LUIS ROGRIO PADOVAN INCIO LUIZ FERNANDO DE SOUZA

OS IMPACTOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NAS FINANAS PBLICAS DO MUNICPIO DE BEBEDOURO

Trabalho de Concluso de Curso de Cincias Contbeis apresentado Fafibe, s sob

Faculdades

Integradas

orientao do Prof. Ms.

Ricardo Luiz

Menezes da Silva para obteno do ttulo de Bacharel em Cincias Contbeis.

BEBEDOURO 2009

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FICHA CATALOGRFICA

INCIO, Luis R. Padovan; SOUZA, Luiz Fernando de. Os impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal nas finanas pblicas do municpio de Bebedouro, 2009. 38 f/p. Monografia de concluso de curso apresentada s Faculdade Integradas Fafibe. Orientador: Professor Mestre Ricardo Luiz Menezes da Silva 1. Contabilidade pblica. 2. Lei de Responsabilidade Fiscal. 3. Endividamento pblico.

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LUIS ROGRIO PADOVAN INCIO LUIZ FERNANDO DE SOUZA

ORAMENTO PBLICO E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Trabalho de Concluso de Curso de Cincias Contbeis apresentado Fafibe, s sob

Faculdades

Integradas

orientao do Prof. Ms. Ricardo Luiz Menezes da Silva para obteno do ttulo de Bacharel em Cincias Contbeis.

Banca examinadora

Prof. Ms. Ricardo Luiz Menezes da Silva

BEBEDOURO, ___ DE _____________ DE 2009. 3

1 INTRODUO

Seguindo seus parmetros de ferramenta para apurao e distribuio de informaes para os seus diversos usurios, a contabilidade, dividida em seus mais variados campos de atuao, se aplica com indiscutvel importncia no setor de gesto pblica. Inicialmente esta se utiliza como um sistema de informaes gerenciais, o qual dever ser utilizado para auxiliar no processo de tomada de decises e dirigida essencialmente aos executores do poder decisrio de cada entidade pblica. Segundo Oliveira e Oliveira (2007, p.12) a contabilidade tem como finalidade registrar as informaes patrimoniais com o objetivo de fornecer dados aos seus mais diversos usurios, sejam eles internos ou externos. Dessa forma correto afirmar que no s os gestores, em muitos casos, so usurios exclusivos das informaes contbeis. Pode se dizer assim que dado o fato de existir relevncia na distribuio de uma informao para determinado usurio, este se encontra, de certa forma, no direito de receb-las. Devido a caracterstica transitria dos cargos de executivos nas entidades governamentais, suas movimentaes contbeis muitas vezes tornaram-se

demasiadamente comprometedoras para os cofres pblicos. Seja devido a empreendimentos que no condiziam com a capacidade de solvncia da entidade, como por carncia de planejamento que impossibilitaram medidas acertadas de gerenciamento, as contas pblicas eram passadas de gesto em diante com dficits de difcil quitao. Nesse perodo a gesto pblica apresentou gastos sem propsitos claros, carentes de qualquer planejamento objetivo e competente; o endividamento para muito alm de limites tolerveis e a m gesto de recursos, em despesas no condizentes com as atividades finalsticas do Estado (NASCIMENTO, DEBUS, 2001 p.5). A lei Complementar 101 de 04 de maio de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi criada com o intuito de diminuir os dficits oramentrios dos municpios, do estado, e da unio, e os efeitos que produzem na economia, devido ao endividamento para cumprir com as necessidades do governo

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e dos servios bsicos oferecidos a populao, tais como sade, infra-estrutura, saneamento bsico, educao, segurana e bem estar social. Alm disso, a LRF tem como referncia organizar as dvidas que o estado e municpios vem contraindo para suprir com as suas despesas, e estabelece regras para a elaborao dos oramentos, a execuo e a divulgao dos seus balanos. Controla tambm os gastos com despesas de pessoal com mais responsabilidade e prope limites para efetuao de despesas a partir da Receita Lquida Estimada. Se ocorrer de ultrapassar esse limite, implicar no bloqueio de repasses voluntrios, de verbas e bloqueio das contas pblicas at que o rgo Pblico em questo se enquadre nas normas novamente. A receita calculada, segundo Martins e Nascimento (2001, p.32) atravs do somatrio entre as receitas anteriormente enumeradas com outras receitas e transferncias correntes, deduzidos os valores repassados aos entes federativos segundo mandamentos legais, tal como as dedues de seguridade social e encargos trabalhistas diversos. No caso dos Estados, deve ser deduzido desse montante as parcelas entregues aos municpios como prev o texto constitucional.

1.1 Justificativa e Importncia do Trabalho

A se considerar a grande relevncia em todos os mecanismos que dizem respeito aos interesses da coletividade, a contabilidade pblica, pelo seu carter ligado de forma indireta ou at mesmo direta com tais interesses, faz o esclarecimento dos possveis benefcios desta lei consideravelmente plausveis. Esses rgos pblicos tm como sua maior fonte de receita a arrecadao tributria. Com isso no seria incorreto afirmar que relevante a anlise de quaisquer movimentaes destes insumos. Em tese pode-se considerar cada um dos contribuintes como investidores do Estado e, dessa forma, no seria errada uma comparao das entidades pblicas com as privadas de capital aberto. Nessas empresas todo investimento efetuado com a finalidade de gerar benefcios futuros, prezando pelo princpio do investimento.

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Desconsiderando a natureza compulsria desse investimento para com as entidades pblicas, com a comparao anterior, e tendo em vista a finalidade das entidades governamentais, pode-se afirmar que de grande importncia o conhecimento das aplicaes desse fundo. Antes do advento da Lei de Responsabilidade Fiscal no existia regulamentos satisfatrios que controlassem o uso do capital pblico. Esta medida provisria vem com a finalidade de resolver esse problema de falta de retorno. Vinculado com o controle, no que diz respeito a utilizaes desses insumos, a LRF pode ser considerada como um dos instrumentos de controle fiscal mais relevante em utilizao, devido a sua particularidade com esses investimentos sociais. Cabe a este trabalho analisar se tal lei de fato auxiliou para a melhoria da situao financeira das entidades pblicas.

1.2 Problema de Pesquisa

Sempre que se prope uma norma com a finalidade de alterar condutas de gesto, com o argumento de sua efetiva influncia na estabilidade e nos lucros de cada entidade, questiona-se quanto ao seu real benefcio e viabilidade. A Lei de Responsabilidade Fiscal, que regula os procedimentos administrativos e financeiros das entidades pblicas, vem com a finalidade de impedir perdas financeiras ocasionadas principalmente pela falta de limites encontrada pelos seus administradores. Porm poderia tal lei regular as condutas das entidades de forma que estas tenham a capacidade de reverter esse quadro de constantes dficits oramentrios de maneira satisfatria? Este trabalho vem questionar quanto a viabilidade dessa lei, comparando os demonstrativos patrimoniais de antes da implantao desta com os atuais, estando sob a vigncia desta. Para tanto ser utilizado ndices analticos na comparabilidade dos demonstrativos, tal como o Balano Oramentrio, Balano Patrimonial, Balano Financeiro e Balano Econmico, e os Demonstrativos da Receita Corrente Lquida e das Despesas de Pessoal.

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1.3 Objetivo Geral

O objetivo geral da pesquisa estudar as caractersticas da Lei de Responsabilidade Fiscal e as demais diretrizes que a acompanham, esclarecendo assim seus aspectos e suas aplicaes no campo da contabilidade pblica. Pretende-se dessa forma explicar como essa lei pode auxiliar para uma situao de estabilidade das instituies pblicas. Evidenciando suas particularidades e suas aplicaes, a fim de apresentar seus particulares benefcios nas movimentaes financeiras dos rgos pblicos.

1.3.1 Objetivos Especficos

Apontar, utilizando-se de demonstrativos contbeis, os possveis benefcios gerados pela implantao da lei, tal como as mudanas nos mtodos de gesto pblica e em seus procedimentos de controle, tendo como base os balanos fornecidos pela prefeitura do municpio de Bebedouro.

1.4 Trabalhos relacionados

Dentre as citaes a respeito da Lei de Responsabilidade Fiscal esta o trabalho introdutrio de Nascimento e Debus (2001), de ttulo Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal, o qual encara esta como uma possibilidade de as realidades da gesto financeira nas entidades pblicas se torne finalmente confiveis, substituindo as rotinas administrativas anteriores marcadas por erros e fraudes que prejudicavam os investimentos sociais. Afirmam tambm que apesar de se tratar de uma lei que no pode ser considerada como perfeita, devendo esta ser aprimorada e completada, afirma que esta vem como auxiliadora para o avano da questo do gerenciamento pblico, de extrema importante e utilidade. Este estudo 7

vem, assim como o nosso, analisar as peculiaridades da lei, explicando seu conceito e aplicao. Outra citao que merece ser analisada a de Costa Nunes e Peres Nunes (2003), de ttulo Dois Anos da Lei De Responsabilidade Fiscal do Brasil: Uma Avaliao dos Resultados Luz do Modelo do Fundo Comum, que analisa as variaes causadas pela lei nas entidades pblicas e atenta para o fato de que esta lei no consegue ainda estabelecer solues para a questo da previso da receita, e dessa forma acaba por gerar erros em diversos indicativos. Bastante semelhante a proposta de pesquisa, essa vem analisar se essa lei de fato teve impacto financeiro positivo no capital pblico. Outras propostas de pesquisa, as quais de forma mais especfica apresentam benefcios em determinadas entidades locais, tambm merecem citao, como o de Arajo et al. (2001-2002) feita atravs de questionrios e entrevista e teve em vista analisar os benefcios da lei nas entidades segundo a tica de seus administradores. Em anlise semelhante para calcular a viabilidade da lei, essa pesquisa tenta, assim como a nossa, proporcionar ao leitor um esclarecimento dessa lei e de suas aplicaes. A pesquisa de Menezes (2006) estuda as variaes impostas pela LRF nos municpios brasileiros no perodo de 1998 a 2004, analisando seus efeitos sobre nveis mais desagregados de despesa. Para tanto utiliza-se de dados coletados da Secretaria do Tesouro Nacional e do Tribunal Superior Eleitoral. Este trabalho afirma que a lei teve xito em fazer os municpios cumprirem com os limites, porm no teve efeito em municpios que j respeitavam esses limites, uma vez que permitiram que a despesa com pessoal crescesse mais do que a receita (MENEZES, 2006, p.5). Ele faz uma comparao geral da lei nos municpios, visando alteraes nas despesas e em investimentos. O trabalho de Fioravante et. al. (2006) avalia o impacto da lei sobre as finanas pblicas municipais dividindo-as em dois cenrios distintos, um anterior a lei e outro aps a sua implantao. Semelhante tese anterior, esta aponta o fato de que essa lei apenas influenciou, tendo em vista as despesas de pessoal, uma pequena minoria dos municpios que tinham um teto salarial maior que o estabelecido pela LRF. Com isso a maioria dos municpios que tinham gastos com pessoal inferiores a 60% apresentaram aumento nessas despesas, aumentando assim a divida agregada dos municpios. 8

Na pesquisa de Culau e Fortis (2006) apontada as caractersticas dos pilares dessa lei, entre eles em especial os da transparncia e responsabilidade, e tambm compara esta com suas antecessoras, apontando suas principais mudanas legais. Tem como foco tais pilares e sua analise esta voltada para as alteraes em suas caractersticas. Tambm aponta dificuldades nessa implantao pois a transparncia das informaes fiscais, oramentrias, financeiras da administrao pblica mostram-se insuficientes para aproximar o cidado do governante, a sociedade do Estado (CALAU e FORTIS, 2006, P.12). A pesquisa de Souza (2006) tem como foco apontar os motivos pelos quais determinados Estados mantiveram seus resultados negativos mesmo aps a implantao da LRF. Esse trabalho visa apontar a efetividade das regras fiscais previstas na lei, considerando que tal observncia depende dos fatores polticos e socioeconmicos, os quais no podem ser desprezados (SOUZA, 2006). Utiliza-se de uma breve introduo da LRF seguida da anlise das variaes nos resultados pblicos entre os estados, apresentando tambm a minoria de resultados negativos e, dessa forma, estudando o ambiente desses determinados estados. O trabalho apresentado por Gerigk (2008) faz uma anlise apontando o impacto que as medidas restritivas da LRF tem sobre municpios paranaenses com menos de 20 mil habitantes, estudando assim os reflexos sobre o espao de manobra da gesto financeira destes. Utiliza-se de dados cedidos por estes municpios Secretaria do Tesouro Nacional, por meio da FINBRA (Finanas do Brasil) nos exerccios de 1998 e 2006. A amostragem dos municpios dividido em trs grupos nesse estudo: o primeiro constitudo pelos municpios com at 5 mil habitantes; o segundo com os municpios com populao de 5 mil at 10 mil habitantes; e o terceiro de 10 mil a 20 mil habitantes. Utiliza dados estatsticos, tais como mdia, desvio-padro, coeficiente de variao e regresso linear mltipla para confirmao de sua tese.

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REFERNCIAL TERICO

2.1 Oramento Pblico

O oramento pblico o ato de elaborao e planejamento, que consiste na previso de Receitas e Realizao das Despesas, e abrange vrios aspectos, como: o poltico, o jurdico, o contbil, o econmico, o financeiro e o administrativo. O oramento discrimina as despesas conforme suas naturezas, de modo que demonstre com que atividade o governo est aplicando seus recursos, e quem responsvel pela elaborao.[...] oramento pblico, que o instrumento de que dispe o Poder Pblico (em qualquer de suas esferas) para expressar, em determinado perodo, seu programa de atuao, discriminando a origem e o montante dos recursos a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispndios a serem efetuados (PISCITELLI et al., 1999, p.38).

Segundo o art. 165 da Constituio Federal, fica o Poder Executivo obrigado a estabelecer tais oramentos, seguindo as condutas estabelecidas por lei complementar, a qual deve abranger normas para a elaborao, a durabilidade e os prazos dos oramentos previstos. Entende-se por Lei Complementar como integrativas de normas constitucionais de eficcia limitada, contendo princpio institutivo ou de criao de rgos, e sujeitas aprovao pela maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congresso Nacional (SILVA, 1982, apud NASCIMENTO, 2001, p.13). A Lei de Responsabilidade Fiscal, implementada em 2000, imposta com a finalidade de policiar e intervir nas movimentaes financeiras das entidades pblicas, com a finalidade de estabelecer uma situao de rentabilidade destas.Busca o governo brasileiro, com a aprovao da lei de responsabilidade fiscal, introduzir na administrao pblica conceitos novos, entre os quais os de responsabilidade e transparncia, e consolidar normas e regras de austeridade nas finanas pblicas j contidas em dispositivos constitucionais, leis e resolues do Senado Federal (PEREIRA, 1999, apud NASCIMENTO, 2001, p.10).

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Em tese fica a lei disposta a controlar situaes e rotinas na administrao pblica que causam sua instabilidade e ocasionalmente seus dficits.

2.1 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, ou Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a qual se encontra respaldada na Constituio Federal no artigo 165, 9, foi introduzida com a finalidade de controlar os gastos referentes s gestes pblicas contendo assim os dficits e endividamentos que eram cada vez mais crescentes das unidades da federao. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, segundo o prprio documento de lei. Entretanto, ela no impe apenas limites aos gastos e aos endividamentos, mas tambm estabelece diretrizes para a elaborao do oramento. Estando tal lei prevista na Carta Magna de 1988, e tendo como funo estabelecer as diretrizes para elaborao dos oramentos pblicos, funciona como um [...] cdigo de conduta gerencial a ser observado [...] (NASCIMENTO, 2001, p.11) e define os responsveis pelo o acatamento dessas normas, tal como as devidas penalidades para e descumprimento destas. Segundo Slomski (2001, p.214) o oramento pblico uma lei de iniciativa do poder executivo que estabelece as polticas pblicas para o exerccio a que se referir. Dispe tambm em normas de planejamento que, de forma especifica, regula o equilbrio entre as receitas e as despesas, receitas as quais se, por qualquer motivo, possivelmente no corresponderem ao previsto pele Plano de Metas Fiscais, obriga o Poder Executivo a regular seus empenhos e suas movimentaes financeiras, a maneira que fiquem proporcionais ao montante que ser arrecadado, como previsto no Art.9 da LRF. So especuladas estas variaes na receita corrente em relao prevista atravs de relatrio publicado pelo poder executivo em at 30 dias aps o trmino de cada bimestre do exerccio financeiro Em relao ao processo de elaborao de oramentos, a LRF est vinculada com as leis oramentrias j vigentes, como a Lei de Diretrizes Oramentrias (LOA), Lei do Oramento Anual (LOA) e o Plano Plurianual (PPA), impondo essas 11

aos estados, Distrito Federal e municpios. Com base na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) elaborado o Plano Plurianual e tendo como base a estimativa da receita e fixao da despesa, sendo posteriormente aprovada pelo poder legislativo (SLOMSKI, 2001, p.214). Para clculo da receita prevista faz-se anlise dos trs anos anteriores a realizao do oramento, o qual corresponder aos dois anos seguintes, levando em considerao para a apurao alteraes de relevante impacto nestes

demonstrativos, como alterao legal, variao nos ndices de preos, crescimento econmico, entre outras, segundo previsto no artigo 12 de seu texto legal (Art. 12 da LRF). Dessa forma pode-se afirmar que a estimativa da Receita Prevista para o perodo tem como base mtodos j utilizados a dcadas, porm com grande aperfeioamento, como afirma Baleeiro (1977, apud NASCIMENTO, 2001, p.90). A LRF dispe tambm, como era de se esperar, a respeito das despesas dos exerccios financeiros. Entende-se por Despesa Pblica [...] todo emprego ou dispndio de dinheiro para aquisio de alguma coisa ou execuo de um servio (NASCIMENTO, 2001, p.107). Um dos objetivos desta lei est em estabelecer metas fiscais na LDO com provises de receitas e fixao de despesas, como resultado nominal, primrio e o montante da dvida pblica para o exerccio. Tambm estipula limite nas provises de contingncias usadas para quitaes de restos a pagar, passivos contingentes e imprevistos fiscais, o qual ir corresponder a percentual previamente estabelecido da receita corrente lquida. Quanto questo dos Restos a Pagar, interpretado da seguinte forma por Viccari Jr. et al. (2001, p. 129):A partir de 1 de maio, no ltimo ano de mandato, os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e seus respectivos rgos e o Ministrio Pblico, sob pena de responsabilizao de seus titulares, no podero, a princpio, contrair despesa que tenha parcela que no possa ser paga no ano. Para que seja possvel contrair despesa que tenha parcela a ser paga no ano seguinte, a nica condio que, previamente, seja providenciada disponibilidade de caixa suficiente para cobrir esta parcela (Viccari Jr. et al., 2001, p. 129).

Dessa forma fica impedido ao titular do poder executivo contrair obrigaes que no possam ser quitadas em sua prpria gesto e, dessa forma, impedir o acmulo de dividas entre os mandatos. Esse aspecto da lei demonstra seu carter 12

restritivo em relao s rotinas de gastos pblicos e define mecanismos de controle das finanas pblicas, tal como a imposio de uma doutrina de considervel cautela nos termos de gerao de dispndios. No que diz respeito aos gastos pblicos, a LRF estabeleceu limites rgidos para o gasto com pessoal e endividamento pblico, bem como mecanismos claros para correo de eventuais desvios. Em caso de arrecadao de receitas menor do que o previsto, o ente fica impossibilitado de fazer empenhos de modo a garantir o cumprimento de metas fiscais, exceto se as despesas forem de carter obrigatrio, constitucionais ou legais, ou se forem ressalvadas na LDO, ou ainda, se o empenho estiver ligado ao servio da dvida. Alm disso, a LRF instituiu regras nas quais os entes ficam proibidos de contratar emprstimos para fazer frente a despesas correntes, ou seja, o montante de operaes de crdito em cada exerccio fica limitado ao montante da despesa de capital. A fim de evitar comportamentos oportunistas dos governantes nos anos de eleio, especialmente em casos de reeleies, foram institudos mecanismos de controle das finanas pblicas especficos para esses perodos. Os limites impostos pela LRF devem ser observados durante toda a execuo do oramento. Por ltimo, fica obrigado a transparncia e obrigatoriedade da publicao, de forma semestral, do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria por todos os poderes, bem como a entrega quadrimestral do Relatrio de Gesto Fiscal, contendo os demonstrativos tal como as comparaes com as disposies contidas nessa lei e o alcanado pelo ente, e a indicao das medidas corretivas adotadas caso algum limite tenha sido ultrapassado. Caso alguma norma estabelecida pela LRF no seja cumprida por um ente da Federao, este sofrer sanes institucionais que vo desde a suspenso das transferncias voluntrias at a suspenso da obteno de crditos e contratao de operaes de crditos. Entende-se por transferncias voluntrias todas as arrecadaes feitas pelo Governo Federal e Estados as quais so repassadas em conformidade com a arrecadao local.

2.1.1 Pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal

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Em seu contexto legal fica claro que a Lei de Responsabilidade Fiscal prope a implementao de certos conceitos marcantes, os quais podem ser observados no decorrer da realizao e utilizao desta. Tais conceitos, subentendidos como pilares ou princpios da LRF, so determinados como os de Responsabilidade, Planejamento, Controle e Transparncia. Todos podem ser considerados como direta ou indiretamente ligados, formando um elo e sendo aplicvel a toda a gesto pblica. Entende-se por responsabilizao, nos termos da contabilidade pblica, o ato de, mediante descumprimentos das normas estabelecidas por lei, penalizar os detentores do poder decisrio das entidades pblicas. De acordo com o conceito de responsabilidade citado por De Plcido e Silva (1997, apud NASCIMENTO, 2001, p.11) de responder, do latim respondere, tomado na significao de responsabilizarse, vir garantido, assegurar, assumir o pagamento do que se obrigou ou do ato que praticou, este assunto sempre encontrou diversas limitaes, devido o fato de que se tornava muito difcil a ao de responsabilizar os que realmente possuam tal poder decisrio. Porm com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, fica delimitado e especulado a distribuio de tais responsabilidades e o

descumprimentos dessas normas so, segundo o art. 73 dessa lei, sujeitos s imposies penais previstas no Cdigo Penal (Decreto-Lei n 2.848/40), Lei n 1.079/50, Decreto-Lei n 201/67, Lei n 8.429/92 e demais normas que sejam pertinentes (MATTOS, 2001, p.461). Evita-se assim que a LRF seja desrespeitada pelos gestores pblicos, os quais esto obrigados a cumprir com as suas imposies, utilizando-se de sua varivel penal, a qual tem como finalidade mediar as aes dos responsveis com a finalidade de que as imposies e peculiaridades das normas administrativas e dos dispositivos sejam seguidos como uma bssola pelo responsvel ou representante do Poder ou rgo, evitando que haja desvios de finalidade no controle do gasto pblico, com o cometimento de atos capitulados como ilcitos (MATTOS, 2001, p.460). Para tanto torna-se indispensvel o uso dos demais pilares dessa lei, considerando-se que os administradores pblicos esto obrigados a cumprir com as disposies destas. Outro pilar marcante o Planejamento que, apesar de ser um dos que teve maior influncia pela LRF, sempre esteve presente na administrao pblica. Usada 14

no sentido de prever e calcular acontecimentos, a fim de especular as medidas mais viveis para determinadas situaes. Com a introduo da lei, o planejamento tomou propores singulares, considerando-se que, a partir desse momento, ela tenha toda uma regra bsica a seguir. Fica claro a preocupao desta lei com o planejamento, considerando-se todo o seu contexto citado no Art 4 desta, e tem como principais caracterstica, equilbrio das receitas e despesas e a incluso, como citados nesse artigo da lei, dos: Anexo de Metas Fiscais, em que sero estabelecidas as metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultado nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referem e aos dois prximos (art. 4, 1 da LRF), o Anexo de Riscos Fiscais, onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providencias a serem tomadas, caso se concretizem (art 4, 3 da LRF). Pode-se, portanto, ser considerado um item essencial para o cumprimento das especificaes desta lei, pois sem um planejamento econmico e financeiro bem estruturado, nenhum administrador pblico conseguir cumprir os objetivos e a teleologia da lei (FIGUEIREDO, 2001, p.5). Com a implantao da lei torna-se indispensvel a utilizao de medidas de controle, internos e externos, que possam analisar a entidade quanto ao cumprimento de suas metas previamente estabelecidas no oramento, tal como o acatamento da gesto pblica s disposies legais. Fica imbudo a essa funo, auxiliado pelo Tribunal de Contas, a populao e o Legislativo que, a partir das disposies possibilitadas pela lei, tero o poder de analisar as definies do poder executivo. O Controle tem como finalidade mediar, analisar e, eventualmente, corrigir a ao dos meios de gesto voltada para a preveno de erros e medidas que possam interferir no equilbrio das contas pblicas, utilizando-se, de forma direta, de dois outros pilares da lei, o planejamento e a transparncia. A preveno e correo destes riscos e desvios ocorre, segundo Figueiredo (2001, p.4):[...] mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar (FIGUEIREDO, 2001, p.4).

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Dessa forma, podese afirmar que a principal finalidade da Controle policiar as aes da gesto pblica, evitando assim determinadas rotinas administrativas que, antes da lei, acabavam por tornar os aspectos financeiros dessas instituies consideravelmente alarmantes. A transparncia pblica vem como uma forma de deixar acessvel populao os gastos e os investimentos que o governo vem contraindo no decorrer do exerccio, mostrando em nmeros o que realizado na prtica, podendo assim incentivar a populao ficar mais participativa na realizao das audincias pblicas, que tem como base a discusso e o esclarecimento por parte do Poder Executivo, para o Poder Legislativo e para a populao em geral. Segundo Nascimento (2001, p.22) o entendimento da transparncia da gesto fiscal pode ser entendida da seguinte forma:A expresso transparncia na gesto fiscal empregada pela lei de responsabilidade fiscal no sentido de dar efetividade ao princpio da publicidade, norteador das aes da Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. De sorte que a publicidade dos atos consubstancia o requisito da eficcia, com repercurso no princpio da moralidade, que deve informar as aes dos agentes pblicos, em face da necessidade de torn-los de conhecimento universal, com vista ao seu controle pela sociedade (NASCIMENTO, 2001, p.22, itlico do autor).

Os oramentos devem estar acompanhados das demonstraes financeiras, receitas e despesas devidamente previstas. Para tanto, utiliza-se a lei de mecanismos e procedimentos tendo em vista a transmisso das informaes contbeis para os responsveis pelo controle, citados no tpico anterior, os quais recebero, segundo Art. 48 de seu texto legal:[...] ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos (art. 48 da LRF).

Dessa forma fica obrigada a entidade pblica de fornecer as informaes financeiras de cada exerccio, atravs destes demonstrativos.

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2.2 Variaes no Plano Plurianual (PPA)

O plano plurianual faz parte da lei que compe o oramento pblico, uma lei e mdio prazo que compreende quatro anos, que tem vigor no segundo ano do mandato presidencial e termina no 1 ano do mandato subseqente, dando assim seqncia aos planos, diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica com base para o prximo mandato. Todo projeto, financiamento e investimento que tem durao superior a um exerccio financeiro deve constar na PPA, a defasagem de um ano no perodo administrativo ocorre com o intuito de com base no que foi elaborado na gesto passada o prximo chefe do executivo ter informaes dos projetos pendentes.O plano plurianual um plano de mdio prazo atravs do qual procura-se ordenar as aes do governo que levem ao atingimento dos objetivos e metas fixados para um perodo de quatros anos ao nvel dos governos estaduais e municipais (Kohama, 2001, pg.62).

Com a LRF a PPA deve ser resultado de um planejamento estratgico que levar em conta a realidade socioeconmica do municpio, a estrutura e os recursos humanos, tecnolgicos e financeiros existentes, garantindo assim a eficcia e efetividade (VICCARI et al., 2001, p.25). Atravs da PPA elaborado a Lei de Diretrizes Oramentrias, a qual determinar as normas, as metas e as prioridades da gesto para o exerccio financeiro e quais sero as medidas e as metodologias para alcanar esses objetivos.

2.3 Variaes na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)

A LDO tem como finalidade a elaborao de um oramento contendo as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica, incluindo as despesas de capital, para o exerccio subseqente, com base na PPA para a orientao na

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elaborao da LOA, e dispondo alteraes na legislao tributria, estabelecendo princpios de aplicao nas agncias financeiras.A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) tem a finalidade de nortear a elaborao dos oramentos anuais, compreendidos aqui o oramento fiscal, o oramento de investimento das empresas e o oramento da seguridade social, de forma a adequ-los s diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica, estabelecidos no Plano Plurianual (Kohama, 2001, pg.62).

Deve atender, como previsto na LRF, um equilbrio entre as receitas e as despesas, limitaes de empenhos, controles especficos de custos para as atividades do governo, tal como limites e exigncias para transferncias de recursos, acompanhados por um Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de riscos Fiscais. O Anexo de Metas Fiscais tem como finalidade, segundo Viccari et al (2001, p.194), estabelecer prioridades para a administrao pblica em valores correntes e constantes quanto as receitas, despesas, as diferenas entre as receitas arrecadadas e as despesas realizadas em sua totalidade, subentendida como resultado nominal, e o montante da dvida para os exerccios seguintes. No Anexo de Riscos Fiscais sero apresentados e avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providencias a serem tomadas, caso se concretizem (SLOMSKI, 2001, p.216).

2.4 Variaes na Lei Oramentria Anual (LOA)

A Lei Oramentria Anual uma que est presente no oramento pblico, e constituda por trs oramentos: o fiscal, o de seguridade social, e do investimento das empresas. O projeto de Lei deve ser encaminhado pelo Poder Executivo para o Poder Legislativo at quatro meses antes do final do exerccio. Oramento Fiscal: integram as autarquias e fundaes que dependem de recursos transferidos para a manuteno e conservao, as empresas pblicas geralmente no precisam de recursos do governo, sendo suficientes para se manter, no havendo a auto-sustentao a empresa dever participar do oramento.

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Oramento da Seguridade Social: o oramento que abrange as reas funcionais tais como: a sade, a assistncia social e a previdncia social. Segundo Piscitelli Os recursos dos oramentos fiscais e da seguridade social provem essencialmente da cobrana de tributos e contribuies, e da explorao do patrimnio dos orgos e entidades pblicos includos nesses oramentos. Oramento de Investimento das Empresas: so os investimentos que so realizados nas empresas pelo Poder Pblico, mesmo tendo ou no a maioria do seu capital social, (pg.206). Segundo Piscitelli O oramento de investimento das estatais compreende apenas as aplicaes na reposio e ampliao de sua capacidade produo, e os recursos correspondentes so os usuais para qualquer tipo de empresa, podendo provir tambm do oramento fiscal. A LOA deve estar compatvel com a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e com o Plano Plurianual (PPA), o primeiro sendo um conjunto de normas e diretrizes para a sua elaborao e o outro sendo um planejamento pr-estabelecido das metas. Deve ter em anexo um demonstrativo das despesas e das receitas referentes a qualquer tipo de natureza, seja financeira, tributria ou creditcia. Com a implantao da LRF, a LOA ganhou maior nfase na administrao pblica em relao a sua compatibilidade com as metas fiscais conferidas na LDO, sendo exigido em anexo um demonstrativo comprovando essa regularidade, tal como estipula em sua proposta um valor para a fixao das despesas, tendo o montante especificado em seu texto, e sendo especificadas as receitas com as quais sero solvidas. Tambm inserido pela LRF a obrigatoriedade de medidas de compensao para possveis renncias de receitas e aumento de despesas obrigatrias, reservas de contingncias, e no poder nenhuma especulao que supere o prazo de um exerccio, salvo quando estipulado no PPA ou em lei que o regularize.

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METODOLOGIA DE PESQUISA

Por metodologia de pesquisa entende-se como o estudo e a avaliao dos diversos mtodos, com o propsito de identificar possibilidades e limitaes no mbito de sua aplicao no processo de pesquisa cientfica (DIEHL e TATIM, 2004 apud MIRANDA, 2007, p.17).A pesquisa consiste: no levantamento de dados de vrias fontes, qualquer que sejam os mtodos ou tcnicas empregadas... Pesquisa documental: fontes de dados coletados por outra pessoa , podendo constituir-se de material j elaborado ou no. (LAKATOS, 1992, p.43 apud PIMENTA, 2006, p.15)

Nessa pesquisa foi feita uma breve introduo a respeito das caractersticas da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e de suas especificaes legais. Para a verificao da viabilidade e eficincia da lei foram utilizados balanos publicados pela Prefeitura Municipal de Bebedouro em um perodo correspondente a 11 anos, de 1998 a 2008, sendo dois anteriores a LRF e os outros nove posteriores a esta. Os documentos utilizados para a elaborao foi: o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, Demonstrativo da Receita Corrente Lquida, o

Demonstrativo da Despesa com Pessoal, o Balano Financeiro, o Balano Oramentrio e o Balano Patrimonial. Os dados extrados desses documentos foram colocados em tabelas para facilitar na anlise de sua evoluo durante os perodos. Essa evoluo foi inserida em grficos para facilitar a anlise de suas variaes e de suas relaes com outros dados de relevante comparao. Para determinados dados que no eram publicados antes da LRF, como, por exemplo, o Demonstrativo da Receita Corrente Lquida e das Despesas de Pessoal, foi feita uma pesquisa dos relatrios da prefeitura e calculada para sua elaborao e posterior comparao com os dados j coletados.

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ANLISE DOS RESULTADOS

Para a anlise das particularidades da Lei de Responsabilidade Fiscal, utiliza-se dados extrados de diversos demonstrativos publicados pela Prefeitura Municipal de Bebedouro. Pretende-se a partir disso esclarecer como funciona a lei e a sua execuo durante o perodo dos ltimos 10 anos.

4.1 Elaborao do Oramento

Segundo Slomsky (2001) o oramento pblico, o qual obedece forma e a essncia estabelecidas na Constituio Federal, inicia-se no segundo ano de mandato do poder executivo, com vigncia at o primeiro ano do mandato seguinte, com elaborao do Plano Plurianual (PPA). Com base na PPA elaborado a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), com a finalidade de estipular as metas e prioridades da administrao pblica para o exerccio financeiro seguinte, dispondo sobre o equilbrio das receitas e despesas, limitao de empenho, controles de custos e avaliaes de resultados dos programas financiados com recursos pblicos, transferncias de recursos para entidades pblicas e privadas, como disposto no 2 do art.165 da Constituio Federal, e orientando assim a Lei Oramentria Anual, que ter validade para um nico exerccio financeiro.

4.2 Previso da Receita Pblica

essencial para a responsabilidade na gesto fiscal, segundo o art.11 da LRF, a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos da competncia constitucional do ente da federao.

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De acordo com a Lei n 4.320 de 17 de maro de 1964, que dispe sobre a elaborao do oramento, receita pblica subdividida em dois grupos: Receitas Correntes: Que so todas aquelas direcionadas a atender despesas classificadas como Despesas Correntes. Receitas de Capital: Que so todas aquelas direcionadas a atender as despesas classificadas como Despesas de Capital e, tal como o Superviti do Oramento Corrente. Para previso da receita ser observado as especificaes previstas no art.12 da LRF, que determina:As previses de receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os efeitos das alteraes na legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem, e da metodologia de clculo e premissas utilizadas (art.12 da LRF).

Como pode-se verificar no quadro abaixo, a previso da Receita sempre deve estar coerente e prxima da arrecadao real.TABELA 1 Evoluo das ReceitasEm milhares de R$ 1998 RECEITAS CORRENTES Receita Tributria Receita Patrimonial Receita Industrial Receita de Servios Transferncias Correntes Outras Rec. Correntes Dedues Rec. Corrente RECEITAS DE CAPITAL Operaes de Crdito Alienao de Bens Transf. de Capital ed. Rec. p/ Form. Fundef 22.489,02 2.522,97 41,84 1,43 19.199,03 723,75 986,07 27,89 958,18 1999 24.666,25 2.741,39 68,33 0,06 21.269,60 586,86 526,23 74,83 451,40 2000 27.170,33 3.101,66 100,53 0,76 22.945,51 1.021,87 449,85 277,53 172,32 2001 34.574,33 3.512,11 537,10 1,72 29.224,78 1.298,63 78,43 75,87 2,56 2002 46.677,87 5.952,01 565,72 0,78 38.696,46 1.462,91 921,57 67,47 854,10 2003 49.644,90 7.202,85 710,83 39.664,38 2.066,84 264,68 77,21 187,46 2004 57.536,88 8.279,02 545,96 0,35 195,66 46.793,52 1.722,36 915,03 366,00 131,54 417,49 2005 70.102,59 9.738,16 749,92 1,20 214,82 57.613,94 1.784,55 571,69 2,41 569,28 2006 73.370,85 11.289,00 568,25 0,46 352,34 65.551,95 2.170,67 (6.561,80) 314,15 104,15 210,00 2007 87.930,10 11.449,26 525,55 280,24 70.658,99 12.202,09 (7.186,02) 786,97 155,26 631,71 2008 94.587,44 14.972,17 1.154,45 180,74 84.992,63 2.445,46 (9.158,01) 4.304,94 672,97 449,80 3.182,17

-

-

(2.598,75)

-

(3.951,91)

(3.797,75)

(4.517,25)

(5.876,28)

-

-

-

SOMA RECEITAS PREVISO

23.475,09 29.160,00

25.192,48 31.349,00

25.021,43 31013,00

34.652,76 28.710,00

43.647,53 43.680,00

46.111,83 40.960,00

53.934,66 70.100,00

64.798,00 70.470,00

73.685,00 78.600,00

88.717,07 73.724,26

98.892,38 84.820,70

Fonte: Prefeitura Municipal de Bebedouro (tabela elaborada pelos autores)

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Nota-se que a Receita Prevista pelo oramento esta na maioria das vezes prxima da arrecada. Para tanto faz-se uma anlise especfica para elaborao da LDO e consequentemente da LOA, como especificado no art.12 da LRF.As previses de receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os efeitos das alteraes na legislao, variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhados de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem, e da metodologia de clculo e premissas utilizadas (art.12 da LRF).

Entretanto, verifica-se que nos dois ltimos anos analisados houve uma arrecadao de receita consideravelmente maior que a prevista, fato que ocorreu em virtude da grande quantidade de Transferncias Correntes ocorridas nesses perodos, as quais superaram em muito a sua previso. Essa diferena pode ser melhor observada no grfico a seguir.

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120.000.000,00

100.000.000,00

80.000.000,00 SOMA RECEITAS PREVISO

60.000.000,00

40.000.000,00

20.000.000,00

0,00 1.998 1.999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

GRFICO 1 - Evoluo das Receitas

Pode-se verificar que a Receita Prevista sempre manteve, com a exceo dos dois ltimos anos, uma relativa proximidade com a arrecadada em seus respectivos exerccios financeiros. Como j dito anteriormente, o motivo dessa diferena nos dois ltimos anos se deu pelo fato de as transferncias correntes terem sido superiores ao que se previa. Transferncias Correntes so entregas de recursos entre os entes da Federao para confrontao das despesas correntes, sem que haja contraprestao direta de bens ou servios a estas relacionadas. No grfico a seguir pode-se verificar essa diferena entre as transferncias correntes previstas e executadas.

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90.000.000,00 80.000.000,00 70.000.000,00 60.000.000,00 50.000.000,00 40.000.000,00 30.000.000,00 20.000.000,00 10.000.000,00 0,00 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Tra ns f. Correntes Previ s o T.C.

GRFICO 2 Transferncias Correntes

Dessa forma, pode-se afirmar que a arrecadao foi maior que o previsto, com maior relevncia nos anos de 2007 e 2008, porm, sob o ponto de vista da contabilidade pblica e seguindo seus conceitos legais, no pode-se considerar isso como um aspecto vantajoso, pois como esta especificado no art.25 da LRF, essas transferncias tem por finalidade o auxilio e a assistncia financeira aos entes beneficiados, e necessita de dotao especifica. Em outras palavras esse montante elevado tem a possibilidade de ter sua ocorrncia relacionada com a impossibilidade do rgo de saldar suas obrigaes correntes.

4.3

Fixao da Despesa Pblica

O oramento pblico estipula o limite mximo de suas despesas sempre levando em considerao a existncia de recursos suficientes para sald-las. De acordo com a LRF, deve sempre haver uma estimativa dos impactos financeiros e deve sempre estar em concordncia com a lei oramentria anual e com a lei de diretrizes oramentrias.

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Verifica-se nos perodos analisados que a Gesto sempre respeitou esse limite. Em alguns casos, as despesas totais ficaram muito aqum do fixado, como pode ser visualizado na Tabela 2.TABELA 2 Evoluo das DespesasEm Milhares de R$ 1998 DESPESAS CORRENTES Crditos Oramentrios e Suplementares Crditos Especiais 25.375,45 154,65 25.281,45 30,15 9.199,63 18.117,08 31.847,87 76,08 38.269,04 47.472,67 52.771,56 106,40 63.118,25 25,17 70.944,13 61,27 78.899,04 10,00 89.938,12 1.424,68 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

SOMA DESPESAS FIXAO

25.530,09 29.663,68

25.311,60 31.378,30

27.316,71 51.170,41

31.923,95 35.862,57

38.269,04 43.680,00

47.472,67 48.291,09

52.877,96 70.100,00

63.143,41 70.470,00

71.005,40 73.414,00

78.909,04 85.330,62

91.362,80 109.319,13

Fonte: Prefeitura Municipal de Bebedouro (tabela elaborada pelos autores)

Quando analisa-se sob o ponto de vista legal, isso no mnimo satisfatrio para a gesto pblica, a qual evita as punies previstas na Lei. Porm, olhando sob o ponto de vista organizacional e conscientizando-se da funo estratgica do Oramento Anual para as funes do exerccio financeiro, isso pode representar uma falha no planejamento ou nas execues das atividades governamentais. Essa diferena pode ser melhor visualizada no grfico a seguir.

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120.000.000,00 100.000.000,00 80.000.000,00 SOMA DESPESAS 60.000.000,00 40.000.000,00 20.000.000,00 0,00 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 FIXAO

GRFICO 3 Evoluo das Despesas

Como pode-se verificar no grfico a seguir, todos os perodos obedeceram o limite imposto pela Lei Oramentria. Contudo, nos exerccios de 2000, 2004 e 2008 as despesas ficaram muito aqum do fixado. Como j argumentado, isso pode ser uma evidncia de falha no planejamento e na utilizao dos recursos, fatos que ocorreram, exatamente, nos anos eleitorais do municpio. Talvez determinados fatores polticos possam ter acarretado em um excesso de prudncia por parte da gesto pblica.

4.4 Resultado Oramentrio

Analisando-se o grfico a seguir pode-se esclarecer os fatores que influenciaram nessa diferena das despesas em 2008 e na grande ocorrncia de transferncias correntes nos perodos de 2007 e 2008.

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120.000.000,00 100.000.000,00 80.000.000,00 60.000.000,00 40.000.000,00 20.000.000,00 0,00SOMA RECEITAS PREVISO SOMA DESPESAS FIXAO

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

GRFICO 4 Variaes Oramentrias

O grfico demonstra que no exerccio de 2006, ano em que entra em vigncia o PPA com validade de 2006 a 2009, havia uma estimativa de elevado dficit para esse perodo a partir do ano de 2007. Uma das medidas que o governo utiliza-se para controlar essa situao a aquisio de transferncias voluntrias, as quais devem ser especificadas e direcionadas para fins especficos e deve respeitar determinadas especificaes, como j explicado. Isso explica a grande quantidade de transferncias desse perodo e pode ter influenciado para determinados cortes de gastos. Como pode se observar tais medidas influenciaram em supervit no perodo, contrario ao dficit previsto. Fazendo-se uma comparao dos resultados j apresentados e executandose uma confrontao das receitas com as despesas, chega-se ao Resultado Oramentrio. Esse resultado , segundo Slomsky (2001, p.34), calculado e classificado da seguinte forma: receita oramentria receita oramentria receita oramentria

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