Livro Tributacao Desoneracao - Agosto 2012

7/27/2019 Livro Tributacao Desoneracao - Agosto 2012

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Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos daPresidncia da RepblicaMinistro Wellington Moreira Franco

Fundao pblica vinculada Secretaria deAssuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,o Ipea fornece suporte tcnico e institucionals aes governamentais possibilitando aformulao de inmeras polticas pblicase programas de desenvolvimento brasileiro edisponibiliza, para a sociedade, pesquisas e

estudos realizados por seus tcnicos.

PresidenteMarcio Pochmann

Diretor de Desenvolvimento InstitucionalGeov Parente Farias

Diretor de Estudos e RelaesEconmicas ePolticas Internacionais, SubstitutoMarcos Antonio Macedo Cintra

Diretor de Estudos e Polticas do Estado,das Instituies e da DemocraciaAlexandre de vila Gomide

Diretora de Estudos e PolticasMacroeconmicasVanessa Petrelli Corra

Diretor de Estudos e Polticas Regionais,Urbanas e AmbientaisFrancisco de Assis Costa

Diretor de Estudos e PolticasSetoriais de Inovao, Regulao eInraestrutura, SubstitutoCarlos Eduardo Fernandez da Silveira

Diretor de Estudos e Polticas SociaisJorge Abraho de Castro

Chefe de GabineteFabio de S e Silva

Assessor-chefe de Imprensa eComunicaoDaniel Castro

URL: http://www.ipea.gov.brOuvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Departamento intersindical deEstatstica e Estudos Socioeconmicos

DIREO EXECUTIVA

PresidenteZenaide Honrio

Sind. dos Professores do Ensino Ocialdo Estado de So Paulo - SP (Apeoesp)

Vice-presidenteJosinaldo Jos de BarrosSTI Metalrgicas Mecnicas e de MateriaisEltricos de Guarulhos, Aruj, Mairipor eSanta Isabel - SP

SecretrioPedro Celso RosaSTI Metalrgicas de Mquinas Mecnicasde Material Eltrico de Veculos e PeasAutomotivas da Grande Curitiba - PR

DIREO TCNICA

Diretor tcnicoClemente Ganz Lcio

Coordenador de estudose desenvolvimentoAdemir Figueiredo

Coordenador de pesquisasFrancisco Jos Couceiro de Oliveira

Coordenador de relaes sindicaisJos Silvestre Prado de Oliveira

Coordenador de educaoNelson de Chueri Karam

Coordenadora administrativae fnanceiraRosana de Freitas

www.dieese.org.br

PresidentePedro Delarue Tolentino Filho

1o Vice-presidenteLuprcio Machado Montenegro

2o Vice-presidenteSrgio Aurlio Velozo Diniz

Diretor de Estudos TcnicosLuiz Antnio Benedito

Diretora-Adjuntade Estudos TcnicosElizabeth de Jesus Maria

Secretrio GeralClaudio Mrcio Oliveira Damasceno

Diretor-SecretrioMaurcio Gomes Zamboni

Gerente de Estudos Tcnicos

lvaro Luchiezi Jr.

www.sindisconacional.org.br


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Organizadores

Jos Aparecido Carlos Ribeirolvaro Luchiezi Jr.

Srgio Eduardo Arbulu Mendona

Progressividade da Tributao e

Desonerao da Folha de Pagamentoselementos para reflexo

Braslia, 2011


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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipa 2011

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada afonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicadaou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

Progressividade da tributao e desonerao da olha de pagamentos :elementos para refexo / organizadores: Jos Aparecido CarlosRibeiro, lvaro Luchiezi Jr., Srgio Eduardo Arbulu Mendona.Braslia : Ipea : SINDIFISCO : DIEESE , 2011.154 p. : grs., tabs.

Inclui bibliograa.ISBN 978-85-7811-132-8

1.Tributao. 2.Sistema Tributrio. 3.Salrios. 4. Brasil. I.RibeiroI. Ribeiro, Jos Aparecido Carlos. II. Luchiezi Jnior, lvaro. III.Mendona, Srgio Eduardo Arbulu. IV. Instituto de PesquisaEconmica Aplicada.

CDD 336.200981


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SUMRIO

APReSentAO ........................................................................................ 7

CAPtULO 1: PROgReSSIvIdAde dA tRIbUtAO e JUStIA FISCAL:ALgUMAS PROPOStAS PARA RedUzIR AS IneqUIdAdeSdO SISteMA tRIbUtRIO bRASILeIRO ....................................9Pedro Delarue Tolentino Filho

CAPtULO 2: qUAL O IMPACtO dA tRIbUtAO e dOS gAStOS PbLICOSSOCIAIS nA dIStRIbUIO de RendA dO bRASIL?ObSeRvAndO OS dOIS LAdOS dA MOedA ...........................25

Fernando Gaiger SilveiraJohnatan FerreiraJoana MostafaJos Aparecido Carlos Ribeiro

CAPtULO 3: A PARtICIPAO dO dIeeSe nA exPeRInCIA COLetIvA deCOnStRUO dA FeRRAMentA de ACOMPAnhAMentO dAPOLtICA tRIbUtRIA nO bRASIL ......................................... 65Rosane Almeida Maia

Carlindo Rodrigues de OliveiraFrederico Luiz Barbosa Melo

CAPtULO 4: enCARgOS SOCIAIS e deSOneRAO dA FOLhA dePAgAMentOS: RevISItAndO UMA AntIgA POLMICA .........75Carlindo Rodrigues de Oliveira

CAPtULO 5: deSOneRAO dA FOLhA de SALRIOS: deSCOnStRUIndOOS MItOS dA FORMALIzAO dA MO de ObRA

e dA COMPetItIvIdAde IndUStRIAL...................................

85Alvaro Luchiezi Junior.

CAPtULO 6: deSOneRAO de FOLhA de PAgAMentOS:bReveS LeMbReteS e COMentRIOS ...............................107Jos Aparecido Carlos RibeiroJoana MostafaFernando Gaiger SilveiraSergei Soares

AnexO : ReLAtO dAS OFICInAS SObRe PROgReSSIvIdAde nA tRIbUtAOe deSOneRAO dA FOLhA de PAgAMentOS ..........................125

Jos Aparecido Carlos RibeiroClvis Scherer


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APReSentAO

A tributao interfere diretamente na vida econmica e social de um pas. Por umlado, gera incentivos alocao de recursos entre setores, bem como composi-o do consumo e do investimento. Por outro, a tributao recai de forma distintasobre as famlias, podendo atuar em favor da reduo da desigualdade de renda(tributao progressiva) ou, reversamente, em prol do aumento da desigualdade(tributao regressiva).

De maneira geral, os estudos, crticas e sugestes quanto interveno estatalna vida cotidiana brasileira se concentram na ponta do gasto. O gasto do governocom educao e sade, as transferncias previdencirias e assistenciais, entre outros,so objeto de constante escrutnio quanto sua justia social. Ainda que se identi-quem diversas razes para as falhas nas provises estatais, so comuns as crticas eas reclamaes por melhorias no que tange aos gastos pblicos. As diculdades queo pas precisa enfrentar no fornecimento de servios pblicos de qualidade aindaso enormes, mas, apesar disso, as anlises a respeito do resultado distributivo dosgastos sociais tm mostrado a sua contribuio na construo de um pas melhor emais justo.

Contudo, na denio do nanciamento da ao estatal por meio de tribu-tos, a escolha por sistemas tributrios que sejam mais progressivos no consen-sual. No mbito da discusso pblica o assunto no abordado e a incidncia dosistema tributrio brasileiro, que nancia o gasto pblico, no bem conhecida.Por falta de esclarecimento, supe-se, por exemplo, que a grande maioria dospagadores de impostos no Brasil seja formada por aqueles atingidos pelo impostode renda, ou seja, a classe mdia. No entanto, estudos de diferentes autores einstituies, como os encontrados neste livro, mostram que esta realidade no se

aplica aos tributos como um todo, e no Brasil, em geral, so as famlias de baixarenda que sofrem o maior impacto com a tributao.

O Ipea, o Sindisco Nacional e o Dieese, instituies de notrio saber nadiscusso da questo tributria no Brasil, j vinham atuando em conjunto emtorno do tema da questo tributria, no mbito do Observatrio da Equidade,do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES). Convidados a semanifestar visando ao debate pblico, uniram esforos para ampliar o conheci-mento sobre o tema, a m de disponibiliz-lo da melhor forma sociedade.

Em 2011, ante o desejo renovado do novo governo em promover mudanastributrias, essas trs instituies empreenderam novamente um esforo conjuntopara ampliar a discusso democrtica sobre equidade tributria e desonerao dafolha de pagamentos. Assim, organizou-se um ciclo de seminrios, que alcanou


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quatro regies brasileiras, ocasio em que foram apresentadas as vises dos espe-cialistas do Ipea, do Dieese e do Sindisco Nacional, propiciando acaloradas efrteis discusses. Entre os frutos deste evento, foi publicada uma cartilha instru-

tiva sobre a progressividade tributria, com o objetivo de tornar o tema acessvelao grande pblico.

com esse histrico de reexo conjunta que o presente livro traz artigosque abordam temas e posies variadas sobre a justia tributria no Brasil, ten-tando superar as lacunas criadas pelas solues apressadas, na busca de respostas altura dos desaos. Os trabalhos aqui apresentados tm em comum a certeza deque o sistema tributrio brasileiro um campo que pode colaborar para produzirmelhorias substantivas na distribuio de renda.

Boa Leitura!

Marcio PochmannPresidente do Ipea

Pedro Delarue Tolentino FilhoPresidente do Sindifsco

Zenaide HonrioPresidenta do Dieese


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CAPTULO 1

PROgReSSIvIdAde dA tRIbUtAO e JUStIA FISCAL:ALgUMAS PROPOStAS PARA RedUzIR AS IneqUIdAdeSdO SISteMA tRIbUtRIO bRASILeIRO*1

Pedro Delarue Tolentino Filho**2

1 IntROdUO

A arrecadao tributria o meio pelo qual o Estado busca atingir seus objetivosfundamentais descritos no Artigo 3 da Constituio Federal. A receita pblica,composta principalmente por tributos, fundamental para o desenvolvimentoeconmico, social e cultural do pas. Todo um conjunto de servios seguran-

a, educao, sade, previdncia e assistncia social, transporte e comunica-es, entre outros depende e continuar dependendo, em larga medida, daao do Estado. Se a receita tributria for insuciente, corre-se o risco de queestes servios essenciais no sejam prestados na medida necessria ou venham aser nanciados, em parte, por mecanismos alternativos e mais perigosos, comoa inao e o endividamento externo.

O sistema tributrio pode e deve ser utilizado como instrumento de dis-tribuio de renda e de reduo da pobreza, pois, anal os recursos arrecadados

junto sociedade via tributos revertem em seu prprio benefcio. Isto se fazpor meio de gastos sociais e tambm por tributao, cobrando mais impostos dequem tem mais capacidade contributiva e aliviando o peso dos mais pobres.

As ideias propostas neste captulo objetivam concretizar um estado de maiorjustia scal. Nas sees 2 a 4, encontra-se um breve apanhado da questo da dis-tribuio de renda no Brasil e de consideraes conceituais sobre progressividade,capacidade contributiva e distribuio da tributao por bases de incidncia noBrasil e no mundo. J na seo 5 so descritas algumas das alteraes da legislao

* Verso modicada do artigo com o mesmo ttulo apresentado no Ciclo de Conferncia Reforma Tributria,organizado pela Comisso de Finanas e Tributao (CFT) da Cmara dos Deputados, no dia 19 de maio de 2011.

** Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil. Presidente do Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da ReceitaFederal do Brasil (Sindisco Nacional).


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Prorssiia a triuao dsorao a Fola Paamos

tributria, aps 1995, que contriburam para aprofundar as injustias tributrias.Desse modo, prope-se algumas mudanas na legislao que podem contribuirpara um sistema tributrio mais justo.

Haver maior justia scal no Brasil quando todos os cidados usufruremde melhor qualidade de vida e, como contribuintes, forem tratados sem qualquertipo de discriminao ou privilgios.

2 A qUeStO dIStRIbUtIvA nO bRASIL e A PROgReSSIvIdAde nA tRIbUtAO

O Brasil a nona economia mais rica do mundo. No entanto, possui uma dasmaiores concentraes de renda do planeta. A enorme disparidade distributivabrasileira coloca nosso pas numa das piores posies do rankingmundial, con-

forme indicam os dados da tabela 1.A concentrao de renda em nosso pas equipara-se apenas de alguns pases

da frica Subsaariana, uma das regies mais miserveis do mundo, a despeito damelhoria no ndice de Gini1 de 0,601 para 0,538, no perodo de 1995 a 2009.

TABELA 1Maiors coomias o muo piors isriuis ra (2009)

Maiores Economias do Mundo Piores Distribuies de Renda

PasesPIB

(US$ milhes) Pasesndicede Gini

1o Estados Unidos 14.256.300 1o Nambia 0,743

2o China 8.887.863 2o Comores 0,643

3o Japo 4.138.481 3o Botsuana 0,610

4o ndia 3.752.032 4o Belize 0,596

5o Alemanha 2.984.440 5o Haiti 0,595

6o Rssia 2.687.298 6o Angola 0,586

7o Reino Unido 2.256.830 7o Colmbia 0,585

8o Frana 2.172.097 8o Bolvia 0,572

9o brasil 2.020.079 9o frica do Sul 0,578

10o Itlia 1.921.576 10o Honduras 0,553

11o Mxico 1.652.168 11o brasil 0,550

Fonte: World Bank (2010) e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2010).

O grco 1 reproduz a pirmide da distribuio de renda, indicando emsentido crescente de baixo para cima, o percentual de renda apropriado segundoos estratos de renda. Em 2009, 1% dos mais ricos da populao brasileira deti-nham 12,6% da renda domiciliar, ao passo que os 50% mais pobres detinhamapenas 17,5%. Embora o quadro tenha evoludo positivamente ao longo dos

anos em 1995, 15,5% da renda era apropriada por 1% mais rico da populao

1. O ndice de Gini varia de 0 a 1. Quanto mais prximo de zero, maior a igualdade distributiva. Quanto mais seaproximar de 1, maior a desigualdade.


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Prorssiia a triuao Jusia Fiscal

e apenas 13,4% pelos 50% mais pobres no se pode armar que o Brasil des-frute de uma situao de franca melhoria e de menor desigualdade de renda.

As disparidades distributivas ainda so enormes e permanecem, ao longo das d-

cadas e governos, como um dos maiores desaos da poltica econmica.

GRFICO 1Paricipao os sraos sociais a ra omiciliar brasil (1995-2009)

1% Mais Ricos

9% Mais Ricos

40% Seguintes

50% Mais Pobres

1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20090

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Porcentuais

Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE, 2009).

As questes de equidade no Brasil vo alm da m distribuio de renda.O nmero de pobres no Brasil ainda muito elevado, apesar da reduo recentedevido s polticas de transferncia s famlias de baixa renda.2 Em 2009, 28,7%dos domiclios brasileiros viviam em situao de pobreza (IBGE, 2008).3

3 CAPACIdAde COntRIbUtIvA e JUStIA tRIbUtRIA.

O Artigo 145 da Constituio Federal reza que os impostos devem ter carterpessoal e observar a capacidade econmica do contribuinte ou simplesmente acapacidade contributiva, utilizada como critrio para mensurar a isonomia entreos diferentes rendimentos.

A capacidade contributiva refere-se ao nus tributrio a ser distribudo namedida da capacidade econmica dos contribuintes (SILVA, 2010), isto , a base

2. Segundo estudo do Ipea as transferncias de previdncia e assistncia e os subsdios somaram 15,3% do PIB em2008 (Dieese; Ipea; Sindisco Nacional, 2011, p.16).

3. Por este critrio so considerados pobres os arranjos familiares cuja mediana do rendimento familiar per capitaera de R$ 465,00.


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de clculo deve demonstrar a capacidade de o contribuinte arcar com o pagamen-to do tributo, assim como as alquotas progressivas devem reetir esta capacidade.Quem detiver maior poder econmico deve ser tributado proporcionalmente,

por meio da progresso de alquota. Ou seja, os que gozam de benefcios ao capi-tal, auferem riquezas, as quais devem ser tributadas progressivamente.

A aplicao prtica do princpio da capacidade contributiva, especialmenteno que diz respeito aos impostos diretos incidentes sobre a renda do contribuinte,implica em aceitar os seguintes preceitos:

1) os tributos devem ser graduados em funo da renda de cada contribuinte quem ganha mais deve pagar mais;

2) quanto maior for a base de clculo de um tributo, maior deve ser a suaalquota; e

3) a renda mnima consagrada sobrevivncia deve ser minimamentetributada ou, em ltima instncia, deve ser livre de tributao.

Esse ltimo preceito no questiona onde se inicia a capacidade contributivado contribuinte, pois esta se inicia aps a deduo dos gastos necessrios aqui-sio do mnimo indispensvel a uma existncia digna para o contribuinte e sua

famlia.

O Artigo 145 tambm determina que a progressividade seja obrigat-ria, permitindo a distino da efetiva capacidade econmica do contribuinte.O escalonamento da tributao pelas diferentes e crescentes faixas de rendaviabiliza a distribuio da riqueza de uma determinada classe social e atendemelhor ao princpio da justia tributria.

A tributao deve ser preferencialmente direta, de carter pessoal e progressiva.

Assim sendo, ela alcana a justia social por meio de tratamento tributrio equnime.O escalonamento da tributao pelas diferentes e crescentes faixas de renda

viabiliza a distribuio da riqueza de uma determinada classe social e atende me-lhor ao princpio da justia tributria, o qual exige que se observe no apenas aisonomia como tambm: i) o tratamento desigual aos desiguais, no discriminan-do a tributao segundo a origem do rendimento; e ii) a aplicao de alquotasmais condizentes com a realidade distributiva brasileira.

Justia tributria implica tambm em aceitar que o Estado crie um sistemascal que, dentre outros requisitos, assegure que todos paguem seus tributos emconformidade com seus recursos. Assim, o Estado deve evitar sistemas scais que,alm de regressivos, tributem diferentemente rendas semelhantes.


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Tributos progressivos e diretos so preferveis aos regressivos e indiretos porrazes de neutralidade, ecincia e equidade. Tributo eciente aquele que nogera distores no comportamento dos agentes econmicos quanto alocao de

recursos. Ser eciente ser neutro em relao deciso de alocao de recursos.Um tributo que incida sobre todos os bens e servios, em uma mesma alquota,no altera os preos relativos e, portanto, um tributo neutro.

Um tributo tido como eciente perde parte de sua ecincia ao atender aoobjetivo da equidade. Ao tributar mais quem ganha mais, promovendo maior

justia tributria, as decises de alocao de recursos sero afetadas provocandoalgum grau de inecincia no sistema. Esta uma verdade terica, da qual pasescomo o Brasil, onde h dcadas predominam a desigualdade distributiva e tribu-

tria, no podem se furtar de enfrentar.

4 PROgReSSIvIdAde e bASeS de InCIdnCIA

Os tributos diretos, incidentes sobre a renda e o patrimnio, so mais adequadospara a questo da progressividade do que os indiretos, incidentes sobre a produ-o e o consumo de bens e servios e passveis de transferncia a terceiros pormeio dos preos dos produtos e servios.

Um sistema tributrio pautado pela justia distributiva deveria apresentar

maior tributao sobre a renda do que sobre o consumo. Mais da metade da arre-cadao tributria no Brasil provm de impostos indiretos e so pagos por toda apopulao, como demonstra o grco 2.

GRFICO 2Cara riuria por as icicia brasil

Brasil (2000) Brasil (2009)

61

24

4

12

Consumo

52

Renda

28

Patrimnio

4

Outros16

Consumo

Renda

Patrimnio

Outros

Fonte: Sindisco Nacional (2010).


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Dados recentes, apresentados pelo Instituto de Pesquisa Econmica Apli-cada (Ipea), a partir da pesquisa de oramentos familiares realizada pelo Insti-tuto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), em 2008/2009, e publicados

em parceria com o Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socio-econmicos (Dieese) e o Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da ReceitaFederal do Brasil (Sindisco Nacional), mostram os impactos da arrecadaotributria na renda das famlias (grco 3).

GRFICO 3Paricipao os riuos iros iiros a ra moria brasil (2008-2009)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Porcentualda

Tributao

Dcimos de renda disponvel

Tributrao indireta Tributao direta Total tributos

0

5

10

15

20

25

30

35

Fonte: Ipea (2011), apudDieese, Ipea e Sindisco Nacional (2011).

Para os 10% de famlias mais pobres, a carga tributria de impostos indire-tos chegou a atingir 28% de sua renda total. Para os 10% de famlias mais ricas,os impostos indiretos pesaram apenas 10% na sua renda.

Sistemas tributrios de pases desenvolvidos estruturam-se de forma opostaao brasileiro. Para o total dos pases da Organizao para a Cooperao e Desen-volvimento Econmico (OCDE), a tributao sobre o consumo representa, emmdia, cerca de 30% do total da arrecadao tributria. Somente a tributaosobre o valor agregado contabiliza, nestes pases, mais de 15% do total da arreca-dao. Em alguns deles, como EUA e Japo, ela inferior a 10% (OCDE, 2008).

A tabela 2 mostra que para os pases da OCDE a tributao sobre a renda e o

patrimnio maior do que a tributao sobre o consumo.


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TABELA 2esruura riuria o pass a OCde1

Base de incidncia 1995 2000 2008

Imposto sobre a renda das pessoas fsicas 27 25 25Imposto sobre a renda das pessoas jurdicas 8 10 10

Contribuies para a seguridade social2 25 24 25

Empregado 9 9 9

Empregador 14 14 14

Imposto sobre assalariados 1 1 1

Imposto sobre o patrimnio 6 6 5

Impostos sobre o consumo 19 19 20

Impostos gerais sobre o consumo 13 12 10

Impostos especcos sobre o consumo 3 3 3

Outros impostos 3 3 3 3toal 100 100 100

Fonte: OCDE (2008)

Notas: 1 Participao porcentual das maiores categorias de tributos na arrecadao tributria total.2 Inclui contribuies para a seguridade social paga por empregados autnomos e benecirios no includos nadistino entre empregados e empregadores.

3 Inclui impostos especcos sobre bens e servios e impostos sobre o selo.

A forte incidncia da tributao sobre o consumo uma perversa opo dapoltica econmica brasileira. Ela encarece os bens e servios, comprimindo ademanda, com consequncias negativas sobre a produo, a oferta de empregos eo crescimento econmico do pas. Reduz a capacidade de consumo das famliasde rendas mdia e baixa.

Assim, o brasileiro paga duas vezes: i) diretamente, como consumidor, pelostributos embutidos no preo nal, e ii) indiretamente pelo nus que esta incidn-cia impe ao crescimento da produo interna.

O problema central nesta questo diz respeito ao nanciamento do Estado

brasileiro via tributao. A populao de baixa renda suporta uma elevada tribu-tao indireta, evidenciando que so as classes consumidoras e trabalhadoras quenanciam o Estado por meio de tributos regressivos e cumulativos.

A contrapartida deste peso tributrio mnima. Os investimentos pblicosno crescem proporcionalmente ao esforo tributrio exigido dos contribuintes,evidenciando uma dupla situao de injustia social. A carga tributria supor-tada pelas classes de menos renda que no recebem a contrapartida necessria embens e servios pblicos.


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5 MUdAnAS nA LegISLAO tRIbUtRIA APS 1995

As mudanas tributrias realizadas na Constituio Federal de 1988 apontavampara a descentralizao da arrecadao, em sentido oposto ao da centralizaoautoritria realizada na ditadura militar. O texto constitucional assumiu maiorcompromisso com a equidade, tendo como objetivo tornar o sistema tributriomais justo do ponto de vista scal e com melhor distribuio de seu nus entreos membros da sociedade.

As principais mudanas no sistema tributrio ocorreram no perodo de 1995 a2002, com alteraes na legislao infraconstitucional, que caminharam no sentidooposto aos princpios bsicos do sistema tributrio estabelecidos na Constituio de1988. Estas alteraes agravaram a regressividade do sistema tributrio brasileiro.

Essas modicaes ocorreram nas leis ordinrias e nos regulamentos tribu-trios, que transferiram para a renda do trabalho e para a populao mais pobre onus tributrio, alterando o perl da arrecadao. Dentre as alteraes realizadas,destacam-se as seguintes aqui listadas.

Instituio dos juros sobre capital prprio, isto a possibilidade de remunerar os sciose acionistas com juros equivalentes aplicao da taxa de juros de longo prazo sobre o

patrimnio lquido da empresa.

Trata-se da possibilidade de os scios e acionistas serem remunerados comjuros equivalentes aplicao da taxa de juros de longo prazo (TJLP) sobre o patri-mnio lquido da empresa. Tal possibilidade permite a deduo destes gastos paraapurao do Lucro Real, conforme previso no Artigo 9 da Lei n 9.249, de 1995:

Artigo 9 A pessoa jurdica poder deduzir, para efeitos da apurao do lucro real,os juros pagos ou creditados individualizadamente a titular, scios ou acionistas, attulo de remunerao do capital prprio, calculados sobre as contas do patrimniolquido e limitados variao, pro rata dia, da Taxa de Juros de Longo Prazo TJLP.

J o pargrafo 1 deste artigo determina como os juros sero deduzidos:Artigo 9 (...)

1 O efetivo pagamento ou crdito dos juros ca condicionado existncia delucros, computados antes da deduo dos juros, ou de lucros acumulados e reservasde lucros, em montante igual ou superior ao valor de duas vezes os juros a serempagos ou creditados.

Esses dispositivos permitem s empresas deduzirem de seus lucros o mon-

tante de juros que teriam sido pagos, caso todo o seu capital tivesse sido tomadoemprestado. Ele reduziu, portanto, a base de clculo do Imposto sobre a RendaPessoa Jurdica (IRPJ) e da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL)e, assim, o recolhimento destes tributos menor. Tal possibilidade denomina-se


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deduo de juros sobre capital prprio e benecia principalmente as grandes em-presas capitalizadas como os bancos.

Trata-se de um privilgio criado para as rendas do capital, permitindo sgrandes empresas reduzirem seus lucros tributveis a partir da deduo de despesactcia, os juros sobre o capital prprio. Ou seja, os juros que teriam sido pagos,caso seu capital fosse proveniente de uma operao de emprstimo. Como issorepresenta signicativa economia tributria, as empresas passam a remunerar ocapital prprio, do dono ou dos scios ou acionistas com juros, em vez de paga-rem dividendos, como ocorre em outros pases.

Os scios e os acionistas que recebem esse rendimento, geralmente de valoresexpressivos, pagam apenas 15% de Imposto sobre Renda na fonte. Isto implica em

enorme renncia scal. Entre 2004 e 2009, estimou-se a renncia total superior aR$ 22 bilhes em valores correntes e R$ 26 bilhes em termos reais (tabela 3).

Esse dispositivo, segundo argumentao do governo poca de sua criao,visou a diminuir os reexos negativos relacionados ao aumento da tributao emvirtude do m da correo monetria. Justicou-se que daria isonomia de trata-mento entre o capital de terceiros e o capital prprio, evitando-se a bitributao.Porm esta justicativa mostra-se falaciosa quando se verica o tratamento dados pessoas fsicas, para as quais tambm existem efeitos do m da correo mone-tria ou da pretendida desindexao da economia.

Ora, se por um lado os empresrios receberam a compensao do mecanismode pagamento de juros sobre o capital prprio, as pessoas fsicas foram oneradaspelos efeitos da inao, que continua a existir, embora em ndices mais modestos.

TABELA 3bfcios riurios ao capial juros sor o capial prprio(Em R$ milhes)

Ano Base tributriaestimada1Reduo nos encargos

tributrios sobre a

renda do capital2

Imposto de rendaretido na fonte

(IRRF)3

Renncia tributria do estado 4

Valores

correntes

Valores constantes

(IGP-DI)2004 16.500,00 5.610,00 2.475,00 3.135,00 4.398,67

2005 19.380,00 6.589,20 2.907,00 3.682,20 4.722,44

2006 22.026,67 7.489,07 3.304,00 4.185,07 5.065,21

2007 18.093,33 6.151,73 2.714,00 3.437,73 4.090,15

2008 19.866,67 6.754,67 2.980,00 3.774,67 4.273,85

2009 21.000,00 7.140,00 3.150,00 3.990,00 4.061,48

toal 116.866,67 39.734,67 17.530,00 22.204,67 26.611,80

Fonte: Sindisco Nacional (2010, p. 24)

Notas: 1 Os valores foram estimados a partir dos Boletins de Arrecadao da Receita Federal de dezembro de cada ano. Nos

boletins so divulgados apenas o Imposto de Renda Pessoa Fsica (IPRF) pago sobre juros de capital prprio. A basetributria o montante estimado de recursos distribudos aos scios capitalistas.

2 Signicao quanto as empresas deixaram de pagar de IRPJ e CSLL.3 As pessoas fsicas pagam 15% de Imposto de Renda (IR) sobre o valor recebido com juros sobre capital prprio.4 A renncia tributria calculada da seguinteforma: 25% de IRPJ + 9% de CSLL 15% IRPF.


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Iseno de Imposto de Renda (IR) distribuio de lucros a pessoas sicas, eliminando oImposto de Renda Retido na onte sobre os lucros e dividendos distribudos para os resul-tados apurados a partir de 1/01/1996, conorme reza o Art. 10 da Lei n 9.249/1995.

Antes desta mudana, a alquota era de 15%.

Isso signica que os rendimentos das pessoas fsicas provenientes de lucros oudividendos no so tributados na fonte nem na declarao de ajuste anual de rendi-mentos. So informados nesta ltima como rendimentos isentos e no tributveis.

comum que os scios ou os proprietrios de empresas armarem o recebimen-to de baixssimopro laborena declarao de ajuste anual do IR, muitas vezes abaixo dolimite da faixa de iseno do tributo, e elevados valores a ttulo de lucros e dividendos.

Assim, os scios e proprietrios pagaro muito pouco ou mesmo no paga-ro IR, j que este incidir apenas sobre opro laboredeclarado. Esta prtica, per-mitida pela legislao, d tratamento tributrio desigual e injusto a contribuintes.Enquanto os lucros e dividendos gozam de iseno, os rendimentos provenientesdo trabalho submetem-se a alquotas de at 27,5%.

O Cdigo Tributrio Nacional (CTN) estabelece, no Artigo 43, que o IRdeve incidir tanto sobre o capital como sobre o trabalho:

Artigo 43 O imposto, de competncia da Unio, sobre a renda e proventos de qualquernatureza tem como fato gerador a aquisio da disponibilidade econmica ou jurdica:

I de renda, assim entendido o produto do capital, do trabalho ou da combinaode ambos;

II de proventos de qualquer natureza, assim entendidos os acrscimos patrimo-niais no compreendidos no inciso anterior.

O CTN tambm dene, no Artigo 45, quem contribuinte do IR:

Artigo 45 Contribuinte do imposto o titular da disponibilidade a que se refereo Artigo 43, sem prejuzo de atribuir a lei essa condio ao possuidor, a qualquer

ttulo, dos bens produtores de renda ou dos proventos tributveis.Pargrafo nico A lei pode atribuir fonte pagadora da renda ou dos proventos tribu-tveis a condio de responsvel pelo imposto cuja reteno e recolhimento lhe caibam.

Assim, sobre o titular da disponibilidade da renda e dos proventos que re-cai o recolhimento do IR, seja ele o proprietrio de bens de produo o dono docapital aplicado produtivamente, cotista ou acionista de empresa , ou simples-mente qualquer outro contribuinte trabalhadores com ou sem carteira assinada,autnomos, prestadores de servio, comerciantes, rentistas etc.4

4. Em se tratando de acrscimo patrimonial, deve haver a incidncia do IR tanto para pessoa fsica quanto para jurdica,segundo o inciso II do Artigo 43 do CTN. E, segundo faculta o pargrafo nico do Artigo 45 do CTN, a pessoa fsicapode ter seu tributo recolhido diretamente ou retido pela empresa.


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Em suma, quem recebe os rendimentos quer de capital, do trabalho, ou dacombinao de ambos, deve pagar o imposto, independentemente de a pessoa

jurdica pertencente ao proprietrio dos meios de produo ter sido tributada.

Iseno de IR da remessa de lucros e dividendos ao exterior e que tem impacto econmicono balano de pagamentos.

Ainda que seja uma medida de atrao de capital estrangeiro ao pas poisa tributao favorecida, aliada taxa de cmbio valorizada, favorece a remessa derenda para exterior , necessrio uma reexo sobre o impacto dessa medidasobre o saldo de transaes correntes do Brasil. Neste caso, deveria prevalecero princpio da reciprocidade neste tipo de medida, ou seja, seria concedida a

iseno tributria de lucros e dividendos somente aos pases que adotassem estecritrio para as empresas brasileiras.

Extino da punibilidade de crimes contra a ordem tributria, at mesmo sonegao deimpostos previstos na Lei n 8.137/1990, para os contribuintes em dbito com o Fisco,mediante pagamento do tributo, conorme o art. 34 da Lei n 9.249/1995.

Isso signica que o contribuinte que zer apropriao indbita por exem-plo, de IR retido do trabalhador ou da contribuio previdenciria ou emitirnota scal fraudulenta, caso seja descoberto, basta pagar seu dbito junto ao Fisco

para car livre da punio de seis meses a dois anos de priso. Esta alteraotambm enfraqueceu o combate sonegao tributria no pas.

A extino de punibilidade, tal qual prevista em nossa legislao, gera a sensaode impunidade. Essa permisso, que supostamente objetivaria estimular as grandesempresas devedoras a regularizarem sua situao, traz, de fato, um grave prejuzo coletividade. Em muitos casos, as empresas deixam de recolher tributos espera dealgum programa de renanciamento. Nestes casos, gozam de incentivos scais, comoo parcelamento favorecido do dbito, em um longo lapso temporal, sem qualquer

outra sano punitiva quando de seu integral pagamento. Ou seja, fraudam o sco,no recebem sano penal e ainda ganham o benefcio do parcelamento da dvida.

Diante disso, pode-se armar que os maus contribuintes so levados a acre-ditar que o Estado valoriza o recebimento dos tributos em detrimento das puni-es, deixando em segundo plano o combate sonegao scal. Os parcelamen-tos de dbitos tributrios os famosos renanciamentos scais devidamentelegalizados, sem a respectiva aplicao de sano penal contribuem com a percep-o da populao de o Estado reconhecer e tolerar a sonegao scal.

A extino de punibilidade constitui-se, portanto, em afronta ao princpioda isonomia. Estimula, tambm, de forma indireta, a ideia de impunidade diantedo cometimento de crime. A falta de pagamento das obrigaes tributrias no


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apenas o descumprimento legal, mas sim constatao de prtica de ilcitos, inclu-sive com a possibilidade de aplicao de sanes penais.

Alm destas alteraes na legislao tributria, vigentes desde 1995, outrosprojetos de lei, em trmite no Congresso Nacional, tambm contribuem parao tratamento diferenciado entre contribuintes, privilegiando aqueles cuja aono passado tiveram inteno de fraudar o Fisco, por meio da prtica do desca-minho e da falsidade ideolgica e material. Os Projetos de Lei n 113/2003 en 5.228/2005, tramitam na Cmara dos Deputados, e os Projetos de Lei n443/2008 e n 354/2009, tramitam no Senado Federal, e versam sobre a repatria-o de bens e direitos para o Brasil. Estes projetos visam a criao de um regimede tributao diferenciado por meio da concesso de benefcios tributrios e pe-

nais, com o suposto escopo de estimular a cidadania scal por meio da reticaoda declarao e da repatriao de bens e direitos. Este tratamento diferenciadoafronta visivelmente o princpio da isonomia entre iguais contribuintes ao pos-sibilitar que alguns regularizem sua situao perante o Fisco sem a imposio dequalquer penalidade pecuniria ou criminal e, ainda, com a concesso de estmu-los e benefcios de alquotas diferenciadas.

6 A ReFORMA tRIbUtRIA neCeSSRIA: POR UM SISteMA tRIbUtRIO JUStO

Para alcanar os objetivos e fundamentos previstos na atual Constituio brasi-leira, devem-se resgatar os princpios da justia tributria. O Estado tem a obri-gao de intervir e reticar a ordem social a m de remover as mais profundase perturbadoras injustias sociais. Assim, o quantum com que cada indivduovai contribuir para as despesas do Estado deve alcanar todos os cidados que seacham na mesma situao jurdica, sem privilegiar indivduos ou classes sociais.

A lei tributria deve ser igual para todos e a todos deve ser aplicada com igualdade.

Nesse sentido, necessrio revogar algumas das alteraes realizadas na

legislao tributria infraconstitucional, aps 1996, que sepultaram a isonomiatributria no Brasil com o favorecimento da renda do capital em detrimento darenda do trabalho. Entre estas mudanas destacam-se:

1) m da possibilidade de remunerar com juros o capital prprio dasempresas, reduzindo o IR e a CSLL;

2) m da iseno de IR distribuio dos lucros e dividendos, na remessade lucros e dividendos ao exterior e nas aplicaes nanceiras deinvestidores estrangeiros no Brasil; e

3) revogao do Artigo 34 da Lei n 9.249/1995, que prev a extinoda punibilidade nos crimes contra a ordem tributria denidos naLei n 8.137, de 27 de dezembro de 1990, e de sonegao scal,


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previsto na Lei n 4.729, de 14 de julho de 1965, quando o agentepromover o pagamento do tributo ou contribuio social. Alm disso,deve-se tambm alterar a legislao para que os referidos crimes sejam

considerados crimes formais.

Tambm necessrio reorientar a tributao para que ela incida prioritaria-mente sobre o patrimnio e a renda dos contribuintes. Como medidas para daro devido peso tributao direta no sistema tributrio brasileiro, bem como paraalcanar maior justia tributria, destacam-se as seguintes aes.

1) Submisso universal de todos os rendimentos de pessoas fsicas tabelaprogressiva do IR, sendo o valor j tributado abatido como antecipao

do ajuste a ser feito no momento da declarao anual do IRPF.2) Recuperao histrica da inao na tabela do IR, que sofreu seis anos

de congelamento (1996 a 2001), e a manuteno de correo peridica,como as realizadas nos ltimos anos.

3) Desonerao do IRPF sobre os rendimentos do trabalho assalariadode baixo e mdio poder aquisitivo, com reviso de alquotas, faixa deiseno e aumento das possibilidades de deduo de despesas.

4) Regulamentao do pargrafo nico do Artigo 116 do CTN, alteradopela Lei Complementar n 104/2001, para permitir autoridadeadministrativa desconsiderar atos e negcios jurdicos que visemocultar a ocorrncia do fato gerador. A falta de regulamentao permiteque uma pessoa fsica se constitua como pessoa jurdica com a nicanalidade de no pagar impostos e contribuies, pouco restando aoFisco fazer para impedir esta conduta. Na prtica, o Auditor-Fiscal nopode valer-se deste artigo para coibir o fato gerador dissimulado.

5. Implementao do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF). O sistematributrio brasileiro no alcana apropriadamente o conceito de fortu-na. Muitos bens e direitos, adquiridos em razo direta do crescimentoda renda, cam excludos da tributao. A implementao do IGF podeser uma oportunidade para a prtica da justia tributria, aplicando-se corretamente o princpio constitucional da capacidade contributiva.Entretanto, deve-se atentar para as possibilidades de eliso scal destetributo, desestimulando, por meio da legislao, atitudes tais como a

transferncia de bens da pessoa fsica para uma pessoa jurdica comoforma de burlar o pagamento do imposto;

6. Adoo de progressividade no Imposto sobre a Transmisso (CausaMortis) ou Doao de Bens e Direitos (ITCD), de competncia dos


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estados e do Distrito Federal. Em complementao ao IGF, deve ser in-troduzida a progressividade no ITCD, adotando-se, por exemplo, comono IR, uma faixa de iseno e uma tabela progressiva de contribuio,

conforme o valor do bem doado ou transmitido.7) Aperfeioamento do imposto sobre a propriedade de veculos automotores

(IPVA). Este tributo, de competncia dos estados e do Distrito Federal,possui baixa progressividade e no incide sobre a propriedade deembarcaes e aeronaves particulares. Isto porque, como sucedneoda antiga Taxa Rodoviria nica, h entendimento jurisprudencial deque ele pode incidir apenas sobre veculos terrestres. Para corrigir essadistoro, bastaria que fosse inserida na Constituio uma previso deincidncia do tributo sobre veculos automotores martimos e areos.Num pas como o Brasil, com notrias distores de renda, uma afrontaque proprietrios de veculos suntuosos, como jatos, helicpteros, iatese lanchas, sejam isentos de imposto sobre a propriedade desses bens.Da mesma forma, o IPVA deve possuir uma progressividade que reita adisparidade de renda e de disponibilidade nanceira entre o proprietriode um veculo de alto luxo e o proprietrio de um veculo popular.

8) Tributao dos bens e produtos em funo de sua essencialidade,taxando-se mais os bens supruos e menos os produtos essenciais vida. Tambm a opo pela tributao, preferencialmente direta, visaobservar a capacidade contributiva individual e a transparncia.

9) Por meio de medidas infraconstitucionais os tributos os gneros deprimeira necessidade bem como todos os produtos que compem acesta bsica devem ser isentos.

7 COnCLUSOCom a adoo das medidas aqui propostas ser possvel construir uma reformatributria neutra sob o ponto de vista da arrecadao sem, portanto, aumentoda carga tributria com a adoo de um sistema muito mais justo que o atual.

O m das renncias scais concedidas aos rentistas propiciaria a possibilidadede uma readequao da tabela de IR das pessoas fsicas, de modo a trazer ao sistemaas pessoas que hoje se encontram isentas de tributao ou contribuindo abaixo desuas possibilidades, ao mesmo tempo em que reduziria a tributao das pessoas que

hoje so excessivamente tributadas, notadamente a classe mdia assalariada.As medidas de aumento de progressividade na taxao sobre o patrimnio, jun-

tamente com o aumento da progressividade do imposto sobre a renda, possibilitariama gerao de recursos para que fosse desonerada a tributao sobre o consumo, tor-


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nando mais baratos para a populao todos os gneros de primeira necessidade, almde outras mercadorias, em especial as que possuem efeito indutor de crescimento so-bre a economia, como insumos construo civil, eletrodomsticos, automveis etc.

As medidas propostas neste artigo tambm trariam maior ecincia scaliza-o tributria, na medida em que aumentam a percepo de risco na sonegao, oque permitiria integrar ao sistema tributrio setores que hoje escapam da tributao.

Ao contrrio do que possa parecer, num primeiro momento, para os setoresmais abastados da sociedade que pagariam mais para o sustento da nao (naverdade, contribuiriam na medida de sua real capacidade econmica) , as altera-es propostas no sistema tributrio disponibilizaro mais recursos para as classesmdia e baixa, as quais sero direcionadas naturalmente ao consumo, trazendo

um crculo virtuoso de crescimento sustentado, que, em ltima anlise, ter sig-nicativo impacto positivo nos lucros dos setores produtivos da sociedade.

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CAPTULO 2

qUAL O IMPACtO dA tRIbUtAO e dOS gAStOS PbLICOSSOCIAIS nA dIStRIbUIO de RendA dO bRASIL?ObSeRvAndO OS dOIS LAdOS dA MOedA

Fernando Gaiger Silveira*1

Jhonatan Ferreira**2

Joana Mostafa***3

Jos Aparecido Carlos Ribeiro*

1 APReSentAO

O mecanismo de nanciamento estatal por excelncia a tributao. Sua estru-turao foi concomitante congurao dos estados nacionais modernos e, combase nela, o Estado empreende suas funes, sejam as mais clssicas, como a fun-o de defesa e diplomacia, sejam as mais recentes, como os programas e polticassociais. Mesmo a capacidade do Estado de se endividar e, portanto, de transcen-der os limites da arrecadao tributria corrente est, em ltima instncia, atrela-da prerrogativa estatal de tributar no futuro, alm de, no menos importante,emitir o meio circulante (senhoriagem).

O nanciamento estatal na forma de tributao interfere diretamente navida econmica e social. A tributao gera incentivos e desincentivos alocaode recursos entre setores, composio do consumo e do investimento. Ademais,a tributao recai de forma distinta sobre as famlias, podendo trabalhar a favorda reduo ou do aumento da desigualdade de renda.

O setor pblico brasileiro, ou melhor, a Unio, os estados, o Distrito Federal eas municipalidades arrecadaram, em 2008, aproximadamente 35% do PIB em tribu-tos, tendo devolvido ao setor privado cerca de 15% em benefcios previdencirios

* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais do Ipea.

** Coordenador de Reviso e Controle de Benefcios do Departamento de Benefcios Assistenciais do Ministrio doDesenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).

*** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais do Ipea.


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e assistenciais e bem menos por meio de subsdios. Deste montante, cerca de umtero corresponde ao pagamento de aposentadorias e penses de servidores pbli-cos. Suas despesas de consumo alcanaram quase 20% do PIB, enquanto as despesas

com investimentos formao bruta de capital xo e com o pagamento de juroslquidos aos detentores de ttulos pblicos foram de 2,3% e 5,4%, respectivamente.Nos oramentos pblicos, sobressaem, ainda, as despesas com as polticas de educaoe sade, que atingiram pouco mais de 8,5% do PIB em 2008.

De maneira geral, os estudos, crticas e sugestes quanto intervenoestatal na vida econmica e social brasileira se concentram na ponta do gasto.O consumo do governo com educao e sade, as transferncias previdenciriase assistenciais, entre outros, so objeto de constante escrutnio quanto a sua jus-tia social. Ainda que se identiquem razes das mais diversas para as falhas nasprovises estatais, o senso comum constantemente reclama por melhores gastospblicos. Com alguma generosidade, poderia-se supor que tais crticas fossem umclamor por provises pblicas de qualidade para todos.

No obstante, parece que a constatao do provimento inadequado doEstado pretende, ao invs de melhor-lo, destru-lo por completo. O discursodo gasto ineciente e injusto tem como diagnstico mais comum a incapacidadecongnita do Estado de gerir recursos, de faz-lo idoneamente, ou de atuar semparticularizar propsitos pblicos. Por serem esses os pressupostos da crtica

ao provimento estatal, esta pretende antes servir ao argumento de reduo dacarga tributria brasileira, em vez de conspirar a favor da construo de maiorese melhores servios e transferncias pblicas. Apesar do senso comum, as anlisesquanto ao resultado distributivo dos gastos sociais tm razovel consenso emtorno da sua contribuio para um pas mais justo.

Do outro lado da questo, na ponta do nanciamento da ao estatal, a escolhapor sistemas tributrios que sejam mais ou menos progressivos no consensual.No mbito da discusso pblica, o assunto no abordado adequadamente. O resultadodistributivo do sistema tributrio brasileiro, que nancia aquele mesmo gasto pblico

altamente criticado, no conhecido por todos. Por falta de transparncia, supe-se,erroneamente, que o grosso dos pagadores de impostos no Brasil so aqueles atingidospelo imposto de renda, ou seja, a classe mdia. No entanto, como se mostrar a seguir,esta no a realidade dos impostos como um todo. Os impostos no Brasil recaemcom maior fora nas famlias de baixa renda.

Do ponto de vista da discusso acadmica, tampouco a progressividade datributao um princpio. Pelo contrrio, a teoria econmica convencional pro-pala que, caso precisem existir, os impostos devem ser neutros, recaindo propor-

cionalmente entre setores e produtos, para que no distoram as sinalizaes,supostamente bencas e perfeitas, dos mercados. Na atualidade, economistascom perl mais conservador vo alm, argumentando que os impostos devem serregressivos, pois seria prefervel que recassem sobre aqueles que no poupam ou


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qual o Impaco a triuao os gasos Plicos Sociais a disriuio Ra o brasil?

GRFICO 2Comporamo o ic gii as ras morias oriial, iicial,ispol, al brasil (2002-2003 2008-2009)

Fonte: Pesquisa de Oramentos Familiares, do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica POF/IBGE(microdados 2002-2003 e 2008-2009).

Os dados deixam claro que, em relao aos resultados de 2003, os avan-os registrados em 2009 devem-se ao gasto pblico e no a seu nanciamento.Isso porque, como se viu, aps a queda de 5,1% no Gini da renda monetriainicial, que contempla a concesso de benefcios previdencirios e assistenciais,no se observou diminuio mais expressiva na desigualdade nos estgios da ren-da relacionados incidncia tributaria entre 2009 e 2003. Os ndices de Gini darenda disponvel e da renda ps-tributao, em 2009, so 5,6% menores que osrespectivos ndices para 2003. Em verdade, a tributao preserva o mesmo efeito

distributivo, com a queda de 2,6% no Gini, efeito redistributivo da tributaodireta sendo compensada pelo crescimento de 4,7% no ndice, que reete o efeitoconcentrador dos tributos indiretos. E, de fato, o que foi mais efetivo na diminui-o da desigualdade foi o gasto de carter universal sade e educao pblicas.3

3. Quando se considera a renda total, ou seja, os rendimentos monetrios e no monetrios, o comportamento da desi-gualdade na passagem de um estgio da renda a outro similar ao observado para a renda monetria e as diferenasrelativas, entre 2003 e 2009, tambm guardam o mesmo padro. Verica-se, como resultado da maior progressividadedos benefcios previdencirios e assistenciais e da estabilidade da incidncia dos impostos diretos e indiretos, uma

queda mais expressiva do ndice de Gini entre a renda original e a renda ps-tributao. Em 2003, o Gini diminui de tosomente 1,9% decorrente da previdncia, da assistncia e da tributao, passando a reduzir em 5,7%, em 2009. Quan-do se analisa esse efeito sobre a renda total investigada pela POF onde se encontram os gastos no monetrios, emque se sobressai o aluguel imputado e, no meio rural, a produo para autoconsumo e, em menor grau, a retirada do ne-gcio , a mudana menos expressiva. Enquanto, em 2003, o Gini pouco se altera (-1,3%), em 2009, a queda atinge4,4%. Pouco menos da metade da melhora observada quando calculado sobre as mesmas etapas da renda monetria.


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incidentes sobre o patrimnio4 e so investigadas as dedues e os recolhimentosdos tributos sobre a renda.5 Evidentemente que so os valores declarados, poden-do haver imprecises, seja pela diculdade em recordar os valores pagos, seja pela

subdeclarao dos rendimentos e dos ativos, portanto dos impostos a eles ligados.A investigao na POF dos tributos diretos incidentes sobre a renda feita

na apurao dos recebimentos do trabalho principal e secundrio e de trsdedues incidentes sobre eles: as contribuies previdencirias (ou previdnciapblica), o Imposto de Renda (IR) e outras dedues.6 E, para os outros rendi-mentos que incluem aposentadorias e penses, programas de transferncia derenda, auxlios, bolsa de estudo, penso alimentcia, doaes, aluguis , inves-tiga-se o total de dedues, sem as discriminar. A maneira como a informao

apresentada permite concluir que, na rubrica outras dedues dos rendimentosdo trabalho, est computado o Imposto Sobre Servios (ISS)7 e uma parcela deoutros encargos tributrios sobre a renda. J nas dedues de outros rendimen-tos que no os do trabalho, bem como nas dedues de outros recebimentos,esto englobados valores relativos a contribuies previdencirias, IR e ISS, almde outras dedues que no se referem a encargos tributrios.

Encargos relativos a outros tributos, como as contribuies de classe (sin-dicatos e conselhos prossionais), ou a outras formas de incidncia de tributos

j descritos como o IR relativo a exerccio anterior, o ISS de carter eventuale os recolhimentos previdncia pblica , podem ser extrados do quadro quetrata de despesas com contribuies, transferncias e encargos nanceiros. Nasdespesas com servios domsticos, reportam-se as despesas efetuadas com o reco-lhimento da parcela do empregado previdncia social.

Em resumo, as informaes constantes da POF permitem reunir os valoresrelativos ao pagamento de tributos diretos em quatro grupos: IR, IPTU, IPVA edemais tributos sobre renda. Neste ltimo grupo, esto includas as duas rubricas

de dedues sobre a renda do trabalho e de outras fontes, o ISS eventual, as con-tribuies de classe e a CPMF. No quadro 1, encontram-se discriminados todosos cdigos considerados no agrupamento dos tributos diretos em contribuiestrabalhistas, Imposto de Renda, IPTU, IPVA e outras dedues sobre a renda.

4. Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e Imposto sobre a Propriedade de Veculo Automotor (IPVA).

5. Imposto de Renda (IR), do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e outros

6. Infelizmente, no se tem muita clareza de tudo o que est englobado em outras dedues, pois, segundo osmanuais da pesquisa especialmente o dos entrevistadores , aqui se inscreveria, principalmente, o Imposto SobreServios (ISS), no sendo includo o recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Cabe destacarque, da anlise dos trabalhadores que apresentam outras dedues, encontram-se aqueles ( o caso de empregadospblicos, militares e empregados do setor privado) sobre os quais no incide tal tributo.

7. Considera-se aqui o ISS pago por prossionais liberais, autnomos, podendo, em alguma medida, ter sido declarado,pela pessoa investigada, o imposto recolhido pela empresa quando efetua um pagamento a um prossional autnomo a pessoa fsica investigada.


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isto , aplicando-se as alquotas, bem como as isenes, desoneraes e redues dabase de clculo. Isto, por si s, bastante complexo, j que as POFs de 2002-2003 e de2008-2009 englobam aproximadamente 12 mil produtos. Para tornar factvel a pro-

posta de analisar a carga em cada unidade federada, foi preciso adotar o pressuposto deque incide sobre o produto a alquota do estado em que o produto consumido, in-dependentemente de sua origem. Na estimativa da incidncia, algumas despesas sobreas quais no h cobrana de ICMS, IPI e ISS foram descartadas. Inscrevem-se, nestegrupo, despesas com servios pessoais, as denominadas outras despesas correntes9e as despesas que tratam da diminuio do passivo, bem como parcelas das despesasdiversas e dos gastos com educao, sade e habitao.

No caso do PIS e da Cons, adotou-se para os produtos considerados

passveis de tributao, em consonncia com a legislao, a alquota de 9,25%,aplicada s empresas que optam pelo regime de incidncia no cumulativa.10Ou seja, considera-se que estas contribuies incidem sobre o consumo das fa-mlias na medida das suas alquotas. Cabe sublinhar, ademais, que foram con-siderados os casos especiais de produtos com tratamento diferenciado quanto incidncia deste tributo como a situao particular do setor de servios onde oregime de incidncia cumulativa tem maior presena.

Como o IPI faz parte da base de clculo do ICMS, faz-se necessrio realizar

o seguinte procedimento: em uma primeira etapa, aplica-se aos gastos preos arespectiva alquota nominal do ICMS, obtendo-se o valor correspondente a estetributo; em uma segunda etapa, desconta-se dos gastos a parcela correspondenteao ICMS, gerando-se, assim, novos valores, que incorporam a parcela correspon-dente ao IPI. Destes montantes, foram extrados os valores anteriores ao recolhi-mento do IPI e do ICMS por meio da frmula (1).

Dispndios lquidos na ausncia de ICMS e IPI = (gastos - ICMS) /(1 + alquota nominal do IPI) (1)

Foi possvel obter, em seguida, o valor dos gastos correspondente ao pa-gamento do IPI.11 Quanto ao PIS e Cons, aplica-se a alquota do regime deno cumulatividade e a alquota estimada do regime cumulativo para os setoresenquadrados em cada regime aos valores globais dos correspondentes dispndios,resultando da a parcela relativa a estas contribuies.

9. Verdade que se observa a incidncia de PIS-Cons em determinadas rubricas desses grupos de despesa.

10. Para o PIS/PASEP, o regime de incidncia no cumulativa foi institudo pela Lei no 10.637/2002, e para a Cons,pela Lei no 10.833/2003. As alquotas da Contribuio para o PIS/PASEP e da Cons, com a incidncia no cumulativa,so, respectivamente, de um inteiro e sessenta e cinco centsimos por cento (1,65%) e de sete inteiros e seis dcimospor cento (7,6%).

11. Para isso, basta subtrair do total anterior (gastos lquidos do ICMS o numerador do lado direito da frmula) onovo total obtido (gastos lquidos de ICMS e IPI).


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que se ter, nas pesquisas, a investigao da utilizao dos diferentes servios e bensoferecidos pelo setor pblico.

Quanto proviso pblica dos bens e servios de sade, foi necessrio oemprego da PNAD, uma vez que o acesso e a utilizao da sade pblica soinvestigados, nesta pesquisa, em inquritos especiais realizados a cada cinco anosdesde 1998. J para a educao pblica, a POF conta com informaes acerca dafrequncia escola, seu nvel e grau, e se pblica ou privada.

No caso da educao, conta-se com estimativas do gasto pblico mdio anu-al por aluno, discriminadas por nveis de ensino e unidades da federao desen-volvidas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Tei-xeira do Ministrio da Educao (INEP). Assim, a valorao da proviso pblicaem educao automtica, aplicando-se as estimativas do investimento por alunodo INEP s pessoas que frequentam escolas pblicas, por estado da federao envel de ensino.

Para os gastos em sade, a metodologia aqui empregada tem por base estu-do de alocao das despesas do Sistema nico de Sade (SUS) com a produoambulatorial e as internaes hospitalares empregando o suplemento de Sade daPNAD. Resta, ento, a lacuna relativa parcela dos gastos em sade que no osdo SUS, sejam outras rubricas da execuo oramentria do Ministrio da Sade

(MS) sejam os gastos prprios de estados e municpios.

Com base nos dados da execuo oramentria do MS de 2003 e de 2008, possvel classicar os gastos em sade em seis grandes grupos internaes, aten-dimentos ambulatoriais, outros, medicamentos, pessoal ativo e servios pblicos.Foram excludos os gastos do MS com pessoal inativo, amortizaes, juros e in-vestimentos, pois estas despesas no se relacionam ao provimento de servios p-blicos de sade, ao menos no momento em que se avalia o impacto distributivo.

No caso das internaes, foi feito o agrupamento em cinco categorias paracompatibilizao com as informaes das PNADs sobre quais internaes hospi-talares as pessoas realizaram nos ltimos 12 meses. Em relao aos procedimentosambulatoriais, o esforo foi de compatibilizar as informaes da PNAD referentesaos atendimentos realizados nas duas ltimas semanas com a ampla gama de pro-cedimentos do Sistema de Informaes Ambulatoriais.

Considerou-se que, nas rubricas outros, medicamentos, pessoal ativo eservio pblico, a incidncia est relacionada aos subgrupos de despesas, poden-do ter carter universal, perl semelhante aos gastos hospitalares ou ambulatoriaisdo SUS, destinar-se a populaes especcas e/ou regionais. Dados que os gastosestaduais e municipais no esto discriminados da mesma forma que os do MS edo SUS, decidiu-se utilizar como parmetro de alocao destes gastos a proporo


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dos gastos federais por grupos de famlias segundo os estratos de renda domiciliarper capitaem agregados espaciais selecionados.

No tocante aos gastos estaduais, reproduziu-se a distribuio dos gastos fe-derais em cada estado. No caso dos municpios, pode-se dividi-los em dois gru-pos: aqueles pertencentes s regies metropolitanas (RMs) e os demais. Para oprimeiro grupo, pode-se usar a repartio dos gastos federais nas respectivas re-gies metropolitanas para distribuir os gastos dos municpios da mesma regio.Para os demais municpios, a opo somar os gastos municipais em cada estado(exclusive os municpios metropolitanos) e distribuir estes gastos conforme osgastos federais com servios ambulatoriais (exclusive atendimentos de alta com-plexidade, isto , quimioterapia, hemodilise e ans) naquele estado.

Decidiu-se empregar mtodo simples de imputao dos gastos em sadeapurados via PNAD na POF. Calculou-se, para os estratos populacionais umvinte avos de renda domiciliar per capita, para cada um dos agregados espaciaiscomuns s duas pesquisas, a razo entre o gasto pblico em sade e a renda do tra-balho. A utilizao da renda do trabalho se deve ao fato da maior proximidade emseus valores nas duas pesquisas, uma vez que, para renda total, os valores apuradosna POF superam em muito os coletados na PNAD. Os nveis geogrcos comunss duas pesquisas so as nove regies metropolitanas (Porto Alegre, Curitiba, So

Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Recife, Fortaleza e Belm),as reas urbanas no metropolitanas dos 26 estados e do Distrito Federal e ascinco reas rurais das grandes regies.

3 InCIdnCIA tRIbUtRIA, COnCeSSO de beneFCIOS PRevIdenCIRIOS eASSIStenCIAIS e UtILIzAO dOS SeRvIOS PbLICOS de edUCAO e SAde

3.1 Icicia a riuao ira

O objetivo deste tpico apresentar os resultados das estimativas de incidnciados tributos diretos sobre as famlias brasileiras, avaliando o quo progressivos ouregressivos so os impostos diretos.

Nas POFs, como apontado anteriormente, essa avaliao direta, uma vezque nela so coletadas as dedues sobre os rendimentos contribuies previ-dencirias, imposto de renda e outras dedues e os impostos incidentes sobreo patrimnio. O que as POFs nos mostram? Os dados de Vianna (2000), para1995-1996, de Silveira (2008), para 2002-2003, e os aqui reportados, para 2002-2003 e 2008-2009, evidenciam uma baixa progressividade da tributao direta

no pas. Em 1995-1996, enquanto os tributos diretos extrados das famlias comrenda familiar superior a 30 salrios mnimos eram seis vezes maiores que os re-colhidos pelas famlias com renda familiar de at dois salrios, o rendimento das


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primeiras era 37 vezes a renda percebida pelas mais pobres. Assim, como bemapontam Viannaet al. (2000, p. 49), tendo por

parmetro de comparao da progressividade de um sistema tributrio (...) as dife-renas da distribuio de renda observadas entre famlias e indivduos, a evidnciaencontrada sugere que o grau de progressividade da tributao direta insucientepara compensar o alto grau de desigualdade de renda da sociedade brasileira.

J para as POFs de 2002-2003 e de 2008-2009, as famlias localizadas no dci-mo mais pobre da populao destinaram, respectivamente, 3,7% e 3,0% de sua rendaao pagamento e/ou recolhimento de impostos diretos, enquanto, no dcimo maisrico, a carga tributria foi de 12,0% e 13,0%. Isso frente ao fato de a renda familiarmdiaper capitados 10% mais pobres representar 1,1% e 1,6% da renda do dcimomais rico, em 2003 e 2009, respectivamente. Como se pode vericar, houve uma me-lhoria tanto na progressividade como da distribuio da renda, com o ndice de pro-gressividade de Kakwani passando de 0,1218 para 0,1423, embora ele seja inferior aoobservado em pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Dos dez pases avaliadospor De Beer, Vrooman e Schut (2001), seis contam com ndices de progressividadeda tributao direta superior ao da nossa tributao direta. Em trabalho recente, Wang& Caminada (2011) avaliaram os efeitos distributivos das transferncias monetriase impostos diretos para 36 pases, sendo que os impostos diretos, para a mdia desses

pases, implicaram em uma reduo de 4,5% no Gini, frente a uma reduo, no casobrasileiro, da ordem de 2%.

Como, em grande parte dos pases avaliados, a distribuio primria darenda isto , anterior concesso de benefcios e tributao bem menosconcentrada e os benefcios previdencirios e assistenciais tm efeitos distribu-tivos bem pronunciados, o impacto distributivo dos tributos diretos se d emum cenrio de maior equidade distributiva. Assim sendo, a comparao maisadequada em relao aos pases em desenvolvimento, em que se observam, tam-bm, indicadores de progressividade bem mais expressivos. Barreix, Villela e Roca(2007) reportam ndices de Kakwani de 0,357, para a Colmbia, de 0,417, paraa Venezuela e de 0,423, para o Equador. no caso peruano que se tem um ndicede Kakwani de to somente 0,047, inferior, portanto, ao brasileiro.

Soma-se a isso o fato de a participao da tributao direta na renda nal,aps terem sido descontados todos os tributos, situar-se em torno de um tero,nos pases desenvolvidos, enquanto, no Brasil, de to somente 10%.

Assim, em nosso pas, alm de a tributao direta ter um peso menos expressi-

vo, ela ainda se mostra menos progressiva do que nos pases onde os sistemas tribu-trios e de concesso de benefcios sociais apresentam efeitos redistributivos maiores.

Depreende-se, da anlise do grco 3, que a progressividade na tributaodireta se deve, notadamente, incidncia do imposto de renda, sendo que os


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3.2 triuao iira: riuos, icicia carasor a ra o cosumo

Foram considerados o ICMS, o IPI, o PIS, a Cons, o ISS13 e a Cide dos

combustveis. As alquotas efetivas foram calculadas segundo as regras em vigor,empregando-se, no caso do ICMS, de competncia dos estados, os regulamentosestaduais do ICMS (RICMS) em vigor em 2007, levando-se em conta tanto asisenes tributrias como outros tipos de desonerao, entre as quais se destacamas redues da base de clculo previstas nos RICMS de cada estado e no DistritoFederal. Adotou-se, tambm, o pressuposto de que a incidncia do ICMS se efe-tiva no estado onde o consumo do produto se realizou, embora este imposto sejaparcialmente recolhido pelo estado produtor.

J para o ISS, decidiu-se adotar as alquotas e benefcios vigentes nas capi-tais dos respectivos estados (sendo a de 5% a mais comum nas listas de servios),uma vez que as amostras da POFs admitem como menor nvel de desagregaoas Unidades da Federao.

Em relao ao PIS e Cons, aplicou-se, na maioria dos casos, o regime de in-cidncia no cumulativa, cujas alquotas so, respectivamente, de 1,65% e de 7,6%,tendo sido, ademais, consideradas as isenes e desoneraes, como as concedidasa produtos alimentares. Para o setor de servios, utilizou-se o regime de incidncia

cumulativa destes impostos, considerando haver uma etapa de produo e outra decomercializao, sendo as alquotas de 0,65% e de 3%, respectivamente.

Alguns dos pressupostos para a estimao da carga indireta implicam su-bestimar a incidncia, enquanto outros, em superestim-la. Considerar que, paratodas as despesas com produtos e servios apuradas na POF, h o recolhimentodos tributos indiretos, signica desconsiderar a existncia de eliso e evaso scaise a ecincia do sistema de arrecadao tributria. J a suposio de que os tribu-tos indiretos sobre o valor adicionado funcionam perfeitamente, ou seja, no

se verica a cobrana em cascata seja pela descontinuidade dos recolhimentos ecrditos, seja por interpretao das normas de desonerao resulta em subesti-mar a incidncia desses tributos.14

O grco 4 apresenta os resultados da estimativa da incidncia da tributa-o indireta sobre a renda total das famlias em 2009, segundo nveis de renda,comparando os novos resultados com os anteriormente calculados para 2003.

13.Aqui se considera o ISS presente nos preos dos bens e servios, ou seja, o ISS como tributo indireto.

14. Em Vianna et al. (2000) e Magalhes et al. (2001), a metodologia de clculo das alquotas efetivas para produtosalimentares benecirios de desonerao, notadamente a de reduo da base de clculo, redundavam em cobranaem cascata. J em Silveira (2008), em razo de a legislao, especicamente a do Estado de So Paulo, ter passado adenir o porcentual de reduo da base de clculo, mas a alquota nal, aplicava-se esse porcentual. Esse aperfeioa-mento, quanto aos benefcios scais, estendeu-se s outras legislaes estaduais, que se fez acompanhar da ampliaodo leque de produtos alimentares contemplados.


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No entanto, como j analisado, o melhor parmetro para avaliao da cargatributria a renda. H, todavia, o inconveniente de se utilizar a renda monetria,dado que as famlias de baixa renda, e at mesmo as situadas nos dcimos medianos

da distribuio, apresentam expressivos dcits oramentrios. Como a apurao datributao indireta realizada com base nas despesas monetrias, chega-se a valoresde participao da tributao indireta na renda monetria das famlias pobres muitoelevados, ou melhor, pouco crveis. Em funo disso, decidiu-se empregar a rendatotal como base de apurao da carga tributria sobre as famlias.

Em Silveira (2003), a carga dos tributos indiretos sobre a renda das famliasmetropolitanas, em 1995-1996, foi de 25,7%, no primeiro dcimo, 14,3%, noquarto, passando a 10,5%, no stimo, e atingindo somente 6,5% no ltimo. Adi-

cionando a incidncia dos tributos diretos, a carga tributria total na renda dasfamlias atingia 28%, no primeiro dcimo, 23%, no seguinte, caindo para cercade 20% no terceiro, quarto e quinto dcimos, passando, na metade mais rica, arepresentar entre 14% e 16%. Tais nmeros so sucientes para demonstrar ocarter reforador da desigualdade da renda de nosso sistema tributrio.

Para 2002-2003, a carga dos tributos diretos sobre a renda monetria das fa-mlias, segundo Silveira (2008),15 era entre 3% e 5% nos cinco primeiros dcimosde renda, passando a quase 8% no oitavo dcimo, para atingir 12% no dcimo mais

rico. Esta progressividade mostra-se insuciente para contrarrestar a regressividadeda tributao indireta, cuja incidncia na renda monetria superava a 30% na me-tade mais pobre da populao, enquanto, no oitavo e no dcimo dcimos, era de19% e 12% respectivamente. Assim, o peso dos tributos na renda monetria dosmais pobres era mais de duas vezes o observado nos dcimos de renda superiores.

O grco 5 compara os resultados da repartio da carga tributria totalsobre as famlias em 2008-2009 com aquele observado em 2002-2003, tendo porbase a renda total, pois, como foi sugerido, esta se mostra como o melhor par-

metro para avaliar a carga tributria. O emprego da renda total tem por objetivo,como dito, atenuar o problema do dcit oramentrio, de modo a apresentarresultados mais consistentes para a incidncia dos tributos indiretos nos primeirosdcimos de renda. No caso dos tributos indiretos, a avaliao se baseia na rendadisponvel, ou seja, descontados os tributos diretos. Assim, o grco apresenta asparticipaes dos tributos diretos e indiretos na renda total inicial e dos tributosindiretos na renda total disponvel descontados todos os tributos diretos.

Novamente, a regressividade da tributao indireta e a progressividade da

tributao direta encontram-se evidenciadas no grco 5, tendo por resultado a re-gressividade da carga tributria total: nos 10% mais pobres, ela atinge ao redor de

15.Os resultados so semelhantes aos aqui apresentados, uma vez que foram aplicados os mesmos procedimentos


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GRFICO 6Icicia a riuao iira sor a ra moria, suo cimos ra brasil (2002-2003 2008-2009)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o 9o 10o mdia

%rendamonetria

2009

Dcimos de renda ps tributao monetria familiarper capita

IPI 2009 "contra factual" 2003

Fonte: POFs 2002-2003 e 2008-2009 (microdados).

Elaborao dos autores.

3.4 Pricia assiscia: paricipao a ra sruura isriuio

Pode-se avaliar o perl distributivo da previdncia, com base nos dados das POFs,cotejando as composies dos montantes das contribuies previdencirias dostrabalhadores e das aposentadorias e penses, segundo estratos de renda, confor-me o exposto na tabela 4.

Considerando que a previdncia social no Brasil seja o RGPS ou os RPPS de repartio, ou seja, os ativos de hoje nanciam os benefcios dos atuais ina-tivos, vlido mensurar as parcelas os montantes contributivos e dos benefciosque cabem aos diferentes grupos populacionais segundo nveis de renda. Surge,contudo, um questionamento em face das participaes das contribuies e dasaposentadorias em relao renda de 3,3% e 17,1%, em 2009, respectivamente:Qual sistema de repartio esse, com tal grau de desbalanceamento atuarial?Em primeiro lugar, preciso observar que a parcela dos empregadores no foiconsiderada, representando, de modo geral, duas vezes a dos empregados. Assim,

as contribuies passariam a representar 9,9% da renda. Alm disso, precisoconsiderar que, no RGPS, h um teto de contribuio, que no se aplica nocaso do empregador. H tambm que se adicionar as subvenes a agricultoresfamiliares, empregados domsticos e trabalhadores rurais, bem como as desone-


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raes para pequenas empresas e entidades lantrpicas, entre outros. Chega-se aum maior equilbrio entre a parcela das contribuies no total da renda pessoal ea participao das aposentadorias e penses nessa mesma renda.

TABELA 4eoluo a ra omiciliar per capita as paricipas aposaorias pss coriuis pricirias a ra, suo cimos ra brasil (2003 2009)

Dcimos derenda familiar

monetriaper capita

Participao percentual na renda monetria Renda mensal monetria familiarper capita(R$ janeiro 2009)Benefcios previdencir ios Contr ibuies previdencirias

2002-2003 2008-2009 2002-2003 2008-2009 2002-2003 2008-2009

1 6,8 6,9 1,0 0,7 33,06 54,81

2 15,1 13,6 1,4 1,5 79,38 122,23

3 14,8 14,9 1,9 2,1 125,38 182,38

4 17,7 18,0 2,3 2,4 178,84 248,88

5 13,1 18,1 2,6 2,6 239,93 331,53

6 18,6 24,2 2,7 2,7 319,13 431,11

7 12,0 17,1 3,3 3,1 430,03 563,17

8 11,9 17,7 3,3 3,4 611,28 775,03

9 11,2 17,7 3,6 3,6 981,15 1.176,71

10 12,6 16,1 2,9 3,5 2.971,71 3.443,84

Mdia 12,8 17,1 3,0 3,3 597,24 733,04

Fonte: POFs de 2002-2003 e de 2008-2009 (microdados).Elaborao dos autores.

Entre 2003 e 2009, segundo a POF, a participao das aposentadorias epenses na renda aumentou de forma expressiva, passando, em termos mdios,de 12,8% para 17,1%. Este incremento no ocorreu em todas as faixas de renda,se concentrou nos dcimos intermedirios e superiores de renda, faixa em que sesituam a maioria dos beneciados por aposentadorias e penses .

Pode-se avaliar o perl distributivo da previdncia como um todo compa-rando a participao de cada dcimo de renda no conjunto das contribuiesfrente participao no total das aposentadorias e penses. Caso estejam sendorepartidos de maneira semelhante, a previdncia social no estaria, de forma geral,nem reforando nem atenuando a concentrao da renda pessoal. Este o espritodo grco 7, que mostra a parcela do total das contribuies e das aposentadoriase penses apropriadas por cada um dos dcimos de renda nas duas POFs. Inclui-se, ademais, as diferenas entre essas participaes, que, como se pode vericarsituam-se entre -6,0 e 3,4 pontos percentuais.

Nessa perspectiva, em 2003, os seis primeiros dcimos apropriavam-se deuma parcela maior de aposentadorias frente s suas participaes no total dascontribuies, destacando-se o comportamento no 6o dcimo e a quase pari-dade no 1o. Isso era contrabalanado por uma maior participao no total das


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do a ser progressivos. Importante para esta mudana foi a queda de participaodos benefcios dos RPPSs, o crescimento dos benefcios do RGPS e o carter maisprogressivo destes ltimos.

Com respeito s demais transferncias de renda, elas apresentam uma im-portncia marginal na renda total. Segundo os dados da POF de 2008-2009, osauxlios, sejam os de carter previdencirio sejam os concedidos pelos empregadores em grande medida, resultado de acordos trabalhistas , os programas de trans-ferncia de renda as chamadas bolsas e o seguro-desemprego representavam1,0% da renda monetria. Adicionando o BPC, a participao das transfernciasde renda de carter assistencial e os auxlios trabalhistas atingiram 1,4% da rendamonetria inicial. Participao quase trs vezes superior apurada na POF 2003.

Ainda que se realizem ajustes, tendo em vista, como mencionado, serem bastantesubavaliados os dados da POF para os auxlios previdencirios e para o seguro-desemprego, estes benefcios e transferncias atingiriam no mximo a 3,5% da ren-da monetria. Quanto focalizao, ou seja, concentrao desses benefcios nosestratos populacionais de menor renda, h grande diferena entre os programas detransferncia, de um lado, e os auxlios e o seguro-desemprego, de outro. Consi-derando que estes dois ltimos benefcios se efetivam em razo da insero formalao mercado de trabalho, sua menor importncia e presena nos estratos inferiores

de renda reetem as precrias relaes trabalhistas das pessoas mais pobres e, porconseguinte, a ausncia de proteo social que afeta estes estratos populacionais.

Em relao aos programas de transferncia de renda, em que se destaca oBolsa Famlia, os dados mostram o peso que eles assumem na renda dos 10% maispobres, atingindo quase um quinto da renda monetria e um dcimo da renda total,decaindo continua e signicativamente conforme cresce a renda (grco 8). Dadoque o Bolsa Famlia, entre 2009 e 2010, incorporou cerca de 2 milhes de novasfamlias, atendendo, hoje, a quase 13 milhes de famlias, de se esperar que suaimportncia na renda das famlias mais pobres tenha ganhado maior expresso. Osdados da POF 2008-2009 mostram que 80% dos recursos transferidos por meiodo Bolsa Famlia so apropriados pelos 40% mais pobres, cuja renda monetriafamiliar mensalper capitaera de R$ 152,08, em valores de janeiro de 2009


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GRFICO 8Paricipao o bolsa Famlia, o Aulios, o Suro-smpro o bPC ara moria, suo cimos ra brasil (2008-2009)

55122 182

249

332 431563

775

1.177

3.444

733

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 mdia

participaon

a

renda

Dcimos de renda monetria

0%

4%

8%

12%

16%

20%

24%

Bolsas BPC Auxlios Seguro-desemprego Renda monetria mensal familiarper capita

Fonte: POFs de 2002-2003 e de 2008-2009 (microdados).

Outra forma de analisar o perl distributivo da previdncia medir o impactodistributivo das contribuies previdencirias e das aposentadorias e penses pormeio da queda/aumento do ndice de Gini, que decorre dos pers distributivosdos benefcios e das contribuies ou melhor, de seus coecientes de concentra-o ponderados por suas participaes na renda. Segundo Ansiliero et al. (2010),com base nos dados da PNAD 2008, as aposentadorias apresentam maior potencialdistributivo, a depender de seu coeciente de concentrao, dado que respondempor mais de 18% da renda. J a participao das contribuies previdencirias em5,5% da renda participao negativa por ser um imposto implicam em efeito demenor monta. Para observar uma queda na desigualdade devida s aposentadorias,

preciso que estas apresentem um coeciente de concentrao inferior ao Gini;contudo, no caso das contribuies previdencirias, preciso que o Gini seja infe-rior ao coeciente de concentrao. Em 2008, os coecientes de concentrao dasaposentadorias e penses RGPS e RPPS juntos e das contribuies previdenci-rias eram de 0,565 e 0,610, respectivamente, frente a ndices de Gini de 0,545 e0,542 este ltimo relativo renda, descontadas as contribuies previdencirias.

Assim, segundo Ansiliero et al. (2010), enquanto as aposentadorias e pensesso levemente regressivas, as contribuies previdencirias colaboram para a queda

da desigualdade. Aposentadorias e penses responderam, em 2008, por 18,8% dadesigualdade, medida pelo ndice de Gini. De outro lado, as contribuies previ-dencirias diminuem o ndice de Gini em 0,59%, sendo responsveis por -0,69%da desigualdade aps sua incidncia. A pequena progressividade das contribuies


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previdencirias associada baixa importncia delas na renda implica um impactodistributivo ainda menor. Duas possibilidades podem ser aventadas para o incre-mento de seu potencial distributivo: desonerar ou isentar a contribuio previdenci-

ria dos trabalhadores para os baixos salrios por exemplo, para o primeiro salriomnimo e/ou ampliar o limite superior do salrio de contribuio.

3.5 eucao sa plicas: prl a icicia o aso

Na alocao dos gastos em sade, por enquanto restritos a 2003, associaram-se osdados oramentrios, segundo rubricas e tipos de despesa, com as informaes dosuplemento Sade da PNAD, de tal forma que no se faz necessrio avaliar o graude aderncia dos resultados da PNAD (valores transferidos e procedimentos reali-

zados) com os registros administrativos. No caso da educao pblica, entretanto,o emprego de estimativas do gasto pblico anual por aluno, segundo o nvel, asrie e a unidade da federao, demanda vericar a aderncia dos resultados daPNAD aos registros administrativos. Lanou-se mo, tambm, da estimativa dogasto pblico total com educao feita por Castro (2007).

Como se pode vericar, o gasto em educao derivado das informaes dasPNADs, que registram as declaraes das famlias cujos componentes frequentaminstituies pblicas de ensino, difere pouco

Livro Tributacao Desoneracao - Agosto 2012

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