J. Klugman -...

Versão Preliminar para Comentários

Visão GeralJ. Klugman

Sumário

1. Introdução

1.1 Dimensões da pobreza1.2 O que é um DERP?1.3 Diferenças entre os países1.4 O processo de desenvolvimento de uma estratégia para redução da pobreza

2. Da compreensão dos efeitos da pobreza às ações públicas

2.1 Onde estamos agora2.2 Aonde queremos ir?2.3 Como chegaremos lá?2.4 Como saberemos que estamos chegando lá?

3. Nota de conclusão

Favor Notar Esta visão geral foi preparada para ajudar a orientar o desenvolvimento ou fortalecimento de estratégiasde redução da pobreza. Não tem caráter de prescrição nem visa a dar “respostas”. De modo geral, estecapítulo não contém uma “varinha mágica” para abordar todas as questões difíceis que os paísesenfrentam na formulação de uma estratégia para redução da pobreza. Tem apenas fins de sugestão edeve ser usada de forma seletiva como recurso de informação. Não reflete as políticas ou enfoquesoficiais do Banco Mundial nem do Fundo Monetário Internacional (FMI). É um documento em evoluçãoque será revisto à luz dos comentários e do retorno da informação, bem como da experiência do país nodesenvolvimento e fortalecimento das estratégias de redução da pobreza.


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1. Introdução

Apesar de modestas reduções da pobreza nas últimas décadas, o progresso tem sido inferiorao que se esperava, especialmente nos países de baixa renda. Esse desapontamento levou auma exame crítico das políticas que melhor promovem o crescimento econômico e reduzem apobreza nos países de baixa renda, bem como uma compreensão de que deve haver mudançana prestação de apoio externo.

De modo especial, os profissionais do desenvolvimento levantaram preocupações sobre o nívelde recursos financeiros destinados à redução da pobreza e a forma como a ajuda, inclusive aassistência prestada pelo Banco Mundial e pelo FMI, e o alívio da dívida têm sido prestados. Oantigo modelo de governo tecnocrático, apoiado pelos doadores, é visto como incompleto. Amaioria dos profissionais do desenvolvimento acredita agora que a eficácia da ajuda e dapolítica depende de um insumo de toda uma série de agentes – inclusive do setor privado e dasociedade civil – bem como o funcionamento saudável de estruturas sociais e institucionais emque operam.

Embora o desempenho deficiente na redução da pobreza tenha muitas causas, os analistasconcordam em que se devem tomar medidas tanto de política interna como de assistênciaexterna. Isso levanta dois conjuntos de questões:

§ Como identificar estratégias eficazes para reduzir a pobreza; e§ Como modificar as parcerias externas e a assistência a fim de reduzir a pobreza de

maneira mais eficaz.

As estratégias nacionais de redução da pobreza podem melhorar o impacto da pobreza sobreas despesas financiadas por parceiros externos e a eficácia da assessoria técnica aumentandoa participação nacional e orientando a política para um enfoque mais voltado para osresultados. Tal abordagem baseia-se nos princípios do Plano Geral de Desenvolvimento eorientar-se-á pelo Relatório do Banco Mundial, a ser publicado em breve.

Documentos recentes1 apresentados às Diretorias Executivas do Banco Mundial e do FundoMonetário Internacional propuseram um plano mais amplo para a redução da pobreza nospaíses de baixa renda. A Comissão Provisória e a Comissão de Desenvolvimento endossaramenfaticamente este enfoque. O objetivo é incentivar os países de baixa renda a reduzirem apobreza focalizando uma estratégica orientada para a renovação do crescimento. Essaabordagem foi formalmente adotada pelos empréstimos concessionais do Banco Mundial e doFMI, mas visa a incluir todos os parceiros de desenvolvimento – na realidade, disso dependeráo seu êxito. Esforços renovados de redução da pobreza basear-se-ão nos processosexistentes dos países e adaptar-se-ão às circunstâncias específicas de cada país.

O processo de preparação e implementação das estratégias para a redução da pobreza(ERPs) levará tempo e implicará aprender na prática. O propósito do Livro de Consulta éoferecer orientação e ferramentas analíticas aos países e às equipes nacionais quedesenvolvem estratégias para a redução da pobreza. Trata-se de uma coleção de diretrizes de

1 Ver www.worldbank.org/poverty/strategies/keydocs.htm e www.imf.org/external/np/pdr/prsp/poverty2.htm inclusive:Strengthening the Link Between Debt Relief and Poverty Reduction (Banco Mundial/IMF, setembro de 1999); PovertyReduction Strategy Papers: Status and Next Steps (WB/IMF, outubro de 1999), Poverty Reduction Strategy Papers:Operational Issues (Banco Mundial, dezembro de 1999); Poverty Reduction Strategy Papers: World Bank InternalGuidance Note (Banco Mundial, janeiro de 2000); Building Poverty Reduction Strategies in Developing Countries(Banco Mundial, setembro de 1999); e The Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF)—Operational issues (IMF,dezembro de 1999) .


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política de caráter amplo, exemplos de melhores práticas internacionais e notas técnicas paraos leitores mais tecnicamente orientados. Conforme se descreve a seguir, não tem por objetivooferecer “respostas”.

1.1 Dimensões da pobreza

A pobreza é multidimensional, estendendo-se além dos baixos níveis de renda, conformeressalta o Relatório do Banco Mundial, a ser publicado em breve (ver Quadro 1). O Livro deConsulta considera as seguintes dimensões da pobreza:

§ Falta de oportunidade: Baixos níveis de consumo/renda, geralmente relacionados com alinha nacional de pobreza. Isso geralmente está associado ao nível e à distribuição deativos físicos, tais como terra, capital humano e ativos sociais, bem como a oportunidadesde mercado que determinam os retornos desses ativos. A variação nos retornos comrelação aos ativos diferentes é também importante.

§ Baixas capacidades: Pouca ou nenhuma melhoria nos indicadores de saúde e educaçãonum determinado grupo socioeconômico;

§ Baixo nível de segurança: Exposição aos riscos e aos choques de renda que podem surgirnos níveis nacional, local, domiciliar ou individual.

§ Capacitação: A capacidade das pessoas de baixa renda para acessar e influenciar osórgãos públicos que determinam as alocações de recursos e as escolhas de políticaspúblicas.

As correlações empíricas entre essas diferentes dimensões da pobreza sãopredominantemente positivas. A utilização de dimensões múltiplas para analisar a pobrezanem sempre aumentará o número de pessoas consideradas pobres mas destacará o fato deque os pobres sofrem múltiplas privações.

Quadro 1: Enfoques do Banco Mundial à Pobreza, 1990 e 2000

A definição de pobreza evoluiu na última década, juntamente com o conhecimento internacional sobre anatureza da pobreza e de seus determinantes. Em 1990, o Relatório do Banco Mundial ampliou adefinição tradicional da pobreza com base na renda a fim de incluir as capacidades – tais como saúde,educação e nutrição. Este mecanismo reconheceu explicitamente a interação e relação causal entreessas dimensões. Recomendou uma estratégia para a redução da pobreza baseada no crescimentoamplo da renda e no investimento em educação básica e cuidados da saúde, juntamente com redes desegurança para as pessoas incapazes de participar do crescimento.

À luz do estudo Voices of the Poor (Vozes dos Pobres) e da evolução de eventos e idéias desde adécada de 1990, o Relatório do Banco Mundial para 2000 amplia ainda mais o conceito de pobreza paraincluir as dimensões de vulnerabilidade, silêncio e incapacidade. Estes ampliam o contexto causal deanálise e o alcance de políticas e ações que podem ser consideradas.(http://www.worldbank.org/poverty/wdrpoverty).

Na prática, as intervenções de redução da pobreza focalizarão a melhoria da segurança darenda, a educação e as capacidades de saúde, bem como a capacitação desses grupos dapopulação que vivem na pobreza ou próximos da linha de pobreza e os que correm riscorelativamente alto de cair na pobreza.


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1.2 O que é um DERP?

Todos os países que recebem alívio da dívida por meio da Iniciativa Reforçada para os PaísesPobres Muito Endividados (PPME) e todos os países nos quais está em funcionamento ouprogramado o Mecanismo do FMI de Redução da Pobreza e de Crescimento (PRGF) deverãodispor de documentos de estratégia para a redução da pobreza (DERP) amplamenteendossados pelas Diretorias Executivas do Banco Mundial e do FMI. Aplica-se a mesmaexpectativa aos países membros da Associação Internacional de Desenvolvimento (IDA) e aospaíses membros da IDA com direito a financiamento misto. Isto significa que as estratégiaspara a redução da pobreza serão incluídas na agenda de aproximadamente 70 países de baixarenda nos próximos dois anos – e mais imediatamente na dos países que recebem alívio dadívida nos termos da Iniciativa para os PPME.

As autoridades nacionais do país em questão prepararão o DERP com a participação dasociedade civil e de parceiros no desenvolvimento. O DERP substitui o Documento-Quadro dePolítica e deverá incluir uma maior adesão do país e um enfoque mais acentuado sobre aredução da pobreza e o crescimento econômico.

Os DERPs devem conter os elementos básicos de uma estratégia para a redução da pobrezado país, incluindo o seguinte: 1. identificação das limitações-chave ao crescimento econômicoe redução da pobreza; 2. consideração das ações públicas necessárias para aliviar essaslimitações; 3. indicadores dos resultados que são estabelecidos e monitorados mediante oprocesso de participação; e 4. descrição da natureza do processo consultivo mediante o quala estratégia foi formulada (ver Quadro 2).

Como muitos países não estão em condições de abordar plenamente esses elementos,representam um “ideal” em cuja direção – assim se espera – se dirijam os países. De qualquerforma, a adesão do país significa diferenças nas estratégias nacionais para a redução dapobreza.


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Quadro 2. Os elementos-chave de uma estratégia para a redução da pobreza são:

Ø Compreensão abrangente da pobreza e de seus determinantes. Será necessário identificarquem são e onde estão os pobres e o que lhes impede de sair da pobreza, bem como considerar asdiversas dimensões da pobreza, inclusive baixa renda, capacidades, segurança e capacitação.

Ø Escolha de ações públicas que tenham o maior impacto sobre a pobreza . Deverão serindicadas as políticas que levam a um crescimento econômico mais rápido, inclusive estabilidadeeconômica, mercados mais livres e mais abertos e um ambiente estável e previsível para a atividadedo setor privado. A priorização das ações públicas na estratégia para a redução da pobreza devebasear-se no impacto previsto sobre a pobreza a curto e longo prazo. Também dependerá deprioridades específicas nacionais, regionais e de grupo, expressas durante os processos departicipação. De modo geral, os programas do setor social serão componentes significativos doesforço, mas as ações com impacto mais direto sobre a renda dos pobres – com base nas ações emáreas como desenvolvimento rural, infra-estrutura local e capacitação do desenvolvimento do setorprivado – normalmente serão também importantes. Deverá ser abordada a disponibilidade definanciamento não-inflacionário para o programa.

Ø Transparência. O processo de determinação das prioridades orçamentárias e normativas, bemcomo o monitoramento do progresso no sentido de alcançar as metas da redução da pobreza devembasear-se em processos transparentes ao diálogo público e à divulgação da informação. Uma maiortransparência e responsabilização na gestão fiscal ajudarão a aumentar a eficiência da despesapública.

Ø Indicadores de resultados estabelecidos e monitorados por meio de processos departicipação. A identificação e a medição das metas da pobreza, bem como a avaliação do impactodas intervenções prioritárias sobre os pobres são mecanismos cruciais para a avaliação regular daformulação e implementação das políticas e programas. É preciso uma ampla participação paraassegurar que sejam escolhidos os alvos mais relevantes e que haja um retorno da informaçãosobre o monitoramento regular dos indicadores dos resultados a fim de aprimorar as políticas e osprogramas com vistas a aumentar a sua eficiência.

A visão de uma ERP, conforme descrita no Quadro 2, pode parecer ambiciosa. É importanteressaltar que o progresso deve ser considerado relativo ao ponto de partida de cada país.Inevitavelmente, a ERP sofrerá variações de um país a outro e poderá ser limitada em muitospaíses nas próximas duas décadas.

A ERP deverá ser atualizada e revista. Um nova ERP seria preparada cada três anos, comrelatórios anuais de andamento. Naturalmente, as mudanças reais nas políticas e programassão mais importantes do que o próprio documento, como o são os processos e as capacidadesde longo prazo já estabelecidos, inclusive o monitoramento dos resultados da pobreza e adeterminação das prioridades estratégicas orientadas para a pobreza na gestão fiscal.

Dados os requisitos para desenvolver um DERP, muitos países deverão, primeiro, preparar umDERP provisório para apoiar empréstimos concessionais contínuos do Banco Mundial e doFMI. Os DERPs provisórios deverão incluir o cronograma planejado de preparação do DERP,juntamente com uma declaração do compromisso do governo com a redução da pobreza.Essa declaração deve incluir um esboço do processo de participação, os elementos dosprogramas atuais de redução da pobreza (na medida do possível), um mecanismomacroeconômico de médio prazo e uma matriz de política.

1.3 Diferenças entre os países

As condições iniciais variam consideravelmente, o mesmo sucedendo com os fatores queconfiguram as estratégias para a redução da pobreza. Entre tais fatores figuram variaçõesentre os países a respeito do seguinte:


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• tipo de governo e o seu grau de representatividade;• capacidade das autoridades nacionais de se dedicarem a processos participativos com a

sociedade civil, com o público e com grupos do setor privado;• grau em que grupos da sociedade civil existem, são representativos e atuam entre os

grupos de baixa renda;• relações com parceiros externos, tais como PNUD, UNICEF e outros órgãos das Nações

Unidas e multilaterais, parceiros bilaterais, Banco Mundial e FMI;• disponibilidade de dados necessários para medir os resultados da pobreza e analisar a

natureza da pobreza e seus determinantes; e• capacidade de formular e implementar programas e políticas setoriais para enfrentar a

pobreza.

No decorrer dos próximos anos, todos os países aprenderão na prática. O Banco Mundial e oFMI acolhem com satisfação as experiências das autoridades nacionais; a informaçãoproporcionada no Livro de Consulta deve ser lida à essa luz.

1.4 O processo de formulação de uma estratégia para a redução dapobreza

Esta seção não indica, em termos exatos, como deve desenvolver-se o processo deformulação de uma estratégia para a redução da pobreza. Esse processo varia muito pelo fatode realizar-se em diversos países, sob diferentes tipos de governo. O objetivo aqui é sugeriruma possível seqüência de preparação e mostrar as tarefas gerais que provavelmentedeveriam ser abordadas.

O processo pode ser visto em termos de várias etapas, embora certos elementos – emparticular, os processos participativos – se estendam a todas elas. Essas etapas são ilustradasna Figura 1.


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Figura 1. Ilustração do desenvolvimento de uma ERP no nível do país

Para começar, as autoridades nacionais deveriam examinar a informação existente sobre apobreza e os planos correntes, bem como identificar hiatos nos dados e na compreensão sobreos vínculos macros e setoriais com os resultados da pobreza. A seguir, pode-se preparar umplano para a formulação de uma estratégia, criar grupos interministeriais e estabelecer umcronograma realista para a preparação do DERP. O país poderia solicitar aos parceirosexternos – doadores e multilaterais – que trabalhem com as autoridades nacionais para ajudara incluir os elementos básicos necessários ao DERP.

Devem influenciar a estratégia as consultas de base ampla sobre prioridades e problemasrelacionados com a sociedade civil, grupos de cidadãos e parceiros externos, inclusive o BancoMundial e o FMI. Entretanto, a formulação e a execução dos processos participativos são umaquestão da alçada das autoridades nacionais. O capítulo sobre participação oferece orientaçãosobre esse processo. O Quadro 3 destaca algumas considerações de caráter prático.

Compreensão danatureza da pobreza

Escolha dos objetivos da redução da pobreza

Monitoramento dos resultados e avaliação doimpacto

Processos participativosincluindo:

• órgãos do governo central

• parlamentos e outras estruturas representativas

• público

• sociedade civil

• parceiros externos

Formulação e implementação de ações públicas

Definição da estratégia de redução da pobreza ecrescimento


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Quadro 3: Processos participativos

No estabelecimento dos processos participativos, as seguintes sugestões podem ser úteis:§ Pedir a uma comissão de coordenação com ampla representação que dirija o processo a fim de

incentivar uma participação mais generalizada.§ Uma análise cuidadosa dos interesses percebidos de uma faixa representativa de acionistas o mais

viável possível.§ Promoção da capacidade local para facilitar as consultas com vistas ao planejamento e

monitoramento de programas.

§ Estruturação do processo para gerar resultados claros, os quais, por sua vez, influenciam odesenvolvimento da ERP por meio de um mecanismo predeterminado – por exemplo, uma lista deverificação de idéias.

Será também importante melhorar a coordenação do apoio dos doadores e minimizar assobreposições. Os parceiros no desenvolvimento devem também participar a fim de assegurarque a estratégia para a redução da pobreza tenha possibilidades reais de ser financiada. ODERP deve ser submetido às Diretorias Executivas do Banco Mundial e do FMI para endosso,baseado na avaliação conjunta do pessoal. O DERP formará a base do apoio a ser prestadopelo FMI no âmbito do Mecanismo de Redução da Pobreza e Crescimento e pelo BancoMundial conforme indicado na Estratégia de Assistência aos países.

Há vínculos importantes entre a ERP e o ciclo de orçamento anual, o plano de despesa demédio prazo (MTEF) e o processo iterativo mediante o qual os resultados do ano anterior e dodiálogo em andamento são incluídos nos relatórios de reformulação e progresso anual daspolíticas e programas. É importante que o DERP se institucionalize na preparação doorçamento nacional e nas práticas de formulação de políticas e programas. O documentosobre orçamento, preparado no âmbito do MTEF, deve indicar como os programas de reduçãoda pobreza serão financiados e a capacidade do país de absorver a ajuda externa e aassistência técnica.

2. Da compreensão dos efeitos da pobreza às ações públicas

Em termos gerais, para formular uma estratégia para a redução da pobreza o país deveriaprocurar responder às quatro perguntas seguintes:

1. “Onde estamos agora?” – As autoridades nacionais devem começar a compreender o grau,a natureza e as diversas dimensões da pobreza;

2. “Aonde queremos ir?” – As autoridades nacionais devem chegar a um acordo por meio deconsultas de base ampla que levem à determinação das metas e alvos;

3. “Como chegaremos lá?” – Esta talvez seja a questão mais desafiadora. As autoridadesnacionais devem desenvolver uma estratégia global e ações públicas específicas; e

4. “Como saberemos que estamos chegando lá?” – As autoridades nacionais devemestabelecer um sistema de monitoramento e avaliação.


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2.1 Onde estamos agora?

No nível macro, a resposta à primeira pergunta inclui uma avaliação dos impactos doajustamento econômico e das políticas estruturais sobre o crescimento e a redução dapobreza, bem como da rapidez apropriada do ajustamento. No nível micro, as autoridadesnacionais devem compreender onde vivem os pobres; como ganham a vida; e os tipos deativos físicos de que dispõem (terra ou outros insumos).

Do ponto de vista ideal, as autoridades nacionais complementariam um perfil estático dospobres com uma análise dos fatores que lhes impedem de sair da pobreza. As técnicasnecessárias para investigar essas dimensões estão presentes no capítulo sobre medição dapobreza.

Quadro 4: Reforço institucional para coleta, análise e divulgação de dados

É crítico que as autoridades nacionais desenvolvam a capacidade de coletar e utilizar dados parainformar a sua formulação e implementação das estratégias para a redução da pobreza. A informaçãopertinente inclui microdados provenientes de pesquisas de domicílios ou empresas e avaliaçõesqualitativas, bem como dados administrativos sobre a prestação do serviço e uso, além de receitas edespesas fiscais reais nos diversos níveis do governo e entre os setores. As deficiências de dadoslimitarão a análise.

Nos países com sistemas estatísticos razoavelmente bem desenvolvidos, uma estratégia eficiente para aredução da pobreza, orientada para os resultados, de modo geral requererá que as autoridadesnacionais fortaleçam os sistemas estatísticos existentes, a fim de assegurar que os dados-chave sejamconfiáveis e estejam disponíveis oportunamente. Em muitos países, o apoio a melhorias em andamentono sistema estatístico pode ser uma parte importante na própria estratégia para a redução da pobreza.

Maiores informações sobre como criar ou fortalecer a capacidade estatística e procurar apoio dosdoadores para esses esforços podem ser encontradas no capítulo sobre reforço da capacidadeestatística. Os parceiros externos podem proporcionar financiamento e recursos em muitas dessasáreas.

As páginas seguintes oferecem um contexto para compreender a pobreza, os seusdeterminantes e as suas importantes dimensões. A intenção aqui é ilustrar algumas relações einter-relações causais de caráter essencial, em vez de oferecer detalhes exaustivos. Muitosdos temas são continuados em outros capítulos deste Livro de Consulta.

2.1.1 Oportunidades econômicas: crescimento e aumento de rendas

Vários estudos estatísticos confirmam que o crescimento rápido é o motor da redução dapobreza, utilizando medições tanto da renda como da não-renda da pobreza. As políticasnacionais exercem impacto importante sobre o crescimento sustentado, entre os quais semencionam gestão macroeconômica prudente, mercados mais abertos e um ambiente estávele previsível para a atividade do setor privado. A estabilidade macroeconômica oferece umapré-condição para maiores taxas de crescimento e também ajuda a evitar crises da balança depagamentos e o ressurgimento da inflação – ambos com conseqüências negativas para apobreza. (Ver o capítulo sobre questões macroeconômicas.) O crescimento tambémdepende de diversos fatores fora do controle dos governos dos países em desenvolvimento,inclusive condições meteorológicas e políticas de comércio e ajuda externa dos paísesindustrializados.


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A remoção de barreiras ao acesso de novos artigos, tecnologia e oportunidades deinvestimento (por meio do comércio, investimento e liberalização financeira) tem sido, de modogeral, associada ao crescimento econômico. Portanto, as políticas estruturais para melhorar ofuncionamento dos mercados são críticas. Da mesma forma, a boa governança é tambémcrucial para acelerar o investimento privado e, portanto, o crescimento econômico.

Os mercados de trabalho em bom funcionamento desempenham um papel central na reduçãoda pobreza (ver, por exemplo, o capítulo sobre pobreza rural). Portanto, a remoção dosobstáculos à criação de trabalho, especialmente entre as empresas de pequeno e médio porte,bem como a criação de um ambiente conducente ao desenvolvimento do setor privado serãoelementos importantes da estratégia para a redução da pobreza. A alta inflação também podereprimir a expansão econômica e limitar as oportunidades dos pobres de adquirir os ativosnecessários para resguardar-se de choques contra a renda. Entretanto, o processo deaquisição de ativos não será determinado somente pelas forças do mercado. As estruturasnormativas e judiciais, bem como as forças políticas, sociais e demográficas também afetarão acapacidade dos pobres de adquirir uma série de ativos de capital financeiro e humano comtaxas de retorno altas e estáveis.

Vários tipos de doação de ativos influenciam diretamente o bem-estar dos pobres, a saber:

• Capital humano. O investimento em capital humano é a forma mais amplamente aceita demelhorar a base de ativos dos pobres. Há uma estreita associação entre saúde e renda dotrabalho agrícola e educação e remuneração mais alta proveniente de atividades não-agrícolas, por exemplo. Melhorar a governança para reduzir o desvio de recursos públicosdos pobres e alterar a distribuição da despesa pública para favorecê-los tambémincentivarão a acumulação de capital entre os pobres. A expansão das oportunidades paraos pobres também levará à aquisição de aptidões por parte dos grupos de baixa renda. Veros capítulos sobre educação, saúde, governança e despesa pública.

• Infra-estrutura. A falta de acesso, por parte dos pobres, a uma quantidade e qualidademínimas de serviços de infra-estrutura – especialmente água potável, saneamento,transporte, eletricidade e tecnologia da informação e comunicação – pode resultar emcondições de vida insalubres e reduzir a sua capacidade de usar serviços sociais, participarde atividades produtivas e ter acesso a oportunidades de emprego. A atividades não-agrícolas tendem a ser maior nas áreas mais bem atendidas pela infra-estrutura (ver oscapítulos sobre pobreza rural e transporte .)

• Terra. Pode-se aumentar o acesso à terra por meio da reforma agrária, liberalização domercado imobiliário e melhoria do funcionamento dos mercados imobiliários. A segurançada posse pode incentivar o investimento para melhorar a produtividade agrícola e promovero desenvolvimento de um mercado imobiliário efetivo. (Ver os seguintes capítulos:pobreza rural, governança e pobreza urbana.)

• Crédito. O acesso a serviços financeiros é muitas vezes problemático para os pobres, emparte porque não dispõem da garantia física necessária para conseguir empréstimos.Entretanto, muitas vezes é difícil conceder acesso ao crédito a pessoas pobres “não-bancáveis” pelo fato de carecerem de acesso a instituições formais e informais por meiodas quais o crédito está disponível e de informação sobre esquemas de crédito (ver ocapítulo sobre pobreza rural e desenvolvimento do setor privado.)

Para romper o círculo vicioso da pobreza, é importante compreender o grau em que aspessoas que conseguem sair da pobreza tendem a possuir uma combinação específica de


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ativos ou obtiveram acesso a um ativo catalítico em cada contexto local. Por exemplo, asegurança da posse da terra pode facilitar o acesso ao crédito. Melhorias simultâneas doacesso a serviços financeiros ou facilitação de treinamento em aptidões de gestão depequenas empresas ou novas técnicas agrícolas podem intensificar o impacto do aumento dasegurança proporcionada pela posse da terra entre os pequenos agricultores.

2.1.2. Capacidades: educação e saúde

Baixo nível educacional, doença, má nutrição e alta fertilidade são os principais contribuidorespara a baixa renda. E as capacidades de educação e saúde estão entre as principaisdimensões do bem-estar individual.

Diferentes conjuntos de fatores e atores determinam se os pobres conseguem alfabetizar-se eter boa saúde. As políticas e ações públicas são importantes, mas os provedores privados deeducação e serviços de saúde, as interações entre o setor público e o mercado, normas epraxes sociais, bem como comportamento individual e familiar também desempenham funçõesimportantes. Por exemplo, os resultados da saúde infantil dependem de escolhas dietéticas nonível do domicílio e do acesso a serviços de saúde de qualidade.

As políticas e ações públicas podem ter como objetivo melhorar a alfabetização e saúde daspessoas que delas mais necessitam. Um perfil dos resultados da educação e saúde por grupode renda indicará os grupos que estão em pior situação e os principais elementos correlatos –localização, gênero, etc.– de destituição (ver o capítulo sobre medição da pobreza).

As causas inerentes das baixas capacidades humanas devem ser identificadas a fim deinformar as ações públicas.§ As disparidades de capacidade são devidas a diferenças na forma como os pobres e os

não-pobres utilizam os serviços relevantes (por exemplo, no uso de instalações de serviçosde saúde), o acesso físico desigual a serviços ou limitações no nível do domicílio?

§ As tendências da despesa pública nos setores da educação e saúde inclinam-se contra ospobres? (Ver o capítulo sobre despesa pública.)

§ A despesa militar esgota os recursos financeiros destinados à redução da pobreza nossetores sociais prioritários?

§ As medidas de proteção social atingem os mais pobres da sociedade ou beneficiam osgrupos politicamente poderosos?

§ A baixa qualidade das estradas na zona rural e arredores das cidades limitam o acesso aosserviços de educação e saúde e às oportunidades de emprego nas zonas urbana e rural?

§ Há barreiras sociais, inclusive discriminação legal ou exclusão de grupos de serviçospúblicos que reduzem o acesso aos serviços de educação e saúde e a utilização dosmesmos por parte dos pobres?

Os capítulos sobre transportes, educação, saúde e proteção social oferecem orientação auma análise mais profunda no nível setorial. Há também importantes relações intersetoriais.Ver uma discussão mais detalhada de sinergias intersetoriais nos capítulos sobre governançae despesa pública.

2.1.3. Segurança

A insegurança pode ser compreendida como vulnerabilidade a um declínio do bem-estar. Ochoque que provoca o declínio pode ocorrer no nível micro (domicílio – por exemplo, doença,falecimento); no nível médio ou da comunidade (poluição, distúrbios sociais); e/ou no nívelnacional ou internacional (calamidades nacionais, choques macroeconômicos). Na zona ruralpobre, os riscos mais importantes são os que afetam a colheita (ver o capítulo sobre pobreza


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rural). A vulnerabilidade não precisa ser imprevista e pode ser sazonal. Em todas as partes, orisco de doença é uma preocupação principal dos pobres (ver capítulo sobre saúde). Oscapítulos sobre macroeconomia e desenvolvimento do setor privado discutem as origensdos choques macroeconômicos que reduzem o padrão de vida dos pobres. As reformasestruturais podem estar associadas a uma maior vulnerabilidade a curto prazo para certosgrupos. Ver detalhes sobre a medição da vulnerabilidade no capítulo sobre medição dapobreza.

A redução da renda é mais devastadora para os pobres do que para os que estão em melhorsituação, porque há maior probabilidade de que os pobres não disponham dos recursosfinanceiros de que necessitam – nem acesso a seguro ou crédito – para se proteger contrachoques de renda. Os riscos no nível micro podem ser contrabalançados, até certo ponto,pelas ações no nível do domicílio; mas os riscos nos níveis médio e macro tendem a requererações públicas para reduzir a ocorrência do choque ou para ajudar a compensar repercussõesnegativas.

Tabela 1: Fontes principais de risco

Micro Médio MacroNaturais Pluviosidade

DeslizamentosErupção vulcânicaPragas

TerremotosInundaçõesSecaVentos fortes

Ambientais PoluiçãoDesmatamentoDegradação do soloDesertificação

Sanitárias DoençaLesãoIncapacidadeMorte

Epidemia

Sociais CrimeViolência doméstica

TerrorismoGangues

Distúrbio civilGuerra

Econômicas DesempregoFracasso da colheita

Alta inflaçãoBalança de pagamentos / crisefinanceiraTermos choque comercialColapso do crescimento

Fonte: Adaptado de Holzmann and Jorgensen, 1999, e Sinha and Lipton 1999.

Os pobres adotam diversas estratégias para minimizar e enfrentar riscos, inclusive poupançade precaução e participação informal de riscos em grupo por meio da família e redescomunitárias. Entretanto, a variabilidade de consumo permanece alta entre os pobres.

2.1.4 Capacitação: a influência dos pobres

Uma dimensão importante da capacitação é o acesso a instituições estatais e aos processossociais que determinam as políticas públicas e a influência sobre eles. O nível de capacitaçãoentre os pobres aumenta à medida que ganham acesso a oportunidades econômicas,desenvolvem capacidades humanas e estabelecem maior segurança de renda. À medida quese capacitam, os pobres têm maior probabilidade de influenciar as discussões de políticapública sobre a forma como as estratégias de redução de pobreza atendem às suasnecessidades.


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A natureza dos processos democráticos formais não é o único componente que afeta essacapacidade. Igualmente importante são as experiências do dia a dia – por exemplo, quando aspessoas procuram assistência médica numa clínica local – bem como atividadesextragovernamentais – inclusive mobilidade dos pobres nas próprias organizações parapromover os seus direitos.

A capacitação ocorre em dois níveis amplos:

1. No nível do domicílio, a capacitação refere-se à desigualdade intradomiciliar, acesso arecursos e controle dos mesmos e processos de tomada de decisão (por exemplo, onúmero desejado de filhos ou uso de anticoncepcionais).

2. No níveis comunitário, regionais e nacional, a desigualdade no acesso a recursos einterações sociais afeta a desigualdade de gênero e os resultados da capacitação degrupos de renda diferente, étnicos ou religiosos. A capacitação também implicarepresentação nos órgãos de tomada de decisões nos níveis local e nacional degoverno. Transparência e responsabilização maiores aumentam a capacidade dospobres de obter acesso a recursos públicos e às instituições que afetam sua vida. Atransparência também aumenta a probabilidade de que os pobres sejam tratados comeqüidade e respeito.

Embora obviamente seja difícil quantificar os resultados da capacitação, é possível identificarindicadores imediatos que podem refletir a capacidade dos pobres de ter acesso a instituiçõesestatais e processos sociais, bem como influenciar os mesmos (ver Tabela 2). Vários capítulos– em particular os capítulos sobre governança, participação e gênero – oferecem um estudocompleto sobre abordagens de diagnóstico e opções de políticas e programas relevantes àcapacitação.

2.1.5. Compreender os vínculos

No nível do país, uma estratégia para redução da pobreza com toda probabilidade trataria devínculos intersetoriais e complementaridades, interdependência entre desempenho setorial emacrodesempenho e funcionamento global social e institucional. As características da pobrezasão bem compreendidas, mas em muitos países os vínculos entre intervenções públicasalternativas, por um lado, e pobreza e desigualdade, por outro, freqüentemente não sãoclaramente articulados. Os elementos de participação de uma estratégia para redução dapobreza poderiam começar com um exercício de escuta para procurar colaboração no tocantea serviços e intervenções públicos.

A noção de causa pode em si mesma ser problemática na identificação dos determinantes-chave da pobreza (ver o capítulo sobre medição da pobreza). Várias distinções sãoespecialmente importantes:

1. Pobreza crônica e transiente : Não é de surpreender que diferentes tipos de pobrezatenham determinantes diferentes. Entre os pobres crônicos, cumpre distinguir entre oseconomicamente ativos (fisicamente capacitados) e os economicamente inativos(crianças, idosos, incapacitados e doentes mentais). Entre os pobres transientes, é útildistinguir entre pobreza que pode ser (imperfeitamente) prevista, tal como pobrezasazonal para domicílios agrícolas, e pobreza que não pode ser prevista, devido, porexemplo, a choques macros.

2. A curto prazo versus a longo prazo: Com o tempo poderá variar o significado dediferentes fatores causais.


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3. Direto versus indireto: Grande parte da análise econométrica dos determinantes dapobreza identifica causas diretas, sem tentar revelar processos mais fundamentais dosquais esses “determinantes” são um sintoma.

4. Conducentes e não-conducentes à mudança por parte da ação pública: O que é“conducente” à mudança por parte da ação pública varia com o tempo, porque, emparte, depende da vontade política dos governos, da capacidade do funcionalismopúblico e de normas sociais mais amplas.

2.2 Aonde queremos ir?

O estabelecimento de metas a médio e longo prazo – críticas para o crescimento sustentável eredução da pobreza – requer uma compreensão do modo como as políticas macroeconômicasinfluenciam os resultados microeconômicos da pobreza e como as decisões no nível dodomicílio afetam os resultados agregados da pobreza e o crescimento econômico de longoprazo. Os objetivos específicos a cada país devem ser influenciados pelas Metas deDesenvolvimento Internacional (MDIs), endossadas pela comunidade internacional.

Chegar a um acordo a respeito das metas de um país focaliza os esforços e recursos e ajuda adeterminar as prioridades. O estabelecimento de metas claras pode acrescentar transparênciaao processo de alocação de recursos e oferece um ponto de referência contra o qual monitoraro progresso. O estabelecimento de metas claras pode também ajudar a mobilizar recursosexternos.

Metas, indicadores e alvos são tratados mais detalhadamente nos capítulos sobre medição dapobreza e monitoramento e avaliação. Figuram, a seguir, algumas definições úteis:

• Metas – objetivos que as autoridades nacionais desejam alcançar; freqüentementesão expressos em termos qualitativos não-técnicos – por exemplo, “reduzir a inflação”,“eliminar a pobreza”, “promover o aumento do emprego” ou “erradicar oanalfabetismo”.

• Indicadores – variáveis usadas para medir as metas — por exemplo, inflação depreços de bens consumidos pelos pobres; “pobreza” medida por um nível deconsumo insuficiente para atender às necessidades mínimas de alimentação e outrasnecessidades básicas (a chamada “linha de pobreza”); dados sobre o número deestudantes que terminaram a última série da escolaridade básica, etc.

• Alvos – os níveis dos indicadores que um país deseja alcançar até uma determinadadata – por exemplo, “reduzir a inflação em 8% e restabelecer um crescimentoeconômico positivo até 2001.”

Indicadores tanto macroeconômicos como de pobreza devem ser usados para monitorar oprogresso. Esses indicadores e alvos devem abordar tanto os determinantes macroeconômicosdo crescimento econômico como os obstáculos à redução da pobreza. A escolha deindicadores e alvos deve orientar-se pelas circunstâncias do país.

A Tabela 2 apresenta uma série de possíveis indicadores que os países poderiam escolher. Adiscriminação por região e por gênero nos indicadores escolhidos provavelmente refletirámelhor as mudanças nas condições socioeconômicas entre os pobres. Muitos dos indicadoresabaixo indicados já são rastreados regularmente por ministérios públicos e doadores nos


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países de baixa renda. A última coluna apresenta a MDI relevante às diferentes áreas deredução da pobreza.


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Tabela 2: Exemplos de Objetivos de Redução da Pobreza

Indicadores Intermediários Indicadores do Resultado Final Metas do Desenvolvi-mento Internacional

Estabilidademacroeconômica

• Inflação• Flutuações da taxa de câmbio• Desemprego• Déficit fiscal

• Taxa de crescimento econômico percapita• Desemprego

• Reduzir a extremapobreza pela metadeaté 2015

• Implementação deuma estratégianacional de desenvolvi-mento sustentável até2005

• Reverter tendênciasna perda de recursosambientais até 2015

Pobreza edesigualdade

• Índice de contagem da pobreza• Hiato da pobreza• Propriedade de ativo produtivo (terra,gado e/ou capital físico)

• Índice de contagem da pobreza• Hiato da pobreza• Renda média• Coeficiente de Gini• Coeficiente de quintil

Segurança • Taxa de desemprego• Variabilidade na produção de alimentosde primeira necessidade

• Variabilidade do consumo dealimentos• Variabilidade da renda• Desperdício entre crianças• Predominância da subnutrição• Taxa de mortalidade devido àviolência

Saúde • Imunização de crianças (%): (sarampo,DPT3, todas, nenhuma)• Tratamento de diarréia infantil (%):(uso de terapia de reidratação oral ouconsulta médica,)• Tratamento de infecção respiratóriaaguda em crianças (%)• Freqüência de partos (%): (médico,enfermeira ou parteira treinada; % eminstalação pública, % em casa)• Uso de anticoncepcionais modernos(%):• Idade ao nascimento do primeiro filho• Suplemento de Vitamina A paracrianças• Uso de combustível para cozinhar

• Recém-nascidos de pouco peso (%de nascimentos)• Taxa de mortalidade infantil• Taxa de mortalidade de criançascom menos de 5 anos• Crianças raquíticas (%)• Crianças com peso inferior aonormal (%)• Crianças com infecção respiratória(%)• Taxa de fertilidade de adolescentes• Predominância de anemia• Taxa total de fertilidade• Taxas de infecção de doençassexualmente transmissíveis• Predominância do vírus da AIDS(HIV) em adultos• Predominância de tuberculose• Expectativa de vida no nascimento

• Reduzir a mortali-dade de recém-nasci-dos e infantil em doisterços até 2015

• Reduzir a mortali-dade materna em trêsquartos até 2015

• Acesso universalaos serviços de saúdereprodutiva até 2015

Educação • Taxa líquida de matrícula (primeiro,segundo e terceiro graus e por gênero)• Estudantes que completam a 4ª série(% coorte)• Meninas que chegam à 5ª série (%coorte)• Previsão de vida escolar de meninas• Taxas de repetição (por nível deescolaridade e gênero)• Média de anos de escolaridade deadultos

• Notas de matemática e ciências da3ª e 4ª séries• Notas de matemática da 7ª e 8ªséries• Taxa de analfabetismo de adultos• Taxa de alfabetismo de adultos• Taxa de analfabetismo de mulheres

Capacitação • Acesso à mídia e à Internet• Número de partidos participantes dasúltimas eleições parlamentares• Número de jornais diários• Taxa de alfabetismo de mulheres• Controle da mulher sobre rendas• Número de estações de TV e rádio

• Número de mulheres no Congresso• Percentagem da população votantenas eleições para o Congresso (porgênero)• Percentagem de mulheres nogoverno• Predominância da violênciadoméstica• Parcela da população encarceradadetida sem acusação

• Ensino primáriouniversal até 2015

• Eliminar dispari-dade de gênero naeducação até 2005


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Os indicadores da pobreza devem ser aqueles que reconhecidamente são sensíveis amudanças nas condições econômicas ou melhorias na prestação do serviço público. Éimportante ter em mente que melhorias marginais nos indicadores da pobreza se tornam maisdifíceis ao melhorar o nível dos indicadores. Por exemplo, é mais difícil reduzir a pobreza darenda de 10% para zero do que de 40% para 30%, porque é mais difícil atingir o grupo alvo.

Devem-se selecionar as metas e alvos com base na situação atual do país e no conhecimentodo que se pode e não se pode conseguir num determinado país. Os alvos podem serdeterminados em níveis diferentes – por exemplo, além de alvos no nível nacional, poderão serdeterminados alvos para certas regiões geográficas ou grupos da sociedade. O diálogo diretocom os pobres e grupos vulneráveis, bem como consultas com a sociedade civil organizadanos níveis local e central oferecem um mecanismo para o países conseguir uma compreensãocompartilhada de prioridades (ver os capítulos sobre participação e monitoramento eavaliação.)

2.3 Como chegaremos lá?

2.3.1 Melhorar oportunidades e capacidades

A gestão macroeconômica prudente é pré-condição do crescimento. Os países tambémdeverão abordar obstáculos estruturais chave ao crescimento, a fim de proporcionar umambiente propício ao investimento do setor privado. Ao mesmo tempo, provavelmente serãonecessárias ações específicas para capacitar os pobres a participar dos benefícios docrescimento, aumentar suas capacidades e bem-estar e reduzir os riscos à vulnerabilidade. OQuadro 5 aborda algumas questões-chave para o estabelecimento de prioridadesorçamentárias. As prioridades programáticas e de política somente serão implementadas se ospaíses assegurarem que têm condições de custear as despesas públicas que planejam. Asrevisões da despesa pública feitas pelo Banco Mundial e pelos mecanismos de despesa amédio prazo podem oferecer orientação para assegurar a estabilidade fiscal. O documentosobre orçamento esboçará como os programas de redução da pobreza deverão ser financiadosneste contexto e indicará a capacidade do país de absorver a assistência financeira e técnica.


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Quadro 5: Despesa Pública para a Redução da Pobreza

Estabelecimento de prioridades orçamentárias:1. Examinar alocações dentro dos setores durante o processo de preparação orçamentária no nívelministerial. A meta é identificar programas que tenham tanto uma eqüidade e uma justificativa deeficiência e determinar os custos e benefícios previstos de combinações alternativas das despesasprogramáticas. As etapas incluem:

(i) identificar e avaliar a falha inerente do mercado ou a preocupação de distribuição;(ii) comparar os custos e benefícios associados com programas diferentes;(iii) comparar o impacto das principais despesas programáticas dos pobres; e, a seguir(iv) analisar a composição econômica da despesa.

2. Alocações entre setores com base no custo e nos benefícios de deferentes escolhas de políticapodem ser avaliadas pelo Ministério das Finanças e por comissões interministeriais. Uma seqüênciapossível seria:

1. identificar combinações alternativas de alocações programáticas e respectivos resultados;2. procurar classificar essas combinações de acordo com o impacto passado ou previsto sobre a

pobreza;

3. apresentar as opções alternativas para discussão pública e revisão por parte do legislativo.

Determinação do nível agregado da despesa: Programas sociais-chave que visam a reduzir apobreza e melhorar o crescimento seriam identificados e priorizados durante o processo de participaçãona elaboração do Documento de Estratégia para redução da pobreza (DERP), como também o impactopotencial do custo sobre o orçamento. Seriam também consideradas limitações financeiras.

Reformas institucionais poderão ser necessárias para apoiar alocações melhoradas em base contínua.Um ponto de partida apropriado seria mapear o ciclo orçamentário do país (anual e trienal) e considerarcomo a estratégia para redução da pobreza poderia ser dividida em fases.

A melhoria das oportunidades econômicas para os pobres geralmente requer a remoção debarreiras que limitam o crescimento e os retornos econômicos de ativos. Uma pesquisa, tantoquantitativa como qualitativa, deveria revelar informação sobre as barreiras mais críticas queenfrentam os pobres. (Ver exemplos nos capítulos sobre saúde e educação).

A determinação de prioridades e a seqüência de reformas também levantará questões. Porexemplo, antes de introduzir reformas macros e estruturais, as autoridades nacionais deveriamavaliar como as mudanças propostas nas políticas e programas provavelmente beneficiariam eprejudicariam os pobres, tanto de forma agregada como em subgrupos. Isso poderá assinalara necessidade de reforçar programas da rede de segurança social antes de iniciar o programade reforma ou modificar a seqüência das reformas para assegurar o êxito da suaimplementação e maximizar o impacto positivo da redução da pobreza.

O impacto distributivo das mudanças políticas poderia também ser considerado num programade estabilização num país envolto numa crise financeira (ver o capítulo sobremacroeconomia).

2.3.2 Melhoria da segurança

O aumento da segurança individual e domiciliar é tanto um fim em si mesmo como um meio demelhorar as oportunidades econômicas e os resultados da capacidade entre os pobres. Ostipos de mecanismos formais e informais disponíveis para reduzir o impacto da insegurançasobre a pobreza e os pobres são indicados na Tabela 3, abaixo.


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Tabela 3 : Possíveis mecanismos para reduzir o impacto do risco

Individual / Domiciliar Baseado emgrupo

Baseado nomercado

Ações públicas

Redução do risco • Práticas de saúdepreventivas• Migração

• Gestão derecursos dapropriedadecomum

• Diversificaçãode cultivos• Controle depragas• Acesso àinformação sobrepreços e outrasinformações

• Política macroeconômica• Política ambiental• Política educacional• Política de saúde pública• Infra-estrutura• Redução de barreiras aocomércio para normalizar avariabilidade dos preçoslocais

Mitigação deriscos

Diversificaçãoda carteira

Seguro

• Diversificação dafonte de renda• Investimento emcapital físico e humano

• Posse no sistema demeeiro• Estoquesreguladores

• Associações depoupança ecrédito rotativos• Investimentoem capital social

• Poupançasbancárias• Microfinanças

• Apólices deseguro para avelhice• Seguro contraacidentes eincapacitação

• Extensão agrícola• Proteção dos direitos depropriedade

• Sistemas de pensão• Seguro contradesemprego• Seguro de saúde e contraincapacitação

Enfrentamentodo risco

• Venda de ativos• Redução doconsumo de alimentos• Retirada de criançasda escola

• Recorrer aredes de apoiomútuo

• Venda de ativosfinanceiros• Empréstimo deinstituiçõesfinanceiras

• Assistência social• Proteção ao trabalho• Subsídios

Fonte: Adaptado de Holzmann and Jorgensen, 1999.

Os capítulos sobre assuntos macroeconômicos e setoriais, especialmente sobre questõesmacroeconômicas, desenvolvimento do setor privado, pobreza rural, saúde, proteçãosocial e meio ambiente oferecem orientação substancial no tocante a intervenções públicasapropriadas para reduzir e mitigar o risco, bem como formas de prestar assistência aos pobresno enfrentamento de choques quando ocorrerem. Várias ações públicas necessárias parareduzir o risco têm implicações financeiras, devendo ser incluídas no orçamento global.

2.3.3 Aumento da capacitação

De modo geral, a capacitação dos pobres será positivamente associada à redução da pobreza.O Estado podem desempenhar papel importante na remoção ou enfraquecimento de barreirassociais que impedem grupos específicos de participar da vida social ou econômica dacomunidade mediante a eliminação de barreiras sociais e institucionais à eqüidade, sejadiretamente – por meio de regulamentação e execução de leis – ou indiretamente, capacitandoorganizações sociais ou promovendo a criação das mesmas, as quais representam osinteresses dos pobres. As autoridades nacionais também podem promover a participação dospobres e de suas instituições nos processos decisórios, resultando em políticas e reformas emprol dos pobres (ver os capítulos sobre participação e gênero).

Entretanto, certas barreiras enfrentadas por grupos desprivilegiados ou excluídos podem seratribuídas ao desempenho e comportamento de órgãos públicos (por exemplo, polícia, sistemalegal, serviços sociais). A propriedade e os direitos relacionados com a terra revestem


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importância especial para o aumento da produção e da renda dos pequenos agricultores (ver ocapítulo sobre pobreza rural). Mais genericamente, é muito provável que a corrupção eilegalidade tornem mais difícil aos pobres ter acesso aos serviços e fazer valer seus direitos (vro capítulo sobre governança).

A adoção de abordagens a projetos com enfoque de desenvolvimento orientado para acomunidade poderá permitir às comunidades locais superar obstáculos institucionais àcapacitação dos pobres (ver o capítulo sobre desenvolvimento orientado para acomunidade). A promoção do desenvolvimento orientado para a comunidade também temvínculos diretos com os processos de descentralização fiscal e administrativa (ver o capítulosobre governança).

2.4 Como saberemos que estamos chegando lá?

O monitoramento efetivo dos resultados permitirá a avaliação do progresso no sentido dealcançar as metas da redução da pobreza. Portanto, o monitoramento transparente esistemático é um elemento crítico de uma sólida estratégia para a redução da pobreza. Muitospaíses já compilam regularmente dados sobre os resultados da pobreza e a abordagemadotada no tocante à estratégia para a redução da pobreza certamente utilizará os sistemasexistentes.

A forma de reforçar as práticas existentes de monitoramento e avaliação é tratada no capítulosobre monitoramento e avaliação. Relaciona-se também com o estudo de indicadores naSeção 2.2 Algumas características-chave incluem:

• Papel crítico de abordagens participativas. A sociedade civil e o público em geral,especialmente os pobres, devem participar das diferentes etapas do monitoramento eimplementação de políticas públicas e programas;

• Inclusão de uma estratégia de avaliação do impacto. O monitoramento de resultados deveser complementado com uma avaliação do impacto para ajudar a determinar o grau em queas melhorias dos resultados são devidas a ações públicas específicas;

• Melhoria da gestão orçamentária. O monitoramento dos resultados da pobreza deve sercomplementado por um fortalecimento das instituições e práticas de gestão da despesa, afim de melhorar a transparência, responsabilização e eficiência da despesa pública; e

• Divulgação dos resultados. Maior transparência e responsabilização implicam que osresultados do sistema de monitoramento e os resultados das avaliações de programas eprojetos são amplamente divulgados por meio de mecanismos adaptados a diferentesgrupos da sociedade civil, bem como a responsáveis pela formulação de políticas, gerentesde programas, beneficiários de programas, o público em geral, a mídia e os meiosacadêmicos.

Os governos devem preparar anualmente um relatório de andamento sobre a implementaçãodo DERP. O objetivo é indicar se os alvos foram alcançados e as razões de qualquer desvioentre os resultados reais e visados. As modificações para reforçar a implementação à luz daexperiência ou para lidar com choques exógenos poderiam ser apresentadas com base nosresultados do monitoramento e interpretação. Sugere-se que se faça cada três anos umaatualização completa do DERP, desenvolvida com ampla participação. Essa atualizaçãotambém proporcionaria a oportunidade para todos os participantes reverem a implementação.


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3. Nota de Conclusão

Este capítulo destacou que o desenvolvimento de uma ERP num determinado país variaráenormemente dependendo, inter alia, de condições iniciais e das forças sociais e políticas queconstituem o processo de formulação de uma estratégia para a redução da pobreza.Entretanto, podem ser identificados certos elementos do processo que provavelmente serãocomuns a todos os países. As áreas de prioridade para consideração deverão incluir:• Compreensão da natureza da pobreza e suas causas;• Determinação de obstáculos ao crescimento em prol dos pobres e se as principais políticas

e programas setoriais são eficientes na redução da pobreza;• Estabelecimento da efetividade e abrangência dos dispositivos de governança e dos

processos de participação; e• Formação da capacidade de monitoramento e avaliação.

O Livro de Consulta visa a oferecer certa orientação à medida que se desenvolver o processo,tanto nos aspectos de processo da estratégia para a redução da pobreza como nos aspectossubstantivos do diagnóstico da pobreza e formulação de uma estratégia para abordar apobreza em suas diversas dimensões.

Este Livro de Consulta deve ser considerada como um trabalho em andamento. Comentáriossobre o conteúdo e apresentação do Livro de Consulta serão usados em futuras revisões.

J. Klugman -...

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