Livro 4- Previdencia Social

download Livro 4- Previdencia Social

of 166

Transcript of Livro 4- Previdencia Social

MINISTRIO DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL SECRETARIA DE PREVIDNCIA SOCIAL

Regimes Prprios de Previdncia: Modelo Organizacional, Legal e de Gesto de Investimentos

Flvio Marclio Rabelo

Coleo Previdncia Social Volume 11 1

2001 Ministrio da Previdncia e Assistncia Social Presidente da Repblica: Fernando Henrique Cardoso Ministro da Previdncia e Assistncia Social: Roberto Lcio Rocha Brant Secretrio Executivo: Jos Cechin Secretrio de Previdncia Social: Vincius Carvalho Pinheiro Diretor do Depto. do Regime Geral de Previdncia Social: Geraldo Almir Arruda Diretor Depto. dos Reg. de Prev. no Servio Pblico: Delbio Gomes Pereira da Silva Edio e distribuio: Ministrio da Previdncia e Assistncia Social Secretaria de Previdncia Social Esplanada dos Ministrios, Bloco F 70.059-900 Braslia DF Tel.: (61) 317-5014 Fax: (61) 317-5195 PARSEP - Programa de Apoio Reforma dos Sistemas Estaduais de Previdncia Tiragem: 6.000 exemplares Impresso no Brasil / Printed in Brazil Exemplus Comunicao & Marketing Ltda. permitida a reproduo total ou parcial desta obra, desde que citada a fonte

ISBN 85-88219-14-X Rabelo, Flvio Marclio Regimes Prprios de Previdncia: Modelo Organizacional, Legal e de Gesto de Investimentos./ Flvio Marclio Rabelo. - Braslia: MPAS; SPS, 2001. 168 p. (Coleo Previdncia Social. Srie estudos; v. 11) 1. Seguridade Social 2. Seguridade Social Finanas 3. Previdncia do Setor Pblico 4. Tcnicas Atuariais 5. Sistemas Previdencirios 6. Gesto Financeira. I Brasil. Ministrio da Previdncia e Assistncia Social.

2

SUMRIOApresentao ......................................................................................................................... 05 Introduo.............................................................................................................................. 07 Captulo I - Conceitos Bsicos ........................................................................................ 09 Captulo II - Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras ........................ 21 I - Personalidade Jurdica ................................................................................................. 21 I.1 - Bahia: Funprev .................................................................................................... 21 I.2 - Paran: Paranaprevidncia ................................................................................. 21 I.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia ......................................................................... 21 I.4 - Pernambuco: Funape ......................................................................................... 22 II - Modelo Institucional ................................................................................................. 22 II.1 - Bahia: Funprev .................................................................................................. 22 II.2 - Paran: Paranaprevidncia ............................................................................... 23 II.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia ....................................................................... 25 II.4 - Pernambuco: Funape ....................................................................................... 26 II.5 - Avaliao ............................................................................................................ 26 III - Governana ............................................................................................................... 27 III.1 - Bahia: Funprev ................................................................................................ 27 III.2 - Paran: Paranaprevidncia ............................................................................. 29 III.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia ...................................................................... 32 III.4 - Pernambuco: Funape ...................................................................................... 34 III.5 - Avaliao ........................................................................................................... 37 IV - Estruturao .............................................................................................................. 39 IV.1 - Bahia: Funprev ................................................................................................. 39 IV.2 - Paran: Paranaprevidncia .............................................................................. 39 IV.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia ...................................................................... 41 IV.4 - Pernambuco: Funape ...................................................................................... 41 IV.5 - Avaliao ........................................................................................................... 42 V - Fontes de Recursos .................................................................................................... 43 V.1 - Bahia: Funprev ................................................................................................... 43 V.2 - Paran: Paranaprevidncia ................................................................................ 44

3

V.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia ........................................................................ 46 V.4 - Pernambuco: Funape ........................................................................................ 47 V.5 - Avaliao ............................................................................................................. 49 VI - Estrutura Organizacional e de Cargos e Salrios ................................................ 50 VI.1 - Bahia: Funprev................................................................................................. 50 VI.2 - Paran: Paranaprevidncia .............................................................................. 51 VI.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia ...................................................................... 53 VI.4 - Pernambuco: Funape ...................................................................................... 55 VI.5 - Avaliao ........................................................................................................... 57 VII - Polticas de Gesto de Ativos ............................................................................... 59 VII.1 - Bahia: Funprev ............................................................................................... 59 VII.2 - Paran: Paranaprevidncia ............................................................................ 63 VII.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia .................................................................... 66 VII.4 - Pernambuco: Funape .................................................................................... 68 VII.5 - Avaliao ......................................................................................................... 69 VIII - Polticas de Gesto de Passivos e controle de Contribuies ........................ 71 VIII.1 - Bahia: Funprev ............................................................................................. 71 VIII.2 - Paran: Paranaprevidncia .......................................................................... 74 VIII.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia .................................................................. 76 VIII.4 - Pernambuco: Funape ................................................................................... 78 VIII.5 - Avaliao ........................................................................................................ 80 IX - Modelo Contbil ...................................................................................................... 81 IX.1 - Bahia: Funprev ................................................................................................ 81 IX.2 - Paran: Paranaprevidncia ............................................................................. 81 IX.3 - Rio de Janeiro: Rioprevidncia ...................................................................... 82 IX.4 - Pernambuco: Funape ...................................................................................... 82 IX.5 - Avaliao ........................................................................................................... 83 Concluso ............................................................................................................................... 85 Anexo - Estudo Jurdico .................................................................................................... 87

4

APRESENTAOA Coleo Previdncia Social apresenta mais um volume de fundamental relevncia para o debate sobre a Previdncia no Servio Pblico. Trata-se de um estudo minucioso sobre a questo organizacional, legal e de gesto de investimentos dos Regimes Prprios de Previdncia (RPPs), realizado no mbito do PARSEP Programa de Apoio Reforma dos Sistema Estaduais de Previdncia. A base normativa para organizao dos regimes previdencirios nos estados brasileiros foi fixada na Lei n. 9.717 que, na linha do que estabelece a Emenda Constitucional n. 20/98, rompe com a cultura patrimonialista vigente e estabelece um novo paradigma a ser implementado na Previdncia Social: a aposentadoria deve ser vista como o resultado de uma contrapartida contributiva, a qual deve ser calculada com base em preceitos que assegurem o equilbrio financeiro e atuarial do regime. Entretanto, a amplitude e complexidade da mudana requer um esforo que vai alm da normatizao legal, envolvendo um esforo organizacional por parte dos estados e municpios no sentido de adequar as instituies s diretrizes gerais estabelecidas na legislao federal. Cabe ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, por intermdio do PARSEP, auxiliar os Estados nesse processo, buscando formas de desenvolver a capacidade institucional dos entes para a adoo do novo paradigma. Com esse intuito, tendo como pano de fundo a Reforma da Previdncia e os seus respectivos dispositivos legais, este volume analisa, em profundidade e de forma crtica, a implementao e o funcionamento dos RPPs em alguns Estados da federao que recentemente empreenderam reformas em seus sistemas previdencirios funcionais. O estudo levanta questes bastante atuais em relao constituio de novos RPPs tais como: regime de capitalizao versus regime de repartio simples; personalidade jurdica da entidade gestora do regime prprio; o melhor modelo de governana; instituio de fundos financeiros e de fundos previdencirios; contribuio definida versus benefcio definido, entre outras. Procura demonstrar que, no processo de implementao dos novos RPPs, diversas foram as solues encontradas pelos Estados para adequarem o seu projeto de poltica previdenciria a um modelo institucional (no sentido amplo do termo) de regime prprio. Demonstra, ainda, que no h um modelo nico de regime prprio a ser seguido, mas uma variedade de opes, exploradas aqui em todos os seus aspectos. Ao sistematizar e consolidar estas informaes, o autor apresenta uma importante referncia para os Estados e Municpios que esto em processo de reforma de seus sistemas previdencirios. ROBERTO BRANT Ministro de Estado da Previdncia e Assistncia Social Braslia, agosto de 2001 5

6

INTRODUOAt a Emenda Constitucional n 20/98 e a Lei n 9.717/98, os regimes prprios de previdncia eram tratados em sua maioria como meros apndices da gesto de pessoal, e, na ausncia de requisitos que garantissem a sua sustentabilidade e viabilidade financeira do sistema, a conta da despesa com inativos e pensionistas comeou a comprometer cada vez mais o gasto com pessoa. Com o advento da nova legislao, e no contexto de busca de equlbrio das contas pblicas e ajuste fiscal, faz-se premente aos Estados adequarem seus regimes previdencirios ao novo marco legal e constitucional da previdncia no servio pblico. O presente estudo busca, luz da experincia observada por alguns estados da federao que se encontram em estgio avanado do processo de reestruturao dos regimes prprios de previdncia, apresentar algumas diretrizes e consideraes gerais a serem observdas em uma reforma dessa natureza. Ele contm um primeiro captulo, de natureza conceitual, e um segundo captulo contendo uma descrio e avaliao da experincia de constituio dos Regimes Prprios de Previdncia nos estados da Bahia, Paran, Rio de Janeiro e Pernambuco, focalizando as seguintes entidades: Fundo de Custeio da Previdncia Social dos Servidores Pblicos do Estado da Bahia FUNPREV, criado pela Lei n 7.249, de 7 de janeiro de 1998. PARANAPREVIDNCIA, criada pela Lei-PR n 12.398, de 30 de dezembro de 1998. Fundo nico de Previdncia Social do Estado do Rio de Janeiro RIOPREVIDNCIA, criado pela Lei n 3.189, de 22 de fevereiro de 1999. Fundao de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado de Pernambuco FUNAPE criada pela Lei Complementar n 28, de 14 de janeiro de 2000.

Os dados foram organizados de acordo com um roteiro previamente discutido com os tcnicos da Secretaria de Previdncia Social do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. As informaes utilizadas na elaborao do relatrio foram coletadas em entrevistas com as equipes gestoras de cada um dos regimes prprios de previdncia social dos estados includos nesse estudo. Alm disso, analisou-se toda a legislao e demais documentos relativos criao e funcionamento desses regimes.

7

8

CAPTULO 1 CONCEITOS BSICOSNa maioria dos pases, os servidores pblicos costumam ter sistemas prprios de seguridade social. Essa separao justificada pela natureza particular do trabalho desses indivduos, alm de possuir razes histricas. provvel, inclusive, que os fatores histricos tenham um peso maior na explicao dessa segregao, uma vez que nada impede que os sistemas pblicos de previdncia, que atendem aos empregados do setor privado, possam oferecer uma proteo social adequada aos servidores pblicos. Em geral, h o fenmeno, j verificado em vrios pases, de que os trabalhadores do setor privado recebem uma remunerao superior a dos seus congneres do setor pblico, os quais, em contrapartida, gozam de sistemas pblicos de previdncia mais generosos. Quanto mais generosos os sistemas de previdncia dos servidores pblicos, maior a carga tributria incidente sobre o universo de contribuintes e/ou menor o montante de recursos pblicos destinados a outras finalidades. O financiamento desses sistemas constitui, pois, uma importante matria de poltica pblica, dados os reflexos sobre o bem estar da sociedade como um todo. Ao constituir um regime prprio de previdncia social para os seus servidores, um estado ou municpio assume um compromisso de longo-prazo, com pouca liberdade de repactuao futura. Uma vez prometido o benefcio e fixados os critrios para o seu financiamento (contribuies dos servidores e do ente pblico) e as condies de acesso, os governantes futuros tero grande dificuldade poltica de alterar os parmetros do sistema. Um desenho inicial mal feito no ter efeitos perceptveis no mdio-prazo, mas com o amadurecimento do sistema (crescimento do percentual de servidores inativos e pensionistas sobre o total de servidores ativos) as conseqncias desse desenho podero comprometer seriamente a capacidade de financiamento do ente pblico patrocinador. O primeiro passo nessa discusso entender os mecanismos de financiamento clssicos de sistemas de previdncia social e a natureza dos benefcios oferecidos. Como qualquer outro sistema de previdncia social, aquele que atende aos servidores pblicos pode funcionar em regime de repartio simples ou em regime de capitalizao. No primeiro caso, os benefcios dos participantes assistidos (aposentados e pensionistas) so pagos com as contribuies recebidas dos servidores ativos, no se constituindo portanto, uma acumulao de recursos no interior do sistema. Isso quer dizer que cada gerao de participantes ativos estar pagando os benefcios da gerao que a antecedeu. Imaginando-se uma situao, na qual esse sistema constitudo sem que haja nenhum servidor em gozo de benefcios, tem-se uma situao fiscal de curtoprazo tima. O ente pblico patrocinador apenas recolhe as contribuies dos servidores (todos ativos) e no tem nenhum dispndio com o seu sistema previdencirio. Esse supervit pode ser acumulado num fundo do sistema previdencirio ou destinado a

9

Conceitos Bsicos

outras finalidades do estado ou municpio. Quando o sistema de repartio, em geral no se constituem fundos de recursos. A medida que os servidores vo entrando em gozo de benefcios, uma parcela crescente das contribuies destinada ao pagamento dos benefcios. Um sistema de previdncia operando em regime de repartio extremamente sensvel s variveis demogrficas e uma alterao desfavorvel dessas variveis pode comprometer a sua sade financeira. Um aumento do quociente de servidores inativos e pensionistas sobre servidores ativos, um aumento da expectativa de vida dos participantes, uma queda no salrio real de contribuio dos participantes ativos ou uma modificao na forma de clculo dos benefcios podem exigir um aumento das alquotas de contribuio ou uma reduo dos benefcios prometidos, algo nem sempre politicamente factvel. justamente a ausncia de um mecanismo automtico de correo das alquotas de contribuio, dos critrios de acesso aos benefcios de aposentadoria (idade, tempo de contribuio) ou da forma de clculo do benefcio que compromete a viabilidade de longo prazo dos sistemas operando em regime de repartio. No que eles sejam intrinsecamente inviveis ou ineficientes. Os sistemas pblicos de previdncia dos E.U.A. e do Reino Unido funcionam em regime de repartio simples e apresentam uma situao financeira bastante favorvel, alm de taxas de administrao muito baixas. A raiz desse bom desempenho encontra-se num clculo atuarial minuncioso, que prev o comportamento de longo-prazo do sistema e permite ao governo enviar em tempo hbil legislao para corrigir os dficits futuros previstos. A capitalizao, por sua vez, significa que o sistema possui um fundo de ativos, gerado pela acumulao das contribuies dos participantes ativos e dos empregadores (os entes estatais), o qual garante o pagamento dos benefcios prometidos. As reservas so constitudas ao longo da vida laboral do servidor, de modo que cada gerao de servidores constitui as reservas capitalizadas, que iro garantir o pagamento de seus prprios benefcios. Voltando situao inicial imaginada no pargrafo anterior, todas as contribuies recebidas so imediatamente vertidas para um fundo previdencirio, o qual dever custear integralmente os benefcios futuros. A capitalizao evita, em parte, que os sistema pblicos de previdncia incorram em dficits muito elevados, mas a sua introduo exige hoje um esforo contributivo maior das partes envolvidas (servidores e entes pblicos). Isso porque no Brasil, como num grande nmero de pases, os sistemas de previdncia dos servidores pblicos funcionam em regime de repartio, de forma que as contribuies atualmente vertidas pelos participantes ativos so utilizadas para pagar os benefcios j em vigor. Desviar um percentual dessas contribuies para a constituio de reservas exige a criao de uma fonte adicional de custeio para cobrir o pagamento dos benefcios em andamento. o chamado custo de transio de um regime para o outro. Esse custo pode ser financiado com a emisso de dvida pblica, aumento das alquotas de contribuio ou alienao de 10

Conceitos Bsicos

bens pblicos para capitalizar um fundo com fins previdencirios. A primeira alternativa no vivel para os estados e municpios brasileiros, de modo que uma eventual transio teria de ser financiada combinando-se as outras duas. importante mencionar que a capitalizao de um plano de previdncia nem sempre ocorre de maneira integral, ou seja, nem sempre h no sistema ativos disponveis para cobrir integralmente todos os benefcios prometidos. Esse um fenmeno comum nos planos capitalizados de benefcio definido, como se ver adiante. O ente pblico pode optar pois, de acordo com sua situao fiscal, por realizar apenas uma capitalizao parcial do sistema previdencirio dos seus servidores. Com isso, ele reduzir os dispndios correntes do Tesouro com pagamentos de inativos e pensionistas e poder apropriar-se dos ganhos obtidos com a aplicao dos recursos no mercado financeiro. Vale sempre salientar que, numa primeira etapa, o mais importante no a deciso de quanto capitalizar o regime prprio de previdncia social, mas sim de coloc-lo em bases atuarialmente justas, adequadas legislao em vigor e capacidade de financiamento do ente pblico. Uma outra distino importante nos sistemas de previdncia o tipo de benefcio oferecido. Os planos de benefcios so de dois tipos: benefcio definido e contribuio definida. Um plano de benefcio definido aquele que possui uma frmula de clculo, que permite ao participante saber qual ser o valor da aposentadoria (ou outro benefcio prometido) em funo do tempo de contribuio e da evoluo salarial. O valor da aposentadoria calculado multiplicando um certo fator pelos anos de servio e por uma mdia salarial do indivduo. A entidade patrocinadora do sistema (nesse caso, o ente pblico) assume o risco da garantia dessa promessa de benefcios, independentemente se as contribuies correntes ou os recursos acumulados so suficientes para o custeio integral. No caso do Brasil, a Constituio assegura aos servidores pblicos titulares de cargo efetivo da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal uma aposentadoria equivalente ltima remunerao do cargo efetivo que tenha exercido por, pelo menos, cinco anos. Os sistemas de previdncia dos servidores pblicos em quase todos os pases tambm so de benefcio definido, embora as frmulas de clculo do benefcio variem bastante. O fundamental nos planos de previdncia de benefcio definido, capitalizados ou em regime de repartio, que as taxas de contribuio cobradas das partes estejam atuarialmente compatveis com os benefcios prometidos. Todo benefcio precisa ser custeado de uma maneira atuarialmente justa. Caso contrrio, o sistema gera dficts que tero de ser cobertos por uma ou pelas duas partes. Ou seja, algum ter de verter contribuies extraordinrias para trazer o sistema de volta ao seu equilbrio atuarial. No h nada errado em algum desejar receber uma aposentadoria eqivalente ao seu ltimo salrio (embora isso seja internacionalmente algo rarssimo), contanto que esteja disposto a abdicar de uma parcela razovel de seu consumo corrente para custear esse benefcio. A outra opo, no caso do servidor pblico, que a sociedade concorde em subsidiar o seu benefcio previdencirio.

11

Conceitos Bsicos

Planos de contribuio definida so aqueles nos quais os empregados e empregadores vertem contribuies peridicas para a constituio de um fundo, as quais so contabilizadas individualmente, como se fossem quotas de um fundo de investimento. O valor da aposentadoria do participante depende do valor acumulado em sua conta, o qual poder ser transformado numa renda vitalcia ou retirado gradualmente. Neste caso, o benefcio final incerto, depende dos montantes contribudos e da rentabilidade alcanada pelos investimentos. O risco aqui recai sobre os participantes e no mais sobre a entidade patrocinadora do plano. Um dos poucos pases onde o sistema de previdncia dos servidores pblicos funciona desse modo o Chile. O estudo internacional mostra que, em alguns pases, os servidores pblicos esto integrados ao regime geral de previdncia social do pas e os entes pblicos empregadores incumbem-se de oferecer planos complementares de previdncia. Os servidores pblicos federais dos E.U.A., contratados aps 1983, esto obrigatoriamente inscritos na previdncia pblica geral e contribuem tambm para um plano de previdncia de benefcio definido oferecido pelo governo federal. Alm disso, o governo federal americano patrocina um plano de contribuio definida para os seus empregados. A proposta que esses mecanismos assegurem aos servidores pblicos benefcios previdencirios equivalentes aos recebidos pelos empregados de grandes empresas. O que ocorreu no Brasil foi que muitos entes pblicos constituram seus regimes prprios de previdncia para seus funcionrios sem o devido clculo atuarial. O resultado foi o aumento crescente da diferena entre o valor arrecadado com as contribuies dos servidores ativos e o montante gasto com o pagamento dos benefcios dos inativos e pensionistas. A conseqncia desse desequilbrio que o valor dessa folha de inativos e pensionistas passou a onerar demasiadamente o Tesouro desses entes pblicos. O ideal que um sistema previdencirio seja auto sustentvel, isto , que o montante arrecadado dos participantes e dos empregadores cubra todas as despesas com o pagamento dos benefcios. No caso dos servidores pblicos, isto significa ter uma conta, separada do Tesouro, para a qual so dirigidas as contribuies dos servidores e dos respectivos entes pblicos empregadores, calculadas a partir de uma anlise atuarial, e que responda integralmente pelo custeio dos benefcios previdencirios dos servidores. O propsito da Lei n 9.717/98 e da Portaria MPAS n 4.992/99 justamente promover o equilbrio atuarial e financeiro dos regimes prprios de previdncia da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. Um aspecto muito importante dessa legislao que ela permite a constituio de fundos de ativos, com fins exclusivamente previdencirios, para auxiliar o custeio dos regimes prprios de previdncia. Com isso, o ente pblico tem a opo de introduzir um certo grau de capitalizao no seu regime prprio de previdncia. Se por um lado a capitalizao do sistema proporciona uma certa proteo contra dficts futuros, por outro, ela levanta a preocupao com a aplicao adequada dos recursos acumulados.

12

Conceitos Bsicos

fundamental que este fundo de ativos, constitudo com aportes do ente pblico e com as contribuies normais dos participantes e rgos pblicos empregadores, tenha uma destinao exclusivamente previdenciria. O pagamento dos benefcios previdencirios dos servidores no a nica prioridade de um estado ou municpio e, sob certas circunstncias, pode at parecer uma meta secundria. Existe, assim, a possibilidade de que, na eventualidade de uma dessas circunstncias excepcionais, o gestor pblico sinta-se tentado a destinar os recursos alocados no fundo financeiro do regime prprio para outros fins. por isso que fundamental que a legislao instituindo o regime prprio de previdncia estabelea a segregao desse fundo do Tesouro pblico, puna civil e criminalmente os desvios desses recursos, crie uma estrutura de governana que minimize os riscos de malversao de recursos e deixe claro que, no caso de extino do regime prprio, esses recursos revertam exclusivamente para custeio do sistema previdencirio. A criao de um regime prprio de previdncia, que atenda aos requisitos da legislao em vigor e que opte pela constituio de um fundo de ativos, exige do ente pblico uma ateno a diversos critrios, os quais sero analisados a seguir: (a) natureza jurdica da entidade gestora do regime prprio; (b) modelo institucional do regime prprio; (c) estrutura de governana da entidade gestora do regime prprio. (d) a estruturao dos fundos de ativos; (e) as fontes de recursos para capitalizao do regime prprio; (f) a estrutura organizacional e de cargos e salrios da entidade gestora; (g) a definio de uma poltica de gesto de ativos; (h) a gesto dos passivos previdencirios e o controle das contribuies; e (i) escolha de um modelo contbil para o regime prprio. a) A Personalidade Jurdica da Entidade Gestora do Regime Prprio Um regime prprio de previdncia de um ente pblico necessita uma entidade para incumbir-se de sua gesto. Na experincia dos estados que so tratados nesse trabalho, essa entidade gestora assumiu as seguintes personalidades jurdicas: autarquia, fundao de direito pblico e servio social autnomo. Esse item discutido no anexo (Estudo Jurdico) que acompanha esse relatrio. b) Modelo Institucional Na constituio do regime prprio deve ficar claro qual o modelo institucional a ser adotado. Uma primeira questo definir se haver uma nica entidade, cuidando de todos os aspectos do regime prprio, ou se a gesto ser compartilhada por duas entidades - uma cuidando da gesto do passivo e outra incumbida da gesto dos ativos. Como a maioria dos estados e municpios que possuem regime prprio j contam com a existncia de um organismo na rea previdenciria (geralmente um instituto de penses), a integrao dessa entidade existente na nova estrutura a ser criada uma considerao importante. O modelo institucional deve tambm definir a qual rgo da administrao pblica 13

Conceitos Bsicos

(Secretaria) a entidade gestora do regime prprio de previdncia estar vinculada e como ser a natureza dessa vinculao. Um instrumento interessante para regular a relao entre a entidade gestora do regime prprio de previdncia e a Secretaria a qual esta entidade estar vinculada o contrato de gesto. Tal contrato estabelece metas para cada uma das atividades desempenhadas pela entidade gestora do regime prprio (arrecadao de contribuies, pagamento de benefcios, gesto dos investimentos, controle administrativo), cujo fiel cumprimento deve ser observado e monitorado pela referida Secretaria. c) Governana A estrutura de governana da entidade gestora do regime prprio de previdncia social deve assegurar uma gesto voltada ao cumprimento integral das metas estabelecidas para o regime e prover mecanismos eficazes de monitoramento e prestao de contas dos dirigentes. Entende-se por estrutura de governana os mecanismos que regem o controle e a gesto de uma organizao. O controle de uma organizao que vai definir quais os interesses que devero constituir a prioridade desta organizao. No caso de uma empresa privada, importante que o modelo de controle contemple os interesses de todos os acionistas e no apenas os dos acionistas majoritrios. Em se tratando de um rgo pblico, no se pode falar de proprietrios, mas de diversos grupos, cujas aspiraes, nem sempre em harmonia, precisam ser considerados pelo rgo. O modelo de controle de um rgo pblico deve assegurar que os diversos interesses sero tratados de maneira justa, sempre levando em conta critrios de eficincia social e econmica. O controle estar refletido na composio do Conselho de Administrao, que a instncia mxima de deciso da organizao. A gesto, por sua vez, almejar atender do modo mais eficiente possvel as prioridades estabelecidas pela instncia representativa do controle (o Conselho de Administrao). Ela exercida pela Diretoria e se encarrega de administrar a execuo das atividades cotidianas da organizao. Toda estrutura de governana necessita de um mecanismo de salvaguarda para observar se os interesses dos diversos grupos representativos esto sendo considerados de forma justa por aqueles que exercem o controle e se os gestores esto cumprindo fielmente o seu mandato. justamente esse o papel do Conselho Fiscal. Os critrios para a composio dos Conselhos de Administrao e Fiscal e da Diretoria Executiva so, portanto, cruciais para a eficincia da estrutura de governana. A composio do Conselho de Administrao deve pautar-se pelo princpio da diluio do poder, de forma que nenhum rgo ou entidade venha a ter o controle do seu processo decisrio. Cada uma das partes (executivo, legislativo, judicirio, ministrio pblico, servidores ativos e inativos) deve sentir que os seus interesses esto sendo tratados de 14

Conceitos Bsicos

modo equnime no Conselho de Administrao. Alm do critrio da representatividade, a composio do Conselho de Administrao deve considerar a competncia tcnica dos membros nas reas de seguridade e administrao de ativos. muito importante que haja algum no Conselho de Administrao com conhecimento do mercado financeiro para analisar a poltica de investimentos do fundo previdencirio. A Diretoria Executiva o rgo encarregado da gesto do dia-a-dia do regime prprio de previdncia e, portanto, os critrios para sua composio devem ser eminentemente tcnicos. A Diretoria prestar contas de sua atuao ao Conselho de Administrao. O Conselho Fiscal, como j diz o seu prprio nome, o rgo incumbido da fiscalizao da gesto do regime prprio de previdncia. O critrio bsico para sua composio justamente assegurar a separao entre a gesto e a fiscalizao da entidade no se pode entregar o poder de fiscalizar uma organizao queles que esto incumbidos de sua gesto. O Conselho Fiscal deve, portanto, ter a necessria independncia em relao ao Conselho de Administrao e a Diretoria Executiva para o exerccio de sua funo. O estabelecimento de metas de desempenho para a entidade gestora do regime prprio uma dimenso importante da sua governana. Isto pode ser feito, por exemplo, atravs de um contrato de gesto assinado pelo poder pblico (uma Secretaria de Estado ou Municipal ou o Executivo estadual ou municipal) e os dirigentes da entidade gestora do regime prprio de previdncia. Esse contrato pode conter metas gerais, consonantes com o fixado na legislao (equilbrio atuarial do sistema etc.) e algumas metas mais especficas (padres de atendimento aos segurados, conteno das despesas administrativas etc.). O contrato deve estipular tambm um regime repressivo para o no cumprimento das metas e para eventuais transgresses dos dirigentes no desempenho de suas atribuies. Finalmente, a estrutura de governana deve estipular mecanismos de prestao de contas da entidade gestora do regime prprio para com a sociedade. A lei j obriga a apresentao de um relatrio aos Tribunais de Contas. Alm disso, pode-se exigir um relatrio contendo uma anlise do cumprimento das metas fixadas no contrato de gesto, o qual seria submetido ao legislativo e poderia ainda ser objeto de uma audincia pblica. d) Estruturao dos Fundos Alguns regimes prprios decidiram constituir dois fundos de ativos separados para o custeio dos seus regimes prprios de previdncia. Um dos fundos (de natureza mais financeira) incumbir-se- do pagamento do estoque existente de benefcios concedidos ou a serem concedidos num futuro breve (prximos cinco anos) e o outro (de carter mais previdencirio) ir capitalizar recursos para pagamento de benefcios futuros. O fundo financeiro extinguir-se- com o trmino do estoque existente de servidores inativos e pensionistas e os benefcios futuros sero financiados num regime 15

Conceitos Bsicos

de capitalizao integral, coberto pelos recursos acumulados no fundo previdencirio. Esse um arranjo ideal para a transio de um regime de repartio para um de capitalizao, mas exige uma capacidade contributiva maior do ente pblico. A outra opo a criao de um fundo de ativos nico com o propsito de cobrir o custeio da previdncia funcional. Nessa configurao, o regime prprio de previdncia continua a funcionar em regime de repartio, s que com a introduo de um mecanismo de pr-capitalizao. A constituio desse fundo alivia parcialmente o Tesouro do ente pblico de seus gastos com pagamento de benefcios previdencirios e permite que a previdncia funcional incorpore os ganhos obtidos com os investimentos dos ativos. e) Fontes de Recursos Caso o ente pblico deseje constituir um fundo financeiro para o custeio e capitalizao do regime prprio de previdncia, a tarefa imediata ser a identificao das fontes de recursos para criao desse fundo. As fontes mais utilizadas tm sido as seguintes: recursos oriundos da privatizao de empresas pblicas (inclusive antecipados), royalties provenientes de recursos explorados na localidade (petrleo, energia), imveis de propriedade do ente pblico, parcela da dvida ativa do ente pblico, crditos da compensao financeira com o INSS e dotaes financeiras outras vertidas pelo ente pblico. f) Estrutura Organizacional e de Cargos e Salrios Deve-se pensar tambm a estrutura organizacional da entidade gestora do regime prprio de previdncia. Essa estrutura deve ser definida tomando por base as trs atividades chave a serem executadas: gesto de passivo (benefcios), gesto de ativos e administrao. A estrutura mnima, pois, pode ser composta de trs diretorias: (a) Seguridade ou Benefcios; (b) Financeira e de Investimentos e (c) Administrativa. O tamanho dessas diretorias depende do grau em que o ente pblico decida terceirizar os servios de gesto de passivos e ativos e a sua contabilidade, conforme discusso feita adiante. Alm dessas trs diretorias, a estrutura organizacional do regime prprio deve contemplar uma assessoria jurdica e uma assessoria atuarial. Quanto menos terceirizada for a gesto do regime prprio, maior a necessidade de definir carreiras prprias para o pessoal alocado na entidade gestora. Definida a estrutura organizacional, a etapa seguinte estabelecer uma estrutura de cargos e salrios para a entidade gestora do regime prprio. Quando constitudas sob a forma de autarquia ou fundao de direito pblico, as entidades gestoras costumam praticar uma poltica de remunerao semelhante s vigentes nos rgos congneres do ente pblico. Se a opo for pela forma jurdica de servio social autnomo, possvel praticar salrios diferenciados para atrair indivduos com maior

16

Conceitos Bsicos

qualificao. Nesse caso, um padro de referncia importante a poltica salarial das Entidades Fechadas de Previdncia Privada (EFPPs) os fundos de penso. g) Polticas de Gesto de Ativos Se for constitudo um fundo financeiro para custeio do regime prprio de previdncia far-se- necessrio definir uma poltica de aplicao para esse fundo pautada nos critrios de rentabilidade e segurana, respeitados os limites impostos pela legislao vigente. Atualmente, os investimentos dos fundos previdencirios constitudos pelos estados e municpios so regidos pela Resoluo n 2.652, de 23 de setembro de 1999 1, do Conselho Monetrio Nacional. Essa resoluo veda aplicaes em fundos de investimento exclusivos, ao determinar que um fundo previdencirio no pode deter mais de 20% do patrimnio lquido de um fundo de investimento. As aplicaes em renda varivel, tambm por intermdio de fundos abertos, esto limitadas a 30% dos recursos em moeda corrente dos fundos previdencirios. O primeiro passo nessa rea a definio de uma poltica de investimentos. Tal poltica deve estabelecer, respeitada a legislao vigente, a meta de retorno do fundo previdencirio e o seu perfil em termos de risco-retorno. Para obter retornos mais elevados um investidor deve sujeitar-se a um grau maior de risco. Os fundos de investimento nos quais os recursos do regime prprio sero aplicados podem ter um perfil agressivo, moderado ou conservador dependendo dos papis que iro compor sua carteira. As aplicaes em renda varivel ou o uso de instrumentos derivativos para alavancar o fundo tendem a sujeitar o investidor a um maior grau de volatilidade (oscilao nos retornos). Alguns fundos de investimento mais agressivos podem inclusive provocar perdas superiores ao seu patrimnio lquido, obrigando os investidores a realizarem aportes adicionais. Ao definir uma meta de retorno (benchmark) a variao do CDI, por exemplo a poltica de investimentos orienta a alocao dos recursos nos diversos tipos de fundos de investimentos existentes no mercado. Se a meta for essa do exemplo acima (variao do CDI), os gestores do fundo previdencirio poderiam alocar a grande maioria dos recursos em fundos de renda fixa conservadores e moderados, restringindo as aplicaes em renda varivel a um percentual pequeno da carteira e limitando bastante o uso de derivativos (s para proteo de posies detidas a vista). Metas de retorno mais ousadas exigiriam uma maior exposio ao risco de mercado, ampliando o uso de renda varivel e alocando um percentual mais elevado dos recursos em fundos de investimento com perfil moderado e agressivo. Essa poltica ir, portanto, orientar a atividade da Diretoria de Investimentos e o processo de seleo e monitoramento de gestores. til ainda para dotar de transparncia a gesto dos ativos e permitir seu monitoramento pelos rgos responsveis pela superviso do regime prprio de previdncia social. A poltica de1

A Resoluo n 2.661, de 28 de outubro de 1999, alterou a redao do artigo 2 da Resoluo n 2.652.

17

Conceitos Bsicos

investimentos deve tambm levar em conta o fluxo esperado de pagamentos de benefcios, na medida em que essa informao importante para definir o perfil dos investimentos a serem realizados, especialmente no que se refere liquidez. O segundo passo , a partir da poltica de investimentos traada, desenhar a alocao estratgica da carteira e selecionar os gestores. A alocao estratgica da carteira distribuio dos recursos entre as diversas modalidades de investimentos permitida, de acordo com o perfil de risco-retorno de cada uma delas exige uma anlise de risco. Essa anlise pode ser feita pela prpria equipe da entidade gestora do regime prprio ou por uma firma especializada contratada com esse propsito. A seleo dos gestores dever levar em conta os critrios apontados na prpria Resoluo CMN n 2.652 (solidez patrimonial, volume de recursos administrados e experincia na gesto de recursos de terceiros) ou outros eventualmente julgados pertinentes pela rea de investimentos da entidade gestora. conveniente que essa escolha de gestores se faa por meio de licitao, para assegurar a transparncia de todo o processo. A legislao exige e tambm recomendvel que uma parte substancial da atividade de gesto ativos seja terceirizada. No processo de definio da poltica de investimentos, na anlise de risco e na prpria seleo dos gestores, a entidade gestora do regime prprio poder ser auxiliada por consultoria especializada. Essa consultoria atuar como um gestor estratgico, colaborando na tarefa de realizar o casamento do perfil de aplicao dos ativos com a estrutura do passivo do sistema. De qualquer modo, o regime prprio dever possuir uma Diretoria Financeira (ou de Investimentos) com conhecimento de mercado e capacidade de dialogar com o gestor estratgico e os gestores de ativos. Um dos deveres de um agente fiducirio (aquele que toma conta do dinheiro de outros) justamente no confiar cegamente no conselho de especialistas. O mercado financeiro brasileiro hoje est bem servido de intermedirios financeiros (gestores de investimentos, corretores, custodiantes, consultores), o que facilita bastante o trabalho de terceirizao nessa rea. Como qualquer outra atividade que se terceiriza, o custo deve ser um aspecto importante na escolha. A transparncia nas taxas de administrao cobradas pelos gestores e sua comparao com as praticadas no mercado so fatores a serem cuidadosamente examinados. Alm disso, importante que a entidade administradora do regime prprio de previdncia exija de seus gestores a abertura da carteira dos fundos de investimento, nos quais seus recursos estejam aplicados. Conhecer a composio dessa carteira importante para verificar se o gestor est sendo fiel ao perfil proposto do fundo e para avaliar a liquidez e o risco das aplicaes. h) Polticas de Gesto de Passivo e Controle de Contribuies A gesto do passivo envolve, antes de mais nada, a constituio de um cadastro nico, atualizado e confivel dos servidores pblicos de todos os poderes. Esse cadastro a base para a realizao das anlises atuariais que permitiro calcular as obrigaes 18

Conceitos Bsicos

previdencirias do ente para com seus servidores e estimar o fluxo de pagamentos de benefcios. com base na anlise atuarial que se ir calcular o montante das alquotas de contribuio necessrias para o custeio do sistema previdencirio. O cadastro base tambm para o rgo gestor do regime prprio de previdncia verificar se o servidor tem de fato direito ao benefcio solicitado. Alm da constituio desse cadastro, a gesto do passivo necessita de um sistema de informaes capaz de armazenar e atualizar os dados dos servidores e de gerir contas individuais, que registrem as contribuies vertidas periodicamente pelo servidor e o pelo rgo no qual ele(a) est empregado. O inciso VII do artigo 2 da Portaria MPAS n 4.992, de 05 de fevereiro de 1999, exige que os regimes prprios dos estados e municpios disponham de um registro contbil individualizado das contribuies dos servidores ativos e dos entes estatais, no qual devero constar os seguintes dados: (a) nome; (b) matrcula; (c) remunerao; (d) valores mensais e acumulados da contribuio do servidor; (e) valores mensais e acumulados da contribuio do respectivo ente estatal referente ao servidor. O estudo atuarial uma pea fundamental na gesto de um regime prprio de previdncia social, particularmente no que se refere gesto do passivo. importante que a entidade gestora do regime prprio tenha capacidade de realizar reavaliaes atuarias peridicas para garantir a solvncia do sistema previdencirio no longo-prazo. A Portaria MPAS n 7.796, de 28 de agosto de 2000, disciplina os critrios para a anlise atuarial dos regimes prprios, especificando as hipteses que podero ser utilizadas nessa anlise (taxa real de juros, taxa real de crescimento da remunerao ao longo da carreira, rotatividade, tbuas biomtricas referenciais etc.). A gesto do passivo do regime prprio envolve o processo de concesso do benefcio e a regularizao do seu pagamento. Com base no cadastro disponvel, a entidade gestora deve analisar se a solicitao do servidor procedente ou no, calcular o valor do benefcio a ser concedido e providenciar o seu pagamento regular. O problema que atualmente os estados e municpios raramente possuem um cadastro nico atualizado dos seus servidores e o processo de concesso de benefcios fica a cargo de cada rgo da administrao pblica. preciso, pois, construir um cadastro nico e centralizar o processo de concesso de benefcios na entidade gestora do regime prprio. A atividade de gesto do passivo do regime prprio tambm poder ser terceirizada para firma especializada. J h muitas empresas especializadas na gesto dos passivos das Entidades Fechadas de Previdncia Privada (EFPPs) os fundos de penso. Um regime prprio de previdncia de um estado ou municpio assemelha-se bastante a um fundo de penso operando um plano de benefcio definido. Devido dimenso e s peculiaridades da previdncia dos servidores pblicos (principalmente o fato de que alteraes na folha de ativos altera o valor dos benefcios pagos aos inativos e pensionistas) ser necessria uma adaptao dos sistemas existentes no mercado para atender s necessidades dos rgos gestores dos regimes prprios. A precificao nesse mercado menos transparente do que no de gesto de ativos, levantando a necessidade de uma comparao minuciosa 19

Conceitos Bsicos

entre os vrios servios oferecidos e o custo de cada um. A troca de informaes entre as entidades gestoras de regimes prprios de estados e municpios pode facilitar a transparncia nesse mercado. A Secretaria de Previdncia Social pode auxiliar esse processo elaborando, com base nas informaes prestadas pelas entidades gestoras, um quadro com os valores mdios cobrados por esses servios.

i) Modelo Contbil O artigo 5 da Portaria MPAS n 4.992, de 05 de fevereiro de 1998, define as normas contbeis para os regimes prprios de previdncia social. Fica estabelecido que a escriturao deve obedecer ao disposto na Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. O mesmo artigo diz, sem entrar em maiores detalhes, que aplicar-se-, no que couber, o disposto na Portaria MPAS n 4.858, de 26 de novembro de 1998. Essa ltima portaria a que regula a contabilidade das Entidades Fechadas de Previdncia Privada (EFPPs). Dois aspectos importantes da contabilidade das EFPPs so a transparncia na movimentao de recursos e a visualizao dos resultados por atividade desenvolvida. A Portaria MPAS n 4.858 segue a chamada Contabilidade por Atividade, na qual se segrega as demonstraes de acordo com as atividades de uma EFPP, - Previdencial, Assistencial, Administrativa e Investimentos - as quais so denominadas de programas. Ao utilizar-se a contabilidade por atividade ou por centro de custos, consegue-se distinguir cada atividade e seus resultados. O modelo contbil das EFPPs introduz tambm as Transferncias Interprogramas nas contas de resultado, formando um elo de ligao, atravs da transferncia de recursos, cobranas e repasses de gastos de diferentes naturezas entre os programas. Analisando a estrutura, constata-se a segregao dos programas nas contas patrimoniais bens, direitos e obrigaes e nas contas de resultado grupo especfico para cada programa com apurao de resultado (confronto de receitas e despesas) separadamente. O ideal que a contabilidade do regime prprio adote o modelo da Lei n 4.320 para encaminhamento de informaes ao Tribunal de Contas do estado ou municpio mas que tambm prepare demonstraes de acordo com a Portaria MPAS n 4.858. Se a contabilidade do regime prprio seguir unicamente a Lei n 4.320, no se obter a necessria transparncia da gesto do regime. Nesse sentido, a adaptao da contabilidade das Entidades Fechadas de Previdncia Privada (EFPPs) para os regimes prprios de previdncia social dos estados e municpios representa um passo importante. A contabilidade do regime prprio tambm pode ser terceirizada, preferencialmente para empresas que j tenham experincia com a contabilidade de Entidades Fechadas de Previdncia Privada.

20

CAPTULO 2 DESCRIO E AVALIAO DAS EXPERINCIAS BRASILEIRASI. Personalidade Jurdica 2I.1. Bahia: FUNPREV O FUNPREV um fundo de custeio da previdncia social dos servidores pblicos do Estado da Bahia vinculado Secretaria da Fazenda. No possui uma personalidade jurdica prpria.

I.2. Paran: PARANAPREVIDNCIA A Paranaprevidncia o fruto da transformao do Instituto de Previdncia e Assistncia aos Servidores do Estado do Paran IPE, uma autarquia, em uma instituio, sem fins lucrativos, com personalidade jurdica de direito privado, natureza de servio social autnomo paradministrativo. Na poca da criao da Paranaprevidncia, duas alternativas jurdicas foram contempladas: organizao social e servio social autnomo. Optou-se pela segunda em funo de existir uma maior experincia com este tipo de personalidade jurdica.

I.3. Rio de Janeiro: RIOPREVIDNCIA O artigo 3 da Lei n 3.189, de 22 de fevereiro de 1999, estabelece que o Rioprevidncia uma autarquia vinculada Secretaria de Administrao e Reestruturao do estado, dotada de personalidade jurdica de direito pblico, patrimnio e receitas prprios, gesto administrativa, tcnica, patrimonial e financeira descentralizadas. O pargrafo nico desse artigo diz que a entidade operar com contas distintas das pertencentes ao Tesouro Estadual. A Diretoria do Rioprevidncia salientou a importncia da gesto financeira completamente autnoma do Tesouro Estadual, algo que no acontece, por exemplo, com o Instituto de Previdncia do Estado do Rio de Janeiro - IPERJ (autarquia responsvel pela gesto do passivo previdencirio do funcionalismo pblico do estado).A natureza jurdica das entidades gestoras dos regimes prprios de previdncia social dos estados analisada no anexo Estudo Jurdico.2

21

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

O modelo do Paran, na avaliao dos entrevistados, gera um afastamento demasiado entre o rgo gestor do regime prprio de previdncia social do Estado e o ente central. A imunidade tributria seria outro aspecto a favorecer a opo pelo modelo autrquico.

I.4. Pernambuco: FUNAPE O artigo 3 da Lei Complementar n 28, de 14 de janeiro de 2000, cria a FUNAPE como uma entidade fundacional com personalidade jurdica de direito pblico, integrante da administrao indireta do estado com autonomia administrativa e financeira.

II. Modelo InstitucionalII.1. Bahia: FUNPREV O FUNPREV foi constitudo com o propsito exclusivo de responder pelo custeio do sistema de previdncia social dos servidores do Estado. Todas as atividades administrativas relativas seguridade do funcionalismo pblico so desempenhadas no mbito da Secretaria de Administrao (SAEB). O FUNPREV foi concebido originalmente como um fundo financeiro destinado a encarregar-se, gradualmente, do pagamento da folha de inativos e pensionistas do Estado. Em funo das disposies legais, posteriores sua criao, - a Lei Federal n 9717, de 1998, e a Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000 passou a ser obrigado a realizar levantamentos atuariais. Nunca se cogitou, por exemplo, constituir reservas para custear as aposentadorias vindouras (sistema de capitalizao). Formalmente, o FUNPREV um rgo subordinado Secretaria da Fazenda, embora a sua gesto administrativa esteja ligada tambm Secretaria de Administrao, conforme se observa na figura 1.

22

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

Figura 1 O Sistema de Previdncia Social dos Servidores do Estado da BahiaSecretaria de Administrao Secretaria da Fazenda

Sistema de Seguridade Social

Sade Planserv

Previdncia Funprev

Superintendncia de Administrao Financeira

Gesto Administrativa

Gesto Financeira

II.2. Paran: PARANAPREVIDNCIA A Paranaprevidncia funciona como a entidade gestora do sistema de seguridade funcional do Estado. Surgiu da transformao do Instituto de Previdncia e Assistncia aos Servidores do Paran (IPE) em servio social autnomo. A proposta por trs da concepo do modelo da Paranaprevidncia foi de torn-la o mais semelhante possvel a uma Entidade Fechada de Previdncia Privada (EFPP). A sua vinculao ao Governo do Estado se d atravs de um contrato de gesto, cuja superviso cabe ao Secretrio Especial para Assuntos de Previdncia. O IPE j est totalmente integrado na nova estrutura, sendo que todos os seus ativos foram incorporados ao patrimnio da Paranaprevidncia. O contrato de gesto um elemento central desse modelo, na medida em que constitui um instrumento pblico que fixa metas de desempenho para o rgo gestor do sistema de seguridade funcional e determina punies na eventualidade de descumprimento das referidas metas. O contrato de gesto original foi firmado em 27 de maio de 1999, e, em 28 de abril de 2000, celebrou-se um Termo Aditivo Substitutivo a

23

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

esse contrato. Essas primeiras verses de contrato de gesto tratam mais de metas relativas implantao da Paranaprevidncia, do que de metas quantitativas de desempenho, como se costuma fazer nesse tipo de instrumento. A proposta de Governo justamente evoluir nessa direo aps a consolidao da nova estrutura. O Termo Aditivo Substitutivo, firmado em abril de 2000, fixa metas permanentes e de excelncia para a Paranaprevidncia, no que se refere gesto geral do sistema de seguridade funcional, gesto do programa de previdncia, gesto dos recursos, e gesto administrativa (Clusula Terceira). A Clusula Dcima determina metas de implantao e prazos iniciais para a Presidncia e cada uma das Diretorias. Vale destacar aqui o contedo da Clusula Quinta desse instrumento, que trata das responsabilidades dos dirigentes da Pararaprevidncia: Sero responsabilizados, conforme a natureza civil, administrativa e criminalmente, de modo pessoal e/ou solidrio, os Diretores, Conselheiros e ocupantes de funes administrativas que, com dolo ou culpa, inclusive sob forma de fraude: I Descumprirem as obrigaes gerais enumeradas na clusula anterior; II Deixarem de prestar contas de sua atuao; III Praticarem atos lesivos PARANAPREVIDNCIA, ao ESTADO, aos inscritos na Instituio ou a terceiros; IV No atenderem s requisies que, no exerccio de suas atribuies, forem formuladas pelos rgos internos e externos de controle, fiscalizao, superviso e pela Auditoria e Aturios Externos; V Atuarem com abuso, excesso ou desvio de poder, ou se omitirem no cumprimento de seus deveres, inclusive de fiscalizao; VI Desrespeitarem as proibies impostas pelas normatizaes que regem a PARANAPREVIDNCIA. O modelo inicial, previsto em Lei, atribua Paranaprevidncia a gesto do Plano de Sade dos servidores estaduais, custeado por um fundo independente dos demais. Esse aspecto foi revisto e atualmente as funes da Paranaprevidncia limitam-se exclusivamente aos aspectos previdencirios do funcionalismo. A figura 2 apresenta o modelo institucional da Paranaprevidncia.

24

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

Figura 2 O Modelo Institucional da PARANAPREVIDNCIAGOVERNADOR

S E T O R P B L IC O

S E C R E TA R IA E S P E C IA L D E P R E V ID N C IA

C O N T R AT O D E G EST O

PA R A N A P R E V ID N C IA

PA R A -A D M IN IS T R A O

C O N SE L H O D E A D M IN IS T R A O

C O N SE L H O F IS C A L

C O N SE L H O D IR E TO R

II.3. Rio de Janeiro: RIOPREVIDNCIA O modelo adotado no Rio pressupe a separao da gesto dos passivos e dos ativos previdencirios do funcionalismo pblico do estado em dois organismos diferentes: o IPERJ e o Rioprevidncia, respectivamente. Ao contrrio dos outros estados cobertos nesse trabalho, o antigo rgo gestor das penses (IPERJ) no foi extinto ou absorvido pela nova estrutura criada. Esse rgo, que atualmente tem 700 funcionrios, dever ser mantido e a proposta do Governo centralizar, futuramente, nele a gesto de todos os passivos previdencirios dos servidores do estado. Conforme diz a Lei n 3189, de 22 de fevereiro de 1999, que instituiu o Rioprevidncia, a misso deste arrecadar, assegurar e administrar recursos financeiros e outros ativos para o custeio da previdncia do funcionalismo pblico do estado. Tanto o Rioprevidncia quanto o IPERJ esto subordinados Secretaria de Administrao e Reestruturao do Estado. Alm de ocupar-se da gesto dos ativos do fundo previdencirio, o Rioprevidncia dever centralizar o pagamento dos benefcios dos servidores inativos e pensionistas do estado. Atualmente, o rgo j realiza o pagamento de todos os benefcios, com exceo das penses, as quais continuam sendo pagas pelo IPERJ. Uma anomalia no modelo do Rioprevidncia foi a incluso da responsabilidade pelo pagamento de benefcios previdencirios aos ex-participantes e ex-beneficirios da Caixa de Previdncia dos

25

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

Funcionrios do Sistema Integrado BANERJ PREVI-BANERJ. Foi uma deciso poltica do estado, no momento da privatizao do BANERJ e da liquidao do fundo de penso ligado ao Banco, que colocou um srio desafio para a gesto do Rioprevidncia.

II.4. Pernambuco: FUNAPE A Fundao de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado de Pernambuco FUNAPE dever ser o rgo gestor do Sistema de Previdncia Social dos Servidores do Estado de Pernambuco, administrando, para esse fim, dois fundos com personalidades jurdicas e patrimnios distintos: o Fundo de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado de Pernambuco (FUNAPREV) e o Fundo Financeiro de Aposentadorias e Penses dos Servidores do Estado de Pernambuco (FUNAFIN). O Instituto de Previdncia dos Servidores do Estado de Pernambuco IPSEP ser transformado, a partir de 31 de agosto de 2000, no Instituto de Recursos Humanos (IRH), perdendo todas suas atribuies previdencirias. A FUNAPE ser uma fundao vinculda Secretaria de Administrao e Reforma do Estado SARE. At o momento, apenas o FUNAFIN est em funcionamento, tendo a sua implantao regulamentada pelo Decreto n 22.425 de 05 de julho de 2000. Na prtica, esse fundo existe desde de maio de 2000, funcionando dentro da estrutura do IPSEP, gerido por um grupo de trabalho que atua em conjunto com a Secretaria da Fazenda do estado. A previso de que a FUNAPE e o FUNAPREV estejam em operao no incio de 2001.

II.5. Avaliao O modelo adotado no Paran e o planejado para Pernambuco apresentam vantagens sobre os outros dois na medida em que concentram em uma nica entidade a gesto do regime prprio de previdncia dos servidores pblicos. No parece eficiente separar a gesto do passivo da gesto dos ativos, uma vez que a prpria poltica de investimentos precisa levar em conta a estrutura do passivo do sistema previdencirio. O perfil de risco e o grau de liquidez adequado s aplicaes dependem da maturidade do sistema (percentual de assistidos sobre o total de participantes) e do fluxo esperado de pagamentos de benefcios. O modelo institucional empregado na constituio da Paranaprevidncia e da FUNAPE torna esses rgos gestores de regime prprio de previdncia semelhantes a uma Entidade Fechada de Previdncia Privada (EFPP). Isto faz sentido, na medida em que a previdncia do funcionalismo pblico poder ser estruturada como um plano capitalizado de benefcio definido, muito prximo, em termos de estrutura (no de plano de benefcios), ao que oferecido por uma EFPP.

26

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

O destino dado aos rgos j existentes no mbito da previdncia funcional um aspecto importante da reforma. O Paran optou por transformar o antigo rgo (uma autarquia) em um servio social autnomo, ampliando as suas competncias na gesto do regime prprio. O Rio de Janeiro preservou o antigo rgo responsvel pelo pagamento de penses, transformando-o no gestor de passivos do novo regime prprio. A Bahia, mesmo mantendo a separao da gesto de passivos e ativos, extinguiu o rgo existente, incorporando o seu patrimnio ao FUNPREV. J em Pernambuco, o rgo gestor das penses perdeu as suas atribuies previdencirias, passando a dedicar-se a aspectos relacionados gesto dos recursos humanos do estado. As opes que se mostram mais apropriadas so a incorporao do antigo rgo na nova estrutura a ser criada ou simplesmente sua extino. Nesse sentido, a soluo encontrada no Rio de Janeiro no recomendvel. O terceiro ponto a ser considerado, em termos de modelo institucional, a natureza da vinculao da entidade gestora do regime prprio com a estrutura administrativa do ente pblico. Nos quatro estados analisados, essa entidade foi vinculada diretamente a uma Secretaria de Estado. O Paran criou uma Secretria Especial para Assuntos de Previdncia, com uma estrutura bastante enxuta, qual se vincula, por meio de um contrato de gesto, a Paranaprevidncia. No Rio de Janeiro e em Pernambuco, a vinculao com a Secretaria de Administrao. Na Bahia, o FUNPREV um rgo subordinado Secretaria da Fazenda, embora interaja com a Secretaria de Administrao. A criao de uma Secretaria especialmente dedicada gesto da questo previdenciria uma forma de realar a importncia desse tema, mas no uma condio necessria para a realizao da reforma. A Secretaria de Administrao parece ser a candidata natural, em funo das suas demais atribuies, para monitorar a entidade gestora do regime prprio de previdncia social. Essa vinculao torna-se mais objetiva com o uso de um contrato de gesto entre a Secretaria e a entidade gestora, a exemplo do que foi feito no Paran e do que se pretende fazer em Pernambuco.

III. GovernanaIII.1. Bahia: FUNPREV Os rgos superiores do FUNPREV so o Conselho Previdencirio do Estado CONPREV e o Comit Deliberativo. A gesto do fundo cabe a uma Coordenao Executiva. O CONPREV, que tem uma estrutura, atribuies e modo de funcionamento semelhantes aos de um Conselho de Administrao, composto por 11 membros nomeados pelo Governador:

27

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

o Secretrio de Administrao (Presidente); um representante do Poder Legislativo; um representante do Poder Judicirio; um representante do Ministrio Pblico; um representante da Secretaria de Governo; um representante da Secretaria de Planejamento, Cincia e Tecnologia; um representante da Procuradoria Geral do Estado; o Coordenador Geral do FUNPREV; o Diretor do Departamento de Recursos Humanos da Secretaria de Administrao; um representante dos servidores pblicos do Estado. Observe-se que, nessa estrutura, o Governador controla a indicao de seis membros do Conselho (os trs membros ex-officio e os representantes das trs Secretarias). Os representantes dos outros poderes so simplesmente indicados pelos seus respectivos rgos (no havendo obrigao de elaborar listas para escolha do Governador) para posterior nomeao. O representante dos segurados normalmente o Presidente da Associao de Funcionrios. No h remunerao prevista para os membros do CONPREV. As reunies ordinrias do CONPREV so mensais e suas decises s podem ser tomadas com a presena mnima de seis membros. Alm de traar os objetivos das polticas do FUNPREV, de nortear sua poltica de investimentos e assumir o papel de fiscalizao e controle do fundo, o CONPREV analisa ainda as decises denegatrias de penses. O Comit Deliberativo, por sua vez, possui a seguinte composio: Secretrio da Fazenda (Presidente); Secretrio de Administrao; Secretrio de Planejamento; Secretrio de Governo, e Diretor do FUNPREV. 28

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

Como pode ser notado, esse rgo inteiramente controlado pelo Governador do Estado. O Comit Deliberativo se encarrega de decises operacionais, que ultrapassem a competncia da Coordenao Executiva, e que requeiram uma pronta resposta. ele, por exemplo, que toma a deciso final quanto escolha dos gestores de ativos do FUNPREV. A Coordenao Executiva do FUNPREV formada por um Diretor, um Gerente de Investimentos e um Gerente de Patrimnio. O Diretor indicado pelo Secretrio da Fazenda e nomeado pelo Governador. Os dois gerentes so tambm indicados pelo Secretrio da Fazenda, sem necessidade de nomeao formal pelo Governador. A Lei n 7.249, de 07 de janeiro de 1998, no especifica penalidades para os membros dos rgos dirigentes do FUNPREV, valendo o regime repressivo geral aplicvel aos servidores pblicos. Em termos de prestao de contas, o FUNPREV deve submeter anualmente um relatrio ao CONPREV, o qual, por sua vez, o encaminha ao Tribunal de Contas do Estado. Alm disso, o Fundo sofre auditoria da Auditoria Geral do Estado (AGE); h, inclusive, um relatrio bastante detalhado da AGE, de dezembro de 1999. O FUNPREV envia semestralmente um relatrio de prestao de contas para a Superintendncia de Administrao Financeira (SAF) da Secretaria da Fazenda.

III.2. Paran: PARANAPREVIDNCIA O modelo de governana da Paranaprevidncia composto de um Conselho de Administrao, um Conselho Fiscal e uma Diretoria Executiva. Composio do Conselho de Administrao Esse Conselho formado por 11 membros titulares (incluindo o Presidente) e 5 membros suplentes, todos nomeados pelo Governador, para um mandato de 6 anos, permitida a reconduo. Metade dos membros do primeiro Conselho de Administrao tm mandato reduzido de trs anos de modo a produzir a no coincidncia de mandatos de todos os integrantes. Esse mecanismo preserva a memria da gesto no Conselho de Administrao e aumenta a autonomia da administrao da Paranaprevidncia. O mandato dos Conselheiros escolhidos pelo Governador e pelo Secretrio de Previdncia cessa com o trmino do mandato do Governador que os designou. Os demais conselheiros tm mandato fixo. Os critrios para composio do Conselho de Administrao so os mostrados nas tabelas 1 e 2.

29

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

Tabela 1 Critrios de Escolha dos Conselheiros de Administrao Efetivos da Paranaprevidnciargos / Entidades Governadora Secretrios Especial de Previdncia Servidores Inativos e Pensionistas Servidores Ativos Ministrio Pblico Tribunal de Justia Assemblia Legislativa Associao Fundos de Penso do Paran TOTALa

Nmero de Escolhidos 4 1 1 1 1 1 1 1 11

Requisitos Um segurado e um militar Segurado Segurado Segurado

O Presidente do Conselho indicado pelo Governador.

Tabela 2 Critrios de Escolha dos Conselheiros de Administrao Suplentes da Paranaprevidnciargos / Entidades Governador Secretrios Especial de Previdncia Servidores Inativos e Pensionistas Servidores Ativos TOTAL Nmero de Escolhidos 2 1 1 1 5 Requisitos

Segurado Segurado Segurado

Todos os escolhidos devem ter formao superior e reconhecida capacidade em uma das seguintes reas: seguridade, administrao, economia, finanas, direito, medicina ou engenharia. Os conselheiros recebero uma remunerao mensal eqivalente a 10% da remunerao do Diretor Presidente da Paranaprevidncia. Os critrios para composio do Conselho de Administrao foram guiados pelo princpio de que a pulverizao do poder seria o melhor antdoto contra a ingerncia poltica na gesto da Paranaprevidncia. O Conselho rene-se mensalmente e, alm disso, os seus membros costumam visitar quase quinzenalmente a Paranaprevidncia. A avaliao da Diretoria Executiva que o Conselho de Administrao bastante atuante. 30

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

Composio da Diretoria So cinco membros indicados pelo Governador e pelo Secretrio Especial para Assuntos de Previdncia dentre pessoas qualificadas para a funo, com comprovada habilitao profissional, formao de nvel superior e atuao na mesma rea ou em outra afim (art. 13) para o exerccio de um mandato de 6 anos, permitida a reconduo. Os Diretores de Administrao e Jurdico so obrigatoriamente escolhidos entre os servidores inscritos na Paranaprevidncia. Na verdade, o mandato da Diretoria termina com o do Governador que os indicou. A idia que a memria da gesto preservada no Conselho de Administrao. O valor da remunerao dos Diretores dever ser fixado brevemente pelo Conselho de Administrao e no poder ser superior ao praticado no mercado dos Fundos de Penses Brasileiro. Composio do Conselho Fiscal O Conselho Fiscal composto de seis membros com mandato de seis anos, podendo ser reconduzidos. Na composio do primeiro conselho, metade dos mandatos so de apenas trs anos de modo a gerar a no coincidncia de mandatos. Os mandatos dos conselheiros indicados pelo Governador e pelo Secretrio Especial de Assuntos de Previdncia cessam juntamente com o mandato do Governador que os designou. Os membros do Conselho Fiscal recebem uma remunerao mensal eqivalente a 50% da remunerao paga aos membros do Conselho de Administrao. As tabelas 3 e 4 contm os critrios para composio desse Conselho.

Tabela 3 Critrios de Escolha dos Conselheiros Fiscais Efetivos da Paranaprevidnciargos / Entidades Governadora Secretrios Especial de Previdncia Conselho de Administrao Servidores Ativos Servidores Inativos Conselho Regional de Contabilidade TOTALa

Nmero de Escolhidos 1 1 1 1 1 1 6

Requisitos

Segurado Segurado

Indica o Presidente.

31

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

Tabela 4 Critrios de Escolha dos Conselheiros Fiscais Suplentes da Paranaprevidnciargos / Entidades Governador Secretrios Especial de Previdncia Conselho de Administrao TOTAL Nmero de Escolhidos 1 1 1 3 Requisitos

Um aspecto importante na legislao que instituiu a Paranaprevidncia o relativo responsabilizao de seus dirigentes por atos danosos ao sistema previdencirio do Estado. O pargrafo 5 do artigo 9 da Lei-PR n 12.398, de 30 de dezembro de 1998, diz que os Diretores, Presidentes de Conselho e Conselheiros sero civil e criminalmente de forma pessoal e solidria, responsveis pelos atos lesivos que praticarem, com dolo, desdia ou fraude, aplicando-lhes, no que couber, o disposto no art. 8 da Lei Federal n 9.717 de 27 de novembro de 1998.

III.3. Rio de Janeiro: RIOPREVIDNCIA O modelo de governana do Rioprevidncia formado por um Conselho de Administrao, um Conselho Fiscal e uma Diretoria Executiva. Composio do Conselho de Administrao A Lei n 3.189 estabelecia que esse Conselho seria formado por 11 membros, sendo que, posteriormente, esse nmero foi ampliado para 15. Como o Tribunal de Contas do Estado declinou de indicar um representante, alegando conflito de interesses, o Conselho funciona efetivamente com 14 membros (tabela 5). O Governador nomeia tambm um suplente para cada conselheiro, observado os critrios de indicao dos segurados e demais poderes.

32

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

Tabela 5 - Critrios de Escolha dos Conselheiros de Administrao Efetivos do Rioprevidnciargos / Entidades Secretrio de Administrao e Reestruturao Secretrio Chefe do Gabinete Civil Secretrio da Fazenda Procurador Geral do Estado Procurador Geral da Defensoria Pblica Segurados Nmero de Escolhidos 1 1 1 1 1 5 Requisitos

Diretor Presidente da Rioprevidncia Assemblia Legislativa Ministrio Pblico Tribunal de Justia Tribunal de Contas do Estado TOTAL

1 1 1 1 1 15

O prprio Idem Idem Idem Idem Um deve ser ex-participante ou ex-beneficirio da Previ-Banerj O prprio Representante Representante Representante Representante

Os membros do Conselho de Administrao tm mandato fixo de um ano, podendo ser reconduzidos sem restries, segundo o padro adotado nas demais autarquias do estado. A lei no estabelece requisitos em termos de escolaridade e formao para ser membro do Conselho de Administrao. Os membros do Conselho no recebem nenhuma remunerao, sendo essa atividade considerada servio pblico relevante (pargrafo nico do art. 4 do Decreto n 25.127 de 17 de maro de 1999). Esse um aspecto que, de acordo com a Diretoria do Fundo, dever ser futuramente modificado, passando os membros dos Conselhos de Administrao e Fiscal a receber um jeton por participao em cada reunio. Composio da Diretoria Executiva A Diretoria Executiva composta de 5 membros nomeados pelo Governador. Apenas o Diretor de Seguridade indicado, em lista trplice, pelas entidades de classe representativas dos segurados e beneficirios. Atualmente, a Diretoria de Investimentos

33

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

e a Diretoria Administrativa e Financeira so ocupadas pela mesma pessoa. No h um mandato especificado para os Diretores e todos eles, inclusive o de Seguridade, so demissveis ad nutum pelo Governador. Composio do Conselho Fiscal O Conselho Fiscal formado por trs membros efetivos, os quais, juntamente com seus respectivos suplentes, sero escolhidos entre segurados e/ou beneficirios, ouvidas as respectivas entidades representativas de classe. Os membros tm um mandato de um ano, podendo ser reconduzidos por igual perodo. No momento, no recebem nenhuma remunerao. A legislao de criao e regulamentao do Rioprevidncia no estabelece nada a respeito das responsabilidades cveis e criminais dos membros dos Conselhos e da Diretoria Executiva.

III.4. Pernambuco: FUNAPE A legislao preconiza que a governana da FUNAPE ser exercida por um Conselho de Administrao, uma Diretoria e um Conselho Fiscal. No momento, nenhum desses rgos foi constitudo. O cronograma inicial do grupo de trabalho responsvel pela implantao da FUNAPE previa que a Diretoria fosse escolhida at outubro de 2000, mas o governo do estado resolveu postergar a implantao da entidade. Est prevista para meados de 2001 uma reunio para avaliar o processo definitivo de implantao da FUNAPE. Dever ser criada uma Diretoria de Previdncia dentro da Secretaria de Administrao, a qual se incumbir, at a implantao da FUNAPE, da gesto do FUNAFIN e do controle da folha de aposentados e pensionistas do estado. Esse Diretoria funcionar como um embrio da FUNAPE. Composio do Conselho de Administrao Este conselho ser formado por 9 membros efetivos e oitos suplentes, todos escolhidos dentre pessoas com formao superior, de reconhecida capacidade e experincia comprovada, preferencialmente em uma das seguintes reas: seguridade, administrao, economia, finanas, contabilidade, direito ou engenharia. Uma particularidade do modelo da FUNAPE a exigncia de que todos os membros do Conselho devero ser servidores pblicos estaduais ativos ou inativos ou, ento, pensionistas desses servidores. O grupo de trabalho responsvel pela implantao do novo regime prprio acredita que essa a melhor forma de garantir um efetivo envolvimento dos Conselheiros e restringir a ingerncia poltica na gesto da FUNAPE.

34

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

Na tabela 6 encontram-se os critrios da composio do Conselho de Administrao, os quais valem tambm para os respectivos suplentes.

Tabela 6 - Critrios de Escolha dos Conselheiros de Administrao Efetivos da FUNAPErgos / Entidades Governador Nmero de Escolhidos 5 Requisitos Segurados ativos ou inativos ou pensionistas (exceo do Presidente) Segurado ativo Segurado inativo ou pensionista

Segurados Ativos Segurados Inativos TOTAL

2 2 9

Embora o Governador indique a maioria dos Conselheiros, seu poder contrabalanado pelo fato de algumas decises (aceitao de bens oferecidos pelo Estado; aquisio, alienao ou onerao de bens imveis; alterao do estatuto e do regimento interno; e alterao do regime Financeiro de seus Fundos) exigirem maioria qualificada de 2/3 ou 3/5 dos conselheiros. Os mandatos so fixos de 4 anos, respeitadas as normas de indicao pelas entidades. O processo de nomeao dos membros do Conselho de Administrao indicados pelos servidores ainda precisa ser regulamentado (Parag. 2, Inciso II, Artigo 10 da Lei Complementar n 28 de 14 de janeiro de 2000). No caso do primeiro Conselho, quatro membros (dois institucionais e dois indicados pelos segurados) tero mandatos reduzidos de dois anos para produzir a no coincidncia de mandatos. Os conselheiros sero remunerados por participao efetiva nas reunies (valor compatvel com a gratificao de Funo de Apoio Gratificada, nvel 2, smbolo FAG-2, o que equivale hoje a R$ 155,00). Composio da Diretoria A Diretoria da FUNAPE ser composta de quatro Diretores indicados pelo Governador e submetidos apreciao do Conselho de Administrao. Este Conselho poder no aceitar a indicao de um eventual candidato, sendo que, nessa eventualidade,

35

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

o Governador dever, no prazo de 15 dias, submeter uma nova indicao. Como esta deciso no est includa entre as que requerem uma maioria qualificada e o Governador detm a maioria do Conselho, no haveria problemas para o Poder Executivo em garantir a indicao dos membros da Diretoria. No h um mandato estabelecido para os membros da Diretoria e no est definido quem detm o poder de destitu-los (o Governador ou o Conselho de Administrao). A proposta de cargos e salrios da FUNAPE, ainda em discusso, prev um salrio mensal de R$ 4.400,00 para o Diretor Presidente e de R$ 2.970,00 para os demais Diretores. Composio do Conselho Fiscal O Conselho Fiscal da FUNAPE ser formado por cinco membros efetivos, com os seus respectivos suplentes, valendo para eles os mesmos requisitos aplicveis aos Conselheiros de Administrao, em termos de formao e de serem servidores pblicos estaduais ativos ou inativos. Os mandatos so igualmente de quatro anos, sendo que um representante institucional e um representante dos segurados do primeiro Conselho Fiscal tero um mandato reduzido de dois anos, de modo a produzir a no coincidncia dos mandatos dos membros. Ser permitida uma reconduo para perodos consecutivos de mandato. Os critrios de composio esto na tabela 7.

Tabela 7 - Critrios de Escolha dos Conselheiros Fiscais Efetivos da FUNAPErgos / Entidades Governador Nmero de Escolhidos 3 Requisitos Segurados ativos ou inativos ou pensionistas (exceo do Presidente) Segurado ativo Segurado inativo ou pensionista

Segurados Ativos Segurados Inativos TOTAL

1 1 5

36

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

Os membros do Conselho Fiscal recebero a mesma remunerao dos membros do Conselho de Administrao por reunio. A lei no especifica nenhuma punio, cvel ou criminal, para os membros dos rgos dirigentes da FUNAPE. No h meno tambm aos mecanismos de prestao de contas da FUNAPE.

III.5. Avaliao Os pontos a serem avaliados nesse item so os critrios para composio dos rgos superiores de gesto do regime prprio (Conselho de Administrao, Diretoria e Conselho Fiscal) e os mecanismos de prestao de contas da entidade gestora perante a sociedade. Em termos de representatividade e diluio do poder, os critrios de composio mais interessantes so os do Paran e do Rio de Janeiro. A composio do Conselho de Administrao do Rio de Janeiro tem a inconvenincia de um nmero excessivo de membros. Na Bahia e em Pernambuco, observa-se um peso desproporcional do Executivo na indicao dos Conselheiros. O CONPREV aproxima-se de um Conselho de Administrao, mas no h uma instncia atuando como Conselho Fiscal. Fora os critrios da diluio do poder e da representatividade, que devem ser observados na estruturao desse Conselho, importante garantir que os membros possuam a necessria qualificao para o exerccio do cargo. A legislao do Paran e a de Pernambuco exigem formao superior dos Conselheiros e comprovao de qualificao em reas relacionadas s atividades desempenhadas por uma entidade gestora de sistema previdencirio. J a legislao que criou o Rioprevidncia no trata da qualificao dos membros do Conselho. A exigncia feita em Pernambuco de que todos os membros dos rgos dirigentes sejam servidores pblicos ativos ou inativos no justificvel. O ideal seria que as partes com direito a indicar membros aos Conselhos, no se limitassem a escolher algum de seus prprios quadros, mas procurassem indivduos de reputao ilibada na sociedade e com comprovada qualificao em gesto previdenciria, financeira ou empresarial. No Rio de Janeiro e na Bahia, o Poder Executivo acaba sendo representado por membros ex-officio (Secretrios de Estado). Essa prtica aumenta o risco de interferncia poltica, na medida em que esses Conselheiros perdem automaticamente seu mandato se forem desligados de seus respectivos cargos. O recomendvel que os indicados pelo Governador no tenham seu mandato de Conselheiro vinculado ao exerccio de um cargo poltico. fundamental que haja membros no Conselho com bons conhecimentos do mercado financeiro. O exerccio da funo de membro de Conselho de Administrao deve ser remunerado de forma apropriada, uma vez que o cumprimento fiel das atribuies 37

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

implica num dispndio considervel de tempo. Esse ltimo ponto no est resolvido de forma adequada em nenhum dos estados analisados. Pode-se argir que o critrio da diluio do poder na composio do Conselho tornaria difcil a gesto do sistema, podendo inclusive retardar a tomada de decises importantes. Vale salientar que o dever de um Conselheiro de Administrao no defender os interesses particulares do segmento que promoveu sua indicao, mas de zelar pelo cumprimento integral das metas fixadas pela legislao federal, estadual e/ou muncipal para a entidade gestora do regime prprio de previdncia. Da a importncia de que, uma vez indicado para o Conselho de Administrao, o membro tenha um mandato fixo, s podendo ser destitudo em caso de comprovao de falta grave em processo administrativo transitado em julgado. Essa a nica forma de assegurar a necessria autonomia na gesto do regime prprio de previdncia. O mandato fixo de todos os Conselheiros algo que no est explcito na legislao de nenhum dos estados estudados. O poder ou entidade que designou um Conselheiro no dever ter o poder de destitu-lo. Outro aspecto importante a no coincidncia dos mandatos dos Conselheiros, prtica instituda na legislao que cria o Paranaprevidncia e a FUNAPE. Em conjunto com a norma do mandato fixo, a no coincidncia de mandatos consolida a autonomia administrativa da entidade gestora do regime prprio. Um ponto falho em todos os sistemas que o Conselho de Administrao no tem autonomia para a indicao da Diretoria Executiva. Em Pernambuco, o Conselho de Administrao s tem o poder de aprovar ou rejeitar as indicaes do Governador do Estado. O mais conveniente adotar um mecanismo semelhante ao existente nas empresas privadas de capital aberto, nas quais o poder de indicar e destituir os Diretores cabe exclusivamente ao Conselho de Administrao. O Conselho de Administrao deve escolher os componentes da Diretoria e monitorar a sua gesto, na medida em que poder ser responsabilizado por eventuais atos de m administrao. Os mesmos critrios observados na composio do Conselho de Administrao valem para o Conselho Fiscal. Alm deles, importante que a composio do Conselho Fiscal seja tal que assegure a sua independncia tanto em relao ao Conselho de Administrao quanto em relao Diretoria. O modelo adotado em Pernambuco concede ao Governador do Estado a maioria das indicaes do Conselho Fiscal. Alm do fato de que nenhuma parte deve gozar de tal maioria nesse Conselho, h o agravante do Governador indicar tambm a maioria dos integrantes do Conselho de Administrao da FUNAPE. No Rio de Janeiro, todos os membros do Conselho Fiscal so indicados pelos servidores pblicos. Isso pode ser justificado pelo argumento de que so eles os principais interessados no bom funcionamento do sistema, mas preciso tambm levar em conta que a sociedade como um todo tem um interesse importante na questo da previdncia funcional, na medida em que a maior parte dos gastos so custeados com os impostos pagos pelos contribuintes. O sistema da Paranaprevidncia parece o mais adequado de todos, uma vez que assegura representao a todos os interessados, sem 38

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

garantir a maioria a nenhuma das partes. A indicao de um membro pelo Conselho Regional de Contabilidade tambm uma forma de permitir a participao da sociedade civil no monitoramento do sistema. Falta nesses estados mecanismos mais transparentes de prestao de contas da entidade gestora do regime prprio perante a sociedade. Em todos eles, cumpre-se naturalmente a norma legal de enviar um relatrio ao Tribunal de Contas. Havendo um contrato de gesto entre a entidade gestora do regime prprio e a Secretaria de Estado qual est vinculada, deve-se produzir um relatrio apresentando o grau em que as metas propostas foram cumpridas e explicaes para o eventual no cumprimento de algumas delas. Tal relatrio seria, ento, submetido apreciao do Legislativo e objeto de uma audincia pblica. Uma reforma eficaz da previdncia funcional necessita de um engajamento mais amplo da sociedade, at para que se possa discutir o custo efetivo desse sistema e as formas socialmente adequadas para financi-lo.

IV. Estruturao dos Fundos IV.1. Bahia: FUNPREV um fundo nico para custeio da Previdncia Social dos Servidores Pblicos do Estado da Bahia. Na sua concepo original, no contempla um processo de capitalizao de benefcios futuros. Trata-se da introduo de um certo grau de fundeamento num sistema previdencirio funcionando em regime de repartio.

IV.2. Paran: PARANAPREVIDNCIA O patrimnio da Paraprevidncia formado por dois fundos o Fundo de Previdncia e o Fundo Financeiro inexistindo qualquer espcie de solidariedade, subsidiariedade ou supletividade entre eles. A Lei-PR n 12.398, de 30 de dezembro de 1998, previa a existncia de um Fundo de Servios Mdico-Hospitalares, mas com a deciso de limitar o espectro de atuao da Paranaprevidncia s funes estritamente previdencirias, esse fundo no foi constitudo. O Fundo Financeiro ser responsvel pelo pagamento dos benefcios previdencirios dos inativos atuais; dos servidores ativos homens, acima de 50 anos, e mulheres, acima de 45, em 30 de dezembro de 1998; e dos ingressantes no servio pblico estadual com idade superior aos limites para ingresso no Fundo Previdencirio. O regime financeiro do programa de benefcios previdencirios a cargo desse fundo ser de repartio.

39

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

O Fundo Previdencirio responder pelo pagamento dos benefcios previdencirios dos servidores ativos homens, com at 50 anos, e mulheres, com at 45 anos, em 30 de dezembro de 1998 e dos ingressantes no servio pblico com idade no superior a esses limites. O regime financeiro do programa de benefcios previdencirios a cargo desse fundo ser de capitalizao para as aposentadorias no decorrentes de invalidez. A tabela 8 mostra a evoluo das despesas com inativos e pensionistas de cada um desses fundos de acordo com o Parecer do Consultor Atuarial Jos Roberto Montello:

Tabela 8 Evoluo das Despesas Previdencirias (em Reais de dezembro/98) dos Fundos da ParanaprevidnciaANO 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 FUNDO Financeiro Previdencirio 5.847.155 1.281.637.530 11.694.310 1.301.635.434 17.541.465 1.343.161.772 60.711.520 1.324.075.443 1.303.499.311 107.613.856 1.281.339.823 159.664.464 1.257.519.716 210.467.727 1.231.941.765 260.722.246 1.206.440.570 311.758.376 1.179.054.369 362.794.506 1.149.931.726 413.830.636 1.119.228.104 464.866.766 1.087.106.257 515.902.896 1.053.732.094 566.939.026 1.019.275.054 617.975.156 669.011.286 983.906.210 20.047.416 947.796.852 771.083.546 911.117.114 822.119.676 874.034.647 873.155.806 836.713.368 924.191.936 799.312.280 975.228.066 761.984.397 724.875.757 1.026.264.196 688.124.556 1.077.300.326 651.860.392 1.128.336.456 616.203.629 1.179.372.586 ANO 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 2049 2050 2051 FUNDO Financeiro Previdencirio 581.264.883 1.230.408.716 547.144.634 1.281.444.846 513.932.955 1.332.480.976 481.709.359 1.383.517.106 450.542.763 1.434.553.236 420.491.561 1.485.589.366 391.603.791 1.536.625.496 363.917.403 1.587.661.626 337.460.608 1.638.697.756 312.252.301 1.689.733.886 288.302.550 1.664.387.878 265.613.139 1.639.422.060 244.178.159 1.614.830.729 223.984.625 1.590.608.268 205.320.240 1.566.749.144 186.654.856 1.543.247.907 167.989.470 1.520.099.188 149.324.085 1.497.297.700 130.658.700 1.474.838.235 111.993.315 1.452.715.661 1.430.924.926 93.327.930 1.409.461.052 74.662.545 1.388.319.136 55.997.160 37.331.775 1.367.494.349 18.663.390 1.346.981.934 1.326.777.205 1.326.777.205 -

40

Descrio e Avaliao das Experincias Brasileiras

IV.3. Rio de Janeiro: RIOPREVIDNCIA O Rioprevidncia foi constitudo como um fundo nico de previdncia social, tendo por funo arrecadar e administrar os recursos financeiros e outros ativos para o custeio do regime prprio de previdncia do funcionalismo pblico do Estado do Rio de Janeiro. Assim como o FUNPREV, significa a introduo de certo grau de fundeamento num sistema que continua a funcionar em regime de repartio. A Assessoria Especial da Presidncia informou que a idia de constituio de dois fundos, como no Paran, no foi seguida; uma vez que exigiria um esforo contributivo muito grande do Estado.

IV.4. Pernambuco: FUNAPE A Lei Complementar n 28, de 14 de janeiro de 2000, p