Interagindo Democraticamente no Processo Decisório...

Relações Governamentais:Interagindo Democraticamente no

Processo Decisório Brasileiro

Grégory Carvalho

Gustavo Augusto de Oliveira Vieira

Renato Lima de Oliveira

Thiago de Oliveira Mota

Valmir Lima

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PrefácioRelações Governamentais

Antonio Carlos Mendes Thame*

A democracia se baseia na soberania popular e se alicerça na divisão dos poderes e no controle da auto-ridade. Democracia é também a relação entre poder governamental e sociedade. Na prática cotidiana, vai contribuir para ditar o maior ou menor grau de mo-�� sua inclusão no cenário internacional.

Monitorar, acompanhar e seguir o que está sendo gestado por todos os poderes do governo (Executivo, Legislativo e Judiciário) e de seus agentes é forma le-gítima de pressão da sociedade para defender os inte-resses comuns.

Assim, diálogo, troca de informações e de opiniões entre sociedade civil organizada e seus representantes são essenciais para o país. Quando esse vínculo é fra-gilizado, diminui ou acaba a transparência, daí advêm riscos para a democracia, abrindo espaço para uma sucessão de irregularidades administrativas, desvios de recursos públicos e falcatruas.

��!��se dá a relação entre sociedade civil e poder público é que nasceu este livro “Relações Governamentais:

IV � Relações Governamentais

interagindo democraticamente no processo decisó-rio brasileiro”"#�� diretamente na vida do cidadão.

O estudo vem em boa hora, já que cada vez mais diversas instituições vêm atuando com mais intensida-de e participando de decisões que lhes dizem respeito. $�� %� �� &�� !�� -ciar na formulação das políticas públicas no País e de fortalecer a relação entre sociedade civil e Estado, dan-do voz à coletividade.

No caso do Congresso Nacional, lugar onde natu-ralmente devem desembocar os principais pleitos da sociedade, a proposta do livro mapeia todo o processo legislativo e detalha, de maneira descomplicada, ins-trumentos imprescindíveis para se atuar na Câmara e no Senado.

Os autores tratam também do estágio em que se encontra a democracia participativa no Brasil. Aqui, é importante ressaltar a importância da atuação da sociedade civil no Executivo brasileiro, essa supermá-quina que, além das suas atribuições originais passou, ultimamente, a legislar com imenso vigor por meio das medidas provisórias, as MPs. A pressão da sociedade organizada junto ao governo é fundamental para se �� !� �� evitando-se o distanciamento das nossas reais neces-sidades.

Os autores destacam ainda a questão das Agências Reguladoras, cada vez mais presentes na vida nacional.

Prefácio ��V

O estudo ganha ainda mais em atualidade ao tratar da força da internet, da revolução digital e da imensa quantidade de informações nas relações entre socieda-de organizada e as instituições governamentais.

Com o estudo, temos, em suma, uma ótima opor-tunidade para detalhar os mecanismos vitais, não ape-nas na interlocução da sociedade com o Governo, mas também na construção da cidadania política e na aber-tura de canais de acesso transparentes àqueles que de-cidem os rumos da nação e a qualidade de vida dos seus cidadãos.

* Antonio Carlos Mendes Thame é deputado federal pelo PSDB/SP. Foi prefeito de Piracicaba e Secretário de Recursos Hídricos do Estado de São Paulo. É engenheiro agrônomo, professor do Departamento de Economia da ESALQ/USP (licenciado) e advogado (PUC-Campinas).

AgradecimentosA Deus, pela força que nos impulsiona a avançar,A nossas famílias, pela compreensão e apoio in-

condicionais,Aos colegas de trabalho e de academia, pelo estí-

mulo de sempre,Ao deputado federal Antonio Carlos Mendes Tha-

me, pelas contribuições e parceria,'��!�+�!��&��

precisa e criteriosa,À Editora Ciência Moderna, pela viabilização des-

te trabalho.

IntroduçãoO presente trabalho tem vinculação direta com a

consolidação da democracia no Brasil. Se o país não estivesse passando por um momento como o atual, de mais de duas décadas de eleições diretas e de ex-pansão e aperfeiçoamento do aparelho estatal voltado para a cidadania, possivelmente esta publicação não existiria.

$�� relações governamentais dedicaram-se, neste traba-�/��básicos que norteiam a democracia no Brasil, orien-tando-se pela prática das relações institucionais.

$�� % ��!�� vivem o dia a dia das instâncias decisórias no país. O convívio com as atividades políticas de representação de demandas e monitoramento das atividades do po-der público propiciaram um leque de conhecimen-tos que subsidiaram as análises e ensinamentos aqui propostos.

De maneira geral, esse trabalho analisará a prá-tica das relações governamentais no Brasil no âmbito de três instâncias públicas, a saber: o Poder Legislati-vo, instância elaboradora de leis por natureza; o Poder Executivo na forma da administração direta, institui-ção executora de políticas públicas; e as Agências Re-guladoras, representando a administração indireta e o novo viés de atividade estatal em expansão.

X � Relações Governamentais

No primeiro capítulo, são apresentados aspectos básicos do funcionamento do Poder Legislativo, enfa-tizando-se as articulações de relações governamentais dentro do processo legislativo que permeia a ativi dade desse poder e os principais atores e práticas ob servadas nessa atividade de representação institucional.

O foco desse capítulo será apresentar as regras bá-sicas formais e informais do processo de elaboração de leis e as articulações de relações governamentais a serem praticadas pelos atores externos durante esse processo, objetiva, ainda demonstrar que o conhecimento no rela-cionamento institucional e execução das práticas de rela-ções governamentais com o Poder Legis lativo envolvem uma atividade dinâmica e de conhecimento profundo das instituições, atores políticos e técnicos desse poder.

No segundo capítulo, será apresentada a expansão da democracia direta no Brasil em consonância com a abertura do diálogo do Poder Executivo com a socieda-de civil organizada. Serão apresentados elementos que apontam para a consolidação da democracia direta na decisão das políticas públicas no país. Esse capítulo será orientado pela necessidade de se explicar o cará-ter ético, legal e transparente na prática das relações governamentais no âmbito da Presidência da Repúbli-ca e de seus ministérios, com foco no controle social que tal atividade permite.

Logo depois, no terceiro capítulo, o processo de mudanças do relacionamento das instâncias execu-tivas do Poder Público também aborda as Agências Reguladoras. Diante do processo de desestatização do

Introdução ��XI

�� !��0��merece destaque. As Agências Reguladoras adotam uma nova prática de controle sobre a atividade econô-mica e na relação entre consumidores e fornecedores de serviços públicos. Este capítulo se propõe a escla-recer a atividade das Agências Reguladoras e as suas formas de interação com as demais entidades do Poder Executivo, Legislativo, empresas e usuários de serviços públicos.

Analisando-se todos esses aspectos que envolvem a prática das relações governamentais, percebeu-se a necessidade de se falar da aplicação de tecnologias da informação no controle das atividades públicas por parte das organizações que interagem com o Poder Público. Nesse sentido, dedicamos o quarto e último capítulo à analise da tecnologia da informação aplica-da às relações governamentais. O foco deste capítulo é orientar quais práticas têm sido adotadas no controle legislativo e, além disso, revela o porquê da importân-cia estratégica dessa atividade para as organizações �� -má-los em informações úteis para a prática das rela-ções governamentais.

Na conclusão, apontaremos elementos que contri-�� &� � �� das relações governamentais no país e o futuro que se desenha ao longo do processo de expansão e consoli-dação da democracia no Brasil.

1�� -tar, de modo geral, a sociedade civil organizada no

XII � Relações Governamentais

desenvolvimento de suas atividades institucionais pe-rante o poder público, de maneira ética, democrática e legítima.

Antes, contudo, faz-se necessário apresentar al-guns conceitos que auxiliarão o leitor a compreender melhor a abordagem sobre Relações Governamentais que se deseja dar.

A literatura sobre a interação entre esferas de governo e as instituições (públicas ou privadas), bem como as organizações não governamentais, apresenta �� 2�� 3�� (RelGov), muitas delas unicamente relacionadas a ele-mentos como lobby ou relações públicas.

O conceito de Relações Governamentais (RelGov) é amplo, mas em suma pode ser resumido dizendo que ��!�� -ção de canais de interlocução e entendimento dos ritos, regimentos e estruturas governamentais; passam pelo estabelecimento de relacionamentos e manutenção do diálogo com diversos atores como o governo, órgãos �� !��!� ��!�� 4 �5� � �� possibilitar o posicionamento dos pleitos do praticante da estratégia de RelGov de forma ética, contribuindo, � �� "

Esse entendimento tem de ser levado em consi-deração para que o caminho correto seja escolhido e para que se atinja o sucesso do pleito pretendido. Nes-te capítulo vamos introduzir noções sobre os princi-pais atores dentro do Processo de RelGov: grupos de

Introdução ��XIII

interesse, associações civis, mídia e governo e alguns conceito que norteiam o relacionamento de RelGov na esfera decisória pública.

A partir da leitura dos mais variados conceitos, foi possível elaborar uma abordagem mais abrangente desse tema, nos seguintes termos:

“O trabalho empreendido nas Relações Gover-namentais consiste na ação estratégica, inteligente e �� -vadas, buscando interagir técnica e institucionalmente com os poderes constituídos, contribuindo efetivamen-te para o aprimoramento do processo legislativo ou da ��cenários, produz estudos comparados, indica caminhos políticos alternativos, minimiza impactos e utiliza-se do diálogo e das ferramentas de comunicação para ter seus pleitos considerados”.

Outros atores que também merecem destaque neste livro:

�� Grupos de interesse: referentes à parte da socie-dade organizada, esses grupos são caracterizados por interesses econômicos particularistas e liga-�� 6 �� como, por exemplo, os sindicatos, as empresas e instituições privadas. Estão presentes dentro do Poder Público ao buscar soluções para seus pleitos particulares por meio de ações de RelGov.

�� Associações civis: formadoras de opinião públi-��

XIV � Relações Governamentais

opinião coletiva nos espaços condizentes ao Ter-ceiro Setor. Atuam, portanto, tanto no plano ins-titucional como no plano infrainstitucional. Estão presentes com grande força no Poder Público, pois representam grande parte do eleitorado conscien-te do país.

�� Mídia: responsáveis pela divulgação à sociedade dos “produtos” políticos, suas ações e resultados, os agentes de mídia são muito importantes, pois �� agenda política de discussões que podem vir a nortear as ações futuras.

�� Governo: um dos maiores articuladores dentro de ��7 ��"+�� consegue ser aprovado sem o apoio irrestrito des-se ator. É imprescindível uma negociação cons-tante com este para que as ações de RelGov sejam ��"

Muitos outros atores também fazem parte do pro-cesso de RelGov, como os partidos políticos por exem-plo. O importante é o entendimento que o que traba-lhamos como esfera pública - o Poder Legislativo, o Poder Executivo e as Agências Reguladoras - são casas abertas à inserção e à discussão dos diversos pleitos encaminhados por esses diferentes tipos de atores, cada um com o seu peso e função.

Tais pleitos, porém, quando forem debatidos, po-dem se somar ou se contrapor nas esferas de comuni-cação desses poderes. É nesse momento que a aplicação

Introdução ��XV

��%!��2��3��a balança pese mais para um lado do que para o outro.

Sumário

Capítulo 1

Relações Governamentais no Âmbito do Poder Legislativo

1.1 Do Processo Legislativo .......................................... 41.1.1 Informações Gerais ............................................... 5

1.1.2 O Congresso Nacional .......................................... 8

1.1.3 Sobre as proposições legislativas ....................... 10

1.1.4 Sobre a tramitação das proposições legislativas 17

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(Originário da Câmara dos Deputados) ................................ 21

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Ordinária (Originário Senado Federal) ...................... 22

1.1.7 Comissões Mistas Permanentes .......................... 24

1.1.8 Comissões Temporárias ...................................... 25

1.1.9 Comissões Especiais ............................................ 26

1.1.10 Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI) .......... 26

1.1.11 Comissões Externas .......................................... 27

1.1.12 Subcomissões .................................................... 27

1.1.13 Comissões Permanentes ................................... 27

1.2 Da interação com o Processo Legislativo ............. 301.2.1 O papel das Audiências Públicas e fóruns para

discussão ...................................................................... 30

1.2.2 A articulação com os organismos políticos

internos ........................................................................ 32

1.2.3 O relacionamento com gabinetes, consultorias e pessoal

de apoio ................................................................................. 35

XVIII � Relações Governamentais

1.3 Relações Governamentais no Poder Legislativo: dois estudos de caso ................................................................... 36

1.3.1 Estudo de Caso I .................................................. 36

1.3.2 Estudo de Caso II ................................................. 39

1.4 Considerações a esse capítulo .............................. 41H"K]��!�� ........................................ 43

Capítulo 2

A Expansão da Democracia Direta e as Relações Governamentais Junto ao Poder Executivo

2.1 Introdução ............................................................. 452.2 O cenário de desenvolvimento da democracia dire-

ta no Brasil .......................................................................... 462.3 Funcionamento da Administração Pública Federal

no Brasil .............................................................................. 502.4 Condições e incentivos legais existentes para o estabelecimento de Relações Governamentais junto ao Poder Executivo no Brasil .......................................... 542.5 Orientações para a efetiva participação da socieda-

de civil no campo das Relações Governamentais junto ao Po-der Executivo no Brasil ...................................................... 61

2.5.1 Participação em espaços políticas de democracia

direta ............................................................................ 61

2.5.2 Fortalecimento da participação em espaços políti-

cos de democracia direta ..................................................... 62

2.5.3 A importância da manutenção de uma assessoria

em relações governamentais ............................................... 64

2.6 Considerações a esse capítulo .............................. 70^"_]��!�� ........................................ 71

Sumário ��XIX

Capítulo 3

Canais de Relacionamento Institucionais da So-ciedade Brasileira com as Agências Reguladoras

Federais

3.1 Introdução ............................................................. 733.2 As Agências Reguladoras federais brasileiras ..... 763.3 Regulação e Democracia ...................................... 793.4 Os múltiplos controles sobre as Agências ........... 823.5 Relacionamento com as Agências Reguladoras .. 85

3.5.1 Audiências com particulares .............................. 86

3.5.2 Sites das Agências ............................................... 87

3.5.3 Centrais de Teleatendimento .............................. 88

3.5.4 Pedidos por escrito ............................................. 89

3.5.5 Consultas e audiências públicas ......................... 90

3.6 As Ouvidorias e os Conselhos Consultivos ........... 943.7 Considerações a esse capítulo .............................. 96`"k]��!�� ........................................ 97

Capítulo 4

Tecnologia da informação aplicada às Relações Governamentais

4.1 Introdução ............................................................ 994.2 “Modus operandi” ...............................................100

4.2.1 Ação Estratégica ................................................ 101

4.2.2 Cadastro de Stakeholders.............................. 101

4.2.3 Comissões .......................................................... 102

XX � Relações Governamentais

4.2.4 Contatos ............................................................. 103

4.2.5 Cadastro de pessoas jurídicas .......................... 104

4.2.6 Políticos e parlamentares ................................. 104

4.2.7 Manifestações ................................................... 105

4.2.8 Proposições ....................................................... 106

4.2.9 Votações ............................................................. 107

4.3 Considerações a esse capítulo .............................108w"w]��!�� .......................................109

Conclusão Geral ............................................ 111�� ......................................... 113Posfácio ......................................................... 115Anexo 1 ......................................................... 119Anexo 2 ......................................................... 129Anexo 3 ......................................................... 133

Capítulo 1 Relações Governamentais no Âmbito do Poder Legislativo

O Poder Legislativo no Brasil é por excelência a instituição política de representação da sociedade bra-sileira. Um dos principais momentos políticos para a Câmara dos Deputados e Senado Federal é quando da realização da eleição a cada quatro anos, em que as mais variadas ideologias e interesses da sociedade são postos em debate para que os cidadãos detentores de seus direitos políticos escolham os seus representan-tes. Os candidatos eleitos, no exercício de seus man-datos, são rotineiramente procurados pelos seus re-�� variados segmentos da sociedade sejam ouvidos, deba-tidos e consolidados em leis.

Elaborar leis é a principal competência do Poder Legislativo. É no processo de elaboração de leis que a prática do conceito de Relações Governamentais (Rel-Gov) apresenta um conjunto de atividades que, quando bem executadas, proporcionam o sucesso na efetiva-ção das demandas apresentadas aos nossos legislado-res. Nesse sentido, o conhecimento do processo legisla-tivo e a prática de atividades como a coleta constante de informações, a formulação de propostas e encami- /�� %!��-priadas para dar suporte a tais demandas, a confecção

2 � Relações Governamentais

�� dentre muitas outras ações que podem ser realizadas, é o que leva a efetivação de demandas em leis.

Contudo, existe ainda um desconhecimento so-bre a atividade de RelGov no meio político e na mídia, talvez pela falta de regulamentação dessa atividade, como já ocorre em outros países. Por este motivo, para melhor entendimento do conceito de RelGov aplicado ao Poder Legislativo, torna-se útil a elaboração deste trabalho que une a prática aplicada de RelGov ao co-nhecimento do funcionamento do Poder Legislativo.

Observa-se que, atualmente, as relações entre a sociedade e suas instituições com o Poder Legislativo estão mais transparentes e dessa forma a participação da sociedade organizada no processo de formulação de leis está mais forte e presente. Por um lado, tanto a Câmara dos Deputados quanto o Senado Federal têm se empenhado para tornar o processo legislativo cada vez mais acessível à sociedade. É nítida a melhoria institucional no acesso às informações referentes ao processo legislativo e ao trabalho realizado pelos par-lamentares. Os instrumentos para acesso a essas infor-mações são diversos: portais na internet, webservices (fóruns, banco de dados de proposições legislativas, boletins informativos), rádios e TVs legislativas.

Vale destacar que o processo legislativo em si é um campo aberto das aplicações dos conceitos de RelGov e tem feito que o trabalho de aplicação desses concei-tos por parte da sociedade organizada, no Poder Le-gislativo, obtenha maior permeabilidade frente aos

Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... ��3

representantes eleitos e, com isso, seja um fator para a ampliação da participação popular e da inserção de suas demandas no processo de elaboração das leis.

Isso é possível porque o processo legislativo, por suas diversas soluções para ampliação da discussão apresentadas em seus três Regimentos Internos – Câ-mara dos Deputados, Senado Federal e Congresso Na-cional – é intenso. Existem situações no Congresso Na-cional de projetos de lei que já tramitam por mais de 10 anos. É exatamente por este fato que o trabalho de relações governamentais tem um papel fundamental para as organizações da sociedade civil que têm inte-�� -�� -tica para articular dentro desse poder, inserindo suas opiniões e otimizando a tramitação das proposições (futuras leis) que são de seu interesse.

Dessa forma, apresentaremos, inicialmente, al-gumas considerações sobre o processo legislativo, o �� saber para aplicação correta da prática de relações governamentais. Procuraremos esclarecer os princi-pais pontos dos três regimentos internos supracita-dos e da Constituição Federal que, também, elucida componen tes importantes na deliberação e criação de leis. Pos teriormente, com essa introdução ao proces-so legislativo, indicaremos as práticas básicas e mais gerais para o melhor estabelecimento de relações go-vernamentais no âmbito do Poder Legislativo Federal �� "$��


apresentaremos dois estudos de caso que demonstram a prática das relações governamentais no Poder Legis-�� !�� -rações para este capítulo.

1.1 Do Processo Legislativo

#��!��%�� }�� 2�!�� ~ �� Senado, da Câmara e no Regimento Comum do Congres-so Nacional e compreende a elaboração de: Emendas à Constituição, Leis complementares, Leis ordinárias, X�� !�� Provisórias, e Decretos Legislativos e Resoluções.

Os Regimentos Internos são importantes instru-mentos no proces so de elaboração das leis.

O conhecimento do processo legislativo envolve o trâmite das matérias dentro do Congresso Nacional e se torna parte vital da estratégia de efetivação de deman-das, pois é por meio dele que será estabelecido um crono-grama da tramitação do projeto e das possíveis variáveis que poderão ocorrer dentro do seu andamento nas casas legislativas. Além disso, esse processo envolve o conheci-mento de como funcionam as comissões e os plenários de cada casa legislativa e também os regimentos da Câ-mara, Senado e Congresso Nacional.


1.1.1 Informações Gerais

Para melhor entendermos o funcionamento do processo legislativo, é necessário apresentarmos, primeiramente, a estrutura básica e alguns aspectos que envolvem o funcionamento do Poder Legislativo.

1. O Senado Federal é composto por 81 senadores, elei-tos para mandato de oito anos, sendo que são reno-��H�`�^�`�� cada legislatura de quatro anos. *Cada uma das 27 unidades da federação possui três senadores.

2. A Câmara dos Deputados possui 513 Deputados eleitos pelo sistema proporcional. Cada Estado e o Distrito Federal elegem, de acordo com o tamanho de sua população, no mínimo oito e no máximo 70 deputados para cada Legislatura de quatro anos. Além do número mínimo de representantes, a lei determina que cada Território Federal será repre-sentado por quatro deputados federais.

3. Legislatura é o período de quatro anos em que o Congres so Nacional exerce as atribuições previstas na Constituição Federal.

4. O período de atividade legislativa no âmbito da Câ-mara, do Senado e do Congresso Nacional ocorre anualmente, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro, durante as sessões legislativas ordinárias.


5. A Câmara e o Senado poderão, extraordinariamente, reunirem-se fora desses dois períodos quando convo-cado o Congresso Nacional, hipótese em que somente deliberará sobre a matéria objeto da convocação.

6. O Senado Federal deverá aprovar as nomeações para os cargos de ministros do STF, ministros dos tribunais superiores (com exceção do TSE), governadores de territórios, procurador geral da República, presidente e diretores do Banco Cen-tral, membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, minis-tros do Tribunal de Contas da União e dirigentes das Agências reguladoras.

7. Os parlamentares (deputados federais e senadores) participam também das sessões conjuntas do Con-gresso Nacional, quando estes são convocados para a apreciação de vetos presidenciais, matérias orça-mentárias e outras previstas na Constituição. A con-vocação é feita pelo presidente do Senado Federal, que é também presidente do Congresso Nacional.

8. A principal função do Congresso Nacional é a ela-boração de leis. Também cabe ao Congresso Na-�� qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executi-vo, incluídos os da administração indireta.


Número de Deputados por Estado

Acre - 8 Minas Gerais - 53 Rondônia - 8

Alagoas - 9 Mato Grosso do Sul - 8 Roraima - 8

Amazonas - 8 Mato Grosso - 8 Rio Grande do Sul - 31

Amapá - 8 Pará - 17 Santa Catarina - 16

Bahia - 39 Paraíba - 12 Sergipe - 8

Ceará - 22 Pernambuco - 25 São Paulo – 70

Distrito Federal - 8 Piauí - 10 Tocantins - 8

Espírito Santo - 10 Paraná - 30

Goiás - 17 Rio de Janeiro - 46

Maranhão - 18 Rio Grande do Norte - 8

Mesa Diretora da Câmara

� Presidente, 1º e 2º vice-presidentes� Secretários - 1º secretário, 2º secretário, 3º se-

cretário e 4º secretário� suplentes de secretários - 1º suplente, 2º su-

plente, 3º suplente e 4º suplente

Mesa Diretora do Senado

� Presidente, 1º vice-presidente e 2º vice-presi-dente

� secretários - 1º secretário, 2º secretário, 3º se-cretário e 4º secretário

� suplentes - 1º suplente, 2º suplente, 3º suplente e 4º suplente


1.1.2 O Congresso Nacional

O Poder Legislativo Brasileiro é excercido pelo Congresso Nacional de forma bicameral, ou seja, pos-sui dois órgãos legislativos distintos:

a) a Câmara dos Deputados com 513 deputados eleitos de forma proporcional para representarem o povo.

b) O Senado com 81 Senadores, eleitos, sendo três por unidade da federação, para representarem os esta-dos e o Distrito Federal.

Em seu regimento, chamado de “comum”, pois en-volve a manifestação da vontade de duas casas legis-lativas, consta que o Congresso Nacional será reunido para dar sanção aos atos do Presidente da República, promulgar emendas à Constituição, discutir e votar o Orçamento, delegar ao presidente da República pode-res para legislar, elaborar ou reformar o regimento e aos demais casos previstos na Constituição e no pró-prio regimento comum.

Assim como na Câmara e no Senado, o Congresso possui seu presidente, sendo, este, o presidente do Se-nado Federal. Sua mesa diretora, encarregada de diri-gir os trabalhos conjuntos das duas casas, é composta pelos seguintes membros:

Presidente Presidente da mesa do Senado Federal

1º Vice-presidente 1º Vice-presidente da Câmara dos Deputados

2º Vice-presidente 2º Vice-presidente do Senado Federal


1º Secretário 1º Secretário da Câmara dos Deputados

2º Secretário 2º Secretário do Senado Federal

3º Secretário 3º Secretário da Câmara dos Deputados

4º Secretário 4º Secretário do Senado Federal

O Congresso Nacional possui competências exclu-sivas, previstas no artigo 49 da Constituição brasileira e a título de exemplo serão citadas algumas delas:

� autorizar o presidente da República a declarar

guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressal-vados os casos previstos em lei complementar;

� aprovar o estado de defesa e a intervenção fe-deral, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas;

� sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

� julgar anualmente as contas prestadas pelo presidente da República e apreciar os relató-rios sobre a execução dos planos de governo;

� �� -quer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;


� apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão.

1.1.3 Sobre as proposições legislativas

Proposição legislativa é toda matéria sujeita à deli-beração da Câmara, do Senado ou do Congresso. Logo abaixo, apresentamos as proposições mais comuns e suas principais características:

I - PEC - Proposta de Emenda à Constituição

As PECs propõem mudanças na Constituição Federal, com exceção das cláusulas pétreas que se referem à forma federativa de Estado, ao voto direto, secreto, universal e periódico, à separação dos Poderes, e aos direitos e garantias individuais. Poderá ter sua trami-tação iniciada na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal.1

A Câmara e o Senado apreciam Propostas de Emenda à Constituição (PECs) apresentadas pela terça parte, no mínimo, dos deputados ou senadores; pelo presidente da República; ou por mais da metade das Assembleias Legislativas, manifestando-se cada uma pela maioria dos seus membros.2

A PEC apresentada será discutida e votada em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos membros das Casas. 1 CF, art. 60, I e § 4º; RI-SF, art. 354, § 1º e RI-CD, art. 201, I e II); (CF, art. 60, § 2o e RI-SF, art. 368.2 CF, art. 60, III, RI-CD, art. 201.


No Senado Federal, 49 votos favoráveis e na Câmara, 308 votos favoráveis.3

II – Projetos de Lei Ordinária

Os Projetos de Lei Ordinária regulam as matérias de competência do Poder Legislativo com a sanção do presidente da República.4

Um Projeto de Lei poderá ter iniciativa de: um de-putado; mais de um deputado (coletivo); Comissão ou da Mesa; do Senado Federal da Presidência da Repú-blica (anteprojetos de lei de autoria dos ministérios, que são enviados pelo presidente da República); dos Tribunais Superiores; do Supremo Tribunal Federal, estes iniciam a tramitação na Câmara dos Deputados; do procurador-geral da República e iniciativa popular subscrita por, no mínimo, um centésimo do eleitorado nacional.5

III – Projetos de Lei Complementar

Os Projetos de Lei Complementar regulamentam dispositivos da Constituição Federal que exigem lei complementar. Serão apreciadas na Câmara dos Depu-tados em dois turnos e tramitam com prioridade6. No Senado, o Projeto de Lei Complementar após aprovado nas comissões será discutido e votado pelo Plenário, em turno único, sendo aprovado pela maioria absoluta. 3 CF, art. 60, § 2º; RI-SF, art. 354 e RI-CD, art. 202, § 7º.4 CF, art. 48; RI-CD, arts. 109, 138; RI-SF, art. 213, I.5 CF, arts. 61, 64; RI-CD, arts.109, § 1o e 138, § 1º.6 RI-CD, arts. 148; 151, II, b.


No Senado Federal, 41 votos favoráveis, e na Câmara, 257 votos favoráveis.7

IV – Medidas Provisórias

Normas provisórias, mas com poder coercitivo, que têm força de lei. São de autoria exclusiva do pre sidente da República e somente se converterão em lei a par tir da sua aprovação pelo Congresso Nacional. Caso não se jam ��H^��-ção, cabendo ao Congresso Nacional, nesse caso, discipli-nar as relações jurídicas delas decorrentes.

Registre-se que o Congresso Nacional está alteran-do o rito das Medidas Provisórias. O Plenário do Se-nado Federal aprovou por unanimidade, em agosto de 2011, as novas regras de tramitação das Medidas Pro-visórias (MPs). O relator da PEC na Comissão de Cons-tituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado foi o Sen. Aécio Neves (PSDB/MG).

A Proposta de Emenda à Constituição n° 11/2011, de autoria do Sen. José Sarney (PMDB/AP), seguiu para a Câmara dos Deputados como PEC nº 70/2011. Pelo texto aprovado, a Câmara passa a ter 80 dias para ana-lisar MPs e o Senado, 30 dias, restando 10 dias para que os deputados analisem possíveis emendas dos senadores.

A existência de uma Comissão Mista para julgar a admissibilidade das Medidas Provisórias foi retirada

7 CF, art. 69; RI-CD, art. 183, § 1o; RISF, arts. 270, 288, III, a.


da PEC. De acordo com o novo texto, as MPs serão sub-metidas, em vez disso, às comissões de Constituição e Justiça do Senado e da Câmara. No entanto, em caso de rejeição, haverá possibilidade de recurso ao Plenário da respectiva Casa. Uma mesma Medida não poderá tratar de vários assuntos (os chamados “pendurica-lhos”) e se for rejeitada, só pode ser novamente apre-sentada no ano seguinte.

V - Projetos de Decretos Legislativos e Projetos de Reso luções

Matérias da competência exclusiva do Congres-so Nacional, cabendo sua iniciativa aos membros ou comissões da Câmara dos Deputados e do Senado Fe-deral e, por tal motivo, não estão sujeitas à sanção ou veto presidencial.

VI - Leis Delegadas

São leis emitidas pelo presidente da Re pública, mas mediante expressa permissão do Poder Legis-lativo, para casos de relevância e urgência, quando a produção de uma lei ordinária levaria muito tempo para dar uma resposta à situação.

VII - Proposta de Fiscalização e Controle

Instrumento me diante o qual o deputado ou Co-��


�� 6 ��do Congresso Nacional. Deve ser apre sentada peran-te a Comissão em cuja área de competência se inclua ��!�� Comissão de Fiscalização Financeira e Controle (CFFC). É também possível requerer à CFFC a realização de di-ligência, perícia, auditoria ou inspeção em qualquer órgão ou entidade dos três Poderes, inclusive da admi-nistração indireta.

VII – Requerimento

As solicitações dos parlamentares são feitas por meio de requerimentos. Podem ser por escrito ou oral, dependendo da complexidade do assunto. Geralmente, a aprovação de requerimentos de providências no âm-bito do processo legislativo dá-se mediante despacho do presidente da Casa ou aprovação por maioria sim-ples no âmbito das comissões.

Os requerimentos também podem solicitar infor-��

Existem também os requerimentos para Institui-ção de Comissão Parlamentar de Inquérito, que exi-gem quorum mínimo de 171 assinaturas de deputados e 27 de senadores (um terço dos membros), e não de-pendem de aprovação do Plenário ou despacho do pre-sidente da Casa, conforme preceitos constitucionais8.

8 art. 58, § 3º e art.71, IV.


Dessa forma, são despachados automaticamente, desde que atendam os requisitos básicos 9.

IX – Recurso

Existem várias modalidades de recursos previs-tos nos regimentos internos da Câmara e do Senado. Destaca-se o recurso apresentado por um décimo da composição da Casa, solicitando a apreciação pelo Ple-nário de matéria aprovada conclusivamente ou termi-nativamente pelas Comissões. Outro recurso relevante é o interposto contra decisão do presidente da Casa, em questão de ordem.

X – Emendas

Proposições apresentadas por parlamentar como acessória de outra, no sentido de alterar em texto ori-ginal, suprimir em parte deste, ou até mesmo corrigir em redação legislativa de parte deste. Podem ser su-�� !�� aditivas e de redação10.

� Supressiva: quando manda erradicar qualquer parte de outra proposição;

� Aglutinativa: quando resulta da fusão de ou-tras emendas, ou destas com o texto;

9 RI-CD, arts. 35 ao 37; RI-SF, arts. 74, III, e 145 ao 153.10 RICD, arts. 118 ao 125 e 138, II, III e IV.


� Substitutiva: quando é a apresentada como sucedânea à parte de outra proposição;

� �� 4

� Aditiva: quando se acrescenta a outra proposi-ção. Essas são as emendas que alteram o méri-to da proposição;

� Redação: que alteram apenas o enunciado lin-guístico da proposição.

XI – Indicação

Proposição pela qual o parlamentar sugere a ma-nifestação de uma ou mais Comissões, ou do Poder Executivo, acerca de determinado assunto, visando à elaboração de projeto sobre a matéria.

Instrumento utilizado por senador ou comissão para que determinado assunto seja objeto de provi-dência por orgão competente da Casa, visando ao es-clarecimento ou formulação de proposição legislativa. Lida em Plenário, a indicação é despachada à comissão competente, que emitirá parecer a respeito. O Senado não discute nem vota a indicação, cuja deliberação é feita com base no parecer.

XII - Parecer

Proposição com que uma Comissão Temática se pronuncia sobre qualquer matéria sujeita ao seu es-tudo. Nenhuma proposição é submetida à discussão e


votação sem parecer escrito da Comissão competente 11. O parecer é apresentado por um parlamentar e sub-metido a voto. Caso seja aprovado pelo plenário da Co-missão, passará a ser o parecer da Comissão Temática sobre a proposição legislativa.

1.1.4 Sobre a tramitação das proposições legislativas

As proposições de iniciativa de Deputado ou Se-nador podem ser apresentadas individual ou coleti-vamente – lembremos que no caso de PEC, conforme já foi citado, deve ser coletivamente (1/3 dos parla-mentares). Além disso, as matérias apresentadas pelo presidente da República, Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores e Procuradoria-Geral da Repúbli-ca iniciam a sua tramitação na Câmara dos Deputados. Observa-se ainda que os projetos de lei de iniciativa popular, isto é, proposição apresentada por cidadãos subscrita por, no mínimo, um centésimo do eleitora-do nacional, também são apreciadas inicialmente pela Câmara12. As PECs e os projetos de lei de iniciativa do presidente da República com solicitação de urgên-cia estão sueitos a disposições especiais quanto à sua tramitação13.

�� ! ��"�� relator é submetido diretamente ao plenário da casa apreciadora da matéria.12 CF, arts. 61, 64; RI-CD, arts. 109, § 1o e 138, § 1; RI-SF, arts. 243 ao 245.13 CF, art. 64, § 1o; RI-CD, arts. 139, VI e 150; RI-SF, art. 375; RI-CD, arts. 151, 155, 201, 205, 213; RI-SF, arts. 354 ao 375.


Toda proposição ordinária recebida pela Mesa é numerada, datada, despachada às comissões compe-tentes e publicada nos diários do Congresso Nacional e em avulsos, para serem distribuídos aos parlamenta-res, às lideranças e comissões. Esses projetos têm tra-mitação conclusiva ou terminativa e a distribuição às comissões é feita por despacho do presidente para as comissões de mérito (relativas à pertinência da maté-ria no âmbito da comissão) e para a Comissão de Cons-tituição e Justiça (CCJC/CD e CCJ/SF) que analisará a constitucionalidade da matéria e o mérito quando for pertinente14. Na Câmara dos Deputados, a última comis-são a analisar a matéria é a CCJC em geral. Já no Senado Federal, a Presidência determina quem apreciará por úl-timo de acordo com a importância do tema em discussão para as comissões que deliberarão sobre a proposição.

No Senado, o estudo de qualquer matéria poderá ser feito em reunião conjunta de duas ou mais comis-sões. Nesse caso, o projeto é analisado em uma reunião com membros de todas as comissões que apreciarão a matéria, sendo que para sua votação é necessária a presença da maioria absoluta dos membros de cada comissão. Além disso, o estudo sobre a matéria é em conjunto, mas a votação se dá separadamente. Quanto ao relatório que é posto em votação, poderá haver um relator único ou um para cada comissão participante, sendo que isto é decidido pelas comissões15.

14 RI-CD, art. 24, II; RI-CD, art. 24,II, g; RI-CD, art. 24, II, h; RI-CD, art. 54, I , II e III; RI-SF, art. 91, § 1º e 2º e art. 92.15 RI-SF, art. 113.


Na Câmara dos Deputados, a proposição cujo as-sunto mereça apreciação de mais de três comissões de mérito deverá servir-se de Comissão Especial instituí-�� pelo Presidente da Câmara, ou a requerimento do Lí-der ou do presidente de comissão16.

Existem projetos de lei que não têm tramitação conclusiva ou terminativa, ou seja, necessitam da apreciação do Plenário de cada Casa legislativa. No Se-nado Federal, não podem ser apreciados terminativa-mente, projetos de resolução que alterem o Regimento Interno, propostas de emenda à Constituição e projetos de resolução pertinentes aos temas previstos na Cons-tituição Federal17. Já na Câmara dos Deputados temos uma lista mais extensa. Primeiramente, Projetos de Lei Complementar (PLP) na Câmara dos Deputados, depois de apreciados nas comissões, têm a discussão e votação em Plenário em dois turnos. As emendas po-derão ser apresentadas durante a discussão nos dois turnos. Será aprovado por maioria absoluta18.

Quanto aos Projetos de Código, na Câmara dos De-putados constitui-se Comissão Especial e no Senado, cria-se Comissão temporária para análise19.

Ainda na Câmara, não são apreciados conclusiva-mente: Projetos de iniciativa popular20; Projetos cons-tantes do § 1º, do art. 68, da Constituição Federal – isto é, que versem sobre organização do Poder Judiciário e 16 RI-CD, art. 34, II.17 Arts. 52, V a IX, e 155, §§ 1o , IV, e 2o , IV e V, da Constituição.18 CF, art. 69; RI-CD, arts. 148, 149, 150, 151, II, I, 183, § 1º; RISF, art. 288, III, a.19 RI-CD, arts. 205 ao 221; art. 91, I, RI-SF; arts. 122, 374.20 CF, art. 61, § 2o; RI-CD, art. 252.


do Ministério Público, a carreira e a garantia dos seus membros; criação e extinção de ministérios; regime ju-rídico dos militares das Forças Armadas etc.21; Projetos de autoria de Comissão22; Projetos oriundos do Senado Federal, ou por ele emendado que tenha sido aprovado pelo Plenário daquela casa23; Projetos com poder con-clusivo que tenham recebido pareceres divergentes em pelo menos duas comissões24.

1� �� W� �� projetos que forem apreciados conclusivamente ou terminativamente pelas comissões poderão ser leva-dos ao Plenário quando houver recurso de um décimo dos membros da Casa (51 deputados ou 09 senadores), apresentados em sessão e providos por decisão do Plenário de cada Casa25. Além disso, projetos de lei em regime de urgência não podem ser apreciados conclu-sivamente26. Para os projetos que tramitam em regime de urgência, são dispensadas as exigências, interstícios ou formalidades regimentais e, depois disso, eles en-tram imediatamente em discussão e votação pelo Ple-nário de cada Casa Legislativa. Para uma proposição tramitar com urgência, é necessário à aprovação do requerimento de urgência.

21 RI CD, art. 24, II, e. 22 RI-CD, arts. 22, d e 24, II, d.23 RI-CD, art. 24, II, f.24 RI-CD, art. 24, II, g.25 RI-CD, art. 132, §.26 RI-CD, art. 24, II, h, art. 153.


�� Lei Ordinária (Originário da Câmara dos Deputados)


�� Lei Ordinária (Originário Senado Federal)


As Comissões Temáticas são órgãos técnicos, per-manentes ou temporários, auxiliares do processo le-gislativo, destinados a discutir, examinar, emitir pare-cer e votar sobre as matérias que lhe são distribuídas sujeitas ou não à deliberação do Plenário (artigo 58, § 2º da Constituição Federal), dentre diversas outras funções determinadas pelos regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

��%��&��atos do Poder Público. Além de discutir e votar proje-tos de lei, na forma do regimento Interno, cabe tam-bém às comissões permanentes:

� discutir e votar projetos de lei, na forma do Re-gimento Interno;

� realizar audiências públicas;� convocar ministros de Estado para prestarem

informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições27;

� receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou co-missões das autoridades ou entidades públicas 28.

Mais à frente, apresentaremos todas as comissões permanentes existentes.

Quanto ao Plenário, este é o órgão máximo de deliberação das duas Casas Legislativas, ou seja, a última instância de grande parte das deliberações. São levados a Plenário os projetos de lei ordinária,

27 CF, art. 58, § 2º,I e RI-CD, art. 24, II e § 1º); (RI-CD, art. 58, § 1º ao 4º.28 CF, art. 58, § 2º,I e III e RI-CD, art. 24, II, IV e VI e § 1º.


quando previsto na sua tramitação, projetos de lei complementar, propostas de emenda à Constituição, conforme já foi citado, e, além disso, os temas que exi-gem mais debates e que sejam de maior repercussão nacional, quando assim for decidido pelos integrantes do Poder Legislativo.

As vagas nas comissões pertencem aos Partidos ou Blo cos Parlamentares. Em razão disso, as vagas e a presidência das comissões são distribuídas segundo o princípio da pro porcionalidade partidária.

1.1.7 Comissões Mistas Permanentes

Existem também as Comissões Mistas Permanen-tes, compostas de Deputados e Senadores, sempre de-signados pelo presidente do Senado Federal mediante indicação das lideranças29. Destacam-se as principais Comissões Mistas do Congresso Nacional:

Comissão de Planos, Orçamentos Públicos e Fis-calização: Aprecia os Planos Plurianuais, a Lei de Di-retrizes Orçamentárias, o Orçamento Geral da União e os créditos adicionais30.

Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul31 (antiga Comissão Mista do MERCOSUL) - Acompanha o Acordo Internacional de Integração Eco-nômica da América Latina, que permite, entre outras 29 Regimento Comum, art. 9º.#$��%&��"��$��'$$+�:�<�=�31 http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-mistas


medidas, a livre circulação de bens e serviços entre os países conveniados32.

Comissão Mista Permanente sobre Mudanças Climáticas (CMMC): Esta Comissão foi criada pela Reso-lução nº 4, de 2008, do Congresso Nacional. Instalada em 17 de março de 2009, tem por objetivo aglutinar os esfor-ços das Casas Legislativas federais e dar posição de desta-que ao debate sobre um assunto que, além de premente, é um dos mais importantes não apenas sob os aspectos ambientais, mas também econômicos e sociais.

1.1.8 Comissões Temporárias

As comissões temporárias são Comissões Especiais que se destinam, entre outras atribuições, a dar parecer sobre proposição que verse sobre matéria de competên-cia de mais de três comissões de mérito e para dar pare-cer sobre propostas de emenda à Constituição 33.

As comissões temporárias são criadas para um de-�� &�� !�� tarefa, ou término do respectivo prazo e, ainda, pelo término da sessão legislativa ordinária. As Comissões Temporárias dividem-se em três tipos: Co missões Es-peciais, Comissões Parlamentares de Inquérito e Co-missões Externas 34.

#'��%&��"��$��??+@<�=33 RI-CD, arts. 34. II, 41, XX e 139, V; RI-CD, arts. 34, I e 201 ao 203.34 (RI-CD, art. 38); (RISF, art. 74).


1.1.9 Comissões Especiais

As Comissões Especiais são destinadas a proferir parecer na análise de determinadas proposições:

� proposta de emenda à Constituição;� projeto de Código;� projeto de alteração do Regimento Interno;� matérias complexas (mais de três comissões de

mérito);� quanto à denúncia por crime de responsabilida-

de contra o presidente da República, vice-presi-dente da República ou ministro de Estado.

1.1.10 Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI)

Outro tipo de Comissão Temporária criada para apreciar determinado assunto, extinguindo-se quan-�� &��duração, é a Comissão Parlamentar de Inquérito. (CPI)

A Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) tem poderes de investigação próprios das autoridades ju-diciais, investigando fato determinado que tenha rele-vante interesse para o País, conforme o disposto no art. 58, § 3º da Constituição Federal, além de outros pre-vistos no Regimento Interno do Senado Federal e no Regimento da Câmara. Na Câmara não poderá haver mais de cinco Comissões Parlamentares de Inquérito, salvo mediante Projeto de Resolução. No Senado não há limite para o número de CPIs em funcionamento 35. #G��&J@KN�� WY�JJJ�WG�W+�Z�Y[\��$'@]�� ^_ ��JJ\�� YG��G#\�&J@<`�art.n 35 a 37.


1.1.11 Comissões Externas

As Comissões Externas da Câmara dos Deputados são constituídas pelo presidente para representar, temporariamente, a Câmara dos Deputados em qual-quer local do País ou do exterior onde a Câmara deve estar presente.

1.1.12 Subcomissões

$&��dentro do âmbito de uma comissão temática para tra-�� requerimento dentro da Comissão. As subcomissões não têm poder decisório. Dessa forma, a matéria apre-ciada em Subcomissões concluirá por um relatório, su-jeito à deliberação do Plenário da respectiva Comissão 36.

1.1.13 Comissões Permanentes

São órgãos técnicos criados pelo Regimento Inter- �� -dade de discutir e votar as propostas de leis que são apresentadas à Câmara e ao Senado. Com relação a determinadas proposições ou projetos, essas Comis-sões se manifestam emitindo opinião técnica sobre o assunto, por meio de pareceres, antes de o assunto ser levado ao Plenário; com relação a outras proposições,

36 RI-CD, art. 29, alterado pela Resolução nº 20 de 2004; RI-CD, art. 31; RI-SF, art. 73, § 2º.


elas decidem aprovando-as ou rejeitando-as, sem a ne-cessidade de passarem elas pelo Plenário da Casa.

A composição parlamentar desses órgãos técnicos %�� !��"��-calizadora, as Comissões atuam como mecanismos de controle dos programas e projetos executados ou em execução, a cargo do Poder Executivo. Essas Comissões perduram enquanto constarem do Regimento Interno. A Câmara conta com 20 comissões permanentes:

� Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional - CAINDR

� Comissão de Agricultura, Pecuária, Abasteci-mento e Desenvolvimento Rural - CAPADR

� Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunica-ção e Informática - CCTCI

� Comissão de Constituição e Justiça e de Cidada-nia - CCJC

� Comissão de Defesa do Consumidor - CDC� Comissão de Desenvolvimento Econômico, In-

dústria e Comércio - CDEIC� Comissão de Desenvolvimento Urbano - CDU� Comissão de Direitos Humanos e Minorias - CDHM� Comissão de Educação e Cultura - CEC� Comissão de Finanças e Tributação - CFT� Comissão de Fiscalização Financeira e Controle

- CFFC� Comissão de Legislação Participativa - CLP� Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimen-

to Sustentável - CMADS


� Comissão de Minas e Energia - CME� Comissão de Relações Exteriores e de Defesa

Nacional - CREDN� Comissão de Segurança Pública e Combate ao

Crime Organizado - CSPCCO� Comissão de Seguridade Social e Família - CSSF� Comissão de Trabalho, de Administração e Ser-

viço Público - CTASP� Comissão de Turismo e Desporto - CTD� Comissão de Viação e Transportes - CVT

Destacam-se as 11 Comissões Permanentes exis-tentes atualmente no Senado:

� Comissão de Agricultura e Reforma Agrária - CRA� Comissão de Assuntos Econômicos - CAE� Comissão de Assuntos Sociais – CAS� Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, � Comunicação e Informática - CCT � Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania – CCJ � Comissão de Desenvolvimento Regional e Tu-

rismo – CDR � Comissão de Direitos Humanos e Legislação

Participativa – CDH � Comissão de Educação – CE � Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consu-

midor e Fiscalização e Controle – CMA � Comissão de Relações Exteriores e Defesa Na-

cional – CRE � Comissão de Serviços de Infraestrutura – CI


1.2 Da interação com o Processo Legislativo

Dando prosseguimento ao trabalho proposto neste capítulo, iremos abordar agora orientações bási-cas para o estabelecimento de relações governamentais no Poder Legislativo. O Congresso Nacional, por sua característica democrática, é uma Casa aberta à socie-dade civil para o acompanhamento das atividades ine-rentes ao Poder Legislativo. É neste momento que as Relações Governamentais contribuem para a formula-ção de propostas legislativas de maneira ética, respon-sável, legal e transparente.

É preciso haver absoluta disposição, atenção e competência para se estabelecer o trânsito e o relacio-namento com servidores do poder legislativo, grupos e frentes parlamentares, bancadas estaduais e partidá-�� lideranças políticas formadoras de opinião e tomado-ras de decisão no Congresso Nacional.

1.2.1 O papel das Audiências Públicas e fóruns para discussão

Muitas vezes, quando da análise de uma proposi-ção legislativa no âmbito das comissões, a sociedade civil organizada pode contribuir tecnicamente no es-clarecimento aos parlamentares sobre o assunto em discussão. Em audiências públicas, abre-se o espaço político para a discussão do projeto de lei ou assunto político relevante a atores externos ao Congresso


Nacional. É neste momento que as organizações da �� -te, expõem suas argumentações e contribuem com o debate democrático. Quanto melhores os argumentos usados, mais chances a instituição terá de ver seus pleitos contemplados na propositura legislativa em questão.

Outros meios de interlocução direta entre a socie-dade civil e parlamentares também existem. Destaca--se a realização de fóruns e seminários que acontecem nos auditórios do Congresso Nacional. Estes fóruns e seminários podem ser solicitados por um parlamentar ou patrocinados pela Casa legislativa, acontecem du-rante um dia inteiro e podem contar com a presença de todos os parlamentares do Congresso Nacional.

Cabe aqui também destacar Conselho de Altos Es-tudos e Avaliação Tecnológica (CAEAT), que consiste em outro ambiente de debate, especialmente quando se tratar sobre temas mais técnicos.

O CAEAT é um órgão técnico-consultivo da Câma-ra dos Deputados dedicado à análise, discussão e pros-pecção de temas relacionados a programas, planos e projetos governamentais estratégicos para o planeja-mento de políticas públicas e formulação de diretrizes legislativas. O Colegiado é composto por 11 parlamen-tares titulares e dirigido por um dos deputados inte-grantes da Mesa Diretora, designado pelo presidente da Câmara. A atribuição do órgão é propor uma agen-da de atividades e conduzir estudos estratégicos para o país, desenvolvidos pela equipe de especialistas da


Consultoria Legislativa. A função de secretário execu-tivo é ocupada pelo diretor da Consultoria Legislativa.

Em suma, a linha de atuação do CAEAT está pau-tada em estudos relacionados a temas com potencial inovador ou com potencial de impacto econômico, po-��"��&� ��questões emblemáticas, que sirvam de instrumento de aperfeiçoamento da sociedade, antecipa-se na ela-boração de proposições legislativas que resultem em benefícios à população brasileira37.

1.2.2 A articulação com os organismos políticos internos

Para que a correta interferência no processo de ��% �� /�-cimento amplo do trâmite das proposições legislativas, assim como da articulação política com os organismos existentes dentro do Congresso Nacional. Isso se faz necessário para que se obtenha o sucesso na consoli-dação das demandas levadas aos parlamentares.

Para tanto é necessário conhecer estas instituições, saber lidar com as diversidades ideológicas e com os diferentes canais de comunicação (são diversos e dife-rentes em cada instituição). Cita-se aqui as principais instituições políticas dentro do Congresso Nacional:

Bancadas Suprapartidárias: São formadas por �� !��

37 Fonte: <http://www2.camara.gov.br/a-camara/altosestudos> Acesso em 18 abril. 2011 às 20h.


próxima e são articuladas na defesa dos interesses di-retos dos seus eleitores e que, por este motivo, costu-mam votar as proposições legislativas de acordo com esses interesses, indiferente da posição partidária do momento. Uma das bancadas mais conhecidas dentro do Congresso Nacional é a Bancada Ruralista.

Frentes Parlamentares: São formadas por par-lamentares de todos os tipos de partidos políticos e normalmente são criadas para a defesa de temas mais abrangentes, como por exemplo, a Frente Parlamentar em Defesa da Saúde. A diferença destas para as banca-das suprapartidárias consiste no fato de que as frentes parlamentares estão regulamentadas pelo ato 69/05 da Mesa Diretora. Portanto, estas são reconhecidas pelo Congresso Nacional, enquanto que as bancadas supra-partidárias, não o são.

Partidos Políticos: Muito importantes dentro da vida política do Congresso Nacional. São os parlamen-�� -malmente conseguem ser presidentes de Comissões Te-máticas. O partido político também é decisivo na hora das votações das proposições legislativas mais polêmi-cas, pois muitas vezes os parlamentares, independente do seu entendimento, costumam votar de acordo com a orientação partidária. Além disso, há a possibilidade dos partidos políticos se aglutinarem em blocos par-tidários, fator esse que aumenta a representatividade de determinado grupo de partidos dentro da Câmara e do Senado, levando à maior destinação de cargos para os blocos e maior controle desse grupo nas votações encabeçadas pelas lideranças partidárias.


Lideranças Partidárias: As lideranças de partido dentro do Congresso Nacional funcionam como uma �� !�� suas atribuições básicas. O líder representa os mem-bros do partido, podendo, entre outras atribuições: fa-zer uso da palavra, em que o voto do líder representa-rá o de seus liderados; inscrever membros da bancada para o horário destinado às Comunicações Parlamen-tares; participar, pessoalmente ou por intermédio dos seus vice-líderes, dos trabalhos de qualquer Comissão de que não seja membro; encaminhar a votação de qualquer proposição sujeita à deliberação do Plenário, para orientar sua bancada; registrar os candidatos do Partido ou Bloco Parlamentar para concorrer aos car-gos da Mesa, e as comissões – nesse caso, podendo a qualquer tempo, substituí-los 38.

Portanto, as relações governamentais para com essas instituições internas do Congresso Nacional, o co- /�� -ção de suas estratégias de atuação, o acompanhamento diário de suas atividades, dentre outros aspectos, é de �� /�estratégicos a serem adotados durante a interferência positiva por parte da organização da sociedade civil durante o processo de formulação de uma lei.

38 RI-CD, art. 9, 10 e 11; RI-SF, art. 64, 66, 80, 81 e 293.


1.2.3 O relacionamento com gabinetes, consul-torias e pessoal de apoio

Para que a relação com os parlamentares seja ainda mais bem-sucedida, no trabalho de Rela-ções Governamentais é preciso observar que outros �� consideração. Manter uma boa relação com o chefe de gabinete e com os demais assessores (técnicos e jurí-dicos) que atuam ao redor do deputado ou do sena-dor podem fazer a diferença no momento em que uma propositura está em debate ou em vias de ser votada.

Além disso, quem atua na área de Relações Gover-namentais deve estar ciente de que o contato constante com as assessorias jurídicas dos partidos e com os con-sultores legislativos (servidores de carreira de ambas as Casas) é fundamental para esclarecer os pontos de vista dos diferentes atores envolvidos na matéria, per-�� projeto de lei harmônico, equilibrado, elaborado com base nas contribuições de todos os interessados. As Re-lações Governamentais também possuem essa função, a de propiciar a análise de linhas de pensamento tal-vez divergentes, mas que convergem para a redação �� "

Quando o tema em questão recebe o apoio favorá-vel de uma frente parlamentar, a atuação das Relações Governamentais segue a mesma linha, auxiliando os assessores técnicos e jurídicos na produção legislativa. Nem todas as frentes parlamentares têm vida longa,


mas durante sua existência geram fatos políticos e apa-recem na mídia especializada, o que demanda ações de RelGov.

1�� &�� -ração com as lideranças partidárias, que em última instância, são os interlocutores com mais força política no cenário legislativo e que decidem por um grupo grande de parlamentares. Essas lideranças, devido ao tipo de trabalho que executam, costumam ser bastan-te inacessíveis e até mesmo são “blindadas” do con-tato com as instituições externas ao Parlamento - daí vem a importância redobrada na aproximação com as assessorias.

1.3 Relações Governamentais no Poder Legisla-tivo: dois estudos de caso

Para melhor entendermos como funciona a práti-ca de RelGov, apresentamos as seguir dois estudos de caso que demonstram como que as mais variadas or-!� ��5��tipo de demandas dentro do Poder Legislativo Federal.

1.3.1 Estudo de Caso I

VicentinosQuando se fala em assessoria parlamentar, rela-

ções governamentais ou interação institucional, a pri-meira ideia que vem à mente são empresas privadas e órgãos públicos buscando consenso em matérias de


seu interesse ou para a aprovação de medidas. Contu-do, as entidades do Terceiro Setor, como as organiza-ções não governamentais, também atuam nessa esfera e vêm obtendo excelentes resultados, uma vez que pos-suem informações técnicas especializadas, sendo um subsídio muito útil aos tomadores de decisão.

Um exemplo de atuação no Congresso Nacional é a Sociedade de São Vicente de Paulo (SSVP), instituição mais conhecida no Brasil pelo nome de seus integran-tes, os Vicentinos, que nos últimos anos vêm frequen-tando os corredores do Parlamento brasileiro e posi-cionando-se a respeito de vários temas. Os Vicentinos são um grupo católico, mas exercem seu apostolado com autonomia em relação à Igreja, encaminhando seus pleitos diretamente aos parlamentares.

Analisando-se os discursos proferidos em Plenário por deputados federais e senadores nos últimos 50 anos, percebe-se que os parlamentares foram procurados pe-las lideranças vicentinas para contribuir com o debate democrático. Os Vicentinos se manifestaram, por inter-médio dos parlamentares, por ocasião das propostas de reforma agrária (anos 60), da votação da lei do divórcio �� _�� de eventos (anos 90), além de celebrar suas efemérides, como o aniversário de 170 anos da instituição.

Há ainda dezenas de outros discursos proferidos pelos deputados e senadores que apontam a qualidade das obras de assistência social mantidas pela SSVP, des-tacando eventuais cortes orçamentários que prejudi-��


destinados a melhorias nessas obras, muitas delas a única opção em assistência social de algumas cida-des. Em cada discurso, os parlamentares utilizam-se de informações, estatísticas e números fornecidos pelos �� entidade.

}� �� que os Vicentinos conseguiram ver aprovado o proje-to de lei que culminou com a edição da Lei nº 11.536, de 30 de outubro de 2007, que institui o dia 27 de se-tembro como “Dia Nacional dos Vicentinos”. Para a aprovação da lei, o deputado Salvador Zimbaldi e o �&�� !�� para a celeridade do processo. Além da lei, os Vicenti-nos também foram indicados para receber a Comenda “Medalha Mérito Legislativo da Câmara dos Deputa-dos”, reconhecimento sugerido pelo deputado Antonio Carlos Mendes Thame, em 2011.

Além de tudo, a presença dos Vicentinos no am-biente parlamentar foi além. Em 1963, por iniciati-va do deputado federal Elias Carmo, foi fundado um grupo vicentino na Câmara dos Deputados, intitulado “Conferência Vicentina São Tomás More”. O nome da instituição foi escolhido para homenagear o santo in-glês que, como lorde e deputado nacional, enfrentou o Rei Henrique VIII por conta do divórcio e da criação da Igreja Anglicana, sendo morto. É projeto da entidade reativar a Conferência Vicentina no Congresso Nacio- �� %��"


1.3.2 Estudo de Caso II

IBDFAMO Instituto Brasileiro de Direito de Família (IB-

DFAM) é outra entidade que buscou com muito sucesso a atenção do Congresso Nacional para que seus pleitos fossem ouvidos pelos formuladores de novas legisla-ções, ou seja, membros do Poder Legislativo Federal. #~]+}�� %� �� -�� !��!�� mil estudiosos de todo país. Seu foco é o da atuação na elaboração das novas leis que irão determinar a forma como os membros do Poder Judiciário irão julgar, de-fender, e proceder no referente ao Direito de Família.

Para tanto a atuação do IBDFAM frente ao Con-gresso Nacional utilizou de técnicas clássicas do lobby americano, como aplicação de advocacy (contato dire-to com parlamentares), como de grassroots (contato in-direto com parlamentares, utilizando-se da sociedade, mídia etc.). E por causa da aplicação dessas técnicas é que foi possível ao IBDFAM ver promulgada a PEC 28 de 2009, “PEC do Divórcio”, que facilitou o trâmite do divórcio no país, terminando com a separação judicial e permitindo que as pessoas passassem a se divorciar imediatamente.

Apesar de parecer ser um tema de fácil aprovação, na verdade não o foi. O IBDFAM teve que se articular, defender tecnicamente o assunto frente a parlamenta-res, governo federal e entidades do terceiro setor. Isso tudo porque a matéria contou com forte resistência


da bancada evangélica no Congresso Nacional que te-mia que, com a promulgação da PEC, a instituição do casamento se “banalizasse”, de forma que as pessoas poderiam se casar e se descasar a qualquer momento, trazendo prejuízos à constituição da família brasileira.

Por isso mesmo que o IBDFAM procurou a sociedade, utilizou de seus membros e seus conhecimentos políticos, trouxe a matéria para fóruns, congressos e seminários �&�� /�� para participar desses debates. O IB DFAM buscou dentro do Congresso Nacional parlamentares solidários com o tema e demonstrou a necessidade proeminente de apro-vação da maté ria. Levantou dados técnicos junto a tribu-nais, fóruns e meios jurídicos e trouxe isso tudo para o mundo legislativo, participando e defendendo a questão em diversas audiências públicas no congresso nacional. Com isso, também levou seus membros para essa discus-são, internalizando-os e conscientizando-os da necessi-dade de atuação frente ao Parlamento.

O Instituto levantou a bandeira da necessidade pública versus ideologia religiosa e deixou claro que o casamento religioso não estaria sendo afetado, pois esse permaneceria sob o viés de cada Igreja e de cada templo. Assim, a discussão foi levada ao campo jurídi-co e civil. O IBDFAM demonstrou também que fóruns e tribunais poderiam ter mais valia com o melhor apro-veitamento do tempo destinado a esses processos de divórcio. Isso foi o bastante para que a maioria dos parlamentares entendessem o pleito e aprovassem no Congresso Nacional essa polêmica matéria.


O IBDFAM, agora entidade conhecida no Congres-so Nacional, continua atuante e defendendo as cente-nas de projetos de lei que versam sobre os assuntos de direito de família dentro das duas casas de leis.

1.4 Considerações a esse capítulo

Neste capítulo procuramos evidenciar os aspec-tos de funcionamento do Poder Legislativo Federal no Brasil. Para tanto, demonstramos alguns componentes básicos para um melhor entendimento do processo le-!��!�� funcionamento do Parlamento presentes na Constitui-ção Federal e nos regimentos internos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Regimento Comum.

Posteriormente, indicamos atores e práticas bási-cas que devem ser conhecidos para a consolidação de pleitos no Poder Legislativo, apresentando em seguida ��&��-das práticas e demandas que estão em evidência no campo democrático das relações governamentais no país.

Reconhecemos a partir do que foi exposto até ago-ra que o estabelecimento de relações governamentais no âmbito do Poder Legislativo é a sua forma mais co-mum em prática no Brasil. Conforme foi mencionado, isso se dá pela própria característica dessa instituição política. As representações de demandas são o que mo-tiva a existência e a atuação desse componente impor-tante da democracia que é o Parlamento.


]��%��!��-tivo e as relações de poder que envolvem o Congresso Nacional. Entretanto, é preciso reconhecer que entida-�� 5��na defesa de seus interesses e isso impulsiona a busca de outras organizações por melhorias nos seus escritó-�� a cada dia a prática das relações governamentais.

$� �� na representação de interesses é um elemento chave para o sucesso das mais variadas organizações que dia a dia buscam consolidar demandas e convicções eco-nômicas e ideológicas na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. Nesse jogo de interação de pleitos e convicções, para cada demanda que surge cabe uma determinada estratégia.

Visualizamos que representar interesses no am-biente democrático em que vivemos envolve um pro-�� das relações governamentais a ser trilhado por todas as organizações, pois, assim, consolida-se a democra-cia no país. Diante disso tudo, concluímos que a pro-�� !�� % ��resposta automática à efetivação do momento único de democracia pelo o qual o país passa. A democracia ��&�� relações governamentais é fruto disso.


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Regimento Interno da Câmara dos Deputados.Regimento Interno do Senado Federal.Regimento Comum.Constituição Federal.

Interagindo Democraticamente no Processo Decisório...

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