O SISTEMA DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA:

IMPLEMENTAÇÃO E REFORMULAÇÕES

Autor: Karine Votikoske Roncete

Universidade Federal de Ouro Preto – karineroncete@gmail.com

Resumo: Este artigo tem como objetivo discutir o processo de implementação e, principalmente, o de reformulação do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) a partir da perspectiva das Leis de Diretrizes e Bases. Procuramos expor a importância da criação de políticas públicas voltadas para a educação, e do uso dos dados gerados pelas avaliações de sistemas (nesse caso, o Saeb mais especificamente) como ferramenta norteadora para a (re)formulação dessas políticas educacionais seja em relação ao currículo; à gestão escolar, seja sobre o financiamento dos sistemas de ensino. Apontamos, também, algumas críticas voltadas às avaliações de sistemas e suas possíveis falhas. Palavras chaves: SAEB, políticas educacionais, avaliação de sistemas.

Introdução

As discussões sobre políticas educacionais têm adquirido grande visibilidade,

tornando-se assunto de destaque na literatura brasileira e internacional (GADOTTI,

2000; GENTILLI, 2009; OLIVIA, 2010; RAVITCH, 2011). Desde o Relatório

Coleman (Coleman, 1966), encomendado pelo governo dos Estados Unidos e que

tornou-se, provavelmente, um dos estudos de levantamento que mais influenciou o

campo educacional, muitos outros países começaram a realizar estudos parecidos como

forma de entender o sistema educacional como um todo, seja em relação ao currículo; à

gestão escolar, seja sobre o financiamento dos sistemas de ensino (SANTOS, 2002).

Os resultados do Relatório Coleman (1966) trouxeram à tona a discussão a

respeito da apreciação das ações de educação compensatória, e explicitaram que

deveriam haver remanejamentos que buscassem garantir um certo “equilíbrio

multirracional e multicultural” dentro do espaço escolar. Assim, o Relatório Coleman

(1966), incita outros países o interesse de, também, entenderem a realidade de seus

sistemas escolares. (BONAMINO, FRANCO; 1999).

Estudo parecido foi encomendado pelo governo inglês. O Relatório Plowden

Central (ADVISORY COUNCIL..., 1967), publicado no ano seguinte ao Relatório

Coleman (COLEMAN, 1966), destinava-se a averiguar a qualidade da educação das

escolas primárias inglesas. Os resultados obtidos, através de testes padronizados em

leitura e matemática, do Relatório Plowden (CENTRAL ADVISORY COUNCIL...,

1967) mostravam que, dentre as variáveis consideradas no estudo, a atitude dos pais era

a que mais se correlacionava positivamente com o sucesso do estudante. Dessa maneira,

os pais que eram mais participativos na vida escolar dos filhos e, consequentemente, em

seu rendimento escolar, contribuíam para a excelência do resultado discente. O estudo

revelou que o ambiente familiar e o escolar, também, possuíam de maneira significante

efeitos no desempenho do corpo discente (BROOKE, SOARES; 2008).

Outras pesquisas, também, foram realizadas como, por exemplo na França

(FORQUIN, 1995). O resultado, em linhas gerais, foi parecido com os outros dois

estudos abordados anteriormente. Dessa forma, é possível afirmar que há uma

similaridade nessas propostas: “a de investigar a qualidade da educação nos países e

através dos resultados pensar em políticas públicas que trouxessem melhorias”

(SANTOS, 2002).

No Brasil, somente a partir do final da década de 1970 que a avaliação

educacional ganhou mais espaço nas discussões acadêmicas e políticas do país, e

começou a ser vista como medida de mensurar a qualidade das escolas. A partir desse

período, então, surgiram muitos trabalhos que buscavam analisar a situação da educação

nas escolas brasileiras (LACERDA, 1979; GATTI, 1994; VEIGA, 1998). Avaliações

em larga escala começaram a ser desenvolvidas e aplicadas em articulação com a

melhoria das políticas educacionais. O Sistema de Avaliação da Educação Básica

(SAEB), realizado pela primeira vez no país em 1990, foi criado como uma política de

avaliação da educação, fazendo com que as gestões educacionais procurassem melhorar

cada vez mais seu trabalho (INEP, 2014). Após o SAEB, outras avaliações de sistemas

educacionais passaram a ser utilizadas pelos municípios, estados e pelo governo federal

como forma de divulgar para a sociedade (pais, professores, alunos, gestores e cidadãos)

o desempenho dos estudantes brasileiros, seja do ensino básico, seja do ensino superior

(PENIN; MARTINEZ, 2009). Dentre essas avaliações, podemos destacar o Exame

Nacional do Ensino Médio (ENEM) e o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes

(ENADE) em nível federal, e o Sistema Mineiro de Avaliação da Educação Pública

(SIMAVE) em nível estadual.

Assim, pretendemos analisar no presente artigo o SAEB como a primeira

avaliação em larga escala do país. Bonamino e Franco (1999) já estudaram o tema ao

analisarem os quatro primeiros ciclos da avaliação (1990, 1993, 1995 e 1997).

Pretendemos, então, a partir dessa primeira análise feita por esses autores, avançar na

discussão sobre essa avaliação de sistema, principalmente no que tange sua

reformulação em 2005, onde passa a contar com duas avaliações diferentes. Almejamos,

também, apontar porque esse tipo de avaliação desde seus primórdios são alvos das

críticas dos estudiosos e a importância do SAEB enquanto política educacional.

Para tanto, torna-se necessário uma breve explicação das Leis de Diretrizes e

Bases da Educação (LDB, 1996), que definem e regularizam o sistema brasileiro de

ensino em 92 artigos. Nos ateremos, aqui, nos artigos e incisos que versam e asseguram

a importância das avaliações de larga escala para ajudar o governo no controle da

educação e consequentemente, na distribuição de verba para melhoria dos espaços

escolares, qualificação dos professores, dentre outros.

Lei de Diretrizes e Bases (LDB)Art. 2º A educação, dever da família e do Estado, inspirada nos

princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por

finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o

exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho

O artigo 2º da Lei Nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, também conhecida

como lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), citado acima, mostra de forma

enfática como a educação é importante para o desenvolvimento dos estudantes. Porém,

para que esses estudantes obtenham um preparo efetivo para o “exercício de sua

cidadania” e se “qualifiquem para o trabalho”, é necessária uma educação de qualidade.

A LDB surge, então, como fonte norteadora do que se espera dos estudantes em cada

etapa dos estudos, assim como o papel das instituições escolares e do corpo docente.

Cabe a União verificar a qualidade da educação que está sendo ofertada

(principalmente nas escolas públicas) e propor melhorias, seja através de políticas

públicas criadas, seja através do investimento financeiro. As avaliações de sistemas,

dessa forma, mostram-se como instrumentos fundamentais para que essa meta seja

alcançada. A nível federal, o SAEB mostra-se como importante aliado, uma vez que

apresenta como um dos seus principais objetivos “ser um sistema de aferição da

qualidade do ensino ministrado nas escolas brasileiras” (BAUER, SILVA, 2005). Na

literatura encontramos várias críticas às avaliações de sistemas, acreditamos que muito

pode ser aprimorado nessas avaliações, mas elas, ainda, se apresentam como a forma

mais eficaz de “coletar, analisar e disseminar informações sobre a educação” tal qual se

propõe em seu art. 9º inciso V (BRASIL, 1996).

Em 1996, ano de implementação da LDB, o SAEB já estava vigente e já haviam

sido aplicados 3 ciclos de testes (1990, 1993 e 1995). As Leis de Diretrizes e Bases

ratificaram a importância desse tipo de avaliação para a garantir o padrão da qualidade.

Assim, definiram que caberia a União como um dos “princípios e fins da educação

nacional” (Art. 3º inciso IX, BRASIL, 1996):VI - assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino; (TÍTULO IV Da Organização da Educação Nacional)(...)IV - integrar todos os estabelecimentos de ensino fundamental do seu território ao sistema nacional de avaliação do rendimento escolar. (TÍTULO IX Das Disposições Transitórias) (Brasil, 1996).

Segundo Ala-Harja e Helgason (2000)), as avaliações de larga escala têm o

poder de contribuírem para o aumento da responsabilidade das políticas públicas,

aspecto de vem desempenhando papel fundamental junto aos países-membros do

Comitê de Assistência ao Desenvolvimento da OCDE. A avaliação torna-se, dessa

forma, um mecanismo evidente para os cidadãos acompanharem onde está sendo

investido o dinheiro público, além de poderem fortalecer a legitimidade dos programas

que se encontram em andamento e garantir a sustentabilidade dos resultados. As

apreciações no que tange às políticas públicas voltadas para a educação no Brasil,

mostram, de forma geral, a coerência interna dessas políticas, sua organicidade no

empenho da busca pela qualidade da educação, evidenciando o caráter centralizador

dessas políticas, realizadas por meio da instituição de parâmetros e diretrizes

curriculares e do sistema nacional de avaliação.

Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB)

O Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB) teve sua primeira

aplicação em 1990 e é composto por três avaliações de sistemas1, são elas: a Avaliação

Nacional da Educação Básica (Aneb); a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar

(Anresc ou "Prova Brasil"); e a Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA)2. Apesar

dessas avaliações derem um público específico (a Aneb é destinada a alunos

matriculados na 4ª série/5ºano e 8ªsérie/9ºano do Ensino Fundamental e no 3º ano do

Ensino Médio de escolas públicas e particulares; a Prova Brasil é destinada a alunos da

4ª série/5ºano e 8ªsérie/9ºano do Ensino Fundamental das escolas públicas; e a ANA

envolve os alunos do 3º ano do Ensino Fundamental das escolas públicas), elas

comungam de um mesmo objetivo que é avaliar a qualidade do ensino (INEP, 2014).

Segundo o site do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais

Anísio Teixeira – INEP, o objetivo geral do SAEB é “realizar um diagnóstico do

sistema educacional brasileiro e de alguns fatores que possam interferir no desempenho

do estudante, fornecendo um indicativo sobre a qualidade do ensino que é ofertado”

(INEP, 2014). A partir dos resultados obtidos com as avaliações seria possível formular,

reformular e monitorar as “políticas na área educacional nas esferas municipal, estadual

e federal, contribuindo para a melhoria da qualidade, equidade e eficiência do ensino”

(INEP, 2014).

Em sua primeira aplicação a amostra contou com a participação de escolas que

ofereciam as 1ª, 3ª, 5ª e 7ª séries do Ensino Fundamental, somente de escolas públicas

urbanas. Os discentes responderam testes de Língua Portuguesa, Matemática e Ciências.

As duas últimas séries avaliadas (5ª e 7ª), também, fizeram provas de redação. A partir

da avaliação de 1995 passaram a ser avaliados somente a 4ª e a 8ª série do Ensino

1 Que foram implementadas a partir de 2005, discutiremos mais sobre isso adiante.2 A ANA foi implementada em 2013 pela portaria Portaria nº 482, de 7 de junho de 2013

Fundamental (anos finais dos ciclos de alfabetização), e o 3º ano do Ensino Médio.

Nesse ano, também, para a análise e validação dos dados começou a ser utilizada uma

nova metodologia a Teoria de Resposta ao Item (TRI)3.

Em 1995 os alunos não responderam as avaliações de Ciências. Já nas edições

de 1997 e 1999 essa disciplina voltou a ser avaliada nas 4ª e 8ª séries do Ensino

Fundamental, os alunos do 3º ano responderam, também, testes de História e Geografia

(além dos de Língua Portuguesa, Matemática e Ciências). A partir de 2001, os testes

aplicados foram apenas de Língua Portuguesa e Matemática (INEP, 2014).

Estudar o SAEB enquanto política pública no país é de suma importância, pois,

além de se caracterizar como um dos primeiros esforços de acompanhar a qualidade da

educação em nível nacional é, também, um dos principais modelos de avaliação de

sistemas da América Latina (WITTMANN, 2008).

Reestruturação do SAEB – 2005

No ano de 2005 o SAEB passou por uma reestruturação, de acordo com a

Portaria nº 931, de 21 de março de 2005, assinada pelo então ministro Tarso Genro, que

instaurava a Aneb e a Anresc e explicitava suas diretrizes básicas: § 1o A ANEB manterá os objetivos, características e procedimentos da avaliação da educação básica efetuada até agora pelo SAEB realizado por meio de amostras da população, quais sejam: a) a ANEB tem como objetivo principal avaliar a qualidade, eqüidade e a eficiência da educação brasileira;b) caracteriza-se por ser uma avaliação por amostragem, de larga escala, externa aos sistemas de ensino público e particular, de periodicidade bianual; (...)d) as informações produzidas pela ANEB fornecerão subsídios para a formulação de políticas públicas educacionais, com vistas à melhoria da qualidade da educação, e buscarão comparabilidade entre anos e entre séries escolares, permitindo, assim, a construção de séries históricas; (...)§ 2o A Avaliação Nacional do Rendimento no Ensino Escolar - ANRESC tem os seguintes objetivos gerais:a) avaliar a qualidade do ensino ministrado nas escolas, de forma que cada unidade escolar receba o resultado global;

3 Ver mais em FLETCHER, P. R. A Teoria da Resposta ao Item: medidas invariantes do desempenho escolar. Ensaio: aval. pol. públ. educ., vol.01, n.02, pp. 21-27, 1994.

b) contribuir para o desenvolvimento, em todos os níveis educativos, de uma cultura avaliativa que estimule a melhoria dos padrões de qualidade e eqüidade da educação brasileira e adequados controles sociais de seus resultados; (...)d) oportunizar informações sistemáticas sobre as unidades escolares. Tais informações serão úteis para a escolha dos gestores da rede a qual pertençam (BRASIL, 2005).

As avaliações que compõem o SAEB são planejadas e distribuídas pelo INEP, através

da Diretoria de Avaliação da Educação Básica – DAEB. A Aneb manteve o caráter

amostral e a Anresc apresenta-se como uma mostra censitária.

A idealização das avaliações de sistemas é um passo importante para entender o

cenário educacional do país, bem como suas dificuldades e carências. Assim, é possível,

tal qual a proposta do SAEB, pensar políticas governamentais que incidam sobre os

aspectos mais críticos da educação. As duas avaliações têm caráter e propósitos

diferentes. A Aneb é uma avaliação amostral que não é destinada a avaliar a qualidade,

a equidade e a eficiência da educação brasileira. A Anresc é uma avaliação censitária, e

foca na instituição escolar, permitindo assim, averiguar a qualidade da educação na

instituição e do nível educacional do município (WITTMANN, 2008).

Avaliação Nacional da Alfabetização na Idade Certa (ANA) – 2013

Tal qual o nome sugere, a Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA) tem

como objetivo principal diagnosticar o processo de alfabetização, através da aplicação

de teste a alunos do 3º ano do Ensino Fundamental das instituições públicas de ensino;

possui questões dissertativas, além da prova objetiva e conta, também, com

questionários voltados aos professores e gestores das escolas. A ANA passou a vigorar

como umas das avaliações que compõe o SAEB em 2013, instituída a partir da Portaria

nº 867, de 4 de julho de 2012, assinada pelo então ministro Aloizio Mercadante Oliva:Art. 1o Fica instituído o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa, pelo qual o Ministério da Educação (MEC) e as secretarias estaduais, distrital e municipais de educação reafirmam e ampliam o compromisso previsto no Decreto no 6.094, de 24 de abril de 2007, de alfabetizar as crianças até, no máximo, os oito anos de idade, ao final do 3º ano do ensino fundamental, aferindo os resultados por exame periódico específico, que passa a abranger:I - a alfabetização em língua portuguesa e em matemática;

II - a realização de avaliações anuais universais, pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP, para os concluintes do 3º ano do ensino fundamental;III - o apoio gerencial dos estados, aos municípios que tenham aderido às ações do Pacto, para sua efetiva implementação.(...)Art. 5o As ações do Pacto tem por objetivos:II - reduzir a distorção idade-série na Educação Básica; (...)V - construir propostas para a definição dos direitos de aprendizagem e desenvolvimento das crianças nos três primeiros anos do ensino fundamental.Art. 9o O eixo avaliação caracteriza-se por:I - avaliação do nível de alfabetização, mediante a aplicação anual da Provinha Brasil aos estudantes das escolas participantes, pelas próprias redes de ensino, no início e no final do 2º ano do ensino fundamental; (...)IV - avaliação externa universal do nível de alfabetização ao final do 3º ano do ensino fundamental, aplicada pelo INEP. (grifo nosso) (BRASIL, 2012).

A ANA, dá apoio técnico e financeiro às instituições para que essas

desenvolvam projetos que possibilitem que os estudantes atinjam a meta de estarem

alfabetizados até os 8 anos de idade. Essa ação é corroborada com a lei nº 12.801, de 24

de abril de 20134, sancionada pela presidenta da República Dilma Rousseff. O apoio

financeiro é repassado aos entes federados através do Fundo Nacional de

Desenvolvimento da Educação (FNDE). A lei, também, discursa sobre o ato do

Ministro de Estado da Educação, que deverá dispor sobre as atividades a serem

implementadas para alcançar o objetivo dessa Lei; e a introdução, no currículo das

instituições de ensino superior, de disciplinas específicas de alfabetização. Essas metas

deverão ser cumpridas até do dia 31 de dezembro de 2022 (BRASIL,2013).

A Avaliação Nacional da Alfabetização na Idade Certa (ANA) financia projetos

que ajuda na formação dos professores. Mas, mesmo assim resultados efetivos podem

não ser reparados. Apesar de apontarem os problemas existentes nas redes de ensino, os

resultados não são utilizados de imediato, assim, ocorrem, dificuldades de implementar

reformas que produzam efeitos concretos no sistema escolar (SOUZA et al, 2005).

Considerações4 A referida lei altera as altera as Leis nos 5.537, de 21 de novembro de 1968, 8.405, de 9 de janeiro de 1992, e 10.260, de 12 de julho de 2001.

Desde sua implementação, o SAEB passa, constantemente, por reformulações

em busca de aperfeiçoar-se cada vez mais. Atualmente, toda a educação básica integra

essa cultura de avaliação criada no Brasil, padronizada, organizada e centralizada pelo

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) órgão

ligado ao Ministério da Educação e Cultura (MEC). O SAEB mostra-se como uma

ferramenta da gestão escolar, visto que, apresenta como objetivo, “realizar um

diagnóstico do sistema educacional brasileiro e de alguns fatores que possam interferir

no desempenho do estudante, fornecendo um indicativo sobre a qualidade do ensino que

é ofertado”. (INEP, 2014).

Há, porém, algumas críticas que são feitas ao modelo da prova. Como exemplo,

podemos citar o conteúdo de Português e Matemática abordado nas diretrizes do SAEB.

Os conteúdos exigidos pelas matrizes de referência nas provas dessas disciplinas são

considerados mínimos, ou seja, é o mínimo que se espera que o aluno naquela

determinada série tenha aprendido. As críticas surgem, de um lado, pois o conteúdo

mínimo é considerado pouco, assim, mesmo as escolas que vão bem nas avaliações

podem não fornecer uma educação de qualidade, uma vez que seus alunos sabem “o

mínimo” esperado. Outro fator de críticas é a falta de um currículo nacional – os

Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN) e a LDB definem os conteúdos de forma

ampla. Assim, as regionalidades/diferenças locais não são consideradas, além de causar

enrijecimento do conteúdo (SOUZA, 2003). Vianna (2003) aborda esse fato ao afirmar

que “um instrumento de medida (...) pode ser válido para um curso, mas não para outro.

Pode ser válido para um currículo mas, não para outro; para um professor, mas não para

outro, inclusive, pode ser válido para uma escola, mas não o ser para outra instituição”.

Essas críticas tornam-se fundamentais para que o SAEB (e todas as avaliações

externas) possa(m) continuar reformulando-se e achando, cada vez mais, aplicabilidade

para seus resultados. Assim, com o avanço das discussões, as avaliações de sistemas

poderão tornar-se mais sofisticadas e efetivas para construção de um sistema de ensino

mais democrático.

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