UM PLANO PARAA NOSSA CIDADEReferências para a participaçãoda sociedade no Plano Plurianualde Ação (PPA) dos municípios

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"Cozinhar é a transformação de uma incerteza (a receita)

em uma certeza (o prato) por meio do movimento".

Julian Barnes

A aposta da Rede Social Brasileira por Cidades Justas eSustentáveis, ao editar esta publicação, é na capacidade e vontadedos cidadãos brasileiros de participar com qualidade dos espaçosde decisão sobre interesses públicos.

A Rede articula organizações e movimentos que têm como missãocomprometer a sociedade e sucessivos governos com comporta-mentos éticos e com o desenvolvimento justo e sustentável dascidades, tendo como valor essencial a democracia participativa.

Essas organizações e movimentos entendem que o PPA – PlanoPlurianual de Ação – e as leis orçamentárias são importantíssimosespaços onde são feitas escolhas e tomadas decisões que afetama vida de todos que moram, trabalham ou transitam diariamentepela cidade.

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Apesar disso, não há uma tradição no Brasil de participação socialnos processos de elaboração, discussão e votação do PPA e doorçamento público. Ao contrário, é comum ouvirmos que os docu-mentos orçamentários são “peças de ficção” ou que são complica-dos demais para “leigos” em administração pública.

Mas isso começa a mudar onde há o cumprimento das leis quedeterminam a participação popular nesses processos. Nesseslugares, a sociedade se organiza em torno de direitos coletivos emostra o quanto essa participação pode melhorar a administraçãodos recursos públicos.

E é com o ânimo de quem está com a “mão na massa” que escreve-mos as sugestões, os conceitos e as indicações de caminhos quepodem contribuir com quem quer fazer a diferença no presente eno futuro de nossas cidades.

Rede Social Brasileira por Cidades Justas e Sustentáveis

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O Plano Plurianual de Ação (PPA) éum instrumento de planejamento quetodo Presidente da República, gover-nador e prefeito* tem de elaborar noprimeiro ano em que assume o manda-to. É com base no PPA que os gover-nantes orientam as outras duas leisque compõem o Orçamento Público –a Lei de Diretrizes Orçamentárias e aLei Orçamentária Anual.

Neste ano, é a vez dos municípioselaborarem o seu Plano Plurianual. Oplanejamento deve ser definido pelaprefeitura e, posteriormente, avaliado,complementado e aprovado pelacâmara de vereadores. Assim, no finaldo ano, ele se transforma em uma leique irá orientar o conjunto das políticase, principalmente, o orçamento domunicípio nos próximos quatro anos.

A lei que estabelece o Plano Plurianualdeve apresentar, de forma muito clara,quais são as diretrizes, os objetivos, os

O QUE É PPA?

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indicadores, os programas, as ações eas metas da administração pública, demodo a atender ao projeto de desen-volvimento que o governo consideraadequado para cumprir as promessasfeitas na campanha eleitoral. Ou seja,o Plano Plurianual é o carro chefe doorçamento. Nenhuma ação orçamen-tária pode acontecer se não estiverprevista no PPA. Podemos dizer,então, que o PPA constitui uma espé-cie de roteiro para execução das políti-cas públicas. Ele autoriza que determi-nada política pública tenha alocaçãode recursos públicos nos próximosquatro anos.

O direito à participação garantido em lei

“A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular erealização de audiências públicas, durante osprocessos de elaboração e de discussão dos planos,lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.” [Lei de Responsabilidade Fiscal 101/2000 - Art. 48]

“No âmbito municipal, a gestão orçamentária par-ticipativa incluirá a realização de debates, audiên-cias e consultas públicas sobre as propostas doplano plurianual, da lei de diretrizes orçamen-tárias e do orçamento anual, como condição obri-gatória para sua aprovação pela CâmaraMunicipal.” [Estatuto das Cidades Lei 10257/2001 - Art. 44]

* O uso de um idioma que não discrimine e nemmarque diferenças entre homens e mulheres oumeninos e meninas é uma das preocupaçõesdos realizadores desta publicação. Porém, nãohá acordo entre os linguistas sobre a maneirade como fazê-lo. Dessa forma, com o propósi-to de evitar a sobrecarga gráfica para marcarexistência de ambos os sexos em língua por-tuguesa, optou-se por usar o masculino genéri-co clássico na maioria dos casos, ficandosubentendido que todas as menções em talgênero representam homens e mulheres.

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O QUENÓSTEMOS AVER COMISSO?

Se participamos de alguma organizaçãoou movimento compromissado com apromoção e a garantia de direitos, oprocesso de elaboração e de definiçãodo planejamento público precisa serencarado como um momento muito relevante para nossa atuação.

Tal processo é um canal de comuni-cação objetivo com o poder público.Por meio dele, podemos entender eavaliar o que o novo governante pre-tende levar adiante e apresentarmospropostas que só são possíveis deacontecer se houver investimento derecursos públicos.

Por isso, é importante que estejamosem dia com a discussão do quequeremos para o nosso município,conscientes de quais metas e indi-cadores irão expressar melhor oatendimento às nossas propostas,que devem ter sempre como foco ointeresse público.

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Participar desse processo comresponsabilidade social e consistênciaé, portanto, um primeiro passo pararealizarmos nosso direito e nossodever de construirmos uma sociedademais justa, sustentável e democrática.

É muito importante cuidar para que as pro-postas apresentadas ao PPA venham aoencontro do interesse público. Faz toda adiferença desenvolvermos processos cole-tivos de discussão. Por isso, vale a pena investir tempo buscando conciliar grupos quetenham opiniões distintas sobre os programase ações de atendimento às necessidades edireitos de todas as pessoas. Da mesmaforma, é também relevante que trabalhemoscom base no diagnóstico e no conhecimento darealidade que estamos buscando transformar.

POR EXEMPLO...

Imaginemos que um grupo de trabalho sobreeducação, pertencente a um movimento queluta por uma cidade justa e sustentável,sabe da existência de uma demanda de 40mil vagas em creches que não está sendoatendida pela prefeitura. Essa informação foiobtida a partir de pesquisas e discussõesrealizadas com educadores, pais, liderançascomunitárias, com o conselho dos direitos dacriança e do adolescente e com o conselho deeducação. Podemos considerar que o volumeda demanda por creche é, então, um indi-cador que o movimento passa a acompanhar.Partindo dessa percepção, ele deverá atuarem articulação com os conselhos, ossecretários responsáveis pelo tema da edu-cação e também os vereadores, para que ameta de criação das vagas nas crechesesteja no PPA do município e, conse-quentemente, nos orçamentos dos próxi-mos quatro anos.

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POR ONDEE COMO

COMEÇAMOS?

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1ARTICULAR A PARTICIPAÇÃO DE DIFERENTES ATORES. Ainda que nãoseja uma condição legal – ou seja, a lei não determina explicita-mente que a participação se dê por meio de grupos organizados– é conveniente que haja algum nível de organização e articu-

lação desses grupos. Em primeiro lugar, porque isso nos possibilita mel-hores condições de definirmos o que é efetivamente de interesse públi-co. Em segundo lugar, porque aumenta nossas chances de sermos con-siderados como interlocutores pelos representantes do poder público.

Nesse sentido, uma articulação imprescindível para qualquer movi-mento envolve os conselhos de políticas públicas. Eles são órgãoscompostos por representantes do poder público e da sociedade civile, na sua maioria, têm poder normativo, de decisão e de controlesobre as políticas públicas. Por isso, tais conselhos têm muito poderpolítico e muitas informações sobre as áreas nas quais atuam.

Os conselhos de políticas públicas são órgãos pro-postos, em sua maioria, pela Constituição Federal de1988, com o objetivo de fazer avançar a democraciaparticipativa. Em todo o País, há conselhos munici-pais, estaduais e de nível nacional nas áreas ambi-ental, de assistência social, das cidades, da criançae adolescente, da cultura, da educação, do desen-volvimento econômico, dos idosos, da juventude, dasaúde, da segurança alimentar e nutricional susten-tável, dentre outros.

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2PRODUZIR E ACESSAR INFORMAÇÕES ESTRATÉGICAS. Para que anossa participação seja mais eficiente, eficaz e efetiva, é fun-damental termos em mãos algumas informações antes de ini-ciarmos o diálogo com os representantes do poder público.

2.1 DIAGNÓSTICOS SOBRE A SITUAÇÃO SOCIAL E ECONÔMICA DO MUNICÍPIO

– nas cidades em que a administração pública é melhor estrutura-da, as equipes de planejamento da prefeitura reúnem dados orga-nizados sobre os temas mais importantes. Outras instituiçõespossíveis de encontrar estudos dessa natureza são os conselhos,as universidades e os institutos de pesquisa.

2.2 INDICADORES SOBRE A REALIDADE DA

CIDADE – os indicadores são medidoresde uma determinada realidade. Elesnos informam em que situação umadeterminada área se encontra e comoela tem evoluído (ou retrocedido) a par-tir do desenvolvimento de alguma ação.No PPA, é obrigatório constar, paracada programa, pelo menos dois indi-cadores que quantifiquem a situaçãoque se deseja modificar: um referenteao período anterior à execução do PPAe outro após seu término.

Para os governos, os indi-cadores sinalizam em qualdireção devem ir quando for-mulam políticas e determinammetas: eles sinalizam a gravi-dade dos problemas sociais,as demandas e serviços aserem criados, além de aju-darem a especificar progra-mas, monitorar e avaliarprocessos e resultados. Para asociedade, os indicadores per-mitem que ela proponha e veri-fique se o governo está con-seguindo ou não cumprir asmetas estabelecidas.

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POR EXEMPLO...

A coleta seletiva de lixo cons-titui um bom exemplo para acompreensão do que são osindicadores: uma prefeituraou um movimento social,com base em um diagnósti-co sobre o meio ambiente,chega à conclusão de que acidade precisa de um pro-grama público de coletaseletiva, com a meta de uni-versalizar o serviço. Ouseja, todo o lixo será coleta-do separando o que é reci-clável do que não é. Paraacompanhar a realizaçãodessa meta, é estabelecidoo indicador Coleta Seletiva(percentual de domicílios eestabelecimentos comerciaiscom coleta seletiva de lixo).

2.3 ESTUDAR O PPA ANTERIOR – como foi orga-nizado o último PPA do município (quaisforam os objetivos e metas; que programasforam planejados; qual volume de recursosfoi estimado). Se a prefeitura tem um site,pode ser que o PPA esteja publicado nele. Senão, a câmara de vereadores ou a secretariade planejamento deve ter um exemplar dessalei à disposição para cópia. Todo cidadãopode ter acesso a esse documento.

2.4 CONHECER O PROGRAMA DE GOVERNO – étambém relevante avaliar com atenção o pro-grama de governo do prefeito eleito, apresen-tado na época da campanha. Nesse docu-mento, é possível acessar as prioridades queo governante defendeu junto ao eleitorado. Éimportante que haja coerência entre o quefoi prometido e o que será efetivado.

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2.5 PESQUISAR OS PRAZOS DO CICLO ORÇAMEN-TÁRIO – é necessário saber em que momen-tos ocorrem os processos de elaboração,discussão e votação do PPA. Essa infor-mação é preciosa e nem sempre estámuito acessível. Cada município define, emsua lei orgânica ou em legislação específicae também no regimento da câmara devereadores, os prazos de tramitação do PPAna prefeitura e no Legislativo municipal.

É importante ficarmos atentos a esse cronogramapara não perdermos a oportunidade de propor eacompanhar o PPA junto às pessoas certas, noslugares e tempos certos. Ao final desta publicaçãodesenhamos um “caminho das pedras”, mostrandocomo funciona esse ciclo.

REVISÃO DO PPA

A lei que estabelece o PPA podeprever, entre suas determinações,que haja uma revisão anual dosobjetivos, metas e programasdefinidos pelo Plano. Se, por umlado, isso oferece mais oportu-nidades de participação para pro-pormos a continuidade do queestá dando certo e a substituiçãodo que não está atingindo osmelhores resultados, por outrolado, a revisão requer maisatenção e mobilização, pois há orisco de o processo de revisãoacabar por substituir metas rele-vantes por outras que nãoexpressam tão bem o interessepúblico.

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3ORGANIZAR A AÇÃO E DIALOGAR – estando articula-dos e bem informados, é hora de procurar osresponsáveis pelo planejamento da prefeitura.Sempre que possível, é muito importante cuidar

para que o contato com gestores e técnicos seja realiza-do de forma amigável. Além disso, todo o diálogo pre-cisa estar pautado e justificado com base no interesseem contribuir com a elaboração de um planejamento quese aproxime mais dos direitos e das demandas coletivasdos diferentes segmentos que vivem na cidade.

3.1 AGIR CONJUNTAMENTE – ao atuarmos no processo dedefinição do PPA, é necessário saber como os diversosconselhos de políticas públicas estão se organizandopara participar da elaboração do Plano, bem como pro-por a eles a integração de informações e de ações.Também é importante identificar grupos e movimentossociais de outros setores.

No caso dos conselhoscom poder deliberativo, assuas propostas para o PPAdevem ser formalizadas epublicadas sob a forma deresolução. Assim, elaspodem ser cobradas poste-riormente, caso não sejamconsideradas pelo poderpúblico.

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3.2 BUSCAR OS VEREADORES DA CIDADE – é conve-niente estabelecer contato com os vereadores esuas assessorias, mantendo-os informados sobreo que está sendo feito e proposto. Assim, quandoa proposta do PPA chegar à câmara os pontosimportantes e os polêmicos já serão conhecidos.O relacionamento com os parlamentares deveservir também para o planejamento conjunto dasaudiências públicas que o Legislativo municipal devefazer para discussão do Plano antes de votá-lo.

3.3 ESTAR PRESENTE EM TODAS AS ETAPAS – é fundamental acompanhar todo o processo: asnegociações com a área de planejamento, com osconselhos, com as secretarias municipais, com acâmara e, finalmente, com o prefeito. Somentedepois da publicação da lei do PPA pela prefeituraé que o documento passa a ter validade.

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4ACOMPANHAR E AVALIAR A EXECUÇÃO – após conhecer oplano publicado, é hora de conferir se as metas pre-vistas para cada ano estão nas propostas orçamen-tárias que são apresentadas pela prefeitura nos

anos seguintes. O processo de elaboração, discussão evotação das leis orçamentárias é o mesmo do PPA e requerigual atenção de quem quer garantir uma melhor dis-tribuição do dinheiro público.

Outra ação essencial é verificar, ao longo do ano, se o queestá previsto na Lei Orçamentária está sendo executado pelaprefeitura, pois essa lei autoriza o Executivo a realizar o que éproposto, mas não o obriga. Desse modo, pode ser que nodecorrer do ano alguma despesa que tenha sido defendida pornós seja substituída por outra.

Portanto, é preciso manter-se vigilante todo o tempo. Dá tra-balho, mas, se não for assim, corremos o risco de “morrerna praia”.

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2. Dialogar com osresponsáveis pela áreade planejamento daprefeitura e com acâmara de vereadorespara informar a dis-posição de participaçãono processo de elabo-ração do PPA e buscarinformações sobre ocronograma desseprocesso.

1. Articular nossa agenda deincidência comoutros movimen-tos sociais e comos conselhos depolíticas públicas.

MOMENTOS ESTRATÉGICOSConfira uma síntese das etapas centrais para o processo de incidência no Plano Plurianual

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5. Acompanhar osprocessos de discussão evotação do Projetode Lei na Câmara(veja fluxograma napróxima página).

3. Pesquisar infor-mações sobre asdemandas dacidade (nos obser-vatórios, nos con-selhos, movimentossociais, MinistérioPúblico) e sobre oconteúdo do PlanoPlurianual em vigor.

4. Contactar ossecretários municipais,as pessoas das áreas deplanejamento dos órgãosda prefeitura e os conselheiros de políticaspúblicas para conheceras metas que eles estãopensando em propor aoPPA e apresentar as pro-postas do grupo.

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CONHEÇA AS ETAPAS DE DISCUSSÃO DO PPA NA CÂMARA MUNICIPAL

Projeto deLei

Comissão deOrçamento e

FinançasPúblicas

Realizaçãode audiência

pública

Prazo para apresentação de

emendas

PlenárioTurno Único

sim

não

emendas não recebidas

Há emenda?

Emendarecebida?

Houverecurso?

Comissão deLegislação e

Justiça aprecia recurso

Houverecurso?

Emissão deparecer pelaComissão deOrçamento e

FinançasPúblicas

Arquivo

em

endas

rece

bid

as

sim

não

não

sim

sim

não

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Lei

Aprovação peloPlenário?

Veto

Sanção?

Promulgação e publicação

Arquivo

sim

Fluxo veto

Elaboração de redação final

não

sim

Envio deProposição

de lei aoprefeito

não

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Não existe um único modelo para aelaboração do Plano Plurianual.Isso significa que cada unidade dafederação pode fazê-lo em um for-mato diferente, desde que seobserve as diretrizes contidas naLei 4320/64, na ConstituiçãoFederal de 1988 (artigo 165) e naLei Complementar 101/00 (Lei deResponsabilidade Fiscal).

APRENDENDOA LER O PPA

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Para nós, cidadãos organizados quedesejamos entender, avaliar, fazer pro-postas e acompanhar a execução doPlano, é necessário saber ler algunselementos da sua estrutura.

Na próxima página, trazemos comoexemplo o planejamento de uma políti-ca de Mobilidade Urbana, buscandotraduzir alguns dos termos que normal-mente encontramos em um projeto delei de proposição do PPA.

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Programa (1) 060 (2) – Gestão da Mobilidade Urbana

Objetivos (3)· Propor e consolidar uma nova visão do setor, com base no deslocamento de pessoas e bens,

em oposição à visão focada na circulação de veículos.· Buscar um transporte urbano que não seja fator de exclusão social e promova a inclusão das

pessoas.· Buscar uma política de mobilidade urbana que não comprometa o meio ambiente, nem as áreas

e atividades urbanas e o próprio deslocamento.· Envolver e comprometer setores sociais em busca de resultados.· Democratizar o uso do espaço viário, viabilizando a recomposição da largura das calçadas a

valores mínimos aceitáveis e a circulação do transporte coletivo com prioridade.

Indicadores do programa (4)ACESSIBILIDADE – Percentual da frota de ônibus com acessibilidade para pessoas com deficiênciaCONGESTIONAMENTOS – média artimética anual dos congestionamentos, em km, nos horários de picoMODOS DE VIAGEM MOTORIZADA – distribuição percentual da média diária dos deslocamentos motoriza-dos, automóvel, ônibus, metrô, trem, lotação,moto, táxi e outrosSISTEMA DE TRANSPORTE – extensão total do sistema viário, das linhas de ônibus, dos corredoresexclusivos de ônibus, das linhas de metrô, das linhas de trem metropolitano e das cidadesVEÍCULOS E CIDADÃOS – comparação de crescimento VELOCIDADE MÉDIA DO TRÂNSITO – velocidade do trânsito nos horários de pico da manhã e da tarde

Ação (5): 1112 (6) – Implantação e Melhoria de Estações de Integração do Transporte Coletivo

Metas físicas (7) e Metas Financeiras (8)

Produto: Estação implantada Unidade de Medida: unidade

Região2010 2011 2012 2013

Física Financeira Física Financeira Física Financeira Física Financeira

Norte 1 1.500.000 1 1.500.000 – – – –

Sul – – 1 1.500.000 – – – –

Leste 1 1.500.000 – – 1 1.500.000 – –

Oeste – – 1 1.500.000 – – 1 1.500.000

Noroeste 1 1.500.000 – – – – 1 1.500.000

Unidade Gestora (9) - Secretaria Municipal de Transporte

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(1) Programa – conjunto de projetos,atividades e operações especiais para oalcance de um objetivo específico daadministração pública, visando a soluçãode um problema ou o atendimento dedeterminada necessidade ou demandada sociedade. No exemplo dado, o títulodo programa é Gestão da MobilidadeUrbana, composto de quatro ações.

(2) Código do Programa – na linguagemorçamentária a classificação é feita prin-cipalmente por códigos criados pelaadministração pública. Para programas,ações e unidades orçamentárias, não háuma codificação padronizada. Cadaunidade da federação usa o seu própriocódigo.

(3) Objetivo – é comum que os objetivosdo programa sejam apresentados no plano.Isso ajuda muito a entender o porquê deeles estarem incluídos no planejamento.Quando for necessário propor um progra-ma ao Executivo, por meio da participaçãopopular no processo, é importante apresen-tar o(s) objetivo(s) nos termos do que ele(s)pode(m) representar para a melhoria daqualidade de vida na cidade.

(4) Indicador do programa – é uma sín-tese objetiva de uma situação na qual oprograma vai incidir. Esse é um ter-

mômetro do planejamento, ou seja, elemede como está uma determinadaquestão e projeta um resultado melhor aolongo dos próximos 4 anos, a partir dodesenvolvimento do programa.

(5) Ação – é um instrumento da progra-mação para atender aos objetivos do pro-grama. Pode ser uma atividade (quandofor contínua e permanente), um projeto(quando for executado em prazo determi-nado) ou uma operação especial (despe-sas que não geram um bem ou serviço,tais como dívidas, ressarcimentos, trans-ferências, indenizações, financiamentos eoutras afins).

(6) Código da ação – assim como osprogramas, cada ação também possuium código numérico específico, definidopela administração pública.

(7) Meta física – é a quantidade de ini-ciativas que serão realizadas ou de pes-soas que serão atendidas pela ação.

(8) Meta Financeira – é o valor que deveráser gasto para atingir a meta física.

(9) Unidade gestora – é a unidade daadministração pública responsável pelarealização da ação e pela gestão dosrecursos.

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SAIBA MAIS

Câmara dos Deputadoswww2.camara.gov.br/internet/orcamentobrasil

Contas Abertaswww.contasabertas.org.br

Fórum Brasil do Orçamento – FBO www.forumfbo.org.br

Instituto de Estudos Socioeconômicos - Inescwww.inesc.org.br

Portal da Transparênciawww.transparencia.gov.br

Portal do Orçamentowww.orcamento.org

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Projeto Novas Aliançaswww.novasaliancas.blogspot.com

Siga Brasil – Senado Federalwww.senado.gov.br/siga

Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúdesiops.datasus.gov.br

Tesouro Nacionalwww.tesouro.fazenda.gov.br

Tribunal de Contas da Uniãowww.tcu.gov.br

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RealizaçãoRede Social Brasileira por CidadesJustas e Sustentáveis

Parceria Fundação AVINA

Coordenação editorialOficina de Imagens www.oficinadeimagens.org.br

TextoGlaucia Barros

EdiçãoAdriano Guerra

Revisão de ConteúdoFrancisco Sadeck

Revisão OrtográficaAna Virgínia Lima da Silva

Projeto Gráfico e diagramaçãoHenrique Milen

ImpressãoGold Editora Gráfica

A Rede Brasileira por CidadesJustas e Sustentáveis congregamovimentos e organizações que têmcomo missão comprometer asociedade e sucessivos governoscom comportamentos éticos e com odesenvolvimento justo e sustentávelde suas cidades, tendo como valoressencial a democracia participativa.

Contatorededecidades.ning.com ana@isps.org.br Telefone: (11) 3894 2400

Maio de 2009.

Distribuição gratuita. Autoriza-se areprodução, desde que citada a fonte.

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