LICENCIAMENTO AMBIENTAL E GESTÃO PÚBLICA NO...

Cláudio Moreira da Silva

LICENCIAMENTO AMBIENTAL E GESTÃO PÚBLICA NO ESTADO DE MINAS

GERAIS

Belo Horizonte 2009


LICENCIAMENTO AMBIENTAL E GESTÃO PÚBLICA NO ESTADO DE MINAS

GERAIS

Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em Administração Pública – Área de Concentração Gestão de Políticas Sociais Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro (FJP). Orientador: Ricardo Carneiro

Belo Horizonte 2009


Licenciamento Ambiental e Gestão Pública no Estado de Minas Gerais

Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em Administração Pública – Área de Concentração Gestão de Políticas Sociais Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro (FJP),

______________________________________________________

Ricardo Carneiro

______________________________________________________

Elisa Maria Pinto da Rocha

______________________________________________________

Márcio Carneiro dos Reis

Belo Horizonte 2009

Silva, Cláudio Moreira da

S587l Licenciamento ambiental e gestão pública no estado de Minas Gerais/ Cláudio Moreira da Silva. – Belo Horizonte, 2009.

169 f.. Dissertação (Mestrado em Administração Pública) – Escola de

Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, Fundação João Pinheiro.

Orientador: Ricardo Carneiro 1. Gestão ambiental – Minas Gerais. 2. Licenciamento – Minas

Gerais. 3. Gestão pública – Minas Gerais. 4. Sistema Estadual de Meio Ambiente. I Carneiro, Ricardo. II. Título.

CDU 504(815.1)

Ao Deus Vida.

Em homenagem aos exemplos de,

Berenice Martins Guimarães, AMIGA Wanda Moreira da Silva, tia SANTA.

Agradeço a todos que comigo convivem e respeitam a natureza.

RESUMO

Esta dissertação discute o desenvolvimento da política ambiental e suas relações com o

licenciamento ambiental enfatizando o caso de Minas Gerais. Identifica a emergência e

evolução da estrutura criada para a gestão pública do meio ambiente, com referência na

natureza e na causa das mudanças institucionais. Analisa a estruturação e o funcionamento do

licenciamento ambiental como instrumento de gestão pública e sua implantação no Estado. Os

resultados apontam para uma crescente exigência desse instrumento de gestão pública no

universo das atividades humanas, atuando de forma genérica e processual, com prejuízos à

eficácia na qualidade ambiental. As mudanças feitas para solucionar os problemas

identificados parecem não ter surtido os efeitos necessários, o que aponta na direção de uma

reformulação mais geral na concepção do licenciamento promovendo uma maior articulação

com os demais instrumentos de gestão ambiental.

Palavras chave: Licenciamento Ambiental, Gestão Ambiental, Sistema Estadual de Meio

Ambiente (SISEMA). Minas Gerais

ABSTRACT

This dissertation presents the development of the ambient politics and its connection with the

ambient licensing and it emphasizes the case of Minas Gerais. It identifies the emergency and

evolution of the structure created to the public administration of the environment regarding

the nature and the cause of the institucional changes. It analyzes the estructure and the

ambient licensing functioning as instrument of public administration and its implantation in

the state. The results point to an increasing requirement of public administration instrument in

the whole human being that it acts of generic and procedural form, with loss of effectiveness

in the ambient quality. The changes had carried out to solve the discovered problems seem not

to have occasioned the needfull effect, what it points to the direction of one general

reformularization in the licensing conception, that it promotes a bigger joint with others

ambient management instruments.

Keywords: Licensing Ambient, Ambient Management, State System of Environment

(SISEMA). Minas Gerais

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LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

AIA – Avaliação de Impacto Ambiental

ALMG - Assembléia Legislativa de Minas Gerais

APEF - Autorização para Exploração Florestal

BNH - Banco Nacional de Habitação

CERH - Conselho Estadual de Recursos Hídricos

CETEC - Centro Tecnológico de Minas Gerais

CODEMA - Conselho Municipal de Meio Ambiente

CONAMA - Conselho Nacional de Meio Ambiente

COPAM – Comissão de Política Ambiental; Conselho Estadual de Política Ambiental

CPA - Câmara de Política Ambiental

DN – Deliberação Normativa do COPAM

DTMA - Diretoria de Tecnologia e Meio Ambiente

DRH - Departamento de Recursos Hídricos

EIA – Estudo de Impacto Ambiental

EIA/RIMA - Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto no Meio Ambiente

EPIA - Estudo Prévio de Impacto Ambiental

FEAM - Fundação Estadual do Meio Ambiente

FOB - Formulário de Orientação Básica

FOBI – Formulário Integrado de Orientação Básica

FCE - Formulário para Caracterização de Empreendimento

FCEI – Formulário Integrado para Caracterização de Empreendimento

FJP - Fundação João Pinheiro

GCFAI - Grupo Coordenador de Fiscalização Ambiental Integrada

IBAMA - Instituto Brasileiro de Meio Ambiente

IEF - Instituto Estadual de Florestas

IGA - Instituto de Geociências Aplicadas

IGAM - Instituto Mineiro de Gestão das Águas

IMA - Instituto Mineiro de Agropecuária

LF – Licença de Funcionamento

LI – Licença de Instalação

LO – Licença de Operação

10

LP – Licença Prévia

MP – Ministério Público

ONG’s - Organizações Não Governamentais

PCA - Plano de Controle Ambiental

PLANASA - Plano Nacional de Saneamento

PMMG - Polícia Militar de Minas Gerais

PPAG - Plano Plurianual de Ação Governamental do Estado de Minas Gerais

PRODEMAM - Programa de Cooperação Técnica com os Municípios para a Defesa do Meio

Ambiente

RCA - Relatório de Controle Ambiental

RMBH - Região Metropolitana de Belo Horizonte

SECT - Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia

SECTMA - Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente

SEGRH - Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos

SEMAD - Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável

SISEMA – Sistema Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos

SMA – Superintendência de Meio Ambiente

SMMA - Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Belo Horizonte

SEPLAN - Secretaria de Planejamento e Coordenação Geral

SESP - Secretaria de Estado de Segurança Pública

SUDENE - Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste

SUPRAM - Superintendência Regional de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável.

TAC - Termo de Ajustamento de Conduta

UNCED - Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento e o Meio Ambiente

URC - Unidade Regional Colegiada do COPAM

11

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO………...………………………………………………………………….11

2 A INSTITUCIONALIZAÇÃO DO SISTEMA ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE

(SISEMA)…………………………………………………………………………………17

2.1 Início da construção do SISEMA: 1977 a 1982..............................................................17

2.2 Implantação e organização da Superintendência de Meio Ambiente (SMA): 1983 a

1988……………………………………………………………………………………….28

2.3 Estruturação e funcionamento da FEAM e criação da Secretaria de Estado do Meio

Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD): 1989 a 1997..............................35

2.4 Estruturação da SEMAD, implantação das URCs e SUPRAMs, e instituição das

Autorizações Ambientais de Funcionamento (AAFs): 1998 a 2008.............................50

3 CONTROLE E LICENCIAMENTO AMBIENTAL………………………………… ...69

3.1 Licenciamento ambiental e instrumentos de avaliação: aspectos conceituais e

institucionais .....................................................................................................................69

3.2 A sistemática do licenciamento ambiental no Brasil .....................................................77

3.4 A sistemática do licenciamento ambiental no estado de Minas Gerais .......................91

3.5 Licenciamento e fiscalização: balanço crítico ..............................................................110

4 IMPLANTAÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO ESTADO DE MINAS

GERAIS………………………………………………………………………………….118

4.1 Deliberações normativas orientadoras do licenciamento ambiental .........................118

4.2 Análise do processo trifásico de licenciamento ambiental ..........................................121

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS……………………………………………………………145

REFERÊNCIA......................................................................................................................153

APÊNDICE – Deliberações normativas. ............................................................................158

APÊNDICE B– Legislação Federal e Estadual consultada. .............................................167

11

1 INTRODUÇÃO

A questão ambiental passa a ocupar lugar de destaque na agenda política

internacional a partir da segunda metade do século XX. A degradação do ambiente natural e

os desastres ambientais causados pelo desenvolvimento industrial e concentração urbana

tornaram evidentes os níveis crescentes de poluição no mundo. A dimensão social dos

problemas e desequilíbrios ambientais demonstra, então, a necessidade da intervenção

reguladora do Estado para proporcionar a qualidade do meio ambiente público. Os Estados

Unidos são pioneiros nessa intervenção, com a promulgação da Lei de Política Ambiental

Norte Americana, que entra em vigor em 1970, marcando a origem do processo de Avaliação

de Impacto Ambiental (AIA) no mundo (BURSZTYN, 1994).

A AIA é um instrumento de planejamento que associa as preocupações

ambientais às estratégias do desenvolvimento social e econômico, permitindo considerar de

forma integrada as três dimensões nos processos de decisão relativos à alocação de recursos

na produção de bens e serviços e à distribuição dos resultados alcançados. Inicialmente

utilizada nos estudos de viabilidade de planos, programas e projetos governamentais, essa

política de análise preventiva de grandes projetos de investimento, incluindo a questão

socioambiental, se espalhou pelo mundo. Os estudos sobre as alterações provocadas pelas

mais diversas atividades produtivas no meio ambiente passaram a ser orientados por uma

discussão teórica de análise prévia de viabilidade ambiental, com objetivo de subsidiar o

poder público na decisão sobre o licenciamento das intervenções humanas no meio ambiente

natural.

A política ambiental brasileira, instituída pela Lei Estadual 6 938, de 31 de

agosto de 1981, incluiu a AIA e o licenciamento ambiental entre seus 12 instrumentos de

gestão, destacando a necessidade de prévio licenciamento de órgão estadual competente para

construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades

utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores,

capazes de, sob qualquer forma, causar degradação ambiental. Essa política, ao condicionar

financiamentos e incentivos governamentais à obtenção da licença, elege o licenciamento

ambiental como seu principal instrumento de gestão.

O licenciamento ambiental torna-se um importante instrumento de gestão da

política pública para o meio ambiente e tem ressonâncias profundas no desenvolvimento

12

econômico. Depositário das expectativas sociais de intervenção do Estado para qualidade

ambiental, envolve a vulnerabilidade e capacidade de suporte do meio físico, relacionados à

segurança, preservação da biodiversidade, saúde pública, atividades produtivas e geração de

emprego e renda. Ao mesmo tempo em que tem atribuições de assegurar vida saudável no

meio ambiente, considerando o equilíbrio natural e as ocupações humanas, tem também

atribuições de garantir condições ao crescimento econômico, respeitando necessidades e

preocupações das comunidades diretamente envolvidas. O licenciamento ambiental é,

portanto, um instrumento da política pública de meio ambiente com objetivo de agregar

qualidade ambiental ao desenvolvimento econômico e social.

Largamente utilizado na gestão pública, ainda que sem a necessária articulação

com outros instrumentos de gerenciamento ambiental, o licenciamento acabou se tornando a

principal expressão da política ambiental no país. É utilizado para regularização ambiental

junto ao poder público das mais diversas atividades, urbanas e rurais. Percebido como

instrumento de gestão pública para garantir a qualidade do meio ambiente pelos

ambientalistas, é considerado por muitos empreendedores um entrave burocrático ao

crescimento econômico (STARLING, 2001).

As atividades sociais e econômicas são indissociáveis do espaço físico onde

ocorrem. A manutenção de um ambiente saudável, mesmo que totalmente modificado, como

nos grandes centros urbanos, depende da utilização adequada dos recursos naturais e de

equilíbrio no meio ambiente. Do licenciamento ambiental, como instrumento de gestão

pública, são esperadas ações no sentido de compatibilizar o desenvolvimento com a qualidade

do meio ambiente onde elas acontecem. Portanto, a todos os setores e agentes sociais interessa

um licenciamento ambiental eficiente e eficaz, na expectativa da obtenção de um ambiente

saudável para o desenvolvimento da vida. Ao poder público cabe garantir a qualidade

ambiental e a saúde pública1.

No Estado de Minas Gerais, o Sistema Estadual de Meio Ambiente (SISEMA)

é o responsável pela gestão pública do meio ambiente, e o licenciamento ambiental constitui

um instrumento marcante ao longo do seu desenvolvimento institucional. À medida que a

1 O objetivo principal de uma empresa privada é obter o máximo de lucro de lucro possível por meio da maximização das receitas e da minimização dos custos, com a finalidade de remunerar terceiros e acionistas. O caráter social de um empreendimento privado é algo secundário, pois gerar renda e emprego é uma conseqüência natural da busca pelo lucro. No que tange ao setor público, a ordem é inversa. O objetivo principal de um governo é a satisfação das necessidades da sociedade, possibilitando aos cidadãos desfrutar um padrão de vida descente. A geração ou não de lucro financeiro em uma atividade pública é um objetivo secundário (BRANCO; MARTINS, 2007, p.61).

13

questão ambiental amplia sua importância na agenda política estadual, o sistema ambiental

atualiza sua estrutura, com significativas melhorias em sua capacidade operacional.

Entretanto, a concepção do licenciamento ambiental sofre poucas alterações. Seus

procedimentos, mesmo com mudanças freqüentes nos critérios operacionais, são motivos para

muitas críticas. Enquanto os empreendedores reclamam do custo, da ineficiência e da falta de

objetividade dos processos, os ambientalistas apontam a pouca transparência e a ineficácia

ambiental dos complexos procedimentos. Já os governantes culpam o licenciamento por

atraso nos investimentos e obras públicas.

Como melhorar a intervenção do poder público na área ambiental via

licenciamento? Esta reflexão orientou o caminho percorrido na elaboração deste estudo. A

análise desenvolvida procura conhecer e entender a trajetória da política ambiental no estado

de Minas Gerais; a emergência e o desenvolvimento da configuração dos arranjos

institucionais e a participação do licenciamento ambiental neste processo. Identifica as

mudanças, sua natureza, o porquê e como ocorrem ao longo do tempo, evidenciando

elementos para avaliar a eficiência e a eficácia do licenciamento em suas atribuições de

interesse público.

Discutir a temática da regulação ambiental e, especificamente, o instrumento

do licenciamento ambiental remete à análise institucional. Adere-se, aqui, à perspectiva

teórica do neoinstitucionalismo, que coloca em relevo a complexidade associada aos esforços

de construção ou transformação dos arranjos institucionais, tendo em vista o escopo ampliado

do papel atribuído às instituições nas múltiplas interações que conformam a vida em

sociedade. A idéia força do neoinstitucionalismo é condensada na proposição de que, nos

processos societais modernos, as instituições importam, refletindo o fato de que as escolhas

sociais e políticas são influenciadas, mediadas e canalizadas pelo arcabouço institucional

estabelecido (POWELL, 1991; CARNEIRO, 2000).

A noção de instituição assume significados variados na literatura

neoinstitucionalista, levando autores como Powell (1991) a afirmar que é mais fácil obter

acordo sobre o que o termo não é ou não expressa, do que sobre o que é. No entanto, nota-se

que a definição mais usual do conceito consiste em associá-lo à idéia de “regras do jogo”, que

dão suporte às múltiplas relações que se processam na sociedade (NORTH, 1990). É essa a

definição adotada no presente trabalho, que a aplica, em particular, na apreensão e

interpretação do licenciamento como instrumento da política ambiental.

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Como regras do jogo, as instituições demarcam o que pode, o que não pode, o

que deve e o que é mais adequado a ser feito pelos agentes ou atores sociais nas interações

com os demais membros da sociedade, nos diversos campos de atividade humana. Vale dizer,

as instituições cumprem dois papéis principais relativamente à ação ou agência. O primeiro

guarda relação com a noção de coação ou constrangimento. Nesta acepção, as instituições

atuam no sentido de reduzir a autonomia decisória dos agentes, restringindo as opções abertas

à sua escolha. O segundo assume significando convergente à noção de facilitação. Aqui, as

instituições apontam as formas de ação vistas como pertinentes a determinadas situações

decisórias, com as quais os atores sociais se defrontam na realidade concreta.

O licenciamento ambiental cumpre esse duplo papel de constrangimento e

facilitação. De um lado, submete os empreendedores que desenvolvem atividades

potencialmente degradadoras do meio ambiente ao controle do poder estatal, que pode coibir

determinadas condutas, práticas ou procedimentos e impor a adoção de outras,

independentemente das preferências e dos interesses destes mesmos empreendedores. De

outro, especifica o que se entende como conduta ou procedimento adequado, o que é balizado,

em particular, pela definição de padrões ambientais a serem observados pelos agentes na

condução de suas atividades.

Portadoras de constrangimentos e oportunidades, as instituições remetem a

uma realidade concreta a qual integram. Assumem tanto natureza formal, como leis e normas

escritas, quanto informal, como convenções, valores e códigos de conduta. As instituições

formais são as regras criadas intencionalmente para lidar com problemas de ordem política,

econômica e social. Seu cumprimento é obrigatório, requerendo o poder coercitivo,

legitimamente constituído no Estado. Descumprir instituições formais implica em sanções

legais. Já as instituições informais são as regras não escritas, estabelecidas pelos usos,

costumes e tradições da sociedade.

O licenciamento ambiental é uma instituição formal, deliberadamente criada na

tentativa de compatibilizar a utilização e processamento dos recursos naturais, característicos

do desenvolvimento econômico, com a qualidade do ambiente natural e físico das relações

sociais. As leis que instituem a política ambiental, brasileira e mineira, estabelecem o

licenciamento como o principal instrumento para o alcance de seus objetivos.

O papel desempenhado pelas instituições correlativamente à ação, por sua vez,

supõe sua reiteração no tempo e suas relações com o ambiente no qual se articulam, o que

15

coloca em relevo a idéia de institucionalização. Por institucionalização pode ser entendido o

processo mediante o qual valores, procedimentos e padrões de conduta se transformam em

referências socialmente construídas e reconhecidas pelos agentes nas múltiplas interações da

vida em sociedade. Assim, as instituições são respeitadas ou não pelos envolvidos,

dependendo da avaliação que fazem dos riscos, custos e ganhos advindos de comportamentos

que se ajustam ou contrastam com a ordem estabelecida (JEPPERSON, 1991; CARNEIRO,

2000). A adesão às regras, no entanto, pode ter caráter apenas ritualístico, de legitimação da

ação, alinhando a conduta com o que socialmente é percebido como adequado de ser feito.

No caso de instituições formais, como o são a legislação e o licenciamento

ambiental, a observância daquilo que elas dispõem remete a uma instância decisória revestida

de autoridade para fazê-las valer (MEYER; ROWAN, 1991). Isto está condensado na noção

de enforcement, que, regra geral, remete ao Estado ou, mais especificamente, a agências

especializadas que fazem parte do aparato estatal. Como será visto na seção 2, grande parte do

esforço desenvolvido pelo governo mineiro no tocante à sua atuação no campo ambiental tem

a ver com a criação de uma estrutura organizacional para lidar com a questão, ou seja, o

licenciamento de atividades ou investimentos com potencial de degradação ambiental e a

fiscalização da observância dos dispositivos jurídico-institucionais.

Em se tratando de instituições formais, ganha saliência o caráter deliberado ou

intencional de sua criação e transformação. Essa engenharia institucional é balizada por

considerações acerca do papel que as instituições desempenham na mediação e coordenação

das múltiplas interações dos agentes na sociedade. Tal engenharia envolve mecanismos e

procedimentos variados, discutido pela literatura neoinstitucionalista (POWELL, 1991;

MARCH; OLSEN, 1989; CARNEIRO, 2000). Interessa ressaltar, aqui, que os resultados do

desenho ou do redesenho não são necessariamente eficientes diante dos resultados esperados,

nem estáveis em relação a novas mudanças. É o que se observa, em particular, no campo da

regulação ambiental, o que será melhor explorado na seção 3.

A dissertação está organizada em três seções, além dessa introdução. A seção 2

tem, como objetivo, descrever a trajetória de institucionalização do SISEMA, caracterizando

suas principais fases, definidas em torno da organização de sua ação executiva. A metodologia

utilizada foi a pesquisa documental e bibliográfica relacionadas à gestão ambiental pública no

Estado de Minas Gerais. Essa revisão, tem como principal referência, “A Questão Ambiental

em Minas Gerais” (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998).

16

A seção 3 identifica os conceitos, princípios e objetivos que levam à

estruturação do licenciamento ambiental e sua sistemática de funcionamento, analisando a

dinâmica processual e as atividades e procedimentos que caracterizam o licenciamento

ambiental como principal instrumento de gestão pública do meio ambiente. Esta análise

procura identificar os principais mecanismos de atuação e os problemas que fazem do

licenciamento um instrumento público depositário de grandes expectativas da sociedade e

alvo de críticas dos usuários do SISEMA. A pesquisa documental e bibliográfica consistiu no

levantamento, sistematização e análise da legislação federal e estadual de meio ambiente, de

documentos elaborados por agentes do sistema, e de publicações provenientes de eventos e de

especialistas relacionados ao tema, na expectativa de delinear a evolução da estrutura e da

dinâmica interna do sistema de política pública de meio ambiente implantado em Minas

Gerais. No apêndice são apresentadas as deliberações normativas do Conselho Estadual de

Política Ambiental (COPAM) e do Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERH), que

orientam o licenciamento/autorização ambiental no estado, bem como a Legislação Federal e

Estadual consultada.

Na seção 4, faz-se uma análise da implantação do modelo de licenciamento

ambiental com três licenças seqüenciais (Licença Prévia, Licença de Instalação e Licença de

Operação) no estado de Minas Gerais, com objetivo de subsidiar avaliações sobre sua

eficiência no que diz respeito à compatibilidade entre as ações do poder público na indução do

desenvolvimento social e econômico e suas relações com a questão ambiental, bem como sua

eficácia como instrumento de gestão pública do meio ambiente, na obtenção de uma

qualidade ambiental que permita condições saudáveis para o desenvolvimento da vida. O

levantamento de dados e informações foi complementado por meio de pesquisa de campo no

arquivo e outras unidades da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento

Sustentável (SEMAD), procurando identificar informações disponíveis, que pudessem

facilitar o entendimento da dinâmica do licenciamento e sua relação com a evolução do

SISEMA.

As considerações finais sistematizam as principais conclusões sobre o modelo

de licenciamento e sobre a sistemática de regularização ambiental, identificando problemas e

sugerindo alterações na expectativa de contribuir na melhoria do principal instrumento

público de gestão do meio ambiente no Estado de Minas Gerais.

17

2 A INSTITUCIONALIZAÇÃO DO SISTEMA ESTADUAL DE MEIO A MBIENTE

(SISEMA)

O discorrer sobre a institucionalização do Sistema Estadual de Meio Ambiente

(SISEMA) e suas relações com o Licenciamento Ambiental incluem duas linhas de estudo:

uma análise da implantação e desenvolvimento da regulação da política ambiental, e uma

análise do aparato organizacional encarregado de aplicá-la. Ao identificar as principais

normas, especialmente leis, decretos e deliberações, que regem a política ambiental, procura-

se identificar as relações entre as mudanças institucionais para operacionalização dessa

política pública e o licenciamento ambiental.

Para facilitar o entendimento da estrutura do SISEMA, são estabelecidos

quatro períodos, onde procura-se identificar as principais mudanças institucionais na estrutura

executiva da política ambiental no Estado de Minas Gerais e suas causas.

1º) início da construção do SISEMA com a instituição da Comissão de Política Ambiental

(COPAM): (1977 a 1982);

2º) criação e funcionamento da Superintendência de Meio Ambiente (SMA): (1983 a

1988);

3º) criação da Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM); Transformação da

Comissão em Conselho de Política Ambiental – COPAM: (1989 a 1997);

4º) consolidação da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento

Sustentável (SEMAD) como órgão ambiental; Implantação das Unidades Regionais

Colegiadas do COPAM (URCs) e Superintendências Regionais de Meio Ambiente

(SUPRANs): (1998 a 2008).

2.1 Início da construção do SISEMA: 1977 a 1982

O grande fluxo de capitais estrangeiros, que se direciona para o país na década

de 70, encontra a economia mineira em condições privilegiadas para recebê-lo. O poder de

negociação dos mineiros e a disposição do governo federal em acelerar a expansão da

indústria básica traduzem-se numa grande massa de investimentos industriais públicos no

18

Estado. Como resultado, estes investimentos provocam uma expansão acelerada da indústria

mineira, que passa a crescer a altas taxas e a diversificar sua indústria produtiva2.

No período 1970-1977 são decididas as implantações de 17 grandes novas

indústrias, no setor de bens de produção, localizadas na região central do estado. No Sul de

Minas, pela posição intermediária privilegiada entre o centro e o Estado de São Paulo,

definem-se 48 novas indústrias, com relativa diversificação produtiva. No mesmo período,

com incentivos da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), são

implantadas 31 novas indústrias na região norte, com variedade maior de produção. A

expansão industrial sustenta-se fundamentalmente no Estado, com 64% dos investimentos. A

partir de 1978 o crescimento industrial perde dinamismo, coerentemente com a crise

econômica que se aprofunda a nível nacional (DINIZ, 1981).

A maior parte das indústrias de bens de produção instaladas em Minas resulta

do elenco de recursos naturais (DINIZ, 1981). A poluição industrial na Região Metropolitana

de Belo Horizonte (RMBH) e no Vale do Aço, e os impactos dos reflorestamentos

homogêneos e da exploração mineral, gerando desmatamento e poluição dos rios, fazem

emergir a problemática ambiental na agenda política do Estado de Minas Gerais. Críticas e

manifestações de protesto dos movimentos ecológicos, com apoio popular e ampla cobertura

da imprensa, levam a Assembléia Legislativa de Minas Gerais (ALMG) a encaminhar, no

início do ano de 1974, projeto de lei recomendando, ao Executivo, criar o Conselho Estadual

de Defesa do Meio Ambiente e, em agosto, a instituir internamente a Comissão Permanente

de Defesa do Meio Ambiente (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998).

No inverno de 1975, uma onda de protestos contra a poluição atmosférica no

município de Contagem coage a Prefeitura na cassação do alvará e suspensão do

funcionamento de uma grande indústria, com visíveis e densas emissões pelas chaminés. Esse

ato da Prefeitura acende o pavio da regulamentação de uma política ambiental no estado e no

país.

Da perspectiva do poder executivo mineiro, a construção de um arranjo

operacional para lidar com a temática ambiental inicia-se com a implantação, na Fundação

João Pinheiro (FJP)3, da Diretoria de Tecnologia e Meio Ambiente (DTMA), com a função de

coordenar a formulação de programas estaduais de pesquisa tecnológica e de proteção do

2A posição geográfica, os recursos minerais, a concentração do capital e a eficiência da indústria básica foram os principais atrativos de Minas Gerais. (DINIZ, 1981). 3Instituída em 1969 para atuar no planejamento do desenvolvimento estadual.

19

meio ambiente. A DTMA, identificada como núcleo técnico do Grupo Executivo de Ciência e

Tecnologia4, inicia a estrutura técnico-científica voltada para os estudos ambientais no Estado.

Durante os anos de 1975 e 1976, são desenvolvidos, nessa diretoria, diversos

estudos e projetos, coordenados pelo Centro de Recursos Naturais e pelo Centro de

Engenharia do Meio Ambiente, envolvendo pessoal de diferentes setores da administração

pública estadual. Entre os estudos propostos, dois se referem ao licenciamento ambiental. Um

trata da criação do processo de licenciamento ambiental para implantação ou ampliação de

instalações industriais e, o outro, do licenciamento ambiental de instalações novas. Nesses

primeiros estudos, a DTMA ressalta a importância do planejamento para definição de

diretrizes em relação ao meio ambiente e a necessidade de ação preventiva de um sistema de

licenciamento ambiental (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1976, p.71-74).

Em decorrência dos trabalhos do Grupo Executivo de Ciência e Tecnologia,

coordenados pela DTMA, é criada a Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia (SECT),

instituída pela Lei Estadual n. 6 953 de 16 de dezembro de 1976. Mesmo não incluindo, na

estrutura organizacional, a pasta do Meio Ambiente, conforme projetado, a SECT assume

atribuições específicas na área ambiental, dando início à estrutura político-institucional para

atuação do Estado na área ambiental. De fato, o artigo 2º da lei delega, à SECT, as atribuições

de coordenar a execução de medidas destinadas à proteção ambiental e de zelar pela

observância das normas de controle da poluição, em conexão com os órgãos federais

competentes, bem como de coordenar e supervisionar o levantamento e cadastramento de

recursos naturais do estado, com vistas a sua utilização racional e proteção do meio ambiente.

A Lei constitui o Sistema Operacional de Ciência e Tecnologia, do qual fazem

parte o Centro Tecnológico de Minas Gerais (CETEC), criado para o desenvolvimento de

pesquisas tecnológicas, e o Instituto de Geociências Aplicadas (IGA), que responde pelas

atribuições de zoneamento ambiental - órgãos anteriormente ligados à Secretaria de

Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN). Pouco depois, o Decreto Estadual n.18 466,

de 29 de abril de 1977, institui a Comissão de Política Ambiental (COPAM), como órgão

colegiado integrante do Sistema Operacional de Ciência e Tecnologia.

A COPAM é concebida no âmbito da SECT, que é uma secretaria coordenadora

de um sistema para modernização do Estado, resgatando a atividade de planejamento com 4Criado pelo Decreto 17114/75, o referido grupo visava o conhecimento efetivo da realidade da pesquisa tecnológica para o estabelecimento de seu potencial de fixação de prioridades, a pesquisa para a escolha do modelo mais apropriado a criação e implantação do futuro sistema estadual de ciência e tecnologia, e do planejamento da preservação e conservação do meio ambiente. (FJP/FEAM 59).

20

base na ciência, no desenvolvimento tecnológico e na utilização equilibrada de recursos

naturais (VARGAS, 2001). O objetivo é estabelecer a negociação e construir um pacto que

permita a utilização equilibrada de recursos naturais, compatibilizando o desenvolvimento

econômico com a preservação da qualidade ambiental.

Duas inovações marcam o desenho e a operacionalidade da COPAM. A

primeira diz respeito à representação colegiada de segmentos sociais interessados, que

confere, à Comissão, o caráter participativo nas decisões políticas5. Tal representação

colegiada é considerada mais adequada para lidar com os interesses contraditórios envolvidos

na problemática ambiental. A segunda está relacionada com os poderes normativo e

deliberativo que lhe são atribuídos, constituindo um órgão com função executiva em

condições de apurar denúncias e enfrentar os problemas ambientais do Estado. Para tanto, o

órgão é estruturado em Plenário e Câmaras Técnicas Especializadas, objetivando dar mais

dinamismo ao sistema.

A organização da COPAM inclui a atuação de uma Secretaria Executiva, um

Plenário e de cinco Câmaras Técnicas Especializadas: Câmara de Poluição Industrial; Câmara

de Poluição por Adubos Químicos e Defensivos Agrícolas - posteriormente Câmara de

Atividades Agrícolas e Florestais; Câmara de Política Ambiental, Câmara de Defesa de

Ecossistemas e Câmara de Mineração e Bacias Hidrográficas que, posteriormente, se

desdobra em duas: Câmara de Mineração e Câmara de Bacias Hidrográficas.

5Sobre a representatividade democrática do COPAM: “O Conselho revela-se, então, como um espaço institucional no qual as posições socialmente definidas são marcadas por relações de poder. Mas ao contrário dessa leitura, o COPAM tem sido considerado, em geral, um espaço “democrático” e “participativo”, na medida em que configuraria como instância de negociações e de estabelecimento de pactos entre concepções e interesses distintos acerca da apropriação dos recursos naturais” (ZHOURI;LASCHE FSKI; PAIVA, 2005).

21

Figura 1: Organograma da Comissão Política Ambiental (COPAM) – Belo Horizonte-1977.

Fonte: Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD).

22

À Secretaria Executiva cabe apoiar a presidência do Plenário e as Câmaras

Técnicas nas funções de elaborar e fiscalizar normas e na instrução de processos para

deliberação. Deve ainda, sob orientação das Câmaras Técnicas, implantar um sistema de

licenciamento ambiental. Estabelece-se assim, o licenciamento ambiental como principal

instrumento de gestão pública do meio ambiente no estado.

O Plenário, composto por 16 conselheiros, é o órgão superior de deliberação da

COPAM, sendo a presidência exercida pelo Secretário de Estado de Ciência e Tecnologia.

Conta com a representação de Secretarias de Estado, órgãos governamentais com atribuições

na área ambiental, Assembléia Legislativa, associações empresariais, entidades ambientalistas

e cientistas de notório saber. Ao Plenário cabe autorizar o funcionamento de empreendimentos

relevantes para a economia do estado, à época na maioria indústrias, mediante assinatura de

um “termo de responsabilidade”, que fixa prazos para ajustamento às normas e padrões de

emissão de poluentes.

As Câmaras, compostas por sete conselheiros, de diversos setores sociais, têm

as funções de elaborar normas técnicas em sua área de competência e julgar, em primeira

instância, os processos por infração às leis, normas e padrões estabelecidos. Devem orientar a

Secretaria Executiva na implantação de um sistema de licenciamento e fiscalização ambiental.

A estruturação das Câmaras por tipologias de atividades e a prioridade na

definição de normas e padrões para assinatura dos termos de responsabilidade mostram a

preocupação do Estado em lidar com o passivo ambiental já existente e atuar corretivamente

nos problemas de poluição em curso. O sistema de licenciamento a ser implantado responde

pelas ações preventivas e de planejamento do desenvolvimento, com equilíbrio e adequação

ambiental.

Segundo Starling, (2001, p.201), a COPAM ao possibilitar o encontro entre

sociedade e Estado, veio assumindo um papel de mediação e canalização para a agenda

governamental de interesses ou demandas sociais até então excluídas dos processos decisórios

institucionais. A referida Comissão faz sua primeira reunião em junho de 1977, quando os

membros do Plenário tomam posse. Nessa reunião é discutida a minuta do regimento interno

e a Deliberação Normativa nº. 01/77, a qual fixa, provisoriamente, normas e padrões de

proteção ao meio ambiente.

Nesta fase inicial de funcionamento do SISEMA, as atividades ficam

centralizadas entre a COPAM e o CETEC. Coube ao Centro Tecnológico de Minas Gerais

23

(CETEC), órgão já responsável pela realização de estudos destinados à proteção ambiental, ao

controle da poluição e à preservação dos recursos naturais do Estado, proporcionar o apoio

técnico e executivo à COPAM. O Programa de Cooperação Técnica com os Municípios para a

Defesa do Meio Ambiente (PRODEMAM), instituído pela COPAM em 1979, constitui-se em

uma primeira tentativa de descentralização da política ambiental no estado, que como se verá,

constitui uma orientação que marcará toda a trajetória de institucionalização do sistema. O

programa tem, como objetivo, a cooperação técnica para criação de Conselhos Municipais de

Meio Ambiente (CODEMA).

Para cumprir as novas funções, estruturam-se, no CETEC, duas

superintendências técnicas, reunindo técnicos oriundos da Diretoria de Tecnologia de Meio

Ambiente (DTMA) /FJP e novos profissionais então contratados, com formação nas áreas de

engenharia nuclear e engenharia sanitária. A primeira delas consiste-se na Superintendência

de Ecologia e Engenharia Ambiental, voltada ao atendimento específico às demandas da

COPAM. A segunda, a Superintendência de Recursos Naturais, visa dar continuidade aos

trabalhos de levantamento de recursos naturais desenvolvidos pela FJP. Essa estratégia

procura integrar a abordagem de controle das fontes de poluição, característica básica da

engenharia sanitária, com a tradição de estudos de impacto ambiental para localização de

instalações nucleares.

Este processo de formação de equipe técnica possibilita capacitação técnica de

excelência para a atuação nos problemas ambientais do estado, mas gera um progressivo

embate entre especialidades profissionais e suas concepções de atuação. Esse embate aglutina

duas visões principais, relativas a como lidar com o meio ambiente. De um lado, a visão

voltada para o planejamento ambiental, que une geografia econômica, análise histórica e

social, biologia e engenharia de análise de risco e de análise de impacto. A outra visão foca a

adequação de situações irregulares, introduzindo a questão do medir, controlar, aferir e punir,

que é a noção mais convencional de controle ambiental. O conflito oriundo dessa polaridade

técnica entre planificação e controle, existente entre os grupos internos, torna-se um forte

condicionante da estrutura e ação da política ambiental no estado (MINAS GERAIS;

FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998).

Um evento exógeno contribui para definir a orientação da política ambiental: o

credenciamento do CETEC como órgão técnico do Banco Nacional de Habitação (BNH) para

24

as linhas de financiamento do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA6), ocorrido em

1980. Este credenciamento fortalece a estratégia de controle ambiental na perspectiva da

adequação tecnológica de empreendimentos, ligada ao saneamento básico. A prioridade na

solução dos problemas urbanos de água e esgoto, que à época já atingiam a maioria da

população, justificam e incentivam a noção clássica de controle ambiental, que passa a

prevalecer no âmbito da política ambiental do estado7.

Os trabalhos desenvolvidos pelo CETEC na função de Secretaria Executiva da

COPAM envolvem duas linhas de atuação. A primeira, de caráter emergencial, objetiva o

controle das fontes de poluição. Uma avaliação técnica define as especificações técnicas de

um acordo que deve ser assinado entre os responsáveis pelas fontes poluidoras e o estado,

para sanear problemas de poluição. Esses acordos, os denominados Termos de Compromisso,

estabelecem um cronograma de adequação tecnológica, no qual a empresa considerada

poluidora compromete-se a cumprir, em um prazo determinado, as especificações técnicas

definidas pelo poder público. A segunda pressupõe resultados a médio e longo prazo. Trata

dos levantamentos de recursos naturais regionais, dos estudos de bacias hidrográficas, da

qualidade ambiental em áreas críticas e dos estudos ecológicos visando à preservação e à

proteção de ecossistemas. A consolidação desses estudos e levantamentos resulta no

Diagnóstico Ambiental do Estado de Minas Gerais, elaborado nos anos de 1980 e 1981, com

finalidade de referenciar o planejamento das ações ambientais de forma integrada no Estado

(MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998, p.97).

Paralelamente à atuação do CETEC como órgão técnico e executivo de

assessoria à COPAM, organiza-se, na SECT, a Secretaria Executiva para prestar apoio

administrativo ao funcionamento das Câmaras Técnicas e ao Plenário. A demanda crescente

de trabalhos define a ampliação dessa estrutura, com a criação de uma equipe de coordenação

técnica, diretamente vinculada ao Secretário Adjunto de Ciência e Tecnologia, que

desempenha o papel de Secretário Executivo da COPAM.

6Plano lançado em 1971. Destina recursos para os estados criarem suas próprias companhias de saneamento. Atuou apenas em abastecimento de água e coleta de esgotos. Tinha como metas abastecer com água potável 80% da população urbana e coletar 50% dos esgotos sanitários até 1980 (CANÇADO; COSTA, 1984). 7A esse respeito, verifica-se que: “não seria suficiente atribuir, essencialmente, à formação técnica em engenharia sanitária a responsabilidade pela ênfase da política estadual de meio ambiente no controle pontual das fontes de poluição no Estado. Essa era, como conhecido, a referência nacional e internacional para a organização de sistemas de gestão ambiental, que tinham no problema de poluição industrial a questão crucial para sua instituição. A responsabilidade pela perda da dimensão de planificação na política ambiental não se explicaria unicamente pela influência desta escola. Outros fatores relacionados à conjuntura político-econômica, nacional e estadual, resultaram na falência do planejamento em nível global” (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998, p.93).

25

Divergências entre essa equipe de coordenação e a Superintendência de

Ecologia e Engenharia Ambiental do CETEC, responsável pelo suporte operacional à

COPAM geram conflitos e duplicação de ações. Esses conflitos foram gradativamente

distanciando as atuações da Secretaria Executiva da COPAM e do CETEC, numa

departamentalização que prejudica a operacionalidade do sistema, principalmente quanto à

aplicação da lei. Dotar o Colegiado de uma dinâmica institucional própria, com Assessoria

Técnica e Jurídica específica, torna-se uma necessidade. Com esse objetivo, a Assessoria

Jurídica da SECT elabora um projeto de lei de proteção ambiental que, discutido e aprovado

na COPAM, em novembro de 1979, é encaminhado a Assembléia Legislativa (MINAS

GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998, p.96).

O projeto torna-se a Lei Estadual n. 7 772, de 8 de setembro de 1980, que

dispõe sobre a proteção, conservação e melhoria do meio ambiente no Estado de Minas

Gerais e confere, à COPAM, os instrumentos legais para sua atuação. A lei fundamenta-se em

uma concepção de meio ambiente que tem, como principal preocupação, a identificação e o

controle das fontes de poluição de origem industrial. Define como fonte de poluição, qualquer

atividade, sistema, processo, operação, maquinaria, equipamento ou dispositivo, móvel ou

não, que induza, produza ou possa produzir poluição.

Essa lei estabelece a COPAM como órgão formulador da política ambiental

estadual e define os instrumentos legais que permitem ao estado intervir na proteção do meio

ambiente. Os principais instrumentos de ação política atribuídos à COPAM para controle das

fontes de poluição são: o licenciamento para instalação ou operação de atividades poluidoras

ou potencialmente poluidoras; a ação fiscalizadora, com exercício do poder de polícia; a

aplicação de penalidades às infrações à lei e às normas; e a suspensão de atividades da

empresa, em casos de iminentes riscos para vidas humanas ou recursos econômicos.

O Termo de Compromisso, instrumento utilizado pelo estado nas negociações

com a iniciativa privada desde 1975, no âmbito da Diretoria de Tecnologia de Meio Ambiente

(DTMA) da Fundação João Pinheiro (FJP), é acrescido de valor legal. A observância da

legislação ambiental e das normas e padrões estabelecidos pela COPAM passam a constituir

um condicionante para a concessão, pelo Estado, de financiamentos e incentivos para

empreendimentos. A ação fiscalizadora, com poder de polícia, passa a dispor da legalidade

dos termos de compromisso e das penalidades às infrações.

26

O Licenciamento Ambiental ganha destaque no capítulo IV da Lei, que trata do

Controle das Fontes Poluidoras. O artigo 8º se refere especificamente ao sistema de

licenciamento: “a instalação, construção, ampliação ou funcionamento de fonte de poluição

indicada no regulamento desta lei ficam sujeitos à autorização da Comissão Estadual de

Política Ambiental - COPAM, mediante licença de instalação (LI) e licença de funcionamento

(LF), após exame do impacto ambiental e de acordo com o respectivo relatório conclusivo”.

Os dois tipos de licença são diferenciados pela adequação tecnológica para as

empresas já implantadas (LF) e de um estudo para instalação de novas empresas (LI). No

parágrafo 2º, explicita a condicionante licenciamento ambiental aos empreendimentos da

Administração Estadual, sob pena de nulidade do ato. As determinações, condicionantes e

mecanismos de conduta dessa lei instituem, assim, o licenciamento ambiental como principal

instrumento de gestão pública para qualidade do meio ambiente no Estado de Minas Gerais.

A identificação de estudo para empresas novas e de adequação tecnológica para

empresas implantadas têm justificativa técnica e remetem a duas formas de atuação. Na

adequação tecnológica, o foco está no controle de resíduos e efluentes, com prioridade para

eficiência e eficácia técnica de mecanismos de controle dos problemas porventura existentes.

O estudo para novas instalações incorpora diversas variáveis econômicas, sociais e ambientais

na análise da viabilidade de um investimento. Cenários futuros e uma localização previamente

orientada passam a ser, pelo menos do ponto de vista formal, fatores determinantes tanto para

a viabilidade econômica de empreendimentos quanto para qualidade ambiental de uma região.

À COPAM é atribuída competência de, por meio de Deliberação Normativa,

aprovar instruções, normas, padrões de emissão de poluentes, padrões de qualidade ambiental,

diretrizes e outros atos complementares necessários à implantação e ao funcionamento do

Sistema Estadual de Licenciamento de Fontes Poluidoras e de fiscalizar o seu cumprimento.

O Decreto Estadual n. 21 228, de 10 de março de 1981, assegura à COPAM o poder de

polícia, incluindo a entrada e a permanência de seus agentes em estabelecimento público ou

privado8. Define, ainda, o prazo de despacho dos pedidos de licença em 30 dias, prorrogável

8A sistemática do licenciamento fica delineada com este Decreto Estadual, que regulamenta a Lei Estadual n. 7 772/80. O decreto define o meio ambiente como “[...] o espaço onde se desenvolvem as atividades humanas e a vida dos animais e vegetais” e, por poluição ou degradação ambiental, “[...] qualquer alteração das qualidades físicas, químicas ou biológicas do meio ambiente que possam: I – prejudicar a saúde ou o bem estar da população; II - criar condições adversas às atividades sociais e econômicas; III – ocasionar danos relevantes à flora à fauna e a qualquer recurso natural; IV – ocasionar danos relevantes aos acervos histórico, cultural e paisagístico.” A amplitude desses conceitos estabelece, como se pode perceber, a necessidade de licenciamento ambiental para toda e qualquer atividade humana. O decreto informa, ainda, os aspectos que devem ser considerados nos estudos e avaliações de impacto.

27

por mais 30, a critério do presidente da COPAM. Excedido o prazo sem decisão da COPAM, a

licença requerida é considerada concedida. Essas atribuições integram as ações de

licenciamento e fiscalização em um mesmo processo, procurando adequar atividades e

empreendimentos.

As fontes de poluição já existentes na data da publicação do regulamento são

registradas e analisadas pela COPAM, levando em consideração os aspectos críticos de cada

situação, a partir dos quais são definidos prazos para as adequações necessárias. Os prazos e

as condições para o registro são estabelecidos pela COPAM, por meio de convocação

publicada no Minas Gerais, diário oficial do Estado. A COPAM expede Licença de

Funcionamento a título precário durante o prazo concedido para adaptação às normas

ambientais.

As atribuições da Lei Estadual n. 7 772/80 e sua regulamentação, junto com a

vinculação da concessão de incentivos econômicos ao enquadramento às normas dos órgãos

ambientais, ampliam significativamente as demandas sobre a COPAM. Os problemas

operacionais oriundos desse aumento na quantidade e qualidade da demanda e os conflitos

entre o CETEC e a Secretaria Executiva da COPAM forçam análises no sentido de repensar a

estrutura de assessoramento técnico e operacional do sistema, cada vez mais objeto de críticas

e fiscalização da sociedade (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998,

p.100).

As discussões para adequação do SISEMA, empreendidas à época pelo

governo e por técnicos atuantes na área, identificam que a Secretaria Executiva de apoio ao

COPAM não dispõe de estrutura e capacitação técnica para responder às crescentes demandas

de atuação na área ambiental. Identifica também que a atuação precisa combinar a ação

pontual e corretiva com uma atuação preventiva, que exige a estruturação do órgão para o

exercício do planejamento de sua ação. As propostas apontam para uma estrutura única, com

capacitação técnica, jurídica e administrativa compatível com as atribuições crescentes na

área ambiental (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998, p.102).

A crise operacional tem, como tentativa de solução, a ampliação da Secretaria

Executiva da COPAM, transformada em Superintendência de Meio Ambiente (SMA), por

meio da Resolução COPAM 01/83. A criação da SMA encerra o aqui considerado período

inicial da construção do SISEMA.

28

A atuação do SISEMA, neste período, caracteriza-se pela ausência de

instrumentos legais que permitam ao estado uma efetiva intervenção na proteção do meio

ambiente. A Lei Estadual n. 7 772/80, que introduz os instrumentos legais de ação, não tem

aplicação imediata. A precariedade da estrutura executiva da COPAM e as resistências dos

setores produtivos às responsabilidades ambientais são as principais explicações para o

problema. A política ambiental prioriza o recebimento e a veiculação de denúncias, utilizando

a opinião publica como fator de pressão para a negociação com os segmentos empresariais. O

SISEMA orienta-se pelas demandas da sociedade, especialmente as comunidades do entorno

das empresas e por elas afetadas, e pela identificação das fontes de poluição, com base

cadastramento industrial realizado pelo CETEC (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO

PINHEIRO, 1998, p.99).

A ação pública está basicamente voltada para empresas em situação ambiental

crítica, localizadas na RMBH, resultado da concentração urbana e industrial. Os Termos de

Compromisso assinados entre a COPAM e a iniciativa privada, e sua divulgação pública,

constituem o principal instrumento de gestão do Colegiado no início de suas atividades.

Significa uma solução negociada para adequação das empresas ao padrão tecnológico

estabelecido pelas normas.

Segundo a Secretaria Executiva do Copam, foram assinados 64 termos de

compromisso até 1982 (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998, p.100).

Esses termos revelam-se vantajosos paras as empresas, pois suas assinaturas as isentam do

pagamento da multa e são sistematicamente adiados e descumpridos. A inexistência de

legislação que obrigue o seu cumprimento e a falta de cobrança e fiscalização do órgão

ambiental são os fatores apontados para a ineficácia dos acordos.

2.2 Implantação e organização da Superintendência de Meio Ambiente (SMA): 1983 a

1988

A reorganização institucional do SISEMA, que é iniciada a partir de 1983, já

tem como referência a legislação federal referente ao meio ambiente, instituída em 1981. O

modelo de gestão implantado nacionalmente guarda muitas semelhanças com o que vinha

29

sendo implantado em Minas Gerais, não exigindo, portanto, adequações muito significativas

no mesmo9.

Assim como no estado de Minas Gerais, as determinações e condicionantes da

Lei Federal n. 6 938, de 31 de agosto de 1981, que instituem a Política Nacional do Meio

Ambiente, destacam o licenciamento como principal instrumento de gestão pública para a

qualidade do meio ambiente no país.

A atualização do regimento interno da COPAM é estabelecida pelo Decreto

Estadual n. 22 658, de 6 de janeiro de 1983, definindo a estrutura básica da Comissão em

Presidência, Plenário, Câmaras Especializadas e a Superintendência de Meio Ambiente

(SMA), procurando adequar o SISEMA às novas funções e ao fortalecimento institucional

advindas das leis federal e estadual (6 938/81 e 7 772/80), conforme figura 2. A

Superintendência fica encarregada do apoio administrativo e da ação técnica executiva

relativa à política de meio ambiente no estado. O superintendente de meio ambiente responde

também pela secretaria executiva da COPAM, antes atribuída ao Secretário Adjunto de

Ciência e Tecnologia.

9A lei mineira instituiu as licenças de instalação (LI) e de funcionamento (LF), após exame do impacto ambiental, para a regularização de empreendimentos. A lei federal condicionou as atividades utilizadoras de recursos ambientais ao prévio licenciamento de órgão estadual competente. Na regulamentação da Lei Federal pelo Decreto Federal n. 88 351, de 1º de junho de 1983 e, posteriormente, na atualização da lei mineira, foram definidas as licenças a serem expedidas pelo poder público, estabelecendo o sistema trifásico de licenciamento: licença prévia (LP), licença de instalação (LI) e licença de operação (LO).

30

Figura 2: Organograma da Comissão Política Ambiental (COPAM) – Belo Horizonte-1983.

Fonte: Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD).

A ampliação nas atribuições da SMA representa, na prática, um esvaziamento

nas atribuições que o CETEC continua a desenvolver no assessoramento técnico ao COPAM.

Além de uma atuação executiva na área do controle ambiental, principalmente nas atividades

de licenciamento e fiscalização de fontes de poluição, a SMA passa a se responsabilizar

também pela elaboração de pesquisas e estudos técnicos que subsidiam a formulação das

diretrizes da política estadual de meio ambiente, que eram até então atribuições do CETEC


31

A estruturação da SMA define duas áreas de atuação organizadas sob a forma

de departamentos - Planejamento e Desenvolvimento e Fiscalização e Controle. Uma

Secretaria Geral complementa a estrutura nas tarefas de apoio administrativo.

Ao Departamento de Planejamento e Desenvolvimento cabem os estudos

ambientais mais amplos de acompanhamento das questões ambientais do estado e a

proposição de medidas de prevenção e correção dos problemas. Tem também o papel de

divulgação e promoção da questão do meio ambiente para descentralização e integração dos

municípios à política estadual, por meio dos CODEMAS10. Ao Departamento de Fiscalização

e Controle cabem as atividades ligadas ao licenciamento, à fiscalização das fontes poluidoras

e dos danos ao patrimônio natural e cultural, assim como o atendimento às demandas da

COPAM e às denúncias.

As propostas de criação da SMA sugerem privilegiar uma atuação preventiva e

orientadora de condutas para a COPAM. Ressalta a necessidade de uma ação planejada, com

acompanhamento da situação ambiental no estado. A ação executiva na área de controle

ambiental prioriza as atividades de licenciamento e fiscalização de fontes de poluição


Como iniciativa de planejamento da gestão ambiental no estado, a SMA e a

Câmara de Política Ambiental (CPA) elaboram as Diretrizes da Política Estadual de Meio

Ambiente (1983-1987), que destaca a necessidade de ampliação da consciência pública sobre

o meio ambiente, com programas de conscientização ecológica dos setores da sociedade e dos

meios de comunicação de massa. Prioriza a interiorização da política de meio ambiente, por

meio de apoio e subsídios técnicos às prefeituras, para constituição dos organismos de atuação

na área ambiental, os CODEMAS.

Essa prioridade conferida à descentralização da política ambiental via

municipalização, no mesmo modelo institucional da COPAM, com representação local dos

setores e interesses envolvidos, conforme proposto pelo PRODEMAM, encontra dificuldades

operacionais de diversas ordens, que levam à interrupção do programa em agosto de 1986. A

rápida criação de CODEMAs subordinados às prefeituras municipais, sem planejamento ou

critérios para atuação, não trouxe legitimidade e credibilidade para a delegação de

competência pretendida pela COPAM. O resultado mais significativo dessa política de

10Conselhos incentivados pelo Programa de Cooperação Técnica com os Municípios para a Defesa do Meio Ambiente (PRODEMAM), instituído pela COPAM em 1979, e que se constituiu em uma primeira tentativa de descentralização da política ambiental no estado

32

associação de órgão ambiental consultivo e deliberativo com um órgão executivo municipal é

a Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Belo Horizonte (SMMA), criada em 1983, e o

Conselho Municipal de Meio Ambiente (COMAM), de 1985, que têm atuação autônoma,

praticamente sem vínculos com a política estadual.

A não efetivação dessa descentralização leva à necessidade de o estado

encarregar-se da implantação da política ambiental, evidenciando a carência de recursos

humanos e a precária capacitação da equipe técnica para encaminhamento dos trabalhos na

área. Os problemas de infra-estrutura são significativos. Como exemplo dessa incapacidade

operacional, em 1984, os 23 técnicos do Departamento de Fiscalização e Controle da SMA

são responsáveis por acompanhar 925 processos da COPAM, pela análise de projetos

industriais para licenciamento e pelo atendimento às reclamações de todo o estado. Essa

precariedade é atribuída à natureza institucional da SMA, que, vinculada à Administração

Direta, não dispõe de autonomia administrativa e financeira (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO

JOÃO PINHEIRO, 1998, p.107).

As demais diretrizes políticas da CPA e SMA enfatizam a importância da

pesquisa tecnológica e do estabelecimento de critérios básicos para o ordenamento territorial,

como forma de possibilitar os estudos, a racionalização do uso dos recursos ambientais e a

melhoria da qualidade de vida. Define, como objetivos, controlar as atividades poluidoras,

instituir normas e padrões para qualidade ambiental e preservar ecossistemas representativos

de interesse especial. O assessoramento técnico dado pelo estado deve privilegiar uma ação

orientadora de condutas, de caráter preventivo (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO

PINHEIRO, 1998. p.114).

Em sua atividade executiva, a SMA prioriza os procedimentos de controle

ambiental de unidades produtivas em funcionamento, que apresentam problemas de poluição.

Sua principal característica é a fiscalização com base na lei ambiental, utilizando as

penalidades como instrumento de pressão. O planejamento da política a médio e longo prazo

fica em segundo plano. Essa prioridade dada à fiscalização gera polêmica. A ação preventiva é

a defendida como prioridade na atuação ambiental.

33

O licenciamento, considerado como instrumento de planejamento, representa

essa prevenção sendo defendido como prioridade na atuação do SISEMA11.

A estruturação e atuação da SMA amplia o conflito e o distanciamento entre a

COPAM e o CETEC, com prejuízos à operacionalidade da política ambiental. As divergências

no corpo técnico tumultuam ainda mais o desenvolvimento das atividades do sistema. A crise

na estrutura da ação executiva da COPAM torna-se pública com a irregularidade nas reuniões

do Plenário e das Câmaras Técnicas. A falta de planejamento e o baixo número de

licenciamentos também são motivos de insatisfação com o sistema (MINAS GERAIS;

FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998, p.113).

As críticas e denúncias públicas ao SISEMA, especialmente das Organizações

Não Governamentais (ONG’s) ambientalistas12, intensificam no ano de 1985. Mesmo com o

apoio ao caráter educativo das multas aplicadas pela COPAM, as Ong’s expressam

discordância em relação à estratégia governamental de enfatizar a ação corretiva, chamando a

atenção para o baixo número de licenciamentos efetuados e para a carência de pesquisa e

planejamento. Apontam que as Câmaras de Política Ambiental, de Poluição por Adubos

Químicos e Defensivos Agrícolas e de Defesa de Ecossistemas não se reúnem desde 1983 e

que o plenário havia se reunido apenas duas vezes durante 1984.

Naquele momento, já é possível evidenciar a importância e a expectativa

depositadas nos procedimentos administrativos de licenciamento, para eficácia do controle

ambiental no estado. A qualidade ambiental ou os objetivos ambientais a serem alcançados

não têm a mesma atenção.

11Argumentações extraídas de entrevistas são ilustrativas das posturas da época, referentes à prioridade na política ambiental do Estado: “A multa é um meio a mais para se forçar, para induzir, para pressionar que o empreendimento se licencie adequadamente. A multa é um instrumento importante, mas é complementar. É apenas um meio de fazer valer o essencial, que é o empreendimento estar devidamente licenciado, com os equipamentos, com o projeto adequado de controle ambiental [...] O que reduz efetivamente, o que controla o problema ambiental e a poluição é uma licença de operação. Esta deve significar que o empreendimento está realmente em condições de operar sem causar maiores problemas ao meio ambiente. Isto é que é importante (Entrevista, CAMPOS, 1994); Por outro lado, Penalizar alguém porque descumpriu uma lei é a coisa mais óbvia e mais difícil de existir. A autuação explicita para a sociedade que aquele está sendo punido porque descumpriu a lei e desrespeitou a sociedade onde está inserido” (Entrevista, FRANCO, 1996), defendendo o sentido educativo da multa tanto para o empreendedor quanto para a opinião pública.”“De fato, houve uma priorização dos procedimentos de controle ambiental de unidades produtivas, em detrimento de uma planificação da política a médio e longo prazos ( MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998, p.111). 12O que assistimos hoje é a ação de um órgão que vive sempre na expectativa de uma denuncia e não se antecipa ao fato, evitando que ele aconteça para prejuízo da população. (Centro para Conservação da Natureza). Em carta aberta à população a Associação Mineira de Defesa do Ambiente justificava seu desligamento da COPAM, até que esta tivesse respaldo político, financeiro, independência administrativa e dirigentes comprometidos com a sua finalidade legal.

34

Em nível federal, a Resolução 001 do Conselho Nacional de Meio Ambiente

(CONAMA), de 23 de janeiro de 1986, define um novo marco para a gestão ambiental no

país. Amplia o foco da política ambiental de controle da poluição industrial para o controle da

implantação de atividades modificadoras do ambiente. Passam a se constituir objeto da

política ambiental obras de infra-estrutura, tais como estradas, aeroportos, terminais de

minério, hidrelétricas e obras de saneamento, empreendimentos agrícolas e imobiliários. Essa

ampliação na abrangência da política ambiental significa inegável acréscimo de demanda nos

órgãos estaduais. A desarticulação entre SMA e CETEC e a carência de recursos humanos e

financeiros tornam mais evidentes a insuficiência operacional da gestão ambiental estadual e a

necessidade de reorganização do SISEMA.

Assim, em agosto de 1987, institui-se uma comissão envolvendo representantes

da SECT e do CETEC para estudar a reestruturação do sistema de assessoramento técnico à

COPAM, na execução da política estadual do meio ambiente. Os estudos apontam para a

criação de uma estrutura técnica e executiva específica, dotada de autonomia e flexibilidade

administrativa e financeira. Essas características são consideradas essenciais para que a nova

estrutura possa gerar receita própria, por meio da cobrança dos trabalhos para o licenciamento

e outros serviços prestados. É também uma forma de superar as aventadas contradições entre

as atividades de fomento tecnológico realizadas pelo CETEC, na prestação de serviços às

empresas, e o apoio do órgão ao poder de polícia atribuído à COPAM (MINAS GERAIS;

FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998, p.113).

O novo desenho operacional toma forma poucos meses depois, com a edição

de duas leis promulgadas pelo governo estadual. A primeira é a Lei Estadual n. 9 514, de 29

de dezembro de 1987, que transforma a SECT em Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia

e Meio Ambiente (SECTMA) e a COPAM em Conselho de Política Ambiental, mantendo-se a

mesma sigla, COPAM. A segunda é a Lei Estadual n. 9 525, de 29 de dezembro de 1987, que

institui a Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM), a qual veio a ser criada pelo

Decreto Estadual n. 28 163, de 6 de junho de 1988.

Este período é caracterizado por conflitos e discussões entre os agentes da

política ambiental no estado, especialmente sobre a estrutura e a forma de assessoramento

técnico à COPAM.

Os problemas de infra-estrutura da SMA e as diferentes visões sobre a forma

de atuação do poder público na gestão ambiental são temas de seminários, documentos e

35

propostas para encaminhamento da questão no estado. Apesar da polarização entre as posições

da SMA, que tem uma leitura política das questões ambientais, tendendo para a solução

negociada e o CETEC, que defende uma avaliação rigorosamente técnica, o resultado desse

processo tem convergência para a criação de uma estrutura técnica e executiva específica,

dotada de autonomia e flexibilidade administrativa e financeira, organizada na forma de

fundação. A criação da FEAM define o início de um terceiro período na evolução institucional

do SISEMA, com prioridade no desenvolvimento de procedimentos para licenciamento

ambiental.

2.3 Estruturação e funcionamento da FEAM e criação da Secretaria de Estado do Meio

Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD): 1989 a 1997

A atuação da FEAM é influenciada pelas orientações impostas à política

ambiental brasileira pelo novo texto constitucional, promulgado à época da criação do órgão.

A esse respeito, destaca-se que, na seção dedicada ao meio ambiente, a Constituição Federal

de 1988 garante a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo ao

poder público, entre outros, exigir para instalação de obra ou atividade potencialmente

causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental

(EPIA).

Seguindo os preceitos da Constituição Federal, a Constituição do Estado de

Minas Gerais, publicada em 1989, consolida o Licenciamento Ambiental como principal

instrumento público na gestão do meio ambiente. Na Seção VI, “Do Meio Ambiente”, §1º,

incumbe ao poder público “exigir, na forma da lei, prévia anuência do órgão estadual de

controle e política ambiental, para início, ampliação e desenvolvimento de atividades,

construção ou reforma de instalação capazes de causar, sob qualquer forma, degradação do

meio ambiente, sem prejuízo de outros requisitos legais, preservando o sigilo industrial”. No

§2º, refere-se à prévia anuência, denominando-a como licenciamento e, nos casos de atividade

ou obra potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, condiciona

sua implantação a estudo prévio de impacto ambiental (EPIA), a que se dará publicidade.

Com força de operacionalização de norma constitucional, o processo de

Licenciamento Ambiental se reforça como principal instrumento de política pública de meio

ambiente no país. A rigor, considerando a definição legal de impacto ambiental e a amplitude

36

de aplicação do licenciamento a atividades “modificadoras do meio ambiente”, o

licenciamento ambiental pode ser exigido de toda e qualquer atividade. O destaque na

legislação e a prioridade na execução da política pública de meio ambiente levam a ser

creditado, ao licenciamento, a responsabilidade de equacionar a problemática ambiental e seus

conflitos na dinâmica social.

A transformação da SECT em Secretaria de Estado de Ciência Tecnologia e

Meio Ambiente (SECTMA) e da COPAM em Conselho de Política Ambiental – COPAM, em

dezembro de 1987, junto com a criação da FEAM como órgão executivo, em junho de 1988,

estabelecem nova dinâmica ao SISEMA. A FEAM torna-se o órgão ambiental do estado, ao

qual irá aludir o texto constitucional mineiro. As dificuldades e resistências de integração do

corpo técnico do CETEC ao novo órgão ambiental resultam no afastamento do CETEC da

gestão do meio ambiente no estado, passando as funções ambientais desempenhadas para a

esfera de atuação da FEAM (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998,

p.124).

Desde a criação da FEAM, técnicos e membros do COPAM desenvolvem

vários estudos para orientar a atuação do órgão e a política do estado na área ambiental. O

primeiro deles, o Programa trienal de política ambiental para o Estado de Minas Gerais13 tem,

como objetivos, consolidar a FEAM e identificar os problemas ambientais mais urgentes do

estado. Enfatiza a necessidade de atuação na educação ambiental e de interiorização da

política de meio ambiente. Este programa produz um diagnóstico das deficiências

institucionais do SISEMA, no qual salienta que a política estadual vem enfraquecendo cada

vez mais as estruturas de fiscalização e de pesquisa e desenvolvimento, ao praticar uma

política salarial degradante, e chama a atenção para a falta de internalização da questão

ambiental nos grandes projetos do setor público.

No tocante à descentralização política, o programa propõe a municipalização

das atividades de fiscalização, que ficariam com os CODEMAs e as Secretarias Municipais de

Meio Ambiente, a serem criadas nos municípios com mais de 100000 habitantes. O

planejamento das ações desse programa dá-se de forma pontual e setorizada, de acordo com

as áreas consideradas críticas de degradação ambiental14, sem análise integrada ou

regionalizada (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998, p.129).

13Programa elaborado compreendendo o período que vai de julho de 1988 a julho de 1991. 14Foram consideradas áreas críticas de degradação do meio ambiente: questão florestal, mineração, garimpo, indústrias de transformação, recursos hídricos, ar, veículos automotores, materiais perigosos e agrotóxicos.

37

Proposições políticas similares são reafirmadas no Programa Estadual de Meio

Ambiente do Estado de Minas Gerais, elaborado pela FEAM em 1989. Este programa define

três princípios básicos para atuação do órgão: a preservação dos ecossistemas naturais, a

realização de estudos e projetos para a definição de parâmetros de qualidade ambiental e o

incremento à participação popular por meio da educação ambiental. Para fortalecimento

institucional, sugere descentralizar as atividades, implantando regionais do órgão. A falta de

pessoal e a desarticulação nas ações das instituições envolvidas na gestão ambiental do estado

são apontadas como as maiores limitações do SISEMA. Os mesmos princípios constam

também da Proposta de Política Ambiental para o Estado de Minas Gerais - documento

elaborado pela FEAM em 1991 -, que define, como prioridade, promover a implantação de

um modelo institucional de gestão ambiental sistêmico, integrado e descentralizado, com a

participação de órgãos públicos e da sociedade civil.

O Plano Plurianual de Ação Governamental do Estado de Minas Gerais (PPAG

1992-1995), com programação de política ambiental elaborada pela FEAM, propõe, mais uma

vez, a descentralização das ações de meio ambiente, com a divisão de competências e o

incentivo às iniciativas municipais, nos casos de interesse local. Indica a necessidade de

integração das ações dos órgãos públicos envolvidos na questão do meio ambiente no estado

(MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998).

A divisão de competência institucional e o desentrosamento de órgãos ligados a

Secretarias de Estado distintas são apontados como os mais sérios problemas do SISEMA. A

FEAM está ligada à Secretaria de Ciência Tecnologia e Meio Ambiente; o Instituto Estadual

de Florestas (IEF), ligado à Secretaria da Agricultura; e o Departamento de Recursos Hídricos

(DRH), ligado à Secretaria de Minas e Energia, o que impede o adequado encaminhamento da

questão ambiental pelo Estado.

O IEF e o DRH são responsáveis por autorizações para uso de recursos

ambientais, tais como a Autorização para Exploração Florestal (APEF) e a outorga para

utilização de recursos hídricos, documentos considerados fundamentais para integração da

gestão ambiental e exigidos no sistema de licenciamento. A coordenação na emissão desses

documentos torna-se uma necessidade para o licenciamento e a eficiência do SISEMA.

A descentralização da política ambiental, como se percebe, é proposta

recorrente nos planos e programas governamentais. As variações na forma de implantação

procuram articular a ação estadual e as municipalidades. Compatibilizar problemas e soluções

38

de poluição urbana e local com problemas mais amplos de equilíbrio e qualidade ambiental de

uma região é um desafio para a gestão pública de meio ambiente.

Um novo marco para atuação do estado nas questões ambientais é estabelecido

pela Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento e o Meio Ambiente (UNCED).

Realizada no Brasil, no Rio de Janeiro, em julho de 1992, a Conferência amplia o

entendimento da questão ambiental, incorporando as dimensões sociais e econômicas à

discussão da qualidade do meio ambiente. O conceito de Desenvolvimento Sustentável é

consolidado e difundido como a possibilidade de compatibilizar as atividades sociais e

econômicas com o equilíbrio e a qualidade do meio ambiente15.

Paralelamente às reflexões sobre princípios, diretrizes e estratégias de ação da

política ambiental estadual, a FEAM estrutura os procedimentos técnicos e administrativos

para o sistema de licenciamento ambiental, que se torna a principal atividade da instituição.

Essa estruturação mimetiza o arranjo estabelecido na SMA. O Departamento de Planejamento

e Desenvolvimento Ambiental da SMA dá origem à Diretoria de Pesquisa e Desenvolvimento

Ambiental da FEAM e o Departamento de Fiscalização e Controle Ambiental forma a

Diretoria de Controle Ambiental. A Diretoria Administrativa e Financeira completa as três

diretorias do órgão.

A Diretoria de Pesquisa e Desenvolvimento Ambiental inclui atividades de

estudos e pesquisas, planejamento, educação ambiental, unidades de conservação, e presta

apoio ambiental aos municípios e CODEMAs. A Diretoria de Controle Ambiental concentra

suas atividades nos procedimentos de licenciamento e na instrução de processos para

julgamento no COPAM. As equipes responsáveis pelos pareceres técnicos dos processos em

julgamento acompanham as reuniões das câmaras, para orientações e esclarecimentos aos

conselheiros.

A atuação do órgão ganha fundamentos institucionais mais sólidos com a

edição da Deliberação Normativa COPAM n. 01, de 22 de março de 1990, conhecida como

DN 01/90, que estabelece critérios e valores para indenização dos custos de análise dos

pedidos de licenciamento. Essa deliberação torna-se a referência estadual para classificação e

custo dos processos de licenciamento. Dá impulso e viabiliza a operacionalidade do

licenciamento ambiental como instrumento público de gestão, definindo três classes para a

15Desenvolvimento Sustentável, em suas múltiplas interpretações, é aquele ecologicamente prudente, economicamente viável e socialmente justo, integrando os ambientes físicos, os ambientes sociais e os ambientes das relações econômicas (SACHS, 1993).

39

indenização - Classes I, II e III - de acordo com o cruzamento entre três categorias de porte –

pequeno, médio e grande - com três categorias de potencial poluidor, estimado pela tipologia

da atividade – pequeno, médio e grande. A tabela A-3 do Anexo I desta deliberação lista 36

tipos de atividades16, com cortes técnicos e critérios de porte e potencial poluidor, que

referenciam as solicitações de licenciamento até 2004, quando são alterados pela Deliberação

Normativa n. 74/2004, de 9 de outubro de 200417.

As crescentes exigências e condicionantes legais de licenciamento ambiental

refletem-se na demanda de serviços e no aporte de recursos da FEAM, tornando a Diretoria de

Controle Ambiental, responsável pelo licenciamento, a “locomotiva” do novo órgão. São

definidos procedimentos para vistoria, análise, instrução de processos e apoio executivo às

decisões do COPAM. Os procedimentos e a operacionalidade do sistema de licenciamento

tornam-se as principais atividades tanto da FEAM quanto do SISEMA. Evidência clara desse

direcionamento de atividades é a estruturação dessa diretoria em divisões, acompanhando a

tipologia de áreas de atuação, em analogia às Câmaras Técnicas do COPAM, o que pode ser

visualizado na figura 3.

16Em versão atualizada até a DN nº. 54/2002 e Resolução SEMAD nº. 104/2002, (FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE, 2002). Classificação de Atividades: Extração e Tratamento de Minerais; Lavra Subterrânea; Lavra a Céu Aberto; Modificações e/ou Ampliações dos Licenciamentos anteriores; Indústria de Produtos Minerais Não-Metálicos; Indústria Metalúrgica; Indústria Mecânica; Indústria de Material Elétrico e Comunicações; Indústria de Madeira; Indústria de Mobiliário; Indústria de Papel e Papelão; Indústria da Borracha; Indústria de Couros e Peles e Produtos Similares; Indústria Química; Indústria de Produtos Farmacêuticos e Veterinários; Indústria de Perfumaria, Sabões e Velas; Indústria de Produtos de Matérias Plásticas; Indústria Têxtil; Indústria de Vestuário, Calçados e Artefatos de Tecidos; Indústria de Produtos Alimentares; Preparação do Leite e fabricação de produtos de laticínios; Indústria de Bebidas e Álcool Etílico; Indústria de Fumo; Indústrias Diversas; Construção Civil; Serviços Industriais de Utilidade Pública; Comércio Atacadista; Transportes e Terminais; Serviços; Serviços Auxiliares Diversos; Serviços Auxiliares de Atividades Econômicas; Serviços Comunitários e Sociais (exclusive médicos odontológicos, veterinários e ensino); Administração Pública, Defesa e Segurança; Beneficiamento de Resíduos; Atividades Diversas; Atividades Agrossilvopastoris. 17Os critérios e procedimentos de licenciamento serão explicados na seção 3.

40

Figura 3: Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM) – Belo Horizonte – 1992.

Fonte: MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998. p.127.

41

Iniciado de forma incipiente nos anos anteriores, o licenciamento de atividades

produtivas passa a comandar a dinâmica de atuação do SISEMA. Entre 1988 e 1998, a FEAM

é responsável por toda a instrução técnica e jurídica para o COPAM, tornando-se a referência

da política de meio ambiente no estado e da prioridade do licenciamento ambiental como

instrumento público de gestão. Visando orientar procedimentos, assim como o

desenvolvimento e a apresentação dos estudos técnicos de avaliação de impacto ambiental

que fundamentem os pedidos de licenciamento, o órgão elabora formulários e termos de

referência18 aplicáveis aos diversos tipos de empreendimentos. Elabora também formatos

específicos de estudo de impacto ambiental para saneamento, mineração, hidrelétrica,

transporte, afirmando operacionalmente o licenciamento como principal instrumento para

implantação da política ambiental do estado. Segundo Starling, (2001, p.173), a FEAM

constitui o pilar fundamental da atuação do COPAM, em torno do qual se conduz a política

ambiental em nível estadual. Esta viabilização do sistema está particularmente vinculada à

consolidação da sistemática de licenciamento ambiental em uma rotina de procedimentos

definida pela legislação ambiental

Há, contudo, uma prevalência do processo burocrático, com superestimação

dos procedimentos de entrada, processo e expedição de papeis, que tem como finalidade

autorizar a instalação e o funcionamento de atividades econômicas. Trata-se, portanto, de um

modelo cartorial de licenciamento ambiental, em que este instrumento é utilizado também

como fonte de arrecadação do órgão ambiental (STARLING, 2001).

A estratégia de funcionamento do licenciamento é de comando e controle,

expressos no caráter impositivo da lei e na fiscalização de seu cumprimento. As deliberações

normativas e as resoluções do COPAM especificam as condições para o licenciamento

ambiental, classificam empreendimentos e atividades e estabelecem limites para o lançamento

de substâncias tóxicas no ar, na água e no solo. A fiscalização e o monitoramento são

instrumentos de apoio ou complementares ao licenciamento que visam à verificação de

infrações à legislação ambiental ou ao cumprimento das condições estabelecidas no

licenciamento19.

18São elaborados modelos padronizados de Formulários para Caracterização de Empreendimentos (FCE); Formulários de Orientações Básicas (FOB); Termos de referência para: Relatórios Técnicos (RT); Relatórios de Controle ambiental (RCA); Planos de Controle Ambiental (PCA); Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto no Meio Ambiente (EIA/RIMA); para atividades em geral e específicos para mineração (mineração, garimpo e pesquisa), saneamento (água, esgoto, drenagem e limpeza urbana), hidrelétricas, linhas de transmissão e subestações de energia elétrica e transportes de produtos perigosos. 19A autuação e aplicação das penalidades também são instrumentos de apoio ao licenciamento.

42

O modelo de licenciamento implantado, privilegiando o controle processual,

pontual e corretivo de empreendimentos, resulta em um volume elevado de processos, que

alcança rapidamente a capacidade operacional do SISEMA. Os prazos considerados longos,

os custos elevados, os estudos sem objetivo definido e a ineficácia do controle e melhoria

ambiental evidenciam as dificuldades e a insuficiência da política estadual para controle da

qualidade ambiental.

Neste período, chama a atenção a crescente atuação da FEAM no atendimento

a solicitações do Ministério Público20 e do Poder Judiciário, na emissão de pareceres técnicos

e perícias judiciais, para subsidiar as demandas de processos, inquéritos e ações civis públicas

sobre conflitos em relação a questões ambientais.

A relação entre o SISEMA e as ações do MP, na defesa do meio ambiente,

merece aprofundamento e atenção especial. O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), um

título executivo extrajudicial, utilizado tanto pelo órgão ambiental quanto pelo MP, ou por

um, com intervenção do outro, gera conflitos entre as duas instituições (VIANA, 2007,

p.147). Esses aspectos podem significar que o licenciamento ambiental não atende

adequadamente a expectativa nele depositada de contribuir para compatibilizar o

desenvolvimento econômico com a qualidade do meio ambiente.

As críticas e a polêmica quanto à eficácia do modelo de licenciamento utilizado

para a gestão pública do meio ambiente no estado ganham novos elementos com a Lei

Estadual n. 11 504, de 20 de junho de 1994, que institui a Política Estadual de Recursos

Hídricos.

A criação do Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERH), constituindo o

Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SEGRH), amplia a estrutura

pública de gestão do meio ambiente e dos recursos hídricos para além dos problemas pontuais

de impacto, característicos da poluição por efluentes industriais identificados inicialmente.

O planejamento com base na bacia hidrográfica, o gerenciamento por meio da

criação de Comitês de Bacia, a cobrança pelo uso da água em função da disponibilidade e das

peculiaridades da bacia e a integração do gerenciamento dos recursos hídricos com o

20Registros entre os anos de 1997 e 1999 mostram um número crescente de demandas do Ministério Público (MP) por informações sobre processos de licenciamento. Nesse período, as demandas do MP por informações sobre processos de licenciamento subiu de 171 para 249. Em média, 55% das demandas eram sobre o acompanhamento de processos. O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) está previsto no art. 5º, § 6º, da Lei 7 347/85 Lei da Ação Civil Pública (FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE, 2000).

43

desenvolvimento regional e com a proteção do meio ambiente constituem novos instrumentos

para gestão dos recursos hídricos e por extensão, do meio ambiente.

Segundo Souza (2003, p.77), nas alterações que promove na legislação

instituída em 1981, a Lei Federal n. 7 804, de 18 de julho de 1989 define como recursos

ambientais “a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar

territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.” Desse modo, ao

definir a água como um recurso ambiental, circunscreve-se as normas específicas que regem o

acesso, o uso, a conservação e a proteção dos recursos hídricos dentro da política ambiental.

O modelo utilizado no gerenciamento de recursos hídricos institui uma

estratégia de regionalização composta por comitês e agências de bacia, que passam a ter

competência de administração em sua área de influência. Este modelo difere do sistema de

gestão centralizado na estrutura normativa e deliberativa do COPAM, que define sua

estratégia de controle via licenciamento ambiental, segundo uma tipologia de fontes de

poluição.

Segundo Munhõz (2000, apud SOUZA, 2003, p.80), diferentemente da política

hídrica, a perspectiva da gestão pública da política ambiental se circunscreve ao modelo

comando-controle, no qual o Estado tem grande preponderância na decisão e implantação de

políticas, através das suas diversas atribuições, cabendo à sociedade civil uma possibilidade

participativa, mas que se limita principalmente ao acesso a informações necessárias à

conscientização, através de atividades de educação ambiental, e pontualmente aos Conselhos.

Souza (2003, p.150) acrescenta que o Comitê é o órgão que permite a

incorporação do usuário em formas compartilhadas de gestão, tendo como uma de suas

conseqüências positivas a possibilidade de superar o modelo “comando-controle”, no sentido

de efetivar a política de águas propriamente dita, entendida aqui como resultante de um amplo

acordo entre os diversos setores interessados: Estado, empresas públicas e privadas e

sociedade civil.

A integração entre os dois modelos de gestão, relativos a aspectos

indissociáveis, se coloca como mais um problema a ser resolvido no SISEMA, reforçando a

necessidade de reestruturação, já evidenciada pela busca de maior eficiência e eficácia para o

sistema de licenciamento.

Com a finalidade de “propor e executar a política do Estado relativa às

atividades de gestão ambiental para o desenvolvimento sustentável” a Lei Estadual n. 11 903,

44

de 6 de setembro de 1995, institui a Secretaria de Estado do Meio Ambiente e

Desenvolvimento Sustentável (SEMAD), enfatizando, em suas atribuições, o planejamento e

a coordenação de uma gestão ambiental integrada.

A criação da SEMAD marca o início de uma profunda reformulação no sistema

institucional de meio ambiente do estado. Incluindo o IEF e a FEAM, quando de sua criação,

a SEMAD só se completa nove meses depois, com a incorporação do DRH, por meio da Lei

Estadual n. 12 188 de 10 de junho de 199621. Nesta mesma data, por meio do Decreto

Estadual n. 38 070/96, com objetivo de ampliar a capacidade de fiscalização do SISEMA, é

instituído o Grupo Coordenador de Fiscalização Ambiental (GCFAI), com atribuições de

coordenar as atividades de policiamento ostensivo florestal, de mananciais, fluvial e lacustre,

de proteção à fauna e à flora, e fiscalização de atividades efetivas ou potencialmente

poluidoras.

O decreto institui o GCFAI com a participação de representantes da SEMAD,

FEAM, IEF, DRH, Instituto Mineiro de Agropecuária (IMA), Secretaria de Estado de

Segurança Pública (SESP), Polícia Militar (PMMG) e do Instituto Brasileiro de Meio

Ambiente (IBAMA). De acordo com a lei de criação da SEMAD, a presidência do COPAM

passa a ser exercida pelo Secretário de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento

Sustentável, continuando a FEAM com a função de Secretaria Executiva do COPAM até a

reformulação de secretarias e órgãos envolvidos.

Ainda, conforme a Lei Estadual n. 12 040, de 28 de dezembro de 1995, que

dispõe sobre a distribuição da parcela de receita do produto da arrecadação do Imposto sobre

Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de

Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) pertencente aos

municípios, inclui o critério do meio ambiente na distribuição dos recursos. Passam a ter

direito a, no máximo, 50% dos recursos disponíveis, os municípios cujos sistemas de

tratamento de esgoto sanitário ou disposição final de lixo, com operação licenciada pelo órgão

ambiental estadual, atendam, no mínimo, a, respectivamente, 70% e 50% da população. O

restante dos recursos são distribuídos com base no Índice de Conservação do Município,

considerando-se as unidades de conservação federais, estaduais, municipais e particulares.

21Segundo informações da bancada ambientalista na ALMG, foi usada a estratégia de incorporação por partes para evitar oposição conjunta dos setores elétrico (ao qual pertencia o DRH) e agropecuário (ao qual pertencia o IEF), que poderia inviabilizar a criação da nova secretaria (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998).

45

Esse recurso, dependente do licenciamento ambiental, fica conhecido como ICMS Ecológico

e se constitui em um instrumento econômico da política de meio ambiente.

Pode ser percebido que a dimensão institucional do SISEMA ganha amplitude,

que pode ser associada à importância alcançada pelas questões ambientais na agenda política,

ao final do século XX, e à conseqüente necessidade de regulação e controle de qualidade pelo

poder público. A nova secretaria incorpora as competências específicas da FEAM, do IEF e o

Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos.

Os conceitos de manutenção de ecossistemas e desenvolvimento sustentável,

consolidados na ECO 9222, passam a substituir os de proteção, conservação e melhoria do

meio ambiente. O licenciamento ambiental continua sendo o principal instrumento público de

gestão, mas o fortalecimento da fiscalização não estabelece relação direta com o sistema de

licenciamento.

O IEF, até então pertencente ao sistema operacional da Secretaria de Estado da

Agricultura Pecuária e Abastecimento (SEAPA), tinha, como principal atividade, o fomento à

atividade agropecuária. Embora se responsabilizasse pela criação e administração de parques

e reservas no estado, por delegação do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal

(IBDF) e, posteriormente, pelo IBAMA, suas ações não se pautavam em princípios

ambientalistas, até a aprovação da Lei Florestal Federal n. 10 541, de 1991.

A atividade de fomento ao reflorestamento industrial, fortemente estruturada

nas décadas de 70 e 80, contribuiu para que as atividades de conservação e proteção de

florestas e ecossistemas de especial interesse ficassem em segundo plano na atuação do

órgão23. O fim dos incentivos fiscais para fomento florestal faz com que sua agenda seja

redirecionada para a área ambiental. Assim, a atuação do instituto vai gradativamente

incorporando a política de defesa do meio ambiente (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO

PINHEIRO, 1998).

O DRH, até então pertencente ao sistema operacional da Secretaria de Estado

de Minas e Energia (SEME), embora com representação no COPAM desde que este fora

criado, pouco atuou em relação à problemática ambiental. Nos primeiros anos de

22Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento e o Meio Ambiente. “Um dos grandes avanços dessa conferência foi o reconhecimento público de que o problema ambiental é um problema global, que ultrapassa fronteiras físicas, ideológicas, econômicas, culturais e de gerações (Held, 1989) e que, em decorrência disso, as soluções para os problemas ambientais devem se pautar pela solidariedade entre povos, países, gerações” (SOUZA, 2003, p.59). 23Grande parte das atividades do IEF se dava a partir de incentivos para o reflorestamento homogêneo.

46

funcionamento do COPAM, o referido órgão se pautou por uma resistência considerável ao

avanço da política ambiental no estado. Responsável pelo controle dos aspectos quantitativos

de uso das águas, detinha o controle sobre a utilização dos recursos hídricos do estado por

meio da atribuição de concessão de outorga para o seu uso (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO

JOÃO PINHEIRO, 1998, p.135).

Dois anos depois da criação da SEMAD, um conjunto de Leis Estaduais

estabelece a reorganização operacional do SISEMA. Em 17 de julho de 1997, são publicadas

as Leis Estaduais n. 12 581/97, que tratam da reorganização da SEMAD; n. 12 582, referente

à reorganização do IEF; n. 12 583/97, referente à reorganização da FEAM; n. 12 584/97,

referente à reorganização do DRH, o qual passa a denominar-se Instituto Mineiro de Gestão

das Águas (IGAM); e a Lei n. 12 585, que trata sobre a reorganização do COPAM.

As principais mudanças processadas têm natureza político-administrativa. A

SEMAD passa a desempenhar o papel, anteriormente atribuído à FEAM, de órgão ambiental

do Estado, e a exercer as funções de Secretaria Executiva do COPAM e do CERH. O COPAM

é descentralizado, com criação de unidades regionais, e a instrução de processos para

julgamento nas câmaras técnicas é dividida entre a FEAM e o IEF.

Para articular as políticas de gestão dos recursos ambientais, formular e

coordenar a política estadual de proteção do meio ambiente, a SEMAD passa a dispor de um

importante instrumento: em cada secretaria de estado participante do COPAM deve ser

constituído um núcleo de gestão ambiental, destinado a apoiar e compatibilizar as políticas

públicas setoriais com a proteção do meio ambiente24.

Com as mudanças introduzidas, a abordagem ambiental do estado passa a ser

dividida em três agendas de trabalhos, denominadas como “Agenda Marrom”, sob

responsabilidade da FEAM; “Agenda Verde”, sob responsabilidade do IEF; e “Agenda Azul”,

a cargo do IGAM.

A “Agenda Marrom” envolve o controle e prevenção da degradação ambiental

decorrente de atividades poluidoras e a realização de estudos e pesquisas sobre poluição,

qualidade do ar, da água e do solo. Para sua implantação é criada, na FEAM, uma diretoria

voltada exclusivamente para o licenciamento de atividades de infra-estrutura, em função do

24 O Decreto Estadual n. 43 278, de 22 de abril de 2003, lista como participantes do COPAM as Secretarias de Estado de: Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Cultura; Educação; Indústria, Comércio e Serviços; Desenvolvimento Minerometalúrgico e Política Energética; Planejamento e Gestão; Saúde; Transportes e Obras Públicas; Desenvolvimento Regional e Política Urbana; e Ciência e Tecnologia.

47

crescimento dessa demanda no estado. A FEAM passa a assessorar as câmaras de atividades

industriais, minerárias e de infra-estrutura, deixando de atuar na área de unidades de

conservação, que passa para a competência do IEF.

A “Agenda Verde” é responsável pela formulação e execução da política

florestal, de forma a promover a preservação da biodiversidade e o desenvolvimento

sustentável dos recursos naturais renováveis no estado. O IEF passa a instruir os processos de

licenciamento e assessorar os trabalhos das câmaras para as atividades agrícolas, pecuárias e

florestais, sem, no entanto, passar por uma adequação de sua capacidade operacional. À

“Agenda Azul” cabe a proposição e execução de diretrizes relacionadas à gestão das águas no

território mineiro e à política estadual de recursos hídricos.

O COPAM, subordinado à SEMAD, tem sua estrutura modificada com a

criação das Unidades Regionais Colegiadas (URCs), a serem implantadas em oito regiões do

Estado. As Câmaras Especializadas e as URCs são apoiadas e assessoradas tecnicamente

pelos órgãos seccionais – FEAM, IEF e IGAM, e pelas Superintendências Regionais de Meio

Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SUPRAMs), a serem implantadas pela SEMAD.

Essas novas unidades reproduzem o modelo de colegiado do COPAM, onde as

URCs têm as funções deliberativas e as SUPRAMs as funções executivas da política

ambiental. Na reformulação regimental do COPAM é estabelecida a paridade entre os

representantes do setor governamental e da sociedade civil para composição do Plenário e das

Câmaras Especializadas. A Presidência do COPAM passa a ser exercida pelo Secretário de

Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável e a função de Secretário Executivo

pelo Secretário Adjunto.

A descentralização da política ambiental estadual, presente como objetivo em

todas as reformulações do SISEMA, ganha forma com a nova estratégia do estado de

descentralizar sua própria estrutura operacional, regionalizando as ações do COPAM. A

integração com os municípios para a aplicação das normas de licenciamento e fiscalização

ambiental pode ser feita mediante convênio, com diretrizes estabelecidas pelo COPAM25.

25 Dispõem atualmente de convênio com o Estado os municípios de Contagem, Betim, Juiz de Fora. Belo Horizonte desenvolveu sua estrutura pública de meio ambiente paralelamente ao desenvolvimento do SISEMA. Instituiu a Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMMA) em 1983 e o COMAM em 1985 e atua independente da administração estadual, dispondo de legislação e procedimentos próprios de atuação na cidade. Muitos servidores públicos que ajudaram a construir o SISEMA, participaram também da construção do sistema municipal, que têm muitas semelhanças. (SISEMA)

48

Em nível federal, duas normas estabelecidas em 1997 mostram as

convergências da política nacional e da política estadual de meio ambiente. A primeira, a Lei

Federal n. 9 433, de 8 de janeiro de 1997, estabelece a Política Nacional de Recursos Hídricos

(PNRH) e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SNGRH),

definindo a bacia hidrográfica como unidade territorial para implantação da política e atuação

do sistema de gerenciamento. Os planos diretores, o enquadramento dos corpos de água em

classes, segundo os usos preponderantes, a outorga dos direitos de uso e a cobrança pelo uso

de recursos hídricos são estabelecidos como os principais instrumentos para uma gestão

descentralizada, com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades

(SOUZA, 2003).

A segunda, a Resolução 237 do CONAMA, de 19 de dezembro de 1997,

substitui a Resolução 01/86, com a revisão dos procedimentos e critérios utilizados no

licenciamento ambiental. Essa Resolução consolida o sistema trifásico de licenciamento e

lista atividades e empreendimentos sujeitas ao licenciamento ambiental. Estabelece que

compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados

e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e

atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por

instrumento legal ou convênio.

Define que os estudos necessários ao licenciamento sejam realizados às

expensas do empreendedor e que podem ser estabelecidos procedimentos simplificados para

atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental, admitindo um

único processo de licenciamento para pequenos empreendimentos e atividades similares e

vizinhos, ou para aqueles integrantes de planos de desenvolvimento, desde que definida a

responsabilidade legal pelo conjunto de empreendimentos ou atividades. O órgão ambiental

competente estabelecerá os prazos de validade de cada tipo de licença e os critérios de

renovação da licença de operação.

Entre as principais características da PNRH estão as diretrizes que determinam

a integração da gestão dos recursos hídricos com a gestão ambiental e do uso do solo, e da

gestão desses recursos com o planejamento regional, estadual e regional, e a organização do

gerenciamento como um sistema integrado, que deve auxiliar o Sistema Nacional do Meio

Ambiente (SISNAMA). Sobre a questão, Souza (2003, p.74) afirma que “é importante levar

em conta que a política ambiental foi elaborada sob o modelo burocrático de gestão e a

política hídrica sob um modelo participativo, o que pode dificultar essa integração tendo em

49

vista diferenças quanto a instrumentos de gestão, inclusão da sociedade e a dimensão de

accountability.”

A quantidade crescente de licenciamentos e as atribuições de gerenciamento

dos recursos hídricos trazem sobrecarga ainda maior ao SISEMA. Na tentativa de solucionar

essas demandas, a Lei Estadual n. 12 581/97 possibilita à SEMAD e às entidades a ela

vinculadas, o credenciamento de empresas ou profissionais especializados para atuação em

processos de licenciamento ambiental, análise de projetos e na emissão de pareceres e perícias

para subsidiar o COPAM. O número de prestadores de serviço torna-se significativo,

especialmente nos pareceres e procedimentos de licenciamento.

Sintetizando o percurso, este período é marcado pela ampla atuação da FEAM

como órgão ambiental do estado, caracterizado principalmente pela implantação dos critérios

e procedimentos que estruturam e consolidam o sistema estadual de licenciamento ambiental

como principal instrumento de gestão pública do meio ambiente.

A licença ambiental torna-se documento necessário à legalização de quase

todas as atividades socioeconômicas. Os problemas identificados no licenciamento, advindos

das dificuldades de integração entre as atividades da FEAM, do IEF e do DRH levam a

criação da SEMAD, objetivando integrar e coordenar essas ações.

Segundo Souza, (2003, p.119), a criação da SEMAD é uma vitória dos

movimentos ambientalistas mineiros e uma resposta à desarticulação dos órgãos e políticas

ambientais. O processo de sua criação implica em profundas mudanças nas concepções que

até então haviam governado a atuação de alguns órgãos públicos em relação ao problema

ambiental: do DRH, muito envolvido com os problemas de outorga de água e com uma

atuação pouco voltada para a preservação dos mananciais; do IEF, cuja atuação se dera a

partir de incentivos para o reflorestamento, o que inviabilizou a preservação de florestas e de

ecossistemas.

Claramente, trata-se da instalação de uma nova concepção de política

ambiental menos voltada para preservar certos interesses particularistas de grupos ou de

órgãos públicos, e mais voltada para a realização de princípios internacionalmente

estabelecidos, que visam a preservação dos recursos naturais, a solidariedade para com as

gerações futuras, o desenvolvimento sustentável, a gestão integrada e participativa dos

recursos ambientais e a proteção ao que se tem denominado de interesses/direitos difusos.

50

2.4 Estruturação da SEMAD, implantação das URCs e SUPRAMs, e instituição das

Autorizações Ambientais de Funcionamento (AAFs): 1998 a 2008

Este período caracteriza-se por uma profusão de adequações com vistas à

consolidação do novo aparato operacional da política pública de meio ambiente no estado

instituído pelas leis publicadas em 1997. As modificações introduzidas procuram

principalmente descentralizar a gestão ambiental estadual, compatibilizar o sistema de meio

ambiente com o sistema de gerenciamento de recursos hídricos e dar maior agilidade ao

processo de licenciamento ambiental. A reestruturação do SISEMA envolve, além de ajustes

na legislação, congregação de instituições, redefinição de competências, implantação da

regionalização do COPAM, definição de um plano de carreira específico e realização de

concurso público para recrutamento de pessoal, entre outros. Essas modificações são

acompanhadas por iniciativa voltada à acomodação da SEMAD e seus órgãos seccionais

FEAM, IEF e IGAM em um único espaço físico, procurando facilitar a integração de ações e

procedimentos. A implantação das SUPRAMs, por sua vez, é orientada no sentido da

integração com os escritórios regionais do IEF.

A política pública de meio ambiente passa a dispor de uma estrutura

institucional que congrega os três aspectos fundamentais para intervenção do Estado na

qualidade ambiental: o espaço físico com uso e ocupação humana; a cobertura vegetal,

responsável pelo micro clima e biodiversidade; e os recursos hídricos, principal indicador da

qualidade do meio ambiente e recurso fundamental à vida. A SEMAD fica ainda responsável

pelas unidades de conservação no estado.

O conjunto de normas estaduais reguladoras da questão ambiental tem aumento

significativo no período. Leis e Decretos Estaduais, Resoluções SEMAD, Deliberações,

Deliberações Normativas e Normativas Conjuntas – COPAM-CERH, e Normativas COPAM

procuram adequar o redirecionamento do SISEMA, respaldando as amplas mudanças

técnicas, políticas e administrativas ocorridas. Os procedimentos para licenciamento

ambiental de atividades continuam como a principal atividade do sistema ambiental e a

emissão de licenças como principal instrumento de gestão pública do meio ambiente.

A reorganização institucional do SISEMA concentra-se, sobretudo, em

mudanças legais e administrativas. As adequações para operacionalidade da nova concepção,

iniciadas a partir de 1998, estendem-se até 2008, passando por muitas modificações no início

51

do século XXI. Três momentos referenciam essas mudanças: Em 2003, leis delegadas

possibilitam ampla reformulação na administração pública estadual, incluindo o SISEMA. Em

2004, são alterados os critérios de enquadramento para o licenciamento ambiental e instituída

a Autorização Ambiental de Funcionamento (AAF). Esta é a mais significativa mudança no

sistema de licenciamento, ao longo desses 32 anos da política de meio ambiente no estado.

Em 2007, o SISEMA é novamente reorganizado por leis delegadas.

A legislação federal do período também é rica na regulação da política

ambiental, dispondo sobre as questões florestais, de unidades de conservação e de recursos

hídricos. Merece destaque a Lei Federal n. 9 605, de 12 de fevereiro de 1998, conhecida como

“Lei de Crimes Ambientais”, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas

de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Na seção dos crimes contra a

administração ambiental, a referida lei inclui fazer afirmação falsa ou enganosa, omitir a

verdade, sonegar informações ou dados técnico-científicos em procedimentos de autorização

ou de licenciamento ambiental, assim como conceder licença ou autorização em desacordo

com normas ambientais.

Essas responsabilidades geram tensão entre os técnicos que participam e

emitem pareceres nos processos de licenciamento ambiental, já que a amplitude e

generalidade dos conceitos que envolvem a qualidade do meio ambiente natural e construído

permitem muitos conflitos de interpretação sobre impactos ambientais pelas partes

interessadas.

Os critérios e determinações dos regulamentos estaduais e federais, com

relação à ocupação do meio e utilização dos recursos naturais, têm reflexo nos licenciamentos.

Essas disposições transformam-se em orientações técnicas e condicionantes para a análise e

emissão de licenças.

A partir de 1998, os trabalhos buscam a adequação legal e administrativa da

reorganização operacional do SISEMA. A regulamentação da lei ambiental mineira – Lei

Estadual n. 7 772 - altera as atribuições de licenciamento e fiscalização exercidas pelo

COPAM, por meio das Câmaras Especializadas até então apoiadas apenas pela FEAM.

Na reorganização do COPAM, mantém-se a mesma estrutura de Plenário,

Câmaras e Secretaria Executiva, com a definição de sete Câmaras Especializadas: Câmara de

Política Ambiental; Câmara de Atividades Industriais; Câmara de Atividades Minerarias;

52

Câmara de Atividades de Infra-Estrutura; Câmara de Atividades Agrossilvopastoris; Câmara

de Proteção da Biodiversidade; e Câmara de Recursos Hídricos.

O apoio e o assessoramento às Câmaras passam a ser prestados pela FEAM,

para as Câmaras de Atividades Industriais, de Atividades Minerarias e de Atividades de Infra-

Estrutura; pelo IEF, no caso das Câmaras de Proteção da Biodiversidade e de Atividades

Agrossilvopastoris; e pelo IGAM, na Câmara de Recursos Hídricos.

O COPAM, na ausência do comitê da bacia hidrográfica, fica responsável pela

outorga do uso das águas nos casos de empreendimentos de grande impacto ambiental. O

apoio e o assessoramento técnico passam a ser do IGAM, que é responsável pela outorga do

uso da água para empreendimentos de reduzido impacto ambiental.

Este aspecto gera preocupações e protestos da comunidade técnico-científica

ligada aos recursos hídricos, refratária ao deslocamento da competência de concessão de

outorga do uso da água do âmbito do IGAM e do Conselho Estadual de Recursos Hídricos

(CERH) para o COPAM. Tal mudança é vista como em desacordo com o modelo de gestão

dos recursos hídricos, contido na Lei Federal n. 9 433/97 e na Lei Estadual n. 11 504, de 20 de

junho de 1994, que estabelecem as políticas federal e estadual de recursos hídricos,

respectivamente (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998, p.143).

Em 23 de março de 1998, o Conselho Estadual de Recursos Hídricos de Minas

Gerais se reúne, extraordinariamente, para propor a aprovação dos quatro primeiros Comitês

de Bacias no Estado de Minas Gerais, sendo estes os Comitês das Bacias Hidrográficas do

Rio Paracatu (CBH-Paracatu), do Rio Mosquito (CBH-Mosquito), do Rio das Velhas (CBH-

Velhas) e do Rio Verde (CBH-Verde) (SANTOS, 2001, p.4 apud SOUZA, 2003, p.149).

Ainda em 1998, a Lei Estadual n. 12 812, de 28 de abril de 1998, que

regulamenta a Constituição Estadual e dispõe sobre assistência social às populações de áreas

inundadas por reservatórios, condiciona o licenciamento à inclusão, nos estudos ambientais,

de um plano de assistência social aprovado pelo Conselho Estadual de Assistência Social

(CEAS). A licença de instalação (LI) fica condicionada à aprovação, pelo CEAS, do plano de

assistência social apresentado pelo empreendedor e, a licença de operação (LO), à

comprovação pelo CEAS da implantação do plano.

Este é um exemplo de como a amplitude do debate ambiental para emissão de

licenças transforma o fórum estabelecido para o licenciamento ambiental em depositário da

expectativa para os mais variados conflitos sociais, econômicos e ambientais. A emissão ou

53

não de licenças ambientais passa a significar a solução para conflitos. A importância do

licenciamento e a crescente demanda diminuem a capacidade de acompanhamento e controle,

tornando o licenciamento um processo com fim em si mesmo, sem qualquer conhecimento do

que ocorre após o licenciamento. A emissão ou não de licenças, ou simplesmente os debates

sobre conflitos e responsabilidades para a emissão das licenças passam a justificar, sem

acompanhamento ou avaliação sócio-ambiental, os mais diversos tipos de empreendimentos

ou atividades sócio econômicas.

A Lei Estadual n. 13 199, de 29 de janeiro de 1999, atualiza a Política Estadual

de Recursos Hídricos. Define que a implantação da cobrança pelo uso de recursos hídricos

será precedida da implantação do sistema integrado de outorga, devidamente compatibilizado

com o sistema de licenciamento ambiental. O enquadramento das águas nas classes de

qualidade, por bacia hidrográfica, passa a ser definido pelo COPAM, com apoio técnico e

operacional das entidades vinculadas à SEMAD, até a implantação do comitê e da agência da

bacia.

O Plano Estadual de Recursos Hídricos e os Planos Diretores de Bacias

Hidrográficas, assim como o enquadramento, a outorga e a cobrança são confirmados como

os principais instrumentos de gestão. Na regulamentação, as bacias hidrográficas são

definidas como as unidades físico-territoriais de planejamento e gestão e, a SEMAD, como

órgão central coordenador do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos

(SEGRH), tendo, como órgão deliberativo e normativo, o Conselho Estadual de Recursos

Hídricos (CERH).

Com a referida atualização, a gestão de recursos hídricos, no âmbito do

SEGRH, dar-se-á mediante sua integração com a gestão ambiental. Os valores arrecadados

com a cobrança pelo uso dos recursos hídricos devem ser aplicados na bacia hidrográfica em

que são gerados. Em 2001, a Política Estadual de Recursos Hídricos é regulamentada visando

compatibilizar as normas de gestão de recursos hídricos e de gestão ambiental. Para o

licenciamento ambiental, deverão ser estabelecidas deliberações normativas conjuntas, por

ambos os colegiados. A fiscalização dos recursos hídricos será exercida pelo IGAM. Em

2002, o decreto estadual nº. 42578 dispõe sobre o CERH, novamente alterado em 2003.

A organização administrativa da SEMAD é estabelecida com a definição da

competência de suas unidades pelo Decreto Estadual n. 42 040, de 22 de outubro de 2001.

Com o objetivo de integrar os processos autorizados sob a responsabilidade da FEAM, do IEF

54

e do IGAM, proporcionar maior agilidade e resgatar o caráter preventivo das autorizações é

criado, por meio de decreto, o Grupo Coordenador de Processos Autorizativos Integrados

(GCPAI). Este grupo tem ainda a atribuição de articular com o sistema integrado de

fiscalização ambiental a cargo do Grupo Coordenador de Fiscalização Ambiental Integrada

(GCFAI).

Durante os anos de 2000 e 2001, várias leis e decretos vieram definir ou

redefinir critérios e condicionantes para o sistema de licenciamento ambiental. Dentre as

medidas adotadas, as políticas estaduais de coleta seletiva de lixo, reciclagem de materiais e

destino final adequado de resíduos sólidos impõem o licenciamento como condicionante na

distribuição dos recursos do ICMS Ecológico e de transferência de recursos e concessão de

financiamentos. Passam a ser condicionados ao licenciamento as atividades geradoras de

resíduos perigosos, assim como a produção, comercialização e uso e o transporte de

agrotóxicos e seus componentes. A lei estadual de apoio a coleta seletiva é alterada em 2003.

Em 2002, o IEF tem muitas de suas competências e atribuições re-elaboradas

pelas leis que dispõem sobre a política de proteção à fauna e à flora aquáticas e de

desenvolvimento da pesca e da aqüicultura e sobre as políticas florestal e de proteção à

biodiversidade26 no estado então promulgadas.

Segundo a lei florestal, os critérios para definição e uso das Áreas de

Preservação Permanente (APP)27 serão estabelecidos ou revistos pelos órgãos competentes,

mediante deliberação do COPAM.

Entretanto, a própria lei propõe alguns critérios com essa finalidade, tais como:

o órgão ambiental competente poderá autorizar a supressão de vegetação em área de

preservação permanente, quando eventual e de baixo impacto ambiental, conforme definido

em regulamento; o órgão ambiental competente indicará, previamente à emissão da

autorização para a supressão de vegetação em área de preservação permanente, as medidas

mitigadoras e compensatórias a serem adotadas pelo empreendedor; a utilização de área de

preservação permanente será admitida mediante licenciamento ambiental, quando couber.

26 Lei Estadual n. 14 181, de 17 de janeiro de 2002, Lei Estadual n. 14 309, de 19 de junho de 2002. 27 Lei Estadual n. 14 309, de 19 de junho de 2002. Áreas de preservação permanente (APP): área revestida ou não com cobertura vegetal, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, de proteger o solo e de assegurar o bem estar das populações humanas. Além desses conceitos gerais, a lei especifica XI tópicos caracterizando áreas tais como, no mínimo, 30 metros ao longo de qualquer curso de água; no mínimo, 50m no entorno de nascentes; no topo de morros, montes ou montanhas, acima de 1800m e outros.

55

A mesma lei considera reserva legal a área equivalente a, no mínimo, 20% da

área total da propriedade rural, representativa do ambiente natural da região e necessária ao

uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à

conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e flora nativas, independente

das áreas de preservação permanente.

A implantação da área de reserva legal deverá compatibilizar a conservação

dos recursos naturais e o uso econômico da propriedade. Respeitadas as peculiaridades locais

e o uso econômico da propriedade, a reserva legal será demarcada em continuidade a outras

áreas protegidas, evitando-se a fragmentação dos remanescentes da vegetação nativa e

mantendo-se os corredores necessários ao abrigo e ao deslocamento da fauna silvestre. O

COPAM deverá licenciar o parcelamento de imóvel rural para fins socioeconômicos e os

projetos de assentamentos e de colonização rural, assim como autorizar ou licenciar outras

atividades previstas na lei.

A lei florestal especifica ainda medida compensatória em relação a

empreendimentos minerários, causadores de significativos impactos ambientais, como

supressão de vegetação nativa, deslocamento de populações, utilização de áreas de

preservação permanente, cavidades subterrâneas e outros. O licenciamento fica condicionado

ao estabelecimento de medida compensatória que inclua a criação, implantação ou

manutenção de unidades de conservação de proteção integral.

Mais uma lei, em 2002, define atribuições e deposita expectativas no

licenciamento ambiental. A Lei Estadual n. 14 508, de 20 de dezembro de 2002, dispõe sobre

o licenciamento ambiental de estabelecimentos situados às margens de rodovia no Estado. A

instalação de posto de gasolina, oficina mecânica, borracharia, acampamento de construtora,

ponto de parada de ônibus intermunicipal ou interestadual, garagem de empresa

transportadora de carga ou de passageiros, restaurante, motel, lanchonete ou outro

estabelecimento que possa gerar esgoto, resíduo sólido, óleo ou graxa passa a depender de

licenciamento do órgão de controle ambiental competente. Abre-se ressalva para

estabelecimentos de pequeno porte e baixo potencial poluidor que podem ser dispensados do

licenciamento, conforme dispuser o COPAM.

Nota-se que o licenciamento torna-se uma alternativa conceitual e

administrativa à ação executiva, em vários assuntos com interfaces na qualidade do meio

ambiente. Essa tendência mostra a importância adquirida pelo licenciamento na política

56

ambiental, mas pode mostrar também, uma distorção de suas funções, substituindo ações

executivas de controle de resíduos, efluentes e localização de atividades urbanas, de

responsabilidade municipal.

A Lei Delegada n. 62, de 29 de janeiro de 2003, reorganiza novamente o

SISEMA. Inclui, entre as competências da SEMAD, o seguinte:

a) unificar o licenciamento ambiental;

b) definir os índices de qualidade a serem observados para cada região, considerando a

qualidade do ar, da água, do solo, do subsolo, da fauna, da flora e da cobertura

florestal, aferidos pelo monitoramento sistemático e permanente da situação ambiental

do Estado;

c) estabelecer normas técnicas e operacionais para o policiamento de defesa do meio

ambiente, a ser executado pela Polícia Ambiental da Polícia Militar de Minas Gerais

(PMMG), em estreita articulação com a FEAM, o IEF e o IGAM;

d) definir a regionalização administrativa de suas entidades vinculadas, de forma

unificada, com até treze unidades regionais, as Superintendências Regionais de Meio

Ambiente e Desenvolvimento Sustentável28 (SUPRAMs) . O Decreto Estadual n. 43

249, de 3 de abril de 2003, promove alterações nas unidades administrativas da

secretaria, adequando-a a nova lei.

O Decreto Estadual n. 43 278, de 22 de abril de 2003, de adequação do

COPAM, institui sete Unidades Regionais Colegiadas29 (URCs) com áreas de abrangência

territorial referenciadas pelas bacias hidrográficas do estado. Previstos na Lei Estadual n. 12

581/97, que trata da reorganização da SEMAD, os núcleos de Gestão Ambiental (NGA), no

âmbito de cada uma das Secretarias de Estado representadas no Plenário do COPAM, são

instituídos por este decreto. Os NGAs têm, como objetivo, promover a inclusão das políticas

de proteção do meio ambiente e de desenvolvimento sustentável nos planos, programas e

projetos desenvolvidos pelas demais Secretarias de Estado.

28 As SUPRAMs têm abrangência territorial referenciada pelas bacias hidrográficas do estado. A primeira Superintendência Regional da SEMAD a ser implantada foi a SUPRAM Triângulo Mineiro, que iniciou suas atividades em novembro de 2003. As seguintes foram sendo implantadas gradativamente até a SUPRAM Noroeste, instituída em janeiro de 2006. A SUPRAM Central Metropolitana, abrangendo as bacias dos rios das Velhas e Paraopeba, teve sua implantação iniciada apenas em abril de 2007 29 URCs são órgãos deliberativos e normativos, encarregados compatibilizar planos, projetos e atividades de proteção ambiental com as normas regentes e propor, sob a orientação do Plenário do COPAM e da Câmara de Política Ambiental (CPA), as políticas de conservação e preservação do meio ambiente, dos recursos naturais e do desenvolvimento sustentável, no âmbito de sua competência territorial, e decidir sobre os pedidos de concessão de Licença ambiental, inclusive as concedidas em caráter corretivo.

57

À SEMAD incumbe acompanhar os estudos realizados pelos NGAs e

promover a gestão ambiental integrada desses planos, programas e projetos. Em 2004, o

Decreto Estadual n. 43 892, de 15 de outubro de 2004, define o mandato da presidência das

câmaras especializadas do COPAM em um ano, admitida a reeleição e o Secretario Adjunto

de Meio Ambiente como presidente da Câmara de Política Ambiental.

Ainda em 2003, o Decreto Estadual n. 43 374, de 5 de junho de 2003,

reorganiza o GCFAI. Em 2004, decretos então promulgados regulamentam as leis de Política

Florestal e de Proteção à Biodiversidade; e de Política de Proteção à Fauna e à Flora

Aquáticas e de Desenvolvimento da Pesca e da Aqüicultura30.

O licenciamento ambiental continua como principal atividade e instrumento de

gestão pública do meio ambiente no estado, mantendo o mesmo desenho e os mesmos

critérios de classificação de empreendimentos, ao longo desse processo de desenvolvimento

institucional do SISEMA. Em 9 de setembro de 2004, o COPAM publica a Deliberação

Normativa n. 74, conhecida como DN 74/04, que substitui a DN 01/90, alterando critérios

para classificação e indenização de análise de custos dos processos de licenciamento.

A deliberação institui a Autorização Ambiental de Funcionamento (AAF),

passando a regularização ambiental no estado a contar com licenças e as autorizações

ambientais. O principal objetivo desta deliberação é dar maior agilidade ao sistema,

diminuindo o número de processos sujeitos ao tríplice licenciamento, ao dispensar, da análise

de estudos ambientais, a regularização de atividades e empreendimentos enquadrados nas

classes consideradas de menor impacto ambiental.

A AAF é criada em resposta ao contínuo aumento da demanda por

licenciamento para atividades de pequeno porte, ou de impacto ambiental reduzido. Consiste

num processo simplificado de regularização ambiental, em que a filosofia de atuação é

conceder uma autorização com base em análise de documentos administrativos e declaração

de compromisso do empreendedor e do responsável técnico quanto à adequação ambiental da

atividade. De natureza declaratória, a autorização independe de vistoria e avaliação ambiental

prévia do órgão ambiental para sua emissão. Não são estabelecidos condicionantes para

implantação ou operação. Pressupõe a fiscalização posterior, a qual deverá verificar a

conformidade legal da atividade ou empreendimento.

30 Decretos Estadual n. 43 710, de 8 de janeiro de 2004 e Estadual n. 43 713, de 14 de janeiro de 2004, dispõem sobre a política florestal e de proteção à biodiversidade e sobre a política de proteção à fauna e à flora aquáticas e de desenvolvimento da pesca e da aqüicultura, respectivamente

58

O Licenciamento e a AAF, na prática, têm o mesmo objetivo de regularização

formal, na gestão pública do meio ambiente. A DN 74/04 mantém a classificação segundo

porte e potencial poluidor e altera de três para seis as classes de empreendimentos (Classes 1,

2, 3, 4, 5, 6). As classes em número de seis, na prática, já eram utilizadas, pela FEAM, para

definição dos custos de licenciamento. São estabelecidas alterações nos limites de porte e no

potencial poluidor de atividades, em processo do qual participam representantes dos setores

envolvidos. A listagem de atividades é organizada em sete conjuntos de atividades:

Minerarias; Industriais/Indústria Metalúrgica e outras; Industriais/Indústria Química;

Industriais/Indústria Alimentícia; Infra-estrutura; Serviços e Comércio Atacadista;

Agrossilvopastoris.

Após graves acidentes ocorridos com barragens de rejeito no estado, é

publicada a Lei Estadual n. 15 056, de 31 de março de 2004, estabelecendo diretrizes para a

verificação da segurança de barragens e de depósitos de resíduos tóxicos industriais. Esta lei

define condicionantes técnicos para a realização da obra e implantação da estrutura da

barragem, sem prejuízo do licenciamento ambiental, exigindo a responsabilidade técnica

registrada no Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura (CREA).

Este fato remete a uma reflexão sobre a efetividade do controle ambiental e

seus principais instrumentos, e pode ser associada a vários outros setores envolvidos no

licenciamento ambiental. O licenciamento incorporou diversos aspectos técnicos das

atividades e empreendimentos. Alternativas locacionais e tecnológicas devem orientar os

estudos ambientais. Adequação e atualização tecnológica e responsabilidade técnica sobre

projetos e construções não são atribuições do licenciamento ambiental. Outros setores da

administração pública e de interesse coletivo têm essa responsabilidade ou a atribuição de

zelar por essas questões. Muitas vezes, os debates sobre esses aspectos e a melhor técnica a

ser utilizada demandam tempo e emperram o processo de licenciamento. A inexistência de

uma fiscalização após a licença provoca o desconhecimento se o que é definido nos estudos e

nos condicionantes ambientais é realmente implantado, tornando o licenciamento um

procedimento ineficiente e sem efetividade técnica para qualidade ambiental.

A responsabilidade sobre projetos e obras é do profissional, fiscalizado pelo

seu conselho de classe, que assume sua responsabilidade pela competência de sua anotação e

assim deveria ser tratado. O contratante dos serviços é co-responsável.

59

A organização da SEMAD ganha impulso com a Lei Estadual n. 15 461, de 13

de janeiro de 2005, que institui as carreiras do Grupo de Atividades de Meio Ambiente e

Desenvolvimento Sustentável do Poder Executivo31. Em dezembro de 2005, é realizado

concurso para admissão de mais de 500 servidores para as unidades operacionais do SISEMA.

A Lei Estadual n. 15 972, de 12 de janeiro de 2006, reorienta

significativamente a estrutura de gestão pública do meio ambiente no estado. Altera a lei

ambiental mineira, a estrutura orgânica dos órgãos e entidades da administração pública e

distribui o licenciamento ambiental entre as unidades da secretaria.

No tocante à organização institucional, na estrutura do COPAM, institui as

URCs, em número de oito. Na estrutura da SEMAD, inclui as SUPRAMs, também em

número de oito32 e institui, no âmbito da SEMAD, o GCFAI, com a finalidade de promover o

planejamento e o monitoramento da fiscalização ambiental no estado, a ser executada pela

Polícia Ambiental da PMMG, com o apoio técnico da FEAM, do IEF e do IGAM. Altera a

estrutura orgânica da FEAM, do IEF e do IGAM.

Nos procedimentos de regularização ambiental, as Câmaras Especializadas e as

URCs são apoiadas e assessoradas tecnicamente pelo órgão seccional competente e pelas

superintendências regionais. As SUPRAMs subordinam-se administrativamente à SEMAD e,

tecnicamente, à FEAM, ao IEF e ao IGAM.

A regularização ambiental passa a ser feita pela emissão de licenças e

autorizações. O COPAM pode estabelecer prazos diferenciados para a análise do

requerimento de cada modalidade de licença ou autorização, em função das peculiaridades da

atividade ou do empreendimento, bem como para a formulação de exigências

complementares. Os prazos podem ser alterados mediante justificativa com a concordância do

empreendedor e do COPAM.

As solicitações de esclarecimento e complementação devem ser atendidas pelo

empreendedor no prazo de quatro meses. A fiscalização do cumprimento das normas

ambientais é exercida pela SEMAD, pela FEAM, pelo IEF e pelo IGAM, por intermédio de

seus servidores, previamente credenciados pelo titular do respectivo órgão ou entidade. Ao

COPAM cabe decidir, em grau de recurso, como última instância administrativa, sobre as

31 Foram instituídas as carreiras de: I - Gestor Ambiental; II - Analista Ambiental; III - Técnico Ambiental; IV - Auxiliar Ambiental. 32 Além das sete anteriores foi instituída a SUPRAM Noroeste de Minas.

60

penalidades aplicadas por infração à legislação ambiental. A Lei atualiza também os aspectos

relativos a infrações, multas e acidentes ambientais.

Esta lei é regulamentada pelo Decreto Estadual n. 44 309, de 5 de junho de

2006, que estabelece normas para o licenciamento ambiental e para autorização ambiental de

funcionamento, tipifica e classifica as infrações às normas de proteção ao meio ambiente e aos

recursos hídricos e estabelece o procedimento administrativo de fiscalização e aplicação das

penalidades.

As atribuições de Licenciamento e de AAFs passam a ser exercidas pelo

COPAM, pela FEAM e pelo IEF, considerando a classificação de empreendimentos e

atividades. As atribuições do COPAM são distribuídas entre as Câmaras Especializadas, as

URCs e as SUPRAMs, notando-se que, quanto mais complexo o processo, mais centralizado

o fórum de decisão. Especialmente no setor agropecuário, este decreto causa grande polêmica,

se transformando em assunto de várias audiências públicas e de seminário sobre

licenciamento ambiental realizado na ALMG, no ano de 2008.

Pode ser notado um contínuo fortalecimento da relação entre a estrutura

institucional do SISEMA, o modelo trifásico de licenciamento ambiental e o controle da

qualidade do meio ambiente no estado.

Os Decretos Estaduais n. 44 313, de 7 de junho de 2006 e n. 44 316, de 7 de

janeiro de 2006, que tratam da organização da SEMAD e do COPAM, respectivamente,

continuam os ajustes administrativos necessários ao encaminhamento executivo da política

ambiental estadual, estabelecendo a composição e as competências de suas unidades, a

definição de normas e procedimentos de unificação do licenciamento ambiental, e o

estabelecimento de uma base de dados única e georreferenciada. Mediante convênio, visando

à harmonização das competências em matéria de licenciamento e fiscalização ambiental, as

diretrizes para cooperação técnica e administrativa entre o estado e os municípios será feita

por meio de deliberação normativa.

É definida a denominação das oito URCs e SUPRAMs, com suas respectivas

sedes: Triângulo Mineiro e Alto Paranaíba, com sede em Uberlândia; Norte de Minas, com

sede em Montes Claros; Leste Mineiro, com sede em Governador Valadares; Jequitinhonha,

com sede em Diamantina; Zona da Mata, com sede em Ubá; Noroeste de Minas com sede em

Unaí; Alto São Francisco, com sede em Divinópolis; e Sul de Minas com sede em Varginha.

Uma área com 84 municípios, correspondente às bacias dos rios das Velhas e Paraopeba,

61

localizada na região central do estado, continua sob responsabilidade das Câmaras

Especializadas do COPAM33.

Ainda em 2006, por meio do Decreto Estadual n. 44 314, de 7 de junho de

2006, a regulamentação do Fundo de Recuperação, Proteção e Desenvolvimento Sustentável

das Bacias Hidrográficas do Estado de Minas Gerais (FHIDRO) define que a liberação de

recursos, reembolsáveis ou não, dependem de Licença Ambiental ou Autorização Ambiental

de Funcionamento, relativo ao processo de licenciamento ambiental do projeto objeto do

financiamento. Por meio do Decreto Estadual n. 44 315, de 7 de junho de 2006, o GCFAI é

reorganizado e passa a ter, entre suas atribuições, estabelecer as normas técnicas e

operacionais para o policiamento de defesa do meio ambiente e coordenar a fiscalização

ambiental integrada do Estado.

O SISEMA é reorganizado em 2007. As Leis Delegadas n. 125, de 25 de

janeiro de 2007 e n. 178, de 29 de janeiro de 2007, respectivamente, alteram a estrutura

orgânica básica da SEMAD e reorganizam o COPAM.

A Lei Delegada n. 125/2007 institui que, na estrutura da SEMAD, o GCFAI

passa a se chamar Comitê Gestor da Fiscalização Ambiental Integrada (CGFAI), com objetivo

de promover o planejamento e o monitoramento da fiscalização ambiental no estado, a ser

executada pela FEAM, pelo IEF e pelo IGAM com o apoio operacional da Polícia Militar

Ambiental da Polícia Militar de Minas Gerais, coordenando também o atendimento às

denúncias ambientais encaminhadas ao SISEMA. As diretorias de monitoramento e

fiscalização da FEAM, do IEF e do IGAM passam a ser subordinadas técnica e

operacionalmente ao CGFAI. Ficam criadas a Subsecretaria de Gestão Ambiental Integrada,

para atuar no setor de licenciamento, e a Superintendência da Região Central Metropolitana

(SUPRAM CM), que assume os licenciamentos, autorizações e a fiscalização das atividades

nos 84 municípios das sub-bacias dos rios das Velhas e Paraopeba. Continuam previstas até

doze SUPRAMs. O SISEMA passa a ser integrado, além da SEMAD, da FEAM, do IEF, do

IGAM, pelos NGAs, das secretarias integrantes do COPAM e pela Polícia Ambiental da

PMMG.

33 O mapa de Minas com a definição das áreas de jurisdição das regionais do COPAM e uma figura mostrando o arranjo institucional serão apresentados mais à frente, uma vez que em 2007 a regionalização foi alterada e as relações institucionais novamente modificadas.

62

Mapa 1: Unidades Regionais Colegiadas e Superintendências Regionais de Meio Ambiente.

Fonte: Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. (SEMAD).

A Subsecretaria de Gestão Ambiental Integrada tem, por finalidade, estabelecer

diretrizes para o planejamento e a organização das ações das instituições integrantes do

SISEMA, relacionadas aos atos autorizativos, procedimentos para a regularização ambiental,

unidades colegiadas e normas ambientais, bem como controlar e supervisionar a execução de

tais ações nessas instituições.

A Superintendência Central-Metropolitana de Meio Ambiente e as

Superintendências Regionais de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável têm, por

finalidade, propor o planejamento e executar as atividades relativas à política estadual de

proteção do meio ambiente e de gerenciamento dos recursos hídricos na respectiva área de

abrangência territorial, competindo-lhes conceder autorização ambiental de funcionamento

SUPERINTENDÊNCIAS REGIONAIS DE MEIO AMBIENTE

Varginha

Uberlândia

Divinópolis

TRIÂNGULO MINEIRO & ALTO PARANAÍBA

SUL DE MINAS

ALTO SÃO

FRANCISCO

URC

Rio

Paraopeba

Unaí

NOROESTE

DE MINAS

ZONA DA MATA

GovernadorValadares

HORIZONTE

Ubá

BELO

BELO

URC

Rio

das Velhas

LESTE MINEIRO

Montes Claros

Diamantina

JEQUITINHONHA

NORTE DE MINAS

CENTRAL

METROPOLITANA

63

para empreendimentos, classificados pelo COPAM como de classe 1 e 2, localizados dentro

de sua área de abrangência territorial

A Lei Delegada n. 178/2007 dispõe sobre a reorganização do COPAM,

definindo a estrutura com Presidência, Plenário, Câmara Normativa e Recursal, Câmaras

Temáticas, Secretaria Executiva e Unidades Regionais Colegiadas, em número máximo de

quatorze. A Presidência é exercida pelo Secretário de Estado de Meio Ambiente e

Desenvolvimento Sustentável, que fará o controle de legalidade dos atos e decisões da

Câmara Normativa e Recursal e das URCs.

A função de Secretário Executivo do COPAM é exercida pelo Secretário

Adjunto, com apoio da Subsecretaria de Gestão Ambiental Integrada. As SUPRAMs exercem

funções de órgão seccional do COPAM. As Câmaras Temáticas e as URCs são apoiadas e

assessoradas tecnicamente pelo órgão seccional competente (FEAM, IEF, IGAM) e pelas

SUPRAMs.

As regras de funcionamento e a composição do COPAM, observada a

representação paritária entre o poder público e a sociedade civil e assegurada a participação

dos setores produtivos, técnico-científicos e de defesa do meio ambiente, são estabelecidas,

em decreto, pelo Poder Executivo. Enquanto estão previstas até doze SUPRAMs na

reorganização da SEMAD, estão previstas até quatorze URCs.

64

Figura 4: Organograma do Sistema Estadual de Meio Ambiente (SISEMA).


A estrutura do COPAM passa a contar com uma Câmara Normativa e Recursal

que decide, em grau de recurso, como última instância administrativa, sobre penalidades,

licenciamento ambiental e AAF, que em primeira instância, são decididos pelas URCs. A

outorga dos direitos de uso de recursos hídricos para empreendimentos de grande porte e com

potencial poluidor, na falta do Comitê de Bacia Hidrográfica, anteriormente de

responsabilidade do COPAM, passa para o Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERH),

por meio de câmara a ser instituída com esta finalidade, a qual terá assessoramento técnico do

IGAM.

65

As Leis Delegadas concentram o poder na SEMAD, com um esvaziamento dos

órgãos seccionais, que perdem a prerrogativa do licenciamento ambiental e passam a ter parte

de suas diretorias subordinadas a órgãos da SEMAD. As diretorias de monitoramento e

fiscalização dos órgãos seccionais passam a subordinar-se técnica e operacionalmente ao

CGFAI.

O licenciamento de todos os empreendimentos é repassado para as SUPRAMs,

permanecendo a FEAM, o IEF e o IGAM como centros de desenvolvimento ambiental e de

apoio às SUPRAMs, encarregados da formulação de diretrizes ambientais e avaliações

ambientais estratégicas. Observa-se que, enquanto a fiscalização é atribuição dos servidores

da FEAM, do IEF e do IGAM, sob coordenação do CGFAI, a concessão ou não de licenças e

autorizações para empreendimentos é de competência das SUPRAMs e URCs.

Figura 5: Organograma do Comitê Gestor da Fiscalização Ambiental Integrada (CGFAI).


CAD

GFAI

Central de operações ambientais integradas

CGFAI

ASSESSORIA

DMFAFEAM

PRESIDÊNCIA

COLEGIADO

SECRETARIA EXECUTIVA

CGFAI

DMFAIGAM

DMFAIEF

DMATPMMG

66

A partir de 2008, inicia-se a regulamentação da nova estrutura operacional do

SISEMA e seus desdobramentos em relação às estruturas orgânicas da FEAM, IEF e IGAM.

O Decreto Estadual n. 44 770, de 8 de abril de 2008, que dispõe sobre a organização da

SEMAD é alterado pelo Decreto Estadual n. 44 915, de 6 de outubro de 2008, em aspectos

administrativos, incluindo Núcleos Jurídicos nas SUPRAMs, entre outros.

O Decreto Estadual n. 44 844, de 25 de junho de 2008, que dispõe sobre

atribuições do COPAM e do CERH, requer avaliação quanto à eficácia dos processos de

regularização ambiental na proteção, equilíbrio e qualidade do meio ambiente, e sua

contribuição ao processo de desenvolvimento econômico e social. Parece ser cada vez mais

evidente o caráter prioritário dos procedimentos administrativos e processuais da

regularização ambiental, em detrimento dos objetivos técnicos almejados pela sociedade, de

qualidade e equilíbrio ambiental.

Algumas determinações deste decreto merecem ser observadas:

a) os empreendimentos ou atividades considerados de impacto ambiental não

significativo ficam dispensados do processo de licenciamento ambiental no nível

estadual, mas sujeitos à AAF, pelo órgão ambiental estadual competente, na forma e de

acordo com os requisitos dispostos pelo COPAM, em Deliberação Normativa

específica, sem prejuízo da obtenção de outras licenças ou autorizações cabíveis;

b) os empreendimentos ou atividades dispensados dos instrumentos de Licença

Ambiental ou AAF, deverão obter Certidão de Dispensa emitida pelo órgão ambiental

estadual competente mesmo sendo passível de licenciamento ambiental junto ao

município;

c) para as atividades industriais, de extração mineral, de exploração agrossilvipastoril e

de disposição final de esgoto sanitário e de resíduos sólidos urbanos, que tiverem

obtido LP e LI, ainda que esta última em caráter corretivo, poderá ser concedida

Autorização Provisória para Operar, por meio de requerimento expresso do

interessado, a ser protocolado quando da formalização do processo de LO;

d) o empreendimento ou atividade instalado, em instalação ou em operação, sem a

licença ambiental pertinente deverá regulariza-se obtendo LI ou LO, em caráter

corretivo, mediante a comprovação de viabilidade ambiental do empreendimento;

e) o empreendimento ou atividade instalado, em instalação ou em operação, sem a devida

AAF, deverá regularizar-se obtendo a respectiva AAF, em caráter corretivo. A

67

demonstração da viabilidade ambiental do empreendimento dependerá de análise pelo

órgão ambiental competente dos documentos, projetos e estudos exigíveis para a

obtenção das licenças anteriores, ou quando for o caso, AAF;

f) a possibilidade de concessão de LI e de LO, em caráter corretivo, não desobriga os

empreendimentos e atividades considerados efetiva ou potencialmente poluidores,

bem como os que possam causar degradação ambiental, de obterem o prévio

licenciamento ambiental, nem impede a aplicação de penalidades pela instalação ou

operação sem a licença competente;

g) será excluída a aplicação da penalidade decorrente da instalação ou operação de

empreendimentos ou atividades ambientais e hídricas, anteriores a publicação deste

Decreto, sem as Licenças Ambientais, ou AAF ou outorga de uso de recursos hídricos,

pela denúncia espontânea, se o infrator, formalizar pedido de LI ou LO ou AAF, em

caráter corretivo, ou outorga pela utilização de recursos hídricos e demonstrar a

viabilidade ambiental do empreendimento ou atividade;

h) a análise do requerimento de licença ambiental, em caráter corretivo, dependerá de

indenização dos custos de análise da licença inerente à fase em que se encontra o

empreendimento, bem como das licenças anteriores, não obtidas, incluídos os custos

de análise de EIA-RIMA, quando for o caso.

A crescente complexidade normativa da política ambiental estadual, imbricada

e refletida no licenciamento ambiental, mostra duas tendências que merecem análise e

reflexões. A primeira refere-se ao caráter corretivo dos licenciamentos, neste decreto,

estendido às AAFs, para as atividades e empreendimentos instalados e em operação. A

segunda, a perda de sentido do significado objetivo de viabilidade ambiental, a ser analisada

pelo poder público, com base em estudos exigíveis para obtenção de licenças anteriores,

especialmente se a possibilidade de obtenção de licença corretiva não desobriga a obtenção do

prévio licenciamento para atividades e empreendimentos efetiva ou potencialmente poluidores

ou que possam causar degradação ambiental.

A relação de licenciamento e controle ambiental parece não ser colocada como

de complementaridade entre o estado e os municípios. A emissão de AAF pelo Estado, sem

conhecimento e avaliação da administração municipal, acarreta conflitos com a gestão

ambiental municipal, especialmente nos municípios mais urbanizados.

68

Os convênios da SEMAD com os municípios para o licenciamento ambiental

têm número pouco significativo para as dimensões do estado. A estrutura municipal

necessária à execução das atividades dificulta o repasse das responsabilidades. Os convênios

passam por avaliação anual da SEMAD.

O debate sobre a política de meio ambiente, sua eficiência no processo de

desenvolvimento, sua eficácia na qualidade ambiental e, especialmente sobre o licenciamento,

seu mais notável instrumento, se mantém na pauta política da sociedade. Apesar das

profundas mudanças na estrutura operacional do SISEMA, principalmente na última década,

licenciamento manteve-se como sua principal atividade executiva, com praticamente o mesmo

desenho e sistemática, mantendo-se também como alvo de muitas e variadas críticas.

Pode-se perceber que a reorganização institucional do SISEMA vem, ao longo

do tempo, procurando atender a crescente demanda para o licenciamento ambiental de

empreendimentos. Entretanto, a concepção do modelo de licenciamento trifásico não é objeto

de análise. As alterações estabelecidas no modelo procuram diminuir a demanda e aumentar a

eficiência do licenciamento, dispensando de análise ambiental os empreendimentos

considerados de menor impacto.

69

3 CONTROLE E LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Nesta seção é discutido o licenciamento ambiental. São apresentados os

conceitos e instrumentos que orientam o processo de análise de impacto ambiental na política

ambiental brasileira. A sistemática do licenciamento ambiental no Estado de Minas Gerais é

examinada enfatizando aspectos jurídicos e operacionais na perspectiva de sua evolução no

tempo.

3.1 Licenciamento ambiental e instrumentos de avaliação: aspectos conceituais e

institucionais

Inicialmente, nos diferentes países do mundo, as políticas ambientais tiveram

orientação essencialmente corretiva, visando minimizar os problemas advindos da

industrialização, urbanização e utilização intensiva dos recursos naturais. Os mecanismos de

controle da poluição, entretanto, mostram-se insuficientes para minimizar as inúmeras

conseqüências negativas do crescimento econômico na qualidade ambiental e de vida da

sociedade.

Segundo Bursztin (1994), a avaliação de impacto ambiental (AIA) é um

instrumento de planejamento que permite associar as preocupações ambientais às estratégias

do desenvolvimento social e econômico e se constitui num importante meio de aplicação de

uma política preventiva numa perspectiva de curto, médio e longo prazos.

Este método de avaliação, além dos critérios técnicos e econômicos,

anteriormente utilizados no processo de decisão de investimentos, incorpora os valores sócio-

culturais e bio-físicos ao planejamento dos projetos, visando minimizar os eventuais conflitos

com o meio físico e social. Uma análise integrada e global dos fatores sociais, econômicos e

ambientais envolvidos, permite o conhecimento e a escolha entre diferentes alternativas, às

vezes contraditórias em seus resultados sociais.

A avaliação de impacto ambiental, pela sua natureza, deve intervir numa etapa

a montante da decisão da realização de um determinado projeto. Se for utilizada quando a

concepção do projeto está decidida, ela é reduzida a uma pesquisa de medidas de

minimização, ao passo que, se forem efetuadas mudanças na concepção do projeto, os

70

resultados obtidos podem ser mais eficazes e às vezes até com economia de recursos

(BURSZTYN, 1994, p.49).

O primeiro país a institucionalizar o processo de avaliação de impacto na

política ambiental são os Estados Unidos da América (EUA), em 1970. Rapidamente, o

processo passa a ser adotado pelos países desenvolvidos para consideração dos efeitos

ambientais de políticas, planos e programas governamentais.

Esse método de avaliação influencia políticas ambientais em mais de 75 países,

por meio de exigências das agências de ajuda e organizações financeiras internacionais, no

âmbito do processo de financiamento de projetos que causam impactos ambientais

significativos nos países em desenvolvimento. Entretanto, sua utilização descola-se da

formulação de políticas públicas e é generalizada para atividades econômicas, sociais e para

avaliação de empreendimentos (ASSUNÇÃO, 1998).

Com o surgimento da AIA, as políticas ambientais passam a buscar ações

preventivas por meio da identificação e mensuração dos impactos dos projetos como

instrumento para definição de investimentos e atividades econômicas. Na política brasileira, a

AIA é inserida na sistemática do licenciamento ambiental, procedimento administrativo pelo

qual o Poder Público licencia a localização, a construção, a instalação, a ampliação e o

funcionamento das atividades e empreendimentos utilizadores de recursos ambientais ou

modificadores do meio ambiente, em suas diversas dimensões. Desde o início, em 1981 no

Brasil, a licença ambiental, emitida após estudo de impacto, é direcionada para regularização

de atividades e empreendimentos (VIANA, 2007; CUNHA, 2003).

Segundo Bursztyn (1994, 51), existe uma distinção entre Avaliação de Impacto

Ambiental e Processo de Avaliação de Impacto Ambiental:

No primeiro caso, trata-se de avaliar, antes de se tomar uma decisão, os prováveis efeitos ambientais significativos de uma atividade proposta, o que resulta frequentemente na elaboração de um estudo de impacto ambiental (EIA). O processo de avaliação ambiental abrange um maior espectro de atividades, que precedem ou que seguem a avaliação propriamente dita.

É, portanto, composto de uma sucessão de etapas que se encadeiam e se inter-

relacionam sistematicamente.

No aspecto institucional-legal, a questão ambiental é incorporada à carta

constitucional do país, promulgada em 1988. A Constituição Federal, em seu art. 170,

parágrafo único, dispõe que “[...] é assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade

econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos

71

em lei.” Em seu artigo 225, parágrafo 1º, inciso IV, o texto constitucional prevê que incumbe

ao Poder Público [...] “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade

potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de

impacto ambiental (EPIA), a que se dará publicidade.” No inciso V determina que se deve [...]

“controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que

comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente. ”

O licenciamento ambiental não dispõe de lei específica no Brasil. A lei

ordinária prevista na constituição ainda não foi promulgada. Independente da inexistência de

uma lei federal, o licenciamento ambiental vem sendo utilizado cada vez em maior escala. A

questão é regida pela Lei Federal n. 6 938/81, que antecede o texto constitucional, com

regulamentação pelo Decreto Federal n. 88 351, de 01 de junho de 1983, e posteriormente

Decreto Federal n. 99 274, de 06 de junho de 1990, dando poderes ao Conselho Nacional de

Meio Ambiente - CONAMA para estabelecer normas e critérios para a gestão ambiental no

país. Na prática, os processos administrativos vêm tomando, por base, as Resoluções

CONAMA, em especial a 001/86 e a 237/97 que a substituiu.

A natureza jurídica do licenciamento ambiental é assunto polêmico. No Direito,

há divergências de interpretação quanto ao poder de intervenção e decisão do licenciamento

sobre os investimentos em atividades econômicas. A licença ambiental é de fato uma licença

ou uma autorização? É o licenciamento um ato vinculado, pelo qual o órgão público limita-se

a verificar o cumprimento das normas previamente estabelecidas para o exercício da

atividade, ou é ato discricionário, pelo qual o órgão público livremente autoriza ou não uma

atividade segundo juízo que faz sobre sua conveniência ou oportunidade?

Autorização é o nome jurídico que se dá aos atos discricionários e licença, aos

atos vinculados. A autorização é precária e pode ser revogada. A licença confere o direito de

exercer a atividade licenciada. Sua revogação, por interesse ou conveniência da

administração, equivale à desapropriação e implica em indenização.

72

A licença pode ser anulada se concedida sem observância das normas e cassada

por desobediência das condições e normas que regem a atividade34 (CORREIA SOBRINHO;

ARAÚJO, 2001).

Essas diferenças resumem que, em se tratando de licença, o Estado estaria

sempre obrigado a fornecer as licenças solicitadas, desde que os pressupostos legais fossem

cumpridos. Ou seja, o cumprimento do processo de licenciamento habilitaria sempre o

empreendedor à obtenção da licença.

Em se tratando de autorização, inclui-se a hipótese da negativa, quando as

avaliações técnicas ou restrições sócio ambientais revelem inconveniência da implantação. A

posição mais aceita é que se trata de uma espécie híbrida de ato administrativo com

características de licença e de autorização. No Estado de Minas Gerais a regularização

ambiental de empreendimentos é feita por meio da licença ambiental e da autorização

ambiental de funcionamento, AAF.

A Constituição Federal, ao exigir o EPIA para instalação de obra ou atividade

potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, utiliza dois

conceitos que possibilitam muitas interpretações. O que representa o EPIA e a significativa

degradação, caso para a qual deve ser utilizado para o licenciamento público de atividades?

Segundo Sevá Filho (2004, p.3), o licenciamento ambiental se tornou em pouco

mais de uma década, algo que em cada lugar se faz de um jeito, e pairam dúvidas sobre o quê

de fato representa hoje obter ou não tal e qual licença. Nestes últimos quinze anos, veio sendo

desfigurado o ato administrativo, e adulterado o ritual de tantos licenciamentos.

Se for um EPIA, é prévio, portanto a exigência só vale para uma atividade

futura, para um empreendimento previsto. A avaliação está referenciada em alternativas e a

34 Em suma, estamos diante de mais um erro técnico-Legislativo, donde denominaram erroneamente, autorização de licença. “Alguns autores, contudo, atribuem realmente a natureza jurídica de licença ao que chamamos de autorização ambiental, afirmam estes autores tratar-se de um tipo especial de licença. O jurista Édis Milaré esposa a tese da correção no termo licença no caso ambiental, e responde a questão da discricionariedade dessa forma: A resposta a tão intrigante questionamento só pode ser satisfatoriamente encaminhada se nos convencermos de que, na realidade, não há atos inteiramente vinculados ou inteiramente discricionários, mas uma situação de preponderância, de maior ou menor liberdade deliberativa de seu agente. Não há que se falar, portanto em equívoco do legislador na utilização do vocábulo licença, já que disse exatamente o que queria. O equívoco está em se pretender identificar na licença ambiental, regida pelos princípios informadores do Direito do Ambiente, os mesmos traços que caracterizam a licença tradicional, modelada segundo cânon do Direito Administrativo, nem sempre compatíveis. O parentesco próximo não induz, portanto, considerá-las irmãs gêmeas. Não podemos negar, a plausibilidade tal comentário, contudo esposamos da tese oposta, não podemos negar que todo ato administrativo, mesmo que vinculado, apresenta parte discricionária, todavia, no específico caso do Direito do Ambiente, a discricionariedade é tamanha que inviável sua natureza jurídica de licença e patente a de autorização” (CORREIA SOBRINHO; ARAÚJO, 2001).

73

análise condicionada a um projeto para um determinado local. O EPIA não tem enfoque

adequado para algo em funcionamento ou em construção.

A expressão “de significativa degradação do meio ambiente” é de complexa e

relativa definição técnica. As alterações em um ecossistema natural e sua degradação,

certamente, têm características muito distintas do mesmo conceito em um ambiente com a

presença e interferência do ser humano, ou no modelo urbanístico de nossas cidades.

A degradação ambiental não pode ser entendida como uma conseqüência

inerente aos atos dos humanos ou da civilização. É necessário buscar as causas concretas

desta degradação. “Se não quisermos que a ação do homem continue a ser depredadora, é

conveniente organizar a ação dos homens entre si e substituir por novas as velhas relações

capitalistas” (BIOLAT apud, BRESSAN, 1996, p. 56).

A degradação está relacionada à qualidade, equilíbrio e segurança do meio

ambiente, para desenvolvimento da vida. É resultante da magnitude das intervenções

exercidas por um, ou por um conjunto de modificações, em relação à capacidade de suporte

do meio onde estão inseridas. São significativos, quando comprometem a qualidade de vida

saudável ou a estabilidade e segurança do ambiente.

Em nível da legislação federal brasileira, não há regulamentação do que seja

considerada significativa degradação ambiental. A amplitude desses conceitos, talvez, seja

uma das principais razões para a exigência generalizada dos estudos de impacto e do

licenciamento ambiental. Geralmente, não são feitos estudos de degradação do meio ambiente

nos licenciamentos ambientais. São feitos estudos de impacto ambiental de empreendimentos.

Conforme as nossas leis nacionais, o que deve ser feito para vários tipos de obra, instalação

ou empreendimento é um estudo de sua “potencial degradação significativa”, denominado

EPIA (SEVÁ FILHO, 2004, p.3).

Entretanto, em todo o país, os estudos que subsidiam os processos de

licenciamento ambiental são conhecidos como EIA, estudos de impacto ambiental. Quando

elaborado para os projetos considerados de significativa degradação ambiental, este estudo é

acompanhado do relatório de impacto no meio ambiente (RIMA), versão em linguagem

acessível, para cumprir a determinação constitucional de divulgação pública desses estudos.

Os EIA/RIMA, como são conhecidos, estão especificados na legislação para

uma lista de atividades. A lei relaciona os principais empreendimentos potencialmente

causadores de degradação. Inicialmente incluiu atividades tais como infra-estrutura de

74

transporte, energia e saneamento, extração de recursos naturais, complexos industriais e

projetos urbanísticos. Progressivamente, a relação foi se alargando, com a inclusão tópica de

novos tipos de empreendimentos, por meio de normas editadas pelos governos ou órgãos

ambientais.

Nas análises para emissão pelo Poder Público de licenças ambientais, são

comuns múltiplas interpretações e polêmicas sobre o significado e o objetivo do

licenciamento ambiental, da avaliação de impacto ambiental (AIA), do estudo de impacto

ambiental (EIA) e seu relatório RIMA. Não há consenso entre especialistas sobre os conceitos

e suas relações.

A avaliação de impacto ambiental (AIA) é um dos instrumentos da precaução e

da prevenção na Declaração da ECO 9235 - Princípios 15 e 1736. É o conjunto de

procedimentos para o exame sistemático das alterações provocadas no meio ambiente por um

empreendimento, com apresentação adequada dos resultados ao público e aos órgãos

decisórios e a garantia da adoção de medidas de proteção ambiental, caso venha a ser

implantado. Trata-se de um instrumento do processo de planejamento e de tomada de decisão,

seja no âmbito governamental ou na iniciativa privada.

Segundo Milaré (2001), a AIA é mais abrangente que o EIA/RIMA, podendo

ser implantada em relação à execução física de obras e intervenções e com relação às

políticas, planos e programas governamentais, caso em que é denominada avaliação ambiental

estratégica (AAE).

Segundo Viana (2008, p.48), o EIA é um dos elementos do processo de AIA,

sendo exigido apenas para obra ou atividade potencialmente causadora de significativa

degradação do meio ambiente. Alguns autores, entretanto, consideram a AIA como uma das

etapas do EIA, que viria após o diagnóstico ambiental e antes das medidas mitigadoras e do

monitoramento.

A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), um dos instrumentos do princípio

da precaução, pode ser aplicada a políticas, planos e programas governamentais setoriais, 35 Eco 92: nome popular da Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento e Meio Ambiente (UNCED), realizada no Rio de Janeiro em 2002. A Eco-92 produziu alguns documentos fundamentais: Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ou Carta da Terra; Declaração sobre Florestas; Convenção sobre a Diversidade Biológica; Convenção Quadro sobre Mudanças Climáticas; Agenda 21. A Agenda 21 constitui-se amplo programa de ação, com a finalidade de dar efeito prático aos princípios aprovados na Declaração do Rio. 36 Princípio 17 da Declaração do RJ, 1992, UNCED: “A avaliação de impacto ambiental deve ser empreendida para as atividades planejadas que possam vir a ter impacto negativo considerável sobre o meio ambiente, e que dependam de uma decisão de autoridade nacional competente.

75

territoriais e a outras ações que podem ter impacto ambiental significativo, tais como práticas

agrícolas e adoção de novas tecnologias. Trata-se, portanto, de importante instrumento de

planejamento público, onde o licenciamento ambiental, da forma como é realizado, não

consegue atuar.

Segundo Viana (2008, 51), o licenciamento ambiental é, no âmbito do Sistema

Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), o principal instrumento de controle ambiental de

atividades e empreendimentos potencialmente poluidores ou degradadores do meio ambiente.

Já a AIA, além de constituir um instrumento do processo de tomada de decisão, dentro ou fora

do processo de licenciamento, acaba sendo mais utilizada como etapa deste, sendo o

EIA/RIMA apenas um de seus elementos, exigido nos casos de impacto significativo.

A AAE, por sua vez, embora ainda não introduzida na legislação federal, pode

abranger políticas, planos e programas governamentais setoriais ou regionais, sendo

complementar à AIA e tendo natureza proativa. Em tese, o licenciamento deveria ser

precedido tanto pela AAE, quanto pelo Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE).

O Zoneamento Ambiental é um dos doze instrumentos da Política Nacional de

Meio Ambiente instituída pela Lei Federal n. 6 938, de 31 de agosto de 1981. O Decreto

Federal n. 4 297, 10 de julho de 2002, regulamenta este instrumento ao dispor sobre critérios

para o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil (ZEE37).

Nota-se que o estudo de impacto ambiental (EIA) é um instrumento técnico

para conhecimento, identificação e mensuração de interferências “positivas” e “negativas” de

uma ação no meio, com referência na qualidade e equilíbrio ambiental. Nestes casos, a

avaliação de impacto ambiental (AIA) utiliza estes estudos para, contextualizando com

aspectos culturais, sociais e econômicos, fornecer subsídios à análise de cenários e decisões

sobre as atividades e sua participação nas alterações de qualidade e equilíbrio ambiental.

O estudo prévio de impacto ambiental (EPIA) é o estudo elaborado para

implantação de atividades futuras, subsidiando a avaliação de diferentes tecnologias e

dimensões, comparativamente às localizações disponíveis e a capacidade de suporte do meio.

São avaliadas as mudanças estruturais a serem introduzidas no ambiente, oriundas de grandes

intervenções.

37 Previsto em 1981, como Zoneamento Ambiental, este instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente foi regulamentado como Zoneamento Ecológico-Econômico, em 2002. No Estado de Minas Gerais o ZEE foi elaborado sob coordenação da SEMAD e concluído em 2008.

76

A dinâmica e os procedimentos do licenciamento ambiental brasileiro não

propiciam essas avaliações prévias, mais adequadas a planos e programas, geralmente

empreendidos pelo poder público.

Segundo a Constituição Brasileira, a política de desenvolvimento urbano está a

cargo dos municípios. O plano diretor é o instrumento básico para seu desenvolvimento e

expansão urbana, garantindo o bem estar de seus habitantes. Mais recentemente, a Lei Federal

n. 10 257, de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, instituiu o Estudo de

Impacto de Vizinhança (EIV), como um instrumento de planejamento urbano.

Para os municípios com mais de 20 mil habitantes e para aqueles situados em

regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas, entre outros, onde é obrigatório o Plano

Diretor Municipal, o EIV deverá ser regulamentado em lei específica, para definir os

empreendimentos de impacto a serem estudados. O artigo 38 desta lei determina que “[...] a

elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo prévio de impacto

ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental.”

Atualmente, de acordo com a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatística (IBGE), mais de 80% da população brasileira vive nas cidades. No meio urbano

fica mais evidente a degradação ambiental, identificada pelas diversas formas e níveis de

poluição.

A disposição inadequada de resíduos, poluição sonora, atmosférica e visual são

mais facilmente identificadas. A poluição das águas e do solo, advindos da ocupação

inadequada e do lançamento de efluentes, fica mais visível na qualidade e nos desequilíbrios

ambientais durante os períodos de chuva e estiagem. Dependendo do adensamento urbano,

estão ainda presentes aspectos de iluminação e ventilação.

A definição dos âmbitos e das competências dos EIAs e dos EIVs tem se

mostrado difícil no país, especialmente quando se leva em consideração a aplicação prática

destes instrumentos. Segundo Sampaio (2005, p.14), diferentemente do EIA-RIMA, que é

exigido para empreendimentos urbanísticos com mais de 100 ha, o EIV se destina aos projetos

habitacionais, institucionais ou comerciais para os quais não há a obrigatoriedade de EIA-

RIMA 38 porém causam impacto significativo no meio urbano. O EIV não trabalha com

alternativas locacionais.

38 Quando cabe EIA-RIMA, é usual dispensar-se o EIV.

77

A superposição dos estudos pode até mesmo permitir a dispensa do EIV, em

razão de uma análise aprofundada dos impactos urbanos passar a ser assumida pelo

EIA/RIMA. Ou seja, caso haja a indicação dos dois instrumentos para a análise de um

empreendimento, é possível a incorporação do conteúdo do EIV pelo EIA/RIMA, desde que

este considere, para cada alternativa locacional, projetos em fase de detalhamento.

A atuação do Ministério Público Federal (MPF) tem se pautado pela defesa do

meio ambiente urbano de qualidade, exigindo o cumprimento da legislação vigente,

reivindicando a implantação e regulação dos instrumentos definidos em Lei. O MPF possui

Câmara específica para assuntos atinentes a meio ambiente e patrimônio cultural, em que os

membros contam com assessoria técnica para análise de estudos urbano ambientais, havendo,

entre outros profissionais, arquitetos, engenheiros, geógrafos, biólogos e antropólogos.

A experiência da Câmara dá conta que são poucos os EIV analisados,

refletindo a escassa utilização do estudo nos municípios brasileiros. É fato que muitas vezes, o

conteúdo do EIV está abrangido pelo EIA/RIMA, porém não são raras análises superficiais

das questões relativas a meio ambiente urbano (SAMPAIO, 2005) .

Essas dificuldades ficam ainda maiores quando se percebe grande parte dos

estudos ambientais para licenciamento não se enquadra nas exigências de EIA/RIMA, e que

as alternativas locacionais não tem como serem avaliadas no sistema de licenciamento em

vigor. Interessa observar que o EPIA, que na legislação condiciona o licenciamento, é

interpretado e se configura como EIA/RIMA. Outros estudos ambientais específicos passam a

subsidiar o licenciamento das atividades consideradas de menor impacto.

3.2 A sistemática do licenciamento ambiental no Brasil

Segundo Cunha e Coelho (2003, p.45) é possível identificar três grandes

momentos na história das políticas ambientais no Brasil: um primeiro período, de 1930 a

1971, marcado por uma base de regulação dos usos dos recursos naturais; um segundo

período, de 1972 a 1987, em que a ação do Estado chega ao ápice, ao mesmo tempo em que

aumenta a percepção de uma crise ecológica global; e, de 1988 aos dias atuais, marcado pelos

processos de democratização e descentralização decisórias. Ao longo do tempo foram

estabelecidos princípios, objetivos e instrumentos que formalizam uma política pública

voltada para a melhoria da qualidade ambiental no país.

78

Entre 1930 e 1972, é particularmente importante o período entre 1930 e 1945,

etapa crucial do “capitalismo industrial” e do Estado capitalista brasileiro. A armação e o

enquadramento legal das novas feições que o Estado brasileiro desenvolve revelam outros

aspectos e especificidades a indicar os conteúdos históricos concretos que a definição formal

de sua soberania deveria abranger e, ao mesmo tempo, os limites e obstáculos com que se

defrontaria.

A elaboração dos códigos e as regulamentações dos serviços de utilidade pública afetos à vida econômica visavam, desde logo, a atualizar uma legislação ou de caráter incipiente, ou que já se tornara obsoleta em face da modernização do país. Em 1934, foram promulgados os importantes Código de Água e Código de Minas; entre 1931 e 1934, definiu-se a legislação básica de regulamentação dos Serviços de Radiocomunicações em Território Nacional. O Código Brasileiro do Ar é de 1938; o de Caça e Pesca e o de Florestas são de 1934. Foram elaborados, também, o Código da Propriedade Industrial, a Lei das Sociedades por Ações e o anteprojeto do Código de Obrigações (DRAIBE, 2004, p.83).

O período de 1972 a 1987 é notadamente marcante para a política ambiental

brasileira. O país se encontra em pleno regime militar, num momento em que o Estado

totalitário faz vultosos investimentos na industrialização do país, sem liberdade de expressão.

Localização de grandes indústrias, implantação de obras de infra-estrutura e

urbanização desordenada catalisam rapidamente problemas ambientais e de saúde pública,

que marcam a sociedade brasileira. A poluição atmosférica, a poluição dos rios que se tornam

esgotos urbanos, e a falta de saneamento básico expõem os graves problemas sociais da

industrialização acelerada.

As manifestações políticas estão proibidas. Entretanto, as manifestações

ecológicas, de certa forma, são bem vindas39 e têm, além de um grande apelo popular, ampla

cobertura da imprensa. A pressão de organizações internacionais como Banco Mundial, que

financiam o “milagre brasileiro”, dão suporte às reivindicações da população por cuidados

ambientais no desenvolvimento brasileiro.

Segundo Viola (1987, 90), em análise da fase ambientalista do movimento

ecológico:

Geralmente, nesta fase ambientalista a eficácia das lutas ecologistas é muito baixa em termos de ganhos precisos, mas é significativa se considerarmos a ecologização da mentalidade de contingentes qualitativamente importantes da população. A degradação ambiental não é detida e muito menos revertida, mas a percepção da degradação aumenta na sociedade.

39 Bem vinda pelos dois lados: pelo lado do governo porque passavam a imagem de democracia, e pelo lado dos movimentos sociais porque era um canal de expressão.

79

No inverno de 1975, com poluição atmosférica sufocando a população do

município de Contagem, as manifestações públicas exigem a suspensão das atividades de uma

grande indústria, que lança densas nuvens de poeira de suas chaminés. A intervenção do poder

municipal, cassando o alvará e suspendendo o funcionamento da indústria, gera reação

imediata do Governo Federal, que edita o Decreto-Lei nº. 1 413, em 14 de agosto de 1975,

dispondo sobre o controle da poluição provocada por atividades industriais, reservando,

exclusivamente à União, determinar ou cancelar a suspensão de estabelecimento industrial,

cuja atividade seja considerada de alto interesse do desenvolvimento e da segurança nacional.

A dimensão dos acidentes e os avanços na percepção dos desequilíbrios

ecológicos colocam a questão ambiental na agenda da política pública. Segundo Ribeiro

(2006, p.46) a centralização das responsabilidades no governo federal provoca grande

demanda no Ministério do Interior, ao qual está vinculada a Secretaria Especial do Meio

Ambiente (SEMA).

Em resposta às pressões da opinião pública40 e ao avanço dos estados na

regulação de suas demandas específicas41, é publicada a Lei Federal nº. 6 938, de 31 de agosto

de 1981, que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), seus mecanismos de

formulação e aplicação, introduzindo a gestão ambiental no Brasil. Seu objetivo foi unificar

princípios para ações de preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, visando

assegurar, no país, condições ao desenvolvimento social e econômico, aos interesses da

segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana.

A política de meio ambiente ganha consistência e participação pública com

representação dos setores produtivos, dos ambientalistas e das instituições envolvidas na

problemática ambiental.

A Lei Federal n. 6 938/81 constitui o Conselho Nacional de Meio Ambiente

(CONAMA) e o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). Descentraliza a execução

da política de controle ambiental, respaldando a ação dos estados e municípios e reservando, à

União, a supervisão e edição de normas gerais e supletivas. As leis federais e estaduais

40 Ao longo da década de 1970, a atuação dos movimentos ambientalistas em vários estados estava baseada na denúncia e na conscientização pública sobre a degradação ambiental. (VIOLA; LEIS, 1992). 41 O Decreto Federal nº. 7639/75 possibilitou a estados e municípios estabelecerem controles de qualidade ambiental sobre as empresas, o que originou regulamentos em vários estados brasileiros, inclusive com implantação de sistemas de licenciamento ambiental. Este decreto conceituou, pela primeira vez, em nível federal, poluição industrial (ALMEIDA, 1998, 137).

80

existentes à época são esparsas e tratam isoladamente de temas como florestas e recursos

hídricos, ou dá suporte a estruturas para controle das fontes de poluição.

Ao CONAMA cabe a função de assistir o Presidente da República nos assuntos

relativos ao meio ambiente. É criado como órgão multissetorial, com funções consultivas e

deliberativas, onde participam ministérios, estados e entidades representativas de vários

setores da sociedade. Suas resoluções têm força de lei.

Por sua vez, o SISNAMA descentraliza a execução da política ambiental

brasileira, sendo constituído pelos órgãos e entidades federais, dos estados e dos municípios

responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental.

Os estados, na sua esfera de competência e nas áreas de sua jurisdição, ficam

autorizados a elaborar normas e padrões ambientais. Os municípios, observadas as normas e

padrões federais e estaduais, também podem elaborar normas ambientais.

Ao dispor sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, a Lei Federal n. 6

938/81 define, como objetivo, a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental.

Estabelece princípios tais como: ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico,

considerando o meio ambiente como um patrimônio público necessariamente assegurado e

protegido; e o planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais tendo em vista o

uso coletivo.

Para implantação e execução dessa política, institui 12 instrumentos, dentre os

quais a Avaliação de Impactos Ambientais (AIA) e o Licenciamento e a Revisão de

Atividades Efetiva ou Potencialmente Poluidoras42. No artigo 10º, condiciona a construção,

instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de

recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os

capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ao prévio licenciamento de

42 A Lei Federal n. 6 938/81 definiu doze instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: “I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; II - o zoneamento ambiental; III - a avaliação de impactos ambientais; IV – o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; VI - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas; VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente; VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental; IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental; X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (IBAMA); XI - a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o poder público a produzi-las, quando inexistentes; XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais.

81

órgão estadual competente, integrante do SISNAMA, e do IBAMA, em caráter supletivo, sem

prejuízo de outras licenças exigíveis. No artigo 12º, condiciona ao licenciamento ambiental a

aprovação de projetos habilitados a benefícios de entidades e órgãos de financiamento e

incentivos governamentais.

Esses princípios orientam a atuação dos governos para o planejamento,

manutenção e segurança da qualidade do meio ambiente, como patrimônio público e

responsabilidade do Estado e condiciona as atividades utilizadoras de recursos ambientais ao

prévio licenciamento de órgão estadual competente.

A introdução das questões ambientais na avaliação da viabilidade sócio

econômica de projetos de investimento parece ser o fator de orientação para o prévio

licenciamento. As significativas modificações causadas no meio e a indução a novas

alterações sócio-ambientais, advindas da instalação de grandes empreendimentos, tais como

indústrias e obras de infra-estrutura, justificam os estudos de planejamento para segurança da

viabilidade dos investimentos.

O licenciamento ambiental pode ser considerado o instrumento síntese da

gestão pública do meio ambiente. Em seus procedimentos e análises para emissão de licenças,

deve considerar vários outros instrumentos tais como, zoneamento ambiental, padrões de

qualidade, estudos e avaliações de impacto, compensações e informações para obtenção do

equilíbrio e da qualidade ambiental pretendida.

Além de instrumento síntese de gestão para adequação ambiental e

regularização de atividades, ao licenciamento é atribuído o poder de condicionar a legalidade

e viabilidade de investimentos públicos e privados, além de incentivos e financiamentos.

Na prática, a complementaridade necessária à legitimidade do licenciamento,

como instrumento síntese, não ocorre. Na seqüência dos instrumentos instituídos pela política

nacional, o licenciamento ocupa o quarto lugar, sendo precedido pelo estabelecimento de

padrões, pelo zoneamento ambiental e pela avaliação de impactos.

Na implantação dos procedimentos, entretanto, o licenciamento foi utilizado

como único instrumento, sendo estruturado sem referência de qualidade ambiental. As

transformações impostas ao equilíbrio natural dos ecossistemas, ou ao ambiente primitivo,

pelas ocupações humanas não são acompanhadas por medidas de gestão territorial,

vulnerabilidade natural ou avaliação da capacidade de suporte do meio.

82

A falta de uma articulação mais forte entre as ações e estratégias de gestão

ambiental e territorial pode ser creditada a uma série de fatores explicativos, entre os quais a

incapacidade de o Estado brasileiro implantar políticas integradas de transformação

socioespacial e de regulação de comportamentos individuais e coletivos (CUNHA; COELHO,

2003, p. 44).

A Política Nacional do Meio Ambiente é regulamentada pelo Decreto Federal

nº. 88 351/83, que estabelece o licenciamento trifásico, com a expedição pelo poder público

das licenças prévia (LP), de instalação (LI) e de operação (LO)43. Interessa observar que o

capítulo III, “Da Atuação do Sistema Nacional do Meio Ambiente”, artigo 17, §1º, estabelece

que “Nas atividades de licenciamento, fiscalização e controle, deverão ser evitadas exigências

burocráticas excessivas ou pedidos de informações já disponíveis”. Esta preocupação parece

refletir possíveis conflitos com a racionalidade econômica, tais como atrasos na concessão de

licenças e custos elevados, e pode ser interpretada, também, como uma suposição da

existência de um zoneamento de referência para os licenciamentos.

O CONAMA, instituído pela Lei Federal n. 6 938, reúne-se pela primeira vez

em 1984, tornando-se fórum de importantes discussões sobre a política ambiental brasileira.

Em 23 de janeiro de 1986, publica, com força de lei, a Resolução CONAMA 01/86,

ampliando a visão de gestão pública do meio ambiente para além do controle da emissão de

efluentes pelas indústrias, com a inclusão de várias tipologias de atividades e

empreendimentos em suas determinações.

Esta resolução institui o EIA/RIMA para licenciamento de atividades

modificadoras do meio ambiente, estabelece diretrizes e define atividades mínimas para

realização dos estudos44.

43 As três licenças foram confirmadas pelo Decreto nº. 99 274/90 e pela Resolução CONAMA 237/97. 44 As diretrizes estabelecidas são: Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização do projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto; Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade; definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza; considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza. Atividades técnicas mínimas: “I - Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, completa descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações, tal como existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da implantação do projeto, considerando: a) o meio físico...b) o meio biológico e os ecossistemas naturais...c) o meio socioeconômico...; II -análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais; III - definição de medidas mitigadoras dos

83

Lista 18 atividades para as quais é necessária a elaboração de EIA/RIMA45. O

EIA passa a ser adotado como um estudo específico do empreendimento ou projeto e não

como forma de estudar o meio ambiente.

A Resolução considera impacto ambiental qualquer alteração das propriedades

físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou

energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam: a saúde, a

segurança e o bem estar da população; as atividades sociais e econômicas; a biota; IV – as

condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; a qualidade dos recursos ambientais. Esses

impactos ou alterações orientam o escopo daquilo que deve ser analisado no EIA.

Essa Resolução exige um amplo detalhamento técnico de aspectos ambientais

que devem ser observados, porém, não deixa claras as responsabilidades públicas e privadas

para seu encaminhamento ou viabilidade. Algumas, inclusive, vão se revelar de difícil

operacionalidade. É o caso, por exemplo, da prescrição feita nas diretrizes gerais da

necessidade de se “Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização do projeto,

confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto”. Cabe perguntar: o que são

“todas” e qual estudo ambiental contemplará todas as alternativas? Sem a definição do

objetivo de qualidade ambiental tal preservação pode resultar um estudo praticamente

inesgotável.

impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas; IV - elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados.” 45 Dependerá de EIA/RIMA o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente tais como: “I – Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento; II – Ferrovias; III – Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos; IV – Aeroportos; V – Oleodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de esgotos sanitários; VI – Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV; VII – Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como: barragem para fins hidrelétricos, acima de 10MW, de saneamento ou de irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação, retificação de cursos d’água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias, diques; VIII – Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão); IX – Extração de minério, inclusive os da classe II; X – Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou perigosos; XI – Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária, acima de 10MW; XII – Complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroquímicos, siderúrgicos, cloro químicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de recursos hídricos); XIII – Distritos industriais e zonas estritamente industriais; XIV – Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100 hectares ou menores, quando atingir áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental; XV – Projetos urbanísticos, acima de 100 hectares, ou em áreas consideradas de relevante interesse ambiental a critério da SEMA e dos órgãos municipais e estaduais competentes; XVI – Qualquer atividade que utilizar carvão vegetal, derivados ou produtos similares, em quantidade superior a dez toneladas por dia; XVII – Projetos Agropecuários que contemplem áreas acima de 1000 hectares ou menores, neste caso, quando se tratar de áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental, inclusive nas áreas de proteção ambiental; XVIII – nos casos de empreendimento potencialmente lesivos ao Patrimônio Espeleológico Nacional.”

84

Na prática, o empreendedor escolhe a localização e a tecnologia de seu

empreendimento, independentemente de considerações ambientais, voltado para seus

objetivos específicos e contrata uma consultoria para legitimar e legalizar o processo via

licenciamento ambiental.

Outra ponderação que pode ser feita diz respeito à prescrição de “considerar os

planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do

projeto, e sua compatibilidade”.

Em princípio, esta parece ser uma ação típica de Estado. À administração

pública cabe a função de planejar e compatibilizar as diversas atividades no meio, tarefa que

traria muitas dificuldades para a ação privada, destacando-se a obtenção de dados e os

interesses particulares.

O empreendedor, legitimamente, prioriza seu empreendimento e sua atividade.

Essa análise de compatibilidade, aspecto de planejamento proveniente da origem da AIA

como estudo para a consideração dos efeitos ambientais de políticas, planos e programas

governamentais, foi transferida para os estudos isolados, com avaliação individualizada.

O artigo 4º dessa Resolução impõe um aspecto que parece ser uma das maiores

dificuldade do sistema de licenciamento: a compatibilidade entre as dinâmicas econômica e

de licenciamento ambiental. “Os órgãos ambientais competentes e os órgãos setoriais do

SISNAMA deverão compatibilizar os processos de licenciamento com as etapas de

planejamento e implantação das atividades modificadoras do meio ambiente, respeitados os

critérios e diretrizes estabelecidas por esta Resolução e tendo por base a natureza, o porte e as

peculiaridades de cada atividade.”

Por sua vez, o artigo 7º define que o EIA deve ser realizado por equipe

multidisciplinar habilitada, não dependente direta ou indiretamente do proponente do projeto,

a qual será responsável tecnicamente pelos resultados apresentados; e o 8º, que correriam por

conta do proponente do projeto todas as despesas e custos referentes à realização do EIA, tais

como: coleta e aquisição dos dados e informações, trabalhos e inspeções de campo, análises

de laboratório, estudos técnicos e científicos e acompanhamento e monitoramento dos

impactos, elaboração do RIMA e fornecimento de pelo menos cinco cópias.

A complexidade da relação entre a responsabilidade técnica e a financeira dos

EIA; a eficiência administrativa da consultoria, a eficácia ambiental dos estudos e a

85

implantação e operacionalidade das recomendações tornam-se procedimentos que não

facilitam a objetividade dos estudos ambientais e do licenciamento.

O detalhamento das atividades facilita a dispersão de análises, dificultando a

objetividade e operacionalidade dos licenciamentos. Esse detalhamento merece também

avaliações do ponto de vista de eficiência técnica e efetividade para qualidade do ambiente.

Estas podem ser algumas das origens das principais limitações dos estudos ambientais,

identificadas por Viana (2007, p.49).

Um levantamento das principais limitações dos EIA/RIMA no Brasil indica, entre outras: diagnósticos desnecessariamente enciclopédicos, prognósticos multi-, inter- e transdisciplinares precários, medidas ambientais nem sempre eficazes e monitoramentos pós-licenciatórios praticamente inexistentes. Por essa razão, alguns autores defendem um método mais eficaz que a AIA para garantir a sustentabilidade econômica, social e ambiental do desenvolvimento.

As preocupações com a isenção técnica do licenciamento acabam por induzir a

ocupação de duas equipes multidisciplinares: uma para elaborar os estudos e outra para

analisá-los. A opção por análises ambientais com objetivo de viabilizar um empreendimento

em particular e pontual, sem avaliação de sua participação no conjunto de atividades ou na

qualidade ambiental de determinada área dispersa os trabalhos, torna os custos elevados e os

objetivos discutíveis.

A solicitação do órgão ambiental sobre o que se deseja para o licenciamento

ambiental não é muito clara. A falta dessa referência permite que as demandas aos

empreendedores variem muito, assim como o conteúdo das avaliações sobre qualidade

ambiental apresentadas.

O empreendedor, sem orientação ambiental, escolhe a localização, a tecnologia

de seu empreendimento e contrata uma consultoria para legitimar esse processo. Com a

duplicidade, falta, ao Estado, capacidade para fiscalizar e, ao empreendedor, o interesse nos

investimentos para real operacionalidade dos estudos.

As audiências públicas são previstas na Resolução 01/86. O órgão ambiental

competente determinará o prazo para o recebimento dos comentários a serem feitos pelos

órgãos públicos e demais interessados e, sempre que julgar necessário, promoverá a

realização de audiência pública para informação sobre o projeto e seus impactos ambientais e

discussão do RIMA. É um instrumento importante, de grande peso político, porém, muito

pouco utilizado. (ver seção 4).

86

Este instrumento vem para cumprir a determinação de publicidade à avaliação

de impactos. Seu objetivo é dar conhecimento dos estudos às comunidades envolvidas e

incorporar sugestões da realidade local aos estudos. A audiência pública é assunto que levanta

discussão calorosa e demanda análise de objetivos, força política e formas de utilização e

encaminhamento para o interesse público.

Quase doze anos depois, em 19 de dezembro de 1997 a Resolução 237/97, que

substitui a 01/86, detalha aspectos do licenciamento e adota as seguintes definições:

a) Licenciamento Ambiental:

Procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a

localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades

utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras

ou daquelas que, sob qualquer forma possam causar degradação ambiental.

b) Licença Ambiental:

Ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições,

restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo

empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar

empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas

efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam

causar degradação ambiental.

c) Estudos Ambientais:

São todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à

localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento,

apresentado como subsídio para a análise da licença requerida.

d) Impacto Ambiental Regional:

É todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente, no todo ou em parte, o

território de dois ou mais Estados.

A competência para emissão da licença tem, como critérios básicos, a

abrangência físico-territorial da atividade ou empreendimento e os limites territoriais dos

impactos ambientais diretos, as áreas de influência. É de responsabilidade federal o

licenciamento de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de

âmbito nacional ou regional, com destaque para os localizados ou desenvolvidos em dois ou

87

mais Estados e aquelas cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do

país ou de um ou mais Estados.

Ao órgão ambiental estadual compete o licenciamento de empreendimentos e

atividades localizados ou desenvolvidos em mais de um município e aquelas cujos impactos

ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais municípios.

Ao órgão ambiental municipal compete o licenciamento de empreendimentos e

atividades de impacto ambiental local e daqueles delegados pelo Estado por instrumento legal

ou convênio. A Lei Federal n. 6 938/81 atribui a competência de licenciamento aos estados e

supletivamente ao órgão federal, não incluindo a atribuição municipal, estabelecida pela

Resolução n. 237/97.

A licença ambiental para atividades consideradas efetiva ou potencialmente

causadoras de significativa degradação do meio é condicionada ao prévio estudo de impacto

ambiental (EPIA), a que se dará publicidade. Na regulamentação – as leis, decretos e

resoluções – essas determinações são denominadas EIA/RIMA. O órgão ambiental,

verificando que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de

significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos ambientais pertinentes ao

respectivo processo de licenciamento. O Anexo 1 da Resolução n. 237/97 lista 23 tipologias46

com 113 subitens, especificando as atividades sujeitas ao licenciamento, cabendo ao órgão

ambiental definir os critérios de exigibilidade, o detalhamento e a complementação do anexo.

O licenciamento ambiental passa então a ser aplicado a qualquer porte de

empreendimento, ampliando o universo de regularização. Os EIA/RIMA são exigidos das

atividades consideradas de significativa degradação e outros estudos, a critério do órgão

ambiental, são solicitados para subsidiar tecnicamente a emissão das mesmas licenças para as

atividades com menor potencial de degradação. Estudos específicos e simplificados passam a

subsidiar as avaliações de impacto e emissão de licenças, observadas a natureza e

características da atividade.

46 Tipologias de atividades ou empreendimentos sujeitas ao Licenciamento ambiental: Extração e tratamento de minerais; Indústria de produtos minerais não metálicos; Indústria metalúrgica; Indústria mecânica; Indústria de material elétrico, eletrônico e comunicações; Indústria de material de transporte; Indústria de madeira; Indústria de papel e celulose; Indústria de borracha; Indústria de couros e peles; Indústria química; Indústria de produtos de matéria plástica; Indústria têxtil, de vestuário, calçados e artefatos de tecidos; Indústria de produtos alimentares e bebidas; Indústria de fumo; Indústrias diversas; Obras civis; Serviços de utilidade; Transporte, terminais e depósitos; Turismo; Atividades diversas; Atividades agropecuárias; Uso de recursos naturais. Estão incluídas nessas atividades, aquelas com exigências de EIA/RIMA, conforme a Resolução 01/86.

88

A Resolução n. 237/97 consolida o licenciamento trifásico, definindo que o

Poder Público expedirá as Licenças Prévia (LP), de Instalação (LI) e de Operação (LO), que

poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e

fase do empreendimento ou atividade. A aplicabilidade de cada uma das licenças é

apresentada com as redações constantes do Decreto n. 99 274/90, que substitui o Decreto n.

88 351/83, e da Resolução CONAMA n. 237/97, que regulamenta a Lei Federal n. 6 938/81:

a) Licença Prévia (LP)

Decreto – “[...] na fase preliminar do planejamento da atividade, contendo requisitos

básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observados

os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo;”

b) Licença Prévia (LP)

Resolução – “Concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou

atividade aprovando sua localização e concepção, atestando sua viabilidade ambiental

e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas

fases de sua implementação.”

c) Licença de Instalação (LI)

Decreto – “[...] autorizando o início da implantação, de acordo com as especificações

constantes do projeto executivo aprovado;”

d) Licença de Instalação (LI)

Resolução – “[...] autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo

com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados,

incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual

constituem motivo determinante.”

e) Licença de Operação - LO

Decreto – “[...] autorizando, após as verificações necessárias, o início da atividade

licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle de poluição, de acordo

com o previsto nas Licenças Prévias e de Instalação.”

f) Licença de Operação (LO)

89

Resolução – “[...] autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a

verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as

medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.”

O órgão ambiental poderá estabelecer prazos diferenciados para cada

modalidade de licença, em função das peculiaridades da atividade, bem como para

formulação de exigências complementares, desde que observado o prazo máximo de seis

meses, ou até doze meses nos casos com EIA/RIMA ou realização de audiência pública,

contados a partir do protocolo do requerimento da licença, com a apresentação da

documentação e formalização do processo. Desse prazo é retirado o período entre as datas de

solicitação e recebimento de informações complementares, sob responsabilidade do

empreendedor, limitado há quatro meses. O prazo de validade da LO deverá considerar os

planos de controle ambiental e será de, no mínimo, quatro anos e, no máximo, dez anos. Na

renovação da licença de operação, o órgão ambiental poderá aumentar ou diminuir o prazo de

validade, após avaliação do desempenho ambiental no período anterior.

A instituição da informação complementar e da renovação das licenças de

operação parece sinalizar tentativas de correção de rumo diante de possível inadequação do

sistema de licenciamento ambiental. A Resolução CONAMA n. 06, de 16 de setembro de

1987 permite a solicitação de informações complementares aos estudos apresentados para

licenciamento: “Aos órgãos estaduais de meio ambiente licenciadores, caberá solicitar

informações complementares, julgadas imprescindíveis ao licenciamento.” Percebe-se esta

solicitação torna-se procedimento comum, presente na quase totalidade dos processos de

licenciamento.

As informações complementares tornaram-se uma forma de aprofundamento

técnico, nem sempre com objetivos ambientais definidos, podendo ser também utilizada como

estratégia para ganhar tempo diante do acúmulo de processos para análise ou por interesse do

solicitante (VIANA, 2007). A Resolução CONAMA n. 237/97 limitou este procedimento a

uma única vez, podendo haver a reiteração da mesma solicitação, caso os esclarecimentos e

complementações não tenham sido considerados satisfatórios. Entretanto, se verificada a

necessidade de nova complementação em decorrência de esclarecimentos já prestados, o

órgão ambiental, mediante decisão motivada e com a participação do empreendedor, poderá

formular novo pedido de complementação.

90

Quando se define prazo para validade de uma licença parece estar implícito não

haver acompanhamento ou fiscalização regular. A atualização de eficiência e eficácia no

funcionamento das empresas pode ser feita com a fiscalização e monitoramento, sem

necessidade de revalidação. Em vez de o empreendedor voltar ao estado, o poder público vai

ao empreendimento. A renovação pode significar uma compensação pela não fiscalização e

também pelo não acompanhamento, em sentidos opostos.

A dinâmica do sistema trifásico de licenciamento ambiental para concessão de

licenças parece estar referenciada na dinâmica executiva da implantação de empreendimentos.

É possível inferir uma suposição implícita de que a dinâmica da atividade econômica estaria

atuando como pretende e no ritmo estabelecido pelo licenciamento ambiental. O descompasso

entre o ritmo da racionalidade econômica e do processo de licenciamento ambiental pode ter

dificultado a compatibilidade pretendida, induzido distorções de procedimentos e prejudicado

a função de planejamento desejada para o licenciamento.

O fato da legislação nacional se referir a estudo de impacto de atividade orienta

o licenciamento para a análise ambiental de cada empreendimento. As licenças ambientais

podem ser emitidas em caráter individual, por empreendimento, mas isto não quer dizer que a

análise ambiental deva ser feita necessariamente com base em estudos específicos e pontuais.

A análise caso a caso e a avaliação de estudos individuais, para o amplo e diversificado

conjunto de atividades envolvidas na questão ambiental, gera um elevado número de

processos, com elevado número de procedimentos, que sobrecarregam a administração

pública e dificulta o controle ambiental pelo Estado.

Prévio licenciamento ambiental não significa ter uma licença prévia. Quer

dizer obtenção de uma licença antes da implantação de um empreendimento, assim como se

pretendia para as licenças de instalação e operação. Prévio licenciamento é também diferente

de licenciamento preventivo. É possível um licenciamento preventivo após a implantação de

um empreendimento. Medidas de manutenção, de correção particular, de acompanhamento e

controle de sua contribuição para alteração do ambiente são preventivas em relação à poluição

ambiental.

A complexidade e a demora na obtenção da LP podem ser consideradas fatores

que transformam o licenciamento ambiental em um ato administrativo essencialmente

corretivo (ver seção 4). Na prática, ao iniciar o processo de licenciamento ambiental, a

localização do empreendimento já está definida. Mesmo assim, a LP torna-se a mais

91

complexa e demorada das licenças, sem que os estudos elaborados considerem os principais

aspectos das análises prévias de investimentos. Observa-se que a condição de prévio desloca-

se do objetivo do estudo para a nomenclatura da licença. O EPIA torna-se EIA e é instituída a

licença prévia.

Assim, concebido e desenhado, inicialmente, como um modelo para o controle

da poluição industrial de grande porte, o licenciamento é estendido, ao longo do tempo, a

todos os setores e a todas as atividades, como o principal instrumento do Estado na gestão do

meio ambiente. Isto se faz numa circunstância onde a legislação não diferencia o meio

ambiente: urbano, rural, natural, reconstituído ou artificial. Em muitos casos, a função

ambiental da área é mais significativa que seu ambiente natural primitivo, principalmente nos

ambientes urbanizados. E tão ou mais importante, não há orientações para uma qualidade

ambiental pretendida.

Em síntese, dois aspectos chamam a atenção no modelo desenvolvido pelo

sistema nacional de licenciamento: o primeiro, a seqüência de licenças, impondo ao sistema

de licenciamento uma dinâmica referenciada na dinâmica executiva da implantação de

empreendimentos; e, o segundo, a falta de uma base indicativa de qualidade ambiental para

orientar o objetivo ambiental dos estudos.

3.4 A sistemática do licenciamento ambiental no estado de Minas Gerais

A criação da COPAM, em 1977, estabelece o fórum da questão ambiental no

Estado de Minas Gerais. Segundo Starling, (2001, p.133), o COPAM é criado como um lugar

de negociação, de pacto entre o governo, as empresas e a sociedade. Tem significado um

espaço público onde se verifica um debate plural de idéias e uma negociação com vistas à

regulamentação dos interesses conflitivos, representados pelos vários atores sociais e estatais

que atuam na arena do meio ambiente em Minas Gerais.

A Lei Estadual n. 7 772/80 atribui à COPAM ação fiscalizadora e exercício do

poder de polícia da lei, na defesa e melhoria do meio ambiente, iniciando o marco legal para a

gestão ambiental pelo estado. Esta lei, no capítulo “Controle das Fontes Poluidoras”, trata do

licenciamento ambiental:

A instalação, construção, ampliação ou funcionamento de fonte de poluição indicada no regulamento desta lei ficam sujeitos à autorização da Comissão Estadual de Política Ambiental (COPAM), mediante licença de instalação e de funcionamento,

92

após exame do impacto ambiental e de acordo com o respectivo relatório conclusivo.

Condiciona, também, ao licenciamento ambiental, a concessão de benefícios do

Poder Executivo - como subsídios empréstimos em condições favorecidas etc - e os

empreendimentos da Administração Estadual, sob pena de nulidade do ato, seguindo a

tendência mais geral de enfatizar o licenciamento ou avaliação de impactos ambientais nas

atividades e políticas públicas.

A Constituição do Estado de Minas Gerais, publicada em 1989, reafirma as

diretrizes mais gerais dessa lei e reforça o papel do licenciamento como principal instrumento

da política ambiental do estado. Na Seção VI, Do Meio Ambiente, § 1° inciso IV, exige, na

forma da lei, prévia anuência do órgão estadual de controle e política ambiental, para início,

ampliação e desenvolvimento de atividades, construção ou reforma de instalação capazes de

causar, sob qualquer forma, degradação do meio ambiente, sem prejuízo de outros requisitos

legais, preservando o sigilo industrial.

No § 2° trata especificamente do Licenciamento Ambiental: “o licenciamento

de que trata o inciso IV do parágrafo anterior dependerá nos casos de atividade ou obra

potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, de estudo prévio de

impacto ambiental, a que se dará publicidade.” A prévia anuência do órgão ambiental é

denominada licenciamento que, para atividade ou obra de significativa degradação, depende

de estudo prévio de impacto ambiental (EPIA).

Nota-se que:

O artigo 214 da Carta de Minas, seguindo os passos da Constituição Federal, definindo meio ambiente e, no seu texto, chamamos a atenção para o inciso IX, em que consagra a necessidade de um colegiado para tratar dos assuntos ambientais, a obrigatoriedade do EIA/RIMA (§ 2º); a obrigação de recuperar áreas degradadas (§ 4º); determinação de reparar o dano ambiental independente de outras cominações (§ 5º) e declara como patrimônio ambiental do Estado de Minas Gerais as veredas, os campos rupestres, a mata atlântica, as cavernas e as paisagens notáveis (FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE, 2003, p.35).

O EPIA foi interpretado como EIA/RIMA, e o licenciamento ambiental

incorporado à constituição.

No Estado de Minas Gerais, as empresas submetem-se ao processo de

licenciamento, que é obrigatório, em virtude da pressão do Poder Executivo e da exigência

dos organismos financiadores, que vinculam a concessão de incentivos ao enquadramento

ambiental junto ao órgão competente. (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO,

93

1998). Utilizando-se da coerção social, o sistema de licenciamento para gestão pública do

meio ambiente vem sendo consolidado no estado ao longo do tempo. Mantendo a mesma

concepção do desenho original, inicialmente com duas licenças (instalação e

funcionamento47), acompanha a legislação nacional no sistema trifásico e estabelece

procedimentos de análise caso a caso de empreendimentos.

A especificação técnica detalhada de um vasto e crescente universo de

atividades licenciáveis vem exigindo do sistema um volume significativo de normas, com

critérios técnicos e operacionais, que passam por ajuste constante, ver seção 4.

O licenciamento ambiental no Estado de Minas Gerais estrutura-se como sendo

Preventivo ou Corretivo.

O Licenciamento Preventivo é concebido para emitir três licenças: prévia, de

instalação, e de Operação, de forma seqüencial, em analogia ao desenvolvimento executivo de

projetos e empreendimentos. Se forem considerados os prazos e a revalidação da licença de

operação seriam quatro fases, ou mais, para funcionamento ao longo do tempo.

A primeira fase de um projeto de investimento é a de análise da viabilidade

econômica. A localização do empreendimento, do ponto de vista do interesse econômico, é

um dos principais aspectos avaliados. Ao incluir a qualidade do meio ambiente nesse processo

decisório, os custos ambientais da análise da localização, do modelo de implantação e das

interferências operacionais da atividade no meio seriam incorporados à viabilidade do

investimento, avaliada considerando o interesse econômico e qualidade do meio ambiente.

Essa não é uma compatibilidade simples. A economia ecológica48 impõe

limites ao crescimento, fundamentados na escassez dos recursos naturais e na sua capacidade

de suporte, não necessariamente superáveis por meio do processo tecnológico.

Ao lado de mecanismos de alocação e distribuição de recursos, a economia

ecológica acrescenta o conceito de escala, no que se refere ao volume físico de matéria e

energia que é convertido e absorvido nos processos entrópicos da expansão econômica.

47 A legislação estadual só incorporou formalmente o modelo trifásico de licenciamento com o Decreto Estadual n. 39 424, de 5 de fevereiro de 1998. Para o caso das obras de infraestrutura de energia, as três licenças são obrigatórias desde 1987 conforme resolução CONAMA 006/87. 48 O termo economia ecológica refere-se a esforços colaborativos “para entender e integrar o estudo e o gerenciamento do ‘lar natureza’ (ecologia) e do ‘lar humanidade’ (economia).” As duas palavras têm em comum o mesmo radical, oikos – “lar”. A junção dos dois termos sugere que a economia ecológica deveria ser direcionada para um melhor gerenciamento das interações entre o homem e a natureza de modo a assegurar o bem-estar tanto das próximas gerações quanto das espécies (MAY, 1995).

94

Em vez de começar a análise com a questão da eficiência alocativa colocada pelos economistas neoclássicos e, a partir daí, procurar internalizar os custos ambientais e distributivos, os economistas ecológicos invertem a ordem dessas preocupações. A capacidade de suporte da terra é considerada primordial para definir os limites do impacto das atividades humanas em uma escala julgada ecologicamente sustentável (MAY, 1995, P.7).

Observa-se que a análise de custos e benefícios, que prevalece na avaliação dos

impactos ambientais, numa circunstância onde sua mensuração – identificação, quantificação

e precificação, pode revelar-se extremamente complexa.

A definição da localização, do ponto de vista ambiental, sem a intervenção do

Estado, responsável pela qualidade do meio ambiente público, não tem limites; tudo cabe em

qualquer lugar, com maior ou menor impacto, sujeita a mecanismos de controle, utilizando-se

mais ou menos tecnologia.

O processo de licenciamento é iniciado com a localização e outros aspectos

com interferências ambientais já definidos pelo empreendedor. Ao licenciamento resta a

cobrança e avaliação de sistemas de controle, envolvendo as denominadas medidas

mitigadoras ou de minimização de impactos, ou ainda as medidas compensatórias.

Além do licenciamento convencional, conceitualmente de natureza preventiva,

a sistemática estabelecida no Estado de Minas Gerais prevê também o licenciamento

corretivo, explicitado na legislação ambiental mineira. A correção, definida a critério técnico

em relação ao procedimento administrativo seqüencial de LP, LI e LO, passa a ser utilizado,

em sua grande maioria, para licenças de operação corretiva (LOC), mas também utilizado

para licenças de instalação (LIC).

O processo corretivo tem origem na regulamentação da Lei Estadual n. 7

772/8049. O decreto define que as fontes de poluição existentes na data de publicação devem

ser registradas na COPAM, que lhes verificará a conformidade e, sendo necessário, concederá

prazo para adaptação. O prazo e as condições para o registro serão estabelecidos pela

COPAM, por meio de convocação publicada no Diário Oficial de Minas Gerais, que expedirá

Licença de Funcionamento, a título precário, durante o prazo concedido para adaptação.

49 O Decreto Estadual n. 21 228/81 regulamentou a Lei Estadual n. 7 772/80; O Decreto Estadual n. 32 566/91, de 4 de março de 1991, que deu nova redação a dispositivos do Decreto Estadual n. 21 228/81 e definiu que a COPAM, no exercício de sua competência de controle ambiental expediria as licenças prévia (LP), de Instalação (LI) e de Operação (LO), acompanhando a legislação federal.

95

Mais tarde, em 1991, é estabelecido o Licenciamento Corretivo50, nos casos em

que as etapas previstas para obtenção de LP ou LI estiverem vencidas, não desobrigando o

interessado da apresentação ao COPAM dos estudos ambientais cabíveis, para obtenção da

Licença de Operação. Para os empreendimentos que entram em operação a partir de 17 de

fevereiro de 1986, data de publicação da Resolução CONAMA n. 01/86, a regularização se

dará mediante obtenção da LO, condicionada a apresentação de EIA/RIMA. Para aqueles que

entram em operação antes de 17 de fevereiro de 1986, a obtenção da LO é condicionada à

apresentação do PCA, a ser aprovado pela Câmara Especializada do COPAM.

Do ponto de vista da gestão ambiental pública, o nível dos estudos necessários

para avaliação de impactos não tem razão para sofrer alteração em função dessa data. Por

outro lado, a função preventiva e de planejamento ambiental, atribuída ao licenciamento fica

prejudicada, com poucos procedimentos que contribuem para avaliar a qualidade do meio

ambiente no qual o empreendimento está inserido. Nos procedimentos operacionais de

licenciamento não há diferenças entre o licenciamento preventivo e o licenciamento corretivo.

Desta forma, no discorrer que se segue sobre a sistemática do licenciamento, a dinâmica e os

procedimentos descritos são realizados em ambos os casos.

A capacidade operacional do SISEMA em relação ao sistema de licenciamento

ambiental evolui lentamente durante a década de 80, de acordo com sua estrutura. A

instituição da FEAM e a publicação pela COPAM da Deliberação Normativa n. 01, de 4 de

abril de 1990, dá impulso e dimensão ao licenciamento, que passa a ser efetivamente

estruturado.

A DN 01/90 estabelece critérios e valores para indenização dos custos de

análise dos pedidos de licenciamento de fontes de poluição e atividades modificadoras do

meio ambiente. Para efeito de custos, as fontes de poluição são enquadradas em três classes,

conforme classificação de atividades, constantes da tabela A-3 do anexo I da deliberação. O

anexo I inicialmente com 221 tipologias de atividades é objeto de alterações por meio de oito

atos normativos do COPAM, até 1998: DN 02/90; DN 02/91; DN 02/92; DN 06/93; DN

18/96; DN 21/97; DN 24/97; DN 25/98.

O propósito da DN n. 01/90 consiste na definição de valores de indenização

dos custos dos serviços de análise de licenciamento e, com este fim, define parâmetros em 50 Caso a etapa prevista para a obtenção de Licença Prévia (LP) ou Licença de Instalação (LI) estivesse vencida, a mesma não seria expedida, não desobrigando o interessado da apresentação ao COPAM dos estudos ambientais cabíveis, para a obtenção da Licença de Operação (LO). Essa licença passou a ser denominada licença de operação corretiva (LOC) pelo Decreto n. 39 424/98, que alterou e consolidou o Decreto 21 228/81.

96

função do porte do empreendimento e do seu potencial poluidor. (BRASIL, 2003) Esta

afirmação mostra que os parâmetros de classificação de atividades e empreendimentos para

análise ambiental não se orientam prioritariamente por aspectos técnicos para o equilíbrio e a

qualidade do meio ambiente.

A referida deliberação normativa define a classificação das fontes de poluição

pela combinação entre porte e potencial poluidor. As fontes de poluição são enquadradas em

três classes de potencial poluidor ou degradador do meio ambiente (I, II, e III) em função do

seu porte e do potencial poluidor da atividade, (quadro 1). Ou seja, a determinação da classe

de análise para indenização dos custos de licenciamento é feita de acordo com o cruzamento

entre o porte e o potencial poluidor.

Quadro 1: Determinação da classe do empreendimento a partir do porte e do potencial poluidor da atividade.

Potencial poluidor/degradador geral da atividade Porte do

empreendimento P M G

Pequeno I I II

Médio I II III

Grande II III III

Fonte: Anexo I DN 01/90 apud FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE. Licenciamento ambiental:

coletânea de legislação.In _ . Manual de saneamento e proteção ambiental para os municípios. BELO HORIZONTE, 1998.

O potencial poluidor/degradador da atividade é considerado pequeno (P),

médio (M) ou grande (G), em função da área útil - AU51 e do número de empregados - NE,

exceto quando indicado de outra forma. O potencial poluidor é considerado sobre as variáveis

ambientais: ar, água e solo (quadro 2).

Quadro 2: Determinação de potencial poluidor/degradador geral

Variável ambiental Potencial poluidor/degradador

Ar P P P P P P M M M G

Água P P P M M G M M G G

Solo P M G M G G M G G G

Potencial degradador

geral da atividade

P P M M M G M M G G

51 AU e NE: Considera-se área útil a área total utilizada pelo empreendimento, incluindo-se a área construída e a não construída, mas utilizada para circulação, estocagem, composição paisagística, etc. O numero total de empregados inclui a produção e a administração do empreendimento.

97


coletânea de legislação.In _ . Manual de saneamento e proteção ambiental para os municípios. BELO HORIZONTE, 1998.

A definição desses critérios, assim como os cortes técnicos nas atividades para

definição do porte, são ponderáveis e recebem muitas críticas quanto à sua eficácia no

controle da qualidade ambiental. O mesmo se aplica à avaliação genérica do potencial

poluidor de cada atividade. Em muitos momentos, os cortes técnicos de porte mostram-se

inadequados à gestão da qualidade ambiental, distorcendo a avaliação da intensidade dos

impactos. Tratando-se de assunto diverso e vasto, com muitas interpretações, não será assunto

de análise neste trabalho.

O valor das indenizações e a classificação das atividades para licenciamento

são motivos de muitas reclamações por parte dos empreendedores (BRASIL, 2003). Com

objetivo de amenizar a dimensão do aumento de custo nas mudanças de classe, a FEAM

divide as classes em A e B, com custos diferenciados para cada uma delas. Na verdade,

passam a vigorar seis classes para os processos de licenciamento, com seus respectivos

valores para indenização ou custos de análise, procedimento consolidado pela Resolução

SEMAD n. 23/98, (quadro 3).

Quadro 3: Determinação da classe do empreendimento a partir do potencial poluidor da atividade e do porte (A e B).


empreendimento P M G Pequeno IA IB IIB Médio IA IIA IIIA Grande IIA IIIA IIIB

Fonte: Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM). Nota: A e B são categorias para custos de indenização de análise. Pequeno porte com pequeno potencial

poluidor, classe IA. Pequeno porte com médio potencial poluidor, classe IB. Pequeno porte com grande potencial poluidor, classe IIB. Médio porte com pequeno potencial poluidor, classe IA. Médio porte com médio potencial poluidor, classe IIA. Médio porte com grande potencial poluidor, classe IIIA. Grande porte com pequeno potencial poluidor, classe IIA. Grande porte com médio potencial poluidor, classe IIIA. Grande porte com grande potencial poluidor, classe IIIB.

A diferenciação entre A e B para as classes de licenciamento tem o objetivo

financeiro de diminuir a diferença nas mudanças de classe e minimizar a indução ao

falseamento de informações para enquadramento em classes mais baixas. Não há relação com

98

a localização ou capacidade de suporte do ambiente. A DN n. 74/04 que substitui a DN n.

01/90 passa a considerar seis classes para licenciamento52.

O processo de licenciamento é iniciado com o preenchimento, pelo interessado,

do Formulário de Caracterização do Empreendimento (FCE), onde são fornecidas

informações de localização, tipo de atividade, estágio de implantação ou operação e dados

para avaliação do porte de empreendimento. Com a criação da SEMAD e a política de

integração dos procedimentos entre IEF, FEAM e IGAM, o FCE é alterado para Formulário

Integrado de Caracterização do Empreendimento (FCEI), incluindo as solicitações de

Autorização para Exploração Florestal (APEF), emitida pelo IEF, e a outorga para utilização

dos recursos hídricos, a cargo do IGAM, partes integrantes dos processos, que eram

requeridas separadamente.

O SISEMA analisa os dados fornecidos e emite o Formulário Integrado de

Orientação Básica (FOBI), anteriormente Formulário de Orientação Básica (FOB), definindo

em que tipo de licenciamento a atividade se enquadra, a documentação e os estudos

necessários à formalização do processo para início da análise.

Para cada fase de licenciamento é expedida uma orientação básica, que

determina a documentação a ser apresentada para formalização do processo. São documentos

de natureza técnica e jurídica, a serem elaborados de acordo com termos de referência gerais.

Para análise técnica, aos empreendimentos considerados de impacto

significativo são solicitados o EIA/RIMA e o Plano de Controle Ambiental (PCA). Aos outros

licenciamentos, é solicitado o Relatório de Controle Ambiental (RCA) e o respectivo PCA.

Para alguns licenciamentos específicos, especialmente obras de saneamento

básico, são desenvolvidos modelos considerados tecnicamente simplificados, para subsidiar a

emissão das mesmas licenças53.

Formalizado o processo, na entrega da documentação estabelecida no FOBI, a

análise do licenciamento ambiental é realizada por equipe técnica, com exame do RCA/PCA

52 A DN 01/90, que estabeleceu a classificação e os critérios para indenização de custos de análise de pedidos de licenciamento ambiental esteve em vigor durante 14 anos, sendo substituída pela DN 74/04 que instituiu a AAF. Essa classificação, com custos considerados elevados, incentivou o falseamento de informações para enquadramento em classes de menor impacto, especialmente após a implantação das AAFs (VIANA, 2007). 53 Os estudos mais utilizados para subsidiar análises técnicas de processos para os quais não é exigido EIA/RIMA são: o Relatório de Controle Ambiental (RCA), o Plano de Controle Ambiental (PCA), Relatórios Técnicos (RT), o Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD), o Relatório Ambiental Preliminar (RAP), e outros. Em muitos casos, não diferem significativamente do que seria um EIA. As características necessárias a um EPIA raramente são observadas.

99

ou EIA/RIMA, seguido do PCA – e vistoria no futuro local, se LP ou LI, ou ao

empreendimento, se LO. As audiências públicas são realizadas apenas para grandes

empreendimentos com EIA/RIMA. No entanto, “afirma-se que, algumas vezes, as audiências

públicas têm sido substituídas por acordos fechados previamente entre as empresas e as

comunidades interessadas” (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998,

p.162).

Nestes casos, apenas interesses particulares ou localizados estariam sendo

avaliados, sem a participação do poder público, em princípio, responsável pelos interesses

públicos ou coletivos da sociedade. Na prática, o que se verifica é que as audiências públicas

perderam o caráter de espaço para debates, consoante sua previsão na sistemática de

licenciamento, passando a configurar-se tão somente como modo de cumprimento das normas

legais (ZHOURI; LASCHEFSKI, 2005, p.107).

O objetivo do RCA e do EIA/RIMA é o mesmo: “apresentar a avaliação do

impacto ambiental do empreendimento proposto, na sua área de influência.” O conteúdo, de

acordo com o termo de referência fornecido, é a descrição do empreendimento e sua área de

influência, a identificação dos impactos ambientais e a proposição de medidas mitigadoras. A

diferença entre o conteúdo dos estudos é a solicitação de informações “mais detalhadas” para

os EIA/RIMA (FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE, 2000, p.45).

A aplicabilidade dos estudos define o RCA para todos os empreendimentos

exceto os que desenvolvem as atividades listadas no Artigo 2º da Resolução CONAMA 01/86,

ou que se localizem em áreas ambientalmente sensíveis. O referido artigo lista as tipologias

de atividades modificadoras do meio ambiente, para as quais é exigido o EIA/RIMA na

análise de licenciamento54.

O PCA é solicitado a todos os empreendimentos. Para os setores de produção

de energia elétrica e produção mineral são solicitadas no licenciamento, outras exigências

legais do setor.

Após vistoria e análise da documentação, é emitido o parecer técnico, com as

conclusões e propostas de condicionantes para a concessão da licença e o processo é

54 Art. 2º: Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental EIA/RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, classificadas de acordo com 18 tipologias, listadas na chamada 45, pág. 82.

100

encaminhado para análise jurídica. A emissão de dois pareceres, técnico e jurídico, é

identificada como um fator de atraso nos licenciamentos.

Na descentralização do SISEMA e organização das SUPRAMs, essa dinâmica

é modificada com a inclusão dos técnicos da área do Direito nas equipes de análise. As

considerações jurídicas passam a ser incluídas em um único parecer técnico55.

Em reuniões públicas regulares, com prévio conhecimento dos pareceres

técnicos, os representantes dos setores sociais representados nas Câmaras Especializadas e

suas sucessoras, as URCs do COPAM, julgam e aprovam ou rejeitam a emissão da licença.

Essas reuniões são acompanhadas pelas equipes técnicas responsáveis pelos pareceres, para os

esclarecimentos necessários.

Dois procedimentos tornam-se referência na emissão dos pareceres para

subsidiar o julgamento dos processos, sendo incorporados como etapas regulares do sistema

de licenciamento: a solicitação de informações complementares e a proposta de

condicionantes técnicos para emissão de licenças. Esses procedimentos evidenciam o caráter

processual do sistema e a fragilidade do controle ambiental do instrumento.

A intensidade e generalidade na solicitação de informações complementares,

por um lado, e a baixa qualidade dos estudos apresentados, observada por representantes do

órgão ambiental do outro, tornaram-se alvo de muitas polêmicas sobre eficiência e efetividade

do sistema de licenciamento.

Em relação à qualidade dos estudos ambientais e a solicitação de informações

complementares Zhouri e Laschefski (2005, p.106) afirmam que:

O uso da retórica técnico-científica nos EIA/RIMAs não obscurece o fato de que eles tem se apresentado frequentemente vazios de informações básicas consistentes. Erros técnicos grosseiros marcam o descaso com o licenciamento por parte do empreendedor e de seus consultores. Além disso, os estudos eram tão insuficientes e negligentes que o pedido de informações complementares por parte da FEAM resultou em novos seis volumes de “informações complementares” que, no entanto, também não foram suficientes para subsidiar o órgão ambiental em sua avaliação técnica.

Esses aspectos merecem análise específica sobre seu peso na eficiência e

eficácia do processo de licenciamento.

Para contornar os possíveis problemas ambientais identificados pelos estudos e

emitir a licença, o parecer técnico e a aprovação vêm acompanhados de um conjunto nem

55 Essa dinâmica foi novamente modificada em 2008 com a instituição dos núcleos jurídicos nas SUPRAMs.

101

sempre pequeno de condicionantes. A definição de condicionantes e as solicitações de auto

monitoramento se tornaram comuns, para viabilizar tecnicamente a emissão de licenças.

Entretanto, o acompanhamento destes condicionantes e dos dados monitorados

não obteve a atenção necessária do sistema. O não acompanhamento de condicionantes, que

na prática justificam a emissão de licenças, é aspecto de muitas críticas dos membros do

COPAM, especialmente pela representação científica e dos ambientalistas.

A integração entre procedimentos de licenciamento e de fiscalização é

fundamental para que as orientações e adequações do licenciamento sejam implantadas e

controladas em um único processo. Atualmente, as atividades de fiscalização estão em duas

estruturas distintas: o licenciamento a cargo das SUPRAMs e a fiscalização com o GCFAI.

O objetivo dos estudos, das avaliações ambientais e do processo de

licenciamento é de entendimento amplo e diverso. A concepção e os objetivos almejados pelo

licenciamento distanciam-se da realidade de sua implantação e operacionalidade. Sem um

objetivo de qualidade ambiental definido, a finalidade desses procedimentos varia livremente

na defesa dos interesses envolvidos, demonstrando a distância entre os conceitos e

expectativas criadas para as análises e a realidade dos procedimentos implantados:

A elaboração do EIA é a primeira fase do processo de controle da qualidade ambiental, constituindo-se num relatório que analisa todas as possíveis conseqüências da realização do projeto do ponto de vista ambiental. Este relatório deve ser então, submetido à análise do órgão competente, a quem cabe escolher entre as alternativas apontadas, e decidir pela realização ou não do projeto. O RIMA deve ser feito, portanto, no sentido de instruir o poder público a respeito da melhor alternativa disponível, visando à proteção do meio ambiente. (CUSTÓDIO, 1991.)” [O RIMA] “[...] seria, portanto, segundo ALVES (1991), um instrumento de planejamento, no sentido de dotar a autoridade competente da informação necessária à concessão da licença ambiental” (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998, P.158-159).

Percebe-se que as diretrizes em relação à concepção e aos objetivos dos

estudos não são seguidas. Na sistemática atual de licenciamento, tanto é difícil o poder

público ser instruído a respeito da melhor alternativa possível, quanto utilizar da informação

como instrumento de planejamento.

Quando da solicitação do licenciamento, os empreendimentos já estão com

localização e outras definições técnicas tomadas, restando apenas medidas de controle de

resíduos, emissões e efluentes. O sistema ambiental não consegue avaliar opções de

localização e adequação ambiental preventiva, porque sequer são apresentadas ou solicitadas.

Com o crescimento do número de processos e especialmente os corretivos, essa função

102

preventiva da orientação da localização e planejamento ambiental fica ainda mais prejudicada

no licenciamento.

Neste aspecto, a definição dos limites e responsabilidades do poder público e

dos interesses particulares parece não estar clara. Não é função, nem interesse do

empreendedor, a análise de todas as possíveis conseqüências da realização do projeto do

ponto de vista ambiental. É provável ainda, que não obtenha os elementos necessários a essa

análise. O empreendedor tem, legitimamente, outras prioridades que não a ambiental.

A compatibilidade do projeto com outros já existentes na região onde se

inscreve é atividade característica da ação do poder público, e torna-se tarefa de difícil

execução no âmbito de um projeto específico. A viabilidade ambiental é um conceito

genérico, relativo ao tipo de ambiente, à dimensão da intervenção e à qualidade ambiental que

se pretende.

Ambiente natural, ambiente modificado, ambiente construído e ambiente

artificial podem ser relativos ao ambiente físico e ao equilíbrio ambiental, que pode ainda ser

acrescido de ambiente social, cultural e do trabalho entre outros. O que seria viabilidade

ambiental no âmbito de um empreendimento no meio ambiente? A viabilidade no meio

urbano e no meio rural teria os mesmos parâmetros? Se analisada em relação à qualidade de

uma região ou bacia hidrográfica, a viabilidade teria critérios diferenciados para o equilíbrio

da bacia. A ocupação humana altera drasticamente o meio natural podendo degradá-lo ou

torná-lo saudável e seguro para o desenvolvimento da vida. A análise de viabilidade

locacional de investimentos envolve aspectos econômicos, sociais e ambientais, em relação à

qualidade, equilíbrio e segurança ambiental.

Em relação à responsabilidade, eficiência e eficácia dos estudos ambientais

constata-se uma indefinição dos objetivos pretendidos por esses estudos conforme entrevistas

com atores do licenciamento:

Postula-se também que a legislação seria responsável por um desvirtuamento do papel do órgão ambiental no processo de licenciamento. Segundo a lei, a empresa de consultoria contratada pelo proponente do projeto presta serviço ao Estado, mesmo sendo paga pelo proponente. Logo, defende-se que os estudos de impacto ambiental deveriam ser aceitos e imediatamente julgados pela FEAM, após uma análise sumária, considerando-se a responsabilidade técnica dos consultores. Além disso, segundo técnicos da área ambiental, o RIMA deveria ser preparado de acordo com as demandas da FEAM, o que não estaria ocorrendo, pois o órgão ambiental receberia o RIMA já concluído, na maioria dos casos. Defende-se que os RIMAs sejam direcionados para aquilo que seja considerado realmente importante em cada caso específico, elaborando-se um estudo objetivo através da articulação dos consultores com o órgão ambiental. Porém, essa articulação não existiria e os RIMAs seriam muito genéricos, pouco contemplando problemas como os da área

103

social e com ênfase nos aspectos físicos e biológicos da poluição e da degradação ambiental. Também não seriam observadas as interações entre as atividades já implantadas na região, o que seria uma falha de orientação do órgão ambiental, que não assumiria um papel ativo na elaboração dos RIMAs. Além disso, o órgão ambiental não teria condições de fazer uma real avaliação técnica dos relatórios, uma vez que não são refeitos os levantamentos e recalculados os índices, ou seja, argumenta-se que não é possível corrigir um trabalho do qual não se conhecem os dados básicos. Há, até mesmo aqueles que acreditam, em função desses problemas, que o Estado não poderia abrir mão de realizar os estudos de impacto ambiental, devendo realizar a pesquisa e avaliar os resultados, com isenção e responsabilidade (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 1998, p.163).

Percebe-se que os limites entre as responsabilidades públicas e privadas nos

estudos de impacto ambiental também não estão claramente definidas, cabendo ao poder

público o esclarecimento dessas responsabilidades. Interessa observar que a inclusão dos

problemas da área social nas análises ambientais tem sido muito questionada pelos

empreendedores.

Diante dos critérios e procedimentos adotados na sistemática de licenciamento,

a Licença Prévia (LP) torna-se a licença mais complexa e demorada56. Entretanto, com a

atenção voltada para o empreendimento ou atividade e sem uma meta de qualidade ambiental

a ser atingida, a análise dos estudos ambientais fica restrita ao controle de efluentes e

resíduos, prejudicando a visão do meio ambiente.

As condições para elaboração dos estudos contribuem para uma visão restrita;

as consultorias contratadas pelo empreendedor têm como objetivo comprovar tecnicamente a

viabilidade do empreendimento e não avaliar a qualidade ambiental do meio onde está ou será

implantado. Em qualquer investimento é esperado que a viabilidade econômica da atividade

seja o principal objetivo, sendo esta prioridade legítima do ponto de vista do empreendedor

particular, cabendo ao Estado compatibilizar e adequar esses interesses à prioridade coletiva

do interesse público. Esta afirmação não justifica a implantação de atividades econômicas sem

análise ambiental. Ao contrário, a viabilidade ambiental é reconhecida como um dos

principais fatores de viabilidade econômica de investimentos, principalmente no médio e

longo prazo.

Entre os principais pontos de estrangulamento do sistema de licenciamento

destacam-se a falta de uma definição clara dos procedimentos necessários para o

licenciamento; a ausência de padronização na definição das informações necessárias para os

documentos e projetos requeridos; o excesso de pedidos de informações complementares

ampliando o tempo gasto para a concessão das licenças; a inexistência de padronização para a

56 A LP, em média, demora cerca de 40 dias mais que uma LO e 60 mais que uma LI. (ver seção 4).

104

análise das informações e de exigências de novas; a perda excessiva de tempo e trabalho com

o licenciamento de pequenos empreendimentos com pequeno potencial poluidor; a falta de

fiscalização integrada e planejada e a resistência da parte de alguns técnicos de serem,

também, agentes fiscais. A sobreposição de condicionantes ou de medidas compensatórias,

entre a FEAM e o IEF, e a necessidade de uma solicitação única para pedidos de autorizações

e licenciamento no SISEMA, principal objetivo do estudo, também são identificados como

problemas (BRASIL, 2003).

Em relação à sistemática do Licenciamento Ambiental, pode-se constatar o

reconhecimento da sobrecarga do modelo de licenciamento instituído, assim como o caráter

prioritariamente processual do sistema implantado e sua pouca atividade na fiscalização como

instrumento de controle da qualidade do meio ambiente.

A necessidade de autorização ambiental – sistema de licenciamento – para qualquer atividade potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente para poder se instalar no Estado, proporciona uma demanda de análise de estudos e projetos bastante elevada no sistema, requerendo competência e agilidade para atender usuários cada vez mais exigentes, que ressarcem os custos destes serviços. A título de exemplo citamos a FEAM que procede a análise de mais de 800 processos/ano de licenciamento ambiental de indústrias, minerações, rodovias, barragens, loteamentos, linhas de transmissão e infra-estrutura de saneamento básico (água, lixo, esgoto, e drenagem). As atividades agrossilvopastoris são licenciadas pelo IEF. O licenciamento ambiental ainda vem se constituindo no principal instrumento de controle ambiental no país e também no Estado de Minas Gerais, uma vez que propicia além de ações preventivas – no caso de novos empreendimentos – ações educativas e corretivas para aqueles que se instalaram ou iniciaram sua operação em desacordo com a legislação ambiental. Por isso, cabe destacar que o objetivo primordial da ação fiscalizadora das atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente é verificar a sua conformidade com o licenciamento ambiental (FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE, 2003, p.41).

A sistemática do licenciamento ambiental compreende três fases de análise

para emissão das licenças prévia, instalação e operação e os procedimentos desenvolvidos

para a análise e emissão dessas licenças são (FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO

AMBIENTE, 2003, p.41):

1º) Licença Prévia (LP)

[...] em uma primeira fase se discute a viabilidade ambiental do empreendimento, através dos Estudos de Impacto Ambiental/EIA e respectivo Relatório de Impacto Ambiental/RIMA para os projetos mais complexos, ou do Relatório de Controle Ambiental /RCA para projetos mais simples. Nessa fase, chamada de Licença prévia (LP), não há, ainda, necessidade de se analisarem os projetos executivos, mas apenas os estudos de concepção ou o anteprojeto do empreendimento. É durante a análise da LP que poderá ocorrer a audiência pública, quando o projeto e seus estudos ambientais são discutidos com as comunidades interessadas. A LP não concede nenhum direito de intervenção no meio ambiente, já que se refere a uma fase ainda conceitual.

105

Quanto a essa fase, cabe refletir se está sendo discutida a viabilidade ambiental

do empreendimento ou a adequação técnica do empreendimento ao ambiente definido pelo

empreendedor e suas interferências na vizinhança mais diretamente afetada?

2º) Licença de Instalação (LI)

Nesta fase [...] “são analisados os projetos executivos de controle ambiental sendo avaliada sua eficiência, conforme tenha sido prevista na fase anterior. Os documentos contendo os projetos executivos e o detalhamento das medidas mitigadoras e compensatórias compõem o Plano de Controle Ambiental – PCA.”

Cabe refletir sobre a eficácia e responsabilidade dessa avaliação, ainda em

projeto. A responsabilidade sobre a eficiência de projetos e sistemas de controle é ou deve ser

do profissional habilitado, com anotação diante do conselho profissional ao qual pertence, que

tem atribuições para fiscalizar a regularidade e competência de suas atividades. Com a

emissão da licença, o estado se torna co-responsável pelo adequado funcionamento e

manutenção de parâmetros de qualidade ambiental.

A descrição das atribuições da LI confirma a prioridade processual do sistema

implantado, em prejuízo à ação de campo para controle ambiental. A LI concede o direito para

a instalação do empreendimento:

[...] A LI dispõe sobre as obrigações do empreendedor no que se refere aos cuidados ambientais para execução dessas obras, assim como aos tratamentos e disposição final dos resíduos sólidos, líquidos e atmosféricos. Nessa fase a fiscalização pode ser feita de forma objetiva, solicitando-se ao empreendedor o certificado de LI. A falta desse certificado ou a implantação em desacordo com o previsto, torna as obras passíveis de autuação e suspensão de atividades. (FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE, 2003, p.41).

Percebe-se que é atribuída, à licença, uma função que ela não tem. O fato de

possuir a licença não quer dizer que a atividade está adequada ambientalmente. Um

acompanhamento da implantação, por exemplo, seria mais adequado para identificar, corrigir

e efetivar o cumprimento dos cuidados ambientais.

3º) Licença de Operação (LO)

Esta fase é comparável ao “Habite-se”.

[...] a fiscalização vai ao campo para verificar se os projetos de controle foram implantados conforme aprovados na fase anterior. Faz-se necessária nessa fase a vistoria de campo para verificar a conformidade do empreendimento com a legislação ambiental vigente, conforme as premissas dos estudos ambientais – EIA/RIMA, RCA, PCA – e demais condicionantes porventura estabelecidas nas fases anteriores. Entretanto, nessa fase, pode-se também realizar fiscalizações objetivas, exigindo-se apenas o certificado de LO ou a verificação do funcionamento do empreendimento conforme as premissas do licenciamento ambiental. Todos os empreendimentos degradadores do meio ambiente instalados no Estado de Minas

106

Gerais, a partir de março de 1981, estão obrigados a disporem de LO para funcionarem. A falta desse certificado torna o empreendimento passível de autuação e suspensão de suas atividades; os anteriores a essa data devem primeiramente ser convocados pelo órgão ambiental. . (FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE, 2003, p.42).

A prioridade da coerção do estado via acompanhamento processual e

formalização das licenças ambientais, em detrimento do controle da qualidade ambiental, está

presente nos procedimentos institucionais das três licenças.

Percebe-se que o processo de licenciamento termina com a emissão da LO, não

havendo procedimentos institucionalizados para acompanhamento da eficiência dos projetos

avaliados e sua eficácia ambiental após a emissão das licenças. Tal acompanhamento estaria

sendo substituído pela renovação da licença. Nessas orientações sobre o licenciamento pode-

se perceber a expectativa de que o processo de licenciamento se transforme na solução dos

problemas ambientais.

A inexistência de uma meta ou da qualidade ambiental pretendida e os estudos

caso a caso direcionam as análises para o detalhamento técnico do controle de resíduos e

efluentes da atividade. Esse aprofundamento técnico individualizado pode ter contribuído

para orientar o licenciamento em outras direções, que não a da qualidade ambiental.

A resolução CONAMA n. 237/97, nas etapas dos procedimentos de

licenciamento, prevê a solicitação de esclarecimentos e informações complementares. Diante

do alto grau de discricionariedade na ponta existente no sistema, essa solicitação torna-se

procedimento de rotina nos processos de licenciamento.

Aos técnicos analistas cabe a definição das exigências do processo e, portanto,

o aprofundamento nas várias especialidades pode gerar a solicitação de muitas informações

complementares dispersando a análise e prejudicando a objetividade do licenciamento.

Segundo Viana (2007), “O órgão ambiental, em certos casos, vem exigindo outros

documentos não previstos na norma, tais como contrato social.”

A inexistência de objetivos ou padrões que orientem o licenciamento é um

incentivo a discricionariedade na ponta e ao controle processual, em detrimento do controle

da qualidade ambiental e dos interesses e necessidades públicas. Em síntese, se não tem

objetivo de qualidade, o objetivo passa a ser a licença e não a qualidade ambiental. Ressalta-

se aqui que, como as expectativas criadas em torno do licenciamento são distintas, sem a

orientação de qualidade, a possibilidade de dispersão de objetivos e interesses é ampliada,

dificultando a gestão.

107

O contínuo aumento da demanda por regularização ambiental via

licenciamento obteve, como resposta do SISEMA, a Deliberação Normativa n. 74, de 9 de

setembro de 2004, que atualiza e substitui a DN n. 01/90 que, durante 14 anos, orientou a

sistemática do licenciamento.

A DN 74/04, mantendo os mesmos parâmetros de classificação, amplia de três

para seis as classes de licenciamento (1, 2, 3, 4, 5, 6) e institui a Autorização Ambiental de

Funcionamento (AAF), de natureza declaratória, para atividades de pequeno porte ou impacto

considerado reduzido (classes 1 e 2), e para atividades temporárias. Os empreendimentos

enquadrados nas classes de 3 a 6 estão sujeitos ao licenciamento ambiental, sendo que os das

classes 3 e 4 podem ter sua LP e LI expedidas concomitantemente, a critério do órgão

ambiental (quadro 4).

Quadro 4: Determinação da classe do empreendimento a partir do potencial poluidor da atividade e do porte.


empreendimento P M G

Pequeno 1 1 3

Médio 2 3 5

Grande 4 5 6

Fonte: MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (Coord.).

Direito Ambiental: coletânea de legislação ambiental do estado de Minas Gerais. Belo Horizonte, 2005.

Essa deliberação normativa altera critérios, mas não modifica o modelo ou a

sistemática de licenciamento. Há uma distensão nas classes, com retirada do ritual processual

para emissão de licenças para as classes de menor impacto, que passam a ser regularizadas

pelas AAF. Possibilita ainda retirar uma fase para licenciamento de atividades de médio

impacto. Essas mudanças orientam a eficiência na regularização, mas não orientam

procedimentos de avaliação de impacto ou para qualidade ambiental.

No caso das AAFs, o procedimento inicial do requerente é o preenchimento do

Formulário Integrado de Caracterização do Empreendimento (FCEI), acompanhado de termo

de responsabilidade assinado pelo titular do empreendimento e de Anotação de

Responsabilidade Técnica (ART) ou equivalente do profissional responsável. A AAF é

efetivada se comprovada a regularidade em face da Autorização Ambiental para Exploração

Florestal (APEF), pelo IEF, e da outorga do direito de uso de recursos hídricos, pelo IGAM.

108

A AAF é um processo simplificado, para empreendimentos considerados de

impacto ambiental não significativo. Não são realizadas vistorias ou avaliação ambiental pelo

poder público. A verificação da conformidade legal e das condições ambientais do

empreendimento fica na dependência de fiscalizações posteriores.

Esta regularização ambiental merece reflexões quanto ao controle ambiental. O

controle pontual dos grandes empreendimentos é relativamente claro e definido, sendo, de

alguma forma, acompanhado pelo poder público e pela população diretamente afetada,

mesmo que não o seja pelo licenciamento. A amplitude da interferência no meio ambiente e a

repercussão na opinião pública orientam para uma solução ou adequação dos impactos, com

equilíbrio e qualidade ambiental “possível”.

O resultado do conjunto das interferências difusas é ambientalmente mais

grave e complexo. Os problemas ambientais dos centros urbanos, das regiões metropolitanas e

dos nossos rios demonstram a dificuldade do controle do conjunto das atividades e da

qualidade ambiental em grandes áreas. A dificuldade encontrada pelo SISEMA para

procedimentos de fiscalização regular é um agravante desse quadro para o controle da

qualidade ambiental.

A AAF imprime maior agilidade à regularização ambiental. No entanto, o fato

de não incluir análise de impacto, em algum momento, desconsidera as transformações

ambientais provocadas pelo conjunto de atividades em determinada área ou região, cujas

alterações são significativas. A AAF é um importante instrumento para a regularização formal

de atividades, podendo retirar da clandestinidade um significativo conjunto de atividades.

Porém, sem fiscalização e acompanhamento, pode tornar-se um instrumento sem contribuição

para o avanço no controle da qualidade do meio ambiente, não induzindo melhorias na

qualidade ambiental das empresas detentoras de AAF em relação às clandestinas, conforme

identificado por Viana (2007) no setor de mineração57.

Esta situação provoca reações dos interessados na regularização ambiental, que

criticam as profundas distinções entre o licenciamento e a AAF: “a opinião corrente hoje, em

Minas Gerais, é de que há empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental, que têm que

fazer tudo, e há os sujeitos à AAF, que não tem que fazer nada” (VIANA, 2007, p.232).

57 Em visita a minerações localizadas próximas uma das outras, algumas clandestinas e outras detentoras de AAF, Viana (2007) não detectou a menor diferença quanto a má qualidade ambiental durante as operações de lavra. “Mesmo nos casos em que a empresa detinha o título ambiental, a consultoria não assessorava nessas operações, pautando sua atuação, portanto, como mera despachante ambiental, unicamente para retirar a documentação”.

109

Observa-se que o comentário é feito em relação aos procedimentos dos

processos de regularização, e não ao funcionamento real e efetivo da atividade. A AAF

permite agilidade ao sistema, podendo fomentar ampla regularização ambiental e

cadastramento público das atividades nas bacias hidrográficas. Porém, sem referência ou

orientação de qualidade ambiental e sem acompanhamento, pode tornar a gestão ambiental

pública cada vez mais sem condições de interferência na qualidade ambiental. Em 2008, o

Decreto Estadual n. 44 844 institui a AAF em caráter corretivo!

Para eficiência do sistema de regularização, o SISEMA inclui, nas análises dos

processos, todos os atos administrativos relativos à utilização dos recursos naturais no estado.

Além da outorga para uso da água, a cargo do IGAM e da Autorização para Exploração

Florestal (APEF), a cargo do IEF, são ainda consideradas para licenciamento as autorizações

para intervenção em áreas de preservação permanente, a utilização de área especialmente

protegida, nos termos da Lei Estadual n 14 309/2002, e as compensações ambientais previstas

em outras normas.

A reunião em um único processo administrativo, de todas as autorizações de

competência do sistema ambiental inerentes à regularização de um empreendimento, é o

chamado Licenciamento Ambiental Integrado. Ela permite agilidade administrativa às

regularizações e ao acompanhamento das atividades, mas torna o licenciamento um

instrumento ainda mais complexo e representativo da política ambiental no estado.

A compensação ambiental é mais um elemento a ser analisado na

regularização. Ela é decorrente dos direitos fundamentais do artigo 225 da Constituição

Federal e do princípio usuário-pagador58. Aqueles que utilizam recursos naturais estão sujeitos

à aplicação de instrumentos econômicos para que o seu uso e aproveitamento se processem

em benefício da coletividade. A apropriação dos recursos naturais por parte de um ou de

vários entes privados ou públicos gera à coletividade o direito a uma compensação financeira

quantificada durante o processo de licenciamento.

58 O artigo 225 estabelece que todas as pessoas possuem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, cabendo ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Para garantir este direito fundamental, vários princípios são utilizados, entre eles o do usuário pagador.

110

São as chamadas compensações ambientais, previstas na legislação como

contrapartida pelos impactos negativos sobre o meio ambiente59.

A utilização ampla de um único modelo de licenciamento tem mostrado

inadequações. A regularização ambiental de atividades agropecuárias é um exemplo que tem

gerado polêmica e conflitos com o setor. Muitas atividades rurais consolidadas ao longo do

tempo, principalmente as desenvolvidas em pequenas propriedades, ocupam áreas de

preservação permanente ao longo de cursos de águas e encostas com alta declividade. Na

maioria dos casos, o licenciamento é corretivo. As críticas referem-se, principalmente, à

inadequação do modelo de licenciamento, aplicado de forma genérica, sem considerar as

características das atividades rurais.

3.5 Licenciamento e fiscalização: balanço crítico

Apresentam-se nesta seção, algumas considerações sobre o modelo e a

sistemática do licenciamento ambiental implantado em Minas Gerais. Trata-se de reflexões

sobre sua eficiência na administração pública e a efetividade na qualidade ambiental do

processo de desenvolvimento social e econômico.

O setor empresarial é um critico contundente ao sistema de licenciamento.

Enfatiza que o licenciamento ambiental é proposto para viabilizar a atividade econômica,

apontando mecanismos de sua instalação com menor impacto ambiental e não para preservar

59 As compensações ambientais podem ser encontradas nas seguintes modalidades: Compensação de reserva legal; Compensação por supressão de área de Preservação Permanente (APP) e Compensação para reposição florestal, previstas no Código Florestal. Compensação para corte ou supressão de Mata Atlântica, estabelecida em 2006, para proteção do Bioma Mata Atlântica; Compensação para apoio técnico e financeiro para elaboração do Plano Diretor, estabelecida em 2001, nas diretrizes gerais da política urbana. A Compensação Ambiental da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) é a mais recente das modalidades. Institui que, no caso de licenciamento ambiental de empreendimento de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral. O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta modalidade de compensação ambiental é fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento. A compensação ambiental de que trata a Lei do SNUC foi objeto de recente Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Confederação Nacional das Indústrias (CNI). O cálculo do valor a ser pago a título de compensação era realizado aplicando-se um percentual não inferior a 0,5 sobre os custos totais de implantação do empreendimento. O percentual de 0,5 e a base de cálculo foram considerados inconstitucionais. Como a decisão do Supremo Tribunal Federal é recente, a metodologia para o cálculo do montante de recursos a serem pagos a título de compensação ainda não foi definida. Estas modalidades de compensações ambientais têm sido muitas vezes, aplicadas simultaneamente no processo de licenciamento ambiental, caso o empreendimento esteja enquadrado no que dispõem as legislações.

111

áreas, já que o desenvolvimento econômico é um pressuposto fundamental da sociedade.

Afirma que o licenciamento ambiental se torna um processo sem transparência, oneroso,

especialmente para as empresas de pequeno e médio porte60.

O licenciamento ganhou feições de um instrumento de barganha para preencher lacunas advindas do enfraquecimento institucional e da ausência do Estado em vários setores essenciais. As condicionantes são, cada vez mais, coisas que nada têm a ver com o processo do impacto ambiental, do empreendimento. São condicionantes que você tem de construir uma escola, pavimentar vias, tem de fazer estação de tratamento de esgoto para a cidade. Deixa o empreendedor em condição – digamos assim – de barganha, em que se diz: Ok, para realizar esse empreendimento, dou-lhe o que você está precisando. Isso não faz sentido se o que queremos é o desenvolvimento sustentável. A compensação ambiental, que por lei deveria ser cobrada para projetos de significativo impacto ambiental, que requereriam EIA-RIMA, é cobrada de tudo. Ainda, muitas vezes, a vinculação do impacto ao porte da empresa é menor que o impacto provocado. Por exemplo, uma grande empresa tem de fazer um grande EIA/RIMA, com condicionantes, mesmo se fizer um empreendimento de impacto não tão significativo. Por outro lado, às vezes, uma empresa menor faz empreendimentos de maior impacto. Perde-se, portanto, essa capacidade de análise (CICLO DE DEBATE LICENCIAMENTO AMBIENTAL E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, 2008).

O setor empresarial reclama que o licenciamento ambiental não serve ao

planejamento estratégico. O objetivo de analisar a viabilidade ambiental do empreendimento e

de suas alternativas técnicas e locacionais, identificado pela LP, torna-se um mecanismo de

barganha, para preencher as lacunas da atuação do poder público. Considera que o

licenciamento tem refletido mais as questões sociais do que as ambientais, e demonstra falta

de padronização nos procedimentos.

Os ambientalistas apontam distorção no princípio da prevenção e falta de

acompanhamento do que é pactuado no processo e nos condicionantes para emissão das

licenças. Na realidade, a maioria do setor empresarial não incorpora a variável qualidade do

meio ambiente na viabilidade técnica e econômica de seus investimentos e os estudos

ambientais têm sido utilizados mais para cumprir exigência legal do que para subsidiar

tomada de decisão, sendo visto apenas como mais um obstáculo da burocracia ineficiente.

60 A Confederação Nacional da Indústria (CNI) fez uma pesquisa, entre 2005 e 2007, com as empresas que precisavam de licença ambiental. Os resultados mostraram que 85% tiveram problemas e que eles são crescentes no intervalo pesquisado. “Quando é probleminha, o pessoal não considera”. “É problema mesmo, coisa de extensão. Problema com demora na análise foi apontado por 66% das empresas, com o custo para atender às exigências do órgão, em torno de 50%; para atender aos critérios técnicos exigidos, 42%. São índices muito altos. Você atende a um processo burocrático que vai dar tranqüilidade ao técnico, que vai dar tranqüilidade à polícia, que vai dar tranqüilidade a diversos atores, mas que não tem nada com a proteção do meio ambiente. O licenciamento ambiental é um instrumento criado para estimular o desenvolvimento econômico e preservar o patrimônio natural. Hoje, consegue fazer exatamente o contrário; ele dificulta o desenvolvimento econômico, e não protege o patrimônio natural, o que quer dizer que algo está errado no processo” (CICLO DE DEBATE LICENCIAMENTO AMBIENTAL E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, 2008).

112

Assim, o licenciamento aglutina uma síntese para intervenção do poder público

na orientação de empreendimentos para qualidade ambiental. No trabalho caso a caso,

entretanto, a amplitude das ações dificulta sua agilidade e não acompanha a situação

ambiental do estado.

A agilidade administrativa da AAF, sem planejamento e objetivos ambientais

pode instituir o desconhecimento da situação ambiental pelo Estado. Por outro lado, a AAF

também depende das autorizações integradas, o que pode afetar a agilidade pretendida,

aproximando-a do processo de licenciamento.

As atividades de fiscalização do SISEMA não têm uma relação direta com o

processo de regularização. As vistorias, realizadas com a emissão de autos de fiscalização, são

feitas, na quase totalidade, durante os procedimentos para emissão de licenças. O sistema de

licenciamento desenvolve um conjunto de procedimentos administrativos que termina com a

licença. Não são estabelecidos procedimentos para o pós-licenciamento.

Os condicionantes e o auto-monitoramento estão presentes na maioria das

licenças, mas não têm acompanhamento. De certa forma, servem apenas para justificar

tecnicamente a emissão da licença. Em alguns casos, somam número elevado de condições

que não são acompanhadas.

Em entrevistas, realizadas pela FJP, em 1994, 1995 e 1996, com técnicos e

agentes ambientais atuantes no Estado os primeiros problemas identificados referem-se às

atividades de fiscalização. “Uma licença concedida pode ser cassada pelo COPAM, no caso

de descumprimento, mas a FEAM não tem estrutura de fiscalização capaz de cobrir todo o

Estado.” Depois do licenciamento, não é avaliado o cumprimento das condições

anteriormente acordadas (MINAS GERAIS; FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO

AMBIENTE, 1998, p.160).

O que é licenciado não é cumprido. O licenciamento fica no papel e nos

complexos procedimentos. Distante da realidade de implantação das atividades e sem eficácia

para qualidade ambiental.

Esse problema tem, à época, um entendimento e uma proposta de solução

inusitada: as licenças teriam uma validade limitada por prazos máximos. Ao final do prazo, a

empresa apresentaria um relatório certificando do cumprimento das normas estabelecidas. Ou

seja, o acompanhamento e a fiscalização da atividade, ou do que é licenciado, é substituído

por uma declaração do empreendedor ao final de um determinado tempo, isentando o órgão

113

ambiental das responsabilidades de fiscalização e acompanhamento, deixando o binômio

comando e controle com apenas um dos lados em funcionamento. O prazo para validade e a

revalidação das licenças é definido em seguida.

A dinâmica de licenciamento, sem acompanhamento ou fiscalização, é um dos

principais elementos para a conotação de cartorial dada ao processo de licenciamento. Não é

identificado no SISEMA, procedimento regular de fiscalização para acompanhamento do que

é licenciado e seus condicionantes, ou relacionado com o prazo de validade da licença. O

acompanhamento, quando existe, é por decisão dos técnicos responsáveis pelo processo.

Estes aspectos não se restringem ao Estado de Minas Gerais. Estudos em nível

nacional identificam a fiscalização e o acompanhamento do que é licenciado como o grande

problema para efetividade do licenciamento ambiental. A análise da experiência brasileira de

licenciamento ambiental mostra uma grande dificuldade detectada em diversos órgãos

ambientais, quanto ao acompanhamento pós-licenciamento.

Se para os empreendedores e o próprio órgão ambiental esses dados de licenças ambientais concedidas são relevantes, uma vez que constituem uma etapa essencial à implantação do empreendimento, para a sociedade civil talvez importe mais o efetivo controle ambiental das atividades no pós- licenciamento Bursztyn & Bursztyn (2006. p. 95). Embora a adoção do EIA/RIMA já esteja consolidada, ainda há muito a ser feito e amadurecido quanto a ações que assegurem o cumprimento de exigências estabelecidas, bem como o controle efetivo de cada atividade ou empreendimento. [...] Enríquez (2007), ao longo das entrevistas efetuadas para a elaboração de sua tese de Doutorado pelo CDS/UnB, percebeu que uma das principais críticas a esse instrumento de gestão ambiental é a falta de fiscalização sistemática e contínua dos órgãos estaduais e federais de meio ambiente (VIANA, 2007 p.46).

Depois de alguns anos, a volta desses empreendimentos para nova análise é

mais um fator de sobrecarga ao sistema, independente do conhecimento do retorno ambiental

pretendido. Esse procedimento pode indicar uma resistência do sistema de meio ambiente à

atividade de fiscalização. Sem uma fiscalização regular e efetiva, a ação do Estado corre o

risco de tornar-se discriminatória, omissa e burocrática.

O Relatório de Avaliação de Desempenho Ambiental (RADA), instituído para

renovação da licença, passa a funcionar como um estudo para subsidiar um novo processo de

licenciamento. Segundo Viana (2007,p 229), o RADA não vem funcionando como auditoria

ambiental, como seria desejável. A implantação de condicionantes não costuma ser verificada

em campo e não são analisados os relatórios periódicos de acompanhamento das

condicionantes. O auto monitoramento não tem qualquer tipo de conferência ou

acompanhamento. Salta aos olhos a incapacidade de acompanhar, ainda que por amostragem,

114

os dados enviados pelas empresas de mineração. Na maioria das vezes, os relatórios técnico-

fotográficos de cumprimento das condicionantes, com periodicidade semestral ou anual, são

simplesmente arquivados, e só desarquivados com a superveniência de algum fato especial.

Torna-se pratica comum a manipulação de dados no âmbito do auto monitoramento, que,

assim, apresenta valores quase sempre dentro dos padrões ambientais (VIANA, 2007, p.224).

Portanto, pode-se afirmar que o sistema de monitoramento ambiental do SISEMA não tem

articulação com o processo de licenciamento.

Sondagem de opinião realizada em 2001, por consultoria externa, junto a

usuários do processo de licenciamento ambiental, identifica aspectos relativos às áreas

administrativas e técnica da FEAM, que ainda mantém a responsabilidade sobre grande parte

dos processos de licenciamento (FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE, 2008).

Os serviços prestados são considerados de boa qualidade. Demora no retorno

de informações e má condução na orientação dos processos não passíveis de licenciamento

são os aspectos levantados quanto às orientações prestadas pelo órgão. Na área técnica fica

evidente a falta de padronização, facilitando procedimentos não coincidentes com a

normalização.

Nas maiores dificuldades encontradas no licenciamento ambiental, além dos

altos custos e dos prazos considerados longos pelos empreendedores, figuram a falta de

retorno quanto ao atendimento dos condicionantes da licença, a falta de planejamento do

processo de licenciamento e a solicitação de informações complementares sem embasamento

técnico e legal.

A demora e os conflitos na obtenção de licenças incentivam muitos

empreendedores a optar por legalizar ambientalmente o empreendimento, após o inicio da

atividade. Os argumentos de custo elevado e dificuldades de implantação justificam a

estratégia de licenciar com a atividade em funcionamento, gerando recursos. Apesar de

representar economia e agilidade no curto prazo, a inadequação ambiental, no médio e longo

prazo, pode representar a inviabilidade econômica operacional do investimento. Ao longo do

tempo há um crescimento nas licenças corretivas, que se tornam maioria nos processos de

licenciamento. (ver seção 4)

Aspecto distorcido do licenciamento aparece na procura por enquadramento

em classes abaixo das dimensões reais do empreendimento. As primeiras manifestações deste

problema parecem estar na divisão em A e B das classes de licenciamento da DN n. 01/90,

115

ganhando maior impulso com as AAFs. As diferenças nas exigências entre os dois processos

para regularização ambiental têm agravado o interesse por esse falseamento nos dados da

declaração para enquadramento, se possível em AAF, livrando-se do licenciamento. Esse

artifício vem sendo identificado em várias atividades e tornam-se motivos de brincadeiras que

evidenciam pouca credibilidade na ação pública e na efetividade ambiental do sistema de

regularização, conforme identificado por Viana no setor de mineração (VIANA, 2007, 142).

Um sistema público de licenciamento induzir ou facilitar esse tipo de

procedimento empresarial é duplamente prejudicial. A localização do empreendimento é um

dos principais fatores da viabilidade ambiental, assim como o é da viabilidade econômica. Se

o meio físico não suporta, será degradado e a atividade econômica, inadequada

ambientalmente, terá custos elevados e baixa eficiência operacional. Esse tipo de ação

pública, mesmo que indiretamente, não facilita a incorporação da variável ambiental à

qualidade do desenvolvimento.

Na sistemática do licenciamento, a dinâmica seqüencial trifásica,

conceitualmente, refere-se à prévia análise da localização, do modelo de implantação e das

interferências operacionais de uma atividade no meio, permitindo a comparação de locais,

tecnologias, capacidade de suporte dos meios físico, social e econômico, entre outros aspectos

analisados para decisão de grandes investimentos.

A dimensão ambiental envolvida nessa análise torna este desenho concebido

para grandes empreendimentos, tais como hidrelétricas61, minerações de grande porte, vias e

estradas, grandes projetos industriais e agropecuários, entre outros, em que um único

empreendimento é capaz de modificar estrutural e significativamente o meio ao qual está

inserido.

Entretanto, na dinâmica do processo de licenciamento não há espaço que

permita a discussão e decisão sobre escolha de alternativas locacionais e ou tecnológicas para

um investimento. Se os investidores não fazem essa análise, não a obterão no processo de

licenciamento. A restante maioria dos empreendimentos está incluída em análises mais

diretamente relacionadas com aspectos de vizinhança, cujo conjunto, em determinada área,

estaria relacionado com a qualidade na dimensão ambiental. Diante da dificuldade da grande

61 Estudo do Banco Mundial sobre licenciamento de hidrelétricas, e de Viana sobre licenciamento de Minerações apontam muitas deficiências no modelo, mesmo para esses grandes empreendimentos. O estudo do Banco Mundial constatou que os custos para lidar com as questões ambientais e sociais no desenvolvimento de empreendimentos hidrelétricos no Brasil representam 15% do custo da obra (VIANA, 2007).

116

maioria dos processos seguir essa dinâmica, torna-se corretivo o licenciamento que não seguia

o procedimento tríplice seqüencial.

O licenciamento corretivo é um licenciamento feito após a implantação, mas

utiliza os mesmos instrumentos do modelo desenvolvido para ser preventivo e de

planejamento. No licenciamento corretivo, a análise ambiental foca a adequação dos resíduos

e efluentes e suas relações de vizinhança. A ênfase está no controle ambiental do

abastecimento de matéria prima e nas soluções para adequação de emissões. O foco no caso

específico justifica-se pela correção do funcionamento da atividade.

No licenciamento preventivo, a ênfase está na adequação ambiental em relação

ao ambiente físico, social e econômico no qual este empreendimento está inserido, sob

critérios técnicos de acompanhamento ambiental por bacia hidrográfica, permitindo uma

atuação preventiva ao uso e ocupação do solo.

Finalizando, é importante observar que o licenciamento ambiental está

intimamente ligado ao funcionamento dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente,

implantados ao longo das décadas de 80 e 90, em todos os estados da federação, com

atribuições de deliberar sobre a política estadual de meio ambiente. A elaboração pelos

conselhos de normas e procedimentos para implantação da política e a dinâmica do

licenciamento tornam-se as principais atividades do sistema ambiental. Sobre essa dinâmica,

duas conclusões qualificam o resultado do modelo, e mostram a dimensão do licenciamento

na política ambiental brasileira. Podem estar sinalizando para a necessidade de uma nova

concepção para o licenciamento ambiental.

A primeira conclusão é que a participação dos diversos segmentos e, mesmo,

dos contrários, na elaboração de normas e padrões e na definição de estratégias para sua

implantação tem como fórum os conselhos estaduais e municipais de meio ambiente. “Nesse

aspecto os resultados são notáveis: centenas de normativas e milhares de procedimentos

produzidos” (RIBEIRO, 2000, p.55).

A segunda, que conclui análise sobre a democratização do COPAM, avalia seus

resultados na política ambiental:

117

Não obstante a configuração ideal do conselho em termos dos seus princípios e de seu funcionamento, na prática as decisões tomadas ainda estão muito aquém das demandas ambientais mais prementes do Estado, especialmente aquelas de caráter mais amplo e que têm como meta o planejamento e a recuperação da qualidade ambiental no Estado. E isto se reflete na estratégia pontual e corretiva da política ambiental do Estado, centrada no controle da poluição industrial, caracterizando-se pela morosidade do órgão ambiental com relação a esses processos, e na incapacidade de acompanhar as ações que resultam da maior parte de suas deliberações (STARLING, 2001, p.201).

Nesta perspectiva, para esclarecimento da regulação e da dinâmica do

licenciamento implantado em Minas Gerais a seção 4 analisa a implantação do modelo

trifásico de licenciamento no Estado.

118

4 IMPLANTAÇÃO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO ESTADO DE MINAS

GERAIS

Nesta seção é apresentada uma análise das deliberações normativas

orientadoras do licenciamento ambiental de 1977 a 2008 e dos processos administrativos para

emissão de licenças.

4.1 Deliberações normativas orientadoras do licenciamento ambiental

A implantação do Licenciamento Ambiental em Minas Gerais tem, como base,

a organização do COPAM, com suas Câmaras Especializadas, assessoradas pela estrutura

executiva do SISEMA. As Deliberações Normativas do COPAM (DN) constituem a estrutura

do licenciamento ambiental. A partir de 1999, o CERH também passa a emitir Deliberações

Normativas (DN CERH). Em 2008 é editada a primeira Deliberação conjunta COPAM-CERH

e a primeira Diretiva do COPAM.

Com objetivo de fornecer um panorama sobre a diversidade e detalhamento das

normas que regulam diretamente o licenciamento ambiental no Estado de Minas Gerais,

foram levantadas informações na Diretoria de Normas e Atos Autorizados da SEMAD e no

site do SISEMA. Apresenta-se nos quadros 1 e 2 (apêndice A) as Deliberações Normativas do

COPAM e do CERH, entre 1977 e 2008.

É possível constatar um aumento significativo dessas deliberações nos últimos

anos, assim como as modificações processadas em deliberações anteriores. Em 32 anos, entre

1977 e 2008, são publicadas 153 Deliberações Normativas COPAM, sendo 48 nos primeiros

21 anos (1977 a 1997) e 105 nos últimos 10 anos (1998 a 2008), demonstrando a amplitude da

atuação e o detalhamento da normalização do licenciamento ambiental na última década.

As 25 Deliberações Normativas do CERH, de 1999 a 2008, quadro 2, apêndice

A, têm como destaque a definição das Unidades de Planejamento e Gestão de Recursos

Hídricos do Estado de Minas Gerais. Parece haver semelhança na estrutura que vem sendo

utilizada para funcionamento do CERH e o modelo COPAM de Câmaras Especializadas. É

preciso averiguar se esta organização não prejudica a dinâmica de descentralização pretendida

com os Comitês de Bacia.

119

Em 2008, é instituída a primeira deliberação conjunta do COPAM e do CERH,

dispondo sobre a classificação dos corpos de água e diretrizes ambientais para o seu

enquadramento, bem como estabelecendo as condições e padrões de lançamento de efluentes.

É também publicada a primeira norma Diretiva do COPAM, com orientações gerais para a

revisão das normas regulamentares do Conselho, que se referem à regularização ambiental das

atividades agrossilvipastoris. Os debates sobre o licenciamento ambiental, com ênfase nestas

atividades, acontecidos durante o seminário realizado pela ALMG, em 2008, parecem ser os

principais responsáveis por essa norma diretiva do COPAM.

A tabela 1 mostra uma síntese dos assuntos abordados pelas deliberações

normativas do COPAM, indicando que mais de 80% trata dos aspectos da sistemática de

processos de licenciamento (73) e do detalhamento de tipologias específicas (50).

Observa-se que as primeiras deliberações normativas estabelecem normas e

padrões para lançamentos no ar e nas águas, de disposição de resíduos sólidos, e fazem o

enquadramento de rios. O enquadramento é feito segundo padrões de qualidade das águas.

Desta forma são definidos os limites de emissão e concentração de poluentes no meio

ambiente, almejando uma boa qualidade ambiental. A partir de 1986, é crescente a ampliação

do escopo de atuação do licenciamento e a especificação de atividades. As deliberações de

caráter processual, da sistemática de licenciamento, são constantes a partir de 1990. A

Resolução CONAMA n. 01/86 e a DN COPAM n. 01/90 parecem ser os indutores dessa

forma de procedimento.

120

Tabela 1: Número de Deliberações Normativas orientadoras do licenciamento ambiental do Conselho de Política Ambiental (COPAM) por assunto. Minas Gerais – 1977 – 2008.

Ano Fixação de

Padrões Ambientais

Enquadramento de Rios

Sistemática do Licenciamento

Normas complementares

específicas Outras Total

1977 1 1 - - - 2 1979 1 - - - - 1 1981 4 - 4 - - 8 1984 - 1 - - - 1 1986 2 - - 2 - 4 1989 - - - 1 - 1 1990 - - 2 2 - 4 1991 - - 1 2 - 3 1992 - - 2 2 - 4 1993 - - - 1 - 1 1994 - 2 3 1 - 6 1995 - 1 2 - 1 4 1996 - 1 2 - - 3 1997 - 1 2 2 - 5 1998 - 3 5 1 - 9 1999 - - 5 2 - 7 2000 - - 3 1 - 4 2001 - - 2 5 1 8 2002 - - 6 3 1 10 2003 - - 2 3 2 7 2004 - - 2 4 3 9 2005 - - 7 6 - 13 2006 - - 12 2 - 14 2007 - - 2 4 3 9 2008 - - 9 6 1 16 Total 8 10 73 50 12 153


coletânea de legislação.In _. Manual de saneamento e proteção ambiental para os municípios. BELO HORIZONTE, 1998.

Nota: Final convencional utilizado: - dado numérico igual a zero não resultante de arredondamento.

Nota-se que para cada problema ambiental que surge e ganha alguma

proporção, é gerada uma deliberação normativa com objetivo de resolver o problema por

meio de um processo. Procedimentos complexos demorados e caros parecem mascarar a

efetividade do sistema, distanciando o encaminhamento dos processos da realidade ambiental

das atividades.

Ao analisar o conteúdo das deliberações, percebe-se, em alguns momentos,

ampliação excessiva das expectativas depositadas no licenciamento ambiental, extrapolando

suas responsabilidades e atribuições. O saneamento básico nos centros urbanos recebe a

expectativa de solução via processo de licenciamento ambiental, transferindo para a obtenção

da licença a solução executiva dos graves problemas de infra-estrutura urbana.

121

Os altos custos administrativos e financeiros gerados pelos processos de

licenciamento, talvez, possam ser revertidos por ações mais efetivas de fiscalização e

orientação para implantação dessa infra-estrutura. Por outro lado, nota-se a freqüente

mudança de critérios e prazos nas deliberações que tratam do assunto, demonstrando a pouca

efetividade e baixa credibilidade das deliberações e ações públicas para melhoria da qualidade

ambiental e saúde pública.

Uma parte das deliberações normativas trata de responsabilidades

compartilhadas com outros setores da sociedade e da administração pública. Tais como

vigilância sanitária, Conselho Regional de Engenharia Arquitetura e Agronomia (CREA), pelo

Instituto Mineiro de Agropecuária (IMA), pela regulação urbana, entre outros. Se o foco for

deslocado para a fiscalização integrada da administração pública, o licenciamento pode tomar

outro formato.

Ao licenciamento não cabe resolver executivamente os problemas ambientais

que estão espalhados pelos diversos setores da sociedade. Como instrumento que viabilize o

conhecimento da dinâmica da bacia, o licenciamento pode se tornar um orientador de cenários

de política pública para a qualidade ambiental.

As deliberações sobre enquadramento de rios são minoria, espalhadas ao longo

do tempo. A qualidade da água de um rio é resultante da forma de ocupação da sua bacia

hidrográfica. Entretanto, enquadramento e licenciamento ambiental não são articulados. Os

dois procedimentos independentes não somam esforços para a qualidade ambiental.

4.2 Análise do processo trifásico de licenciamento ambiental

Identificar e quantificar aspectos do licenciamento ambiental em Minas Gerais,

com informações obtidas no Sistema de Informações Ambientais (SIAM) mostra-se muito

difícil. O período do levantamento de dados para elaboração deste trabalho coincide com uma

fase de muitas mudanças na responsabilidade pelo gerenciamento do SIAM e de adequações

na base de registros, o que inviabiliza uma análise mais completa dos números e das

características dos processos de licenciamento. Essas mudanças e adequações, em andamento

para integração de dados na base de registros do SISEMA, advêm de esforços da SEMAD no

sentido de conferir, ao setor de meio ambiente e à sociedade, informações e dados confiáveis

para conhecimento público de suas atividades.

122

Desta forma, as considerações feitas neste trabalho têm, como suporte, os

dados coletados diretamente em vários setores do SISEMA – arquivo, biblioteca, SIAM,

FEAM e SUPRAMs – bem como informações disponibilizadas nos estudos e trabalhos

elaborados sobre o licenciamento ao longo dos anos. Os registros utilizados ilustram

situações, mesmo que a credibilidade absoluta não possa ser comprovada62.

A instituição das licenças corretivas em Minas Gerais levanta questionamentos.

Por que o licenciamento ambiental, um instrumento de gestão pública desenhado para ser

preventivo e subsidiado por estudo de avaliação de impacto ambiental, institucionaliza a

modalidade de licenciamento corretivo? São muitas as licenças corretivas? Quantas? Quais as

principais características desses processos de licenciamento?

As dificuldades de acesso e a falta de notificação confiável dos processos

corretivos mostram ser complicado a obtenção de informações mais detalhadas sobre o

assunto. O processo de LI ou de LO, que não obtém a licença anterior previamente à sua

implantação e operação, é considerado corretivo.

A identificação e o registro de correção ficam a cargo da equipe técnica, sem

orientação institucional. Os licenciamentos corretivos, mesmo que assim sejam considerados

na análise, muitas vezes não são registrados como tal. São identificadas diferentes orientações

para registro em cada diretoria e ainda, processos considerados corretivos na instrução,

quando encaminhados para as câmaras do COPAM, não são assim registrados.

O valor da cobrança pela indenização de custo torna-se uma forma para

identificar e quantificar os licenciamentos corretivos, mas as dificuldades de cruzamento de

informações e elaboração de relatórios não incentivam prosseguir nesse caminho. O relatório

do SIAM com dados das licenças corretivas durante um período, apresentado nas análises, é

obtido por meio dos valores da indenização. Com o aumento significativo de processos

corretivos, considerados por muitos técnicos a maioria dos licenciamentos analisados, mais

recentemente este tipo de identificação vem deixando de ser caracterizado. Os licenciamentos

corretivos têm a mesma dinâmica de procedimentos dos licenciamentos preventivos e com

eles se confundem.

O sistema de licenciamento ambiental mineiro considera dois tipos de

processos: os processos técnicos e os processos administrativos63. Os processos técnicos

62 Segundo Viana (2007), ao comparar duas ou mais fontes sobre o licenciamento na área de mineração, verificou que os dados não coincidiam. 63 Processos administrativos=Processos de Licenciamento +Processos de Penalidades.

123

identificam as empresas com processos no COPAM. Os processos administrativos referem-se

às licenças e aos autos de infração (AI), ou seja, os processos de licenciamento e os de

aplicação de penalidades. Os processos técnicos são considerados pelo Cadastro Nacional de

Pessoa Jurídica (CNPJ) do empreendedor. São novas empresas ou novos CNPJ por município.

Os dados do livro de registros de licenciamentos, do SISEMA, mostram a

evolução do número de empresas licenciadas no Estado entre 1977 e 200364, tab. 2. Nota-se

que os processos técnicos geram um número ainda maior de processos administrativos. No

primeiro ano de funcionamento da COPAM, (1977), 45 empresas são cadastradas, abertos 45

processos técnicos, que geram 370 processos administrativos de licenças e autos de infração.

Ou seja, para cada processo técnico aberto, são gerados cerca de 8 processos administrativos.

Em 1978, são 72 processos técnicos para 387 administrativos, uma relação de cinco processos

administrativos para cada processo técnico.

Considerando o número de processos administrativos como representativo dos

processos de licenciamento65, é notável o alargamento do escopo do licenciamento ao longo

do tempo. Em 1977, a COPAM registra o cadastro de 45 empresas para regularização

ambiental. Em 1978, um aumento de 60%, com 72 novas empresas cadastradas. Esse

crescimento, embora com menor intensidade, é mantido até 1983 quando cai mais de 40%,

retomando o crescimento no ano seguinte.

Em princípio, as oscilações nas solicitações de licenciamento ambiental tendem

a variar de acordo com o dinamismo da economia do estado, o que pode explicar a queda no

inicio dos anos 80, em função da crise econômica, considerando defasagens e as

características de participação dos setores mais afetados na economia mineira.

Os significativos aumentos ocorridos em 1986 e 1989 podem estar

relacionados a uma Resolução CONAMA e à Constituição Federal.

A Resolução CONAMA 01/86, de 23 de janeiro, amplia a necessidade de

licenciamento ambiental para diversos setores de atividades, além do setor industrial. Por sua

vez, o novo texto constitucional, promulgado em outubro de 1988, no Capítulo VI que trata

do meio ambiente, faz referência direta à necessidade de estudo prévio de impacto ambiental,

para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do

64 Visita aos arquivos do SISEMA, em 5 de setembro de 2008. 65 Pelos dados do período 1995 a 1998 os processos de licenciamento se constituem em 2/3 dos processos administrativos.

124

meio ambiente, o que contribui para aumentar a institucionalização do processo de

licenciamento.

Coincidentemente, durante o período de queda entre 1991 e 1994, a publicação

de deliberações normativas COPAM é pequena, e quase totalmente voltada para novas

redações de deliberações anteriores e republicações. A partir de 1995, o número de

licenciamentos retoma o patamar atingido em 1990.

Observa-se que houve um aumento brutal de processos técnicos no período de

2001 a 2003, sendo que, em 2001, 3 962 novas empresas se cadastram para licenciamento. Os

fatores que podem ter contribuído para este aumento em 2001 são a descentralização da

política ambiental estadual, a deliberação normativa para licenciamento ambiental de postos

de combustíveis, de 28 de novembro, a convocação dos municípios para licenciamento de

disposição final de lixo, de 14 de dezembro de 2001. Já em 2002, as deliberações para

licenciamento ambiental de loteamentos do solo urbano e de indústrias de pólvora e artigos

pirotécnicos, e; em 2003 a deliberação sobre a regularização ambiental das indústrias de

curtimento de couros. É possível que esses registros incluam, além dos licenciamentos, outros

atos autorizativos do SISEMA, que trabalha na integração da base de dados.

125

Tabela 2: Evolução dos processos técnicos do Sistema Estadual de Meio Ambiente (SISEMA) – Minas Gerais – 1977 - 2003.

Ano Processos Técnicos Variação em relação

ao ano base 1977 45 100 1978 72 160 1979 82 182 1980 103 229 1981 123 273 1982 124 275 1983 71 158 1984 96 213 1985 99 220 1986 216 480 1987 193 429 1988 198 440 1989 410 911 1990 398 884 1991 366 813 1992 250 555 1993 256 569 1994 296 658 1995 456 1013 1996 431 957 1997 462 1026 1998 406 902 1999 437 971 2000 458 1018 2001 3962 8804 2002 2690 5978 2003 2381 5291

Fonte: Sistema Estadual de Meio Ambiente (SISEMA).

Dois fatores podem contribuir para explicar o crescimento dos processos de

licenciamento ao longo do tempo, na medida em que as atividades de fiscalização no

SISEMA têm atuado de forma modesta para esse crescimento. Primeiro, o crescente interesse

das empresas e de investidores em obter a regularização ambiental, internalizando uma

evolução sócio cultural; e, segundo, a influência dos mecanismos de coerção do estado,

representados por condicionantes para financiamentos e incentivos econômico-financeiros.

Em 2007 transitaram 42 344 processos de regularização ambiental,

expressando um aumento de 700% com relação ao patamar já elevado de 2002, de 6 000

processos. Segundo a SEMAD, “Esse grande aumento deve-se, primeiro, à descentralização

do sistema, que estimulou a regularização ambiental dos empreendimentos, até então não

126

regularizados. Existe, portanto, possibilidade concreta de se fazer com que isso se estabeleça

de maneira adequada. Nesse contexto, houve mais de 10 mil autorizações ambientais de

funcionamento (AAF), que é o modelo simplificado” (CICLO DE DEBATE

LICENCIAMENTO AMBIENTAL E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, 2008).

O período de 1995 a 1998 caracteriza-se pela atuação da FEAM como órgão

ambiental do estado e pela evidência do licenciamento ambiental, como principal instrumento

de gestão. Verifica-se uma tendência de crescimento no número de licenciamentos e de queda

na aplicação de penalidades (tab. 3). A ênfase quase absoluta no licenciamento pode explicar

melhor a queda nas penalidades do que a eficácia do licenciamento no controle da qualidade

ambiental.

Essa relação nos dois primeiros anos do COPAM mostra números muito

superiores à mesma relação dez anos depois, comparativamente aos dados publicados no

relatório de atividades da FEAM de 1995 a 1998, reproduzidos na tabela 3. Essa significativa

diferença pode ter explicação na inicial forma de atuação corretiva do COPAM. É possível

que os autos de infração e a aplicação de penalidades, instrumentos mais utilizados na política

ambiental da época, e o cadastramento de grandes empresas, com várias unidades para

licenciamento, tenham contribuído para o aumento dessa relação.

Esses dados indicam uma média de três processos administrativos para cada

processo técnico, sendo dois deles de licenciamento. Pode-se entender essa relação como um

primeiro sinal de que o licenciamento trifásico não está sendo seguido.

Tabela 3: Evolução dos processos técnicos e administrativos da Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM) – Minas Gerais – 1995 - 1998.

Processo 1995 1996 1997 1998

Técnico (A) 456 431 462 406

Administrativo Licenciamento (B) 755 1112 1004 883

Administrativo Penalidade (C) 425 340 283 222

Total (D) 1636 1883 1749 1511

Administrativo (D) / Técnico (A) 2,5 3,5 3,0 3,0

Licenciamento (B) / Técnico (A) 1,6 2,5 2,1 2,1

Fonte: FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE. Relatório consolidado de atividade. 1995 a 1998 –

Belo Horizonte, 1998b.

127

O número de orientações básicas emitidas (FOB) pela FEAM em 1998 (é de 1

400) (FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE, 1998b). Comparado com 883

licenciamentos no mesmo ano (tab. 4) nota-se que 63% das FOB emitidas consistem

processos de licenciamento. Na seqüência da sistemática de licenciamento, nem todos os

FOBs emitidos formalizam processos de solicitação de licença. Apenas parte dos processos

formalizados, ou seja, de licenças solicitadas, cumprem todo o ritual e chegam a julgamento

nos colegiados. No entanto, a praticamente todos os processos que terminam o trâmite, a

licença é concedida, como se verá mais à frente.

A partir de 2004 houve alteração na forma de registro de documentos Sistema

de Informações Ambientais (SIAM). Outras atividades e consultas passam a gerar número de

registro, além de licenciamento e autorização.

De acordo com SIAM66, o total de licenças concedidas pelo SISEMA, entre

1987 e 2008, soma mais de 13 mil licenças, o que dá uma média mensal de concessão de

licenças da ordem de 50 licenças por mês (tab. 4).

Prevalecem as licenças de operação (LO) em relação às demais modalidades. A

soma das licenças de operação (LO+LOC) corresponde a 55% das licenças concedidas. As

LPs correspondem a 16,5%, enquanto as licenças iniciais LP+ (LP+LI) correspondem a

18,5% do total, indicando que o licenciamento seqüencial trifásico não é seguido. As licenças

de implantação correspondem a 25% do total, (tab. 4).

Tabela 4: Tipos de licenças concedidas pelo Sistema Estadual do Meio Ambiente (SISEMA) para processos entre 1987-2008 – Minas Gerais

Frequência Tipo de licença concedida

Abs. % LP 2147 16,5

LP+LI 266 2,0 LI 3229 24,8

LIC 39 0,3 LO 6306 48,3

LOC 848 6,5 Outras 213 1,6 Total 13048 100

Fonte: Sistema de Informações Ambientais (SIAM). Nota: Outras classificações operacionais para licenças emitidas (ad referendum, sumárias...)

LP = Licença prévia. LI = Licença de instalação. LP+LI = Licença conjunta. Lic = Licença de instalação corretiva. LO = Licença de Operação. Loc = Licença de operação corretiva.

66 Consulta realizada em 23/12/2008.

128

Em relação à solicitação de licenças com processos formalizados entre 1º de

janeiro de 2004 a 23 de dezembro de 2008, observa-se uma clara opção dos empreendedores

quanto ao encurtamento do caminho, ou seja, a obtenção da licença de operação sem passar

pelas licenças prévia de instalação (tab.5). Constata-se que as licenças de operação

(LO+LOC) correspondem a mais de 69% das licenças solicitadas no período 2004 a 2008,

mostrando uma tendência de crescimento desse tipo de licença nos anos mais recentes. As

LPs e LIs correspondem a, respectivamente, 7,8% e 22,5% das solicitações de licenças, e

juntas, ficam próximas de 30% do total. O número de solicitações de AAF não parece muito

coerente com a dinâmica do sistema nesse período. A falha pode estar na forma de solicitação

de dados no SIAM, que discrimina vários tipos e características dos registros. As AAFs não

são licenças.

O aumento significativo na solicitação das licenças de operação é

acompanhado por uma também significativa queda nas solicitações das LPs e, em menor

escala, de LIs, confirmando a dificuldade de funcionamento seqüencial do licenciamento

trifásico. Nos últimos cinco anos, a solicitação de LOC atinge quase 50% de todas as licenças

de operação corretivas emitidas pelo sistema de licenciamento.

Tabela 5: Licenças solicitadas no Sistema Estadual do Meio Ambiente (SISEMA) – Minas Gerais – 2004-2008.

Frequência Tipo de regularização

solicitada Abs. %

AAF 13 0,4

LP 238 7,8

LI 692 22,5

LO 1713 55,8

LOC 414 13,5

Total 3070 100

Fonte: Sistema de Informações Ambientais (SIAM). Nota: LP = Licença prévia. LI = Licença de instalação. LO = Licença de Operação. Loc = Licença de operação

corretiva.

A série histórica de licenças apresentada por Viana (2007, p.133), de 1991 a

2004, compreende todo o período de vigência da DN n. 01/90 do COPAM, a qual orienta a

efetiva estruturação de um sistema de licenciamento ambiental no estado (tab. 6).

129

Tabela 6: Tipos de licenças concedidas pela Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM) – Minas Gerais – 1991-2004

Tipo de licença Tipo de licença Ano LP LI LO Total

Ano LP LI LO Total

1991 48 33 131 212 1998 129 271 411 811

1992 79 59 194 332 1999 139 214 472 825

1993 116 110 178 404 2000 170 241 418 829

1994 150 129 232 511 2001 136 373 569 1078

1995 341 157 283 781 2002 180 260 632 1072

1996 147 298 253 698 2003 206 190 398 794

1997 184 199 399 782 2004 67 217 339 623 Fonte: VIANA, Maurício Boratto. Licenciamento ambiental de mineração em Minas Gerais: novas abordagens

de gestão. 2007. Dissertação (Mestrado) – Centro de desenvolvimento sustentável, Universidade de Brasília, 2007.

Nota: LP = Licença prévia. LI = Licença de instalação. LO = Licença de Operação.

Pode-se observar que o número de LO é sistematicamente superior ao das

outras licenças e, em muitos casos, superior à soma das licenças anteriores, em uma nova

evidência que o licenciamento não segue a sistemática seqüencial de tríplice licenciamento67.

A partir de 1997, há prevalência das LO, que passam a representar mais da metade das

licenças concedidas pelo órgão ambiental.

Os dados referentes ao IEF, em sua curta experiência como órgão de

assessoramento técnico ao COPAM correspondem aos licenciamentos das Câmaras de

Atividades Florestais e de Proteção à Biodiversidade, as quais o órgão assessora (tab. 7).

A prevalência das LO é ainda mais acentuada na atividade licenciadora do IEF.

As licenças concedidas estão fortemente concentradas na suinocultura e na bovinocultura. Os

registros não identificam licenças de instalação, o que mais uma vez, mostra que a sistemática

tríplice de licenciamento não é operacionalizada. Pode significar, ainda, uma evidência de

inadequação do modelo de licenciamento às atividades rurais. A análise das classes de

licenciamento e das características dos 14% de licenças prévias poderá fornecer mais

elementos para a análise da adequação do modelo de licenciamento ao meio rural (BRASIL,

2003, p.38)

67 O número de LP de 1995 é maior que o de LI e LO, e o nº. de LI de 1996 é maior que o de LO. Entretanto, esses dados destoam muito dos outros anos, e podem ser comparados com outros dados apresentados.

130

Tabela 7: Tipos de licenças concedidas pelo Instituto Estadual de Florestas (IEF) – Minas Gerais – 2001-2003

Tipos de licenças

concedidas 2001 2002 2003 Total

LP 11 3 1 15

LO 49 28 15 92

Total (1) 60 31 16 107

Fonte: BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Análise de custo x benefício das alternativas para integração dos

sistemas autorizados e fiscalizados do SISEMA. Brasília (DF), 2003, p.37. Nota: LP = Licença prévia. LO = Licença de Operação.

Analisando-se os dados da FEAM referentes a licenças solicitadas e concedidas

no período entre 1995 e 1998, das 2 965 licenças solicitadas, 1989 são concedidas, 67% do

total (tab. 8). No entanto, apenas 121, (4%) do total solicitado, são indeferidas. Infere-se,

assim, que 28,8% dos processos de licenciamento abertos no sistema não têm continuidade.

Das solicitações que concluem o processo, 94,5% obtêm a licença. Outro aspecto a salientar é

que, mais de 53% das licenças concedidas no período é de operação, mesma ordem de

grandeza obtida nos registros gerais do SIAM. (FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO

AMBIENTE, 1998b).

Para apenas 10% das licenças solicitadas é exigido EIA/RIMA pelo órgão

ambiental, ou seja, 90% dos licenciamentos não são considerados de significativo impacto.

Para esses processos de licenciamentos são exigidos o Relatório de Controle Ambiental

(RCA) e os Planos de Controle Ambiental (PCA), cuja diferença em relação aos EIA/RIMA é

basicamente o grau de detalhamento das informações e análises neles formuladas68.

68 Estudos de análise ambiental exigidos: EIA/RIMA- Seguir roteiro básico fornecido ou aprovado pela FEAM: contém basicamente os mesmos itens do RCA, porém com informações mais detalhadas e de acordo com a resolução CONAMA 001/86. (FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE, 2000).

131

Tabela 8: Número de licenças prévia, de instalação e de operação solicitadas e concedidas pelo Conselho de Política Ambiental (COPÀM)/Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM) – Minas Gerais – 1995-1998

Tipo de licença 1995 1996 1997 1998 Total

LP

Solicitada 187 183 235 166 771

Concedida 89 117 116 150 472

LI

Solicitada 136 133 120 227 616

Concedida 93 86 99 177 455

LO

Solicitada 359 306 392 521 1578

Concedida 240 175 266 381 1062

Total de licença

Solicitada 682 622 747 914 2965

Concedida 422 378 481 708 1989

Indeferida 7 28 34 52 121

EIA/RIMA ND 73 161 62 296

Fonte: FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE. Relatório consolidado de atividade. 1995 a 1998 –

Belo Horizonte, 1998b. Nota: LP = Licença prévia. LI = Licença de instalação. LO = Licença de Operação.

Partindo da análise dos dados do SIAM (apud VIANA, 2007, p.135) observa-

se que até 2006 são concedidas 2 703 LPs. Dessas, 1 853 são concedidas sem EIA/RIMA, ou

seja, de todas as licenças prévias concedidas, para apenas aproximadamente 30% o órgão

ambiental exige EIA/RIMA69. Das 850 licenças prévias com EIA/RIMA, 803 são aprovadas,

o que dá uma taxa de aprovação da ordem de 95% do total.

Ao verificar os motivos dos indeferimentos, constata-se que 44% são por

descumprimento de exigência de reformulação dos estudos ou por documentação incompleta;

39% por não atendimento de solicitação de informações complementares, 6% por desistência

do empreendedor e apenas 11% são realmente indeferidas pelo COPAM. Em outras palavras,

são somente 5 licenças prévias não concedidas em um total de 850, ou seja, 0,6% do total

(VIANA, 2007, p.135).

69 90% dos EIA/RIMA está concentrado nos setores de mineração e hidrelétricas.

132

Ressalta-se que esses dados indicam que 70% das solicitações de licença prévia

apresentadas ao COPAM até 2006 referem-se a investimentos ou atividades não

potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente, portanto, sem

exigência legal de estudo prévio de impacto ambiental para sua instalação70. Vale lembrar que

a atividade não sendo considerada efetiva ou potencialmente poluidora, capaz de causar

degradação ambiental, não depende de prévio licenciamento, nos termos da lei. Entretanto,

isso não pode ser interpretado como indicação de que não há necessidade de regulação e

controle público com vistas à qualidade ambiental. Pelo contrário, evidencia a importância de

maior efetividade na intervenção do poder público para obtenção desse desiderato político.

Essas constatações sugerem que o modelo de utilização do EIA/RIMA e do

licenciamento apresenta reduzida efetividade na gestão pública para melhoria da qualidade

ambiental do meio físico com uso e ocupação humana, assim como para orientar na solução

dos problemas ambientais criados pelo desenvolvimento econômico. Entretanto, não se pode

desconsiderar que constituem os principais instrumentos em uso do poder público na busca da

adequada ocupação e uso dos recursos ambientais pelas atividades humanas, para

compatibilizar o desenvolvimento econômico com a qualidade ambiental.

Indo além, a pequena efetividade do licenciamento tem deixado sem resposta a

crescente expectativa social depositada nos resultados da política ambiental. È possível

identificar, nos noticiários e nos debates sobre desenvolvimento econômico e qualidade

ambiental, a expectativa de que o licenciamento ambiental seja a solução para conflitos em

variados níveis de interesse. Torna-se relativamente comum a indicação do licenciamento

ambiental como solução de problemas ambientais, como se isso dispensasse outras ações do

poder público para obtenção de um ambiente saudável para o desenvolvimento.

Observa-se que a avaliação de impacto ambiental (AIA), estudo que inspira as

atividades de licenciamento, que na prática se traduz em EIA/RIMA, conceitualmente

aplicável à análise de LP, é exigido para apenas 30% delas. Observando-se que o EIA/RIMA

está presente em apenas 10% das licenças solicitadas, pode-se concluir que o licenciamento

ambiental não utiliza a avaliação de impacto ambiental para emissão da maioria absoluta das

licenças (VIANA, 2007).

As audiências públicas previstas, na legislação com vistas a favorecer a

participação social no controle ambiental, apresentam também números modestos. São

70 Exigências constitucionais e na regulamentação da Lei n. 6 938.

133

aplicáveis apenas no processo de concessão de LP de grandes empreendimentos, para os quais

é exigido o EIA/RIMA. Portanto, cabe ser utilizada em apenas 30% dos processos de LP.

Comparando-se o número de audiências públicas com o número de EIA/RIMA, a participação

mostra-se ainda mais modesta. Em 1996 a 1998 são convocadas audiências públicas em 5%,

3% e 10% do total de EIA/RIMA analisados (tab. 9).

Tabela 9: Número de Estudo de Impacto Ambiental (EIA)/Relatório de Impacto no Meio Ambiente (RIMA) e de Audiências Públicas – Minas Gerais – 1996-1998

Discriminação 1996 1997 1998 Total

EIA/RIMA 73 161 62 296

Audiências Públicas 4 5 6 15 Fonte: FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE. Relatório consolidado de atividade. 1995 a 1998 –

Belo Horizonte, 1998b.

No que se refere à solicitação, concessão e indeferimento de licenças junto ao

COPAM entre 1997 a 199971, conforme tabela 10, verifica-se uma taxa de indeferimento da

ordem de 5,8% do total de licenças solicitadas (FUNDAÇÃO ESTADUAL DE MEIO

AMBIENTE, 2000), congruente com as informações (tabela 8). Percebe-se que os dados de

1997 e 1998 nas tabelas 8 e 10 são divergentes. Os dados de licenças concedidas em 1999

também não coincidem (FUNDAÇÃO ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE, 2000).

71 Do universo de 842 licenças concedidas em 1999, houve 3 processos em que os pareceres técnicos e jurídico opinaram pelo indeferimento da licença e as Câmaras Especializadas concederam a licença (FUNDAÇÃO ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE, 2000).

134

Tabela 10: Número de licenças prévia de instalação e de operação solicitadas e concedidas – Minas Gerais – 1997-1999

Tipo de licença 1997 1998 1999 Total LP

Solicitada 168 179 192 539 Concedida 135 18172 158 474

LI Solicitada 237 361 286 884 Concedida 234 238 207 679

LO Solicitada 519 537 629 1685 Concedida 357 450 477 1284

Total de licença Solicitada 924 1077 1107 3108 Concedida 726 869 842 2437 Indeferida 44 50 87 181

Fonte: FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE. Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA II):

diagnóstico do sistema de licenciamento ambiental Minas Gerais – inventário de informações – Belo Horizonte, 2000.

LP = Licença prévia. LI = Licença de instalação. LO = Licença de Operação.

Vale notar que a FEAM apresenta dados agregados de licenças concedidas e

indeferidas, referente ao quadriênio 1999 a 2002 (VIANA, 2007). Como se percebe há um

crescimento anual de cerca de 10% na emissão de licenças, e que, em média, 95% das

licenças analisadas são concedidas (tab. 11).

Tabela 11: Licenças deferidas e indeferidas pelo Conselho de Política Ambiental (COPAM)/Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM) – Minas Gerais – 1992-2002.

Licença 1999 2000 2001 2002

Concedidas 824 959 1193 1145

Indeferidas 87 24 65 60

Fonte: VIANA, Maurício Boratto. Licenciamento ambiental de minerações em Minas Gerais: Novas abordagens

de gestão. 2007. Disssertação (Mestrado) – Centro e Desenvolvimento Sustentável, Universidade de Brasília, 2007, p.130.

A pesquisa desenvolvida pelo Ministério do Meio Ambiente – MMA, em 2003,

sobre o licenciamento ambiental no estado, para integração dos fluxos processuais dos

sistemas autorizativos e fiscalizatórios do SISEMA–MG, orienta muitas futuras ações do

SISEMA. Os resultados identificados como sendo da FEAM, correspondem às diretorias de

72 Em 98 o nº. de licenças prévias concedidas é maior que as solicitadas(?).

135

Atividades Industriais e Minerarias (DIRIM) e Diretoria de Atividades de Infra-estrutura

(DIRAI), que assessoram as câmaras análogas do COPAM a época (BRASIL, 2003).

No que se refere às licenças concedidas pelo COPAM/FEAM, por classe de

enquadramento das atividades para 2002, verifica-se que do total de 916 licenças concedidas

pelo COPAM/FEAM em 2002, 509 (55,6%) do total correspondem a LO. As LIs somam 295,

ou 32,2% do total, e, as LPs, 112 ou, 12,2% do total. A DIRIM emite 700 (76,5%) do total de

licenças e, das licenças de operação, mais de 80%. Esses dados são coerentes com as

características da economia mineira73. Além de mais da metade das licenças ser LO, nota-se

que cerca de 74% delas são emitidas para as classes com potencial pequeno e médio.

Evidencia-se, mais uma vez que, apesar de a lei especificar que os estudos de avaliação de

impacto e os licenciamentos são necessários para as atividades de significativo impacto

ambiental, cerca de ¾ das licenças são concedidas para as classes consideradas de menor

impacto ambiental, classes I e II (tab. 12).

Tabela 12: Licenças concedidas por classe pela Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM) – Minas Gerais – 2002.

Licença Classe I Classe II Classe III Total

LP 52 41 19 112

LI 109 106 80 295

LO 177 188 144 509

Total 338 335 243 916


sistemas autorizados e fiscalizados do SISEMA. Brasília (DF), 2003, p.37. Nota: LP = Licença prévia. LI = Licença de instalação. LO = Licença de Operação.

A análise dos prazos médios74 gastos para emissão de licenças dos processos

que não envolvem análise de EIA/RIMA75, estão organizados por classe e por tipo de licença

(FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE, 2000, p.55). Esses dados constam do

diagnóstico do sistema de licenciamento publicado em 2000, tendo como base auditoria

interna realizada na FEAM em 1999, em uma amostra com cerca de 50% dos processos

tramitados no período entre julho/98 e junho/99 (tab. 13 e 14). 73 A economia mineira tem a sua cadeia produtiva mais relevante assentada na mineração dos metálicos, na produção de bens intermediários gerados pela metalurgia, pela siderurgia, em particular, e pelas indústrias de produtos de mecânica e transporte que utilizam destes insumos intermediários. 74 Tempo médio gasto para emissão de licenças, identificado pelo intervalo entre o protocolo da solicitação (após apresentação dos documentos exigidos no FOB) e a emissão da licença. 75 O prazo para concessão das licenças é de até seis meses. Nos casos de EIA/RIMA ou Audiência Pública prazo será de até 12 meses, decreto 39424/98.

136

Os dados mostram que a LP é a licença mais demorada. Em média, 39 dias

mais em relação a uma LO. O licenciamento de Classe III, maior potencial poluidor, é o mais

demorado. Gasta, em média, 29 dias a mais que o de Classe I. Todos os tempos praticados

para a emissão de licenças, à época, estão dentro do prazo previsto pela legislação.

Tabela 13: Tempo médio de emissão de licenças ambientais por classe do empreendimento referente aos processos assessorados pela Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM) – Minas Gerais – 2000.

Tempo médio Classe do

empreendimento Dias Meses

Classe I 117 3,9

Classe II 122 4,0

Classe III 146 4,8


sistemas autorizados e fiscalizados do SISEMA. Brasília (DF), 2003, p.37.

Tabela 14: Tempo médio de emissão de licenças ambientais por tipo de licença referente aos

processos assessorados pela Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM) – Minas Gerais – 2000.

Tempo médio Tipo de Licença

Dias Meses

LP 166 5,5

LI 106 3,5

LO 127 4,2


sistemas autorizados e fiscalizados do SISEMA. Brasília (DF), 2003, p.37. Nota: LP = Licença prévia. LI = Licença de instalação. LO = Licença de Operação.

Quanto aos dados referentes ao tempo médio de concessão de licenças em

processos assessorados pelo IEF, correspondentes aos anos de 2001 a 2003 (FUNDAÇÃO

ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE, 2000), estes são reproduzidos na tabela 15.

O tempo médio para a concessão de LP nos processos de licenciamento

assessorados pelo IEF não diferem daqueles correspondentes aos processos assessorados pela

FEAM. O mesmo não se aplica, contudo, às LO, cujos prazos de expedição, muito elevados,

chegam a ultrapassar a dois anos, em 2002.

137

Tabela 15: Tempo médio de emissão de licenças ambientais por tipo de licença referente aos processos assessorados Instituto Estadual e Florestas (EIF) – Minas Gerais – 2001 - 2003.

Tipo de Licença 2001 2002 2003

LP 126 208 402

LO 585 727 708


sistemas autorizados e fiscalizados do SISEMA. Brasília (DF), 2003, p.37. Nota: LP= LP – Licença prévia. LO = Licença de Operação.

Apesar da discordância nos dados, parece não haver discrepâncias

significativas, que possam alterar as tendências mais gerais do licenciamento. Comparando os

dados de 2003, da (tab.16), com o da maior série histórica identificada na emissão de licenças,

(tab.6), observa-se que o número de licenças tem crescimento contínuo até o patamar de 1 100

licenciamentos, que atinge nos anos de 2001 e 2002. Em 2003, este número cai para 810.

Nos dados da FEAM, o número de licenças é de 527 (tab. 16). Esses números,

talvez estejam refletindo o conjunto de mudanças legais, organizacionais e administrativas de

implantação da SEMAD, e na base de informações do SISEMA, iniciada no período. No novo

modelo administrativo do SISEMA, com URCs e SUPRAMs em funcionamento, os registros

do licenciamento retornam o patamar anterior em 2004, atingindo 1 265 licenciamentos em

2005, (tab. 16).

Tabela 16: Licenças emitidas pela Estadual do Meio Ambiente (FEAM) e pelas Superintendências Regionais de Meio Ambiente (SUPRAMs) – Minas Gerais – 2003 - 2005.

2003 2004 2005 Licença

FEAM SUPRAMs FEAM SUPRAMs FEAM SUPRAMs

LP 132 ... 227 58 59 40

LI 60 ... 127 46 91 45

LO 335 ... 528 138 721 309

Total 527 ... 882 242 871 394



Notas: a) Sinal convencional utilizado: ... dado numérico não disponível. b) O total de licenciamento de 2004 é 1 124 e de 2005 é 1 265.

138

As AAFs começam a ser emitidas em 2005 e os registros para o ano de 2006

distinguem os dois tipos de regularização: licenças e AAFs. Os levantamentos no SIAM

indicam que, em 2006, foram preenchidos 14,4 mil FCEIs para os quais foram emitidos 11

mil FOBIs (76%) com pouco mais de 2 mil formalizações (14%) de licenças e autorizações.

Essas licenças e autorizações estão refletidas nas 2 159 regularizações (tab. 17). A mesma

relação, feita para o ano de 2007, encontrou que os processos formalizados correspondem a

apenas 13,4% dos FCEIs protocolados.

A quantidade de regularizações emitidas pela FEAM e pelo conjunto das

SUPRAMs em 2006 é equivalente. As AAFs aparecem em número superior ao de

licenciamentos, representado 54,3% das regularizações ambientais. No universo dos

licenciamentos, as licenças de operação e de operação corretiva representam 66,5% do total,

mostrando a consolidação da prevalência deste tipo de licença vis-à-vis às licenças prévia e de

instalação.

Tabela 17: Licenças e Autorização Ambiental de Funcionamento (AAF) emitidas pela Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM)/Superintendência Regional de Meio Ambiente (SUPRAM) – Minas Gerais – 2006.

Licenças Total Instituição

AAF

(A) LP LI LP+LI LO Loc Lop Total (B) (A) + (B)

FEAM 254 80 178 13 323 277 34 905 1159

SUPRAMs 896 10 13 1 27 44 9 104 1000

Total 1150 90 191 14 350 321 43 1009 2159 Fonte: VIANA, Maurício Boratto. Licenciamento ambiental de minerações em Minas Gerais: Novas abordagens


Nota: LP = Licença prévia. LI = Licença de instalação. LO = Licença de Operação.

Os registros obtidos sobre a regularização ambiental no estado, para o ano de

2007, são apresentados na (tab. 18). As informações referem-se às atividades das SUPRAMs.

Tais dados não incluem as regularizações da SUPRAM Central Metropolitana, que abrange a

região mais urbanizada e industrializada de Minas Gerais, incluindo as bacias dos rios das

Velhas e Paraopeba.

As regularizações da área de atuação da SUPRAM CM, estavam a cargo da

FEAM e das Câmaras Especializadas do COPAM. Em, 2006, as regularizações nessa região

mostra-se superior em 16% do total das regularizações emitidas pelo conjunto das outras

139

SUPRAMs. Se, quantitativamente, for aplicada, aos dados das SUPRAMs, essa

proporcionalidade direta, para 2007 as regularizações ambientais ficam nos mesmos

patamares das registradas em 2006.

Tabela 18: Regularização ambiental pelas Unidades Regionais do COPAM (URCs)/ Superintendências Regionais de Meio Ambiente (SUPRAMs), plenário do Conselho de Política Ambiental (COPAM) e Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERH) – Minas Gerais – 2007.

Ano Tipo de regularização Total

AAF LP LI Lic LP+LI LO Loc 2007

3 45 45 29 68 90 467 747

Revalidação

de licenças 60

Fonte: Minas Gerais. Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Relatório anual

dos trabalhos realizados nas URCs, plenário do COPAM e CERH. Belo Horizonte, 2007. Nota: O número de revalidação de licença em 2007 é de 60.

As LOC são a grande maioria das regularizações das SUPRAMs, alcançando

62,5% do total. A soma das LOs, LOCs e LICs, por sua vez, representa quase 80% das

regularizações no ano, sobrepondo-se de forma clara às LPs e LIs, que expressam licenças de

entrada no processo de licenciamento. Esses dados confirmam a constante supremacia das

licenças de operação em relação às demais e registram a maioria das licenças corretivas frente

aos objetivos preventivos almejados pelo licenciamento ambiental. Tal tendência evidencia a

inadequação do sistema de licenciamento implantado como instrumento de planejamento

preventivo de problemas ambientais, indicando a necessidade de se repensar o modelo de

licenciamento ambiental no Estado.

As informações obtidas por Viana (2007, p.212), sobre a atuação das

SUPRAMs no estado, exceto SUPRAM CM76, mostram aspectos, que podem ser entendidos

como sinalizações para a nova organização administrativa do SISEMA. Tais dados referem-se

ao período que vai da criação e funcionamento das SUPRAMs em 2003 até fevereiro de 2007

(tab. 19).

76 Nos dados analisados, não estão incluídas as informações, qualitativa e quantitativamente significativas da SUPRAM CM, última a ser implantada. Os dados da SUPRAM Noroeste de Minas, penúltima a entrar em funcionamento, não interferem nos números analisados. (VIANA, 2000, p.212).

140

Tabela 19: Principais atividades das Superintendências Regionais de Meio Ambiente (SUPRAMs) – Minas Gerais – de 2003 a 2007.

Atividade Até 02/2007

FCEI protocolados 39 677

Processos formalizados 5 329

Licenças deferidas 1 210

AAFs Emitidas 3 531

Vistorias

Licenciamento 1 177

Após o licenciamento 311

AAF 167



Nota: FCEI = Formulários de Caracterização e Empreendimentos.

O levantamento efetuado por Viana (2007) registra 39 667 Formulários de

Caracterização de Empreendimentos (FCEI) protocolados; 5 329 processos formalizados, 1

210 licenças deferidas e 3 531 AAFs emitidas no período. Os processos formalizados

correspondem a apenas 13,4% dos FCEIs protocolados.

Segundo Viana (2007), desperdiça-se muito tempo e recursos em atendimento

a empreendedores que não complementam o processo de regularização ambiental. Em outra

linha de interpretação, essa grande procura pode significar o acerto da descentralização em

nível estadual e que há interesse dos produtores em regularizar ambientalmente os

empreendimentos e atividades, sem contudo encontrar facilidade ou incentivos nas ações do

poder público.

Seguindo o raciocínio, o universo de empreendedores interessados na

regularização ambiental seria muito superior ao efetivamente analisado e, numa circunstância

onde a avaliação de impacto ambiental para fins de licenciamento, com análise caso a caso de

empreendimentos, na verdade, revela-se incompatível com a estrutura institucional para o

acompanhamento ambiental de interesse público.

Pode-se inferir que a maior parte das atividades continua sendo implantada ou

encontra-se em funcionamento sem nenhuma orientação ambiental. Mais grave, o sistema de

licenciamento pouco contribui para a orientação, pelo poder público, da adequação ambiental

de atividades e empreendimentos. Se a essas observações forem acrescidas que a maior parte

141

das licenças é corretiva e que a AAF é percebida como uma solução para se evitar o

licenciamento, pode-se afirmar que o licenciamento ambiental necessita de um novo modelo

operacional para tornar-se mais efetivo na melhoria da qualidade ambiental e do

desenvolvimento socioeconômico.

Assim, o licenciamento como instrumento preventivo e de planejamento para

qualidade ambiental não tem operacionalidade adequada. Tem sido utilizado para a

regularização formal do investimento junto ao Estado, sem efetividade ambiental, restando ao

poder público intervir para controlar as inadequações consumadas, geralmente com maior

custo socioeconômico e menor efetividade técnica.

Segundo Viana, (2007, 218) o sistema atual de licenciamento é muito

burocratizado, priorizando os meios ao invés dos fins, o processo ao invés do produto, o

comando ao invés do controle. Seu foco principal situa-se na questão formal, na

“regularização ambiental” de cada empreendimento, dando-se pouca ênfase a adoção de

medidas práticas que possam, de fato, minimizar seus impactos negativos, compensar aqueles

não mitigáveis e potencializar os efeitos positivos de sua implantação.

Os registros de vistoria, segundo Viana (2007, 212) sobre as atividades das

SUPRAMs até 2007, mostram as dificuldades de fiscalização do SISEMA. As vistorias ou

fiscalizações para licenciamento são muito superiores às vistorias após a emissão da licença e

para acompanhamento das AAF (tab.l9). Enquanto as vistorias para licenciamento somam 1

177, as realizadas após o licenciamento são 311 e vistorias para AAF, 167, respectivamente

71%, 19% e 10%, do total.

Pode-se observar que a ação pública com menor orientação para implantação,

ou seja, a concessão de AAF, tem também o menor acompanhamento pelos órgãos ambientais.

Por sua vez, as ações processuais que poderiam ser de orientação, no licenciamento, não tem

acompanhamento de sua implantação. Enquanto a razão entre vistorias para o licenciamento e

licenças deferidas aproxima-se de 1, alcançando 0,975, a razão entre vistorias pós

licenciamento e licenças deferidas não vai além de 0,257.

Observa-se que os empreendimentos ou atividades sofrem, regra geral,

vistorias para fins de licenciamento, mas apenas ¼ deles é vistoriado com intuito de

verificação da adequação da atividade licenciada aos dispositivos normativos de ordenamento

e controle ambiental.

142

Com a descentralização do processo de licenciamento, transferido para as

SUPRAMs, a fiscalização já pouco efetiva, torna-se também mais irregular. É o que se

constata à partir da análise empreendida por Viana (2007, p.215).

Verifica-se que as razões entre vistorias no licenciamento e vistorias no pós-licenciamento ou no âmbito de AAFs são superiores a 1,5, chegando até 18 (apenas uma vistoria no pós-licenciamento para cada 18 vistorias no licenciamento) na SUPRAM Jequitinhonha e até cerca de 30 (apenas uma vistoria no processo de emissão de AAF para cada 30 vistorias na etapa de licenciamento) na SUPRAM Sul de Minas. Houve mesmo um caso (SUPRAM Triângulo Mineiro) em que não havia sido efetuada, até fevereiro de 2007, nenhuma vistoria no pós licenciamento, embora na etapa de licenciamento as vistorias tenham ultrapassado 300. (VIANA, 2007,p.215).

Cabe observar que as vistorias, no processo de licenciamento, não visam o

acompanhamento e controle das intervenções ambientais das atividades, e sim a emissão ou

não da licença. Nas AAFs, as vistorias não têm essa função. Não há procedimentos

institucionais que permitam distinguir os objetivos das vistorias. Os autos de fiscalização são

emitidos nas visitas de campo. É possível que estejam ocorrendo vistorias para a emissão de

AAFs.

A relação entre os licenciamentos e AAFs emitidas no âmbito das SUPRAMs

mostra a emissão de 3 AAFs para cada licenciamento conforme tabela 19. Isto indica que o

conhecimento e o controle do estado sobre a qualidade ambiental revelam-se cada vez mais

um objetivo distante, mantido o modelo de gestão da política pública de meio ambiente, que

se alicerça no licenciamento ambiental. Sem fiscalização sistemática, a concessão de AAF

nada mais é do que a regularização ambiental de atividades ou empreendimentos sob a

perspectiva estritamente formal.

Segundo Viana (2007, p.218), em pesquisa realizada com atores chave da

política ambiental em Minas Gerais, para 93% dos entrevistados não há fiscalização

sistemática pelo órgão ambiental. Para o autor, a questão atual mais crítica após o

licenciamento, é a responsabilidade pela fiscalização. Isso ocorre porque pelo menos três

entidades no âmbito da SEMAD podem exercer a fiscalização das atividades da agenda

marrom, mas ela acaba sendo relegada ao segundo plano.

Segundo a Superintendência de Licenciamento e Atos Autorizativos da

SEMAD, na (tab. 20) estão os números do licenciamento ambiental, por classe, de 1999 até

2008, com registros das Câmaras Especializadas do COPAM e das URCs, e, das AAFs a partir

de 2005 até 2008. A organização das licenças está com o número atual de seis classes que

passa a vigorar a partir da DN74/04, em 2004.

143

Tabela 20: Licenças e Autorização Ambiental de Funcionamento (AAF) emitidas pelas câmaras especializadas do Conselho de Política Ambiental (COPAM) e pelas Unidades Regionais do COPAM (URCs) – Minas Gerais – 1999-2008.

COPAM 2004 2005 2006 2007 2008

Classe 1999 2000 2001 2002 2003 COPAM URC COPAM URC COPAM URC COPAM URC COPAM URC

Total

1 74 184 264 150 272 297 456 463 555 38 - 14 - - - 2767

2 4 8 24 5 5 3 4 4 4 - - - - - - 61

3 31 90 145 144 187 154 195 134 169 161 278 141 567 15 653 3064

4 5 38 32 0 10 2 3 4 4 4 9 3 13 1 30 158

5 14 85 176 191 261 287 292 225 228 199 210 193 230 13 345 2949

6 1 11 31 36 71 78 78 58 58 75 76 84 112 5 104 878

Total 129 416 672 526 806 1849 1906 1050 1357 1166 9877

AAF .. .. .. .. .. .. 559 2111 2343 4861 9874

Fonte: Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD). Nota: Sinais convencionais utilizados: .. não se aplica dados numérico.

- dado numérico igual a zero não resultante de arredondamento.

A evolução dos dados mostra a transição do licenciamento das Câmaras

Técnicas do COPAM para as URCs, cujo processo é concluído em 2008. O crescimento das

AAF é vertiginoso. Em quatro anos, soma 9 874 autorizações atingindo o número de

licenciamentos de toda a década. Apenas no ano de 2008, as AAFs atingem 49,2% do total de

dez anos de licenciamentos.

Esse crescimento mostra a abrangência da regularização ambiental e a

eficiência administrativa das AAF. Pode ser avaliado, também, como um indicador de boa

aceitação da intervenção pública no setor. Entretanto, o acompanhamento e o controle

ambiental dessas atividades não dispõem de concepção ou procedimentos regulares, o que

pode prejudicar a resposta ambiental à demanda pública.

As AAF substituem os licenciamentos classes 1 e 2. As classes 3 e 5 se

destacam com relação ao número de licenciamentos. Essas classes correspondem às faixas de

entrada na classificação que vigorava antes de 2004 (Ia e Ib, IIa e IIb e IIIa e IIIb).

Segundo Viana (2007, p.229), quanto às AAFs, em razão de sua natureza

declaratória e de não ser acompanhada de fiscalização, os levantamentos indicam que ela não

está promovendo um avanço no controle ambiental efetivo de boa parte dos empreendimentos

minerários, embora implique sua regularização formal, retirando-os da clandestinidade. De

acordo com o autor, a emissão da AAF, em substituição ao licenciamento, tem representado

um passo atrás para as atividades minerarias.

Para conhecimento dos licenciamentos corretivos no SISEMA, informações

com registros dos processos de licenciamento foram obtidas no SIAM. Foram emitidas 2 151

144

licenças entre 4 de fevereiro de 2005 e 29 de maio de 2008. E quanto à formalização de

solicitações de licença de operação corretiva (LOC), entre 2004 e julho de 2008, registra a

formalização de 1 730 processos corretivos.

A emissão de 2 151 licenças, em um intervalo de 40 meses, contabiliza uma

média de emissão de 54 licenças por mês. Já para as licenças corretivas, registra-se a

formalização de 1730 processos corretivos em 54 meses. Temos então, uma média de 32

processos corretivos por mês.

Apenas para efeito de estimativa, têm-se, e considerando um fluxo uniforme

entre a formalização e a emissão de licenças, os registros indicam que dos 54 processos de

licenciamento formalizados por mês, 32 são corretivos, ou que, das 54 licenças emitidas por

mês, 32 são licenças corretivas, ou seja, 60% dos processos analisados são de licenças

corretivas. Apesar das analogias implícitas, os resultados são coerentes com os registros

apontados para o conjunto das SUPRAMs no ano de 2007.

Em síntese, apesar das análises elaboradas sem séries históricas e, com dados

seguimentados, verifica-se que o licenciamento trifásico não é utilizado conforme sua

concepção de instrumento preventivo e gestão pública.

145

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ao acompanhar a trajetória do Sistema Estadual de Meio Ambiente de Minas

Gerais (SISEMA) fica evidente o caráter estruturante do licenciamento na atual organização

executiva da política ambiental no estado. A busca por eficiência nos processos de

licenciamento orienta a estruturação executiva da COPAM, a integração de órgãos que

consiste a SEMAD e a coordenação de atos autorizativos que unificam o processo de

regularização ambiental no estado. A emergência da COPAM, com atenção voltada para a

identificação das fontes de poluição e coação para adequação tecnológica, dá início à

institucionalização da regularização ambiental de empreendimentos junto ao poder público

estadual.

O licenciamento ambiental torna-se a expressão da política pública de meio

ambiente. Em Minas Gerais, seus procedimentos sintetizam a intervenção estatal, aglutinando

as autorizações da administração pública ambiental. Configura-se como depositário de

expectativas de controle social das atividades humanas, catalisando, para sua dinâmica, a

esperança de solução dos conflitos sócio-ambientais do desenvolvimento econômico. Apesar

da representação, a regularização ambiental não tem essa atribuição nem esse poder, mas

transforma-se no principal instrumento de intervenção pública para a busca de equilíbrio e

qualidade no meio ambiente.

Concebido e direcionado originariamente para atividades industriais, o

licenciamento ambiental passa a ser utilizado como instrumento de gestão pública para todas

as atividades modificadoras do meio ambiente. Em sua sistemática, são desenvolvidos

mecanismos que não privilegiam ações de planejamento. Com análises pontuais, o

licenciamento trabalha para regularizar empreendimentos e não para viabilizar a qualidade

ambiental. A prioridade de gestão está voltada para a eficiência dos processos e não para a

efetividade dos resultados no meio ambiente. Não é estabelecido objetivo de qualidade e

padrões são fixados apenas para fins de licenciamento, assim como são o auto monitoramento

e os condicionantes das licenças. Os estudos de impacto ambiental, elaborados para subsidiar

os licenciamentos, são destinados a justificar o empreendimento e não para avaliar a

qualidade do meio onde está inserido.

Sem um padrão ambiental que se pretende, os interesses envolvidos no

licenciamento tendem a assumir aspectos particulares, tornando-o vulnerável a ações advindas

da amplitude dos interesses técnicos, particulares, públicos, econômicos e sociais envolvidos,

146

porém, sem conhecimento do conjunto que é a visão ambiental. Da mesma forma, sem um

objetivo ambiental, o fórum do licenciamento pode ser utilizado como um instrumento de

muitos e diversos interesses, geralmente distintos da melhoria da qualidade ambiental, que é a

demanda de interesse público do licenciamento.

Diante da importância assumida pelo licenciamento, muitas responsabilidades

de outros setores da administração pública passam a ser canalizadas para o processo de

emissão de licenças, tornando-o ainda mais complexo. Problemas urbanos de uso e ocupação

do solo, drenagem, resíduos sólidos entre outros, que são identificados pela visão do conjunto

ambiental, estão sendo transferidos para o âmbito do licenciamento que, com as amplas

condições de análise que possui, pode identificá-los, sistematizá-los e apresentá-los para

referenciar os investimentos sociais e econômicos, mas que não serão resolvidos sem a

participação adequada de outros setores e instituições da sociedade.

Ao longo do desenvolvimento do SISEMA, percebe-se uma freqüente procura

por agilidade no atendimento à demanda por regularização ambiental. O acompanhamento e

controle, entretanto, não têm recebido a mesma atenção. Ao que parece, as atribuições do

licenciamento ambiental nas URCs e SUPRAMs e as fiscalizações no CGFAI distanciam

essas atividades no SISEMA, descolando, de certa forma, a regularização do restante dos

instrumentos de política ambiental. Mantido o mesmo modelo, esta possibilidade pode estar

sinalizando a consolidação do licenciamento ambiental como uma atividade independente e

cada vez mais voltada para si própria, distanciando a gestão pública da qualidade ambiental.

Por outro lado, a falta de acompanhamento e monitoramento ambiental não

permite ao Estado o conhecimento da situação real, ficando o poder público na dependência

de denúncias ou acontecimentos, geralmente com elevados custos políticos e sociais,

erradamente classificados como acidentes, para agir corretivamente. A falta de uma referência

territorial de qualidade inviabiliza as avaliações de alternativas locacionais do ponto de vista

ambiental e a ação preventiva perde seu instrumento para avaliação de cenários futuros, com

adequação de atividades e qualidade ambiental. A construção desse conhecimento cabe ao

Estado, que tem os instrumentos para viabilizá-lo. No modelo atual, no órgão ambiental são

discutidos os detalhes do controle ambiental.

Como instrumento de planejamento, o licenciamento tem atribuições para

orientar as intervenções no meio físico, com objetivo de proporcionar segurança, equilíbrio e

qualidade saudável de vida. Tem a possibilidade de conhecer e construir cenários, identificar e

147

avaliar as transformações e impactos do uso e da ocupação humana, disponibilizando o

conhecimento para orientar a implantação adequada de investimentos. Entretanto, percebe-se

que as modificações ambientais advindas do crescimento econômico e da implantação da

infra-estrutura necessária ao desenvolvimento, com qualidade ambiental, não encontram, no

licenciamento, um instrumento público indutor deste objetivo de qualidade. A crescente

prevalência das licenças corretivas e as recentes autorizações corretivas sugerem a correção

do modelo de regularização ambiental do estado no sentido de objetivar, para a qualidade

ambiental, os volumosos recursos alocados para essa função pública.

Como melhorar a intervenção do poder público na área ambiental via

licenciamento? Ao se fazer esta pergunta, a resposta aponta em duas opções: a primeira,

considerar uma nova concepção para o modelo de regularização ambiental; e, a segunda,

sugerir procedimentos que permitam melhorar os resultados obtidos pelo modelo implantado.

Refletindo sobre a segunda hipótese, as sugestões para melhoria do modelo

implantado estão concentradas no acompanhamento das licenças emitidas, na conferência da

implantação dos condicionantes e na fiscalização do funcionamento das atividades

licenciadas. Entretanto, na medida em que o licenciamento e seus inúmeros procedimentos

são agilizados, a quantidade de fiscalização e acompanhamento cresce proporcionalmente,

inviabilizando o poder público de trabalhar nas duas frentes, não apenas devido ao amplo

universo das análises pontuais, mas também pela dificuldade em se obter uma compreensão

da problemática na dimensão ambiental ou do conjunto das atividades no ambiente.

Portanto, a primeira linha mostra ser mais adequada. O modelo implantado, em

princípio, está experimentado e não traz resultados satisfatórios. Especialmente no estado,

este modelo sofre várias adequações para se manter em funcionamento, mas, ao que se avalia,

os resultados não são suficientes para diminuir as críticas e possibilitar, ao poder público, uma

gestão ambiental construtiva, para obtenção de melhor qualidade do meio ambiente.

Parece mais razoável reinstitucionalizar o modelo. Isto implica uma nova

concepção, uma alternativa que, a partir do que está estabelecido, se rearticule na tentativa de

uma nova visão sistêmica, procurando compatibilizar o crescimento econômico e social com

um ambiente saudável para o desenvolvimento da vida.

As considerações que seguem são feitas no sentido de incentivar o debate sobre

uma outra forma de gestão pública da qualidade ambiental, mas utilizando os instrumentos

148

que já estão disponíveis, em evolução ao que está consolidado no SISEMA, que dispõe de

uma adequada estrutura técnica e administrativa.

Em uma nova concepção, ao Estado caberiam as funções de planejar, orientar e

fiscalizar a implantação e o funcionamento das atividades humanas, na procura por uma

articulação entre as ações e estratégias de gestão ambiental e territorial, recuperando sua

capacidade de programar políticas integradas de transformação socioespacial e de regulação.

As águas e o ciclo das águas têm papel fundamental na qualidade do meio

ambiente, seja ele natural ou urbanizado. A qualidade da água e seu escoamento ao longo do

ciclo hidrológico definem a segurança e a qualidade do meio. Do ponto de vista ambiental, a

bacia hidrográfica é a unidade básica de planejamento para avaliação de cenários, da

vulnerabilidade e da capacidade de suporte do ambiente ao uso e ocupação humana. O

planejamento dinâmico por bacia pode orientar um desenvolvimento mais adequado às

características físicas do meio, tornando-se um importante instrumento para obtenção de um

ambiente saudável e equilibrado. A qualidade ambiental é uma orientação para a ocupação e o

desenvolvimento de atividades na bacia.

A adoção da bacia hidrográfica como unidade físico-territorial de planejamento

e coordenação ambiental, em modelo proposto pelo Poder Público, poderia facilitar a

articulação com o planejamento estadual e com as características da economia mineira. Uma

integração de esforços nesse sentido favoreceria a utilização de incentivos econômicos

direcionados, objetivando eficiência nos pólos de desenvolvimento e vocação regional, com

melhor utilização dos recursos naturais e adequação ambiental de resíduos efluentes e

emissões.

A articulação da SEMAD com outras Secretarias de Estado, facilitada pelos

Núcleos de Gestão Ambiental, possibilitaria informação atualizada, organizada para

conhecimento e planejamento de grandes investimentos públicos e privados, com orientação

nos limites físicos da região.

O gerenciamento dos recursos hídricos, com seus planos diretores e o

enquadramento das águas, permite ao SISEMA estabelecer base de planejamento para a

prioridade dos usos e dos objetivos de qualidade a serem alcançados. O binômio

licenciamento e controle seria transformado em planejamento e controle. À gestão pública

caberia planejar o interesse social de um ambiente saudável, orientando a localização de

investimentos em função da capacidade de suporte e da qualidade ambiental pretendida.

149

A qualidade ambiental pretendida na bacia hidrográfica seria definida pelo

Comitê da Bacia. Até o pleno funcionamento dos comitês, o COPAM e o CERH, com apoio

dos órgãos seccionais, definiriam os níveis de qualidade ambiental e os instrumentos de

acompanhamento do planejamento dinâmico da bacia.

A legislação brasileira dispõe de instrumentos legais para coibir o uso

inadequado e os abusos da ocupação humana. Os principais instrumentos para implantação

desse planejamento estão disponíveis nos Sistemas de Meio Ambiente, Recursos Hídricos e

Políticas Urbanas. Os planos diretores urbanos e os planos diretores de recursos hídricos são

estudos prévios na orientação de empreendimentos. Utilizando-se de parâmetros tais como

precipitação, permeabilidade e capacidade de infiltração, estabilidade do solo, volume e

qualidade das águas, entre outros, a qualidade pretendida seria referenciada na bacia, onde

seriam formuladas as diretrizes para o desenvolvimento. A organização dessa referência, para

um planejamento dinâmico, poderia permitir ao poder público o conhecimento e o

acompanhamento da qualidade ambiental.

Essa territorialidade para gestão das políticas públicas tem caráter universal e

características físicas que condicionam as viabilidades econômicas e sociais das atividades

humanas, em condições adequadas de saúde e segurança pública.

O município tem autonomia de uso do solo urbano. O licenciamento/

autorização pode apontar a necessidade da organização dessa ocupação, mas não pode

substituir as atribuições legais e ambientais dos planos diretores. A expectativa de eficácia do

licenciamento/regularização está acima de sua real capacidade, se a sociedade depositar nela a

responsabilidade pública dos vários setores sociais. Ao licenciamento/regularização ambiental

caberia o macro acompanhamento do ambiente, facilitando o entendimento e a compreensão

do problema para todos aos setores da sociedade.

Ao planejar, o poder público organizaria e produziria o conhecimento técnico

necessário à avaliação de vulnerabilidade e capacidade de suporte ambiental, assim como da

segurança, qualidade e equilíbrio das atividades no meio. Facilitar e incentivar a regularização

ambiental permitiria o cadastramento das atividades, gerando o conhecimento da qualidade da

ocupação, possibilitando a avaliação de cenários de qualidade ambiental.

Ao fazer esse acompanhamento, o sistema de licenciamento/autorização

ambiental estará se preparando para considerar a dimensão das mudanças climáticas no

150

desenvolvimento sócio econômico, orientando a implantação de atividades e permitindo a

avaliação ambiental estratégica (AAE) para investimentos sociais e econômicos.

O licenciamento/autorização poderia ser feito em três direções, com

abordagens urbana e rural: o planejamento do ambiente, a orientação da instalação e a

fiscalização do funcionamento. A avaliação de impactos ambientais (AIA) seria elaborada

para os investimentos com potencial para alterar a dinâmica sócio ambiental da região.

A utilização do planejamento por bacia hidrográfica, referenciado nos dados de

regularização, poderia induzir e facilitar a participação dos municípios nas ações para

qualidade ambiental, via comitês de bacia, onde têm representação, integrando a política de

meio ambiente e recursos hídricos à organização político admistrativa do poder público. As

futuras agências ou consórcios municipais de bacias são estruturas executivas para a aplicação

dos recursos provenientes do gerenciamento dos recursos hídricos.

A abrangência com que a qualidade do meio atinge a sociedade, em sua

totalidade e nos diversos aspectos da vida humana, permite, em avaliação por bacia

hidrográfica, construir cenários de qualidade ambiental delimitado por características físicas,

possibilitando ao poder público informar e atuar sobre a dinâmica ocupacional, no interesse

da qualidade ambiental em uma região. O sistema de regularização ambiental se tornaria um

instrumento para consolidar a integração dos sistemas de meio ambiente e de recursos

hídricos.

O plano diretor de recursos hídricos da bacia e o plano de uso e ocupação do

solo, incluindo os planos diretores urbanos dos municípios da bacia, são instrumentos de

análise da realidade local. Os comitês, com conhecimento e avaliação da intensidade e forma

de ocupação da bacia, podem definir cenários de qualidade ambiental e consequentemente do

equilíbrio e qualidade das águas na bacia hidrográfica.

Ao sistema de regularização caberia licenciar/autorizar as atividades, de acordo

com os critérios de localização e qualidade ambiental estabelecidos pelos comitês de bacia. A

fiscalização ambiental do sistema passaria a ser feita com caráter orientador e complementar

às fiscalizações das áreas do setor público ou das instituições representativas dos setores

envolvidos, potencializando o caráter educativo do acompanhamento, fiscalização e da

autuação.

A abordagem urbana e a abordagem rural seriam diferenciadas. No meio

urbano de expansão urbana, especialmente nos municípios mais urbanizados, os rios deixaram

151

de existir; a instabilidade do solo, as inundações e os problemas sanitários fazem parte das

novas funções ambientais que os cursos de água passam a desempenhar. Nos maiores

municípios, os estudos de impactos ambientais (EIA) e os estudos de impacto de vizinhança

(EIV), se complementares, poderiam subsidiar as ações municipais, para viabilizar a

qualidade do ambiente construído. No meio rural, ecossistemas naturais, corredores

ecológicos, biodiversidade, proteção de mananciais e de outros recursos naturais têm

importância destacada.

Ao planejamento ambiental caberia acompanhar e avaliar o conjunto das

atividades na bacia, avaliando o potencial de recursos naturais e a capacidade de suporte do

meio. O acompanhamento de caráter preventivo, em nível estadual, seria facilitado e

consolidado com núcleos de gestão ambiental nas secretarias participantes do COPAM.

O estudo do conjunto das intervenções na bacia hidrográfica seria de

competência do estado, para conhecimento e avaliação da qualidade ambiental. Este

conhecimento e a avaliação de cenários – avaliação ambiental estratégica (AAE) - orientariam

a localização e adequação ambiental de investimentos. Com um cenário de planejamento de

qualidade ambiental para as regiões/bacias no estado, as secretarias de Estado e a sociedade

passariam a dispor de perspectivas de qualidade ambiental para avaliar e tomar suas decisões

políticas, diferenciando os projetos estratégicos de interesse público.

A análise caso a caso estaria mais adequada às funções do estudo de impacto de

vizinhança (EIV), que pode fornecer dados primários sobre recursos ambientais, resíduos,

emissões e efluentes dos empreendimentos. No ambiente urbano, as questões ambientais

tendem a ser tratadas como conflito de vizinhança, com impacto direto variável com as

características de cada atividade, referenciadas pelos planos diretores urbanos e leis de uso do

solo. As condições ambientais urbanas dependem das características de ocupação de espaços

físicos tais como vales, topos de morro, estabilidade de encostas, áreas de inundação e outras,

analisada com referência no ciclo das águas. Diante das mudanças, critérios técnicos são

utilizados para manutenção de um equilíbrio ambiental com características saudáveis para o

desenvolvimento sócio econômico.

A fiscalização da implantação e do funcionamento das atividades, referenciada

por critérios de qualidade ambiental, seria o foco principal dos procedimentos do SISEMA.

Com a exigência de responsabilidade técnica por projetos e sua execução, definida a

152

qualidade pretendida para o ambiente, procedimentos de acompanhamento poderiam dar mais

agilidade e mais efetividade ao controle ambiental.

No sistema de regularização ambiental estariam disponíveis critérios para

prévia análise de viabilidade ambiental e econômica de empreendimentos, incluindo a

vulnerabilidade ambiental da área onde há intenção de investir. A orientação seria baseada nos

termos de referência e deliberações normativas disponíveis, permitindo facilidade no processo

de licenciamento/autorização, possibilitando ao Estado ampliar o conhecimento do universo

de atividades e intervenções nas bacias hidrográficas.

Durante a implantação do novo modelo, duas linhas de trabalho orientariam a

política ambiental: a primeira, atuar nos impactos negativos das atividades, com ações

voltadas para fiscalização e orientação do funcionamento, e a segunda, planejando o

acompanhamento e o controle da qualidade ambiental, em integração com os comitês de

bacia.

Finalizando, nota-se, especialmente nos últimos anos, uma contínua

transformação no SISEMA, na procura por melhor atendimento a uma crescente demanda em

quantidade e qualidade da intervenção do Estado para regulação e controle da qualidade

ambiental. O licenciamento/autorização se mantém como principal instrumento de ação na

política pública de meio ambiente.

Entretanto, a constante alteração nas “regras do jogo” para obtenção de

licença/autorização ambiental, com mudanças freqüentes de critérios que, na verdade,

adequam situações individuais e não alteram os resultados ambientais pretendidos, dificulta a

construção e o reconhecimento de seu valor social, com perda de credibilidade, que

transforma a regularização ambiental em um processo apenas ritualístico de legalização de

atividades perante o poder público, sem alinhar a adequação e a legitimação da ação com a

qualidade do meio ambiente.

153

REFERÊNCIA

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APÊNDICE – Deliberações normativas.

Quadro 1: Deliberações normativas (DN) do Conselho de Política Ambiental (COPAM) – Minas Gerais – 1997-2008.

Ano Deliberações

1977

DN 01/77 – Fixa em caráter provisório normas e padrões de proteção ao meio ambiente para cumprimento das unidades do Sistema Operacional de Ciência e Tecnologia.

DN 02/77 - Classifica os rios das Velhas e Paraopeba na classe II, de que trata a Deliberação Normativa 01/77.

1979 DN 01/79 - Fixa normas e padrões de proteção ao meio ambiente para cumprimento das unidades do Sistema Estadual de Ciência e Tecnologia.

1981

DN 01/81 - Fixa normas e padrões para a qualidade do ar.

DN 02/81 - Fixa normas e padrões para lançamento na atmosfera.

DN 03/81

DN 04/81 - Fixa normas e padrões para lançamentos nas coleções d’água.

DN 05/81 - Estabelece o processo de elaboração e exame do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA).

DN 06/81 – Lista fontes de poluição de acordo com as atividades.

DN 07/81 – Fixa normas para disposição de resíduos sólidos.

DN 08/81 – Regulamenta a aplicação de multas por infração às disposições da Lei 7772.

DN 09/81 – Delega poderes às Câmaras Especializadas para aprovar Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, e autorizar a concessão de Licença de Instalação (LI), e de Licença de Funcionamento (LF).

1984 DN 03/84 – Determina a classificação do Ribeirão Caraça e proíbe o lançamento de efluentes no mesmo.

1986

DN 10/86 – Estabelece normas e padrões para qualidade das águas, lançamento de efluentes nas coleções de águas, e dá outras providências.

DN 11/86 – Estabelece normas e padrões para lançamento de poluentes na atmosfera e dá outras providências.

DN 12/86 – Estabelece normas complementares para armazenamento de efluentes das usinas de açúcar e destilarias de álcool e aguardente, e para disposição de vinhoto no solo.

DN 13/86 – Estabelece normas complementares para o licenciamento de atividades industriais que utilizem produtos florestais como combustível ou matéria prima.

1989 DN 01/89 – Considera a necessidade de compatibilizar o exercício da atividade de extração e beneficiamento de minerais com a proteção ambiental

1990

DN 01/90 – Estabelece os critérios e valores para indenização dos custos de análise de pedido de licenciamento ambiental, e dá outras providências. Complementação da tabela A-2 do anexo I referente a classificação de atividades segundo seu potencial poluidor.

DN 02/90 – Altera tabela A-2 do anexo I da DN 01/90.

DN 03/90 – Estabelece normas para licenciamento ambiental das atividades de extração mineral da classe II.

DN 04/90 – Estabelece normas para o licenciamento ambiental das atividades de extração mineral das classes I, III, IV, V, VII, VIII e IX.

159

(Continuação) Ano Deliberações

1991

DN 01/91 – Dá nova redação ao anexo IV da DN 03/90 e ao mesmo anexo da DN 04/90.

DN 02/91 – Estabelece normas para o licenciamento ambiental de obras de saneamento

DN 03/91 – Dispõe sobre atividades de extração de areias, cascalhos e argilas.

DN 04/91 -

1992

DN 01/92 – Republicação. Dá nova redação ao anexo I da DN 11/86

DN 02/92 – Dá nova redação a dispositivos da DN 01/90.

DN 03/92 – Estabelece normas para funcionamento de “fornos de barranco” para produção de cal.

DN 04/92 – Dispõe sobre licenciamento de curtumes.

1993 (1)

DN 09/93 – Dá nova redação a DN 02/91, que estabelece normas para o licenciamento ambiental das obras de saneamento.

1994

DN 05/94 – Dispõe sobre a classificação e enquadramento do córrego Mingu.

DN 06/94 – Dá nova redação a dispositivos da DN 01/90 e DN 02/92.

DN 07/94 – Dá nova redação a DN 03/93, que estabelece normas para o licenciamento ambiental de obras de saneamento.

DN 08/94 - DN 09/94 – Dispõe sobre enquadramento da Bacia do Rio Piracicaba.

DN 10/94 – Cria o sistema de gestão colegiada para as áreas de proteção ambiental, administradas pelo COPAM. Tornada sem efeito.

DN 11/94

DN 12/94 – Dispõe sobre a convocação e a realização de audiências públicas.

1995

DN 13/95 – Dispõe sobre a publicação do pedido, da concessão e da renovação de licenças ambientais.

DN 14/95 – Aprova a lista de espécies ameaçadas de extinção da fauna do Estado de Minas Gerais.

DN 15/95 – Dispõe sobre o enquadramento das águas da Bacia do Rio Paraopeba

DN 15/95 – Altera Anexo II da DN 01/90

1996

DN 16/96 – Dispõe sobre o enquadramento das águas estaduais da Bacia do Rio Paraibuna.

DN 17/96 – Dispõe sobre o prazo de validade de licenças ambientais, sua revalidação e dá outras providências.

DN 18/96 – Altera o Anexo I da tabela A.3, da DN 01/90.

1997

DN 19/97 – Dispõe sobre o parcelamento dos pagamentos relativos aos custos de análise dos pedidos de licenciamento.

DN 20/97 – Dispõe sobre o enquadramento das águas da Bacia do Rio das Velhas

DN 21/97 -

DN 22/97 – Dispõe sobre o licenciamento ambiental de atividade garimpeira não contida em área criada para garimpagem.

DN 23/97 – Complementa a DN 17/96 que dispõe sobre o prazo de validade de licenças ambientais.

DN 24/97 – Dispõe sobre o licenciamento ambiental de obras do sistema de transmissão de energia elétrica.

160


1998

DN 25/98 – Altera o anexo II da DN 07/94, o anexo I, tabela A3 da DN01/90 e dá outras providências.

DN 26/98 – Dispõe sobre o co-processamento de resíduos de fornos de clinquer.

DN 27/98 – Dispõe sobre a gradação das multas previstas no art. 21 do Decreto nº. 39424/98, de acordo com o porte do empreendimento, e com as respectivas circunstâncias atenuantes ou agravantes.

DN 28/98 – Dispõe sobre o enquadramento das águas do Rio Pará.

DN 29/98 – Estabelece diretrizes para a cooperação técnica e administrativa com os órgãos municipais de meio ambiente, visando ao licenciamento e à fiscalização de atividades de impacto ambiental local.

DN 30/98 – Estabelece o Regimento Interno do Conselho Estadual de Política Ambiental (COPAM).

DN 31/98 – Altera o enquadramento dado pela DN 28/98 ao trecho 44, referente ao Ribeirão Paciência, na Sub-Bacia do Rio São João, Bacia do Rio Pará.

DN 32/98 – Altera a alínea “h” do artigo 15 da DN 10/86.

DN 33/98 – Dispõe sobre o enquadramento das águas da Bacia do Rio Verde.

1999

DN 34/99 – Dispõe sobre o uso do equipamento denominado retorta na atividade de queima de ouro amalgamado.

DN 35/99 – Dispõe sobre o parcelamento das multas aplicadas pelo COPAM e seus órgãos seccionais e dá outras providências.

DN 36/99 – Dá nova redação aos itens constantes da Tabela A-3 do Anexo I da

DN 01/90 que menciona e dá outras providências.

DN 37/99 – Equipara as intervenções que menciona aos empreendimentos de grande porte e potencial poluidor para fins de outorga de direitos de uso de recursos hídricos e dá outras providências.

DN 38/99 - Dá nova redação aos itens que menciona, constates da Tabela A-3, do Anexo I da DN 01/90 e dá outras providências.

DN 39/99 – Dispõe sobre o licenciamento ambiental de dutos para transporte de gás natural.

DN 40/99 - Dá nova redação aos códigos constantes do item 92, da Tabela A-3 do anexo I da DN 01/90 que menciona e dá outras providências.

2000

DN 41/00 – Altera a redação do item que menciona e dá outras providências.

DN 42/00 – Dá nova redação ao item que menciona constante do Anexo Único da DN 38/99 e dá outras providências.

DN 43/00 – Dá nova reação ao item constante da Tabela A-3 do Anexo I da DN 01/90 que menciona e dá outras providências.

DN 44/00 – Estabelece normas para o licenciamento ambiental dos projetos de assentamento para fins de reforma agrária e dá outras providências.

2001

DN 45/01 – Estabelece o Regimento Interno do Conselho Consultivo da Área de Proteção Ambiental (APA)-Sul/Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH).

DN 46/01 – Estabelece alteração no limite de eficiência de remoção em termos de Demanda Bioquímica de Oxigênio e Demanda Química de Oxigênio para os sistemas de tratamento de esgotos domésticos e de percolado de aterros sanitários municipais e dá outras providências.

161


2001

DN 47/01 – Estabelece novo limite de concentração de DQO para lançamentos de efluentes líquidos, gerados pelas indústrias têxteis, direta ou indiretamente nos corpos de água e dá outras providências.

DN 48/01 – Dispõe sobre a prorrogação do prazo de validade das licenças concedidas aos empreendimentos que menciona e dá outras providências.

DN 49/01 – Dispõe sobre o controle ambiental das indústrias não integradas de produção de ferro gusa no Estado de Minas Gerais.

DN 50/01 – Estabelece os procedimentos para o licenciamento de postos revendedores, postos de abastecimento, instalações de sistemas retalhistas e postos flutuantes de combustíveis e dá outras providências.

DN 51/01 - Estabelece competência e prazo para o cadastramento previsto na resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) n. 273/2000 no Estado de Minas Gerais.

DN 52/01 – Convoca municípios para o licenciamento ambiental do sistema adequado de disposição final de lixo e dá outras providências.

2002

DN 53/02 – Dispõe sobre notificação por edital dos infratores à legislação estadual de Meio Ambiente.

DN 54/02 – Altera dispositivos da DN 24/97 que menciona e dá outras providências.

DN 55/02 – Estabelece normas, diretrizes e critérios para nortear a conservação da Biodiversidade de Minas Gerais, com base no documento: “Biodiversidade em Minas Gerais: Um Atlas para sua Conservação”.

DN 56/02 – Altera a DN 52/2001 fixando novo prazo para atendimento ao disposto pelo artigo 2º e dá outras providências.

DN 57/02 – Dispõe sobre notificação dos infratores em processos administrativos para aplicação de sanções, nos termos do art. 24 e seguintes do Decreto nº. 39.424/98.

DN 58/02 – Estabelece normas para licenciamento ambiental de loteamentos do solo urbano para fins exclusiva ou predominantemente residenciais e dá outras providências.

DN 59/02 – Dispõe sobre o licenciamento ambiental das indústrias de pólvora e artigos pirotécnicos no Estado de Minas Gerais.

DN 60/02 – Revoga e altera dispositivos da DN 50/01 e dá outras providências.

DN 61/02 – Dispõe sobre aplicação de penalidade de advertência e dá outras providências.

DN 62/02 – Dispõe sobre critérios de classificação de barragens de contenção de rejeitos, de resíduos e de reservatório de água em empreendimentos industriais e de mineração no Estado de Minas Gerais.

2003

DN 63/03 – Altera a DN 59/02 fixando novo prazo para atendimento ao disposto pelo artigo 5º e dá outras providências.

DN 64/03 – Altera dispositivos da DN 27/98 e dá outras providências.

DN 65/03 – Altera o caput do artigo 8º da DN 62/2002 e dá outras providências.

DN 66/03 – Prorroga o prazo para conclusão dos trabalhos do grupo multidisciplinar de trabalho instituído pela DN 62/02 e dá outras providências.

DN 67/03 – Prorroga prazos estabelecidos pelos artigos 1º e 2º da DN 52/01 e altera a redação do inciso V do artigo 2º.

DN 68/03 – Dispõe sobre a regularização ambiental das indústrias de curtimento de couros existentes no Estado de Minas Gerais.

162


2003 DN 69/03 – Estabelece procedimentos provisórios para aplicação da compensação ambiental de que trata o artigo 36 da Lei Federal 9 985/00.

2004

DN 70/04 – Estabelece diretrizes para adequação ambiental de microempresas e empresas de pequeno porte cujo potencial poluidor seja pouco significativo.

DN 71/04 – Estabelece normas para o licenciamento e fiscalização ambiental de estabelecimentos destinados ao recebimento de embalagens vazias de agrotóxicos e dá outras providências.

DN 72/04 – Estabelece normas provisórias referentes à alteração do uso do solo da Mata Seca.

DN 73/04 – Dispõe sobre a caracterização da Mata Atlântica no Estado de Minas Gerais, as normas de utilização da vegetação nos seus domínios e dá outras providências.

DN 74/04 – Estabelece critérios para classificação, segundo porte e potencial poluidor, de empreendimentos e atividades modificadoras do meio ambiente passíveis de autorização ambiental de funcionamento ou de licenciamento ambiental no nível estadual, determina normas para indenização dos custos de análise de pedidos de pedidos de autorização ambiental e de licenciamento ambiental e dá outras providências.

DN 75/04 – Convoca os municípios com população entre trinta e cinqüenta mil habitantes ao licenciamento ambiental de sistema adequado de destinação final de resíduos sólidos urbanos e altera prazos estabelecidos pela DN 52/01.

DN 76/04 - Dispõe sobre a interferência em áreas consideradas de Preservação Permanente e dá outras providências.

DN 77/04 – Estabelece medidas complementares para aplicação da DN 74/04, e dá outras providências.

DN 78/04 – Dispõe sobre a regularização ambiental das indústrias de fabricação, padronização envelhecimento ou engarrafamento de aguardente no Estado de Minas Gerais e dá outras providências.

2005

DN 79/05 – Altera o § 5º do artigo 17 da DN 74/04.

DN 80/05 – Altera o § 5º do artigo 17 da DN 74/04.

DN 81/05 – Altera prazos estabelecidos pela DN 52/01.

DN 82/05 – Altera dispositivos da DN 74/04.

DN 83/05 – Altera dispositivos da DN 26/98, que dispõe sobre o co-processamento de resíduos em fornos de clinquer e revoga o item que menciona da DN74/04.

DN 84/05 – Altera dispositivo da DN 77/04.

DN 85/05 – Altera dispositivos da DN 74/04, com redação dada pela DN 82/05 e dá outras providências.

DN 86/05 – Estabelece os parâmetros e procedimentos para aplicação do fator de qualidade, referente às unidades de conservação da natureza e outras áreas especialmente protegidas, previsto no Anexo IV, III, d, da Lei n. 13 803/00, que dispõe sobre a distribuição da parcela da receita do produto da arrecadação do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) pertencente aos municípios.

DN 87/05 – Altera e complementa a DN 62/02 que dispõe sobre critérios de classificação de barragens de contenção de rejeitos, resíduos e de reservatório de água em empreendimentos industriais e de mineração no Estado de Minas Gerais.

DN 88/05 – Dispõe sobre normas para licenciamento ambiental nos projetos de assentamento para fins de reforma agrária e dá outras providências.

163


2005

DN 89/05 – Estabelece normas para laboratórios que executam medições para procedimentos exigidos pelos órgãos ambientais do Estado de Minas Gerais e dá outras providências.

DN 90/05 – Dispõe sobre a declaração de informações relativas às diversas fases de gerenciamento dos resíduos sólidos industriais no Estado de Minas Gerais.


2006

DN 92/06 – Estabelece novos prazos para atendimento das determinações da DN 52/01, DN 75/04, DN 81/05 e dá outras providências.

DN 93/06 – Altera o art. 22 da DN 30/98.

DN 94/06 – Estabelece diretrizes e procedimentos para aplicação da compensação ambiental de empreendimentos considerados de significativo impacto ambiental, de que trata a lei nº. 9985/00.

DN 95/06 – Dispõe sobre critérios para o licenciamento ambiental de intervenções em cursos de água de sistemas de drenagem urbana no Estado de Minas Gerais.

DN 96/06 – Convoca municípios para licenciamento ambiental de sistema de tratamento de esgotos e dá outras providências.

DN 97/06 – Estabelece diretrizes para a disposição final adequada de dos resíduos dos estabelecimentos dos serviços de saúde no Estado de Minas Gerais e dá outras providências.

DN 98/06 – Altera dispositivos da DN 74/04 e dá outras providências.

DN 99/06 – Altera os prazos estabelecidos pelo parágrafo único, do artigo 1º, da DN 78/04.

DN 100/06 – Altera o artigo 9º da DN 74/04.

DN 101/06 – Altera dispositivo da DN 74/04 e dá outras providências.

DN 102/06 – Estabelece diretrizes para a cooperação técnica e administrativa com os municípios visando ao licenciamento e à fiscalização de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e dá outras providências.

DN 103/06 – Altera listagem da DN 74/04 e dá outras providências.


DN 105/06 – Altera prazos estabelecidos pela DN 75/04 e DN 92/06 e dá outras providências.

2007

DN 106/07 – Altera o Anexo Único da DN 74/04 e classifica atividades referentes à exploração e extração de gás natural e de petróleo.

DN 107/07 – Adota o documento “Mapeamento e Inventário da Flora Nativa e dos Reflorestamentos de Minas Gerais” como um instrumento norteador de políticas públicas, em especial para o ordenamento territorial, a conservação da biodiversidade e produção sustentável dos recursos ambientais.

DN 108/07 – Altera a DN 50/01, que estabelece os procedimentos para licenciamento ambiental de postos revendedores, postos de abastecimento, instalações de sistemas retalhistas e postos flutuantes de combustíveis e dá outras providências.

DN 109/07 - Estabelece normas para regularização ambiental de estabelecimentos que comercializam produtos agrotóxicos e altera o Anexo I da DN 74/04.

DN 110/07 – Aprova o Termo de Referência para Educação Ambiental não formal no processo de licenciamento ambiental do estado de Minas Gerais, e dá outras providências.

DN 111/07 – Acrescenta o item 3.4 ao Anexo 4 da DN 108/07.

DN 112/07 – Estabelece a obrigatoriedade de apresentação de certificado expedido pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial (INMETRO) atestando a conformidade de equipamentos e sistemas.

164


2007

DN 113/07 – Estabelece prazo para apresentação de declaração sobre a situação das barragens.

DN 314/07 – Altera a DN 304/2007 que disciplina procedimento para autorização de supressão de exemplares arbóreos nativos isolados, inclusive dentro dos limites do Bioma Mata Atlântica, [...]

2008

DN 114/08 – Disciplina o procedimento para autorização de supressão de exemplares arbóreos nativos isolados, inclusive dentro dos limites do Bioma Mata Atlântica, conforme mapa do IBGE e revoga a DN 314/07.

DN 115/08 – Dispõe sobre a aplicação agrícola do resíduo siderúrgico, denominado pó de balão, em áreas de plantio de florestas homogêneas de Eucalyptus sp.

DN 116/08 – Dispõe sobre a declaração de informações relativas à identificação de áreas suspeitas de contaminação e contaminadas por substâncias químicas no Estado de Minas Gerais.

DN 117/08 – Dispõe sobre a declaração de informações relativas às diversas fases de gerenciamento dos resíduos sólidos gerados pelas atividades minerarias no Estado de Minas Gerais.

DN 118/08 – Altera os artigos 2º, 3º e 4ºda DN 52/01, estabelece novas diretrizes para adequação da disposição final de resíduos sólidos urbanos no Estado, e dá outras providências.

DN 119/08 – Reitera a convocação aos municípios com população urbana acima de 30.000 habitantes, que não cumpriram os prazos estabelecidos na DN 105/06, a formalizarem processo de licenciamento ambiental para sistema de tratamento e/ou disposição final de resíduos sólidos urbanos e dá outras providências.

DN 120/08 – Altera o prazo de atendimento a DN 89/05 e dá outras providências.

DN 121/08 – Estabelece condições aos empreendimentos e atividades para fazerem jus ao acréscimo de um ano no prazo de validade da licença de operação (LO) ou de Autorização ambiental de funcionamento – AAF, estabelecidos pela DN 17/96 e DN 77/04 e dá outras providências.


DN 123/08 – Convoca empreendimentos localizados na zona de amortecimento ou no entorno das unidades de conservação de proteção integral ao licenciamento ambiental.

DN 124/08 – Complementa a DN 87/05, que dispõe sobre critérios de classificação de barragens de contenção de rejeitos, de resíduos, e de reservatório de água em empreendimentos industriais e de mineração no Estado de Minas Gerais.

DN 125/08 – Dispõe sobre dispensa de parecer técnico da Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEAM) para uso experimental ou específico de misturas de até 20% de biodiesel com óleo diesel, em proporção volumétrica, em frota cativa ou equipamento no Estado de Minas Gerais.

DN 126/08 – Convoca os municípios com população entre vinte e trinta mil habitantes ao licenciamento ambiental de sistemas adequados de tratamento ou destinação final de resíduos sólidos urbanos.

DN 127/08 – Estabelece diretrizes e procedimentos para avaliação ambiental da fase de fechamento de mina.

DN 128/08 – Altera prazos estabelecidos pela DN 96/06 que convoca municípios para licenciamento ambiental de sistema de tratamento de esgotos e dá outras providências.

DN 129/08 – Dispõe sobre o Zoneamento Ecológico Econômico – ZEE como instrumento de apoio ao planejamento e à gestão das ações governamentais para a proteção do meio ambiente do Estado de Minas Gerais.

Fonte: MINAS GERAIS. Secretaria de Estado do Meio Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Centro e Estudos Históricos e Culturais. A questão ambiental em Minas Gerais: discurso e política. Belo Horizonte, 1998. Conselho de Política Ambiental (COPAM), Secretaria de Estado de Meio Ambiental e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD).

165

Quadro 2: Deliberações normativas (DN) do Conselho Estadual de Recursos Hídricos de Minas Gerais (CERH) – Minas Gerais – 1999-2008.

Ano Deliberações

1999 DN CERH 01/99

2000 DN CERH 02/00 – Institui a unidade técnica (UT) do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio das Velhas, e dá outras providências.

2001 DN CERH 03/01 - Estabelece critérios e valores para indenização dos custos de análise, publicações e vistoria dos processos de outorga de direito de uso de recursos hídricos no Estado de Minas Gerais e dá outras providências.

2002

DN CERH 04/02 – Estabelece diretrizes para a formação e funcionamento de Comitês de Bacia Hidrográfica, e dá outras providências.

DN CERH 05/02 – Institui a Unidade Técnica (UT) do Comitê de Bacia Hidrográfica dos Afluentes Mineiros dos Rios Mogi-Guaçu e Pardo, e dá outras providências.

DN CERH 06/02 – Estabelece as Unidades de Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos do Estado de Minas Gerais.

DN CERH 07/02 – Estabelece a classificação dos empreendimentos quanto ao porte e potencial poluidor, tendo em vista a legislação de recursos hídricos do Estado de Minas Gerais e dá outras providências.

2003 DN CERH 08/2003 – Estabelece critérios objetivos para aplicação da sanção de multa em infração à legislação de recursos hídricos do Estado de Minas Gerais e dá outras providências.

2004

DN CERH 09/04 – Define os usos insignificantes para as circunscrições hidrográficas no estado de Minas Gerais.

DN CERH 10/04 – Estabelece diretrizes gerais para formação, organização e funcionamento de câmaras técnicas especializadas do Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERH-MG).

DN CERH 11/04 – Institui, em caráter permanente, a Câmara Técnica Institucional e Legal do Conselho Estadual de Recursos Hídricos de Minas Gerais (CERH-MG).

DN CERH 12/04 – Institui, em caráter permanente, a Câmara Técnica de Instrumentos de Gestão do Conselho Estadual de Recursos Hídricos de Minas Gerais (CERH-MG).

DN CERH 13/04 – Institui, em caráter permanente, a Câmara Técnica Planos de Recursos Hídricos do Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERH-MG).

DN CERH 14/04 – Estabelece dispositivos transitórios para aplicação da Deliberação Normativa CERH nº. 8, de 8 de outubro de 2003, que dispõe sobre critérios objetivos para aplicação da sanção de multa em infração à legislação de recursos hídricos do Estado de Minas Gerais e dá outras providências.

DN CERH 15/04 – Altera a Deliberação Normativa CERH-MG nº. 06, de 04 de outubro de 2002, que estabelece as Unidades de Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos do Estado de Minas Gerais.

2005

DN CERH 16/05 – Estabelece medidas emergenciais de recuperação e uso sustentável da bacia do rio Riachão.

DN CERH 17/05 – Institui a Unidade Estadual de Execução do Projeto de Proteção Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do Sistema Aqüífero Guarani e dá outras providências.

DN CERH 18/05 – Altera a Deliberação Normativa CERH-MG n. 6, de 4 de outubro de 2002, que estabelece as Unidades de Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos no Estado de Minas Gerais.

(Continuação)

166

Ano Deliberações

2006 DN CERH 19/06 – Regulamenta o art. 19, do Decreto 41.578/2001 que dispõe sobre as agências de bacia hidrográfica e entidades a elas equiparadas e dá outras providências.

2007 DN CERH 20/07 – Estabelece diretrizes gerais para a criação, organização e funcionamento de Câmaras Técnicas Especializadas do Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERH-MG), e dá outras providências.

2008

DN CERH 21/08 – Estabelece as competências das Câmaras Técnicas do Conselho Estadual de recursos Hídricos de Minas Gerais (CERH-MG).

DN CERH 22/08 – Dispõe sobre os procedimentos de equiparação e de desequiparação das entidades equiparadas da agência de bacia hidrográfica, e dá outras providências.

DN CERH 23/08 – Dispõe sobre os contratos de gestão entre o Instituto Mineiro de Gestão das Águas – IGAM e as entidades equiparadas a Agências de Bacias Hidrográficas relativas à gestão de recursos hídricos de domínio do Estado de Minas Gerais.

DN CERH 24/08 – Dispõe sobre procedimentos gerais de natureza técnica e administrativa a serem observados no exame de pedidos de outorga para lançamento de efluentes em corpos de água superficiais no domínio do Estado de Minas Gerais.

DN CERH 25/08 – Altera o inciso VI do Art. 3 e o inciso III do art. 5º da Deliberação Normativa CERH/MG Ndeg.21, de 23 de outubro de 2008, que estabelece as competências das Câmaras Técnicas do Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERH-MG).

Total

Fonte: Secretaria de Estado de Meio Ambiental e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD).

167

APÊNDICE B– Legislação Federal e Estadual consultada.

Quadro 3: Legislação federal e estadual consultada.

Título Ementa

Federal

Decreto n. 4 297, de xxxxxxxxx de 2002 Teria a

Decreto n.18 466, de 29 de abril de 1977

Decreto n. 38 070/96

Decreto nº. 88 351, de xxxxxxx de 83



Decreto-Lei nº. 1 413, em 14 de agosto de 1975

Lei Federal n. 6 938, de 31 de agosto de 1981

Lei Federal n. 7 804/89

Lei Federal nº. 9605 de 12 de fevereiro de 1998

Lei Federal n. 9 433, de 8 de janeiro de 1997

Lei Federal n. 6 938, de 31 de agosto de 1981

Lei Federal n. 10 257, de xxxxxxxxxx de 2001

Estadual

Decreto n. 21 228, de 10 de março de 1981

Decreto n. 22 658, de 6 de janeiro de 1983

Decreto n. 28 163, de 6 de junho de 1988

Decreto n. 42 040, de 22 de outubro de 2001

Decreto n. 43 249, de 3 de abril de 2003












Lei n. 7 772, de 8 de setembro de 1980

Lei n. 9 514, de 29 de dezembro de 1987

168

(Continuação) Título Ementa

Estadual


Lei n. 11 504, de 20 de junho de 1994

Lei n. 11 903, de 6 de setembro de 1995

Lei n. 12 040, de 28 de dezembro

Lei n. 12 188 de 10 de junho de 1996

Lei n. 12 581/97

Lei n. 12 812, de 28 de abril de 1998

Lei n. 13 199, de 29 de janeiro de 1999

Lei n 14 309/2002


Lei n. 15 056, de 31 de março de 2004



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