IMPACTO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL EN LA...

IMPACTO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL EN LA OPTIMIZACIÓN DE

LOS RECURSOS NATURALES Y EL AMBIENTE

DIANA MARCELA CABRERA GARAVITO

Tesis para optar por el grado de

Magíster en Derecho Administrativo

Dra. GLORIA AMPARO RODRÍGUEZ

Directora Investigación

UNIVERSIDAD COLEGIO MAYOR DE NUESTRA SEÑORA DEL

ROSARIO

Bogotá, Colombia

2014

TABLA DE CONTENIDOS

INTRODUCCIÓN …………………………………………………………..……. 1-12

TÍTULO I

DEL MARCO TEÓRICO

I. CONTROL FISCAL …………………………………………………………. 13-16

1.1. ANTECEDENTES DEL CONTROL FISCAL …………………….......... 16-21

1.2. CONCEPTO DE CONTROL FISCAL …………………………………… 21-31

1.2.1. Objeto del Control Fiscal …………………………………................... 32-33

1.2.2. Gestión Fiscal …………………………………………………………… 33-38

1.3. MARCO NORMATIVO ……………………………………….................. 36-38

1.4. ENTES DE CONTROL FISCAL …………………………………………. 38-39

1.4.1. Contraloría General de la República ……………………………........ 39-45

1.4.2. Contralorías Territoriales ………………………………………………. 45-47

1.4.3. Auditoría General de la República ………………………................... 47-48

1.5. FUNCIONES DEL CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA….. 48-53

1.6. SUJETOS DE CONTROL FISCAL ………………………………………….. 53

1.6.1. Sujetos de Control Fiscal a Nivel Nacional …………………………... 53-56

1.6.2. Sujetos de Control Fiscal a Nivel Territorial …………………………….... 56

1.7. RESPONSABILIDAD FISCAL COMO ÚLTIMO ESLABÓN DEL CONTROL

FISCAL …………………………………………………………………………. 57-58

1.7.1. Concepto ………………………………………………………………… 58-61

1.7.2. Naturaleza Jurídica de la responsabilidad fiscal ……………………. 61-63

1.7.3. Elementos de la Responsabilidad Fiscal …………………………….. 64-73

1.7.4. Ley 1474 de 2011 Nuevo Estatuto Anticorrupción ………………….. 73-77

1.8. LIMITACIONES Y PROBLEMAS DEL CONTROL FISCAL ………….. 77-78

1.8.1. Problemática …………………………………………………………..... 78-83

1.8.2. Posibles soluciones …………………………………………………….. 84-88

1.8.3. Resultados …………………………………………………..………….. 89-91

CONCLUSIONES CAPITULARES ………………………...………………… 90-95

II. CONTROL FISCAL AMBIENTAL ……………………..………………… 96-103

2.1. CONCEPTO DE CONTROL FISCAL AMBIENTAL ………...………. 103-105

2.1.1. Definición del Control Fiscal Ambiental ……………………………. 106-107

2.1.2. Objeto del control fiscal ambiental ………………………..……….. 107-110

2.1.3. Facultades constitucionales y legales para el ejercicio del control fiscal

ambiental ………………………………………………………………..…… 110-113

2.1.4 Alcance del control fiscal ambiental ………………………………… 113-119

2.2. MARCO NORMARTIVO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL ………. 119

2.2.1. Evolución Histórica …………………………………………..……… 119-123

2.2.2. Marco Constitucional ………………………………………………... 124-125

2.2.3. Marco Regulatorio …………………………………………………… 126-130

2.2.4. Finalidad de la Legislación Ambiental …………………………….. 130-132

2.2.5. Problemas Regulatorios ………………………………………..…... 132-133

2.2.6. Principios Normativos …………………………………………..…… 133-139

2.3. FUNCIONES DE LOS ORGANOS EJECUTORES DEL CONTROL FISCAL

AMBIENTAL …………………………………………………………….…... 139-143

2.4. SUJETOS DESTINATARIOS DEL

CONTROL FISCAL AMBIENTAL …………………………………………. 143-147

2.5. GESTIÓN FISCAL AMBIENTAL ……………………….……………. 147-153

2.5.1. Estrategias para la Gestión Ambiental ………………..………….. 153-160

2.6. VALORACIÓN DE COSTOS AMBIENTALES ………….………….. 160-169

2.6.1. Objeto de la Valoración de los Costos Ambientales ……………. 169-172

2.6.2. Limitaciones y deficiencias en la aplicación de este principio …… 172-174

2.7. RESPONSABILIDAD FISCAL AMBIENTAL ………………….…………. 174

2.7.1. Responsabilidad Ambiental ……………..………………………….. 174-178

2.7.2. Concepto de Responsabilidad Fiscal Ambiental …….………….... 178-182

2.7.3. Daño ……………………………………………………………..……. 182-186

2.8. ESFUERZOS INTERNACIONALES REALIZADOS POR COLOMBIA EN

CONTROL FISCAL AMBIENTAL …………………………………..……... 187-189

2.9. PERSPECTIVAS Y RESULTADOS DEL

CONTROL FISCAL AMBIENTAL………………………………………..……… 190

2.9.1. Dificultades en la aplicación del control fiscal ambiental ………… 190-197

2.9.2. Actualidad del control fiscal ambiental …………………..………… 197-198

CONCLUSIONES CAPITULARES ……………………………………….. 199-202

III. PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO MECANISMO EFICAZ DE

OPTIMIZACION DEL CONTROL FISCAL ……………………..………... 203-207

3.1. ORGANIZACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA DENTRO DE LA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA ………………..…….... 207-212

3.2. PARTICIPACION CIUDADANA EN MATERIA AMBIENTAL………. 212-216

3.2.1. Elementos de la Participación Ciudadana en

Materia Ambiental ………………………………………………………….. 216-219

3.3. MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA ……………….. 219-221

3.3.1. Veedurías Ciudadanas ……………………………………………. 221-223

3.3.2. Audiencias Públicas …………………………………………………. 223-224

3.3.3. Acciones Populares y otros Medios de Participación Ciudadana.. 224-226

3.3.4. Consulta Previa ………………..…………………………………….. 227-228

3.4. INCONVENIENTES QUE HAN CAUSADO REZAGOS EN LA APLICACIÓN

DE ESTA FIGURA EN EL CONTROL FISCAL AMBIENTAL ………..… 228-230

CONCLUSIONES CAPITULARES ……………………………………..… 230-232

TÍTULO II

DE LA APLICACIÓN CONCRETA DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL 233

I. INFORMES SOBRE EL ESTADO DE

LOS RECURSOS NATURALES…………………………………………. .234-235

1.1 DEFINICIÓN Y CONCEPTO …………………………………………... 235-236

1.1.1. Antecedentes ………………………………………………………… 236-237

1.1.2. Objetivo ……………………………………………………………….. 237-238

1.1.3. Fuentes ………………………………..……………………………… 238-239

1.1.4. Diferencias con el Informe establecido para el IDEAM …………... 239-241

1.2. ESTRUCTURA DEL INFORME DE LOS

RECURSOS NATURALES…………………………................................. 242-244

1.3. ALCANCE DEL INFORME SOBRE EL ESTADO DE LOS RECURSOS

NATURALES …………………………………………………………………245-247

1.4. ANÁLISIS DE LOS INFORMES SOBRE EL ESTADO DE LOS RECURSOS

NATURALES DESDE EL AÑO 2001 HASTA EL AÑO 2012

1.4.1. Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente

2001-2002 ……………………………………..…………………………….. 247-251


2002 – 2003 ……………………………………………………….………… 251-253


2003-2004 …………………………………………………………………… 253-255


2004 – 2005 …………………………………………………………………. 255-259


2005 – 2006 ………………………………………………………...……….. 259-264


2006 – 2007 ………………………………………..………………………... 265-268


2007 – 2008 ………………………………………………………………… 264-274


2008 – 2009 …………………………………………………………………. 274-283


2009 – 2010 …………………………………………………………………. 283-288


2010 – 2011 ………………………...……………………………………….. 288-290

1.4.11 Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente

2011 – 2012 …………………………...…………………………………….. 290-292

CONCLUSIONES CAPITULARES: RESULTADOS Y BENEFICIOS

PRACTICOS DEL INFORME SOBRE EL ESTADO DE LOS RECURSOS

NATURALES………………………………………………………………… 293-295

II. INFORMES DE AUDITORÍA Y FUNCIONES DE ADVERTENCIA EN

MATERIA AMBIENTAL REALIZADAS POR LA CONTRALORÍA GENERAL

DE LA REPÚBLICA………………………………………………………….296-297

2.1. INFORMES DE AUDITORÍA ………………………………………………. 297

2.1.1. Informe de Auditoría al Programa de Inversión para el Desarrollo

Sostenible – IDS, financiado con el crédito otorgado por el Banco Mundial BIRF

7335-CO y ejecutado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial………………………………………………………………………298-301

2.1.2. Informe De Auditoría Al Instituto De Hidrología, Meteorología Y Estudios

Ambientales -IDEAM- ……………………………..………………………... 301-305

2.1.3 Informe de Auditoría al Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible ……………………………….……………………… 305-310

2.1.4. Informe de Auditoría a la Corporación para el Desarrollo Sostenible en La

Mojana y el San Jorge – CORPOMOJANA …………………………..….. 310-312

2.1.5. Informe de Auditoría PARQUES NACIONALES NATURALES DE

COLOMBIA ………………………………………………………………..… 312-315

2.1.6. Informe de Auditoría a la gestión del Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible – Unidad Administrativa Especial del Orden Nacional, Autoridad

Nacional de Licencias Ambientales – ANLA - …………….…………….. 315-320

2.2. FUNCIONES DE ADVERTENCIA …………………...………………..320-321

2.2.1. Función de Advertencia Cerro Matoso ..…………………………... 321-323

2.2.2. Función de Advertencia Aguas Residuales Mitú – Vaupés ……... 323-324

2.2.3. Función de Advertencia Degradación de

Ecosistemas de Paramos…………………………………………………... 324-326

2.3. INFORMES QUE EN TEMAS ESPECIFICOS HA PROFERIDO LA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA …………………………….. 326

2.3.1. Informe Especial Seguimiento Resguardos Indígenas y Plan Nacional de

Desarrollo 2012-2014 ……………..……………………………………...……… 327

2.3.2. Especial seguimiento en tiempo real a los recursos destinados a la

Emergencia ocasionada por la Ola Invernal 2010-2011 ………………… 328-329

2.3.3. Informe Especial. Minería Ilegal. La Explotación Ilícita de Recursos

Minerales en Colombia. Casos Valle del Cauca (Rio Dagua) - Chocó (Rio San

Juan) Efectos sociales y ambientales ……………………….…………… 329-334

CONCLUSIONES CAPITULARES ………………………….……………. 335-337

III. MANEJO Y REGULACIÓN DE LAS AGUAS …………………..…… 338-339

3.1. PRINCIPIOS, POLITICAS Y DIRECTRICES INSTAURADAS PARA LA

EFECTIVA GESTIÓN DE LOS RECURSOS HIDRICOS ……………….. 340-352

3.2. ACCIONES CONCRETAS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA

REPÚBLICA EN MATERIA DE AGUA ……………………………………. 352-358

3.3. PROBLEMAS RELACIONADOS CON EL AGUA ………...………... 358-367

3.4. IMPORTANCIA DE LA PARTICIPACIÓN EN EL MANEJO

DE LAS AGUAS ………………………..…………………………………… 367-368

CONCLUSIONES CAPITULARES …..…………………………………… 368-369

TABLA SINTESIS …………………….…………………………………….. 369-372

CONCLUSIONES GENERALES ........................................................... 373-381

BIBLIOGRAFIA …………………………………………………………….. 382-404

1

INTRODUCCIÓN

El cuidado y la preservación del ambiente son, desde hace décadas,

especialmente desde los años cincuenta y sesenta, temas de especial

importancia para la humanidad.

Libros y artículos que comenzaron a quebrar paradigmas, tales como La primavera

silenciosa, de Rachel Carson (Carson, 1962) y La tragedia de los espacios colectivos,

de Garrett Hardin (Hardin, 1968), motivaron a los países y a la comunidad mundial a

entrar en acción. Una serie de catástrofes aumentó el interés por el ambiente; entre

ellas se destacaron las deformidades congénitas en bebés causadas por la talidomida,

el derrame de petróleo del Torrey Canyon a lo largo de la pintoresca costa norte de

Francia y la declaración de científicos suecos de que la muerte de miles de peces y

otros organismos en los lagos de su país era resultado del largo alcance de la

contaminación atmosférica en Europa Occidental. (Programa de las Naciones Unidas

para el Medio Ambiente, PNUMA, Integración del medio ambiente y el desarrollo, 1972-

2002).

En las décadas posteriores a los cincuenta y los sesenta, hasta la caída del

muro de Berlín, la atención sobre el ambiente se centró específicamente en la

flora y la fauna y eran más una preocupación “occidental” que global como

consecuencia de la Guerra Fría que tenía polarizada a la humanidad en dos

bloques muy claramente definidos: oriental y occidental. A mediados de los

ochenta surgió el concepto de desarrollo sostenible1 (basado en una actividad

1 El desarrollo sostenible fue definido por el artículo 3° de la Ley 99 de 1993 que establece: Del concepto de desarrollo sostenible. Se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, o a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades.

2

económica que se puede mantener sin comprometer recursos para las futuras

generaciones).

Además de nuevos descubrimientos, los años ochenta también presenciaron una

variada gama de eventos catastróficos que dejaron una marca permanente tanto en el

medio ambiente como en la comprensión de su relación con la salud humana. En

1984, el derrame en una planta Union Carbide dejó un saldo de 3 000 muertos y 20 000

heridos en Bophal, India (Diamond, 1985). En ese mismo año, casi un millón de

personas murieron de inanición en Etiopía. En 1986 tuvo lugar el peor accidente nuclear

del mundo cuando explotó un reactor en la planta nuclear de Chernóbil en la República

de Ucrania. (PNUMA, Integración del medio ambiente y el desarrollo, 1972-2002).

Según el mismo PNUMA, los años noventa se caracterizaron por la búsqueda de un

mayor entendimiento del concepto y la importancia del desarrollo sostenible, que se

complementó con las tendencias cada vez más veloces hacia la globalización, sobre

todo en lo referente al comercio y la tecnología.

Pero en la actualidad los temas de protección y conservación de los recursos

naturales y del ambiente se han convertido en una prioridad. Su constante

degradación ha llevado a los gobiernos y demás organizaciones a nivel mundial,

a establecer políticas y parámetros de conservación y preservación de los

recursos naturales.

A través de normatividad se ha pretendido la adopción de mecanismos por parte

de todos los países, sobre todo los más contaminantes, con el fin de lograr

frenar los principales factores que afectan el ambiente como el calentamiento

global, la caza indiscriminada, escasez de alimentos y de agua, etc.

Por ejemplo, EE.UU. brilla entre los países más contaminantes y menos

comprometidos. En el 2012 la lucha contra el calentamiento global fue debilitada por las

naciones más poderosas del mundo. (Programa de las Naciones Unidas para el Medio

Ambiente, PNUMA, Integración del medio ambiente y el desarrollo, 1972-2002).

3

Esta preocupación global ha trascendido a nivel nacional haciendo que en

Colombia se realicen acciones que deriven en la conservación de los recursos

naturales, lo cual se refleja en nuestra Constitución Política que, a través de su

articulado, evidencia su interés por la protección del ambiente, desde los

diversos niveles y sectores, tanto nacionales como territoriales.

La Constitución Política colombiana vigente desde 1991, acoge la protección al

ambiente desde varias perspectivas. Como reconocen acreditados constitucionalistas,

la carta del 91 adopta un modelo de desarrollo sostenible que trae como consecuencia

la imposición del deber de protección de los recursos naturales en cabeza del Estado y

de los particulares y que sirve de justificación para establecer limitaciones al ejercicio

de determinados derechos, fundamentalmente los de contenido económico, como los

de la propiedad y la iniciativa privada y que en general subordina la actividad pública y

privada al cumplimiento de ese propósito.

(http://ambientalcolombiano.blogspot.com/2011/02/la-proteccion-al-medio-ambiente-

en-la.html).

Teniendo en cuenta que es nuestra norma mayor la que ha demostrado su

especial interés ambiental, de ahí se ha desprendido diferente normatividad que

pretende precisamente la renovación y reactivación del patrimonio ambiental

que beneficie no sólo a la naturaleza misma, sino a todo el entorno que rodea

al ser humano.

Igualmente, se han establecido instituciones con este mismo propósito y labor

misional, así como entes de control encargados de vigilar y supervisar el

cumplimiento de la misma y la adecuada destinación de los recursos públicos

asignados a aquellas entidades. – Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible, Corporaciones Autónomas Regionales de Colombia, Instituto de

Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humbolt, IAVH; Unidad

Administrativa Especial del Sistema Nacional de Parques Naturales, UASPEEN.

(www.uniambiental.edu.co).

http://ambientalcolombiano.blogspot.com/2011/02/la-proteccion-al-medio-ambiente-en-la.html

http://ambientalcolombiano.blogspot.com/2011/02/la-proteccion-al-medio-ambiente-en-la.html

4

Todo esto fundamentado en nuestra Constitución Política de 1991 que tiene

como sujeto, razón y fin la persona, en su dimensión social. Es por ello que se

ha considerado que de una única constitución política, surgen una económica,

con su tríptico: propiedad, trabajo, empresa; una social, con la legislación de

sus relaciones; una ecológica, y, por último, una cultural2.

En cuanto a la Constitución ecológica, que constituye nuestro tema de interés,

su regulación se encuentra conformada por las siguientes disposiciones:

De manera general, la protección a la vida, señalada en el Preámbulo como uno

de los fines esenciales del Estado.

La protección de las riquezas culturales y naturales de la Nación, establecida

como una obligación en el artículo 8º.

La inviolabilidad del derecho a la vida, consagrada en el artículo 11.

Y los derechos fundamentales de los niños, establecidos en el artículo 44.

Específicamente en lo relacionado con el ambiente se encuentra regulación

referente a la atención de la salud y del saneamiento ambiental, mencionada en

el artículo 49; la función ecológica de la propiedad establecida en el artículo 58;

los créditos agropecuarios por calamidad ambiental, regulados en el artículo 66;

la educación para la protección del ambiente, consagrada en el artículo 67; la

regulación de la producción y comercialización de bienes y servicios, en el

artículo 78; derecho a un ambiente sano y la participación en las decisiones

ambientales, consagrado en el artículo 79.

En cuanto a la planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos

naturales, se encuentra el artículo 80; el artículo 81 regula la prohibición de las

armas químicas, biológicas y nucleares; el deber de proteger los recursos

culturales y naturales del país, se consagra en el artículo 82; el estado de

2 Corte Constitucional. Sentencia T-411 del 17 de junio de 1992. Sección Cuarta. Magistrado ponente: ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.

5

emergencia por perturbación o amenaza del orden ecológico, es regulado en el

artículo 215; la internacionalización de las relaciones ecológicas, es referida en

el artículo 226.

Por su parte en lo que se refiere a las funciones ambientales de los entes de

control y otras autoridades, se encuentra la fiscalización de los recursos

naturales y del ambiente como atribución del Contralor General de la República,

en el artículo 268, numeral 7; la función del Procurador de defender el ambiente,

en el artículo 277 numeral 4; la asignación del Defensor del Pueblo y las

acciones populares como mecanismo de protección del ambiente, según el

artículo 282, numeral 5; programas de cooperación e integración en zonas

fronterizas para la preservación del ambiente, establecidos en el artículo 289; la

función de las Asambleas Departamentales de expedir disposiciones

relacionadas con el ambiente, señalada en el artículo 300, numeral 2; la gestión

administrativa y fiscal de los departamentos atendiendo a recursos naturales y

a circunstancias ecológicas, dispuesta en el artículo 302; el control de densidad

en San Andrés y Providencia con el fin de preservar el ambiente y los recursos

naturales, mencionado en el artículo 310; la asignación a los Concejos

Municipales de la función de dictar las normas necesarias para el control, la

preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio,

consagrado en el artículo 313, numeral 9; el porcentaje de los tributos

municipales que se destinará a las entidades encargadas del manejo y

conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, señalado en

el artículo 317; establecimiento como función de los concejos de los territorios

indígenas de velar por la preservación de los recursos naturales, según el

artículo 330, numeral 5; la Corporación del Río Grande de la Magdalena y sus

obligaciones para la preservación del ambiente, contenidas en el artículo 331;

el dominio del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables,

consagrado en el artículo 332.

6

Otras protecciones establecidas constitucionalmente son: las limitaciones a la

libertad económica por razones del medio ambiente, establecidas en el artículo

333; la intervención estatal para la preservación de los recursos naturales y de

un ambiente sano, regulada en el artículo 334; la política ambiental como una

exigencia dentro del plan nacional de desarrollo, según el artículo 339; la

representación de los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de

Planeación, establecidos en el artículo 340; y finalmente, la determinación que

la solución de las necesidades de saneamiento ambiental y de agua potable es

una finalidad del Estado, según en el artículo 3663.

Estas disposiciones son las que han hecho denominar a la Carta del 91 como

la constitución ecológica y se ven complementadas con las regulaciones sobre

la materia y los pactos internacionales ratificados por Colombia, que en

atención al artículo 93 constitucional, coadyuvan en la preservación,

conservación y mantenimiento de los recursos naturales y del ambiente.

Como lo señala la Corte Constitucional en la Sentencia No. T-411/92:

La protección jurídica del medio ambiente es hoy una necesidad universalmente

reconocida, una necesidad socialmente sentida, de dar una respuesta contundente a

las intolerables agresiones que sufre el medio ambiente. El desarrollo sin planificación

y los avances científicos fueron ampliando considerablemente el impacto industrial en

el entorno. El problema ecológico y todo lo que este implica es hoy en día un clamor

universal, es un problema de supervivencia. Para esta Sala de Revisión, la protección

al ambiente no es un "amor platónico hacia la madre naturaleza", sino la respuesta a un

problema que de seguirse agravando al ritmo presente, acabaría planteando una

auténtica cuestión de vida o muerte: la contaminación de los ríos y mares, la progresiva

desaparición de la fauna y la flora, la conversión en irrespirable de la atmósfera de

muchas grandes ciudades por la polución, la desaparición de la capa de ozono, el efecto

3 Corte Constitucional. Sentencia T-411 del 17 de junio de 1992. Sección Cuarta. Magistrado ponente: ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.

7

invernadero, el ruido, la deforestación, el aumento de la erosión, el uso de productos

químicos, los desechos industriales, la lluvia ácida, los melones nucleares, el

empobrecimiento de los bancos genéticos del planeta, etc., son cuestiones tan vitales

que merecen una decisión firme y unánime de la población mundial. Al fin y al cabo el

patrimonio natural de un país, al igual que ocurre con el histórico-artístico, pertenece a

las personas que en él viven, pero también a las generaciones venideras, puesto que

estamos en la obligación y el desafío de entregar el legado que hemos recibido en

condiciones óptimas a nuestros descendientes4.

Sobre el proyecto de investigación.

Teniendo en cuenta lo anterior, y siguiendo lo señalado por la Corte en la citada

jurisprudencia, la Constitución Política tiene una implicación que impone la

protección a la vida y al ambiente, de donde se desprenden todos los medios

para su salvaguardia, dentro de los que se encuentra el control fiscal como

mecanismo para la conservación y protección de los recursos naturales.

Este es el tema que será analizado a través del presente estudio: si, en el

ejercicio del control fiscal, los entes encargados han respetado los postulados

constitucionales y han hecho de este, una herramienta eficaz que conduzca a

la protección de los recursos naturales.

Asumiendo que en nuestro país el control fiscal en materia ambiental es una

realidad, ya que se encuentra regulado constitucional y legalmente, y se ha

establecido como una de las formas reales y eficientes para la preservación del

ambiente en Colombia, es necesario determinar el impacto de este mecanismo

en la conservación ambiental.

En ese orden de ideas, el problema jurídico planteado en el presente estudio es

si el control fiscal en materia ambiental está conduciendo a una preservación

4 Corte Constitucional. Sentencia T-411 del 17 de junio de 1992. Op.cit.

8

del ambiente en Colombia o si, por el contrario, una vez hecha la revisión, la

realidad observada determinaría la escasa participación de este mecanismo de

protección en la preservación de los recursos naturales y del ambiente.

La presente investigación busca determinar a través del análisis y una

evaluación crítica, el papel que ha cumplido el control fiscal y sus órganos

ejecutores en la gestión ambiental en el país, y si a través de sus objetivos y

tareas asignada por la Carta Política, se ha logrado avanzar en la preservación

del ambiente. Lo anterior, teniendo en cuenta, que es relevante un análisis

teórico y empírico que permita determinar el grado de aplicación de las normas

constitucionales y legales imperantes en esta materia, y con ello el impacto del

control fiscal.

Este problema jurídico se plantea dada la importancia que la protección y

salvaguardia del ambiente que rodea e involucra al ser humano tienen en el

futuro de la humanidad y de las generaciones venideras, a las que asiste el

mismo derecho de explotar de manera responsable y controlada los recursos

naturales que ofrece el entorno en el cual se desenvolverán. Protección y

salvaguardia que han venido formando conciencia a nivel mundial y que

constituyen un asunto vital en el desarrollo social e individual del ser humano.

Igualmente, porque es necesario observar y analizar el cumplimiento y la

aplicación de la función ambiental que constitucionalmente se ha otorgado al

control fiscal como vigilante del patrimonio público.

Con todo, los objetivos de la presente investigación son:

- Estudiar el marco constitucional y normativo que rige el control fiscal

ambiental, a través de un método deductivo mediante el cual se

establezca su regulación general y de allí derivar la específica, para

determinar los alcances de esta función constitucional.

9

- Establecer los mecanismos con que cuenta el control fiscal para

contribuir a la protección de los recursos naturales y del ambiente.

- Determinar el desarrollo actual de la aplicación concreta del control

fiscal en materia ambiental.

- Describir la problemática y las vías de solución planteadas al respecto

por la doctrina.

- Identificar las falencias del control fiscal ambiental y el impacto de las

mismas en la conservación de los recursos naturales.

- Formular desde la perspectiva estudiada, soluciones y sugerencias a

los problemas encontrados de acuerdo con las conclusiones

tomadas.

Con el objeto de resolver el problema jurídico establecido, este estudio se

basará en una metodología deductiva que, a través de parámetros generales,

lleve al estudio específico del tema y con ello a las conclusiones que solucionen

el planteamiento realizado.

Para elaborar la revisión se tendrán en cuenta los textos de doctrinantes

expertos en el tema, los estudios realizados por las entidades encargadas de

realizar el control fiscal y por algunos sujetos de control, y la jurisprudencia

imperante en el tema.

En este sentido, se efectuará la recolección y el análisis de datos cualitativos

extractados de los hallazgos fiscales, funciones de advertencia y estudios

sectoriales realizados por la Contraloría General de la República, de acuerdo a

su función misional y a los sujetos de control previamente establecidos en

materia ambiental. Lo cual proporcionará a la presente investigación

información empírica que permita el contraste con la teórica y así llegar a la

resolución del problema jurídico aquí planteado.

10

De acuerdo con lo anterior, y en aras de determinar lo mencionado, se sugiere

la siguiente conjetura o proposición: El control fiscal ha alcanzado los fines para

los cuales fue instituido constitucionalmente en Colombia.

De esta forma, con la confrontación de los datos recolectados en la presente

investigación, es posible establecer su cumplimiento y de esta manera plantear

resultados y conclusiones que lleven a la solución del problema jurídico

identificado.

Con este fin, el estudio se dividirá en dos grandes partes identificadas mediante

Títulos: una teórica – del control fiscal, del control fiscal ambiental, y de la

participación ciudadana -, y una práctica – análisis de los informes, demás

documentos de la Contraloría General de la República y concreción en el agua-

Cada Título se subdividirá en capítulos que de premisas generales a específicas

nos llevarán a desarrollar el problema jurídico planteado.

El Primer Título, Del Marco Teórico está dividido en tres capítulos. El primero

de ellos, El control fiscal, nos dará una definición general con el fin de encuadrar

el análisis ambiental dentro de la misma, teniendo un contexto conceptual

dentro del cual circunscribir el desarrollo y los resultados en materia ambiental

de esta atribución constitucional.

El segundo capítulo, El control fiscal ambiental, se ocupará del análisis concreto

del control fiscal ambiental, con el fin de determinar con base en él y en las

conclusiones del capítulo anterior, su realidad y sus perspectivas.

El tercer capítulo, abordará el tema de la participación ciudadana como

optimizadora del control fiscal ambiental, su función y sus aplicaciones. Este

estudio llevará a establecer su pertinencia y conducencia para resolver las

falencias que pueda llegar a tener el control fiscal en los aspectos ambientales.

11

En un Segundo Título, De la aplicación concreta del control fiscal ambiental, se

analizará el ejercicio práctico de esta figura a través del estudio de dos medios

esenciales utilizados por los organismos de control fiscal: los informes

proferidos y las auditorías realizadas en ejercicio de su función misional.

En el primer capítulo de este título, se realizará un examen de los informes sobre

el estado de los recursos naturales que han sido realizados por la Contraloría

General de la República, con el fin de establecer, en materia de resultados, la

gestión fiscal ambiental antes mencionada.

En el segundo capítulo, se estudiará una breve selección de los informes de

auditoría realizados por la Contraloría General de la República en vigencias

recientes, para con ello establecer el aporte que realiza este órgano de control

a la solución de los problemas ambientales.

Por último, el tercer capítulo de este título, Manejo y Regulación de las Aguas,

analizará concretamente un recurso natural: el agua. Con ello se quiere

establecer, a partir del estudio específico de los temas hídricos, el impacto que

tiene el control fiscal en el medio ambiente, delimitado al agua, recurso de

enorme importancia para la vida humana y que exige inmediata protección,

vigilancia y supervisión.

Todo lo anterior, con el objeto de determinar el papel que está cumpliendo en la

actualidad el control fiscal en relación con su obligación constitucional de

contribuir a la protección y conservación del ambiente en Colombia, cuál ha sido

su aporte, y los verdaderos resultados obtenidos, en atención a que la

obligación de las autoridades de propender por la protección de los intereses

estatales, dentro de los que se cuenta el ambiente, es constitucionalmente

establecida desde el preámbulo y como tal, contiene un compromiso claro y

expreso de parte de los organismos de control fiscal de contribuir con la

preservación de los recursos naturales.

12

TÍTULO I

DEL MARCO TEÓRICO

I. CONTROL FISCAL

13

Como se ha mencionado, la Constitución Política colombiana de 1991 hizo

especial énfasis en la protección de los recursos naturales y del ambiente; a

través de todo su articulado ha dejado manifiesto su interés en que este

trascendente tema no se quede sin regulación y, lo más importante, sin

protección.

Desde su promulgación en 1991 se ha denominado a nuestra Carta actual como

la Constitución ecológica5, en la medida en que elevó a norma constitucional la

consideración, el cuidado, el manejo y la conservación de los recursos naturales

y el medio ambiente, factores que han obligado a que la protección de los

recursos naturales en Colombia sea prioritaria debido al creciente deterioro de

los mismos.

Vemos, entonces, cómo este no es un tema ajeno, sino que hace parte del

quehacer diario de todas y de cada una de las comunidades del país, ya que

todos nos vemos afectados de una manera u otra, por lo que es necesaria la

intervención inmediata de cada uno de los organismos que conforman el

territorio nacional. Una forma de garantizar eficazmente la protección de los

recursos naturales y el medio ambiente es a través de la vigilancia y el

seguimiento a la gestión ambiental realizada por las entidades públicas, tanto

del orden nacional como del territorial.

La Carta Máxima, en su artículo 267, señala que el control fiscal es una función

pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la

5 La concepción de constitución ecológica ha sido ampliamente desarrollada por la Corte Constitucional. La sentencia No. 411 de 1992 señala que “La ecología contiene un núcleo esencial, entendiendo por éste aquella parte que le es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegidos y que le dan vida resulten real y efectivamente tutelados. Se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección.”

14

gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen

fondos o bienes del Estado.

Esta función pública otorgada a la Contraloría General de la República como

ente ejecutor del control fiscal se deriva de los postulados iniciales de la misma

Constitución, toda vez que desde el artículo 2º de la Carta, que plantea los fines

esenciales del Estado, y que establece la obligación para las autoridades de la

república de proteger a los residentes de Colombia en sus derechos y

libertades, derechos dentro de los que se encuentra el de un ambiente sano, se

extrae la idea de la necesidad de un ente de control con las características que

la norma constitucional determina, para llevar a cabo satisfactoriamente los

fines establecidos en esta misma disposición.

Se observa, entonces, cómo desde la misma Constitución Política de 1991 se

determinan un concepto de control fiscal y los diferentes elementos de la misma:

su forma de ejercicio -posterior y selectiva-; las diferentes clases de controles -

control financiero, de gestión y de resultados-; los principios que lo fundan -la

eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales-;

el carácter técnico de la Contraloría General de la República -autonomía

administrativa y presupuestal-; las formas y requisitos de elección del contralor

general de la República, y sus atribuciones, entre otras.

En este orden de ideas, se evaluarán los siguientes postulados con el fin de

desarrollar el problema jurídico planteado para la presente investigación:

- El control fiscal fue instaurado constitucionalmente con funciones específicas

para la protección del patrimonio público, por lo que implementado tanto por los

órganos de control como por los sujetos vigilados, podría llegar a cumplir los

fines para los cuales fue establecido y así generar una cultura de protección y

debida destinación de los dineros que hacen parte del patrimonio estatal.

15

- El control fiscal debería conducir a que los recursos destinados para la

protección y conservación del ambiente se utilicen apropiadamente y con ello

contribuir al mantenimiento, la conservación y la preservación de los recursos

naturales en el país.

- La aplicabilidad de la regulación dada al respecto es preponderante para llegar

a establecer la efectividad del control fiscal, por lo que tanto del punto de vista

regulatorio como de su implementación conduciría a facilitar su ejercicio.

- La determinación del daño en materia de control fiscal debería facilitar el

establecimiento de la responsabilidad fiscal que no ofrezca dudas acerca de su

conformación.

- Luego de 20 años de promulgada la Constitución Política el Control Fiscal

podría haber alcanzado la suficiente identidad como para que los objetivos

planteados para su establecimiento hubiesen sido cumplidos.

Conforme a lo pretendido por este estudio: analizar el alcance del control fiscal

ambiental en los resultados de protección al ambiente, es necesario estudiar a

través de este capítulo el marco teórico del control fiscal para que, a partir de

un razonamiento deductivo, podamos llegar a establecer la efectividad del

control fiscal ambiental en la vigilancia de la gestión de los recursos públicos

destinados a la protección, conservación y preservación del ambiente en

Colombia.

Establecida la importancia del control fiscal en la protección de los recursos

naturales y el ambiente, es necesario realizar una evaluación del mismo, su

finalidad, los órganos ejecutores y sus funciones, con el objeto de tener claras

las generalidades y su realidad actual, y así identificar sus implicaciones en

materia ambiental.

16

1.1. ANTECEDENTES DEL CONTROL FISCAL

En la medida en que lo planteado en esta tesis de investigación es si el control

fiscal ambiental ha tenido un impacto en la protección y conservación de los

recursos naturales y el ambiente, a través de una eficaz vigilancia de la gestión

fiscal de las entidades encargadas del manejo de los recursos ambientales, es

necesario el estudio de la historia del control fiscal en nuestro país, con el objeto

de enmarcar el tema para que a partir de lo general se puedan llegar a

establecer conclusiones concretas con respecto al problema jurídico planteado

en el presente estudio.

La creación de la Contraloría General de la República tuvo lugar durante la

presidencia de Pedro Nel Ospina, mediante la Ley 42 expedida el 19 de julio de

1923, ley que establecía normas sobre “organización de la contabilidad oficial y

creación del Departamento de Contraloría” (Contraloría de Colombia). La

Contraloría hizo parte de una serie de recomendaciones de una misión de

expertos estadounidenses dirigida por el eminente economista Edwin Walter

Kemmerer, más conocida como la “misión Kemmerer”.6

Sin embargo, no podríamos decir que los antecedentes del control fiscal se

remontan sólo a esta época; por el contrario, desde los tiempos de la Colonia

ya existía la institución del tribunal de cuentas que perduró incluso una vez

consolidada la Conquista, convirtiéndose en una importante institución dentro

de la organización administrativa establecida por el Estado español dentro de

las colonias americanas7.

6 Contraloría General de la República. Disponible en internet en: http://186.116.129.19/web/guest/historia 7 NARANJO GALVES, Rodrigo. Eficacia del control fiscal en Colombia, Derecho comparado, historia, macroorganizaciones e instituciones. Ed. Universidad del Rosario. Bogotá. 2007. Pp. 77-83.

http://186.116.129.19/web/guest/historia

17

Efectivamente, según lo dicho por el jurista Jairo Gómez Buitrago, es en 1511

cuando se crea el Tribunal de la Real Audiencia de Santo Domingo;

posteriormente, en 1604, surge el Tribunal de Cuentas de Santa Fe de Bogotá

y para 1807 se crean las oficinas de contabilidad para adoptarse después el

sistema francés implantado por Napoleón, basado en una Corte de Cuentas8.

En el tema específico de la vigilancia y el control de las finanzas públicas, señala

el autor Edwin Espinal Hernández que a la par de sus funciones estrictamente

jurisdiccionales como tribunal de apelación, la Real Audiencia de Santo

Domingo desempeñó funciones administrativas para el control no sólo de la isla

de La Española sino también de las demás islas del Caribe y las posesiones de

Tierra Firme que caían dentro de su ámbito competencial9.

Posteriormente vino el Tribunal de Cuentas de Santafé de Bogotá donde se

fenecen las cuentas de “13 cajas reales”: Santafé, Honda, Mompox, Ocaña,

Santa Marta, Riohacha, Portobelo, Panamá, Cartagena, Antioquia, Cartago,

Popayán y Los Remedios10.

8 GÓMEZ BUITRAGO, Jairo. Gerencia pública y control fiscal. Ed. Biblioteca Jurídica DIKE. Bogotá. 2007. P. 111. 9 ESPINAL HERNÁNDEZ, Edwin. “La Real Audiencia de Santo Domingo a través de sus cartas

a la Corona española.” Ponencia presentada en el panel “Importancia histórica de la Real Audiencia de Santo Domingo”, Consejo del Poder Judicial-Suprema Corte de Justicia, Santo Domingo. 4 de octubre de 2011. Disponible desde internet en http://www.suprema.gov.do/pdf/Datos_Adjuntos_ponencia_edwin_espinal.pdf. Ultima consulta el 13 de febrero de 2013. 10 SILVESTRE, Francisco. Descripción del Reino de Santafé de Bogotá. Fundación Editorial Epígrafe. 2006. P. 61. Disponible desde Internet en: http://books.google.com.co/books?id=9jtyLqt7OjYC&pg=PA61&lpg=PA61&dq=tribunal+de+cuentas+de+santafe+de+bogota&source=bl&ots=NbI3rIzOc7&sig=4vhzUFyf97WOXBaFBSD9TTl2teA&hl=es&sa=X&ei=RJcbUaHCGtDx0wHI34CADg&ved=0CEIQ6AEwAw#v=onepage&q=tribunal%20de%20cuentas%20de%20santafe%20de%20bogota&f=false. Última consulta el 13 de febrero de 2013.

http://www.suprema.gov.do/pdf/Datos_Adjuntos_ponencia_edwin_espinal.pdf

http://books.google.com.co/books?id=9jtyLqt7OjYC&pg=PA61&lpg=PA61&dq=tribunal+de+cuentas+de+santafe+de+bogota&source=bl&ots=NbI3rIzOc7&sig=4vhzUFyf97WOXBaFBSD9TTl2teA&hl=es&sa=X&ei=RJcbUaHCGtDx0wHI34CADg&ved=0CEIQ6AEwAw#v=onepage&q=tribunal%20de%20cuentas%20de%20santafe%20de%20bogota&f=false




18

Después de estas instituciones, el profesor Buitrago nos explica que con

ocasión de la independencia de Colombia, en el año 1819, el sistema de control

fiscal fue nuevamente organizado y replanteado, debido al penoso estado de

las finanzas públicas, con lo que se creó la Corte de Cuentas. Posteriormente,

con la Ley 6 de 1821, se crea la Contaduría General de Hacienda que tiene la

facultad de examinar y fenecer las cuentas, así como de ejercer la jurisdicción

coactiva. Esta institución fue reemplazada en 1847 por una Corte de Cuentas

con funciones fiscales pero dependiente del Ejecutivo. Sin embargo, la Ley 20

de 1850 transforma esta Corte de Cuentas en Oficina General de Cuentas y en

1857, se establece que sus miembros son designados por el Congreso.

Posteriormente a la promulgación de la Constitución Nacional de 1886, se

restablece la Corte de Cuentas, conformada por 10 magistrados para un periodo

de cuatro años11.

Como se mencionó, todo esto sucedió antes que por cuenta del Gobierno de

Pedro Nel Ospina, se contratara un grupo de expertos, liderados por Edwin

Walter Kemmerer, que tomaría el nombre de misión Kemmerer, cuyo objeto era

el estudio de la contingencia económica de nuestro país en la época. Producto

de esta misión surgieron ciertas recomendaciones que cambiaron la historia del

órgano principal de control fiscal en Colombia.

Entre otras, se cambió la forma como estaba concebido el ente de control fiscal

– Departamento de Contabilidad del Estado - y se adoptaron tanto lineamientos

del modelo estadounidense, como los de los tribunales de cuenta tradicional. La

misión Kemmerer de 1923 constituye el punto de partida del control fiscal tal y

como lo conocemos actualmente. Siguiendo sus lineamientos y

11 GÓMEZ BUITRAGO, Jairo. Gerencia pública y control fiscal. Biblioteca Jurídica Dike. Bogotá. 2007. Pp. 111-112.

19

recomendaciones se promulgó la Ley 42 de 1923 que definió las funciones y los

directivos de la Contraloría General de la República.

En 1932 la Contraloría se organiza como una oficina de contabilidad y control

fiscal y se establece la obligatoriedad de rendir cuentas ante este organismo,

sobre el manejo de los bienes y dineros del Estado12.

En la exposición de motivos elaborada por la misión Kemmerer para justificar la

creación legal de la Contraloría, se entrevé que lo que se pretendía era sustituir

y modificar radicalmente la concepción predominantemente judicial de la Corte

de Cuentas hasta entonces existente. En este nuevo esquema, se le atribuyeron

a la Contraloría las funciones de examinar las operaciones relacionadas con la

gestión fiscal de las entidades, prescribir los métodos contables, llevar las

cuentas generales de la Nación y examinar, glosar y fenecer las cuentas de

todos los funcionarios. A ello se agregó la responsabilidad del registro de la

deuda, las estadísticas públicas y otras funciones que convirtieron el control

fiscal en una pieza clave de la operación cotidiana de la administración

pública13.

Luego de estos importantes cambios, vienen reformas constitucionales que

cambian sustancialmente la forma en la que se realiza el control fiscal y la

institucionalidad del mismo. En 1945 se definen los mecanismos del control

fiscal y se determina la forma de elección del contralor general; En 1968 la

reforma administrativa establece la presentación ante el Congreso de los

candidatos a contralor, por parte del Consejo de Estado; en 1975 la Ley 20 crea

los controles, previo, perceptivo y numérico legal; adicionalmente, se crea la

12 NARANJO GALVES, Rodrigo. Op. cit. Pp. 77-83. 13 HERNÁNDEZ GAMARRA, Antonio. “Estos primeros ochenta años de la Contraloría”, en revista Economía colombiana. Septiembre-octubre de 2003. Edición 298. Pp. 4-5.

20

Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes, con la función de

fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro14.

A pesar de todos estos cambios que alteraron de alguna manera la forma en

que se ejercía el control fiscal, fue con la Constitución Política de 1991, que se

cambió sustancialmente el ejercicio del mismo, toda vez que se estableció que

este se realizaría en forma posterior y selectiva, cambiando definitivamente el

control previo y perceptivo que se venía realizando.

Esto supuso una importante modificación a su ejercicio, teniendo en cuenta que

de una manera u otra se limitó el control fiscal a instancias posteriores de

proferirse o ejecutarse los actos o hechos administrativos.

Luego de promulgada la Constitución de 1991, han sido expedidas normas que

regulan lo constitucionalmente consagrado, principalmente la Ley 42 de 1993

que se ocupa de todos los aspectos relacionados con el control fiscal, tanto en

lo que se refiere al control micro y el control macro, como al proceso de

responsabilidad fiscal. Igualmente la Ley 610 del 2000, que se ocupa

preferentemente del proceso de responsabilidad fiscal, y la Ley 1474 de 2011

que modifica esta norma; disposiciones que se estudiarán más adelante.

El control fiscal ha evolucionado no sólo desde la primera misión Kemmerer sino

desde los mismos tiempos de la Colonia. La misión Kemmerer vino en una

segunda oportunidad en 1930 cuando planteó la modificación del sistema de

elección del contralor general y el periodo del mismo, la creación de la figura del

contralor auxiliar, el establecimiento de un régimen de compatibilidades para los

funcionarios y empleados de la Contraloría, la prohibición para el Departamento

14 GÓMEZ BUITRAGO, Jairo. Op. cit. Pp. 111-112.

21

de Contraloría de llevar a cabo funciones administrativas, las limitaciones a la

posibilidad de presentar recursos contra las decisiones del contralor, etc.15.

Igualmente se le ha venido entregando cada vez más responsabilidad en lo que

se refiere a la vigilancia de la gestión de la administración pública en la

realización del gasto público. En los años ochenta fue necesario hacer un alto

en el camino debido a que el Estado se venía burocratizando, por lo que se

modernizó para que sólo entrara a actuar en aquellos casos en los que el

beneficio de la sociedad fuera mayor que los costos dentro de cada una de las

políticas estatales16.

Es así que por la misma evolución de la sociedad y de las formas de

organización del Estado, el control fiscal ha venido cambiando y

desarrollándose para estar acorde con las nuevas formas de gestión de los

recursos públicos.

1.2. CONCEPTO DE CONTROL FISCAL

La Constitución Política, en su artículo 267, nos define el control fiscal como una

función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila

la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que

manejen fondos o bienes de la Nación.

La Ley 42 de 1993 en su artículo 4° reitera esta definición diciendo que “el control

fiscal es una función pública, que vigila la gestión fiscal de la administración y de los

15 NARANJO GALVES, Rodrigo. Op. cit. Pp. 108-112. 16 DOMINGUEZ GIRALDO, Gerardo, e HIGUITA RIVERA, Lina María. El nuevo control fiscal.

Biblioteca Jurídica Dike. Bogotá. 2001. Pp. 435

22

particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado en todos sus órdenes

y niveles”.

En efecto, el control fiscal se instituyó precisamente con el objetivo de vigilar,

controlar y supervisar el uso racional de los recursos públicos, realizado tanto

por la administración como por los particulares.

En esta línea se han venido desenvolviendo la jurisprudencia y la doctrina en

cuanto al concepto de control fiscal, el cual se encuentra concebido desde la

misma Constitución Política como mecanismo de vigilancia de la gestión fiscal

de la administración en aras de proteger los recursos públicos y velar por el

interés general.

Según la Corte Constitucional, el control fiscal constituye una actividad de

exclusiva vocación pública que tiende a asegurar los intereses generales de la

comunidad, representados en la garantía del buen manejo de los bienes y

recursos públicos de manera tal que se cumplan los fines esenciales del

Estado17.

Antes de la Constitución Política de 1991, el control fiscal se aplicaba

integradamente en las etapas previa y perceptiva, además de posterior, lo cual

estaba regulado por el Decreto 925 de 1976, que en su artículo 1º establecía

que para el ejercicio de la vigilancia y control fiscal, la Contraloría General de la

República podrá aplicar los sistemas de control en sus etapas integradas de

control previo, control preceptivo y control posterior a fin de garantizar al Estado

la conservación y adecuado rendimiento de los fondos, valores y bienes

nacionales.

17 Corte Constitucional. Sentencia C-374 del 24 de agosto de 1995. M. P. ANTONIO BARRERA CARBONELL.

23

El artículo 2º de la disposición mencionada explicaba que el control previo que

corresponde ejercer a la Contraloría General de la República en las entidades

bajo su fiscalización, consiste en examinar con antelación a la ejecución de las

transacciones u operaciones, los actos y documentos que las originan o

respaldan, para comprobar el cumplimiento de las normas, leyes,

reglamentaciones y procedimientos establecidos.

Por su parte, el artículo 3º definía el control fiscal perceptivo así:

El control perceptivo que corresponde ejercer a la Contraloría General de la

República en las entidades bajo su control, consiste en la comprobación de las

existencias físicas de fondos, valores y bienes nacionales, y en su confrontación

con los comprobantes, documentos, libros y demás registros.

Y, por último, el artículo 4º, establecía el control fiscal posterior de la siguiente

manera:

El control posterior que corresponde ejercer a la Contraloría General de la

República, consiste en la comprobación de las transacciones y operaciones

ejecutadas por las entidades bajo su control y de sus respectivas cuentas y

registros, y en determinar si se ajusten a las normas, leyes, reglamentaciones y

procedimientos establecidos.

De esta manera, el control posterior concurría con los controles previo y

perceptivo, que daban facultades a la Contraloría General de la República de

analizar anteriormente a su ocurrencia los diferentes actos administrativos y

demás actuaciones realizadas por la administración o los particulares. Además

de la confrontación de la existencia física de los bienes contra los documentos

que los certificaran –control perceptivo–.

Diego Younes nos explica que el control previo estudia y aprueba el gasto con

anterioridad a su ejecución y la Contraloría lo ejerce al refrendar los giros que

24

libran con cargo al presupuesto los respectivos ordenadores. Persigue evitar

que la administración efectúe transacciones u operaciones ilegales y con ello

comprobar que las operaciones que se van a registrar cumplan con todas las

exigencias legales para el caso18.

Lo anterior implicaba un control a las actuaciones públicas antes que se

produjera el daño al patrimonio público, lo que en términos ideales funcionaba,

en el sentido en que se prevenía el daño más que corregirlo. Sin embargo, esto

degeneró en una “coadministración” de los entes de control, lo que vulneraba la

independencia de los vigilados.

En efecto, el hecho que se vigilaran las acciones antes de proferirse, trajo como

resultado que los entes de control terminaran de alguna manera autorizando

contenido, destino y motivación de las mismas, lo que llevó a que tanto los entes

como los sujetos supervisados terminaran ejerciendo la labor constitucional de

administración del Estado, saliéndose de la esfera funcional dada por la

Constitución a la Contraloría General de la República y los demás entes de

control fiscal.

En virtud de aquello, en la nueva norma constitucional -artículo 267- se

establece un control fiscal posterior y selectivo que implica la toma de muestras

de actuaciones de la administración para, a partir de ellas, realizar un control

posterior con el fin de determinar el posible detrimento al patrimonio público.

Estas nuevas formas de ejercer el control fiscal fueron reguladas por la Ley 42

de 1993 en su artículo 5°, así:

“(…) se entiende por control posterior la vigilancia de las actividades, operaciones

y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por

18 YOUNES MORENO, Diego. Derecho del control fiscal. 6ª ed. ESAP. Bogotá. 2010. Pp. 183-184.

25

los mismos, por control selectivo se entiende la elección mediante un

procedimiento técnico de una muestra representativa de recursos, cuentas,

operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo

en el desarrollo del control fiscal. (…)”.

El establecimiento del control posterior y selectivo obedeció a las necesidades

de la época, ya que el control previo no iba en consonancia con el principio de

eficiencia consagrado constitucionalmente, se desdibujó el sentido del control

fiscal en la medida en que este fue instituido para la protección de la integridad

de los recursos públicos, y la “coadministración” en la que resultó el control

previo derivó en mayor corrupción debido a la extralimitación en la órbita de sus

funciones de los organismos de control fiscal. Con lo anterior se deslegitimizaba

su intervención, debido a que las decisiones de los entes fiscalizadores

influenciaban las tomadas por la administración, llegándose a un nivel de

corrupción tal que la indebida gestión fiscal se daba no sólo por parte de la

misma administración sino también de los entes de control.

Esta situación se quiso solucionar con el establecimiento de un control fiscal

posterior y selectivo, es decir, solamente después de que actuaba la

administración era posible la intervención de los organismos de control y era

exclusivamente sobre una selección de los actos proferidos por ella, así fue que

quedó definido en la actual Constitución Política y de esta misma forma se ha

venido ejerciendo.

En este sentido, la Corte Constitucional explica que con la promulgación de la

Carta Política de 1991, la función pública del control fiscal adquiere una nueva

dimensión, en la medida en que la actividad debe orientarse dentro de la

filosofía del Estado social de derecho en general, y específicamente dirigida a

26

la aplicación de los principios de eficacia económica, equidad y valoración de

los costos ambientales19.

En este orden de ideas, el establecimiento de un control fiscal posterior y

selectivo, según Uriel Amaya, se debió a las insuperables limitaciones,

derivadas de unos procedimientos numérico-legales (esquema contable, legal

y financiero) que producían una información restringida en el contexto de las

entidades estatales, convirtiendo a las contralorías en simples entes de revisión

técnica (carácter pasivo) y en coadministradores de la gestión fiscal (carácter

negativo) y esto supuso un control menos formal20.

Como lo señala la Corte Constitucional, con la nueva postulación de un control

posterior y selectivo, las funciones de las contralorías también cambiaron. En la

actualidad el control fiscal no debe invadir la órbita de competencias

propiamente administrativas, ya que la tarea de estos entes no es la de actuar

dentro de procesos internos de la administración cual si fueran parte de ella,

sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal

a partir de su propia independencia, que supone también la del vigilado, sin que

les sea permitido participar en las labores que este cumple. De otra forma, este

control no podría ejercerse objetivamente, pues en la medida en que los entes

controladores resulten involucrados en el proceso administrativo específico

objeto de su escrutinio pierden total legitimidad para cumplir fiel e

imparcialmente su función, con ostensible vulneración del principio de

separación funcional y distorsionando el verdadero papel que se le atribuye a

quienes ejercen el control fiscal21.

19 Corte Constitucional, Sentencia C-167 de 20 de abril de 1995. M. P. FABIO MORÓN DIAZ. 20 AMAYA OLAYA, Uriel Alberto. Fundamentos constitucionales del control fiscal. Umbral Ediciones. Bogotá. 1996. Pp. 105-113. 21 Corte Constitucional. Sentencia C-113 del 24 de febrero de 1999. M. P. JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO.

27

La delimitación del control fiscal a un sistema posterior y selectivo es lo que

conceptualiza actualmente la noción del control fiscal, porque sólo de esta forma

es que se ejerce, bajo unos principios y unos parámetros determinados

constitucional y legalmente.

Según el autor Jairo Gómez Buitrago, este nuevo enfoque del control permite la

aplicación de un control de advertencia, con el que el administrador público

puede conocer en tiempo real, las inconsistencias detectadas por la Contraloría

y, mediante la aplicación de correctivos internos, proceder a subsanarlas. Con

la función de advertencia, las entidades podrían ser más eficientes y eficaces,

cumpliendo con el fin último del control, que es el mejoramiento de las entidades

públicas22.

Lo anterior implica, según Gabriel Misas Arango, que a pesar que las entidades

superioras de fiscalización adelantan un control posterior, este no impide que

se adelante en tiempo real, mediante el seguimiento sistemático a las

operaciones y actividades de la administración, enfoque que es deseable y se

ha enfatizado como uno de los aspectos claves para mejorar su calidad. En el

caso colombiano tenemos la función de advertencia que sin poseer las

desventajas de un control previo, que pueda interpretarse como una mezcla de

funciones coadministradoras con fiscalizadoras, permite pronunciamientos

oportunos por parte de los entes de control sobre eventuales problemas que

puedan generarse en las actuaciones de la administración, sin que se impida a

esta tomar en todo caso sus determinaciones23.

22 GÓMEZ BUITRAGO, Jairo. Op. cit. Pp. 118-119. 23 MISAS ARANGO, Gabriel; GONZÁLEZ SALAS, Edgar; PEREZ NAVARRETE, Francisco; ARANGO PARDO, Javier; CHAUX CAMPOS, Harold. Control fiscal, modernización y lucha contra la corrupción. Experiencias en América Latina. Ed. Contraloría General de la República, Convenio Andrés Bello. Bogotá. Pp. 150-151.

28

Este es, entonces, un medio importante para el ejercicio de un control fiscal más

inmediato; sin embargo, hay ocasiones en que se queda corto, teniendo en

cuenta que muchas veces las entidades no toman oportunamente los

correctivos necesarios para hacer cesar el riesgo de detrimento que originó el

control de advertencia, quedándose los organismos de control sin nuevos

instrumentos para hacer cesar el inminente detrimento.

A pesar que el carácter posterior y selectivo ha sido la nueva forma de

contextualizar el control fiscal, estos no han sido los únicos cambios que este

ha tenido después de la expedición de la Constitución de 1991. Según se dijo

anteriormente, como consecuencia de las disposiciones constitucionales se han

expedido diferentes reglamentaciones como la Ley 42 de 1993; la Ley 610 de

2000, que regula todo lo pertinente al proceso de responsabilidad fiscal; y la

Ley 1474 de 2011 – (Estatuto Anticorrupción– que introdujo importantes

cambios al proceso y al control fiscal realizado por la Contraloría General de la

República y los demás entes de control fiscal. Regulaciones que serán

analizadas en posterior acápite.

En referencia al control fiscal territorial, cuyas conclusiones, en nuestro caso,

podrían llegar a aplicarse al nacional, el estudio realizado por la Universidad del

Rosario para la construcción de una contraloría tipo24, concluye que el modelo

de control fiscal territorial que pretendió establecer la Constituyente de 1991

tiene las siguientes características principales:

División y establecimiento de límites en la competencia del ejercicio

del control fiscal a nivel nacional y territorial (…).

24 RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto; SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel; OÑATE ARAÚJO, Rocío; PEÑA GONZÁLEZ, Edilberto y DINEIGER, Peter. Control fiscal territorial. Construcción de un modelo de contraloría tipo. Ed. Universidad del Rosario. Bogotá. 2008. Pp. 17-19.

29

Superación del sistema tradicional de tridivisión de poderes con la

introducción de las funciones autónomas de control ejercidas por órganos

independientes (art. 267).

o Reemplazo del modelo de control fiscal previo de fiscalización por el

de auditoría integral, posterior y selectiva, conforme a procedimientos,

sistemas y principios reglados (art. 267).

o Claridad de los principios que orientan la función de vigilancia de la

gestión fiscal del Estado, incorporando por tales los de eficiencia,

economía, equidad y valoración de costos ambientales (art. 267).

o Delegación excepcional del control fiscal a particulares, previa

autorización del Consejo de Estado o del Tribunal Administrativo,

según el nivel de gobierno (art. 267).

o Igualdad en el periodo del contralor general y del presidente de la

República para el ejercicio de sus funciones (…) (art. 267).

o Fortalecimiento del mecanismo de participación ciudadana como

órgano también autónomo de vigilancia de la gestión pública en los

diversos niveles administrativos y sus resultados (…)”25.

Estas características planteadas por la Constitución Política, han sido

denominadas por Hernán Alonso Maza como principios del control fiscal, que

básicamente resumen todos los aspectos importantes del control ya

mencionados:

“- El control fiscal se ejerce en forma “posterior y selectiva”.

De esta manera ha quedado proscrito en Colombia el ejercicio de controles

previos y perceptivos por parte de la Contraloría. El Constituyente dejó

claramente establecida la diferencia entre los contenidos, fines y realidades del

control interno como sistema de control intrínseco y administrativo, y los alcances

25 RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto, et al. Op. cit. Pp. 17-19.

30

y contenidos del control extrínseco de carácter fiscal, encomendado a las

contralorías.

(…)

- El control fiscal consiste en la “vigilancia de la gestión del Estado”.

(…)

- La vigilancia de la gestión fiscal incluye los controles financiero y de gestión y

de resultados.

(…)

- El control fiscal se funda en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración

de costos ambientales

(…)

- La Contraloría es una entidad de carácter técnico, con autonomía administrativa

y presupuestal.

(…) a partir de la expedición de la Carta Política de 1991 se le ha asignado al

control fiscal una entidad mayor de la que tenía bajo el régimen constitucional

anterior. La función pública de control fiscal se proyecta como una actividad

especial del Estado consistente en garantizar no sólo que los recursos públicos

no se desvíen hacia intereses particulares, sino también y fundamentalmente

que sean utilizados con criterios de economía, eficiencia y equidad. (…) En este

orden de ideas debe tenerse en cuenta que el carácter técnico de los organismos

de control reclama una mayor autonomía e independencia de los demás órganos

y ramas del poder público con el fin de evitar indebidas interferencias para el

cumplimiento de sus funciones”26.

26 MAZO GIRALDO, Hernán Alonso, Apuntes para una teoría del control fiscal en Colombia. Ed. Universidad Pontificia Bolivariana. Medellín, Colombia. 1997. Pp. 48-54.

31

Teniendo en cuenta las disposiciones de la Constitución Política para que haya

un control fiscal eficiente y efectivo que derive en la real protección de los

recursos públicos, es necesario plantear también la relevancia de los

ordenadores del gasto, toda vez que es en cabeza de ellos que se encuentra la

administración de los recursos públicos.

Una eficaz y eficiente gestión fiscal de la administración no se logra solamente

con el control, sino desde la administración misma, identificando puntos de

riesgo que determinados desde su misma fuente pueden llegar incluso a

erradicar la corrupción desde su origen: el ordenador del gasto, la persona en

cuya cabeza se encuentra el ejercicio de la gestión fiscal.

En palabras del jurista Iván Darío Gómez Lee, la ordenación del gasto es un

concepto vinculado directamente a la ejecución del presupuesto de cada una

de las entidades a las cuales la ley les confiere capacidad jurídica, por lo que la

primera área de acción del ordenador supone disponer las acciones de

preparación y sustentación del proyecto de presupuesto, la planeación de este

y de cada proyecto específico que lo compone, los estudios de factibilidad, las

proyecciones financieras y la previsión de solicitar oportunamente que sean

incluidas las partidas necesarias para entender las exigencias técnicas y

administrativas que demandará el normal funcionamiento de la respectiva

entidad27.

Es así como las labores del ordenador del gasto se concretan en realizar una

eficiente y eficaz gestión fiscal, basada en los principios constitucional y

27 GÓMEZ LEE, Iván Darío. Control fiscal y seguridad jurídica gubernamental. Ed. Universidad

Externado de Colombia. Bogotá. 2006. Pp. 321-323.

32

legalmente consagrados, que lleve a una máxima optimización de los recursos

públicos.

1.2.1. Objeto del control fiscal

El artículo 267 de la Constitución Política hace también un esbozo de la finalidad

del control fiscal, consagrando que el mismo está establecido para vigilar la

gestión fiscal de la administración o de los particulares o entidades que manejen

fondos o bienes de la Nación.

Así, el objeto general del control fiscal es la protección del patrimonio público a

través de la vigilancia de la gestión fiscal de quienes lo tienen a cargo.

Esta finalidad debe ir de la mano de los principios que deben guiar el control de

la gestión fiscal, la eficiencia, economía, equidad y valoración de los costos

ambientales, principios que se encuentran consagrados en el artículo 267 de la

Constitución Política y en la Ley 42 de 1993. Es precisamente del último de ellos

de donde se deriva uno de los más importantes fundamentos del control fiscal

ambiental: la valoración de los costos ambientales, que se constituye como

pieza fundamental tanto de la gestión como del control fiscal y a la cual nos

referiremos más adelante.

De esta manera, de acuerdo con el autor Diego Younes, el control fiscal

persigue la protección del patrimonio de la Nación y la garantía de la correcta y

legal utilización de los recursos públicos, y recae sobre la gestión fiscal de la

administración o de los particulares que manejen fondos o bienes nacionales28.

En conclusión, como nos lo menciona Mauricio Bogotá, del establecimiento

constitucional de órganos autónomos e independientes dentro de la estructura

28 YOUNES MORENO, Diego. Régimen del control fiscal y del control interno. Ed. Legis. 4ª Edición. Colombia. 2000. P. 35.

33

organizacional del Estado Colombiano, puede inferirse que la intención del

Constituyente de 1991 fue configurar entes de una identidad constitucional

especial que bien podrían catalogarse como “cuarto poder público”. En aras de

que el cumplimiento de las funciones y competencias a ellos atribuidas estuviera

garantizada con su autonomía e independencia, de lo que puede deducirse que

la perspectiva de acción de las contralorías sobre el patrimonio público, además

de orientarse hacia la protección del mismo, debe procurar su adecuada

utilización facilitando la realización de los fines sociales del Estado, sin límites

distintos a aquellos impuestos por el propio ordenamiento jurídico29.

Se tiene entonces que la finalidad del control fiscal está íntimamente ligada a

los fines esenciales del Estado consagrados en la Constitución Política; así, se

constituye como uno de los principales elementos para su consecución, y con

ello para la satisfacción del interés general, representado en este caso, en un

óptimo manejo de los recursos públicos.

1.2.2. Gestión fiscal

Teniendo claro que el control fiscal supone la vigilancia de la gestión de la

administración, es necesario detenernos en este concepto con el fin de

establecer sobre qué recae la supervisión de los entes de control en el momento

de examinar la destinación de los recursos públicos.

Si bien la gestión fiscal no fue definida constitucionalmente, legalmente sí; y ha

sido ampliamente conceptualizada tanto por la jurisprudencia como por la

doctrina.

29 BOGOTÁ MUÑOZ, Mauricio. Control fiscal, herramienta de gestión. Editorial Carrera Séptima. Bogotá. P. 31.

34

La Ley 610 de 2000 es abanderada en la definición de la gestión fiscal, y en su

artículo 3º nos trae una noción muy completa que señala:

GESTIÓN FISCAL. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión

fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan

los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o

administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta

adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación,

enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes

púbicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a

cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad,

eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia,

publicidad y valoración de los costos ambientales.

Esta noción de gestión fiscal establecida por la Ley 610 de 2000 es amplia, ya

que cobija varios verbos rectores, dentro de los cuales se puede resumir toda

la actuación de la administración. De esta manera, en la medida en que el

control fiscal se encarga de la vigilancia de la gestión fiscal de los servidores

públicos o particulares que manejen o administren recursos públicos, existe una

vasta cantidad de actuaciones sobre las cuales los organismos de control deben

ejercer su función constitucional de velar por el adecuado manejo de los

recursos públicos.

De esta forma la vigilancia de la gestión de los sujetos de control está dirigida

al ejercicio de sus funciones en materia de adquisición, planeación,

conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo,

adjudicación, gasto e inversión y disposición de los recursos públicos. Ampliado

también al recaudo, manejo e inversión de sus rentas. Debiendo cumplir

también con los fines esenciales del Estado para que se dé una debida gestión

fiscal que derive en beneficio para todos los ciudadanos, en caso contrario

35

configurativa de una posible responsabilidad fiscal por el inadecuado manejo de

los recursos y bienes públicos.

La Corte Constitucional ha definido la gestión fiscal en Sentencia C-840 del

2001, de la siguiente forma:

Como bien se aprecia, se trata de una definición que comprende las actividades

económicas, jurídicas y tecnológicas como universo posible para la acción de quienes

tienen la competencia o capacidad para realizar uno o más de los verbos asociados al

tráfico económico de los recursos y bienes públicos, en orden a cumplir los fines

esenciales del Estado conforme a unos principios que militan como basamento,

prosecución y sentido teleológico de las respectivas atribuciones y facultades. (…) Con

arreglo a la nueva Carta Política la gestión fiscal no se puede reducir a perfiles

económico-formalistas, pues, en desarrollo de los mandatos constitucionales y legales

el servidor público y el particular, dentro de sus respectivas esferas, deben obrar no

solamente salvaguardando la integridad del patrimonio público, sino ante todo,

cultivando y animando su específico proyecto de gestión y resultados. (…) Se podría

agregar que: el servidor público o el particular -dentro de una dimensión programática-

con apoyo en los bienes y fondos estatales puestos a su cuidado pueden alcanzar los

objetivos y resultados de la gestión proyectada, al propio tiempo que dichos bienes y

fondos despliegan su eficiencia económica manteniendo la integralidad patrimonial que

la vida útil y la circulación monetaria les permite30.

Se tiene entonces que el marco de acción del control sobre la gestión fiscal de

los servidores públicos o de los particulares que manejen o administren fondos

del Estado, no se reduce a ciertas tareas que se les asignan sino a su propia

obligación de velar por la integridad de los recursos públicos, en la medida en

que son dineros de la Nación y para la Nación.

Así nos lo comprueba la Corte Constitucional cuando señala:

30 Corte Constitucional. Sentencia C-840 del 9 de agosto de 2001. M.P. JAIME ARAÚJO RENTERIA.

36

La gestión fiscal que cumplen los funcionarios del erario, comprendida en la órbita de

la función administrativa, debe desarrollarse con fundamento en el principio de la

moralidad que, en su acepción constitucional, no se circunscribe al fuero interno de

los servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la

sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la

comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad. La

sociedad, a través de los órganos de control fiscal, tiene derecho legítimo a

comprobar, en cualquier momento, la conducta de sus agentes. También éstos tienen

en su favor el derecho de que la sociedad examine su patrimonio y sus actuaciones

y, para el efecto, tienen el deber y la carga de facilitar, promover y exigir el más abierto

examen de su conducta y de las operaciones realizadas31.

Jairo Gómez Buitrago define unas etapas del control de gestión que es

importante traer a colación:

- Formulación de normas. Normas de comportamiento en la entidad,

por áreas críticas y de potencial importancia.

- Comprobación periódica, sistemática y objetiva de resultados

comparándola con las normas de comportamiento.

- Toma de decisiones inmediatas, si los resultados no satisfacen las

metas establecidas.

- Aplicación de medidas tendientes a la corrección de las desviaciones

encontradas o para reforzar con métodos y tecnologías recientes32.

Asimismo, Ovidio Claros nos explica el concepto de gestión fiscal como:

(...) Así, en el plano de los recursos estatales se ha configurado el término de

gestión fiscal, como la acción rectora de los procesos de selección frente al

erario. (…) la gestión fiscal se evidencia en las “diferentes operaciones,

transacciones y acciones jurídicas, financieras y materiales” desarrolladas de

31 Corte Constitucional. Sentencia Nº. C-046 del 10 de febrero de 1994. M. P. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ. 32 GÓMEZ BUITRAGO, Jairo. Ibíd. P. 98.

37

acuerdo con las normas prescritas por las diferentes autoridades

competentes33.

En lo que se refiere a la vigilancia de la gestión fiscal, tenemos que esta incluye

el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la

eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En

los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control

posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial34. Como se mencionó con

anterioridad en los principios del control fiscal ya enumerados.

Por último, se destaca que la definición de control fiscal está íntimamente ligada

a la de gestión fiscal, toda vez que de una se desprende la otra, el control fiscal

tiene por función constitucional la de velar por una eficaz y eficiente gestión

fiscal de la administración y, una gestión fiscal eficaz y eficiente basada en los

principios constitucionales de legalidad, transparencia y valoración de los costos

ambientales, sólo se logra con la total aquiescencia de los servidores públicos

y de los particulares encargados del manejo de los recursos públicos; toda

actividad que tenga que ver con la disposición de los mismos se encuentra

enmarcada dentro de la gestión fiscal, que igualmente está amparada por el

control ejercido por los organismos de control fiscal tanto a nivel nacional como

territorial.

De lo anterior se desprende que, en lo que tiene que ver con la gestión de los

recursos destinados a la protección del ambiente, el adecuado manejo de los

mismos, así como su constante supervisión y vigilancia por parte de los

organismos competentes, puede redundar en una contribución de los entes de

33 CLAROS POLANCO, Ovidio. Control fiscal: un instrumento para el desarrollo. Ecoe Ediciones. Bogotá. 1999. P. 66. 34 GÓMEZ SIERRA, Francisco. Control fiscal y proceso de responsabilidad fiscal. Ed. Leyer. 2ª ed. Bogotá. 2002. P. 7.

38

control fiscal y de los sujetos vigilados a la preservación de los recursos

naturales.

1.3. MARCO NORMATIVO

Tanto a nivel nacional como internacional se ha proferido legislación en busca

de optimizar los resultados del control fiscal en su gestión contra la corrupción.

Como se ha reiterado, en Colombia, el estandarte de la regulación del control

fiscal viene desde la misma Constitución Política de 1991.

Desde entonces, han venido surgiendo diferentes leyes que han regulado lo

constitucionalmente consagrado, más aún con las implicaciones derivadas del

cambio de un control previo y perceptivo a un control posterior y selectivo.

Dentro del marco legal en el que se ha venido encuadrando el control fiscal en

los últimos 20 años, se encuentra la Ley 42 de 1993, que se constituye como el

estatuto más importante y con más cobertura de los que se han expedido, toda

vez que desarrolla los principios constitucionales de eficacia, eficiencia,

economía, equidad y valoración de costos ambientales; describe los sistemas

de control financiero, de legalidad, de gestión y de resultados, la revisión de

cuentas y la evaluación del control interno; señala los lineamientos para el

control micro y macro; y, consagra algunas normas de procedimiento para el

proceso de responsabilidad fiscal, la mayoría de las cuales ya se encuentran

derogadas por la expedición de la Ley 610 de 2000.

Asimismo en el reciente Estatuto Anticorrupción, Ley 1474 del 12 de julio de

2011, se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,

investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la

gestión pública.

39

En lo que tiene que ver con el control fiscal, este Estatuto implementó profundos

cambios para su ejercicio, principalmente a través del proceso de

responsabilidad fiscal, cuyo procedimiento intentó volverse más expedito y con

una diversidad más amplia de herramientas para la determinación de la

responsabilidad.

En el acápite de responsabilidad fiscal, se examinará lo pertinente a la

implementación y aplicación de esta norma, que cambió casi por completo el

procedimiento y la forma como se venía sustanciando el proceso.

1.4. ENTES DE CONTROL FISCAL

En su artículo 267 la Constitución Política ubica el ejercicio del control fiscal en

cabeza de la Contraloría General de la República.

Igualmente, el control fiscal también se encuentra atribuido, según el artículo

272 de la Carta Superior, a las contralorías territoriales en lo que tiene que ver

con la vigilancia de la gestión de los departamentos, distritos y municipios; y a

la Auditoría General, por disposición del artículo 274 de la Constitución, en lo

que se refiere a la vigilancia de la gestión de la Contraloría General de la

República y demás contralorías territoriales.

1.4.1. Contraloría General de la República

La Carta Máxima establece a la Contraloría General de la República como el

principal órgano de control fiscal en Colombia, lo que se denomina entidad

superior de fiscalización, que es definida por Genaro Matute como un organismo

40

del Estado que actúa independientemente y cuya responsabilidad es velar por

el uso apropiado de recursos del Estado administrados por las entidades

públicas u otras designadas por estas35.

Según el Doctor Rodrigo Naranjo, estas entidades son parte esencial de todo

sistema de control fiscal. En general, su organización puede corresponder a uno

de los siguientes modelos básicos:

La Corte de Cuentas, como órgano colegiado ubicado formalmente en la

órbita del poder ejecutivo a cuyos miembros se les reconoce el mismo

estatus y garantías de independencia de los jueces, cuyo ejemplo

paradigmático es la Corte de Cuentas de Francia.

La Corte de Cuentas, como órgano colegiado ubicado en el poder judicial

o como un órgano autónomo de fiscalización; cuyos ejemplos principales

serían los tribunales de cuentas alemán y español.

El contralor general o auditor general, como órgano unipersonal, ubicado

formalmente en la órbita del Congreso, como un auxiliar o una extensión

del mismo en lo relativo a labor de fiscalización sobre el manejo de

fondos públicos. Es el modelo estadounidense ejemplificado por la

General Audit Office (GAO) de los Estados Unidos de América y la

Oficina del Auditor General de Canadá (OAG)36.

El artículo 267 de nuestra Constitución Política dispone que en Colombia la

entidad superior de fiscalización es la Contraloría General de la República, la

cual, según la misma disposición, vigila la gestión fiscal de la administración y

de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la Nación.

35 MATUTE MEJÍA, Genaro. “Descentralización y control”. Revista Sindéresis Nº 13. Auditoría General de la República. Bogotá. Octubre 2010. P. 36. 36 NARANJO GALVES, Rodrigo. Op. cit. P. 42-43

41

Dentro de los modelos explicados anteriormente por Rodrigo Naranjo, según la

organización dada por la Constitución Política, podríamos decir que la

Contraloría General de la República se ubicaría en el segundo de ellos, en el

sentido de ser un organismo autónomo de fiscalización, con las definiciones

institucionales que hacen de él un ente de control independiente no ubicado

dentro de ninguna de las ramas del poder público, con funciones y atribuciones

definidas con el único objetivo del cumplimiento de los fines esenciales del

Estado.

1.4.1.1 Naturaleza jurídica de la Contraloría General de la República

En lo que se refiere a la naturaleza jurídica de la Contraloría General de la

República, es la Constitución Política la que la define como un ente de carácter

técnico, con autonomía administrativa y presupuestal y que no tendrá funciones

administrativas distintas a las inherentes a su propia organización, es decir que

desarrollará las labores pertinentes para sacar adelante su función

constitucional. Lo dispuesto blinda a la Contraloría General de la República de

un carácter de independencia indispensable al realizar su labor misional.

Sin embargo, la independencia no solamente está dada desde el punto de vista

constitucional por la citada autonomía, sino también por la forma en que se

encuentra ubicada dentro de la administración pública, toda vez que la

Constitución Política no la sitúa dentro de ninguna de las ramas del poder

público, sino como un organismo de control autónomo y separado de todas

ellas.

En efecto, la Constitución Política no permite que sea un órgano auxiliar de

ninguna de las ramas del poder público, sino que por el contrario, se encuentra

fuera de la órbita de acción de todas ellas, lo cual es acertado en la medida en

que la independencia es el principal carácter que debe tener un órgano de

control fiscal para ejercer imparcialmente sus labores misionales.

42

Como lo señala el profesor Manuel Restrepo Medina, esta división de la

administración pública, permite una fragmentación del poder y un

encuadramiento de su ejercicio que da los supuestos para la existencia de

órganos dentro del Estado diferentes a los que juzgan y legislan, a los cuales

se hace necesario dotar de un régimen jurídico propio, para preservar su

sometimiento al principio de legalidad, que se erige como fundamento

legitimador de la actuación estatal, así es el caso de la Contraloría General de

la República.37

Esto genera la autonomía de la Contraloría General de la República que es

refrendada por el Decreto 267 de 2000 el cual, en su artículo 1º confirma lo

señalado por la Constitución Política, en lo que se refiere a la naturaleza jurídica

del principal órgano de control fiscal.

En lo que se refiere a los objetivos de la entidad superior de fiscalización

colombiana, el artículo 3º los regula así:

Son objetivos de la Contraloría General de la República, ejercer en

representación de la comunidad, la vigilancia de la gestión fiscal de la

administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes

de la Nación; evaluar los resultados obtenidos por las diferentes organizaciones

y entidades del Estado, en la correcta, eficiente, económica, eficaz y equitativa

administración del patrimonio público, de los recursos naturales y del medio

ambiente; generar una cultura del control del patrimonio del Estado y de la

Gestión Pública; establecer las responsabilidades fiscales e imponer las

sanciones pecuniarias que correspondan y las demás acciones derivadas del

ejercicio de la vigilancia fiscal; procurar el resarcimiento del patrimonio público.

37 RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto. La respuesta del derecho administrativo a las transformaciones recientes del Estado social de derecho, en, El derecho administrativo en los albores del siglo XXI. Maestría en Derecho Administrativo 10 años. Ed. Universidad del Rosario. Bogotá. 2007. P. 37

43

En el resto del articulado de su Capítulo I, discrimina las formas de autonomía

de las que disfruta la Contraloría General de la República; y, específicamente

en el artículo 6°, se consagra la autonomía administrativa de la Contraloría

General de la República en los siguientes términos: “En ejercicio de su autonomía

administrativa le corresponde a la Contraloría General de la República definir todos los

aspectos relacionados con el cumplimiento de sus funciones en armonía con los

principios consagrados en la Constitución y en este Decreto”.

Con lo anterior, queda claro que la Contraloría General de la República está

cubierta por una autonomía instituida desde la misma Constitución Política que

la dota de herramientas para ejercer un control fiscal independiente,

presupuesto fundamental de la eficacia y la transparencia en el ejercicio del

mismo.

La Corte Constitucional también es diáfana al explicar la naturaleza jurídica de

la Contraloría General de la República, más en lo que tiene que ver con su

autonomía e independencia:

En suma, el control fiscal es ejercido en los distintos niveles administrativos, a saber,

en el sector central y en el descentralizado territorialmente y por servicios, e incluso

se extiende a la gestión de los particulares cuando manejen fondos o bienes de la

Nación. En nuestro sistema constitucional el ejercicio de esta función pública de

control obedece a un sistema orgánico y funcional propio, dado que los organismos

de control se encuentran dotados de autonomía e independencia, atributos estos que

son esenciales al control fiscal ya que sin ellos su ejercicio se hace débil y sobretodo

vulnerable; por esto, la Constitución Política diseñó la Contraloría General de la

República como una entidad de carácter técnico dotada de autonomía administrativa

y presupuestal, sin funciones administrativas diferentes a las inherentes a su propia

organización38.

38 Corte Constitucional. Sentencia C-403 del 2 de junio de 1999. M. P. ALFREDO BELTRÀN SIERRA.

44

Es claro entonces que es la Contraloría General de la República el máximo

órgano de control fiscal del país, que como tal tiene una autonomía

presupuestal, que incluye la administrativa y contractual en el manejo de sus

propios asuntos, lo cual le brinda toda la independencia para el desarrollo de su

labor misional, perfectamente establecida en su misión y objetivos, lo cual se

deduce también de su posición dentro de la administración pública, ya que la

Constitución Política la delimita como un órgano de control.

Sin embargo, el autor Diego Younes nos trae un análisis de la posición de la

misma a través de diferentes teorías que bien la derivan del legislativo, del

ejecutivo o de una función especial, definiciones que complementan las de

Rodrigo Naranjo, anteriormente relacionadas.

En primer lugar, señala la teoría de la Contraloría como prolongación del

Legislativo, que vincula el origen de los entes de control fiscal a la vigilancia que

debe ejercer este poder (parlamentos o congresos) sobre los gastos del

Ejecutivo; manifiesta que este punto de vista tiene a su favor la circunstancia de

que el contralor general es elegido por la Cámara de Representantes y que la

vigilancia fiscal es un derecho que ejerce la comunidad a través de sus

representantes, los congresistas, que se valen de un órgano especializado para

ello.

En segundo lugar, la teoría que sostiene que la Contraloría es parte de la

administración por no estar ubicada nítidamente en el legislativo, posición

corroborada por Guillermo González Charry, a través de sentencia del 10 de

noviembre de 1977.39 Teoría que el autor encuentra inaceptable toda vez que,

vigilado por la Contraloría, el poder Ejecutivo no puede conformarse

conjuntamente con ella. La autonomía e independencia son atributos esenciales

39 Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 10 de noviembre de 1977. M.P. GUILLERMO GONZÁLEZ CHARRY

45

del control fiscal, sin los cuales su ejercicio es magro y sobretodo vulnerable,

como ya se mencionó.

La última de las teorías tiene que ver con que la contraloría es una función

especial; en la explicación de esta teoría Younes acude al concepto dado por el

tratadista Álvaro Copete Lizarralde40, quien sostiene que además de las

funciones tradicionales, legislativa, ejecutiva y judicial, en el Estado moderno se

ha venido delineando una cuarta función: la función fiscalizadora41.

De estas teorías se desprende que la Contraloría General de la República es

un ente de carácter independiente y autónomo, que necesita de estas dos

características para el desarrollo de su función misional, ya que sin las mismas

se desconfiguraría completamente la naturaleza dada a este ente de control

fiscal por parte de la Constitución Política.

Por lo que, en conclusión, la Contraloría General de la República es un ente de

carácter independiente, dotado de autonomía administrativa, financiera y

presupuestal, aplicable tanto en su labor administrativa como misional y que no

se encuentra dentro de ninguna de las ramas del poder público.

1.4.2. Contralorías territoriales

Para el control fiscal de las finanzas territoriales, la Constitución Política

estableció en el artículo 272, lo siguiente:

La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios

donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior

y selectiva.

40 COPETE LIZARRALDE, ÁLVARO. Lecciones de derecho constitucional colombiano. Editorial Temis. Bogotá, 1960. P. 352. 41 YOUNES MORENO, Diego. Derecho del control fiscal. 6ª ed.. ESAP. Bogotá. 2010. Pp. 98-101.

46

La de los municipios corresponde a las contralorías departamentales, salvo lo

que la ley determine respecto de las contralorías municipales.

Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales

organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de

autonomía administrativa y presupuestal.

Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el

ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la

República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con

empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal. (…)”.

Al igual que a la Contraloría General de la República, a estas entidades se les

garantiza su independencia a través de su autonomía administrativa y

presupuestal. Adicionalmente, dentro de su jurisdicción cuentan con las mismas

atribuciones que esta tiene a nivel nacional, por lo que son de vital importancia

dentro de la vigilancia de la gestión fiscal de los entes territoriales.

Las contralorías territoriales han venido siendo cuestionadas a través de los

años, ya que, al momento de realizar el control fiscal, las influencias políticas y

económicas interfieren en su independencia; por esto, es necesario dotarlas de

mecanismos y herramientas que les permitan realizar su labor de manera

transparente, dada la importancia que tienen a nivel territorial para el control de

los recursos públicos.

En nuestro país es una constante la interferencia del poder político en el control

fiscal, esto es más notorio en las entidades territoriales en donde se facilita más

la intervención, en atención a factores geográficos, de espacio y de distancia

con el nivel central. Es por esto que en los órganos de control fiscal territoriales

es apremiante la implementación de sistemas de control y vigilancia eficientes,

que no se dejen contaminar por la presencia de otros sectores públicos y que

47

permitan a los entes de control desarrollar sus labores misionales de manera

independiente, fuera de la influencia de cualquier factor externo.

Más adelante se analizará la problemática de estos entes de control y las

soluciones dadas por diferentes sectores de la doctrina para ayudar a su

optimización.

Las contralorías territoriales son reguladas por los artículos 65, 66, 67, 68, 69,

70 y 71 de la Ley 42 de 1993.

1.4.3. Auditoría General de la República

Por disposición del artículo 274 de la Constitución Política, la vigilancia y el

control de la gestión fiscal de las contralorías, incluyendo a la Contraloría

General de la República, debe ser realizada por un auditor.

En el caso colombiano la entidad encargada de ejercer control fiscal a las

contralorías es la Auditoría General de la República, la cual se encuentra

regulada por los artículos 81, 82, 83, 85, 86, 87 y 88 de la Ley 106 de 1993.

Con respecto a la Auditoría General dispone la Corte Constitucional a través de

Sentencia 1176 de 2004, lo siguiente:

Por disposición constitucional, la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría

General de la República corresponde a la Auditoría, sin que por tal circunstancia ésta

pueda convertirse en ente superior de aquella en cuanto al direccionamiento de la

vigilancia y control fiscal, pues la atribución constitucional conferida a la Auditoría sólo

se restringe a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la

República, según así lo precisa la propia Constitución. También le corresponde a la

Auditoría, la vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías departamentales; y, de

manera excepcional, ejerce vigilancia sobre las cuentas de las contralorías

48

municipales y distritales, sin perjuicio del control que le corresponda a las contralorías

departamentales, en los términos que establezca el legislador42.

Teniendo en cuenta lo anterior, el máximo órgano de control fiscal es la

Contraloría General de la República. Aunque la Auditoría vigile la gestión fiscal

de las contralorías, su naturaleza jurídica y su carácter dentro de la

administración pública, no superan al del máximo ente de control fiscal instituido

así constitucional, legal y jurisprudencialmente.

1.5. FUNCIONES DEL CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA

El artículo 267 de la Constitución Política nos señala que el contralor general de

la República es elegido por el Congreso en pleno, en el primer mes de sus

sesiones, para un periodo igual al del presidente, de una terna integrada por

candidatos presentados por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de

Justicia y el Consejo de Estado.

El contralor general de la República, en razón de sus funciones, tiene las

atribuciones conferidas en el artículo 268 de nuestro máximo estatuto:

1. Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del

manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación

financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse.

2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y

determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado.

42 Corte Constitucional. Sentencia C-1176 del 24 de noviembre de 2004. M. P.: CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ.

49

3. Llevar un registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades

territoriales.

4. Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier

orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o

bienes de la Nación.

5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las

sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la

jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.

6. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las

entidades y organismos del Estado.

7. Presentar al Congreso de la República un informe anual sobre el estado de

los recursos naturales y del ambiente.

8. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas

respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan

causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado. La Contraloría, bajo

su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la

suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o

los respectivos procesos penales o disciplinarios.

9. Presentar proyectos de ley relativos al régimen del control fiscal y a la

organización y funcionamiento de la Contraloría General.

10. Proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que

haya creado la ley. Esta determinará un régimen especial de carrera

administrativa para la selección, la promoción y el retiro de los funcionarios de

la Contraloría. Se prohíbe a quienes formen parte de las corporaciones que

intervienen en la postulación y elección del contralor, dar recomendaciones

personales y políticas para empleos en su despacho.

50

11. Presentar informes al Congreso y al presidente de la República sobre el

cumplimiento de sus funciones y certificación sobre la situación de las finanzas

del Estado, de acuerdo con la ley.

12. Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de

todas las entidades públicas del orden nacional y territorial.

13. Las demás que señale la ley.

Presentar a la Cámara de Representantes la Cuenta General del Presupuesto

y del Tesoro y certificar el balance la Hacienda presentado al Congreso por el

Contador General.

Si bien el numeral 7 es el que contiene la obligación más expresa en lo que se

refiere al control fiscal ambiental, del resto de las atribuciones mencionadas, se

pueden establecer deberes para la Contraloría General de la República en

materia de contribución a la protección de los recursos naturales. Y es

precisamente esta la intención constitucional, que los entes de control estén

dotados de facultades que faciliten su ejercicio misional, y con ello la buena

gestión de las finanzas públicas.

El numeral 12 de la disposición mencionada consagra una atribución

trascendente para el desarrollo de las labores de la Contraloría General de la

República, por cuanto permite el señalamiento por parte del propio ente de los

lineamientos que han de determinar el ejercicio del control fiscal a este

conferido; el artículo 6° de la Ley 42 de 1993 resalta su importancia al

determinar que: “Las disposiciones de la presente ley y las que sean dictadas por el

Contralor General de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por el

artículo 268 de la Constitución Nacional, primarán en materia de control fiscal sobre las

que puedan dictar otras autoridades”.

El Decreto 267 de 2000, entre tanto, establece las funciones del contralor

general de la República para el cumplimiento de la misión y los objetivos, ya

51

relacionados en anterior acápite, en ejercicio de las atribuciones dadas a él por

la Constitución Política.

Las funciones del contralor general de la República son resumidas por Hernán

Mazo de la siguiente manera:

1. Facultad normativa exclusiva.

2. Revisión y fenecimiento de cuentas.

3. Registro de la deuda pública

4. Establecimiento de la responsabilidad fiscal, imposición de multas y ejercicio

de la jurisdicción coactiva.

5. Promover investigaciones penales y disciplinarias.

6. Conceptuar sobre calidad y eficiencia del control interno.

7. Provisión de empleos, mediante concurso de méritos, carrera administrativa

especial.

8. Informes al presidente y al Congreso. Certificación sobre la situación de las

finanzas del Estado.

9. Presentación a la Cámara de Representantes de la cuenta general del

presupuesto y del tesoro. Certificación del balance de Hacienda que presente

el contador general. Artículo 10 Ley 42 de 199343.

43 MAZO GIRALDO, Hernán Alonso. Op. cit. Pp. 57-69.

52

En resumen, y así como señala el Consejo de Estado, lo más importante que

hay que precisar es que el contralor general de la República tiene control o

atribución de fiscalización de los dineros públicos.44.

De esta manera, las atribuciones y funciones del contralor general de la

República se constituyen como herramientas para el ejercicio de la labor

misional de este máximo órgano de control. Por lo que no podría argumentarse

que para el ejercicio del control fiscal no están establecidos los suficientes

mecanismos que aseguren una labor exitosa en este ámbito; por el contrario,

tanto la Constitución Política como las diferentes leyes que regulan la materia,

han dotado a la entidad de instrumentos para el ejercicio de su atribución

constitucional.

Es así como surgen los siguientes interrogantes, ¿en dónde se encuentra la

falencia?, ¿por qué hasta el momento el control fiscal no ha encontrado el

camino para una lucha eficiente contra la corrupción que actualmente hostiga al

país y que contribuye al estancamiento en su desarrollo?

No es en la etapa de regulación en la que se están dando estas falencias, sino

en el momento de la aplicación de la misma, ya sea porque no se están

empleando las disposiciones constitucionales y legales, o porque estas se están

usando de manera incorrecta. Esta última opción es la más factible ya que en

el momento de aplicar las disposiciones, estas se han ido desviando de su

finalidad, derivando en la situación que se presenta actualmente: un control

fiscal ampliamente cuestionado, contaminado de factores exógenos que

dificultan su ejercicio y lo llevan a no estar al alcance de los fines e intereses del

Estado, consagrados constitucionalmente.

44 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 15 de julio de 1994.

53

Sin embargo, el panorama no es totalmente desalentador, ya que está

demostrado que existen herramientas suficientes, como las atribuciones y

funciones antes relacionadas, además de los sistemas y principios del control

fiscal vistos anteriormente. Entonces, no es difícil volver a recobrar la confianza

de la comunidad. Esto se logrará luchando contra la corrupción con los

instrumentos descritos y con la participación ciudadana, que se constituye en

un factor determinante que llevaría al control fiscal a contribuir con el

cumplimiento de los fines del Estado.

1.6. SUJETOS DE CONTROL FISCAL

1.6.1. Sujetos de control fiscal a nivel nacional

El artículo 2º de la Ley 42 de 1993 define los sujetos de control a nivel nacional

de la siguiente manera:

Son sujetos de control fiscal los órganos que integran las ramas legislativa y judicial,

los órganos autónomos e independientes como los de control y electorales, los

órganos que hacen parte de la estructura de la administración nacional y demás

entidades nacionales, los organismos creados por la Constitución y la ley que tienen

régimen especial, las sociedades de economía mixta, las empresas industriales y

comerciales del Estado, los particulares que manejen fondos o bienes del Estado, las

personas jurídicas y cualquier otro tipo de estos y el Banco de la República.

De la misma manera, el artículo 4° del Decreto 267 de 2000, hace una

enumeración de los sujetos de control de la Contraloría General de la República,

así:

i. Los órganos que integran las ramas Legislativa y Judicial del Poder Público;

ii. Los órganos que integran el Ministerio Público y sus entidades adscritas;

iii. Los órganos que integran la organización electoral y sus entidades adscritas

o vinculadas;

54

iv. La Comisión Nacional de Televisión y sus entidades adscritas o vinculadas;

v. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible;

vi. Las universidades estatales autónomas que administren bienes o recursos

nacionales o que tengan origen en la Nación;

vii. El Banco de la República cuando administre recursos de la Nación, ejecute

actos o cumpla actividades de gestión fiscal y en la medida en que lo haga;

viii. Los demás organismos públicos creados o autorizados por la Constitución

con régimen de autonomía;

ix. Las entidades u organismos que integran la Rama Ejecutiva del Poder

Público tanto del sector central como del descentralizado por servicios, del

orden nacional, conforme a lo previsto en el artículo 38 de la ley 489 de 1998;

x. Las demás entidades públicas y territoriales que administren bienes o

recursos nacionales o que tengan origen en la Nación;

xi. Las corporaciones, asociaciones y fundaciones mixtas cuando quiera que

administren recursos de la Nación;

xii. Los particulares que cumplan funciones respecto de los bienes públicos,

que obtengan, administren o manejen bienes o recursos de la Nación.

De estos sujetos enumerados algunos han causado controversia de una

manera u otra, dado que algunos sectores indican que al no hacer parte de la

“administración pública” no podrían ser sujetos de control fiscal; por ejemplo, en

lo que se refiere a los particulares o a los organismos de régimen especial, entre

otros.

Sin embargo, esta controversia ya ha sido dirimida por la jurisprudencia, al

señalar que cuando los particulares y otras entidades con régimen especial

tengan a su cargo el manejo de los recursos públicos deben procurar, así como

cualquier servidor público, por la eficiente gestión fiscal de los mismos.

En una primera definición jurisprudencial de los sujetos de control, la Sentencia

C-840 de 2001 de la Corte Constitucional, indicó:

55

(…) escenario dentro del cual discurren, entre otros, el ordenador del gasto, el jefe de

planeación, el jefe jurídico, el almacenista, el jefe de presupuesto, el pagador o

tesorero, el responsable de la caja menor, y por supuesto, los particulares que tengan

capacidad decisoria frente a los fondos o bienes del erario público puestos a su cargo.

Siendo patente que en la medida en que los particulares asuman el manejo de tales

fondos o bienes, deben someterse a esos principios que de ordinario son predicables

de los servidores públicos, a tiempo que contribuyen directa o indirectamente en la

concreción de los fines del Estado45.

Asimismo, la Sentencia C-1176 de 2004 de la misma Corporación señala:

En cuanto a los sujetos sobre los cuales se ejerce la vigilancia fiscal, cabe mencionar,

que independiente de la naturaleza pública o privada, o de sus funciones, o de su

régimen ordinario o especial, los particulares o entidades que manejen fondos o

bienes de la Nación, quedan sujetos al control fiscal que ejerce la Contraloría General

de la República, por supuesto circunscrito a la gestión fiscal realizada, por lo que es

claro, que el artículo 267 de la Constitución, al disponer que la Contraloría General

de la República vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o

entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, sin excepción alguna,

consagra, una clausula general de competencia para esta entidad, a la cual se le

encomendó, de manera exclusiva y excluyente, la función pública de control fiscal46.

Más recientemente, la Corte Constitucional ha reiterado esta concepción a

través de la Sentencia C-529 de 2006, que explica:

El control fiscal, en cuanto instrumento adecuado para garantizar la correspondencia

entre gasto público y cumplimiento de los fines legítimos del Estado, tiene un

reconocimiento constitucional de amplio espectro. En este sentido, es la utilización de

los recursos públicos la premisa que justifica, por sí sola, la obligatoriedad de la

vigilancia estatal. Por lo tanto, aspectos tales como la naturaleza jurídica de la entidad

de que se trate, sus objetivos o la índole de sus actividades, carecen de un alcance

45 Corte Constitucional. Sentencia C-840 del 9 de agosto de 2001. M. P. JAIME ARAÚJO RENTERIA. 46 Corte Constitucional. Sentencia C-1176 del 24 de noviembre de 2004. M. P.: CLARA INÉS

VARGAS HERNÁNDEZ.

56

tal que pueda cuestionar el ejercicio de la función pública de control fiscal.

Adicionalmente, debe advertirse que el cumplimiento del principio de eficiencia del

control fiscal lleva a concluir que toda medida legislativa que a partir de restricciones

injustificadas e irrazonables, impida el ejercicio integral de la vigilancia estatal de los

recursos, esto es, los controles financiero, legal y de resultados, es contraria a los

postulados constitucionales. En efecto, los argumentos precedentes demuestran que

las disposiciones de la Carta Política que regulan el control fiscal pretenden asegurar

el nivel más amplio de vigilancia del uso de los fondos y bienes de la Nación. Esta

concepción, además, es consecuente con un modelo de Estado constitucional que,

como sucede en el caso colombiano, está interesado en la protección del interés

general y el cumplimiento cierto de los deberes del aparato estatal47.

De esta forma, los sujetos de control fiscal se encuentran definidos y cobijados

bajo un solo supuesto: la gestión y el manejo de los recursos públicos. Situación

en la cual se pone en juego el interés general, independientemente de quien

ejerce su administración; este hecho hace al ente o particular automáticamente

un sujeto del control fiscal.

1.6.2. Sujetos de control fiscal a nivel territorial

En lo referente a los sujetos de control fiscal a nivel territorial, el artículo 3º de

la Ley 42 de 1993, señala que: “Son sujetos de control fiscal en el orden territorial

los organismos que integran la estructura de la administración departamental y

municipal y las entidades de este orden enumeradas en el artículo anterior. (…)”.

Teniendo en cuenta la similitud de las disposiciones y las consideraciones al

respecto, lo determinado por la Corte Constitucional es aplicable también a los

sujetos de control fiscal a nivel territorial.

47 Corte Constitucional. Sentencia C-529 del 12 de julio de 2006. M. P. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.

57

1.7. RESPONSABILIDAD FISCAL COMO ÚLTIMO ESLABÓN DEL

CONTROL FISCAL

Bajo el concepto del control fiscal como encargado de vigilar la gestión de la

administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes

de la Nación, la responsabilidad fiscal se constituye en el último eslabón de la

“cadena”.

Esto en la medida en que una vez realizada la vigilancia de la gestión fiscal,

corresponde constitucionalmente a los entes de control aplicar los correctivos

necesarios, y uno de los pasos para ello es el proceso de responsabilidad

fiscal48.

En este sentido, para nuestro esquema constitucional vigilar el manejo del

patrimonio público implica la posibilidad de determinar la responsabilidad del

vigilado y hacerla efectiva. La responsabilidad fiscal es así un momento coactivo

necesario de la vigilancia o control fiscal49.

Dado que nuestra Constitución Política es garante de los derechos de cada uno

de los ciudadanos, el artículo 29 establece el debido proceso que debe seguirse

en toda clase de procedimientos judiciales y administrativos. En este sentido,

para el establecimiento de la responsabilidad fiscal debe haber un proceso

previo, en el cual se garanticen cada uno de los medios de defensa a los

implicados.

48 Como se anotó anteriormente otro de los correctivos de una presunta indebida gestión fiscal es el control o función de advertencia cuyo concepto ya se estudió en anterior acápite. 49 SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel; NARANJO GALVES, Rodrigo: ROZO ACUÑA, Eduardo y RINCÓN CARDENAS, Erick. Responsabilidad fiscal y control del gasto público. Centro Editorial Universidad del Rosario. Bogotá. 2004. P. 99.

58

Es importante el análisis de la responsabilidad fiscal porque a través de esta se

concreta el control fiscal. Con su determinación se definen las

responsabilidades de los encargados del manejo de los recursos públicos

cuando convergen el daño, la culpa grave o el dolo y el nexo causal, como se

explicará más adelante.

Así lo confirma Uriel Amaya cuando nos dice que:

La responsabilidad fiscal alcanza un carácter de complementariedad en relación con el

control fiscal, pues se entiende que, si en el ejercicio de los sistemas de control (de

legalidad, financiero, de gestión, de resultados, físico y de rendición de cuentas) se

establecen situaciones administrativas que evidencian un deterioro al patrimonio

público, debe la Contraloría, de manera oportuna, activar la correspondiente indagación

preliminar, o el proceso mismo, en contra de los agentes fiscales comprometidos, con

el fin de producir el restablecimiento económico de los fondos o bienes del Estado,

lesionados con aquellas conductas dañinas50.

En este orden de ideas, el estudio de este tema resulta trascendental para la

resolución de nuestro problema jurídico, en la medida en que del tema general

de la responsabilidad fiscal se generará el específico en materia ambiental y

así, como última instancia administrativa del control fiscal, se podrá llegar a

establecer su contribución a la protección de la naturaleza en nuestro país.

1.7.1. Concepto

La responsabilidad fiscal puede ser definida como aquella acción de la que goza

la Contraloría General de la República y los demás entes de control fiscal, para

llevar a cabo la recuperación de los dineros públicos de manos de quienes

contribuyeron a su pérdida.

50 AMAYA OLAYA, Op. cit. P. 101.

59

En efecto, una vez que se establece el riesgo de detrimento de los intereses

patrimoniales del Estado, ya sea a través de un proceso auditor, de una

denuncia o de otro medio eficaz, es la acción de responsabilidad fiscal la que

permite poner en marcha el aparato administrativo para que se pueda retribuir

al Estado lo patrimonialmente perdido.

Mediante esta acción se pretende determinar la obligación de reparar un daño

causado al patrimonio público por la conducta antijurídica de un agente estatal

o de un particular, en ejercicio de actos de gestión fiscal51.

Por esto, con el fin de que los entes de control puedan ejercer la acción de

responsabilidad fiscal, siguiendo los lineamientos constitucionales, es

necesario que exista un proceso previo que tenga en cuenta las garantías

constitucionales: el derecho a la defensa e igualmente la práctica de las pruebas

necesarias para llegar a una decisión justa y en derecho.

La Ley 610 de 2000 define en su artículo primero el proceso de responsabilidad

fiscal de la siguiente manera:

El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas

adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la

responsabilidad fiscal de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el

ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de esta, causen por acción u omisión y en

forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.

Los principios orientadores de la acción fiscal se encuentran definidos en el

artículo segundo del mismo estatuto y son como se dijo anteriormente el

fundamento del proceso de responsabilidad fiscal:

En el ejercicio de la acción de responsabilidad fiscal se garantizará el debido proceso

y su trámite se adelantará con sujeción a los principios establecidos en los artículos

51 AMAYA OLAYA, Uriel Alberto. Op.cit. P. 85.

60

29 y 209 de la Constitución Política y a los principios contenidos en el Código

Contencioso Administrativo.

De esta forma el proceso de responsabilidad fiscal es al mecanismo con que

cuentan los entes de control fiscal para procurar el resarcimiento de los daños

ocasionados al patrimonio público derivados de la indebida gestión fiscal de las

personas encargadas de su manejo.

El bien jurídico tutelado por la acción de responsabilidad fiscal es el patrimonio

público definido como el conjunto integral de bienes y fondos que posean esa

cualidad distintiva, y cuyo régimen, tanto para su determinación como para su

administración y manejo, se encuentra predeterminado en la Constitución y las

leyes de manera especial. En cuanto al concepto de bienes, para los presentes

efectos se engloban todos los que componen el dominio público, aunque de

manera especial los bienes estatales o fiscales, pues ellos son los que hacen

parte corriente de la gestión fiscal estatal para planificar y ejecutar los proyectos

de desarrollo que le corresponden a los entes públicos52.

En este sentido, se pueden definir los recursos públicos como “las fuentes de los

medios financieros del Estado para proveer el sostenimiento de los servicios públicos,

y regular los procesos económicos y sociales”53.

Para los propósitos de esta definición de responsabilidad fiscal, es importante

citar a Rodrigo Naranjo, quien caracteriza la responsabilidad fiscal dentro del

concepto de control fiscal, señalando:

El control fiscal como los demás controles sobre la actividad administrativa, hace

parte del tema más general de responsabilización, término castellano equivalente al

inglés accountability, que envuelve varios elementos, como la obligación de rendir

52 Ìdem.Pp. 135 y 147. 53 RAMÍREZ CARDONA, Hacienda pública, citado por CABALLERO SIERRA y ANZOLA GIL. “Teoría constitucional”. P. 321. Extraído de AMAYA OLAYA, Uriel Alberto. Op. cit. P. 143.

61

cuentas, la transparencia y el derecho de los ciudadanos, y de la sociedad en general,

de controlar la acción de los gobiernos54.

De esta manera, la responsabilidad fiscal es la forma como se hace efectiva la

labor de los entes de control fiscal, en la medida en que es a través de ella que

se emplean los instrumentos necesarios para llevar a cabo el resarcimiento de

los daños ocasionados al patrimonio público.

1.7.2. Naturaleza jurídica de la responsabilidad fiscal

El artículo 4º de la Ley 610 de 2000 señala que el objeto de la acción de

responsabilidad fiscal es el resarcimiento de los daños ocasionados al

patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de

quienes realizan gestión fiscal, mediante el pago de una indemnización

pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.

Esta podría constituirse como una primera aproximación de la naturaleza

jurídica de la responsabilidad fiscal teniendo en cuenta el carácter resarcitorio

de la misma.

En efecto, la naturaleza jurídica de la acción de responsabilidad fiscal es

eminentemente resarcitoria y en tal sentido no puede confundirse con ningún

otro tipo de responsabilidad, lo que le brinda independencia frente a la

declaratoria de responsabilidad en otros ámbitos.

Es así como lo explica el Consejo de Estado, cuando indica:

Todo ello permite deducir que la responsabilidad fiscal tiene características que la

diferencian de los demás tipos de responsabilidad, incluyendo la civil, de donde se

54 NARANJO GALVES, Rodrigo. Eficacia del control fiscal en Colombia. Derecho comparado, historia, macroorganizaciones e instituciones. Ed. Universidad del Rosario. Bogotá. 2007. Pp 30-31.

62

desprendió para adquirir su propia personalidad (…). En nuestro país la

responsabilidad fiscal ha adquirido suficiente grado de identidad. Surge cuando el

daño al patrimonio del Estado por un agente suyo que actúa en ejercicio de la gestión

fiscal de la administración o por particulares o entidades que manejan fondos o bienes

públicos y como consecuencia de irregularidades encontradas por los funcionarios de

los organismos de control fiscal, quienes tienen competencia para adelantar los

respectivos procesos, deducir la consiguiente responsabilidad e imponer las

sanciones pertinentes para lo cual cumplen el tipo de gestión pública a que se refiere

el artículo 267 de la Carta Política, en donde la responsabilidad fiscal encuentra su

específico fundamento. Por tanto, la responsabilidad fiscal no debe ser tratada como

una especie de responsabilidad civil, sino más bien como uno de los distintos tipos

que emanan del género responsabilidad, cuya fuente directa es, como se dejó

expresado, el artículo 6° de la Constitución Política55.

Por consiguiente, a la acción de responsabilidad no se le puede atribuir un

carácter civil, penal o disciplinario. Su finalidad es exclusivamente resarcitoria y

lo único que pretende es reparar al Estado por los daños patrimoniales que se

le hayan causado, lo que le da su condición de independiente y autónoma,

establecido por la misma legislación que la rige y que la diferencia de otros tipos

de responsabilidad.

Con todo, la facultad de fijar responsabilidad fiscal tiene propósito y naturaleza

resarcitoria o de mera reparación. En la literatura especializada y en la propia

Ley 610 del 2000, la responsabilidad fiscal hace relación únicamente a la

determinación de la obligación de reparar o resarcir el patrimonio público

afectado por la mala gestión fiscal56.

55 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 7 de marzo de 1991. C. P. MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ. 56 SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel; NARANJO GALVES, Rodrigo; ROZO ACUÑA, Eduardo y RINCÓN CÁRDENAS, Erick. Responsabilidad fiscal y control del gasto público. Centro Editorial Universidad del Rosario. Bogotá. 2004. Pp. 97-98.

63

Siendo la responsabilidad solamente uno de los mecanismos del control fiscal,

el concluyente, tiene un carácter puramente resarcitorio del que se deriva su

naturaleza jurídica plenamente determinada y diferenciada de otro tipo de

figuras jurídicas de responsabilidad.

En este sentido cabe citar la Sentencia SU-620 de 1996, que da a la

responsabilidad fiscal un carácter estrictamente administrativo y además

patrimonial:

(…) la responsabilidad fiscal que se declara a través de dicho proceso es

esencialmente administrativa, porque juzga la conducta de un servidor público o de

una persona que ejerce funciones públicas, por el incumplimiento de los deberes que

les incumben o por estar incursos en conductas prohibidas o irregulares que afectan

el manejo de los bienes o recursos públicos y lesionan, por consiguiente el patrimonio

estatal. Dicha responsabilidad es, además, patrimonial, porque como consecuencia

de su declaración, el imputado debe resarcir el daño causado por la gestión fiscal

irregular, mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compensa el

perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. (…)57.

Es así como la naturaleza jurídica de la responsabilidad fiscal se concreta en

que es de carácter resarcitorio; patrimonial, toda vez que se centra en el daño

o deterioro de los recursos públicos; independiente, en la medida en que se da

a pesar de que no se encuentre responsabilidad de tipo penal, disciplinario o

administrativo; y subjetiva, ya que necesita los factores de culpa grave y dolo

para su determinación.

57 Corte Constitucional. Sentencia SU-620 del 13 de noviembre de 1996. M. P. ANTONIO BARRERA CARBONELL.

64

Es claro entonces que la responsabilidad fiscal tiene una naturaleza jurídica

propia que la dota de suficiente identidad y que le permite tener independencia

y autonomía al momento de configurarse.

1.7.3. Elementos de la responsabilidad fiscal

La Ley 610 de 2000 consagra que para que pueda existir responsabilidad fiscal

deben confluir tres elementos consagrados en el artículo 5º: el daño, la culpa

grave o el dolo y el nexo de causalidad.

Los sujetos de responsabilidad fiscal, así como los hechos y la cuantía del

presunto daño al patrimonio del Estado, deben estar determinados previamente

en el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal.

1.7.3.1 El daño

El daño se encuentra definido en el artículo 6° de la Ley 610 de 2000 de la

siguiente forma:

Para efectos de esta ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del

patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio,

detrimento, pérdida o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses

patrimoniales del Estado producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz,

ineficiente e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de

los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo

funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control

de las contralorías.

Esta definición estipulada por la Ley 610 de 2000 es completa, en el sentido en

que prescribe las conductas determinantes del daño y las actividades que

65

pueden generar tales conductas que representan los fines esenciales del

Estado.

Sin embargo, es muy general ya que no se han tipificado conductas específicas

que generen responsabilidad fiscal, ni a través de este estatuto ni de la Ley 1474

de 2011, por lo que sólo cuando las acciones investigadas se encuadren dentro

de los lineamientos del artículo mencionado, hay lugar a impulsar el aparato

administrativo, ya sea a través de una indagación preliminar o de un proceso de

responsabilidad fiscal.

El daño al patrimonio del Estado no solamente está configurado por la pérdida

de los dineros públicos, también se constituyen como detrimento el menoscabo,

la disminución, el perjuicio y el deterioro. Con esto se concluye que, a pesar de

que no se tipificaron las conductas, no se quiso dejar por fuera ninguna actividad

que pudiese ir en contravía de los intereses del Estado, representados en este

caso en la salvaguarda de los recursos públicos.

A pesar de lo anterior, la Corte Constitucional eliminó otra conducta que estaba

consagrada en el artículo relacionado, el “uso indebido”, lo que hizo a través

de la Sentencia C-340 de 2007, explicando:

Al incluir la norma demandada el concepto de uso indebido como categoría autónoma

representativa de la lesión al patrimonio público, paralela a otras expresiones de

daño, como menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida o deterioro,

desnaturaliza el concepto de daño, con implicaciones no sólo desde el punto de vista

de la técnica legislativa –lo cual no es objeto del control de constitucionalidad– sino

desde la perspectiva de su conformidad con la Constitución, puesto que, ciertamente,

como se señala en la demanda, se afecta la posibilidad de desvirtuar la

responsabilidad fiscal acreditando la ausencia de daño, con lo cual el juicio fiscal se

tornaría en sancionatorio, porque la conducta no tendría efecto reparatorio o

resarcitorio sino meramente punitivo, lo cual implicaría, a su vez, atribuir a las

contralorías una competencia para investigar conductas indebidas e imponer las

correspondientes sanciones, lo cual, como lo ha señalado esta corporación, no puede

66

hacer el legislador, puesto que no está a su alcance, más allá de la distribución de

competencias realizada por la Constitución, atribuir a las contralorías el ejercicio de

un control disciplinario que de acuerdo con la Carta corresponde a otros órganos58.

En efecto, tanto el menoscabo como la pérdida y el deterioro, implican una

disminución patrimonial, que siempre se concretará en una diferencia entre el

valor del patrimonio objeto de gestión fiscal antes del hecho ilícito (conducta

culposa o dolosa del gestor fiscal) y valor del mismo después de consumado

este. No sucede lo mismo con el uso indebido. Esta modalidad de daño se

manifiesta en una “pérdida o costo de oportunidad” concepto que llevado a la

responsabilidad fiscal implica la posibilidad de extender la reparación a eventos

que, en principio, bajo la limitada concepción de disminución patrimonial no

serían indemnizables59.

Los verbos rectores incluidos en el artículo 6° como configurativos del daño son

los que deben aplicarse, pues son los que la Constitución Política reconoce.

La jurisprudencia también se ha encargado de definir el daño como elemento

determinante de la responsabilidad. La Corte Suprema de Justicia destaca la

importancia del daño dentro de la responsabilidad civil, dando luces claras sobre

la trascendencia de este elemento dentro de la responsabilidad fiscal:

Dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un

elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia

fija el ordenamiento. De ahí que no se dé la responsabilidad sin daño demostrado, y

que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como

58 Corte Constitucional. Sentencia C-340 del 9 de mayo de 2007. M. P. RODRIGO ESCOBAR GIL 59 SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel; NARANJO GALVES, Rodrigo; ROZO ACUÑA, Eduardo y RINCÓN CARDENAS, Erick. Op. cit. P 114.

67

empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquél, ante cuya

falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria60.

Entonces, es incuestionable que el daño debe hacer parte en la determinación

de la responsabilidad fiscal, ya que es uno de sus elementos más importantes

pues al faltar hace que se descarte de inmediato la existencia de la misma.

Sin embargo, el daño no se perfecciona por sí mismo pues debe gozar de ciertas

características sin las cuales no podría llegar a determinarse.

La Corte Constitucional define esas características de la siguiente forma:

Para la estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en

materia de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de valorarse,

debe considerarse que aquél ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable con

arreglo a su real magnitud61.

De esta forma, la certeza le da al daño fiscal un carácter de actual, de tal manera

que no podría predicarse su existencia hasta tanto este no se haya producido.

Esta es una característica que si bien goza de toda la justificación en la medida

en que es riesgoso atribuir responsabilidad fiscal por un daño todavía no

consumado, ha limitado de cierta manera su ejercicio, por ejemplo en los casos

de los contratos en ejecución. Es importante entonces su regulación, tanto en

materia legal como jurisprudencial, para que por cuenta de este requisito no se

limite el campo de acción para aplicarla.

Las demás características dadas por la Corte Constitucional como

determinantes del daño son apenas lógicas, por cuanto corresponden a

parámetros mínimos para una justa fijación del detrimento a los intereses

60 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968. M. P. FERNANDO HINESTROSA. 61 Corte Constitucional. Sentencia SU-620 del 13 de noviembre de 1996. M. P. ANTONIO BARRERA CARBONELL.

68

públicos, tanto desde el punto de vista del Estado como de los presuntos

responsables.

Vemos entonces cómo el daño es un elemento esencial dentro de la

responsabilidad fiscal, pues es imprescindible su presencia al momento de

imputarla, siendo determinante establecer no sólo su existencia, sino también

su cualificación y cuantificación.

1.7.3.2. Culpa grave y dolo

El segundo elemento de la responsabilidad fiscal instituido en la Ley 610 de

2000, es la culpa grave y el dolo, los cuales son consecuencia del carácter

subjetivo de la responsabilidad fiscal.

Efectivamente, en el marco de una responsabilidad estrictamente subjetiva,

debe comprobarse el grado de culpabilidad del agente al momento de ocasionar

el daño al patrimonio del Estado, por lo que la Ley 610 del 2000 trae como un

elemento, también importante de la responsabilidad fiscal, la culpa grave y el

dolo.

En un principio el grado de culpabilidad para determinar la responsabilidad fiscal

era leve, pero la Sentencia C-619 de 2002 determinó que para imputar

responsabilidad era necesario que se configurara la culpa grave:

(...) Eso es así, si se repara en el hecho de que la ley no puede concebir un sistema

de responsabilidad, como lo es el fiscal, rompiendo la relación de equilibrio que debe

existir con aquellos regímenes de responsabilidad cuyos elementos axiológicos han

sido señalados y descritos por el constituyente (…) Y es precisamente en ese punto

en donde resalta la contrariedad de las expresiones acusadas con el Texto Superior,

toda vez que ellas establecen un régimen para la responsabilidad fiscal mucho más

estricto que el configurado por el constituyente para la responsabilidad patrimonial

que se efectiviza a través de la acción de repetición (C.P. art. 90-2), pues en tanto

que esta última remite al dolo o a la culpa grave del actor, en aquella el legislador

69

desborda ese ámbito de responsabilidad y remite a la culpa leve. (…) Para la Corte,

ese tratamiento vulnera el artículo 13 de la Carta pues configura un régimen de

responsabilidad patrimonial en el ámbito fiscal que parte de un fundamento diferente

y mucho más gravoso que el previsto por el constituyente para la responsabilidad

patrimonial que se efectiviza a través de la acción de repetición62.

Desde entonces se viene aplicando en el régimen de responsabilidad fiscal la

culpa grave y dolo como únicos elementos subjetivos para el establecimiento e

imputación de la misma.

Para la determinación de la culpa grave y el dolo existe un referente importante

en la Ley 678 de 2001, que en sus artículos 5° y 6° establece las causales por

las que se puede determinar en el marco de la responsabilidad de los agentes

del Estado63.

El artículo 5º define el dolo de la siguiente manera:

DOLO. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de

un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.

Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas:

1. Obrar con desviación de poder.

2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia

del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de

fundamento.

3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la

realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la

administración.

62 Corte Constitucional. Sentencia C-619 del 8 de agosto de 2002. M. P. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO y RODRIGO ESCOBAR GIL. 63 Ley 678 del 03 de agosto de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”. Diario Oficial No. 44.509, de 4 de agosto de 2001. Artículo 5°.

70

4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos

daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado.

5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a

derecho en un proceso judicial.

Por su parte, el artículo 6º refiere así a la culpa grave:

“ARTÍCULO 6o. CULPA GRAVE. La conducta del agente del Estado es gravemente

culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución

o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las

funciones.

Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas:

1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.

2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada

por error inexcusable.

3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos

administrativos determinada por error inexcusable.

Asimismo, el artículo 118 de la Ley 1474 de 2011 señala como presunción de

la existencia de dolo, que por los mismos hechos haya sido condenado

penalmente o sancionado disciplinariamente, por la comisión de un delito o una

falta disciplinaria imputados a ese título.

Igualmente, el mismo artículo presume la culpa grave cuando:

i. Se hayan elaborado pliegos de condiciones o términos de referencia en

forma incompleta, ambigua o confusa, que hubieran conducido a

interpretaciones o decisiones técnicas que afectaran la integridad patrimonial

de la entidad contratante;

ii. Cuando haya habido una omisión injustificada de deber de efectuar

comparaciones de precios, ya sea mediante estudios o consultas de las

decisiones del mercado o cotejo de los ofrecimientos recibidos y se hayan

aceptado sin justificación objetiva ofertas que superen los precios de mercado;

71

iii. Cuando se haya omitido el cumplimiento de las obligaciones propias de los

contratos de interventoría o de las funciones de supervisión, tales como el

adelantamiento de revisiones periódicas de obras, bienes o servicios, de

manera que no se establezca la correcta ejecución del objeto contractual o el

cumplimiento de las condiciones de calidad y oportunidad ofrecidas por los

contratistas;

iv. Cuando se haya incumplido la obligación de asegurar los bienes de la

entidad o la de hacer exigibles las pólizas o garantías frente al acaecimiento

de los siniestros o el incumplimiento de los contratos;

v. Cuando se haya efectuado el reconocimiento de salarios, prestaciones y

demás emolumentos y haberes laborales con violación de las normas que

rigen el ejercicio de la función pública o las relaciones laborales.

Se ve entonces, como si bien existen presunciones de culpabilidad, del análisis

de la responsabilidad fiscal no se puede omitir el estudio subjetivo de la

conducta de los gestores fiscales, toda vez que esto hace parte fundamental de

la obligación de resarcir.

En esta medida, y atendiendo los criterios determinados en la legislación, la

responsabilidad fiscal es subjetiva, por lo cual se debe analizar la conducta del

ordenador del gasto, con el fin de establecer si dentro de ella concurren los

criterios de la culpa grave o el dolo, y si ella tiene relación de causalidad con el

daño previamente comprobado.

1.7.3.3. Nexo causal

El tercer elemento de la responsabilidad es el nexo causal, que consiste en la

relación que debe existir entre el daño al patrimonio del Estado y la conducta

del agente que ejecutó la acción.

72

Este elemento es una condición sine qua non para la existencia de la

responsabilidad fiscal; su ausencia desestima la imputación de la misma por lo

que se considera también como una causal de exoneración de responsabilidad.

La doctrina concluye que la responsabilidad fiscal ha sido estructurada bajo el

esquema clásico de responsabilidad por el hecho propio: daño, culpa y relación

de causalidad entre el daño y la culpa grave y el dolo, en el cual la carga de la

prueba recae en las contralorías. No existe en este ámbito un conjunto de

construcciones doctrinarias y jurisprudenciales –como la responsabilidad por

actividades peligrosas del derecho civil, o la del daño especial, propia del

derecho público– que trasladen la carga de la prueba o establezcan un régimen

de responsabilidad objetiva64.

La existencia de este elemento nos confirma que para el establecimiento de la

responsabilidad fiscal debe configurarse una responsabilidad subjetiva, en la

que es necesario probar por parte del ente acusador tanto la culpa grave o el

dolo, según el caso, como el nexo causal que debe existir entre esta y el daño

ocasionado al patrimonio del Estado.

La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República nos explica el

carácter de la responsabilidad fiscal y del proceso que lleva a su

reconocimiento, de la siguiente forma:

De la existencia de un daño patrimonial al Estado no se genera automáticamente la

responsabilidad fiscal, pues como lo predica la Ley 610 de 2000 esta tiene carácter

subjetivo, y por ello debe valorarse si el sujeto activo del proceso es apto para afrontar

este tipo de reproche fiscal y además si obró con culpa grave o dolo. Si la existencia

de un daño patrimonial al Estado trajera de manera consecuente siempre una

responsabilidad fiscal, no existiría el proceso para determinarla. (…) Con la existencia

del daño se puede iniciar el respectivo proceso de responsabilidad fiscal, pero es en

64 SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel; NARANJO GALVES, Rodrigo; ROZO ACUÑA, Eduardo y RINCÓN CARDENAS, Erick. Op. cit. P. 113.

73

este donde ha de determinarse la existencia de la conducta realizada por el sujeto

cualificado y el nexo de causalidad. Uno de los primeros elementos que debe

constatarse en el proceso de responsabilidad fiscal es la identificación de los

servidores públicos o particulares que realizan la gestión fiscal en determinada

situación65.

En conclusión, la responsabilidad fiscal es de carácter resarcitorio,

independiente de las demás, y subjetiva, toda vez que se debe establecer la

culpa grave o el dolo del agente, así como su calidad de gestor fiscal. Teniendo

como precedente la certeza del daño como elemento esencial para que esta se

configure.

1.7.4. Ley 1474 de 2011–Nuevo Estatuto Anticorrupción66

Esta Ley fue proferida por el Congreso de la República de Colombia el día 12

de julio de 2011, con el objeto de establecer normas definitivas contra la

corrupción para las entidades que se encargan del control y la vigilancia de los

recursos públicos, y los sujetos encargados de su gestión y manejo.

Por medio de esta se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de

prevención, investigación y sanción de actos de corrupción; y la efectividad del

control de la gestión pública.

En tal virtud, se modificaron varios de los planteamientos que existían respecto

al proceso de responsabilidad fiscal, con el ánimo de hacerlo más expedito y, si

se quiere, más efectivo en la consecución de los fines del control fiscal.

65 Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República. Concepto No. 80112-EE61371 del 03 de septiembre de 2010. 66 Ley 1474 de 12 de julio de 2011. “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”. Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011.

74

En esa medida, desde el artículo 97 de la mencionada ley, se abrió la posibilidad

de adelantar el proceso de responsabilidad fiscal mediante un trámite verbal,

cuando del análisis del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicación de

cualquiera de los sistemas de control, se determine que están dados los

elementos para proferir auto de apertura e imputación.

Los elementos para proferir el auto de apertura, según el trámite ordinario, son

los siguientes:

Artículo 40, Ley 610 de 2000: Cuando de la indagación preliminar, de la queja, del

dictamen o del ejercicio de cualquier acción de vigilancia o sistema de control, se

encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado e indicios serios

sobre los posibles autores del mismo, el funcionario competente ordenará la apertura

del proceso de responsabilidad fiscal. El auto de apertura inicia formalmente el proceso

de responsabilidad fiscal.

En lo concerniente a la imputación en el trámite ordinario, la Ley 610 consagra

que para que esta se configure se deben dar los siguientes presupuestos:

Artículo 48. El funcionario competente proferirá auto de imputación de responsabilidad

fiscal cuando esté demostrado objetivamente el daño o detrimento al patrimonio

económico del Estado y existan testimonios que ofrezcan serios motivos de credibilidad,

indicios graves, documentos, peritación o cualquier medio probatorio que comprometa

la responsabilidad fiscal de los implicados.

El auto de imputación deberá contener:

1. La identificación plena de los presuntos responsables, de la entidad afectada y de

la compañía aseguradora, del número de póliza y del valor asegurado.

2. La indicación y valoración de las pruebas practicadas.

3. La acreditación de los elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal y la

determinación de la cuantía del daño al patrimonio del Estado.

75

De esta forma, para que se den los presupuestos de un procedimiento verbal,

se deben tener claros los elementos determinantes de la responsabilidad del

implicado, establecidos en Ley 610 de 2000, artículo 48.

Se puede observar, entonces, que la Ley 1474 de 2011 pretende darle mayor

celeridad al proceso de responsabilidad fiscal y convertirlo en una herramienta

más eficaz para la recuperación de los dineros del Estado.

La Ley 1474 de 2011 establece el procedimiento verbal alternativo al escrito

determinado por la Ley 610 de 2000, señalando que para que este se dé, debe

encontrarse objetivamente establecida la existencia del daño patrimonial al

Estado y debe existir prueba que comprometa la responsabilidad del gestor

fiscal –artículo 98, Ley 1474 de 2011–, caso en el cual se proferirá auto de

apertura e imputación de responsabilidad fiscal. Lo cual constituye una de las

principales novedades del Estatuto Anticorrupción, toda vez que en la Ley 610

de 2000 se contempla la apertura y la imputación en dos providencias

separadas –artículos 40 y 48 de la Ley 610/00– e indican dos momentos

procesales diferentes.

En el mismo artículo 98 de la Ley 1474 de 2011, se establece el procedimiento

verbal a tramitarse en el caso en que se den los presupuestos ya mencionados,

consagrando un procedimiento sumario, consistente en dos (2) audiencias

públicas, una de descargos y una de decisión, que se podrán prorrogar a

consideración de quien presida las mismas.

La audiencia de descargos se encuentra regulada en el artículo 99 del

mencionado estatuto y está consagrada para que los sujetos procesales puedan

intervenir con todas las garantías, además que se realicen las actuaciones

taxativamente numeradas en esta disposición. El trámite de esta audiencia de

descargos, así como el de la de decisión se encuentran regulados en los

artículos 100 y 101, respectivamente, de la Ley 1474.

76

Otras de las modificaciones establecidas por el Estatuto Anticorrupción, en lo

que se refiere al proceso de responsabilidad fiscal son:

- Recursos: Se regula concretamente todo lo relacionado con los recursos

estableciéndose los casos de procedencia para cada uno de ellos –reposición

y apelación–, artículo 102.

- Medidas cautelares: Se consagra que en el mismo auto de apertura e

imputación, se ordene la investigación de bienes de las personas implicadas o

se decreten en el mismo auto las medidas cautelares cuando los bienes

hubieren sido identificados en el proceso auditor. Artículo 103.

- Notificaciones: Se regulan con más claridad, estableciéndose el método de

aquellas que se deben realizar durante el procedimiento verbal ya sea en forma

personal, por aviso, por estados y por conducta concluyente. Artículo 104.

También se establece la notificación personal para el procedimiento escrito

establecido por la Ley 610, solamente en los casos del auto de apertura, el de

imputación de responsabilidad fiscal y el fallo de primera o única instancia.

La anterior disposición es pertinente, toda vez que las notificaciones son un

trámite que desde hace años necesitaba regulación, dado que no existía

claridad con respecto a la procedencia de cada una de las formas de

notificación, lo que generaba nulidades por vulneración al debido proceso.

- Plazos: Se establecen plazos preclusivos para el trámite de los procesos de

responsabilidad fiscal. El término para practicar pruebas en el procedimiento

escrito no podrá exceder de dos (2) años y en el procedimiento oral, de un (1)

año. Artículo 107.

- Instancias: Tanto para el procedimiento establecido en la Ley 610 como en el

trámite verbal, los procesos serán de única instancia cuando la cuantía sea igual

77

o inferior a la menor cuantía para contratación de la entidad afectada. Artículo

110.

- “Principio de oportunidad”: Esta regulación debe ser desarrollada, teniendo en

cuenta que no es clara su aplicación fuera del ámbito penal y más en el proceso


Así como estas, hay varias modificaciones no sólo concernientes al

procedimiento verbal, sino también al escrito establecido en la Ley 610 de 2000.

Por lo anterior, es necesario que la implementación de esta ley se realice con el

más estricto cuidado, ya que existen aspectos confusos que requieren de

capacitación a los funcionarios que la apliquen, además de un desarrollo más

claro en lo que se refiere a las disposiciones que cambian totalmente la forma

de tramitar el proceso de responsabilidad fiscal.

Con el fin de que esta ley cumpla los propósitos de agilizar y efectivizar el

proceso de responsabilidad fiscal, es necesario que se dejen claros los cambios

que deben operar en cada uno de los procedimientos, así como la oportunidad

de los mismos, su alcance y consecuencias.

Todo esto se lograría con un amplio desarrollo normativo y jurisprudencial,

además de la capacitación a los entes de control fiscal y a los funcionarios

encargados de aplicar estas disposiciones.

1.8. LIMITACIONES Y PROBLEMAS DEL CONTROL FISCAL

Luego de 20 años de ser promulgada la nueva Constitución Política, el control

fiscal no ha alcanzado la totalidad de los objetivos esperados ni los fines

78

estatales planteados por la Carta Máxima, toda vez que la corrupción continúa

alcanzando niveles muy altos.

El subdesarrollo en la infraestructura, la falta de cobertura de los servicios

públicos, los crecientes niveles de pobreza, el impacto de los fenómenos

naturales en las comunidades menos beneficiadas, entre otros, son

consecuencia, en gran parte, del alto nivel de corrupción existente en Colombia.

En esta medida, se puede concluir que la Contraloría General de la República

y los demás entes de control fiscal, no han alcanzado plenamente los objetivos

para los cuales fueron instituidos.

Este será el tema a tratar en el presente acápite en el que se analizará, según

la doctrina, que ha venido fallando, las razones de ello y las soluciones que

podrían aplicarse para lograr la optimización del control fiscal.

1.8.1. Problemática

Según el documento “Reflexiones para una nueva Constitución”, preparado por

el Gobierno del presidente César Gaviria Trujillo, los cambios introducidos en la

Constitución Política en lo referente al control fiscal tenían como fin “el logro de

la eficiencia estatal en la satisfacción de las necesidades colectivas, máxime cuando

de tiempo atrás el país observa con preocupación la insuficiencia e ineficacia de los

mecanismos fiscalizadores, cuya desueta estructura ha contribuido más al

entorpecimiento de la administración que a velar por una adecuada utilización de los

recursos públicos”.

Con base en ello, se quiso autorizar expresamente al legislador “para establecer

un control posterior, externo y selectivo, tendiente a asegurar mediante instrumentos

modernos, la auditoría de gestión y de resultados, sin dejar de lado la auditoría

financiera”. Con lo que:

79

Se tendrían las bases para un control idóneo que responda a la necesidad de disponer

de información adecuada sobre la situación financiera del Estado y procurar la

eficiencia, aprovechando los recursos públicos en las finalidades que le son propias y

en otras distintas, con un costo mínimo y evitando decisiones aisladas de gasto de

dudosa responsabilidad social y económica adoptadas en contravía del interés general

de la comunidad67.

A pesar que las intenciones constitucionales eran completamente válidas y en

teoría conducían al fortalecimiento del control fiscal, a veinte años de proferida

la Constitución Política, se observa que tales modificaciones no han alcanzado

la entidad necesaria para hacer del control fiscal un mecanismo eficaz en la

lucha contra la corrupción.

¿Qué ha fallado? Se puede decir que el control fiscal tiene herramientas

suficientes planteadas en la Constitución Política y en la ley, pero en algunas

ocasiones estas no son pertinentes porque o son demasiado garantistas o son

inoportunas, dejándolo sin el campo de acción necesario para actuar. Por

ejemplo, en algunas circunstancias el control posterior no permite que se haga

una oportuna vigilancia a los recursos públicos que se encuentran en ejecución,

teniendo que esperar en ocasiones a que estos se pierdan para que la

Contraloría pueda intervenir.

Esto requiere una mayor regulación ya que hay casos en que el control de

advertencia no basta y los recursos públicos siguen en riesgo por la falta de

oportunidad para que la Contraloría pueda actuar.

Otro problema importante es la politización de los entes de control fiscal, que ha

impedido un control independiente e imparcial de los recursos públicos y con

67 Documento “Reflexiones para una nueva Constitución”, preparado por el Gobierno del presidente CÉSAR GAVIRIA TRUJILLO, como antesala para las elecciones para la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, en Apuntes para una teoría del control fiscal en Colombia, MAZO GIRALDO, Hernán Alonso. Op. cit. Pp. 31-34.

80

ello una eficaz lucha contra la corrupción, porque, en ocasiones, los dirigentes

de las contralorías actúan de la mano con las autoridades generando aún más

corrupción.

En lo concerniente precisamente a la independencia que deben tener los

órganos de control fiscal, se tiene que esta depende de los siguientes factores:

1) del lugar que se le da al organismo en la estructura del Estado, 2) del sistema

de nombramiento del contralor general y 3) de su autonomía presupuestal y

administrativa, porque en la práctica la adjudicación del presupuesto es una

decisión que depende del Ejecutivo y se constituye en un indicador de voluntad

política68.

En consideración a los factores mencionados, tenemos que, del lugar que tiene

la Contraloría General de la República dentro de la estructura del Estado, se

infiere precisamente su grado de independencia, ya que la Constitución Política

lo que quiso fue crear un ente de control autónomo e independiente de las

ramas del poder político en aras de garantizar su autonomía e imparcialidad.

En lo concerniente al sistema de nombramiento del contralor general, a pesar

de que este es elegido por el Congreso en pleno y que la iniciativa de las ternas

presentadas por tres organismos diferentes da la idea de independencia,

autonomía e imparcialidad, la realidad evidencia que este mecanismo de

elección no blinda, de independencia al máximo ente de control, ya que

contribuye aún más a la politización de este, con las consecuencias que ya se

68 MISAS ARANGO, Gabriel; GONZÁLEZ SALAS, Edgar; PÉREZ NAVARRETE, Francisco; ARANGO PARDO, Javier; CHAUX CAMPOS, Harold. Control fiscal, modernización y lucha contra la corrupción. Experiencias en América Latina. Ed. Contraloría General de la República, Convenio Andrés Bello. P. 46.

81

mencionaron con anterioridad, por lo que lo ideal sería un método basado en la

meritocracia.

Se observa cómo desde la independencia de los entes de control se puede

explicar la problemática y consecuente solución a los problemas de eficacia del

control fiscal, pues en ella es que radica el punto cardinal de subsanación de

tales conflictos.

En el texto Control fiscal territorial. Construcción de un modelo de contraloría

tipo, se ha planteado la siguiente problemática que, para el caso del control

fiscal en general, se resume en factores endógenos y exógenos que constituyen

el punto de partida para establecer las soluciones a sus problemas:

- Causas exógenas

1. Dualidad normativa entre las disposiciones para la Contraloría General de la

República y las contralorías territoriales.

2. Baja calidad del sistema de control interno y desarticulación con el control fiscal.

Teniendo en cuenta que cada una de las entidades públicas organiza su unidad de

control interno, se impide una coherencia que permita su administración pública

uniforme, eficiente y eficaz, de forma contraria a su génesis.

- Causas endógenas de las contralorías

1. Dispersión y variedad de metodologías de control fiscal y ausencia de un lenguaje

común. Nacionalmente no existe un criterio unificado en la formulación y aplicación

de metodologías para el ejercicio del control fiscal, y la dispersión es evidente cuando

algunas contralorías territoriales utilizan las metodologías de la CGR, otras las de la

AGR, otras elaboradas internamente y otras aplican sistemas híbridos.

2. Débil participación ciudadana en el ejercicio del control fiscal. Una de las

debilidades más sentidas del control fiscal es la baja utilización por parte de la

ciudadanía de los mecanismos de participación a su alcance. La promoción en la

ciudadanía del ejercicio del control fiscal ha tenido bajo impacto, en la medida en que

no se evidencia participación suficiente en las actividades de control a la gestión

pública. A pesar de que las contralorías cuentan con la capacidad para gestionar las

82

quejas y reclamos que reciben, ello dista mucho, por sí sólo, de ser un conducto eficaz

para la participación ciudadana en materia de control fiscal69.

Con respecto a la anterior problemática es necesario anotar que las causas

endógenas sobresalen, ya que ellas son las que más han contribuido al rezago

del control fiscal. La dispersión de metodologías y la ausencia de un lenguaje

común, ha sido una constante, no solo a nivel nacional y territorial, sino dentro

del mismo nivel central, dentro del cual se ve la poca armonía jurídica y

conceptual, que indefectiblemente deriva en una práctica desorganizada de la

vigilancia de las finanzas estatales.

Igual ocurre con la debilidad en la participación ciudadana, ya que, como se

verá más adelante, el fortalecimiento de este mecanismo, conduciría

necesariamente a la eficacia del control fiscal.

A continuación una mirada a la problemática propuesta para analizarla y

establecer las soluciones que a la fecha se han planteado.

En lo que se refiere a la dualidad normativa en las disposiciones para la

Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, es una

problemática que no sólo es evidente con respecto a los entes descentralizados

en su relación con el sector central, sino que también sucede al mismo interior

de la Contraloría General de la República, ya que no hay directrices claras para

su funcionamiento o estas no son correctamente aplicadas.

Esto es aún más notorio en los procesos de responsabilidad fiscal, en donde el

cambio constante de disposiciones y directrices hace confusa la aplicación de

69 RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto; SÁNCHEZ TORRES Carlos Ariel; OÑATE ARAÚJO, Rocío; PEÑA GONZÁLEZ, Edilberto y DINEIGER, Peter. Control fiscal territorial. Construcción de un modelo de contraloría tipo. Ed. Universidad del Rosario. Bogotá. 2008. Pp. 19-26.

83

ciertos procedimientos y contribuye al lento funcionamiento de los entes de

control y de sus labores misionales.

Se deben establecer políticas claras y explícitas no sólo en relación con el

proceso de responsabilidad fiscal, sino también con el proceso auditor para que

siguiendo una misma línea de acción se realicen actividades que propugnen por

la protección del patrimonio público.

Lo anterior también aplica para la segunda de las problemáticas planteadas

como endógenas de las contralorías, lo que tiene que ver con el fortalecimiento

del control interno. La Ley 1474 del 12 de julio de 2011 se ha preocupado por

este tema haciendo una aproximación en el artículo 9º, que señala las

atribuciones del responsable de control interno de las entidades. Dispone que

este deberá reportar al director del Departamento Administrativo de la

Presidencia de la República, así como a los organismos de control, los posibles

actos de corrupción e irregularidades que haya encontrado en el ejercicio de

sus funciones; y que los informes que emitan estos funcionarios tendrán valor

probatorio en los procesos fiscales.

Con esto se quisieron subsanar las deficiencias antes planteadas y lograr una

mayor articulación entre el control interno y el control fiscal. Esto se confirma

con lo señalado en el artículo 129 del mismo estatuto que consagra, refiriéndose

a las contralorías territoriales, que la planeación estratégica de estas entidades

se armonizará con las actividades que demanda la implantación del modelo

estándar de control interno y el sistema de gestión de calidad en la

administración pública.

Por último se encuentra la participación ciudadana, que es muy importante en

la eficiencia del control fiscal, y es enfatizada por las mismas leyes que regulan

la materia. En acápite aparte se tratará todo lo concerniente a este tema.

84

1.8.2. Posibles soluciones

Ciertos sectores de la doctrina han buscado soluciones a la problemática que

afecta el ejercicio del control fiscal, planteando entre otras, las siguientes

propuestas:

- Dispersión y variedad de metodologías de control fiscal y ausencia de un

lenguaje común, tanto al interior de la Contraloría General de la República como

de las contralorías territoriales. La doctrina señala que para solucionar esta

dificultad sería pertinente la elaboración de metodologías proforma para el

control fiscal territorial por parte de la Contraloría General de la República a

título de colaboración técnica, las cuales serían adoptadas formalmente y

adaptadas a las circunstancias propias por las contralorías territoriales que lo

requirieran70.

- Necesidad de que la contribución al manejo de la gestión y los resultados de

la administración, así como la transparencia de los asuntos públicos, sean

medibles y medidas71. Esto ya fue consagrado por la misma Ley 1474 de 2011,

en el artículo 129 ya mencionado, que habla de las entidades territoriales y que

perfectamente podría ser también aplicado a la Contraloría General de la

República. En el literal c), dispone que deberá haber una medición permanente

de los resultados e impactos producidos por el ejercicio de la función fiscal. Con

lo que ya se ve un resultado concreto de la aplicación de la solución propuesta.

- En el texto Control fiscal territorial. Validación de un modelo de mejoramiento

de la gestión y los resultados de las contralorías territoriales en Colombia72, se

70 RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto et al. Op. cit. Pp. 19-26. 71 Ídem. Pp. 19-26 72 Ídem. Pp. 89-181.

85

encuentra una amplia gama de soluciones a la problemática actual, que se

resumen a continuación:

La reformulación del SINACOF y su articulación con un sistema nacional

de control fiscal social.

En lo que se refiere a este punto ya la Ley 1474 de 2011, lo tiene regulado

en el artículo 126 cuando señala:

SISTEMAS DE INFORMACIÓN. La Contraloría General de la República, las

contralorías territoriales y la Auditoría General de la República, a través del Sistema

Nacional de Control Fiscal –Sinacof– levantarán el inventario de los sistemas de

información desarrollados o contratados hasta la fecha de entrada en vigencia de la

presente Ley por parte de las contralorías territoriales para el ejercicio de su función

fiscalizadora y propondrá una plataforma tecnológica unificada que procure la

integración de los sistemas existentes y permita la incorporación de nuevos desarrollos

previamente convenidos y concertados con los participantes de dicho sistema.

Aplicar el control fiscal posterior, inmediato, a las actividades,

operaciones y procesos, y comunicar los correspondientes

pronunciamientos y/o advertencias a la administración en tiempo real, de

tal manera que se suscriban y apliquen de forma inmediata y oportuna

las acciones de mejoramiento pertinentes y su seguimiento efectivo. Esto

también se encuentra ya regulado en la Ley 1474 de 2011, la cual en su

Artículo 129, ya mencionado, nos consagra en el literal e) el desarrollo y

aplicación de metodologías que permitan el ejercicio inmediato del

control posterior y el uso responsable de la función de advertencia.

Se deben reforzar las garantías de independencia, las relaciones de las

contralorías con el control político, la efectividad de los mecanismos de

responsabilidad, la autonomía funcional de las contralorías definida por

86

su independencia presupuestal y el régimen jurídico de vinculación

laboral de los auditores y el proceso de selección.

Esto no sólo en lo que tiene que ver con los auditores sino con la

generalidad de los cargos de los entes de control fiscal, sobre todo los

directivos, dado que los requisitos constitucionales para el desempeño

de los cargos no garantizan la idoneidad técnica que estos requieren.

A la fecha el legislador no ha llenado este vacío, teniendo la habilitación

constitucional para hacerlo. Una de las soluciones que se podrían

implementar es eliminar la coincidencia de los periodos de los contralores

con los de las autoridades de elección popular, por la incidencia que

puedan tener los mandatarios recién elegidos en la designación de estos.

La dirección y orientación de los órganos de control fiscal, así como de

los servidores públicos que lo integran, deben responder a los principios

de igualdad y mérito. Por lo que es conveniente que la elección de los

candidatos a los cargos de contralores se haga a partir de un concurso

de méritos, previo establecimiento de requisitos que permitan acreditar

una idoneidad técnica por parte de los aspirantes, tanto a la Contraloría

General de la República como a las contralorías territoriales.

A pesar de que estos aspectos se encuentran ya regulados por la

Constitución y la ley, muchos de ellos no se aplican o se aplican de

manera incompleta, por lo que se hace necesario ejecutar estrictamente

las disposiciones ya existentes, para que estas garantías no sólo estén

en el papel sino que sean una realidad y contribuyan a la eficiencia del

control fiscal.

87

Mayor relación entre el control técnico y el control político, que se ha

venido opacando por las relaciones clientelistas existentes entre la

dirigencia política y los directivos de los entes de control.

Esto en cierta medida ya ha sido concretado por la Ley 1474 de 2011

que, en su artículo 123, regula el tema de la articulación del control fiscal

con el ejercicio del control político, señalando que:

Los informes de auditoría definitivos producidos por las contralorías serán remitidos a

las corporaciones de elección popular que ejerzan el control político sobre las entidades

vigiladas. En las citaciones que dichas entidades hagan a servidores públicos para

debates sobre temas que hayan sido materia de vigilancia en el proceso auditor deberá

invitarse al respectivo contralor para que exponga los resultados de la auditoría.

Esto puede ser efectivo en lo que se refiere a este tema de la articulación. Sin

embargo, en el momento de su aplicación se debe tener cuidado de no interferir

con las funciones de los auditores, quienes tendrían un nivel de responsabilidad

mucho mayor con esta función.

Fortalecimiento de los sistemas de control interno. Como se señaló

anteriormente, ya se hizo una primera aproximación con los artículos 9º

y 129 de la Ley 1474 de 2011.

Por último, ciertas modificaciones que tienen que ver concretamente con

el proceso de responsabilidad fiscal, que se encuentran consagradas en

la Ley 1474 de 2011 y fueron estudiadas anteriormente en este capítulo.

Por su parte, el texto Control fiscal, modernización y lucha contra la corrupción.

Experiencias América Latina, trae soluciones a la problemática actual del control

88

fiscal que tienen que ver sobre todo con las necesidades de modernización de

las entidades superiores de fiscalización73.

Dicho texto señala unas necesidades funcionales de modernización que se

asocian, en primer lugar, con el fortalecimiento de la participación ciudadana en

el ejercicio del control y, en segundo lugar, con el fortalecimiento de los sistemas

de información y de las herramientas informáticas; unas necesidades

organizacionales, como la excesiva jerarquización organizacional, y la

desarticulación de los niveles micro y macro del control así como la existente

entre las dependencias centrales y los equipos de trabajo localizados en los

departamentos o nivel intermedio; y, por último, unas necesidades de personal

que tienen que ver con la exigencia de fortalecer los incentivos económicos y

las remuneraciones de los funcionarios, con el fin no solamente de retener la

mejor calidad de profesionales, sino también de evitar sobornos a los mismos.

Se observa, entonces, que las soluciones propuestas no son pocas como

tampoco lo es la problemática, por lo que es en la aplicación de las mismas que

se puede llegar a mejorar el control fiscal y con ello lograr una mejor utilización

de los recursos públicos.

1.8.3 Resultados

El texto mencionado anteriormente nos trae también algunos resultados de las

soluciones planteadas para el control fiscal, como por ejemplo:

- El control de advertencia en tiempo real.

73 MISAS ARANGO, Gabriel, et. al. Op. cit. Pp. 159-164.

89

- El control excepcional, en el caso de las entidades territoriales, por hechos que

ameritan su intervención;

- El desarrollo de una auditoría integral y por procesos.

- En cuanto a los avances organizacionales, señala el texto, que la Contraloría

General de la República logró la simplificación en su organización, mayor

integración entre los controles macro y micro, y articulación de las áreas de

investigaciones fiscales con la de jurisdicción coactiva.

- En lo que se refiere a los avances en el tema del personal, está establecido el

sistema de carrera administrativa en la Contraloría General de la República, que

lleva a que la mayoría de su planta de personal sea vinculada por este. En el

año 2011, la entidad contaba con una planta de personal de 4.057 cargos, 3.934

de carrera administrativa y 123 de libre nombramiento y remoción74.

Sin embargo, queda por incluir en el sistema de carrera administrativa a los

directivos, lo que contribuiría enormemente a optimizar el control fiscal, como

se mencionó con anterioridad, eliminando con ello gran parte de la problemática

ya planteada y discutida (politización, clientelismo, falta de independencia,

imparcialidad, etc.).

Por último, la Ley 1474 de 2011, a través de todo su articulado y en especial de

los artículos 97 al 134, ha producido resultados concretos brindando algunas

soluciones a la problemática planteada; sin embargo, su aplicación también

podría traer consigo nuevos inconvenientes.

74 Contraloría General de la República. Disponibles desde Internet en http://www.contraloriagen.gov.co/web/guest/que-es-la-cgr. Última consulta el 19 de septiembre de 2011.

http://www.contraloriagen.gov.co/web/guest/que-es-la-cgr

90

Por ejemplo, el artículo 129 que se refiere principalmente a las contralorías

territoriales pero que se puede aplicar a la Contraloría General de la República

y que brinda herramientas para un adecuado campo de acción del control fiscal:

“Cada contraloría departamental, distrital o municipal elaborará su plan estratégico

institucional para el periodo del respectivo contralor, el cual deberá ser adoptado a más

tardar dentro de los tres meses siguientes a su posesión. (…).

Aunque las soluciones están dadas procede ahora aplicarlas coherentemente.

La Ley 1474 de 2011 implementa cambios para tal aplicación; sin embargo,

estos son de tal magnitud que se debe tener cuidado, ya que sin la capacitación

correcta, esta Ley podría generar más problemas de los que intentó solucionar,

creando un sistema de control fiscal confuso y susceptible de equivocaciones.

Con lo analizado anteriormente se concluye que, de acuerdo con el problema

jurídico planteado para esta tesis, el control fiscal no ha alcanzado los fines para

los cuales fue instituido constitucionalmente, por lo que es necesario que se

realicen cambios no sólo legales sino en su aplicabilidad, toda vez que el marco

normativo existe, pero su aplicación dista de lo pretendido por este y por la

misma Constitución Política.

Una solución sería la capacitación tanto a los funcionarios y miembros de los

entes de control fiscal, como a los ciudadanos que se ven perjudicados por la

constante vulneración de los intereses patrimoniales del Estado. De esta

manera, cada quien sería consciente de su papel dentro de la vigilancia y el

control del gasto e inversión de los recursos públicos, y podría exigir con

fundamento en bases sólidas, conociendo de antemano los momentos, los

factores y los sujetos que pueden llegar a agredir sus derechos como

ciudadanos, como funcionarios y, en últimas, como dueños de los recursos

estatales.

91

Actualmente, en Colombia es evidente la desinformación con respecto a los

medios de protección de los recursos estatales, no sólo por parte de la

ciudadanía, sino también por parte de las mismas personas encargadas de su

protección. Es entonces vital la unificación de criterios y de disposiciones, así

como su implementación en todos los sectores de la sociedad a través de

divulgación y de capacitación, para que los medios instituidos sean aplicables y

estén al alcance de todos.

CONCLUSIONES CAPITULARES

Con respecto a los postulados planteados al inicio de este capítulo se pueden

plantear las siguientes conclusiones:

- Aunque los cambios establecidos por la Constitución Política fueron acertados

al momento de su promulgación, se han venido quedando cortos, ya sea por la

falta de regulación de los mismos o por la incorrecta aplicación.

Los cambios constitucionales debieron resultar en un fortalecimiento del control

fiscal, pero la realidad actual lleva a pensar que la imposición de un control

posterior y selectivo ha conducido a un control inoportuno e ineficiente ya que,

en ciertas circunstancias, ejercer la vigilancia fiscal después de proferidos los

actos administrativos o después de ejecutadas las actividades propias de la

administración, deriva en una maximización del riesgo de pérdida de los

recursos públicos y a una consecuente elevación de la corrupción.

El control posterior ha carecido de herramientas para realizar un control fiscal

oportuno; la función de advertencia no tiene mecanismos contundentes que

hagan de su aplicación un medio determinante para la prevención del daño.

92

En lo que se refiere a los sistemas de información, podemos decir que, a pesar

de que se han diseñado programas para una mejor sistematización, tanto en la

etapa previa del control fiscal (SICE, Sistema de Información para la Vigilancia

de la Contratación Estatal) como en la etapa del proceso de responsabilidad

fiscal (SINACOF, Sistema Nacional del Control Fiscal), esta sistematización no

ha logrado prevenir el daño.

Por lo anterior, se debe fortalecer la figura del control de advertencia para que,

a través de ella, se pueda prevenir el daño en vez de ser corregido con

posterioridad. Es indispensable dotar a los entes de fiscalización de

contundentes mecanismos de coacción que lleven a que el control de

advertencia sea tomado seriamente por los sujetos controlados, adoptando las

medidas necesarias y conducentes para evitar el riesgo de detrimento de los

recursos públicos.

- En efecto, al ser la función de advertencia una de las herramientas más

eficientes para evitar el deterioro de los recursos públicos, los medios para su

aplicación deben ser lo suficientemente categóricos, para que desde el mismo

momento de la planeación del gasto y de la inversión puedan llegarse a

controlar las irregularidades existentes y con ello sean oportunamente

rectificadas y así evitar el daño al patrimonio público.

- En lo que tiene que ver con los ordenadores del gasto, se deben reforzar los

mecanismos de prevención y control a su labor, toda vez que es en cabeza de

ellos donde se concentra la correcta utilización de los recursos públicos, tanto

su recaudo y uso, como su destinación. Por lo cual se deben adelantar

campañas de concientización y capacitación para el adecuado y honesto

manejo de los recursos estatales, dirigidas a quienes los gestionan, con el fin

de que se ataque el problema incluso antes de su ocurrencia, adelantando

labores de prevención del riesgo en vez de reparación del daño.

93

- Es importante destacar la trascendencia de la independencia como

característica esencial del principal órgano de control fiscal en Colombia.

Constitucionalmente está establecido que la Contraloría General de la

República es un órgano independiente y autónomo, para garantizar un control

fiscal imparcial y objetivo, alejado de política y clientelismo, que asegure la

satisfacción del interés general. Justamente aquí, radican algunos de los

problemas del control fiscal y por eso aquí deben radicar sus soluciones,

tendientes a alejar el control fiscal de factores externos que impidan su cabal

ejercicio.

- No obstante que la regulación existente con respecto a la Contraloría General

de la República y los demás entes de control es extensa, esta no ha alcanzado

la suficiente entidad para asegurar un control fiscal efectivo, por lo que es

indispensable que la legislación que se profiera al respecto sólo atienda los

intereses generales, y sea tan clara y efectiva que dote de herramientas útiles

a los entes de control para realizar su tarea fiscal. Diferente a lo sucedido hasta

ahora, donde gracias a una regulación principalmente garantista, se está

dejando sin instrumentos al control fiscal para el ejercicio de su vigilancia.

Sería procedente la expedición de un código unificado que agrupe toda la

legislación en materia fiscal y que regule integralmente todos sus aspectos, con

el fin de que no queden vacíos legislativos y que la aplicación de la ley sea fácil

y sencilla.

- Pese a ser la concretización del control fiscal, el proceso de responsabilidad

fiscal ha carecido de los mecanismos necesarios para hacerlo efectivo. Como

se mencionó, el exceso de garantías ha hecho que cada vez sea más difícil

establecer el daño y la responsabilidad de los gestores fiscales.

94

A esto se suma que las características del daño, no obstante ser acertadamente

consagradas, en ocasiones dejan a los entes de control sin medios de acción

para prevenirlo o repararlo oportunamente.

Esto se trató de solucionar con la promulgación de la Ley 1474 de 2011. Sin

embargo, su aplicación es complicada teniendo en cuenta la magnitud de sus

disposiciones y la falta de instrumentos para su puesta en práctica. Se debe

regular esta Ley, ya sea a través de otras disposiciones o de la jurisprudencia,

para que queden claros cada uno de los cambios establecidos y su forma de

aplicación.

Igualmente, se deben adelantar jornadas de capacitación a los funcionarios

encargados de aplicarla con el fin de que no se generen vacíos ni confusiones.

Lo anterior, conjuntamente con la preparación de la infraestructura necesaria

antes de su inclusión en el ejercicio del control fiscal. Sin embargo, esta Ley ya

está en vigencia y en plena aplicación sin que existan los presupuestos y los

fundamentos necesarios para la instauración de los cambios consagrados.

- Además de los problemas de regulación y ejercicio ya establecidos, es

importante tener en cuenta la falta de inclusión de la ciudadanía en el control

fiscal. Es justamente a través de la comunidad que se pueden encontrar los

caminos de solución que lleven a que el control fiscal sea más efectivo, que no

se dilapiden más los recursos públicos y que las autoridades sean conscientes

de la importancia de los intereses generales del Estado.

Sólo con el acompañamiento constante de todos los sectores de la sociedad,

se van a establecer los presupuestos de un debido control fiscal y se va a poder

aminorar la corrupción que actualmente aqueja al país. En el momento en que

la comunidad se haga consciente de que los recursos públicos le pertenecen y

que precisamente están destinados única y exclusivamente a la satisfacción del

interés general, se va a lograr una cultura de cuidado y debido manejo de los

95

dineros estatales, de tal manera que se prevenga el daño antes de que se

presente, trayendo como beneficio el desarrollo económico, político y social de

nuestro país.

Todas estas conclusiones derivadas del estudio general del control fiscal

contribuyen a la resolución del problema jurídico planteado en la presente

investigación, toda vez que de ellos se pueden establecer las causas y

soluciones de los problemas existentes en esta materia a nivel ambiental.

En esta medida, es necesario analizar a continuación el desempeño del control

fiscal en el tema ambiental, con el fin de determinar si lo concluido hasta ahora

cambia en este aspecto o si, por el contrario, persisten los problemas

encontrados en este capítulo.

También es necesario analizar si las soluciones planteadas son aplicables en

materia ambiental, si estas efectivamente han venido siendo implementadas de

manera adecuada y si la Contraloría General de la República y demás

organismos de control cumplen con su función constitucional respecto a sus

atribuciones en este ámbito.

II. CONTROL FISCAL AMBIENTAL

La creciente preocupación mundial por el ambiente ya no atañe solo a unos

cuantos ecologistas inquietos por el futuro de los recursos naturales, que libran

solos sus batallas contra quienes explotan y deforestan todos los lugares del

planeta sin pensar en las consecuencias que ello trae. La humanidad en general

96

se hace más consciente cada día de la necesidad de encontrar herramientas y

mecanismos para contrarrestar los efectos que, ya no a tan lejano plazo, trae la

explotación indiscriminada de los recursos naturales. Los violentos y

desastrosos fenómenos naturales que han venido golpeando al planeta en los

últimos años (efecto invernadero, fuertes sequías, prolongados veranos, lluvias

intensas, incendios forestales de gran magnitud, tsunamis, tormentas tropicales,

huracanes, muerte inexplicable de animales en diferentes puntos de la Tierra,

etc.) hacen imperiosa la necesidad de actuar en forma certera y eficaz para la

preservación ambiental del planeta, vista no sólo en términos de producción y

conservación, sino en términos de la vida misma, tanto de los humanos como

de la totalidad de los seres vivos que lo habitan.

Según Ovidio Claros, en la actualidad los modelos de desarrollo económico han

promovido la explotación de los recursos naturales sin distinguir entre aquellos

que deben ser usados y recuperados, y los que deben ser protegidos. Esto al

amparo de un concepto de riqueza y bienestar, orientado a la acumulación y

utilización inmoderada de productos de transformación y consumo. Este

proceso se ha traducido en la desaparición de bosques y selvas; en la extinción

de especies animales y vegetales; en la reducción de las fuentes de provisión

de agua y oxígeno; en la contaminación atmosférica y de fuentes hídricas; y, en

general, en la degradación a gran escala de los ecosistemas, que han cedido

ante el crecimiento de los grandes centros industriales y urbanos del mundo

moderno. Asimismo, las naciones subdesarrolladas han basado sus fortalezas

en la explotación de recursos primarios y su provisión a los mercados

internacionales; colectividades enteras, en procura de bienes para su

supervivencia, han avanzado sobre bosques y selvas degradando y afectando

importantes ecosistemas, considerados hoy patrimonio mundial. Frente a la

evidencia del deterioro ambiental y del efecto perjudicial que ha tenido la acción

humana sobre ecosistemas y hábitat, propios y ajenos, se ha desarrollado una

97

fuerte presión social e institucional que conmina a todos los entes públicos y

privados a asumir su responsabilidad frente al tema.75

En virtud de esto, como lo señala el Consejo de Estado, cada vez se introducen

nuevos mecanismos para la protección del ambiente y los recursos naturales.

Uno de ellos es la institución de la expresión “patrimonio ambiental”, que

pretende implementar un elemento moral y jurídicamente esencial en la

conservación del ambiente. Igualmente, el reconocimiento de un derecho del

ambiente, que tiene por objeto instituir los derechos y procedimientos que

garanticen la gestión colectiva del patrimonio ambiental76.

En palabras de Blanca Cutanda, el derecho ambiental es una creación moderna,

que nace cuando se hace evidente el carácter limitado de los recursos naturales

y la necesidad de garantizar su supervivencia frente al enorme potencial

destructivo de la civilización moderna. Aunque en los ordenamientos jurídicos

nacionales la tutela del ambiente tiene precedentes remotos, dado que desde

mucho tiempo atrás el hombre ha sentido la necesidad de dar una respuesta

jurídica a los problemas relacionados con su entorno, el desarrollo de una

normativa internacional ambiental no cuenta prácticamente con ningún

antecedente más allá del siglo XIX, momento en el que comienzan a llevarse a

cabo las primeras actuaciones internacionales dotadas de una dimensión

ambiental77.

En lo que se refiere a nuestro desarrollo ambiental constitucional, tenemos que

la Constitución de 1886 no consagró derechos ambientales. Esto se debe, entre

otras razones, a que la protección del ambiente y de los recursos naturales es

75 CLAROS POLANCO, Ovidio. Control fiscal y medio ambiente. Ecoe Ediciones. 2001. Pp.110 76 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 7 de febrero de 2008. Radicación. 25000-23-24-000-2002-00308-01. M. P. MARCO ANTONIO VELILLA MORENO. 77 CUTANDA LOZANO, Blanca. Derecho ambiental administrativo. Editorial Dykinson. 7ª ed. Madrid. 2006. P. 40.

98

una preocupación del hombre y de los Estados relativamente reciente. En

efecto, el tema de la conservación del ambiente comenzó a tener trascendencia

a nivel nacional e internacional entre los años setenta y noventa. Ello generó un

proceso de organización que condujo a la realización de campañas y a la

formulación de propuestas de protección de estos derechos ante los miembros

de la Asamblea Constituyente. Como resultado de este trabajo, liderado por

importantes ambientalistas de Colombia, la Carta Constitucional de 1991

incluye la dimensión ambiental y consagra principios relacionados con los

derechos y deberes tanto del Estado como de los particulares en relación con

el ambiente, así como algunos mecanismos para hacerlos efectivos.78

La Constitución Política se refiere estrictamente a la ecología, en los artículos

79 y subsiguientes, que declaran el derecho de todos a gozar de un ambiente

sano; establecen la participación comunitaria en las decisiones que pueden

afectarlo; y, en relación con el ambiente, determinan como obligación del

Estado, planificar su administración, prevenir y controlar los factores de su

deterioro, cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas

fronterizos y velar por la integridad del espacio79. Corresponde al Estado el

manejo de la economía y la planificación de la gestión y aprovechamiento de

los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, así como su

conservación, restauración o sustitución80.

78 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. El Derecho a gozar de un medio ambiente sano ¿utopía o realidad? Controversias Constitucionales. En: Colombia ISBN: 978-958-8378-69-5. Editorial de la Universidad del Rosario. Bogotá. P. 460 – 485. 2009 79 YOUNES MORENO, Diego. Derecho del control fiscal. Ed. ESAP. 6ª ed. Bogotá. 2010. P. 403. 80 RODRIGUEZ, Gloria Amparo. “La consagración de los derechos ambientales en las constituciones políticas de Colombia, Ecuador y Bolivia” en Temas de derecho ambiental: una mirada desde lo público. Editorial Universidad del Rosario. Bogotá. 2012. P. 3.

99

El termino de Constitución ecológica ha sido ampliamente acuñado por la Corte

Constitucional, la Sentencia C-058 de 199481, que nos enseña que la protección

del medio ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el ordenamiento

jurídico que la Constitución contiene una "constitución ecológica", conformada

por todas aquellas disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la

naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente.

Así mismo con respecto al desarrollo sostenible, manifiesta que el concepto de

desarrollo sostenible ha buscado superar una perspectiva puramente

conservacionista en la protección del medio ambiente, al intentar armonizar el

derecho al desarrollo -indispensable para la satisfacción de las necesidades

humanas- con las restricciones derivadas de la protección al ambiente. El

desarrollo sostenible debe permitir elevar la calidad de vida de las personas y

el bienestar social pero sin sobrepasar la capacidad de carga de los

ecosistemas que sirven de base biológica y material a la actividad productiva.

De esta forma, para cumplir con lo que dispone la Carta Política, la ley dispuso

un reparto de competencias ambientales en el nivel central del Gobierno y en

las entidades territoriales, y les asignó unas funciones específicas, cuyo

ejercicio, sumado a la obligación concurrente de las personas de proteger las

riquezas naturales y circulares de la Nación, ofrece un marco jurídico especial

para el logro de otro importante compromiso del Estado: el desarrollo sostenible.

Así, el ordenamiento constitucional colombiano señala tres directivas básicas

para la protección ambiental: el derecho de las personas a disfrutar de un

ambiente sano y el deber colectivo de conservarlo; la acción de los poderes

públicos para garantizar la utilización racional de los recursos naturales, de

81 Corte Constitucional. Sentencia C-058 del 17 de febrero de 1994. M.P. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

100

acuerdo con los postulados de desarrollo sostenible; y el ejercicio de la potestad

sancionatoria por parte del Estado para la imposición de sanciones penales y

administrativas, de medidas preventivas y para exigir la reparación de los daños

causados82.

Teniendo en cuenta, que nuestro ordenamiento jurídico determinó la

responsabilidad de todos los nacionales y sus instituciones de involucrarse y

emprender acciones, desde la perspectiva de cada una de sus actividades y

funciones, para procurar la existencia de un ambiente sano y de una acción de

protección y utilización racional de los recursos nacionales y del ambiente, los

entes de control fiscal en el país deben asumir su responsabilidad frente a las

actuaciones que desarrollan los gestores públicos, en relación con el uso y la

administración de los recursos naturales y del ambiente83.

Esta responsabilidad se define en el establecimiento de mecanismos de

protección ambiental desde la perspectiva del control fiscal, que deben ser

concretos y fácilmente aplicables, en aras de cumplir el fin constitucional de

proteger y conservar los recursos naturales y el ambiente. Asimismo, estos

mecanismos deben estar acompañados de políticas de ejecución, del

seguimiento constante a la instauración de las mismas y del establecimiento de

medidas coercitivas en caso de no aplicarse correcta y oportunamente las

herramientas de protección y conservación de los recursos naturales y el

ambiente.

Siendo esta función constitucional una de las medidas adoptadas por la Carta

Mayor para la protección y conservación de los recursos naturales, debe ser

82 OSORIO SIERRA, Álvaro. “La función administrativa de protección del medio ambiente” en: Lecturas sobre derecho del medio ambiente. T. IX. Universidad Externado de Colombia. 2009. P. 400 83 CLAROS POLANCO, Ovidio. Op.cit. Pp. 110

101

reglada y aplicada de la mejor forma, de tal manera que cumpla los fines del

Estado para los cuales fue creada. De esta forma, el control fiscal ambiental se

constituiría como una manera para que la sociedad, en cabeza de sus

instituciones públicas, realice un mejor manejo de sus recursos naturales,

generando con ello una mayor eficiencia en la gestión ambiental.

Es vital que los organismos encargados vigilen la gestión ambiental realizada

por las entidades sujeto de control, gestión que impone hacer un uso correcto y

respetuoso de los bienes ambientales, teniendo en cuenta siempre, si se trata

de recursos renovables o no renovables, de tal manera que no se agoten y se

procure su adecuada conservación en beneficio de las generaciones de hoy y

del futuro, siguiendo lo planteado por el concepto de desarrollo sostenible84.

La necesidad de protección y conservación de los recursos naturales podría

encontrar en el control fiscal un medio para lograr este fin, de enorme

importancia, tanto nacional como internacional.

Es en esta medida que el control fiscal ambiental adquiere una especial

dimensión en el ordenamiento jurídico colombiano, implantado desde la misma

Constitución Política y erigido como uno de los principales mecanismos de

protección y conservación del ambiente y de los recursos naturales.

Precisamente en el señalamiento de su importancia, tanto constitucional como

legal, radica la responsabilidad de los entes de control fiscal en la funcionalidad

de las herramientas implantadas para la protección ambiental, puesto que de

una efectiva gestión de los mismos se pueden derivar resultados evidentes en

la preservación de nuestros recursos naturales.

84 ROJAS QUIÑONEZ, Claudia María. Evolución de las características y de los principios del derecho ambiental y su aplicación en Colombia. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. 2004.

102

De lo anterior surge el objetivo de la presente investigación, cual es examinar si

el control fiscal ambiental está utilizando las metodologías adecuadas y si, a

través de estas, se están protegiendo efectivamente los recursos naturales y

del ambiente. Se pretende con ello determinar:

- La importancia de la prevención sobre la corrección en el ejercicio del control

fiscal ambiental.

- La eficiencia de los gobiernos y demás autoridades nacionales y territoriales

en la protección de los recursos naturales desde la órbita del control fiscal, y la

influencia política en su ejercicio y la reglamentación ambiental.

- La aplicación e importancia que se ha dado a la valoración de los costos

ambientales en la determinación del daño y responsabilidad fiscal ambiental.

- Los alcances de la participación ciudadana y su implicación en la expedición

normativa, el ejercicio del control fiscal ambiental, y la protección y conservación

de los recursos naturales.

Asimismo, mediante el presente estudio determinar, en contraste con la

valoración empírica, si se cumplen los postulados constitucionales y los fines

esenciales del Estado concretados en la priorización de los recursos naturales

a través de mecanismos eficaces de protección y prevención del daño,

respetando el objetivo por el que habría sido instituido el control fiscal ambiental.

Con esto, al final de este capítulo y de este título podríamos tener claro sí el

control fiscal ha contribuido desde sus perspectivas y funciones a la

conservación del patrimonio ambiental.

103

2.1. CONCEPTO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL

Antes de hablar del tema del control fiscal ambiental es importante hacer una

breve descripción de su consolidación en nuestro país y reiterar la manera como

la Constitución Política le ha dado su connotación, haciendo que este adquiera

cada vez mayor importancia.

Efectivamente, como se ha mencionado, una de las grandes fortalezas de la

Constitución Política de 1991 es la de haber establecido como una de sus

prioridades el tema ambiental, a tal punto que ha sido considerada como la

Constitución “ecológica” o “verde”, por cuanto estableció como un derecho

fundamental el que todos los ciudadanos gocemos de un ambiente sano.

De esta forma, la Constitución Política de Colombia establece lineamientos de

conservación y protección del medio ambiente, y delega en los entes de control

fiscal, el control ambiental como tal85.

Este ha sido un esfuerzo constitucional significativo por cuanto no sólo

establece mecanismos de protección ambiental, sino que también pretende

sembrar conciencia general y particular sobre la importancia de proteger y

conservar los recursos naturales.

Atendiendo a tales necesidades, la Constitución Política instauró autoridades

ambientales y órganos ejecutores de la política ambiental; adicionalmente,

concibió un control fiscal orientado a evaluar la gestión de las entidades

estatales en materia ambiental e incluyó, bajo el manto de dicho control, no sólo

a las autoridades ambientales, sino a todas las entidades del Estado, sin

85 “Generalidades del control fiscal ambiental”. Contraloría Departamental de Meta. Disponible en Internet en: http://www.contraloriameta.gov.co/ws/ambiente.phtml. Última en marzo de 2010.

http://www.contraloriameta.gov.co/ws/ambiente.phtml

104

distingo de su actividad ni de su nivel, nacional, departamental o municipal. Así,

la Contraloría General de la República está llamada a adoptar procedimientos,

en el ejercicio del control fiscal, que ayuden a prevenir el daño ambiental sin

obstaculizar el desarrollo socioeconómico del país86.

Esta labor de los entes de control fiscal se convierte en esencial frente a la

evidencia del deterioro ambiental y la perjudicial intromisión humana en los

ecosistemas y hábitat propios y ajenos, lo cual ha generado una fuerte presión

social e institucional que insta a todos los organismos públicos y privados a

asumir su responsabilidad frente al tema. Lo que ha llevado a los órganos de

control fiscal del país a asumir una importante responsabilidad frente a las

actuaciones que desarrollan los gestores públicos, en relación con el uso y la

administración de los recursos naturales y del ambiente87.

Así, los entes de control fiscal tienen su responsabilidad impuesta directamente

por la Constitución Política y, por la trascendencia del tema, concretada en velar

por la adopción de mecanismos que hagan reales y aplicables las disposiciones

constitucionales.

Estas regulaciones constitucionales se deben materializar, en el caso del control

fiscal, en leyes específicas que consagren de manera especial este tema en

relación con la protección del ambiente; actualmente, ese margen regulatorio se

encuentra representado en la Ley 42 de 1993, reglamentaria del control fiscal,

que señala que este constituye una función pública que vigila la gestión fiscal

de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o

86 VILLATE SUPELANO, Álvaro. “Marco legal del control fiscal ambiental en Colombia” en Control fiscal ambiental. T. I. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. 2006. P. 21 87 CLAROS POLANCO, Ovidio. .Op. cit. Pp. 110

105

bienes del Estado en todos sus órdenes y niveles, dentro de ellas el patrimonio

ambiental88.

Ley que ha venido siendo desarrollada tanto por leyes, decretos, sentencias y

conceptos, como por resoluciones y circulares, que han pretendido una eficaz

aplicación del control fiscal a la gestión ambiental de todos los entes que

conforman el ordenamiento estatal, marco legal que analizaremos

posteriormente.

En este orden de ideas, el control fiscal ha adquirido importancia en materia de

protección ambiental, al ejercer vigilancia sobre la gestión de las entidades que

tienen directa incidencia en el manejo de los recursos naturales. De esta forma,

debe responder a las expectativas establecidas por la Constitución Política y

por la misma sociedad, quien es la afectada por los fenómenos derivados del

deterioro del ambiente y quien reclama resultados efectivos en materia de

protección y conservación, que se traduzcan en una mejor calidad de vida para

todos los colombianos, en total armonía con el ambiente natural.

2.1.1. Definición de control fiscal ambiental

Dentro de la literatura existente acerca del control fiscal ambiental, tenemos

varios conceptos o definiciones del mismo, entre otros:

El control fiscal ambiental (CFA) es una herramienta de evaluación de la gestión de las

entidades públicas, con el fin de proteger las inversiones en materia ambiental y evaluar

las acciones encaminadas al mejoramiento del ambiente y, a su vez, que se dé un uso

88 TURBAY QUINTERO, Julio César. “El control fiscal ambiental: una herramienta para el mejoramiento de la gestión pública” en Sistema Nacional Ambiental, SINA, 15 años. Evaluación y perspectivas. Universidad Externado de Colombia. 2008. P. 398

106

racional a los recursos naturales y al medio ambiente pertenecientes a toda la

comunidad89.

Igualmente se ha denominado como una:

Función de naturaleza pública, que se desarrolla a través de un conjunto de técnicas y

procedimientos que tienen por objetivo vigilar y controlar las entidades de carácter

público, privadas y mixtas que intervienen en el uso, conservación y explotación de los

recursos naturales y del medio ambiente90.

También se ha definido como “uno de los sistemas aplicables al control fiscal,

encargado de evaluar las acciones y omisiones de la administración para garantizar la

sostenibilidad de los recursos naturales, así como la protección y preservación de los

bienes y servicios ambientales”91.

En atención a estas definiciones, tenemos que el control fiscal ambiental se

constituye como una de las herramientas para la protección de los recursos

naturales y del ambiente, que pretende concretar y efectivizar lo instituido

constitucionalmente, con el fin de lograr el desarrollo sostenible.

La vigilancia de la gestión fiscal ambiental de todos los entes nacionales y

territoriales, e incluso de los particulares que manejen o administren recursos

públicos, se constituye en uno de los medios por los cuales se pueden lograr

resultados en materia de ambiente. Esto en la medida en que sea aplicado

conforme a como fue establecido, y esté permanentemente dotado de todos los

89 Contraloría Distrital de Bogotá. “Control fiscal ambiental”. Disponible en Internet en: http://74.125.47.132/search?q=cache:n3vGm_YhQ28J:pqr.contraloriabogota.gov.co/intranet/contenido/FIMA/ESTUDIOS%2520AMBIENTALES/Informes%25202006/Quince%2520años%2520de%2520la%2520Constitución%2520Ecológica%2520final.doc+control+fiscal+ambiental&cd=6&hl=es&ct=clnk&gl=co. Última consulta en marzo de 2010. 90 Auditoría General de la República. “Control fiscal ambiental”. Disponible en Internet en: www.slideshare.net/auditoríageneral/control-fiscal-ambiental . Ultima consulta en febrero de 2010. 91 PEÑA ÁNGULO, Luis Francisco. “El control fiscal ambiental: preceptos básicos” en Control fiscal ambiental. T. I. Universidad Externado de Colombia. 2006. Pp. 83-120

http://74.125.47.132/search?q=cache:n3vGm_YhQ28J:pqr.contraloriabogota.gov.co/intranet/contenido/FIMA/ESTUDIOS%2520AMBIENTALES/Informes%25202006/Quince%2520a%C3%B1os%2520de%2520la%2520Constituci%C3%B3n%2520Ecol%C3%B3gica%2520final.doc+control+fiscal+ambiental&cd=6&hl=es&ct=clnk&gl=co




http://www.slideshare.net/auditoriageneral/control-fiscal-ambiental

107

recursos que le permitan alcanzar su objetivo fundamental, que es incluso uno

de los fines esenciales del Estado.

2.1.2 Objeto del control fiscal ambiental

Podríamos decir que el objeto del control fiscal ambiental es ser un medio

eficiente y eficaz para la protección de los recursos naturales y del ambiente.

Dicho objeto está institucionalizado por la Constitución Política que, como se ha

visto, hace notar a lo largo de todo su articulado su propósito de defender, tanto

pública como privadamente, los recursos naturales y alrededor del cual se ha

realizado el respectivo desarrollo legislativo.

El hecho de que la Carta Máxima haya establecido el control fiscal como uno

de los medios para lograr la protección del ambiente, se traduce en que a través

de la vigilancia que se ejerza a la gestión fiscal ambiental de las entidades

públicas y de los particulares que manejen, administren o tengan alguna

injerencia en la disposición de los recursos públicos destinados a fines

ambientales, se pueda asegurar que realicen una gestión que propenda por la

protección y conservación del ambiente, bien sea mitigando los daños,

evitándolos, o utilizando el patrimonio que sea necesario para corregir lo

afectado o dañado y contribuir a su recuperación.

Así lo señala Álvaro Villate Supelano, cuando nos explica que “el constituyente y

el legislador no se conformaron con haber concebido unas autoridades ambientales y

unos órganos ejecutores de la política ambiental, concibieron además un control fiscal

orientado a evaluar la gestión de las entidades estatales en materia ambiental e

incluyeron, bajo el manto de dicho control, no sólo a las autoridades ambientales, sino

108

a todas las entidades del Estado, sin distingo de su actividad ni de su nivel, sea este

nacional, departamental o municipal92.

En cuanto a la determinación del objeto del control fiscal ambiental, en la

literatura se encuentran varias relaciones y aproximaciones, dentro de las

cuales están las siguientes:

Que se dé la destinación y aplicación correcta a los recursos presupuestales

asignados para manejo, protección, conservación y recuperación ambiental, de

acuerdo con la competencia de cada entidad.

Que las entidades realicen las inversiones requeridas para cumplir con las

funciones asignadas por la ley en materia ambiental.

Que las entidades vigiladas cumplan con los deberes constitucionales y legales de

garantizar el derecho de las personas a gozar de un ambiente sano y de proteger

la diversidad e integridad del ambiente.

Que las entidades territoriales, den cumplimiento de los requerimientos exigidos

por la autoridad y la legislación ambiental en el desarrollo de la gestión ambiental

o de las actividades relacionadas con el medio ambiente93.

En general, el control fiscal ambiental tiene como objeto “velar porque los recursos

naturales y del ambiente se utilicen bajo parámetros de eficiencia, eficacia, equidad y

economía”94.

En virtud de la importancia dada, nacional y mundialmente, a la protección

inmediata del ambiente y al mantenimiento y conservación de los recursos

naturales, el objeto del control fiscal ambiental sería contribuir a este fin, a través

92 VILLATE SUPELANO, Álvaro. Op. cit. Pp. 313 93 “Generalidades del control fiscal ambiental”. Contraloría Departamental de Meta. Disponible en Internet en: http://www.contraloriameta.gov.co/ws/ambiente.phtml. Última consulta en marzo de 2010. 94 Auditoría General de la República. “Control fiscal ambiental”. Disponible en Internet en: www.slideshare.net/auditoríageneral/control-fiscal-ambiental . Última consulta en febrero de 2010.



109

de los mecanismos con los que ya cuenta, así como los que se implementen

para efectivizar su labor, con el propósito de poder realizar un control

permanente a la gestión fiscal ambiental de las entidades estatales o

particulares que manejen recursos públicos, como son los destinados nacional

y territorialmente para cubrir las necesidades ambientales.

En la medida en que se destinen los recursos públicos a la protección ambiental,

los resultados van a ser visibles, ya que la inversión de las sumas necesarias

se traduce inevitablemente en su conservación, atendiendo a que serían más

evidentes los esfuerzos por el resguardo del patrimonio natural, así como por la

recuperación de los ecosistemas afectados.

Igualmente, a través de la vigilancia que ejercen los entes de control fiscal a la

gestión ambiental realizada por las entidades encargadas de la protección al

ambiente, se puede lograr que estas últimas cumplan sus objetivos de

mantenimiento y conservación de los recursos naturales, logrando

consecuentemente la eliminación de las amenazas ocasionadas por el mismo

ser humano, quien al final es el último y verdadero afectado.

En conclusión, el control fiscal ambiental sirve para materializar los fines

esenciales del Estado, dirigidos concretamente a la preservación,

establecimiento e importancia del ambiente, tema trascendental que afecta a

todos los seres humanos. Esto lo logra a través de la vigilancia y supervisión

que ejerce sobre la gestión fiscal ambiental, de las entidades encargadas de las

actividades de protección y conservación del ambiente, y de las entidades

públicas o privadas encargadas de gestionar y administrar los recursos públicos

destinados para tal fin.

A través del estudio realizado en este capítulo podremos evaluar analíticamente

el cumplimiento de este objetivo y su contribución a la preservación de los

recursos naturales.

110

2.1.3. Facultades constitucionales y legales para el ejercicio del control

fiscal ambiental

Para lograr el objetivo del control fiscal ambiental, es necesario dotarlo de

facultades que hagan aplicables estos objetivos, representados en el amparo y

protección a los recursos naturales y del ambiente.

La Constitución Política en principio dota a los entes de control fiscal de

diferentes atribuciones para lograr la preservación del ambiente, pretendiendo

blindar a la Contraloría General de la República y a las contralorías territoriales

de los instrumentos suficientes para el desarrollo de su labor.

Como se ha mencionado, se ha puesto especial énfasis en el carácter ecológico

de la Carta del 1991, la Corte Constitucional ha precisado que esta Constitución

ecológica tiene dentro del ordenamiento colombiano una triple dimensión: de un

lado, la protección al ambiente es un principio que irradia todo el orden jurídico

puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la

Nación. De otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar

de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías

judiciales. Y, finalmente, de la constitución ecológica derivan un conjunto de

obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares. Es más, en varias

oportunidades, la Corte ha insistido en que la importancia del ambiente en la

Constitución es tal que implica para el Estado, en materia ecológica, "unos

deberes calificados de protección".95

95 Corte Constitucional. Sentencia C-126 del primero (1) de abril de 1998. M.P. ALEJANDRO

MARTINEZ CABALLERO.

111

De esta forma se constituye como una obligación de las autoridades velar por

la protección de los recursos naturales, incluso como un derecho innato al ser

humano. De esta obligación no pueden sustraerse los entes de control fiscal,

que desde su órbita funcional deben también propender por la preservación

ambiental, debido, precisamente, al carácter ecológico de nuestra Constitución

Política.

Igualmente, al establecer obligaciones concretas que deben ser cumplidas por

los organismos estatales, se dota a los entes de control fiscal de facultades que

incluso pueden llegar a ser coercitivas y que permiten que estos se involucren

más en la vigilancia de la gestión fiscal ambiental de las entidades del Estado,

quienes tienen compromisos estrictos en materia de gestión ambiental y del

manejo de los recursos públicos dirigidos a cumplir estas obligaciones

constitucionalmente consagradas.

En lo que se refiere específicamente al control fiscal, la Constitución Política

faculta en el artículo 267 a la Contraloría General de la República y a los entes

de control fiscal territorial, a incluir la valoración de los costos ambientales

dentro de su vigilancia de la gestión fiscal del Estado, convirtiéndose en una

primera aproximación a las prerrogativas dadas a los entes de control fiscal para

la realización de sus fines ambientales. A través de esta valoración por parte de

las entidades directamente involucradas en la afectación del patrimonio

ambiental, se faculta a los entes de control fiscal para vigilar que esta obligación

efectivamente se cumpla y a imponer las medidas necesarias a fin de que sea

practicada.

Asimismo, se encuentra la atribución consagrada en el numeral 7 del artículo

268, que establece que la Contraloría General de la República debe presentar

al Congreso de la República un informe anual sobre el Estado de los recursos

naturales y del ambiente, lo que será analizado en posterior capítulo.

112

También, el artículo 270 se refiere a la participación ciudadana en el control

fiscal, que se constituye en una de las principales herramientas para el

facilitamiento del ejercicio de este y que, como lo veremos más adelante, es el

medio más eficaz para lograr que el control fiscal sea realmente eficiente y

efectivo en el cumplimiento de sus objetivos constitucionales.

Uriel Amaya explica al respecto:

La Contraloría despliega funcionalmente dos básicas atribuciones de rango

constitucional en relación con la materia.

De una parte, el control fiscal se compone por un conjunto de sistemas, referidos a

los controles financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, físico y la revisión de

cuenta; tales sistemas poseen a su vez unos principios que aluden a la determinación

de la efectividad interna de las entidades vigiladas (unidades de análisis), mediante

la verificación de la eficiencia, economía y eficacia; y la efectividad externa, que mide

la equidad social y valora los costos ambientales. (…).

Y de otra parte, como un complemento de esta función valorativa en términos

ambientales, la Carta Política en el numeral 7 del artículo 268, le atribuyó al contralor

general de la República, la función de “presentar al Congreso de la República un

informe anual sobre (sic) el estado de los recursos naturales y del medio ambiente”,

función que se replica para los contralores territoriales, quienes deben hacer lo propio

ante cada una de las corporaciones administrativas de ese nivel96.

Esta materia se encuentra regulada en mayor medida por la Ley 42 de 1993 y

por otras disposiciones, que proveen ampliamente a los entes de control fiscal

de las atribuciones necesarias para lograr resultados evidentes en materia de

protección y preservación del patrimonio ambiental.

En conclusión, los entes de control fiscal se encuentran dotados de las

prerrogativas constitucionales y legales necesarias para dar aplicación a su

96 AMAYA OLAYA, Uriel Alberto. Teoría de la responsabilidad fiscal. Aspectos sustanciales y procesales. Ed. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. 2002. Pp.. 269-270.

113

atribución constitucional de realizar control fiscal ambiental, sólo falta que estas

se concreten en resultados que deriven en una real protección al ambiente.

2.1.4. Alcance del control fiscal ambiental

Teniendo en cuenta que los entes de control fiscal tienen las facultades

suficientes para realizar su labor en materia ambiental de forma eficiente, con

resultados eficientes, es necesario examinar el alcance del control fiscal

ambiental, medido en términos de cuándo y dónde debe empezar y terminar,

con el fin de lograr una efectiva protección, conservación y preservación de los

recursos naturales y del ambiente.

Luis Francisco Peña, nos explica que:

Para comprender el alcance dado al CFA97 es relevante tener presente que esta

función pública también se ejerce sobre los bienes del Estado y según la clasificación

que ofrece el Código Civil, los bienes pueden ser muebles o inmuebles, y estos

últimos son el suelo y el subsuelo; en otras palabras los recursos naturales se dividen

en renovables y no renovables. (…) De esta forma, el ámbito de competencia del CFA

se extiende desde el análisis a la inversión en proyectos con incidencia ambiental,

pasando por la evaluación a los resultados de la gestión y ejecución de políticas

adelantadas desde el gobierno hasta llegar a las intervenciones que adelantan los

particulares, sobre los ecosistemas.

(…)

Es decir, la Carta Política faculta para que en desarrollo del ejercicio del CFA no se

espere hasta que se produzca el daño ambiental, sino que se puede conminar a la

97 CFA, control fiscal ambiental.

114

administración y por su conducto a los particulares a que tomen las medidas

necesarias que eviten y prevengan el deterioro del medio ambiente98.

La labor de los entes de control fiscal, en lo que se refiere a la problemática

ambiental, debe encaminarse no sólo a corregir los efectos dañinos producidos

sobre el ambiente, sino a evitar que una situación similar se presente. Para lo

cual la Constitución Política no sólo ha concedido a los entes herramientas de

control, sino también de prevención, concretadas principalmente en la función

de advertencia, a través de la cual se puede informar a los sujetos de control

del inminente daño y con ello ayudar a que este no acaezca, haciendo de esta

forma una labor más eficiente que no sólo contribuya a la corrección del daño,

sino más importante aún, a que este no se produzca.

Según Andrés Mauricio Briceño:

La protección del medio ambiente pivota sobre dos principios básicos: el de

precaución, que opera en el ámbito político como instrumento por medio del cual se

delimita la ejecución de las políticas económica y social, así como las actividades

públicas y privadas; y el de prevención, con el cual se busca orientar tanto la actividad

pública como la privada en función del uso o disposición razonable (o durable) de la

naturaleza, de los recursos naturales en particular.99

Así, la Constitución Política y las diferentes regulaciones han delimitado el

alcance funcional de los entes fiscalizadores, haciendo que su trabajo de control

y vigilancia no se restrinja a una labor de corrección sino que también se

extienda a su prevención.

98 PEÑA ÁNGULO, Luis Francisco. “El control fiscal ambiental: preceptos básicos” en Control Fiscal Ambiental. T. I. Universidad Externado de Colombia. 2006. Pp. 83-120 99 BRICEÑO CHAVEZ, Andrés Mauricio. Hacia la efectividad de la protección del ambiente o la invocación de la responsabilidad de la administración pública. En, Lecturas sobre Derecho del Medio Ambiente. Tomo IX. Universidad Externado de Colombia. 2009. Pp. 55-126

115

La Ley 99 de 1993 establece que para la determinación de la política ambiental

en el país se tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación

científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán

aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de

daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá

utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para

impedir la degradación del medio ambiente.

El principio de precaución, de cautela o precautorio, es consagrado en la

Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, como

esencial al desarrollo sostenible, tiene como características las siguientes:

a) Que hace parte de las buenas políticas de gobierno de cada Estado, lo cual

significa que no se constituye como una obligación sino como una facultad. No

obstante en Colombia, al ser adoptado expresamente por la legislación, es un

principio que debe aplicarse en caso de presentarse el riesgo grave o

irreversible.

b) Se debe utilizar en presencia del riesgo dudoso y no cierto.

c) Opera ante la ausencia de la certeza científica absoluta o imposibilidad de

conocer el efecto o riesgo de la actividad.

d) No solamente aplicable en el derecho ambiental, sino en el sanitario,

alimentario, entre otros.100

La Corte Constitucional nos explica que en el marco de la constitución

ecológica, la carta máxima encarga al Estado de prevenir y controlar los factores

de deterioro ambiental, así como de imponer las sanciones legales y exigir la

100 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo, GÓMEZ REY, Andrés. MONROY ROSAS, Juan Carlos. Las Licencias Ambientales en Colombia. Editorial Ibáñez. Bogotá. 2012. P. 37 y 38

116

reparación de los daños causados, labor preventiva que adquiere especial

significado tratándose del ambiente, para cuya puesta en práctica suele

apoyarse en variados principios, dentro de los que se destacan los de

prevención y precaución, pues dicha labor tiene que ver tanto con los riesgos o

daños cuyo efecto no pueda ser conocido anticipadamente, como con aquellos

en los cuales resulta posible conocer el efecto antes de su producción.

Señala entonces que los principios que guían el derecho ambiental son los de

prevención y precaución, que persiguen otorgar a las respectivas autoridades

instrumentos para actuar ante la afectación, el daño, el riesgo o el peligro que

enfrenta el ambiente, que lo comprometen gravemente, al igual que a los

derechos con él relacionados. Así, tratándose de daños o de riesgos, en los que

es posible conocer las consecuencias derivadas del desarrollo de determinado

proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente pueda adoptar

decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzcan, con el fin de reducir

sus repercusiones o de evitarlas, opera el principio de prevención que se

materializa en mecanismos jurídicos tales como la evaluación del impacto

ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, cuyo presupuesto

es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de obrar, de

conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del ambiente.

En lo que se refiere al principio de precaución o tutela, explica que se aplica en

los casos en que ese previo conocimiento no está presente, pues tratándose de

éste, el riesgo o la magnitud del daño producido o que puede sobrevenir no son

conocidos con anticipación. Señala que la Corte ha advertido que la adopción

de medidas fundadas en el principio de precaución debe contar con los

siguientes elementos: (i) que exista peligro de daño, (ii) que éste sea grave e

irreversible, (iii) que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta

absoluta, (iv) que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir

117

la degradación del medio ambiente y (v) que el acto en que se adopte la decisión

sea motivado.

En tal virtud expone que este principio se encuentra constitucionalizado, pues

se desprende de la internacionalización de las relaciones ecológicas y de los

deberes de protección y prevención contenidos en la Carta.101

Señala la Corte que cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones

específicas, encaminadas a evitar un peligro de daño grave, sin contar con la

certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas

ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma

motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho.

Para tal efecto, debe constatar que se cumplan los siguientes elementos:

1. Que exista peligro de daño;

2. Que éste sea grave e irreversible;

3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta;

4. Que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la

degradación del medio ambiente.

5. Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado.

Es decir, el acto administrativo por el cual la autoridad ambiental adopta

decisiones, sin la certeza científica absoluta, en uso del principio de precaución,

debe ser excepcional y motivado. Y, como cualquier acto administrativo, puede

ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto hace

101 Corte Constitucional. Sentencia C-703 del 06 de septiembre de 2010. M.P. GABRIEL

EDUARDO MENDOZA MARTELO.

118

que la decisión de la autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho, en

el que no puede haber decisiones arbitrarias o caprichosas.102

La Corte Constitucional también diferencia estos dos principios de prevención y

precaución señalando que la prevención se basa en dos ideas-fuerza: el riesgo

de daño ambiental podemos conocerlo anticipadamente y podemos adoptar

medidas para neutralizarlo. Por el contrario, la precaución, en su formulación

más radical, se basa en las siguientes ideas: el riesgo de daño ambiental no

puede ser conocido anticipadamente porque no podemos materialmente

conocer los efectos a medio y largo plazo de una acción. La posibilidad de

anticipación es limitada e imperfecta al estar basada en nuestro grado o estadio

de conocimientos científicos, los cuales son limitados e imperfectos. En

consecuencia, no es posible adoptar anticipadamente medidas para neutralizar

los riesgos de daños, porque éstos no pueden ser conocidos en su exactitud.103

Establecidos ya los parámetros y la importancia de la aplicación de estos

principios, es procedente concluir que para el ejercicio del control fiscal los entes

fiscalizadores deben utilizarlos en su labor misional, extendiendo sus

actividades a la prevención y precaución, además de las de corrección y

compensación.

Con todo lo anterior, se tienen establecidas obligaciones concretas para las

autoridades en materia ambiental, obligaciones que implican la función misional

de los entes de control fiscal, y que delimitan su alcance y participación en la

preservación de los recursos naturales, los cuales se definen en la aplicación

102 Corte Constitucional. Sentencia C-293 del 23 de abril de 2002. M.P. ALFREDO BELTRAN SIERRA. 103 Corte Constitucional. Sentencia C-595 del 27 de julio de 2010. M.P. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

119

de los principios de prevención y precaución, la vigilancia y supervisión de la

ejecución de los recursos destinados al ambiente, la gestión ambiental de los

sujetos vigilados, y la investigación y divulgación del estado actual de la

naturaleza en el país.

2.2. MARCO NORMATIVO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL

2.2.1. Evolución histórica

La legislación ambiental en nuestro país no se ha quedado corta en la

regulación de la protección y conservación de los recursos naturales, por el

contrario, tal y como la doctrina ha señalado:

Nuestra legislación ha sido abanderada en asuntos ambientales. El ordenamiento

jurídico colombiano fue de los primeros en establecer normas para proteger el medio

ambiente y los recursos naturales. A partir de la Conferencia de Estocolmo (1972) viene

a desarrollarse la legislación ambiental colombiana, y nace con la Ley 23 de 1973.

(…)104.

A continuación se hará un breve repaso de la historia de la normatividad

ambiental en nuestro país, con el fin de encuadrar el marco legislativo existente

y con ello verificar el papel del control fiscal en la aplicación y el cumplimiento

del mismo.

Según documento de COMTEMA, Comisión Técnica Especial del Medio

Ambiente, creada por la OLACEFS105:

104 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. La participación: un medio para prevenir y solucionar los conflictos ambientales en Colombia. En Perspectivas del derecho ambiental en Colombia. Editores Académicos. Ed. Universidad del Rosario. 2006. Pp. 154-169 105 OLACEFS: Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores.

120

Las primeras legislaciones sobre el uso de los recursos en Colombia datan de

comienzos de siglo y entre ellas se destacó la reglamentación sobre el uso de los

bosques, el agua y las tierras, como reconocimiento de sus efectos en la salud

pública.

En 1954 con la expedición del Decreto 3110, se creó la Corporación Autónoma

Regional del Cauca (CVC), se institucionalizó la cuestión ambiental como factor de

desarrollo y su incorporación en los planes de acción de otras corporaciones

regionales ya existentes.

Con la creación del INDERENA mediante Decreto 2420 de 1968, el Estado se

fortaleció administrativamente para el manejo, desarrollo y protección de los recursos

naturales y del medio ambiente.

(…)

En 1973 con la expedición del Código de Recursos Naturales Renovables y

Protección del Medio Ambiente (Ley 23), se formalizaron los principios y las normas

que institucionalizarían el derecho a un medio ambiente sano106.

La Ley 23 de 1973 concedió facultades extraordinarias al presidente de la

República para la expedición del Código Nacional de Recursos Renovables y

de Protección al Medio Ambiente, lo que se hizo a través del Decreto No. 2811

del 18 de diciembre de 1974.

En el marco de lo anteriormente dicho, a continuación se traza un conciso

esbozo de la progresión normativa y jurídica, que termina finalmente con el

establecimiento del control fiscal ambiental.

El Decreto 0541 del 25 de febrero de 1952 creó la División de Recursos

Naturales como una dependencia del Ministerio de Agricultura, con el fin de

garantizar el desarrollo nacional de algunos recursos naturales como los

106 Contraloría General de la República. Control fiscal-Derecho ambiental. Comisión Técnica Especial del Medio Ambiente, COMTEMA. Disponible en Internet en: http://www.contraloriagen.gov.co/html/comtema/guias/Colombia_Audiambiental.pdf. Última consulta en marzo de 2010.

http://www.contraloriagen.gov.co/html/comtema/guias/Colombia_Audiambiental.pdf

121

forestales y los pesqueros. Decreto que se podría constituir como el punto de

partida de la legislación ambiental, porque al momento de intentar organizar un

sistema reglamentado y consolidado, se trató de implementar una gestión

ambiental por parte de las entidades públicas, que llevó a que posteriormente

pudiesen ser sujetos de inspección y vigilancia por parte de los organismos de

control.

Encontramos también el Decreto 1371 de 1953 por medio del cual se expidió el

Código Sanitario Nacional, el Decreto 2429 de 1968, con el cual la Corporación

Nacional del Valle del Magdalena y Norte de Colombia (CVM) se convierte en

el Instituto Nacional de Recursos Renovables (INDERENA), al fusionarlo con la

División de Recursos Naturales Renovables del Ministerio de Agricultura; el

Decreto-Ley 2811 del 18 de diciembre de 1974, por medio del cual se expide el

Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio

Ambiente107, que contiene las normas técnicas de manejo de los recursos

naturales renovables, y además armoniza toda la normatividad en materia de

aguas, suelos, bosques y fauna.

Así mismo tenemos, el Decreto 082 del 20 de enero de 1976, con el que se

reglamentan los artículos 56 y 216 del Código Nacional de Recursos Naturales

Renovables y de Protección al Medio Ambiente. El Decreto 877 del 10 de mayo

de 1976, por medio del cual se señalan prioridades referentes a los diversos

usos del recurso forestal, a su aprovechamiento, al otorgamiento de permisos y

concesiones, y se dictan otras disposiciones. Decreto 622 del 16 de marzo de

1977, por medio del cual se reglamentan parcialmente el Capítulo V, Título II,

Parte XIII, Libro II del Decreto Ley 2811 del 1974 sobre “Sistema de Parques

107 AMAYA NAVAS, Óscar Darío. “Retos sociales del sistema nacional ambiental” en Sistema Nacional Ambiental, SINA 15 años. Evaluación y perspectivas. Universidad Externado de Colombia. 2008. Pp. 67-90

122

Nacionales”; la Ley 23 de 1973 y la Ley 2 de 1959. Decreto 1337 del 10 de julio

de 1978, que reglamenta los artículos 14 y 17 del Decreto-Ley 2811 de 1974.

Así mismo tenemos las siguientes leyes:

Ley 12 del 29 de enero de 1982, por medio de la cual se dictan normas para el

establecimiento de las zonas de reserva agrícola. La Ley 79 del 30 de diciembre

de 1986, “por la cual se prevé a la conservación del agua y se dictan otras

disposiciones”. La Ley 37 del 3 de abril de 1989, en la que se dan las bases

para estructurar el Plan Nacional de Desarrollo Forestal y se crea el Servicio

Forestal. Y la Ley 61 del 28 de diciembre de 1990, por medio de la cual se

institucionaliza el Día Nacional del Medio Ambiente108.

A pesar de las anteriores regulaciones, es desde la Constitución Política de

1991 que se empieza a generar una regulación más completa del ambiente,

dirigida a su eficaz protección y conservación. Aunque en Colombia ya se

habían realizado esfuerzos importantes, como la expedición de uno de los

códigos de recursos naturales más completos del mundo, es en este Estatuto

en donde se incorpora la dimensión ambiental como una condición necesaria

para el desarrollo económico de mediano y largo plazo, y se establecen

herramientas que permiten velar por el cumplimiento de las normas. Además,

las posteriores reglamentaciones y regulaciones han hecho posible que día a

día se concrete más el marco conceptual y legal, que permite avanzar a nuestro

país en el marco del desarrollo sostenible109.

108 Universidad de Antioquia. “Normatividad ambiental colombiana”. Disponible en Internet http://ingenieria.udea.edu.co/isa/normas_decretos/orden%20cronologico%20normas.pdf. Última consulta el 2 de abril de 2013. 109 Contraloría General de la República. Control fiscal-Derecho ambiental. Comisión Técnica Especial del Medio ambiente-COMTEMA. Disponible en Internet en: http://www.contraloriagen.gov.co/html/comtema/guias/Colombia_Audiambiental.pdf. Última consulta en marzo de 2010.

http://ingenieria.udea.edu.co/isa/normas_decretos/orden%20cronologico%20normas.pdf


123

En este orden de ideas, nuestro país no se encuentra relegado en materia de

regulación ambiental; por el contrario, se han concretado esfuerzos que han

resultado en una normatividad que propende por la efectiva protección y

consecuente conservación de nuestros recursos naturales.

Teniendo en cuenta que es la misma Constitución Política la abanderada en

este tipo de escenarios, sólo queda la aplicación por parte de todos los actores,

tanto públicos como privados, de las regulaciones constitucionales, legales y de

cualquier otro tipo, para que se vean puntualizadas todas las medidas

tendientes a la protección, el mantenimiento y la conservación del ambiente y


2.2.2 Marco constitucional

En primer lugar es necesario hablar del estatuto superior colombiano, que como

se ha mencionado, ha sido muy enfático en la protección del medio ambiente y

que según Darío Amaya, ha perseguido los siguientes fines:

A. Protección y calidad de vida.

B. Obligación de proteger las riquezas naturales y el medio ambiente de la

Nación.

C. Mantener la integridad territorial.

D. Promoción de la participación ciudadana.

E. Fortalecer la educación ambiental.

F. Garantizar el derecho a gozar de un ambiente sano.

G. Lograr la creación de un modelo de desarrollo sostenible110.

110 AMAYA NAVAS, Oscar Darío. Op. cit. Pp. 67-90

124

La Constitución Política colombiana ha establecido la protección del ambiente

teniendo en cuenta el modelo de desarrollo sostenible, el derecho colectivo a

gozar de un ambiente sano y la participación ciudadana. También ha instituido

el control fiscal ambiental con una importante visión integral que incluye: el goce

de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la existencia del equilibrio

ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales. Lo

anterior con el fin de garantizar el desarrollo sostenible; su conservación,

restauración o sustitución; el derecho a la seguridad alimentaria; el derecho a la

seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; el acceso a los

servicios públicos de acueducto y alcantarillado, y a que su prestación sea

eficiente y oportuna; y, por último, la seguridad y la salubridad públicas111.

Así lo ha resaltado la Corte Constitucional cuando sostiene que la dimensión

ecológica de la Carta y la constitucionalización del concepto de desarrollo

sostenible tienen consecuencias jurídicas de talla, pues implican que ciertos

conceptos jurídicos y procesos sociales, que anteriormente se consideraban

aceptables, pierden su legitimidad al desconocer los mandatos ecológicos

superiores.112

La Constitución Política ha proporcionado una trascendental connotación a

todos los temas ambientales, la cual pretende ser integral y abarcar todas las

posibles problemáticas relativas a esta cuestión. El esfuerzo constitucional

demuestra un claro avance en el tratamiento de esta problemática, puesto que

siendo el máximo estatuto regulativo del país, al involucrarse directamente en

111 Auditoría General de la República. “Control fiscal ambiental”. Disponible desde Internet en: www.slideshare.net/auditoríageneral/control-fiscal-ambiental. Última consulta en febrero de 2010. 112 Corte Constitucional. Sentencia C 126 del primero (01) de abril de 1998. M.P. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO.


125

la implantación de soluciones de preservación y conservación ambiental, da

muestras de su propósito de avanzar en materia de protección y con ello llegar

a resultados concretos que se puedan evidenciar en un ambiente conservado y

renovado.

Es precisamente por la trascendencia ya establecida del control fiscal ambiental,

que la misma Constitución Política comienza su regulación, siendo esta aplicada

a través de diferentes reglamentaciones que han pretendido darle alcance a la

intención constitucional y que en alguna medida han dotado a los entes de

control fiscal de instrumentos para la realización de su labor constitucional en

materia ambiental.

2.2.3 Marco regulatorio

Dado que la Constitución Política es la abanderada en materia de regulación

ambiental, es necesario hacer un breve bosquejo de la normatividad proferida

desde entonces, con el propósito de evaluar el impacto de la misma en la

conservación y preservación del patrimonio natural y con ello, el del control fiscal

en su vigilancia y seguimiento.

- Ley 99 del 22 de diciembre de 1993, por medio de la cual se crea el Ministerio

del Medio Ambiente; se reordena el sector público encargado de la gestión y la

conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; se

organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA113; y se dictan otras

disposiciones.

113 El Sistema Nacional Ambiental – SINA, fue definido por establecido por el numeral 13 del artículo primero de la Ley 99 de 1993 de la siguiente forma: Para el manejo ambiental del país, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA, cuyos componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil. Así mismo, el artículo 4° lo define así: Sistema Nacional Ambiental, SINA. El Sistema Nacional Ambiental, SINA, es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que

126

Esta ley se constituye como la base fundamental para lograr el desarrollo

sostenible y en ella quedan estipulados muchos de los mandatos escritos en la

Constitución Política. Dentro de la estructura de esta ley se distinguen los

siguientes grupos de normas: Principios ambientales; Sistema Nacional

Ambiental –SINA–; planificación y gestión (instrumentos económicos –tasas– e

instrumentos de gestión –licencias–); licencias ambientales (estudios de

impacto ambiental- planes de manejo ambiental); participación ciudadana

(derecho de intervención, audiencias públicas, consultas obligatorias); y control

y vigilancia114.

- Ley 42 del 26 de enero de 1993. Se refirió concretamente al control fiscal

ambiental, desarrollando los preceptos constitucionales que consagran que el

control fiscal se debe realizar atendiendo también el principio de valoración de

los costos ambientales, lo que se constituye como una introducción al ejercicio

del control fiscal ambiental. Esta es de alguna manera la legislación marco del

control fiscal en Colombia.

permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta Ley. Estará integrado por los siguientes componentes:

Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, en esta Ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle. La normatividad específica actual que no se derogue por esta Ley y la que se desarrolle en virtud de la ley. Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la ley. Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental. Las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente. Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental. El Gobierno Nacional reglamentará la organización y funcionamiento del Sistema Nacional Ambiental, SINA. 114 Contraloría Distrital de Bogotá. “Control fiscal ambiental”. Disponible en Internet en: http://74.125.47.132/search?q=cache:n3vGm_YhQ28J:pqr.contraloriabogota.gov.co/intranet/contenido/FIMA/ESTUDIOS%2520AMBIENTALES/Informes%25202006/Quince%2520años%2520de%2520la%2520Constitución%2520Ecológica%2520final.doc+control+fiscal+ambiental&cd=6&hl=es&ct=clnk&gl=co. Última consulta en marzo de 2010.





127

- Ley 136 del 2 de junio de 1994, por medio de la cual se asignan funciones en

materia ambiental a las corporaciones autónomas regionales, a los

departamentos, a los municipios, a los grandes centros urbanos y a los

territorios indígenas115. Modificada por la Ley 1551 de 2012, por la cual se dictan

normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios,

la Ley 1447 de 2011, por la cual se desarrolla el artículo 290 de la Constitución

Política de Colombia, la Ley 1368 de 2009 y la Ley 1148 de 2007.

- Decreto 0322 del 30 de junio de 1994, con el que se implementa el Sistema

Ambiental del Distrito Capital y se reestructura el Departamento Técnico

Administrativo del Medio Ambiente, DAMA, hoy Secretaría Distrital de

Ambiente. Modificado por el Decreto Distrital 577 de 1995, el Decreto 673 de

1995, el Decreto distrital 308 de 2001, por el cual se modifica la estructura

organizacional del DAMA y se asignan funciones a sus dependencias, el cual

es derogado por el actualmente vigente Decreto 330 de 2003. Con la Reforma

Administrativa del Distrito Capital, Acuerdo 257 de 2006 se dictan normas

básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y

de las entidades de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones.

Se crea la Secretaria Distrital de Ambiente, la cual se convierte en la entidad

que recoge el espíritu del DAMA con nuevas herramientas y estructura.116

- Ley 165 del 09 de noviembre de 1994. Por medio de la cual se aprueba el

"Convenio sobre la Diversidad Biológica", hecho en Río de Janeiro el 5 de junio

de 1992. El Convenio aprobado por esta Ley fue promulgado por el Decreto

0205 de 1996.117

115 Contraloría Distrital de Bogotá. “Control fiscal ambiental”. Cit. 116 Disponible en Internet en http://www.ambientebogota.gov.co/web/sda/algo-de-historia. Última Consulta 15 de agosto de 2013. 117 Ley 165 del 09 de noviembre de 1994. Por medio de la cual se aprueba el "Convenio sobre la Diversidad Biológica", hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992. Diario Oficial 41.589, de 9 de noviembre de 1994

http://www.ambientebogota.gov.co/web/sda/algo-de-historia

128

- Ley 472 del 05 de agosto de 1998. Por la cual se desarrolla el artículo 88 de

la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones

populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.118 Menciona entre los

derechos e intereses colectivos, además del derecho al goce de un ambiente

sano, otros como la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y

aprovechamiento racional de los recursos naturales; la conservación de las

especies; la protección de áreas de especial importancia ecológica; la seguridad

y la salubridad públicas.119

- Ley 610 del 15 de agosto de 2000, que es aplicable en materia ambiental,

teniendo en cuenta que en sus definiciones de daño y de gestión fiscal, caben

perfectamente las personas públicas o privadas que de alguna u otra manera

realizan gestión fiscal ambiental y como tal puedan llegar a interferir

negativamente en la protección y conservación de los recursos naturales y del

ambiente. Modificada por la Ley 1474 de 2011.

- Decreto 1713 del 6 de agosto de 2002, por medio del cual se dan disposiciones

con respecto al servicio público de aseo y la gestión integral de recursos sólidos.

Modificado por el Decreto Nacional 838 de 2005. Modificado por el Decreto

Nacional 838 de 2005. Por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre

disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones.120

118 Ley 472 del 05 de agosto de 1998. Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. Diario oficial 43.357, de 6 de agosto de 1998. 119 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. El Derecho a gozar de un medio ambiente sano ¿utopía o realidad? Controversias Constitucionales. En: Colombia ISBN: 978-958-8378-69-5. Editorial de la Universidad del Rosario. Bogotá. 2009. P. 460 – 485 120 Decreto Nacional 838 del 23 de marzo de 2005. Por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial 45862 de marzo 28 de 2005

129

- Decreto 4688 del 21 de diciembre de 2005, el cual reglamenta el Código

Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio

Ambiente, en materia de caza comercial.121

- Decreto 1575 del 09 de mayo de 2007. Por el cual se establece el Sistema

para la Protección y Control de la Calidad del Agua para Consumo Humano.122

- Decreto 3600 del 20 de septiembre de 2007, que reglamenta lo relativo al

ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de

parcelación y edificación en este tipo de suelo.123

- Ley 1252 del 27 de noviembre de 2008. Por la cual se dictan normas

prohibitivas en materia ambiental, referentes a los residuos y desechos

peligrosos y se dictan otras disposiciones.124

- Decreto 2372 del 1 de julio de 2010, por medio del cual se dictan normas

respecto al Sistema Nacional de Áreas Protegidas y las categorías de manejo

que lo conforman.125

2.2.4. Finalidad de la legislación ambiental

121 Decreto 4688 del 21 de diciembre de 2005. Por el cual se reglamenta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, la Ley 99 de 1993 y Ley 611 de 2000 en materia de caza comercial. Diario Oficial 46130 de diciembre 22 de 2005. Diario Oficial 46130 de diciembre 22 de 2005. 122 Decreto 1575 del 09 de mayo de 2007. Por el cual se establece el Sistema para la Protección y Control de la Calidad del Agua para Consumo Humano. Diario Oficial 46623 de mayo 09 de 2007 123 Decreto 3600 del 20 de septiembre de 2007. Por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones. Diario Oficial 46757 de septiembre 20 de 2007. 124 Ley 1252 del 27 de noviembre de 2008. Por la cual se dictan normas prohibitivas en materia ambiental, referentes a los residuos y desechos peligrosos y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 47.186 de 27 de noviembre de 2008 125 Decreto 2372 del 1 de julio de 2010. Por el cual se reglamenta el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto Ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial 47757 de julio 1 de 2010.

130

La finalidad de la regulación y reglamentación en materia específicamente del

control fiscal ambiental es, además de su objetivo indiscutible de la protección

del ambiente, permitir a la Contraloría General de la República y a las

contralorías territoriales ejercer sus competencias constitucionalmente

atribuidas, contribuyendo así a la protección y conservación de los recursos

ambientales.

Igualmente, busca dotarlas de suficientes herramientas y mecanismos que

faciliten su labor, con el propósito de realizar un control fiscal ambiental eficaz,

resultado de la concientización a las entidades públicas o privadas que de

alguna manera afectan el ambiente y los recursos naturales, y de la aplicación

por parte de estas de los correctivos que permitan la sustitución y reparación

del daño ambiental, en caso de que este ya hubiese acontecido.

Asimismo, la normatividad existente en materia ambiental le permite a los entes

de control fiscal ejercer sus potestades de vigilancia a la gestión estatal en

defensa del medio ambiente y del patrimonio natural de la Nación, así como

propender por que las entidades vigiladas incluyan el cálculo real y efectivo de

los costos ambientales en sus políticas, estrategias y gestión126.

Julio Enrique González explica que:

La finalidad de las normas ambientales es una finalidad sanitaria, pues una condición

sanitaria es la necesaria para garantizar la salud y el bienestar de las personas, así

expresamente fue definido esto por el Código Sanitario Nacional.127

De igual forma expone Julio César Turbay, en cuanto a la concreción de la

legislación existente en materia ambiental, y a su objeto y finalidad, que esta

126 VILLATE SUPELANO, Álvaro. Op.cit. Pp. 313 127 GONZÁLEZ VILLA, Julio Enrique. Derecho ambiental colombiano. Parte general. T.I. 2006. Pp. 125

131

gira en torno a unos ejes que, articulados, completan la gestión del Estado en

esta materia y que apuntan de manera directa al desarrollo sostenible como

premisa que se debe seguir para garantizar que se mantengan unas

condiciones naturales, al menos similares, para las generaciones venideras.

Esos ejes son los que soportan la legislación, en cuanto a conservación,

administración o manejo, vigilancia y control, e incluso el régimen sancionatorio

para quienes incumplen la normatividad ambiental; y el desarrollo sostenible es

el sello indeleble que por principio debe acompañar a toda esa legislación

ambiental128.

En conclusión, la finalidad de la regulación que protege los recursos naturales

y el ambiente es lograr su preservación a través de los mecanismos instituidos

que deberían llevar a su protección, representada en la conservación y

expansión del patrimonio ambiental en el país.

2.2.5. Problemas regulatorios

Aunque Colombia cuenta con un abundante sistema regulatorio en materia de

protección al ambiente, este no ha llevado a la protección y conservación de los

recursos naturales.

Según la doctrina:

La excesiva reglamentación que se presenta en Colombia en la materia ha terminado

por generar conflictos. Si bien podemos señalar que contamos con suficientes normas

para la protección del ambiente, las cuales han sido establecidas por la intención del

legislador de proteger los recursos naturales y el entorno, estas presentan dificultades

128 TURBAY QUINTERO, Julio César. Op. cit. P.398

132

en su aplicación. Podríamos incluso decir que algunas de estas disposiciones no pasan

de tener un carácter meramente formal129.

Se establece al respecto que:

Se presentan problemas en cuanto a las competencias, que no son claras en

algunos casos, y con el hecho de tener normas que no son coherentes y no se sabe

con exactitud cuáles están vigentes o no; además de faltar claridad en cuanto al

régimen de transición de las normas. (…) Esta problemática se aumenta con el

hecho de encontrar normas que son el resultado de procesos concertados con el

sector productivo, y que han terminado por flexibilizarse y ajustarse a intereses

diferentes a los ambientales, como las referentes a las licencias ambientales

(Decreto 1220 de 2005)130.

Además, con este panorama, se evidencian problemas como la deficiente

gobernabilidad, el no acatamiento o elasticidad de las normas ambientales y la

inexistencia de estrategias para garantizar la solución y participación real y

efectiva en las decisiones ambientales, problemas que generan desconfianza,

gran incertidumbre y una marcada tendencia a la complicación de los resultados

ambientales131.

En nuestro país existe una notoria propensión a que la política influya todas

las reglamentaciones y demás decisiones proferidas por las autoridades. Por

lo que las leyes, reglamentaciones y demás actos administrativos que tendrían

como fin la protección del ambiente, se dirigen finalmente a la satisfacción de

intereses de mucha menor envergadura.

129 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo, et al. Op. cit. Pp. 154-169 130 Ibíd. 131 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. Nuevas alternativas para la solución pacífica de los conflictos ambientales. Ministerio del Medio Ambiente/ICFES, Bogotá. 2001, P. 156

133

Siendo este uno de los problemas más significativos de la expedición y

aplicación de la regulación en materia ambiental, los entes de control fiscal

tienen la responsabilidad de velar porque en la ejecución de la normatividad y

de los actos administrativos tendientes a concretarla, se satisfagan los

intereses generales establecidos por la Constitución Política de 1991.

2.2.6. Principios normativos

En este tema del análisis normativo del control fiscal ambiental, es importante

tener en cuenta los principios que rigen la aplicación de la regulación existente,

con el fin de establecer el grado de importancia de la legislación y la manera en

que debe ser empleada a efectos de fortalecer la protección de los recursos

naturales.

En lo que se refiere al problema jurídico planteado en esta tesis, es importante

el análisis de estos principios, porque de ellos se deriva la prevalencia de la

normatividad ambiental sobre otro tipo de regulaciones, y con esto las

consecuencias de su desconocimiento. El control fiscal podría valerse de ellos

para ejercer sus labores de vigilancia y control, exigiendo el cumplimiento de las

normas ambientales y contribuyendo así a la salvaguarda de los recursos

naturales.

La Ley 99 de 1993 en su artículo 63 establece los Principios Normativos

Generales con el “fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y

adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del

patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por

parte de las entidades territoriales, se sujetará a los principios de armonía regional,

gradación normativa y rigor subsidiario definidos en el presente artículo.”

Consagra así los siguientes principios:

134

Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental,

es decir aquellas que las autoridades medioambientales expidan para la

regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos

naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, bien

sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para

la preservación o restauración del medio ambiente, o que exijan licencia o

permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán

hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por

las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o

municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se

reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias

locales especiales así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de la

presente Ley.

En materia de regulación ambiental resulta de especial importancia este

principio, que refleja el espíritu constitucional y así mismo ha sido aplicado por

la Corte Constitucional.

No es diferente para el control fiscal ambiental, que también debe cumplir

preferentemente las normas ambientales, por lo que los parámetros y

postulados mínimos establecidos constitucional y legalmente, solamente deben

constituirse como el punto de partida desde el cual inicia la vigilancia de la

gestión fiscal ambiental de las entidades sujetos de control

Este principio es definido por la jurista Ángela María Becerra de la siguiente

manera:

Los primeros conceptos han puesto de manifiesto que el rigor subsidiario es

el principio ambiental en virtud del cual se reconoce que las regulaciones

nacionales son un estándar mínimo con el que deben cumplir las autoridades

135

ambientales regionales y territoriales132, por lo cual las normas y medidas de

policía ambiental podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas,

pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional,

departamental, distrital o municipal, en la medida en que desciende en la

jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias,

cuando las circunstancias locales así lo ameriten.

El rigor subsidiario es el principio normativo ambiental que busca armonizar

las competencias concurrentes en materia ambiental, es decir que este

principio permite a los distritos o municipios y a las autoridades de los

territorios indígenas la adecuación de las normas legales de carácter general

a sus necesidades, singularidades y expectativas, sin desvirtuarlas,

contradecirlas o desconocerlas. 133,134.

El principio de rigor subsidiario, se constituye así en la necesaria

institucionalización de un postulado, que pretende dar la justa importancia a los

derechos resultantes de la protección a la naturaleza y al ambiente, dotando de

instrumentos adicionales a la legislación existente con el fin de hacerla más

relevante.

La aplicación de este principio en materia de control fiscal ambiental, es

importante al momento en que se limitan las facultades y atribuciones de los

entes públicos y privados, en lo que a la afectación del patrimonio ambiental se

refiere, instante en el que es necesaria la introducción de las herramientas

132 Corte Constitucional. República de Colombia. Sentencia C-894 de 2003. M. P. RODRIGO ESCOBAR GIL. 133 Corte Constitucional. República de Colombia. Sentencia C-534 de 1996. M. P. FABIO MORÓN DIAZ. 134 BARRERA OSORIO, Ángela María. “El principio del rigor subsidiario en el derecho ambiental colombiano: la protección del medio ambiente desde el ámbito nacional, regional o local, ¿o al revés?” en Perspectivas del derecho ambiental en Colombia. Ed. Universidad del Rosario. 2006. Pp. 254-255

136

procedentes para que predomine la protección del ambiente sobre otros

intereses.

En efecto, en la ejecución de este principio prevalecen las formas de protección

del ambiente sobre otros factores económicos o políticos que puedan llegar a

afectarlo, dado que las normas de carácter ambiental cada vez están

adquiriendo mayor rigurosidad y deben ser aplicadas más severamente,

poniéndose por encima de las que pretenden satisfacer intereses particulares

en aras de preservar patrimonios económicos.

En esta medida, la aplicación estricta de este principio traería como

consecuencia una menor vulneración de las normas ambientales y con ello la

conservación del patrimonio ambiental, por lo que los órganos de control

podrían valerse de él para exigir su cumplimiento por parte de las personas

públicas o privadas que pudieren llegar a intervenir negativamente en el

ambiente.

Principio de Armonía Regional. Los Departamentos, los Distritos, los

Municipios, los Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las

que la ley diere el carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones

constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos

naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las

normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental,

a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos

naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio

natural de la nación.

Principio de Gradación Normativa. En materia normativa las reglas que dicten

las entidades territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos

naturales renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia

jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía

137

o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias. Las

funciones en materia ambiental y de recursos naturales renovables, atribuidas

por la Constitución Política a los Departamentos, Municipios y Distritos con

régimen constitucional especial, se ejercerán con sujeción a la ley, los

reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio

Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales.

Principio de progresividad y no regresión. Para la definición de este principio

es pertinente traer a colación a la Corte Constitucional, la cual en Sentencia C-

443 de 2009135, explica que este principio tiene numerosas fuentes en el

derecho internacional de los derechos humanos, en efecto, este principio es

contemplado por los artículos 2.1 del PIDESC136, 1.1 del Protocolo de San

Salvador y 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, los cuales

establecen respectivamente la obligación de los Estados Partes de lograr el

desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales.

Expone la Corte en la referida sentencia que el mandato de progresividad, que

se desprende del artículo 2.1 del PIDESC, tiene dos contenidos

complementarios, por un lado el reconocimiento de que la satisfacción plena de

los derechos establecidos en el pacto supone una cierta gradualidad. Por otra,

el de progreso, consistente en la obligación estatal de mejorar las condiciones

de goce y ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales.

En materia ambiental Mario Peña Chacón explica que el principio de no

regresión enuncia que la normativa y la jurisprudencia ambiental no deberían

ser revisadas si esto implicare retroceder respecto a los niveles de protección

alcanzados con anterioridad y que tiene como finalidad evitar la

135 Corte Constitucional. Sentencia C-443 del 08 de julio de 2009. M.P. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO. 136 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. A/RES/2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966

138

supresión normativa o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios

que no logren demostrar ser jurídicamente superiores al interés público

ambiental, ya que en muchas ocasiones, dichas regresiones pueden llegar a

tener como consecuencias daños ambientales irreversibles o de difícil

reparación.

Señala que la principal obligación que conlleva su correcta aplicación es la de

no retroceder, no afectar los umbrales y estándares de protección ambiental ya

adquiridos, no derogar o modificar normativa vigente en la medida que esto

conlleve disminuir, menoscabar o de cualquier forma afectar negativamente el

nivel actual de protección. Para cumplir con dicho cometido se hace necesario

avanzar en la protección ambiental, eventualmente mantenerla y por supuesto,

evitar a toda costa retroceder.137

La aplicación clara y expresa de estos principios, tanto en la creación como en

la ejecución de las normas, podría resultar en un sistema normativo más

diáfano, con obligaciones definidas para cada uno de los intervinientes, lo que

redundaría en el cumplimiento de los objetivos y fines esenciales del Estado en

materia ambiental.

Asimismo, con la aplicación exhaustiva de los mismos, así como de la totalidad

de la normatividad ambiental, tanto por parte de los organismos de control como

por parte de las entidades vigiladas, se facilitaría el ejercicio del control fiscal

ambiental y con ello su contribución a la preservación de la integralidad de los

recursos naturales.

137 PEÑA CHACÓN, Mario. El Principio de no Regresión Ambiental a la luz de

la jurisprudencia constitucional costarricense. Disponible en Internet en:

http://huespedes.cica.es/aliens/gimadus/24/07.html


139

2.3. FUNCIONES DE LOS ÓRGANOS EJECUTORES DEL CONTROL

FISCAL AMBIENTAL

Como se señaló en el capítulo anterior sobre el control fiscal, los órganos

ejecutores del mismo son la Contraloría General de la República, las

contralorías territoriales y la Auditoría General de la República, como vigilante

de la gestión fiscal de estos organismos.

En esta medida, estos entes de control tienen las mismas atribuciones en lo que

se refiere al control fiscal ambiental y, por lo tanto, deben cumplir unas funciones

específicas que son resumidas así por Ovidio Claros:

Evaluar la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los recursos

naturales, según las metodologías implementadas para tal fin. La vigilancia fiscal en el

campo de la eficacia y eficiencia del conjunto de programas, planes y proyectos y

acciones de orden ambiental ejecutados por la administración, mediante la utilización

de los recursos públicos, constituyendo lo que se puede denominar control de la gestión

ambiental.

La Contraloría evaluará en desarrollo del control de la gestión ambiental los procesos

administrativos que se llevan a cabo; la debida concordancia entre las inversiones y la

problemática ambiental y el uso de indicadores ambientales que conlleven a comprobar

una incidencia positiva de estos rubros en el manejo de los diferentes componentes y

recursos ambientales, con destinación específica.

En ejercicio del control fiscal la Contraloría evaluará el cumplimiento de las normas y

de las obligaciones ambientales, así como la efectividad de las inversiones que en

desarrollo de tales obligaciones que se desprendan.

En la vigilancia de la gestión ambiental, la Contraloría ejercerá la debida observación y

revisión de los planes, programas, proyectos y actividades del orden ambiental

emprendidos por la administración y tendientes a desarrollar una adecuada gestión en

140

el orden ambiental; la conciliación de las inversiones con los intereses de la comunidad;

una gerencia efectiva en la administración de los bienes públicos y evitar que los

recursos asignados se desvíen a proyectos que no tienen relación alguna con el

manejo, protección o recuperación de los bienes ambientales o con la adquisición de

elementos ajenos a la gestión ambiental mediante métodos que permitan establecer

tales acciones138 .

La gestión ambiental, es entonces el ámbito de acción de la Contraloría General

de la República en materia de su función de vigilancia y aporte a la protección

de los recursos naturales. Así se encuentra establecida la función de los

órganos de control en este sentido, y así debe ser cumplible y exigible.

Concretando la forma como la Contraloría General de la República desarrolla

su labor de control fiscal ambiental, tenemos que está llamada a ejercer

vigilancia y control fiscal en tres frentes distintos y claramente definidos, así:

- Fiscalización de las autoridades ambientales del orden nacional, institutos

de investigación y demás organismos del Sistema Nacional Ambiental a que

se refiere la Ley 99 de 1993, exceptuando las autoridades ambientales

urbanas que son de competencia de las contralorías territoriales respectivas.

- Fiscalización de las demás entidades estatales.

- Fiscalización a los particulares que manejan fondos de la Nación y que utilicen

en su actividad económica los recursos naturales.139

La Contraloría General de la República también desarrolla el control fiscal a

través de los documentos sectoriales en temas de interés ambiental elaborados

por la Contraloría Delegada para el Sector Medio Ambiente (CDMA); la revista

138 CLAROS POLANCO, José Ovidio; SIERRA PUENTES, José Antonio; SOLANO RUIZ, Jorge Alberto. “Propuesta para el desarrollo del control fiscal en materia ambiental en el marco del derecho ambiental. Tesis de especialización en derecho ambiental. Universidad del Rosario. 1999. 139VILLATE SUPELANO, Álvaro. Op. cit. P. 21

141

institucional Economía colombiana, en su sección sobre el ambiente, en la que

los funcionarios de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente abordan

temas de interés sobre aspectos ambientales; el acercamiento a la comunidad

de la Contraloría General de la República, por medio del desarrollo de

audiencias públicas informativas y deliberativas en todo el país, para tratar

temas de relevancia local y regional; y, realizando llamados de atención a

instituciones públicas sujetos de control140. Igualmente, a través de la

elaboración por orden constitucional del informe sobre el estado de los recursos

naturales, que presenta anualmente al Congreso de la República y el cual se

tratará en posterior capítulo.

En palabras de Gustavo Adolfo Escudero, es función de la Contraloría General

de la República y de las contralorías territoriales también, hacer lo que

corresponda con el fin de cumplir sus funciones constitucionales y legales

referentes a la valoración de los costos ambientales, por lo que estos entes

deberán incluir en los planes y proyectos, las actividades de manejo y protección

ambiental correspondientes. Esto se debe adoptar para la protección del

recurso natural con miras a evitar el deterioro y la alteración significativa e

irreversible del entorno, dado que un reporte posterior a la ejecución del

proyecto es incompatible con la política de desarrollo sostenible. En cualquier

evento, el estudio del impacto ambiental debe contemplarse como parte

fundamental en el presupuesto de desembolso de cualquier proyecto. Una vez

ejecutados los proyectos propios del plan o planes, las contralorías deben

verificar que en el aspecto de los costos ambientales, estos no hayan superado

a los previstos en la alternativa escogida. Las contralorías deben garantizar que

la gestión ambiental sea adecuada, tal es el caso respecto de la contaminación

ambiental por el uso de vehículos, la preservación del espacio público, la

140 Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente presentado por la Contraloría General de la República al Congreso de la República. 2008-2009. Bogotá. P. 214.

142

contaminación por ruido, ya que eso hace parte de la gestión de las entidades

del sector141.

Así, la Contraloría General de la República tiene funciones específicas en

materia de vigilancia de la gestión ambiental de los sujetos de control, por lo

que, teniendo obligaciones taxativas es su deber cumplirlas, y el de la sociedad

exigirlas, para que se llegue a un control fiscal ambiental efectivo y eficiente que

derive en una protección de los recursos naturales en el país, por todos y cada

uno de los actores del escenario nacional.

Ya definido que los entes de control fiscal son la Contraloría General de la

República, las contralorías territoriales y la Auditoría General, se tiene que les

corresponde desarrollar las labores y atribuciones planteadas por la

Constitución Política y reguladas por las diferentes leyes que acogen el tema.

De un adecuado control y vigilancia a la gestión ambiental de los sujetos de

control y de los particulares que tienen injerencia en los recursos naturales,

pueden derivar resultados contundentes, en la preservación y conservación del

ambiente.

2.4. SUJETOS DESTINATARIOS DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL

Después de tener claro cuáles son los órganos que ejercen el control fiscal

ambiental, sus atribuciones y funciones, es importante establecer los sujetos a

los que está dirigido.

141 ESCUDERO ARANDA, Gustavo Adolfo. “De la teoría a la práctica en la vigilancia de la gestión fiscal a la valoración de los costos ambientales”. Revista Sindéresis 8. Diciembre 2005. Auditoría General de la República. Bogotá. P. 132.

143

La Contraloría General de la República y demás entes de control fiscal, tienen

determinadas entidades a las que se dirige su función constitucionalmente

atribuida de control y vigilancia de los recursos públicos.

Las entidades sobre las cuales los entes fiscalizadores ejercen la labor de

control fiscal se denominan sujetos de control, y son constituidos por aquellas

que tienen algún efecto, ya sea positivo o negativo sobre los recursos públicos.

En lo que se refiere al control fiscal ambiental, la Contraloría General de la

República y demás entes descentralizados tienen unos sujetos de control a

quienes dirigen sus funciones de vigilancia. Estos últimos, acogiéndose a los

lineamientos constitucionales y legales, están obligados a rendirle cuentas a la

Contraloría y a obedecer sus directrices, en el caso de las funciones de

advertencia y de los informes sobre los recursos naturales y del ambiente.

El control fiscal ambiental es aplicable a todas aquellas entidades públicas, a

través de las auditorías realizadas por el organismo de control competente, y su

dominio está dirigido al personal que labora en estos organismos de control para

que ejerzan una labor de control eficaz e integral142.

En el orden territorial el control fiscal está dirigido a la administración central del

departamento, a los municipios y a aquellas entidades descentralizadas del

orden departamental o municipal que por sus actividades productivas o de

desarrollo, prestación de servicios o ejecución de obras públicas, causen

impactos significativos al medio ambiente y a los recursos naturales143.

142 GONZÁLEZ ARANA, Óscar. “Desarrollo del control fiscal ambiental” en 15 años de la Constitución ecológica de Colombia. Ed. Universidad Externado de Colombia. 2006. Pp. 598 143 “Generalidades del control fiscal ambiental”. Contraloría Departamental de Meta. Disponible en Internet en: http://www.contraloriameta.gov.co/ws/ambiente.phtml. Última consulta en marzo de 2010.


144

Teniendo presentes los sujetos de control de la Contraloría General de la

República, es importante mencionar la obligación que tienen de acogerse a los

lineamientos de los entes fiscalizadores y a las políticas establecidas por ellos,

y de realizar la rendición oportuna de las cuentas.

Tal obligación es instituida constitucionalmente, por lo que es indefectible que

los sujetos de control se acojan a ella, cumpliendo con cada una de las

funciones establecidas al respecto, incluso por la misma Contraloría General de

la República. El desconocimiento de tales obligaciones tiene serias

consecuencias sancionatorias y administrativas, que los mismos entes de

control fiscal pueden hacer efectivas.

El análisis de los sujetos de control nos ayuda a comprobar la incidencia del

control fiscal en la protección de los recursos naturales, en la medida en que si

se ejerce una eficaz vigilancia sobre la gestión de las entidades encargadas del

manejo de los recursos destinados a la preservación ambiental y de aquellas

que de alguna manera puedan llegar a afectarlo, el ambiente podría lograr el

equilibrio deseado y el desarrollo sostenible sería una realidad en nuestro país.

Con una gestión fiscal ambiental eficaz por parte de los sujetos vigilados por la

Contraloría General de la República y demás entes fiscalizadores, se puede

llegar a lograr la adecuada utilización de los recursos destinados a la protección

y conservación del ambiente y así, desde la labor misional de los entes de

control se obtendría un impacto positivo en la preservación del patrimonio

ambiental.

Los sujetos de control de la Contraloría General de la República son numerosos

ya que la función misional de esta entidad instituye la vigilancia y el control de

la gestión fiscal de las entidades públicas, además de la de aquellos particulares

que manejen fondos o bienes públicos, lo que se traduce en una gran cantidad

de entes públicos y privados auditados e inspeccionados.

145

A manera de ejemplo en materia ambiental, estos son, entre muchos otros,

algunos sujetos de control auditados en la vigencia 2012:

- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; Unidad Administrativa

Especial del Orden Nacional, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –

ANLA- que fue creada en los términos del artículo 67 de la Ley 489 de 1998,

mediante Decreto 3573 del 27 de septiembre 2011, con autonomía

administrativa y financiera, sin personería jurídica y hace parte del sector

administrativo de ambiente y desarrollo sostenible. Asumió las funciones que

legalmente tenía el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en

su momento en relación con el licenciamiento ambiental definido en la Ley 99

de 1993144.

- Corporaciones autónomas regionales, entre otras:

Corporación Autónoma Regional de Risaralda, CARDER.

Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR.

Corporación Autónoma Regional para la defensa de la meseta de

Bucaramanga, CDMB.

Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, CARDIQUE145.

- Comisión Colombiana del Océano.

- Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales.

144 Contraloría General de la República. “Informe de auditoría a la gestión del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible” Disponible en Internet en: http://186.116.129.19/c/document_library/get_file?p_l_id=74635952&groupId=10136&folderId=75394649&name=DLFE-51302.pdf. Última consulta el 14 de febrero de 2013. 145 Contraloría General de la República. Disponible en Internet: Informe de auditoría a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, ARDIQUE. http://186.116.129.19/web/guest/medio-ambiente-2011. Última consulta el 14 de febrero de 2013.

http://186.116.129.19/c/document_library/get_file?p_l_id=74635952&groupId=10136&folderId=75394649&name=DLFE-51302.pdf


http://186.116.129.19/web/guest/medio-ambiente-2011

146

- Cualquier sujeto de naturaleza pública o privada que maneje, gestione o

administre recursos públicos.

La colaboración entre los sujetos vigilados y los entes de control fiscal, derivaría

en un control fiscal efectivo y coordinado, cuyo resultado sería el cumplimiento

de los fines esenciales del Estado propuestos por la misma Constitución

Política.

Sin embargo, hasta el momento esa coordinación está lejos de lograr los fines

para los cuales fue instaurada. Tanto los entes de control fiscal como los sujetos

vigilados caminan por senderos separados, sin que haya un punto de unión

cercano ni espacios de aproximación y concertación.

Por lo anterior, es necesario que se establezcan vías de diálogo y concertación

entre las diferentes autoridades ambientales, incluidos los órganos de control

fiscal, los demás actores que afectan el desarrollo ambiental y las comunidades,

para que de estas resulte el consenso que permita aplicar e instaurar los

correctivos y medidas –que en muchas ocasiones son de carácter urgente– de

reparación, prevención, preservación, mantenimiento y conservación de los

recursos naturales y del ambiente.

2.5. GESTIÓN FISCAL AMBIENTAL

Como ya se ha mencionado, dentro del ejercicio del control fiscal ambiental,

corresponde a la Contraloría General de la República vigilar y controlar la

gestión ambiental que realizan las entidades sujetos de control.

En esta medida, este acápite se dedica a analizar en qué consiste tal gestión

por parte de las entidades obligadas a ejercerla y cómo contribuye ésta a la

147

finalidad esencial del derecho ambiental, que es la conservación y protección

de los recursos naturales y del ambiente.

La gestión fiscal ambiental es trascendental para la protección del ambiente,

toda vez que la apropiada destinación de los recursos públicos orientados a este

fin llevaría a la preservación y el crecimiento del patrimonio ambiental. En esta

medida, la vigilancia de los entes fiscalizadores sobre la gestión ambiental de

las entidades sujetos de control, es vital para que esta se realice de manera

eficiente, siendo evidente el impacto de los organismos de control en este tema.

La definición de gestión ambiental desde la concreta perspectiva del control

fiscal ambiental, aparece tipificada en el artículo 80 de la Constitución Política,

que establece que el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los

recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,

restauración o sustitución. Además que debe prevenir y controlar los factores

de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de

los daños causados.

Igualmente, el artículo 399 que señala que el Plan Nacional de Desarrollo debe

tener en su parte general, entre otros temas, las estrategias y orientaciones

generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por

el Gobierno.

En este contexto, es apropiado estudiar el concepto de Esperanza González

acerca de la gestión ambiental:

Proceso técnico, administrativo, financiero y político, por medio del cual las

autoridades encargadas organizan un conjunto de recursos de diversa índole

(humanos, financieros, técnicos, de información, etc.) que tienen como finalidad la

protección, manejo y preservación del medio ambiente y de los recursos renovables

en un territorio específico; como parte sustancial de la gestión pública, debe

entenderse como un proceso social y político continuo en el que intervienen distintos

148

actores (políticos, económicos y sociales) y en el que se definen, formulan y ejecutan

un conjunto de acciones que tienen como finalidad el desarrollo sostenible de un

territorio y el mejoramiento de la calidad de vida de la población146.

Con esta definición de Esperanza González, Uriel Amaya concluye, que a

través de la gestión ambiental se produce la administración del patrimonio

ambiental, en términos de capacidad jurídica (gestión fiscal), como criterio

condicionante para la determinación de la responsabilidad fiscal147.

Igualmente, Santiago López ha definido la gestión ambiental, como la:

Administración del medio ambiente, el uso adecuado de los recursos y la ordenación

del entorno, con el propósito de satisfacer las necesidades y calidad de vida de una

sociedad con criterios de equidad, mediante procedimientos técnicamente viables y

socialmente aceptables y justificables148.

Todo lo anterior nos da una aplicación concreta y definida de la gestión

ambiental, no sólo enfocada al control fiscal, sino con una aproximación certera

a la responsabilidad que se origina de la misma.

En efecto, y como se mencionó en el capítulo anterior, la Ley 610 de 2000, en

su artículo 6°, define la gestión fiscal como aspecto a analizar por parte de los

entes de control, para determinar la responsabilidad de las personas que

presuntamente llegaron a afectar los recursos públicos con su conducta dolosa

o gravemente culposa.

146 GONZÁLEZ, Esperanza. “Gestión ambiental en pequeños municipios, ausencia de una propuesta estratégica”, en Foro, No. 42, Bogotá, octubre de 2001. P. 57. Ubicado en AMAYA OLAYA, Uriel Alberto. Op. cit. Pp. 275-276. 147 AMAYA OLAYA, Uriel. Ibíd. P. 277. 148 LÓPEZ, Santiago. “La Contraloría y la gestión ambiental en Santafé de Bogotá en Cifras y Letras, revista Contraloría Distrital. No. 42. En AMAYA OLAYA, Uriel Alberto. Fundamentos constitucionales del control fiscal. Umbral Ediciones. Bogotá. 1996. P. 31

149

En materia ambiental, también aplicaría lo mismo teniendo en cuenta las

obligaciones de los sujetos de control y demás entidades o particulares que

manejen recursos públicos destinados a fines ambientales.

Esta gestión debe ir encaminada a la correcta asignación de los recursos

públicos destinados al eje ambiental; a ejercer las labores que le hayan sido

asignadas constitucional y legalmente para la preservación, protección y

conservación de los recursos naturales; a ejercer la vigilancia y el control sobre

las personas naturales o jurídicas que interfieran sobre el medio ambiente; a

que en la expedición de los actos administrativos se tengan en cuenta los

postulados ambientales y de desarrollo sostenible, aún por encima de los

intereses privados o económicos; y, en general, a realizar las labores que

correspondan a cada autoridad o ente dentro de su competencia, reflejadas en

el cumplimiento de todas y cada una de sus obligaciones instituidas para la

protección del ambiente y de los recursos naturales.

En este orden de ideas, en estricto sentido, la evaluación de la gestión ambiental

incluye la verificación de los siguientes aspectos específicos:

- Actividades de restauración o sustitución ambiental. La restauración o

sustitución ambiental es definida por el Decreto 1753 del 3 de agosto de 1994149

(Modificado por la Resolución 655 de 1996), como la recuperación y adecuación

morfológica y ecológica de un área afectada por actividades que hayan

introducido modificaciones considerables al paisaje y efectos graves a los

recursos naturales.

149Decreto 1753 del 03 de agosto de 1994. Por el cual se reglamentan parcialmente los Títulos VIII y XII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. Diario Oficial No. 41427. Sustituido por el Decreto 1728 de 2002, que fue derogado por el Decreto 2820 de 2010.

150

- Actividades de prevención. Definidas por el Decreto 2820 de 2010150, como

las acciones encaminadas a evitar los impactos y efectos negativos que pueda

generar un proyecto, obra o actividad sobre el ambiente.

- Actividades de mitigación. El Decreto 2820, las define como las acciones

dirigidas a minimizar los impactos y efectos negativos de un proyecto, obra o

actividad sobre el ambiente.

- Actividades de corrección. Según el Decreto 2820, son las acciones dirigidas

a recuperar, restaurar o reparar las condiciones del ambiente afectado por el

proyecto, obra o actividad.

- Actividades de compensación. El Decreto 2829 señala que son las acciones

dirigidas a resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones, localidades y al

entorno natural por los impactos o efectos negativos generados por un proyecto,

obra o actividad, que no puedan ser evitados, corregidos, mitigados o

sustituidos.

- Planes de seguimiento.

- Actividades de evaluación.

- Actividades de monitoreo.

- Actividades de contingencia.

- Manejo de impactos y efectos.

- Manejo de recursos naturales y del ambiente.

- Valoración de los costos ambientales151.

150 Decreto 2820 del 5 de agosto de 2010. Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99

de 1993 sobre licencias ambientales. Diario Oficial 47792 151 Contraloría General de la República. Control fiscal-Derecho ambiental. Comisión técnica especial del medio ambiente, COMTEMA. Disponible en Internet en:

151

Estas últimas actividades se encuentran dentro de la evaluación del impacto

ambiental que debe tener cada proyecto, en aplicación a lo dispuesto en la

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,

que se reunió en Río de Janeiro en 1992; en la cual se acordó que en calidad

de instrumento nacional se emprendiera una evaluación del impacto ambiental

de cualquier actividad —sujeta a la decisión de una autoridad nacional

competente— que pudiera producir consecuencias negativas en el ambiente.

De esta forma, ratificada desde entonces, la evaluación del impacto ambiental

es hoy un proceso utilizado ampliamente en el mundo para la planeación y

administración de proyectos que asegura que las actividades humanas y

económicas se ajusten a las restricciones ecológicas y de recursos, y se ha

constituido así en uno de los mecanismos claves para promover el desarrollo

sostenible.152

Con todo, se tiene que una eficiente gestión ambiental requiere el conocimiento

de los recursos naturales que se poseen, la evaluación de su deterioro, la

cuantificación de pérdidas por explotación y sobreexplotación, y la identificación

de los recursos amenazados o agotados153.

Sin embargo, según Hernán Alonso Mazo, el componente de las acciones

desplegadas por el Estado para adelantar esa gestión ambiental se ha

circunscrito a la expedición de normas y al control y vigilancia sobre su

cumplimiento, gestión que ha sido denominada de comando y control. Por lo

http://www.contraloriagen.gov.co/html/comtema/guias/Colombia_Audiambiental.pdf. Última consulta en marzo de 2010. 152 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Disponible en internet en: http://www.minambiente.gov.co/documentos/manual_seguimiento.pdf. Última consulta 18 de agosto de 2013. 153 MAZO GIRALDO, Hernán Alonso. Op. cit. P. 95.


http://www.minambiente.gov.co/documentos/manual_seguimiento.pdf

152

que la normatividad se ha convertido en el instrumento primordial de la gestión

ambiental, cuya formulación no siempre ha estado acorde con la realidad y las

necesidades del país. No obstante, le da carácter determinante a la gestión

ambiental en la responsabilidad fiscal, señalando que cuando un gestor público

ambiental en ejercicio de sus funciones, por negligencia u otra circunstancia, da

origen a un daño económico, es sujeto de responsabilidad fiscal.154

Definida la gestión fiscal ambiental, y teniendo en cuenta que sus obligaciones

son concretas y materiales, y en esta medida exigibles a todas las personas

naturales o jurídicas, privadas o públicas, se debe propender porque cada uno

de los actores de la vida económica y política del país sean conscientes de sus

obligaciones y que, por tanto, las ejerzan. Ya que como se ha mencionado, de

la concertación de todos los intervinientes en la vida pública nacional, se puede

lograr una administración ambiental adecuada que traiga como consecuencia

un aprovechamiento de los recursos naturales y, consecuentemente, beneficios

para los seres humanos.

2.5.1. Estrategias para la gestión ambiental.

En el ejercicio del control fiscal ambiental es necesario que el ente que realiza

la evaluación contextualice la labor de su sujeto de control, por lo que

actualmente las directrices forman parte importante de la reglamentación

ambiental en Colombia y son de aplicación directa al ejercerlo, ya que proveen

elementos claves de gestión en diversos niveles.

154 Contraloría Distrital de Bogotá. “Control fiscal ambiental”. Disponible en Internet en: http://74.125.47.132/search?q=cache:n3vGm_YhQ28J:pqr.contraloriabogota.gov.co/intranet/contenido/FIMA/ESTUDIOS%2520AMBIENTALES/Informes%25202006/Quince%2520años%2520de%2520la%2520Constitución%2520Ecológica%2520final.doc+control+fiscal+ambiental&cd=6&hl=es&ct=clnk&gl=co. Última consulta en marzo de 2010.





153

El estudio de estas directrices es importante para tener claros los parámetros

que deben seguir las entidades para la protección de los recursos naturales, y

con ello las obligaciones de las mismas que, a su vez, deben ser supervisadas

por los entes fiscalizadores, seguimiento que debería llevar indefectiblemente a

la conservación del ambiente.

En este orden de ideas, en el Informe sobre el estado de los recursos naturales

y del ambiente, 2008-2009, se establecen políticas nacionales ambientales

relacionadas con los componentes y objetivos del Plan Nacional de

Biodiversidad, PNB; estas son:

Política nacional ambiental para la gestión de la fauna silvestre.

Plan nacional de desarrollo forestal.

Política nacional para los humedales interiores de Colombia. Estrategia para su

conservación y uso racional.

Programa nacional para el manejo sostenible y restauración de ecosistemas de alta

montaña de Colombia: páramos.

Política nacional ambiental para el desarrollo sostenible de los espacios oceánicos y

las zonas costeras e insulares de Colombia.

Programa para el uso sostenible, manejo y conservación de los ecosistemas de uso

manglar en Colombia.

Política nacional de producción más limpia.

Plan estratégico nacional de mercados verdes155.

El objetivo de estas políticas y programas es orientar a las entidades a las

cuales están dirigidas, en el establecimiento de sus líneas de acción para la

protección y conservación de los recursos naturales. También constituyen una

155 Informe sobre el estado de los recursos naturales y el medio ambiente presentado por la Contraloría General de la República al Congreso de la República 2008-2009. “Capítulo IV Evaluación de la política nacional de biodiversidad (conservación y conocimiento). Artículo elaborado con la participación de Conservación Internacional de Colombia.

154

guía para los organismos de control, en aras de verificar los proyectos

implementados para su ejecución.

Se han consagrado igualmente ciertos principios generales del derecho

ambiental, que resultan también importantes en la gestión fiscal realizada por

las entidades, en la evaluación que de la misma hagan los entes de control, y

en el establecimiento de responsabilidades. Estos principios son, según Julio

Enrique González Villa156:

1. Principio de transpersonalización. Conjunción del derecho ambiental como

derecho del ser humano y del ambiente.

2. Principio del desarrollo sostenible. Definido en el artículo 3° de la Ley 99 de

1993 como el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la

calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales

renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de

las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias

necesidades.

3. Principio de precaución. Es el derecho ambiental esencialmente preventivo

en el sentido en que debe actuar antes de la ocurrencia de los daños. Este

principio obliga a la prudencia y al estudio previo a la toma de decisiones de

carácter ambiental, y a introducir el concepto de planificación cuidadosa, una

vez se conozcan los previsibles efectos ambientales que pueden ocasionarse

a través de los permisos que deben tramitarse para hacer uso de los recursos

naturales renovables.157

156 GONZÁLEZ Op.cit. P. 125. 157 El principio de precaución es establecido por la Ley 99 de 1993, que en su artículo primero lo define como: 1. Principios Generales. La política ambiental seguirá los siguientes principios generales : 6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán

155

4. Principio de extraterritorialidad. Este principio hace referencia a que el

ambiente como objeto de protección se sale de los límites que tradicionalmente

se ha impuesto el derecho administrativo en el ejercicio de las competencias

de las diferentes autoridades ambientales. La extraterritorialidad del ambiente

hace que se hable de otros dos principios en forma simultánea: el principio de

unidad y el principio de la concurrencia de competencias. El ambiente es uno

sólo, pues todo está integrado, es de carácter sistémico, por lo que no conoce

fronteras políticas. Estos principios de extraterritorialidad y de unidad ambiental

han establecido que existen claras competencias ambientales de las

denominadas entidades territoriales en Colombia.

5. Principio de participación ciudadana. En la Conferencia de las Naciones

Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20), realizada en Río de Janeiro en

junio de 2012, se firmó la Declaración sobre la aplicación del principio 10 de la

Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Principio

establecido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente

y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992), basado en la importancia del acceso a

la información, la participación y la justicia en asuntos ambientales. En esa

oportunidad, 178 gobiernos manifestaron que:

"El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de

todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano

nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el

medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la

información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus

comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción

de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la

participación de la población poniendo la información a disposición de todos.

aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.

156

Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y

administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes"

(Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo,

1992).158

6. Principio de “el que contamina paga”. Este principio obedece a la

internalización del costo ambiental. El ambiente es un bien escaso necesario

para el ciclo productivo y, en esas condiciones, quien lo usa debe pagar por

ese uso, ya que el mismo implica una depreciación, pues todo bien que se usa

comienza un proceso de desgaste o deterioro.

7. Principio de racionalidad. Este principio consiste en que el ambiente puede

y debe ser utilizado como el bien que es, pero su uso tiene que ser racional,

justo, equitativo porque se trata de un patrimonio común, de un bien escaso, y

tienen derecho a su uso todas las personas y no las primeras que los usaron o

usan, además hay que garantizar su existencia en condiciones sanas a las

futuras generaciones.

Este principio permite hacer uso del ambiente para aprovecharlo, explotarlo y

usarlo, pero ese uso debe hacerse dentro de los límites tolerados, de manera

que la Tierra no llegue a un grado tal de saturación que no le permita neutralizar

ese daño lícito.

8. Principio de la evaluación del impacto ambiental. Los estudios de impacto

ambiental deben ser exigidos cuando se pueda prever una afectación

significativa o considerable al medio ambiente.159

158 Disponible en internet en: http://www.eclac.org/cgi-bin/getprod.asp?xml=/rio20/noticias/paginas/2/49482/P49482.xml&xsl=/rio20/tpl/p18f-st.xsl&base=/rio20/tpl/top-bottom-10.xsl. Última consulta: 18 de agosto de 2013. 159 El principio de evaluación ambiental es la misma esencia del principio de precaución, ya que su objetivo es detectar los problemas ambientales de un determinado proyecto, antes de que se produzcan, para así poder evitarlos.

http://www.eclac.org/cgi-bin/getprod.asp?xml=/rio20/noticias/paginas/2/49482/P49482.xml&xsl=/rio20/tpl/p18f-st.xsl&base=/rio20/tpl/top-bottom-10.xsl



157

9. Principio “pro natura”. El derecho a un ambiente sano al ser de tercera

generación se considera un derecho humano, por lo que se aplica el mismo

principio consagrado para esta, en el sentido de que cuando una norma

consagra un derecho de esta naturaleza, lo crea, y debe dársele a dicha norma

una interpretación extensa, amplia, analógica, mientras que cuando una norma

restrinja un derecho de esta naturaleza debe dársele una interpretación

restrictiva.

La autora Gloria Amparo Rodríguez, nos menciona además de estos principios

los siguientes:

- Principio medio ambiente sano. Teniendo en cuenta que el ambiente sano es

una condición para la vida digna de los seres humanos quienes tienen el

derecho de contar con las condiciones suficientes para su libre desarrollo.

- Armonía Regional, gradación normativa y rigor subsidiario. Ya analizados en

anterior acápite.

- Principio de Participación y acceso a la información. Del cual nos señala la

tratadista que tiene un concepto de triple connotación y naturaleza, así pues la

participación es un principio, un derecho y un deber.

- Evaluación del Impacto Ambiental. El cual según la autora, se consagra como

un principio para mostrar la necesidad de contar con mecanismos idóneos para

la evaluación de las posibles afectaciones ambientales provenientes de la

actividad humana.

- Principio de libertad en el desarrollo de cada Estado

CAMACHO, Carlos. Ambiente y confortabilidad en el ámbito urbano. Disponible desde internet en: http://www.slideshare.net/carlosjcamacho/principios-ticos-de-la-evaluacin-de-impactos-ambientales

http://www.slideshare.net/carlosjcamacho/principios-ticos-de-la-evaluacin-de-impactos-ambientales


158

- Principios que buscan el fortalecimiento de la educación en temas

ambientales.160

Estos principios son de aplicación directa al ejercer el control fiscal ambiental,

ya que proveen elementos claves de gestión en diversos niveles, los cuales

están determinados por las funciones de cada entidad161.

Todos estos son elementales al momento de evaluar la gestión ambiental de los

sujetos de control, dado que se constituyen como el manual de acciones a

realizar por las entidades que manejen o administren recursos públicos con

destinación ambiental y, por aquellas entidades que tengan alguna afectación

sobre los recursos naturales.

Quienes tengan a su cargo la gestión ambiental y sean sujetos de control de las

entidades fiscalizadoras, deberían tener en cuenta estos principios en el

ejercicio de su labor, ya que si estos se siguieran podrían evitarse los malos

manejos de los recursos puestos a disposición para la protección del ambiente.

La obligación de cada una de las entidades sujeto de control es tener en cuenta

estas políticas y principios al momento de ejercer su labor misional. Igualmente,

deben ser acogidos por parte de los entes de control fiscal, en la medida en que

sus evaluaciones pueden conducir a verificar la implementación de estos a fin

de proteger los recursos naturales amenazados.

Si los sujetos de control tuvieran presente dentro de su gestión el principio de

desarrollo sostenible, el que contamina paga o el de racionalidad, los recursos

160 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo, GÓMEZ REY, Andrés. MONROY ROSAS, Juan Carlos. Las Licencias Ambientales en Colombia. Editorial Ibáñez. Bogotá. 2012. P. 28-51 161 GONZÁLEZ ARANA, Óscar. Op. cit. P. 28.

159

naturales serían mejor protegidos y se utilizarían todos los recursos al alcance

de la Nación para su conservación y restauración.

Asimismo, si los entes de control fiscal tuvieran en cuenta el principio de

evaluación del impacto ambiental, se tendrían más elementos para evaluar la

gestión fiscal de las entidades públicas o privadas que de alguna manera tienen

injerencia en el manejo y la gestión de los recursos naturales. Un control real,

en concordancia con la gestión de la administración y de los particulares que

manejan recursos públicos, llevaría a un ambiente conservado y protegido.

2.6. VALORACIÓN DE COSTOS AMBIENTALES

Dada la trascendencia del principio referente a la valoración de los costos

ambientales tanto en la gestión ambiental de las entidades vigiladas como en el

control fiscal realizado por la Contraloría General de la República, se considera

importante analizar la literatura imperante en el tema en diferente aparte, con el

fin de realizar un estudio de su regulación y aplicación, más teniendo en cuenta

su implicación constitucional.

El principio de valoración de los costos ambientales se encuentra definido en el

artículo 8° de la Ley 42 de 1993 como la cuantificación del impacto por el uso y

el deterioro de los recursos naturales y del ambiente, y la evaluación de la

gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos.

Esta ley establece como obligación de los entes de control fiscal verificar si las

entidades sujeto de control realizaron la correspondiente valoración de los

costos ambientales, determinada por la cuantificación del impacto que tuvo

sobre el ambiente cierta actividad o labor realizada por tales entidades.

160

En esto radica la importancia de la valoración de los costos ambientales, ya que

si esta se realizara antes de iniciar un proyecto, cualquiera sea su clase,

cuantificando su impacto sobre el ambiente y los recursos naturales, en

términos de costo-beneficio, y se determinara su factibilidad con base en los

resultados obtenidos, se descartarían aquellos que produjeran una afectación

excesiva al ambiente.

Juan Carlos Monroy se refiere a la importancia de este instrumento de control,

manifestando que:

La valoración de costos ambientales se constituye en uno de esos instrumentos

económicos mediante el cual se pretende cuantificar, en términos monetarios, el

medio ambiente, ya sea mediante ponerle precio al efecto, impacto o deterioro de los

recursos naturales o el medio ambiente que produce un proyecto de desarrollo, o al

amplio flujo de los bienes y servicios que otorgan los activos naturales, como

proporcionar recursos, asimilar desperdicios o brindar servicios. (…) En síntesis,

valorar costos ambientales es –en el escenario preciso de la protección ambiental–

poner sobre la balanza (en el contexto de un análisis beneficio-costo) lo que se gana

en materia económica y financiera versus lo que se gasta en cuidado ecológico.

Ponderar los beneficios económicos contra los logros de tipo ambiental, aplicando

una reflexión que nunca se había llevado a cabo. Tal valoración puede servir también

para conocer cuánto valen, en materia de plata, aquellos bienes y servicios que

otorgan los activos naturales (…)162.

Este principio se constituye en el más importante medio de prevención del daño

ambiental ya que al aplicarlo ninguna obra, proyecto o actividad causaría

deterioro a los recursos naturales. En tal sentido, el factor preventivo, que ocupa

un lugar preponderante en la protección de los recursos naturales y del

ambiente, sería real, dando como resultado que el daño ambiental ni siquiera

162 MONROY ROSAS, Juan Carlos. La valoración de los costos ambientales: un instrumento tan fundamental como inexplorado. En Perspectivas del derecho ambiental en Colombia. Editores Académicos. Ed. Universidad del Rosario. 2006. P. 610-621

161

se produjera, y con ello se le diera prioridad a la protección del ambiente sobre

todos los demás intereses públicos o particulares.

Por esta razón, este principio ha sido establecido constitucionalmente como

criterio indispensable en el ejercicio del control fiscal ambiental, puesto que al

valorar los costos ambientales se cuantifica el impacto que causan los distintos

agentes económicos por el uso y deterioro de los recursos naturales y el medio

ambiente, lo que sirve también para evaluar la gestión de protección,

conservación, uso y explotación de los mismos163.

Carlos Ariel Sánchez señala que en desarrollo de la gestión fiscalizadora se

debe verificar que:

1. En la planificación en la etapa de alternativas se hayan considerado los

presupuestos consagrados en el artículo 80 de la C.N. pero para escoger alternativas

es indispensable tener establecidos los costos ambientales, conforme a los

postulados anteriormente mencionados.

Entonces, la administración y sus entes descentralizados sujetos del control fiscal,

conforme a sus objetivos deberán incluir en los planes y proyectos, las actividades de

manejo y protección ambiental correspondientes. (…)

2. Una vez ejecutados los proyectos propios de plan o planes de las contralorías

deben verificar que en el aspecto de los costos ambientales, estos no hayan superado

a los previstos en la alternativa escogida.

3. En caso contrario (los costos reales son superiores a los previstos), se haría

necesaria la evaluación de las razones que llevaron a esta situación para determinar

la posible responsabilidad fiscal por el manejo de estos recursos (patrimoniales y

sociales) que al fin y al cabo hacen parte del patrimonio164.

163 YOUNES MORENO, Diego. Régimen del control fiscal y del control interno. Ed. Legis. 4ª ed. Bogotá. 2000. P. 185. 164 SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel; MACÍAS GÓMEZ, Luis Fernando; CRUZ DE QUIÑONES, Lucy; AVELLANEDA CUSARIA, Mario; RUIZ SOTO, Juan Pablo; FAJARDO MORALES, Carmen Ruth y CARDOZA UMAÑA, Julio. Nuevo régimen jurídico del medio ambiente.

162

Se tiene, entonces, que el principio de valoración ambiental es de obligatoria

aplicabilidad por los sujetos y de obligatoria verificación por los entes de control

fiscal. En el primero de los casos, se debe realizar una evaluación previa,

cuantificable y medible, de los impactos al ambiente y a los recursos naturales;

y en el segundo, se debe verificar que tal medición se haya realizado y, como

resultado, se hayan aplicado, bien sea los correctivos necesarios, o las medidas

pertinentes destinadas a mitigar el daño ambiental.

En este orden de ideas, Ovidio Claros señala que:

Efectuar la evaluación de la gestión ambiental significará establecer si el gestor público

ha utilizado los instrumentos de planeación, administración y control necesarios para

asegurar que se cumplan los fines de protección y conservación de los recursos

naturales y del ambiente. Asimismo, se buscará determinar el grado de concordancia

entre la gestión ambiental y el plan de desarrollo, para así determinar la consistencia e

integridad de las acciones adelantadas por los administradores165.

Para este propósito, a través del artículo 54 del Decreto-Ley 267 de 2000, se

creó la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente, cuyas funciones básicas

orientadas a la vigilancia fiscal, prevén entre otras la de propender porque el

cálculo real de los costos ambientales y de las cargas fiscales ambientales, sean

incluidos en las políticas, estrategias y gestión de las entidades y órganos

fiscalizados en todo lo que tiene que ver con la recuperación de los ecosistemas,

con la conservación, protección, preservación, uso y explotación de los recursos

naturales y del ambiente166.

Controles administrativos y valoración de costos ambientales. Ediciones Rosaristas. 1994. Bogotá. Pp. 60-63. 165 CLAROS POLANCO, Ovidio. Op. cit. 166 GÓMEZ LEE, Iván Darío. Control fiscal y seguridad jurídica gubernamental. Ed. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. 2006. P. 461.

163

Julio César Turbay explica que existen distintos enfoques del principio de

valoración de costos ambientales:

La valoración de los costos ambientales tiene un enfoque jurídico, un enfoque

económico y un enfoque técnico. Desde el punto de vista jurídico, se busca el

desarrollo de los artículos ambientales de la Constitución para promover, en todos los

niveles del Gobierno, la adopción de políticas y programas de carácter público

dedicados al mejoramiento de la calidad ambiental y del control de los factores de

deterioro de esta. Esas políticas se convierten en normas cuya efectividad debe

medirse también mediante el control fiscal.

Desde el punto de vista económico, la valoración busca reflejar, por medio de las

técnicas de la economía, alguna medida del “valor” del impacto del desarrollo del país

en la degradación y pérdida de los bienes y servicios ambientales o también se busca

en otra línea evidenciar la eficiencia de la política pública ambiental en el logro de

avances en materia de desarrollo sostenible y del mejoramiento del bienestar de la

población.

Desde el punto de vista técnico debe tenerse en cuenta que la valoración de los

costos ambientales es un principio del control fiscal y que como tal hace parte de la

evaluación integral que debe hacerse de la gestión fiscal pública. La Contraloría

General de la República, por lo tanto, está llamada a establecer los criterios para

abordar desde sus competencias la incorporación de dicho principio en la gestión del

sector público y en los demás procesos misionales que le competen, como es el caso

de los procesos de responsabilidad fiscal por detrimento o daño al patrimonio

natural167.

Es evidente la obligación constitucional y legal de los entes de control fiscal de

contribuir con la protección de los recursos naturales. El principio de valoración

de costos ambientales es consagrado en todas las normatividades como una

de las formas más concretas en que los entes fiscalizadores ejercen esta

167 TURBAY QUINTERO, Julio César. Op. cit.

164

obligación, en virtud de su alcance económico y patrimonial, y la labor misional

de las contralorías.

Pero su labor va más allá, porque deben verificar que se hayan realizado las

actividades tendientes a mitigar el riesgo, o en caso extremo, se hayan

suspendido los proyectos que representaron un peligro para el ambiente y los

recursos naturales; si esto no hubiese ocurrido, deben recurrir a su atribución

de control de advertencia, o a la aplicación de las sanciones a que hubiere lugar.

Precisamente en el ejercicio del control de advertencia se puede proceder a la

valoración específica de los costos ambientales, para que estos se mitiguen,

corrijan o se asegure un mejor aprovechamiento de los recursos naturales. Ello

implica, por parte del órgano de control, el desarrollo de dicha función de

advertencia ajustado específicamente a proyectos aprobados o en curso de

aprobación168.

Así lo confirma Juan Carlos Monroy, quien explica que la valoración de los

costos ambientales se encuentra dentro de un debido escenario de planeación,

toda vez que la verdadera gestión fiscal es la preventiva, por lo que se debe

incluir en ella el desarrollo de una serie de ítems:

1. Los beneficios de la gestión ambiental, de los cuales la unidad de medida será los

costos ambientales respecto de los beneficios económicos para la sociedad en general

y no una empresa en particular.

2. Indicadores. Desempeñan un papel fundamental puesto que construyen una

percepción pública de problemas complejos.

3. Responsables. Cada entidad pública o privada debe tener una oficina encargada

de la gestión ambiental.

4. Plan de acción, que incluya tecnologías de punta y de producción limpia, así como

recursos financieros suficientes.

5. Cronograma.

168 VILLATE SUPELANO, Álvaro. Op. cit.

165

6. Diagnóstico. Se refiere a la descripción del análisis del statu quo a nivel de

cantidad, disponibilidad y calidad en materia de recursos naturales y ambientales, así

como el respectivo gasto necesario para la protección ambiental.

7. Priorización. Se lleva a cabo la clasificación de los problemas ambientales más

relevantes y críticos en una entidad.

8. Auditoría ambiental. Es una herramienta fundamental en la gestión ambiental que

puede ser llevada a cabo a nivel interno o externo, pero siempre de una manera

sistémica objetiva.

9. Gestión de riesgos. Los riesgos pueden ser clasificados en riesgos financieros,

riesgos a la seguridad y riesgos de tipo ecológico.

10. Valoración de costos ambientales. Un proceso sólido de planeación ambiental

debe incluir la valoración económica de los costos ambientales, lo cual incluye la

cuantificación monetaria de las externalidades de tipo positivo, entendidas como el libre

flujo de bienes y servicios ambientales, y la cuantificación en términos económicos de

las externalidades de tipo negativo, es decir las que tienen relación con el efecto,

deterioro e impacto sobre los recursos naturales y el ambiente.

Esta valoración de costos ambientales incluye el escenario del control fiscal, dentro del

cual señala que se puede utilizar como material probatorio en un proceso de

responsabilidad fiscal que se inicie por inadecuado manejo de los recursos naturales y

el ambiente169.

Es necesario entonces verificar la aplicación de estos escenarios con el fin de

que la prevención se convierta en el principal medio de protección de los

recursos naturales, a través de la vigilancia de la gestión fiscal de las entidades

que los afectan, y de esta manera se puedan evitar los factores correctivos, para

implementar de mejor forma los preventivos y así llegar a una conservación

ambiental evidente.

En relación con el control de la gestión ambiental del Estado y de sus resultados

y siguiendo el marco general del control fiscal, la Contraloría General de la

República se ha propuesto la siguiente metodología: en el caso de que los

169 MONROY ROSAS, Juan Carlos. Op. cit. Pp. 134-153.

166

planes hayan superado los costos ambientales consignados en los estudios

previos de impacto ambiental, y sobre los cuales se surtieron las autorizaciones

(licencia ambiental), las contralorías deben evaluar la situación para determinar

eventuales responsabilidades fiscales por el inadecuado manejo de tales

recursos (patrimoniales y sociales)170.

Juan Carlos Monroy171 nos especifica dos tipos de metodologías, las directas y

las indirectas; dentro de las metodologías directas se encuentran: la valoración

contingente, consistente en entrevistas, encuestas o cuestionarios aplicados a

la comunidad, mediante los cuales se le pregunta a la comunidad sobre la

disposición a pagar por el disfrute de un activo natural o de aceptar un pago

como compensación por un fenómeno contaminante o algún grado de

afectación a la riqueza natural; y el método conjoint, también mediante

entrevistas y cuestionarios, pero no sobre activos naturales específicos o

individuales, sino sobre ecosistemas determinados.

Dentro de las metodologías indirectas expone la de los costos en salud, que

sostiene que un problema ambiental será mayor en la medida en que tenga más

incidencia sobre la salud pública de la comunidad y sus índices de morbilidad y

mortalidad; la metodología de los precios hedónicos que la explica,

argumentando que un ambiente de buena calidad, purificado, limpio, auténtico

escenario de disfrute espiritual, puede agregar una plusvalía al valor económico

de la propiedad inmueble; la metodología de costo viaje señala que esta es

utilizada para valores de uso en destinos ecoturísticos, en zonas de recreación,

zonas de reservas naturales, parques naturales o lugares de recreación en

general; la metodología de costos de reposición, que calcula los costos

económicos de las labores de mitigación o corrección respecto del efecto,

170 Contraloría General de la República. Informe financiero. Septiembre de 1994. Pp. 314-324. 171 MONROY ROSAS, Juan Carlos. Op. cit. Pp.155-166.

167

impacto o deterioro sobre el medio ambiente; la metodología de función del

daño, que consiste en la sumatoria de los costos necesarios para volver un

activo natural a un estado óptimo de la productividad ecológica; y la metodología

de costos de oportunidad, que consiste en valorar económicamente el costo

ambiental que representa para las generaciones presentes o futuras dejar de

percibir un valor ambiental a causa del deterioro ambiental.

Estas metodologías, según el propio texto, son aplicables al control fiscal, pero

si bien se ha hecho en algunos casos, esto no constituye la generalidad como

se verá más adelante en el análisis de las auditorías.

Esta es una omisión significativa, ya que realizar una evaluación de la gestión

ambiental de las entidades prescindiendo de una evaluación de los costos

ambientales, como ha ocurrido hasta el momento, constituye un incumplimiento

de la Constitución y la ley, y un factor que no permite conclusión práctica

alguna172.

Es preocupante cómo esta obligación, que tiene rango constitucional, ha sido

desconocida por las autoridades ambientales, por otros entes públicos y

privados y por las mismas entidades fiscalizadoras, siendo uno de los puntos

álgidos y concluyentes del porqué los órganos de control fiscal no están

contribuyendo como deberían a la protección y preservación de los recursos

naturales. Como se ha mencionado, la valoración de los costos ambientales se

constituye como la obligación más concreta y específica, que en materia

ambiental, fue dada por la Constitución y la ley, y en esta medida debería ser la

más exigible y aplicable, ya que se encuentra ampliamente regulada y es una

obligación que al tener categoría constitucional debe ser aplicada de manera

indefectible e inmediata.

172 ESCUDERO ARANDA, Gustavo Adolfo. Op. cit. Pp. 120-121.

168

Como se verá en posterior acápite, las líneas de auditoría planteadas para el

control fiscal ambiental son las mismas que se trazan en las realizadas a otros

sectores, sin que la valoración de los costos ambientales ocupe un lugar

preponderante, razón por la cual en la actualidad se sigue constituyendo como

una figura en desarrollo y de poca aplicación.

2.6.1. Objeto de la valoración de los costos ambientales

El documento “Control fiscal ambiental”, elaborado por la Contraloría de Bogotá,

presenta una aproximación al objeto de la valoración de los costos ambientales,

al señalar que la valoración sirve para cuantificar y dar un valor monetario

aproximado a cada una de las funciones que cumplen los recursos naturales y

del ambiente. En primer lugar, según el ente de control, sirve para medir la

utilidad o satisfacción que se obtiene por el uso o explotación de los recursos

naturales y del ambiente, que se denomina valor de uso; en segundo lugar, sirve

para medir el valor de los beneficios que se podrían obtener del recurso o del

ambiente por el sólo hecho de existir, designado como valor de existencia; y en

tercer lugar, la valoración mide las posibles alternativas de uso y busca la mejor

escogencia para el aprovechamiento de los recursos naturales y del medio

ambiente, teniendo en cuenta a las generaciones futuras, este se llama valor de

opción173.

El principio de valoración de los costos ambientales tiene una amplia

connotación, que resulta de utilidad tanto para las contralorías como para los






169

entes sujetos de control, por cuanto su aplicación, en atención a la ley,

permite:

Calcular el valor económico de muchos bienes ambientales.

Cuantificar en términos monetarios el impacto causado por el deterioro de

los recursos naturales y el medio ambiente, y con ello evaluar la gestión

pública de protección, conservación, uso y explotación de los mismos.

Establecer en investigaciones de responsabilidad fiscal el valor del daño,

deterioro, alteración o disminución de los bienes ambientales.

Estimar económicamente los daños ocasionados por la falta de ejecución de

proyectos que minimicen los impactos negativos en el ambiente, no sólo a

los recursos naturales y a la salud de los habitantes, sino a la productividad

de la actividad humana.

Valorar en términos monetarios la pérdida de diferentes bienes ambientales,

en detrimento de la calidad de vida de los habitantes.

En el cómputo de la relación beneficio-costo de los proyectos, internalizar los

costos ambientales con el fin de cuantificar monetariamente el valor de las

externalidades o beneficios prestados por los bienes ambientales a los

cuales no se les da un valor económico y que, en el caso de la mayoría de

los proyectos, no se incorpora en sus costos174.

Como se ha dicho, esta es una figura aún en evolución, que no ha venido

siendo aplicada del todo por parte de los órganos de control fiscal, y mucho

menos por las entidades fiscalizadas, por lo que estos objetivos aún no son

una realidad. Esto se debe, tanto a la falta de regulación de los mecanismos

174 Contraloría Distrital de Bogotá. Op. Cit.

170

y herramientas de medición, así como de la obligatoriedad de aplicarla por

parte de los entes de control y los sujetos vigilados.

En cada aproximación a la valoración de los costos ambientales, es evidente

la importancia que tiene este principio no sólo en términos económicos sino

en términos ambientales. Si este se aplicara sin ningún condicionamiento, la

realidad ambiental de nuestro país sería completamente diferente. Sólo el

análisis de costo-beneficio no permitiría que en Colombia se ejecutaran

proyectos que implicaran un deterioro mayor que el beneficio que produjeran,

pero lastimosamente sucede lo contrario, los costos ambientales son

sacrificados en torno a los beneficios económicos, que en el largo plazo no

van a satisfacer ni a las personas ni a las entidades que se favorecieron en el

mediano y corto plazo.

Este es un problema atribuible principalmente a las contralorías, en la medida

en que son los entes de control fiscal quienes tienen la obligación y atribución,

manifiestamente consagrada tanto en la Constitución como en la ley y demás

disposiciones, de aplicar el principio de valoración de costos ambientales en

el ejercicio de su actividad.

Como se ha mencionado, la valoración de los costos ambientales se aplica a

los procesos de auditoría y de responsabilidad fiscal, ya que como lo señala

Juan Carlos Monroy, esta constituye una aproximación económica que sirve

para la toma de decisiones, motivo por el cual se debe realizar el análisis de

la relación de costo-beneficio. La aplicación de este principio permite

considerar la viabilidad ambiental de un proyecto, obra o programa, al poner

en la balanza, en la etapa de planificación, los respectivos beneficios sociales

171

y económicos que se pueden reportar en contraste con los costos ambientales

que se pueden generar175.

En esta medida la valoración de costos ambientales se constituye más que en

un principio, en una herramienta efectiva del control fiscal ambiental, por lo

que es necesario fortalecer su aplicación en estos procesos, para que la

contribución de los entes de control en el saneamiento ambiental sea más

visible.

2.6.2. Limitaciones y deficiencias en la aplicación de este principio

A pesar de su enorme importancia, como se ha mencionado reiteradamente, en

la práctica la aplicación de este principio no resulta del todo exitosa.

Varias limitaciones han surgido que han retrasado su aplicación amplia y

efectiva. Dos de los aspectos más relevantes en este sentido son la falta de

claridad en los roles institucionales en la materia y, por otro lado, las dificultades

estructurales que no han permitido generar condiciones mínimas, para la

aplicación de las distintas técnicas que se han desarrollado para la valoración

de los costos176.

Se ha señalado que aún existen dificultades en la comprensión de la naturaleza

de la intervención de los entes de control fiscal frente al ambiente, en la

contextualización del tema y en la aplicación técnica del mismo. Esto ha

originado que algunas contralorías del país hayan dirigido su atención y

recursos a medir los niveles de ruido, la calidad del aire o del agua; a seguir y

175 MONROY ROSAS, Juan Carlos. Op. cit. P. 133. 176 TURBAY QUINTERO, Julio Cesar. El Control Fiscal Ambiental: una herramienta para el mejoramiento de la gestión pública en: SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL SINA 15 AÑOS. EVALUACIÓN Y PERSPECTIVAS. UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA. 2008. Pp. 398

172

enunciar las actividades ambientales de las autoridades de su jurisdicción e,

incluso, a adelantar procesos de educación, todo estos aspectos importantes

en la protección y conservación del patrimonio ambiental, pero limitados y

parciales en el desarrollo de la función de control, lo que nos permite afirmar

que los análisis aún se encuentran en fases intermedias177.

Si no se tienen los lineamientos mínimos a seguir tanto por los entes de control

como por los sujetos, es imposible la aplicación de la valoración de costos

ambientales, que como se ha señalado, es trascendente en el ejercicio del

control fiscal ambiental, ya que es una de las pocas herramientas establecidas

expresamente en la Constitución Política.

Es imprescindible elaborar normativamente los presupuestos mínimos para la

aplicación de este principio, estableciendo no sólo los parámetros económicos

de medición, que ya han sido medianamente definidos a través de normatividad,

doctrina y resoluciones internas de la Contraloría, sino estableciendo

claramente los papeles de los intervinientes: Contraloría General de la

República, entes de control fiscal descentralizados, autoridades ambientales y

diferentes actores públicos o particulares. Determinar para cada uno de ellos

sus funciones podría convertirse en un control preventivo, más efectivo para los

intereses ambientales.

La solución aplicable a esta problemática, podría ser que a través de

resoluciones internas de la Contraloría General de la República se plasmaran

las metodologías ya estudiadas, su forma de aplicación al control fiscal y los

roles de cada uno de los intervinientes.

En lo que se refiere a las líneas de auditoría, se debe incorporar expresamente

la valoración de costos ambientales, pero no sólo de manera teórica como se

177 CLAROS POLANCO, Ovidio. Op. cit.

173

ha venido haciendo, sino con parámetros determinados, que lleven a un plan de

acción establecido para los auditores y los expertos en el análisis y evaluación

de este tema.

Por su parte en los procesos de responsabilidad fiscal, es necesario establecer

técnicas para la valoración de esta prueba cuando esta provenga del proceso

auditor. En el caso de que sea necesario practicarla dentro del proceso, es

indispensable determinar la forma de hacerlo, de incorporarla y de evaluarla,

así como disponer de expertos en el tema que estén prestos a colaborar en el

momento en que sea necesario.

2.7. RESPONSABILIDAD FISCAL AMBIENTAL

Es importante establecer cuál es el fundamento de la responsabilidad fiscal

ambiental que obra como última instancia del control fiscal ambiental. En efecto,

es en el establecimiento de responsabilidades que se concreta la acción fiscal

de la Contraloría General de la República, por lo que es esencial el estudio de

este punto y lo que se ha dicho al respecto, legal y doctrinalmente.

2.7.1. Responsabilidad ambiental

Antes de referirse a la responsabilidad fiscal ambiental, es importante detenerse

rápidamente en lo que se ha dicho de la responsabilidad ambiental en general:

La responsabilidad ambiental implica un nuevo régimen, soportado en unos principios

recalcados por la doctrina especializada, de los cuales se destacan el principio de la

precaución (…); el principio de la reparación plena del daño y la protección de las

víctimas; el principio de la seguridad jurídica, o las amplias herramientas procesales

174

para que el juez determine la responsabilidad, el principio de la inversión de la carga de

la prueba, es decir que no sean las partes o el mismo Estado los obligados a demostrar

probatoriamente la responsabilidad, sino que sean los mismos demandados quienes

tengan la obligación de probar su diligencia; y el principio de la responsabilidad objetiva

y de las personas jurídicas, el cual rompe el tradicional concepto del daño, y no de la

conducta178.

La responsabilidad ambiental ya tiene su propia entidad, derivada precisamente

del carácter que está asumiendo en la actualidad y no se debe regir por la

regulación que se consagra para otros tipos de responsabilidad. Esto es

consecuencia del progresivo menoscabo de los recursos naturales y del

ambiente, que ha llevado a que se quiera mejorar su protección a través del

establecimiento de responsabilidades y consecuencias contra las personas

naturales o jurídicas, públicas o privadas, que atenten contra el patrimonio

ambiental.

Tanto a nivel nacional como internacional, las instituciones se han venido

preocupando por la responsabilidad que deben asumir las entidades y las

personas naturales que producen daño al patrimonio ambiental. De esta forma,

Diego Uribe y Fabián Cárdenas mencionan unos instrumentos de derecho

internacional ambiental que regulan la responsabilidad por daños ambientales

y señalan que:

Pese a la falta de profundización en el campo de la responsabilidad internacional

por los perjuicios causados al medio ambiente, algunos tratados internacionales han

contemplado normas encaminadas, principalmente, a regular el incumplimiento de

obligaciones surgidas en virtud de algunos tratados y compromisos internacionales

y particulares.

Al respecto, puede citarse la convención sobre la responsabilidad civil por daños

resultantes de actividades peligrosas para el medio ambiente, la cual contiene

178 AMAYA OLAYA, Uriel Alberto. Op. cit. P. 272.

175

disposiciones sobre la responsabilidad por el almacenamiento de sustancias,

organismos e instalación de desechos, y consagra la causalidad entre el hecho y el

daño como elemento necesario de la misma, así como algunas causales de

exoneración como elemento de reducción o supresión de la indemnización por los

perjuicios causados179.

Analizada la responsabilidad ambiental de manera general, es evidente la

preocupación mundial por establecer mecanismos de reparación del daño

ocasionado a los recursos naturales, basada en el principio que establece que

quien causa un deterioro debe pagar por el mismo. Medida necesaria, debido a

que la falta de mecanismos coercitivos y sancionatorios, hace que las personas

públicas o privadas, naturales o jurídicas, piensen que pueden afectar los

recursos naturales que son de todos, por el beneficio de unos pocos.

Por ello es necesario que los fundamentos de la responsabilidad ambiental sean

aplicados, de tal manera que las personas o entidades que consideraban como

impunes sus afectaciones al ambiente, vean los elementos configurativos de

responsabilidad como una forma coercitiva que los persuada de seguir con sus

acciones de deterioro; y que las sanciones pecuniarias, sociales o penales

contribuyan a frenar el constante daño que se está haciendo a los recursos

naturales.

Teniendo en cuenta que las responsabilidades en materia ambiental no sólo

recaen en cabeza de los administrados, sino también de la misma

administración, se ha precisado su responsabilidad y la manera en que debe

responder por los daños al ambiente en el ámbito de su jurisdicción.

179 URIBE VARGAS, Diego; CÁRDENAS CASTAÑEDA, Fabián Augusto. Derecho internacional ambiental. Universidad Jorge Tadeo Lozano. Bogotá. 2010. P. 384

176

En este sentido, Julio Enrique González Villa, nos explica:

Con respecto a la responsabilidad del Estado preciso dos asuntos:

Primero, que aunque se estableció que los recursos naturales eran propiedad de la

Nación, como lo dice el artículo 42 del Código de Recursos Naturales Renovables, ya

hemos explicado que no son bienes fiscales, sino de uso público, patrimonio común,

por lo que si el mismo Estado los daña, por acción, o por omisión, tiene que salir a

responder.

(…)

Segundo, la responsabilidad del Estado es objetiva, lo cual no es ningún misterio

actualmente, por la teoría de la falla en el servicio. Es decir, la culpa es extraña para

predicar responsabilidad: si existe una conducta por activa (realizar una obra que

daña al ambiente), u omisiva (no hacer nada cuando un particular realiza una

actividad que daña al ambiente), se produce el daño, y ese daño es imputable a la

acción o a la omisión, el Estado tiene que responder por el daño en su integridad180.

La administración, en virtud del mandato constitucional de proteger los recursos

públicos es la principal responsable, activa y pasivamente, por los daños o

deterioros que puedan sufrir los recursos naturales y el ambiente. Esto es

justificable en la medida en que es en cabeza de ella que se encuentran las

principales tareas de protección y preservación del ambiente, materializadas en

el ejercicio de acciones y actividades tendientes a tal protección y al ejercicio de

sus labores de control y vigilancia.

En atención a lo analizado, la responsabilidad ambiental, pese a ser diferente

de la responsabilidad fiscal de ese tipo, y contener factores disímiles para su

consolidación, contribuye a la definición de esta última, en la medida en que los

elementos que deben reunir se centran en el daño al patrimonio ambiental, sólo

180 GONZÁLEZ VILLA, Julio Enrique. Op.cit. P. 125.

177

que en la responsabilidad fiscal debe confluir también el análisis de la conducta

y el nexo de causalidad, tal y como se analizara a continuación.

2.7.2. Concepto de responsabilidad fiscal ambiental

Establecida la responsabilidad por la causación de daños al ambiente, se tiene

que una de las formas en que se presenta, por la cual se debe responder

económicamente ante el Estado y la sociedad, es la responsabilidad fiscal

ambiental.

De esta responsabilidad están encargadas las entidades fiscalizadoras a través

de mecanismos que pueden ser preventivos o correctivos, como se señaló

anteriormente. Al ser eficazmente determinada puede llevar a que los entes

públicos y los particulares resarzan los daños que han ocasionado al ambiente,

y lo que es mejor aún, puedan prevenirlos.

Lo anterior con la aclaración que cuando se habla de responsabilidad fiscal

ambiental ya existe un daño ocasionado a los recursos ambientales o, por lo

menos, una situación irreversible que conduzca a su afectación.

En el caso de la responsabilidad fiscal ambiental, se tendrían que configurar los

postulados señalados en la Ley 610 de 2000, tal y como sucede de manera

general en todos las formas de responsabilidad fiscal.

Así se expone en documento elaborado por la Contraloría de Bogotá:

En efecto, en primer lugar se requiere que la conducta dañina desplegada por el

agente (público o privado) se encuentre enmarcada dentro del concepto de gestión

fiscal. Es decir, que dicho agente despliegue actos funcionales (o contractuales) como

gestor fiscal sobre el patrimonio ambiental sobre el cual ejerce esa actividad (o

capacidad jurídica) de administración o manejo, en términos de disponibilidad jurídica

178

(no meramente material) sobre él, asumiendo simultáneamente una posición de

garante frente a él, tal y como se ha podido estudiar.

En el caso de agente público dicha gestión fiscal se deriva de las funciones que le

han sido asignadas por vía normativa o reglamentaria frente al patrimonio ambiental,

en términos de administración o manejo. En el caso del agente particular, cuando esa

gestión se deriva directamente del objeto contractual (el particular que administra un

parque natural, v. gr.)

Cuando el daño provenga de actividades indirectas de protección del patrimonio

ambiental, por ejemplo por la ejecución contractual de una obra pública, el contratista

tiene una posición de garante (gestión fiscal) frente a ese patrimonio, derivada de la

exigencias de manejo y protección impuestas por el ordenamiento jurídico, y por tanto

por esa posición de garante también puede ser sujeto de responsabilidad fiscal por el

menoscabo producido, en la medida que se adecuen los demás componentes

(conducta antijurídica e imputación del daño). Asimismo deberán responder

fiscalmente los agentes públicos que de modo omisivo no hayan evitado la ocurrencia

del daño, teniendo el deber jurídico de hacerlo (gestor fiscal), como en el caso de los

interventores o supervisores del contrato181.

Efectivamente, como ya se mencionó en el acápite de la gestión fiscal

ambiental, la persona objeto de proceso de responsabilidad fiscal debe ser un

gestor fiscal, bien sea un ente público o un particular que maneje o administre

recursos públicos cualquiera que sea la ocasión para ello.

Asimismo, como sucede para todos los tipos de responsabilidad fiscal, se deben

establecer los elementos constitutivos de la misma, enunciados en el artículo 5°

de la Ley 610 de 2000. Los cuales son: el daño al patrimonio público,

representado en este caso en el ocasionado a los recursos naturales o el






179

ambiente; la culpa grave o el dolo del gestor fiscal; y la relación de causalidad

entre estos dos.

Adicional a lo anterior, el establecimiento de la responsabilidad fiscal ambiental

implica la institucionalización de un nuevo régimen, soportado en unos

principios recalcados por la doctrina especializada182, de los cuales se

desatacan el principio de precaución; el principio de la reparación plena del

daño y de la protección de las víctimas; el principio de la seguridad jurídica; el

principio de la inversión de la carga de la prueba, es decir que no sea el Estado

el obligado a demostrar probatoriamente la responsabilidad, sino que sean los

mismos demandados quienes tengan la obligación de probar su diligencia; y el

principio de la responsabilidad objetiva que afiance la responsabilidad en el

concepto de daño, y no de la conducta, rompiendo el tradicional concepto de

responsabilidad subjetiva183.

Como se ha señalado anteriormente, con el concepto de falla en el servicio se

ha pretendido que el Estado responda objetivamente por los daños que hubiese

ocasionado a los recursos naturales y el ambiente. Sin embargo, en nuestro

caso no se aplicaría, toda vez que es muy delicado imputar una responsabilidad

objetiva en el establecimiento de una responsabilidad fiscal ambiental a cargo

del Estado.

En la realidad presente de la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios

Fiscales y Jurisdicción Coactiva184, el desarrollo de los procesos de

responsabilidad fiscal adelantados en materia ambiental sigue lo establecido

182 LONDOÑO TORO, Beatriz. “La responsabilidad ambiental, nuevo paradigma del derecho para el siglo XXI”, Estudios socio-jurídicos. No. 1. Bogotá. Centro de Investigaciones Socio-Jurídicas Carlos Holguín Holguín y Universidad del Rosario. Enero de 1999. Pp.149 y ss. 183 AMAYA OLAYA, Uriel Alberto. Op. cit. P. 272. 184 Entidad de la Contraloría General de la República encargada de adelantar los procesos de

responsabilidad fiscal

180

legalmente: la culpa grave y el dolo como elementos determinantes para

imputar, sin los cuales se eximiría de responsabilidad al vinculado. Por lo que

en la práctica la responsabilidad objetiva no se emplea, toda vez que se siguen

aplicando estrictamente los postulados legales de los elementos que deben

existir para que la responsabilidad fiscal se configure.

Actualmente en nuestro país existen grandes vacíos en la regulación de la

responsabilidad fiscal, los cuales son aún más profundos en materia ambiental

toda vez que no ha existido legislación que se encargue de este tema en

particular. De hecho, Colombia adolece de un sistema normativo que regule

íntegramente el control fiscal, dejándolo a interpretación del operador, lo que se

torna riesgoso tanto para los intereses de los presuntos responsables como

para los de la misma administración. La falta de postulados normativos claros

dificulta el control fiscal y el posterior establecimiento de la responsabilidad, lo

que ha llevado a la situación actual, en donde hay muchas disposiciones

nuevas, que lejos de despejar las dudas existentes, crean más confusión,

dificultando las labores de control fiscal.

2.7.2.1. Responsabilidad fiscal ambiental de los particulares

La responsabilidad fiscal ambiental no se dirige exclusivamente a los servidores

públicos. Tal y como lo señala la Sentencia de la Corte Constitucional C-840 de

2001, los particulares también pueden ser objetos de la misma. Al respecto se

indica que:

Las directrices del desarrollo, dentro de un marco de desarrollo sostenible, han

promovido nuevas perspectivas para ver el problema de la gestión ambiental, en el

sentido que esa tarea no puede ser una responsabilidad exclusiva del propio Estado;

sobre la base de los valores y principios constitucionales temáticos (solidaridad,

función social y ecológica de la propiedad, etc.), adicionado a que el sector privado

es uno de los niveles en donde deben existir mayores obligaciones en la reconducción

de la problemática. Este enfoque requiere necesariamente el planteamiento de

181

estrategias integrales y conjuntas, bajo un principio de corresponsabilidad. (…) los

particulares quienes tienen el deber de moldear y orientar sus proyectos de desarrollo

económico dentro de las vertientes estrictas de la normatividad ambiental, para

asegurar la evasión, disminución, compensación o retribución de los eventuales

daños al medio ambiente, deben a su vez repararlos por ese papel de garante que el

ordenamiento les ha asignado, como condición jurídica para el adelantamiento de sus

acciones de producción y desarrollo185.

La responsabilidad fiscal ambiental es aplicable también a los particulares, de

tal manera que como se mencionó en anterior capítulo, el control fiscal va

dirigido a ellos en la medida en que manejen o administren recursos públicos,

por lo que por el hecho de causar un detrimento a los recursos naturales

deben responder fiscalmente, siendo los entes de control competentes para

fiscalizarlos.

Por lo anterior, es claro que en la responsabilidad fiscal en general los

particulares deben entrar a responder cuando causen un detrimento al

patrimonio público –dándose los presupuestos establecidos para ello–; en

materia ambiental sucede lo mismo, reforzado con el principio de quien

contamina paga, lo que en términos económicos significa que debe responder

fiscalmente, quien con su acción u omisión cause una lesión a los intereses

ambientales.

2.7.3. Daño

Como se mencionó, la Ley 610 del 2000 establece que deben reunirse unos

requisitos para que pueda configurarse la responsabilidad fiscal, siendo el más

importante la existencia de un daño; de la misma forma, en materia ambiental

185 AMAYA OLAYA, Uriel Alberto. Ibíd.

182

debe configurarse un detrimento patrimonial, para que pueda determinarse este

tipo de responsabilidad.

Es importante establecer la noción de daño ambiental, teniendo en cuenta que

el daño es predeterminante de la responsabilidad fiscal. Al respecto la doctrina

ha sido estudiosa, dando diferentes concepciones de este y su importancia

dentro de la determinación de la responsabilidad fiscal ambiental.

Julio González Villa define el daño ambiental como:

Todo menor valor que puede sufrir el medio ambiente. (…) Pero no todo daño al

ambiente está censurado y en consecuencia no todo daño genera responsabilidad,

pues existe daño lícito, que es aquel que se produce fatalmente, por cuanto se

impacta el ambiente pero dentro de los límites normativos, caso en el cual, el daño

se paga con las tasas ambientales, y existe el daño ilícito, antijurídico, que es el no

amparado por las normas ambientales186.

De esta manera podrían existir daños que no repercuten de una manera tan

negativa en el ambiente, pero existen daños cuyo impacto es tan fuerte que

tendrían que conducir indefectiblemente al establecimiento de una

responsabilidad en cabeza del causante.

En lo que se refiere al derecho internacional ambiental, Diego Uribe y Fabián

Cárdenas nos señalan que pese a la existencia del marco general de

responsabilidad por daños ambientales, algunos conceptos importantes no han

sido definidos con total claridad, entre los que sobresale el denominado “daño

ambiental”, que permanece como uno de los problemas más desafiantes en el

derecho internacional contemporáneo187.

186 GONZÁLEZ VILLA, Julio Enrique, Op.cit. P. 125. 187 URIBE VARGAS, Diego; CARDENAS CASTAÑEDA, Fabián Augusto. Op. cit. P. 384

183

Ellos citan la definición que el importante jurista Sands realiza de daño

ambiental. Sands expone algunos de sus principales enfoques: conforme con

una visión estrecha el perjuicio al medio ambiente está limitado al causado

sobre los recursos naturales solos (aire, agua, suelo, fauna y flora, y su

interrelación); un enfoque más amplio incluye los daños a los recursos naturales

y los bienes que forman parte del patrimonio cultural; pero el criterio extensivo

de la definición incluye a la comunidad ambiental y de paisaje188.

Igualmente nos señalan que respecto de este concepto de daño ambiental, el

grupo de trabajo del Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio

Ambiente, PNUMA, ha dicho que hace referencia a la alteración del medio

ambiente que tiene un impacto adverso apreciable sobre la calidad de un

entorno en particular o de alguno de sus componentes, incluyendo sus valores

de uso y no uso, y su habilidad de soportar y mantener una calidad aceptable

de vida y un balance ecológico.

Y mencionan la apreciación de Boyle, que explica que aunque puede

considerarse que el concepto contemporáneo de daño abarca no sólo la lesión

a personas y propiedades, también contiene el valor intrínseco del ambiente,

incluyendo sus componentes individuales y el ecosistema en su integridad189.

La doctrina ha realizado esfuerzos con el fin de identificar y diferenciar las

concepciones de daño ambiental y con ello darle aplicación dentro de la


Uriel Amaya nos explica que el interés central de la responsabilidad fiscal es la

de resarcir los daños producidos al patrimonio público, en este caso el

188 SANDS, Philippe. Documents in International Environmental Law. Cambridge University Press, 2004. Edited with Paolo Galizzi. 189 BOYLE, Alan. Reparation for Environmental Damage in International Law: Sine Preliminary Problems”. Ed. Bowman, Michael & Boyle, Alan. Oxford University Press. 2002.

184

ambiental, circunstancia que delimita el campo de acción a ese exclusivo

patrimonio, sin que sean relevantes los daños colaterales al patrimonio privado

de las personas, pues ellas cuentan con diversos mecanismos jurídicos para

pretender su reparación. Por eso, en esta materia se debe enfocar el

resarcimiento patrimonial del daño ambiental en la denominada reparación in

natura, la cual pretende restaurar el bien dañado para que vuelva a cumplir sus

funciones o para que las cumpla de la manera más semejante posible190.

En materia ambiental se puede hablar de daño futuro, cosa que no ocurre en la

responsabilidad fiscal, porque para que esta se configure el daño debe ser cierto

y actual, como se mencionó anteriormente. No obstante, esta posición se ha

venido rebatiendo en virtud de los resultados presentes y de las limitaciones

que impone al momento de proferir la responsabilidad.

2.7.3.1. Cuantificación del daño

Como se ha mencionado, en la determinación del daño ambiental juega un

papel vital la valoración de los costos ambientales, en la medida en que si esta

no se puede realizar en el proceso auditor, se deben adelantar los trámites

pertinentes para que se haga en el proceso de responsabilidad fiscal.

Lo anterior, no sólo a efectos de determinar si el daño ambiental comporta un

carácter fiscal, sino también para establecer la cuantía del detrimento al

patrimonio ambiental, representada en el menoscabo o lesión a los recursos

naturales y del ambiente.

Así explica Iván Darío Gómez Lee la cuantificación del daño en materia de

responsabilidad fiscal:

190 AMAYA OLAYA, Uriel Alberto. Op. cit. Pp. 288-289

185

(…) una evaluación del impacto ambiental servirá de base para definir acciones

tendientes a evitar o corregir las consecuencias ambientales no deseadas y

normalmente incluye un análisis de costo beneficio de la implementación de medidas

de mitigación de impacto ambiental. El contenido del estudio que realiza la CGR en

virtud de los mandatos explicados debe incluir la cuantificación económica de los

costos y beneficios ambientales asociados con el proyecto. (…) en consecuencia, la

primera actuación de una Contraloría será la de analizar si se cumplió con el deber

del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental y si ha llevado

a cabo el seguimiento y la evaluación del plan de manejo ambiental o la forma como

el usuario cumple los requisitos, condiciones y precauciones señaladas (sic) las

normas aplicables.

El segundo paso se dirigirá a analizar los resultados de la actividad de seguimiento y

evaluación adelantada por la respectiva autoridad ambiental, para determinar si se

produjo un daño ambiental y las consecuencias que lo originaron. Por último, se

cuantificará la magnitud del daño ambiental para obtener el resarcimiento de los

perjuicios causados al patrimonio público. (...) Establecido lo anterior, es importante

recordar que los bienes jurídicos tutelados por la gestión ambiental engloban todas

las acciones que impactan, modifican, usan o restauran el medio ambiente. (…) Los

límites admisibles de los costos ambientales se miden al sopesar y valorar los

recursos perdidos frente a lo obtenido. Por lo tanto cuando se rompe ese equilibrio y

el saldo es negativo para el patrimonio público, ese déficit de impacto ambiental

negativo generado es el factor de daño que correspondería cuantificar a las

contralorías. (…)191.

Después de esta explicación queda claro cómo, a través de la valoración de los

costos ambientales, se puede determinar la afectación al patrimonio ambiental,

y en esta medida cuantificarlo, para facilitar la imputación a los responsables

fiscales. Teniendo en cuenta, como se ha mencionado, que el daño se

constituye como uno de los elementos preponderantes en este proceso, y que

191 GÓMEZ LEE, Iván Darío. Control fiscal y seguridad jurídica gubernamental. Ed. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. 2006. Pp. 468-470.

186

una vez probado y cuantificado puede contribuir a la optimización de la

protección a los recursos naturales.

2.8. ESFUERZOS INTERNACIONALES REALIZADOS POR COLOMBIA EN

CONTROL FISCAL AMBIENTAL

Como el objeto del presente estudio es evaluar el impacto de la Contraloría

General de la República y demás entes de control fiscal en la protección del

ambiente, en el presente acápite se presentarán los esfuerzos que se han hecho

internacionalmente a nivel del control fiscal para contribuir a la preservación de

los recursos naturales.

En este sentido vale la pena mencionar que la Contraloría General de la

República se ha convertido en agente internacional del control fiscal ambiental,

siendo integrante de la OLACEFS (Organización Latinoamericana y del Caribe

de Entidades Fiscalizadoras Superiores) y de COMTEMA192 (Comisión Técnica

Especial del Medio Ambiente).

Teniendo en cuenta que esta última es una organización transnacional de

carácter ambiental, vale la pena mencionar los objetivos planteados para su

creación, los cuales son:

- Estudiar los temas relativos a la auditoría ambiental.

192 Comisión Técnica Especial del Medio Ambiente constituida por parte la OLACEFS en 1998, integrada por Brasil, Chile, Colombia, Honduras, Perú y Venezuela, cuyo objetivo es la ejecución de auditorías con un enfoque ambiental por las entidades fiscalizadoras superiores de los países miembro.

187

- Colaborar con las entidades miembros de la OLACEFS para el logro de una

mejor comprensión sobre auditoría ambiental de los temas relevantes para la

región.

- Facilitar el intercambio de información y experiencias sobre el tema.

- Determinar directrices u otros materiales informativos para el uso de las

entidades fiscalizadoras superiores193.

Dentro de las actividades desarrolladas por este organismo, se han realizado

diversas auditorías con el fin de cumplir los objetivos planteados, entre ellas, se

encuentran la realizada en el marco de la cooperación Perú-Colombia, Plan

colombo peruano para el desarrollo integral de la cuenca del río Putumayo

(PPCP), 1998-2008, cuyo objeto era “identificar y contribuir a resolver la

problemática que pone en riesgo el desarrollo sostenible de las poblaciones peruana y

colombiana asentadas en las cuencas del río Putumayo”194.

También se encuentra la auditoría realizada sobre la subcuenca binacional del

río Táchira, cuyo objetivo fue:

Promover el desarrollo integral de la cuenca del río Táchira mediante la generación,

validación y difusión de tecnologías que contribuyan al manejo sostenible de los

ecosistemas y agro ecosistemas de la cuenca de Colombia y Venezuela. El logro de

este objetivo permitirá la conservación y recuperación de las aguas y de los suelos del

área, sostener la capacidad productiva de estos últimos al disminuir los riesgos de

193 Contraloría General de la República. Documento realizado por la CGR , con la intervención de la Oficina de Planeación y las direcciones del sector agropecuario, recursos naturales, minas y energía, infraestructura, industria y desarrollo regional, Estado nacional y social, con especial colaboración de sus funcionarios. Disponible en Internet en: http://www.contraloriagen.gov.co/html/comtema. Última consulta en febrero de 2010. 194 COMTEMA. Antecedentes de la auditoría ambiental cooperación Perú-Colombia. Plan colombo peruano para el desarrollo integral de la cuenca del río Putumayo-PPCP 1998-2008. Disponible en Internet en: www.contraloriagen.gov.co/html/comtema/auditorías/Colombia_Peru/BIPeru290109.pdf. Última consulta en febrero de 2010.

http://www.contraloriagen.gov.co/html/comtema

http://www.contraloriagen.gov.co/html/comtema/auditorias/Colombia_Peru/BIPeru290109.pdf

188

degradación, obtener una menor tasa de sedimentación en el embalse y mejorar la

calidad de vida de la comunidad usuaria de los recursos de la cuenca195.

Este es un breve esbozo de los avances que se han realizado en América Latina

en lo que tiene que ver con cooperación, regulación y aplicación de las

auditorías.

Teniendo en cuenta la problemática ambiental, es evidente la intención

internacional de crear organismos con normatividad propia y común que

propendan por establecer mecanismos de protección y concientización a cada

uno de los países miembros, de tal manera que se adopten las medidas y la

normatividad necesaria para que la protección ambiental sea una realidad tanto

al interior como al exterior de los Estados.

En este aspecto Colombia no está relegada, toda vez que con su participación

en las auditorías internacionales ya mencionadas, y con el desarrollo de

auditorías ambientales trasnacionales, está contribuyendo también dentro del

ámbito internacional a la protección de los recursos naturales.

En efecto, estas auditorías, que tienen alcance nacional e internacional,

verifican el estado de los recursos hídricos de diferentes países y así

contribuyen al saneamiento de los problemas encontrados y con ello a la

preservación del ambiente, lo que constituye una forma de contribución del

control fiscal ambiental a este tema.

El problema es que, a pesar de los esfuerzos realizados, la escasa divulgación

de las conclusiones derivadas de las auditorías trasnacionales hace que ellas

no tengan mucho impacto en la comunidad y mucho menos en las autoridades

195 COMTEMA. Auditoría a la gestión ambiental adelantada sobre la subcuenca binacional del río Táchira. Disponible en Internet en: www.contraloriagen.gov.co/html/comtema/auditorías/Colombia_Venezuela/Auditoría%20Rio%20Tachira.pdf. Última consulta en febrero de 2010.

http://www.contraloriagen.gov.co/html/comtema/auditorias/Colombia_Venezuela/Auditoria%20Rio%20Tachira.pdf


189

encargadas, lo que las hace meramente teóricas. Por tal razón, es imperante

una mayor divulgación tanto de las auditorías como de sus conclusiones para

que, con base en ellas, las autoridades tomen las medidas pertinentes y con

ello se ayude a la protección de la naturaleza desde una perspectiva

internacional.

2.9. PERSPECTIVAS Y RESULTADOS DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL

Es importante analizar cómo está el país en términos de control fiscal ambiental

y hacia dónde se dirige en este tema. Para ello se estudiará el empleo que se

le ha dado a este mecanismo, su problemática y sus perspectivas.

2.9.1. Dificultades en la aplicación del control fiscal ambiental

En lo referente a la problemática y a las dificultades que se presentan en la

aplicación de las instituciones y normas que rigen el control fiscal ambiental,

diferentes sectores de la doctrina han encontrado conflictos en la aplicación de

las medidas y los mecanismos coadyuvantes a este. Estos se resumen a

continuación y evidencian la imposibilidad de la administración de implementar

soluciones a corto plazo, así como la inestabilidad ambiental debido a su

deficiente seguimiento y actualización:

- Sistema Nacional Ambiental - SINA.

El Sistema Nacional Ambiental, SINA, fue creado por la Ley 99 de 1993 y se

define como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos,

programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios

generales ambientales contenidos en la Constitución Política de Colombia de

1991 y en la Ley 99 de 1993. El SINA está integrado por el Ministerio de

190

Ambiente, las corporaciones autónomas regionales, las entidades territoriales

y los institutos de investigación adscritos y vinculados al Ministerio.

En materia informática, hasta el momento el SINA, no ha dado los resultados

esperados. Es un sistema de información todavía incipiente que no ha logrado

la consolidación de todos los informes y datos proporcionados por las

entidades ambientales. Por tanto, no suministra a las contralorías elementos

adicionales que ayuden a su labor de control fiscal sobre los recursos

naturales y del ambiente, por lo que es una herramienta que a la fecha no ha

generado valor agregado a las labores de control fiscal.

En lo que se refiere a este tema en las corporaciones autónomas regionales

y de desarrollo sostenible, Julio César Turbay considera:

(…) Es preocupante la dificultad que afrontan para el ejercicio de la autoridad

ambiental y para desarrollar de forma sistemática y permanente el control y

monitoreo de los bienes y servicios ambientales. Por otro lado, la deficiencias

(sic) en materia de obtención y generación de información ambiental hacen

que los procesos de planificación no sean lo suficientemente concretos a la

hora de identificar los aspectos primordiales para incorporar en la gestión

institucional y, más aún, representan una gran limitación para evaluar el

impacto real de las acciones institucionales en la conservación del medio

ambiente y en el avance hacia el desarrollo sostenible196.

Lo expresado por Turbay fue evidenciado por la misma Contraloría General

de la República en las auditorías transnacionales ya mencionadas en el

anterior acápite. Las falencias de los sistemas de información son evidentes

y se constituyen en una de las principales debilidades de la gestión ambiental

en nuestro país.

196 TURBAY QUINTERO, Julio César. Op. cit.

191

En lo que se refiere a todos los sistemas de información en materia ambiental,

el informe de la auditoría realizada por la Contraloría General de la República

al IDEAM, señala:

En la auditoría practicada a este sistema, se evidenció que las entidades que se

enuncian a continuación no cumplen con los parámetros de la Resolución y

presentan retrasos significativos en la entrega de la información, aduciendo falta de

personal, presupuesto, recursos físicos y problemas de obsolescencia en su

infraestructura tecnológica.

Se tienen los casos de: CAS (Corporación Autónoma Regional de Santander), CRQ

(Corporación Autónoma Regional del Quindío) y DAMAB que no presentan ningún

reporte de información; CORPOBOYACA y SDA cuyo último cargue fue realizado

en Noviembre de 2009 y finalmente, CAR (Corporación Autónoma Regional de

Cundinamarca) y CORANTIOQUIA con información a Abril y Agosto de 2011

respectivamente. Lo anterior, configuró un hallazgo sobre este sistema de

Información 197.

Se observa que no son pocos los sistemas de información ambiental

establecidos, los cuales tienen unos insumos determinados, así como las

entidades que deben diligenciarlos y el organismo encargado de su control.

Sin embargo, las falencias siguen existiendo; como se mencionó en el

informe, son muchos los inconvenientes que se presentan con el registro de

la información, razón por la cual están lejos de cumplir los objetivos para los

cuales fueron creados, y de ser un aporte en la solución de la problemática

ambiental.

Por tanto, es imprescindible la adecuación informática del Sistema Nacional

Ambiental, como receptor y guía para la situación de los recursos naturales,

197 Contraloría General de la República. Informe de auditoría al IDEAM. Disponible en Internet en www.contraloriagen.gov.co. Última consulta el 8 de febrero de 2013.

http://www.contraloriagen.gov.co/

192

debido a que la información de las entidades objeto de control es insumo

básico para cumplir con la función fiscalizadora.

En este ámbito, se debe unificar a nivel nacional el Sistema de rendición

ambiental, para que la información que llegue a las contralorías por esta vía

sea la base para realizar evaluaciones, producir informes y realizar

consolidados confiables a nivel territorial y local; y una vez se tengan

adoptados métodos de fácil aplicación, se debe elaborar la reglamentación

sobre cálculo y cobro del daño ambiental para diferentes ecosistemas,

teniendo en cuenta indicadores ambientales regionales198.

Dada la importancia de los sistemas de información es un problema grave que

después de su implementación no hayan dado los resultados esperados, por

lo que se deben establecer los medios necesarios para hacer de este un

sistema consolidado, integral y confiable.

- El presupuesto asignado al sector público, orientado específicamente a

mantener o a mejorar la oferta de recursos naturales y de servicios

ambientales es muy limitado. Los recursos que el Estado asigna para el

ejercicio de la gestión ambiental se encuentran por debajo de lo recomendado

internacionalmente; al respecto, el Banco Mundial sugiere a los países invertir

cerca del 1.4% de su PIB en gestión ambiental, meta que no se cumple en

Colombia199.

Para que las metas y las funciones de los entes responsables del control

ambiental se cumplan es importante destinar los recursos suficientes que

proporcionen los medios necesarios para el cuidado del patrimonio ambiental,

tanto en lo que tiene que ver con la protección y recuperación del ambiente,

198 SIERRA OSORIO, Álvaro. “La función administrativa de protección del medio ambiente” en Lecturas sobre derecho del medio ambiente. T. IX. Universidad Externado de Colombia. 2009 199 TURBAY QUINTERO, Julio César. Op. cit.

193

como con la investigación, por lo que es necesario incluir en la planeación y en

el presupuesto nacional un rubro que cubra la totalidad de gastos

indispensables para lograr este cometido.

- Proliferación de colisiones y conflictos entre entidades públicas de

diverso orden titulares de competencias y jurisdicciones que resultan

superpuestas, lo que contradice la organización administrativa que en materia

ambiental dispuso el ordenamiento jurídico colombiano200.

- Valoración de los costos ambientales. A pesar de que a nivel internacional

el análisis del costo-beneficio se ha aplicado en diferentes áreas, incluyendo,

por ejemplo, el calentamiento global, parques y espacios abiertos, planeación

ambiental y el esquema de la evaluación del impacto ambiental y el desarrollo

sostenible, y aunque en Colombia se han hecho muchos intentos para construir

una metodología al respecto, no se ha planteado un marco evaluativo aplicable

en distintos proyectos de inversión, lo que conlleva a que esta función de control

no haya sido lo suficientemente efectiva para garantizar la preservación del

patrimonio natural. Adicionalmente, persisten diferencias de tipo conceptual,

teórico, legal e institucional que no permiten a los órganos de control fiscal

ejercer esta función y a la sociedad beneficiarse de esta gestión.

Teniendo en cuenta que valorar los costos ambientales requiere de una

cuantificación física y una cuantificación económica de los recursos naturales

existentes, se presentan las siguientes limitantes:

No existe un inventario ni un diagnóstico ambiental del país ni de las

regiones.

La generación de información ambiental es costosa.

La agregación del gasto ambiental presenta deficiencias.

200 SIERRA OSORIO, Álvaro. Op.cit.

194

La contabilidad nacional no dispone de elementos específicos para

incorporar los daños y/o el deterioro que se causa al medio ambiente y a


El estilo de desarrollo económico imperante no da señales de la escasez

de los recursos naturales y el medio ambiente.

Las investigaciones en medidas de depreciación y degradación

ambiental en el país son incipientes201.

Es claro que en Colombia no hay valoración de los costos ambientales por parte

de las entidades del SINA, a quienes les corresponde esta obligación por

asignación legal, ni requerimiento alguno por parte de los organismos de control

para que lo realicen.

Según el jurista Gustavo Adolfo Escudero, esta deficiencia en la vigilancia de la

gestión fiscal ha derivado en lo siguiente:

1. Retraso de 13 años en el cumplimiento de las normas legales que fueron

expedidas desde 1991, que hablan de la necesidad de realizar la evaluación a la

valoración de los costos ambientales y ejercer un control fiscal debido sobre esta

gestión fiscal.

2. Se ha (sic) afectado y alterado los resultados del control financiero que aplica la

CGR por la ausencia de evaluaciones correspondientes a las valoraciones de los

costos ambientales.

3. En la actualidad los estados financieros del sector ambiental, no reflejan una

situación real, ya que no están incluidos el total de bienes ambientales, ni el estado

de los mismos202.

201 VÉLEZ VÉLEZ, Martha Cecilia. “Estado actual del control fiscal ambiental en Colombia” en Control fiscal ambiental. T. I. Universidad Externado de Colombia. 2006. P. 51 202 ESCUDERO ARANDA, Gustavo Adolfo. “De la teoría a la práctica en la vigilancia de la gestión fiscal a la valoración de los costos ambientales” en revista Sindéresis 8. Diciembre 2005. Auditoría General de la República. Bogotá. P. 132.

195

- Las tendencias económicas mundiales priman sobre los asuntos

ambientales. El modelo actual de desarrollo nacional promueve la proliferación

de actividades que generan efectos externos o externalidades ambientales

positivas o negativas y, como consecuencia, producen efectos ambientales. El

modelo económico imperante y el desarrollo tecnológico, han terminado por

convertirse en un problema ambiental y en un obstáculo para promover una

democracia participativa. Por otro lado, es evidente que no hay coherencia entre

las políticas públicas, la normatividad y la gestión que desarrolla el Estado, lo

que resulta evidente en los conflictos que se ocasionan como consecuencia de

las decisiones de las autoridades, especialmente cuando se expide una norma

o un acto administrativo obedeciendo al despliegue de inversiones como

resultado del proceso de globalización que se impone actualmente en el país,

en el cual no se tiene en cuenta la incidencia y la participación de las

comunidades203.

Todos estos aspectos planteados por la doctrina son sólo un reflejo de la

realidad de nuestro país, donde todas las instituciones creadas para la

protección del ambiente han presentado problemas en su instalación y

funcionamiento, y todas aquellas orientadas a facilitar el control fiscal no han

producido los resultados esperados, obviamente con la complicidad de los entes

de control fiscal que no han contribuido a que las entidades, las autoridades y

los mecanismos instituidos para optimizar la gestión ambiental, produzcan

resultados concretos en esta materia.

Sin embargo, como lo han venido reconociendo el Banco Mundial y otros

organismos multilaterales, Colombia ha logrado progresos sustanciales en

materia de protección del ambiente. Nuestro país ha reorganizado su marco

203 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo; MUÑOZ ÁVILA, Lina Marcela. La participación en la gestión ambiental. Un reto para el nuevo milenio. Ed. Universidad del Rosario. 2009. P. 156.

196

legal y normativo, ha formulado políticas ambientales, ha fortalecido su

capacidad para proteger y manejar tanto sus recursos naturales como su

calidad ambiental y ha creado un sistema de parques nacionales y reservas

forestales que abarca más de una cuarta parte del país204.

Pero también se ha visto que estos esfuerzos no han sido suficientes; las

dificultades planteadas por la doctrina y relacionadas anteriormente persisten,

haciendo que se necesite más voluntad de la administración central y de la

descentralizada para que estos problemas encuentren pronta solución, claro

está con la concurrencia de los actores de la vida nacional, tanto públicos como

privados.

Por lo anterior se hace necesario que los ciudadanos de nuestro país sean

conscientes de su responsabilidad para cambiar este panorama a través de la

participación ciudadana y que, a partir de su gestión, se logren implementar las

vías de solución a tan importante problemática.

2.9.2. Actualidad del control fiscal ambiental

En la aplicación del control fiscal ambiental no sólo ha habido problemas,

también ha habido avances que son rescatables, lo cuales veremos a

continuación.

Turbay señala que en el caso del control micro, de forma general, el histórico

de tal evaluación ha permitido a la Contraloría General de la República ver

mejoras progresivas en la capacidad institucional de gestionar los recursos

204 AMAYA NAVAS, Óscar Darío. “Retos sociales del Sistema Nacional Ambiental” en Sistema Nacional Ambiental SINA 15 años. Evaluación y perspectivas. Universidad Externado de Colombia. 2008. Pp. 67-90

197

públicos y en la cultura de tales instituciones de rendir cuentas no sólo al ente

de control sino a la ciudadanía en general.

En el caso del control macro, la Contraloría General de la República ha venido

evaluando en términos generales la incorporación de la noción de

sostenibilidad ambiental en la gestión de las entidades del Estado. Sin

embargo, persisten debilidades significativas que no han permitido controlar y

reducir la pérdida y degradación de bienes y servicios ambientales, de tal

forma que se garantice una oferta regular y permanente de estos a toda la

población205.

En cuanto a las perspectivas y mejoras, se ha planteado que es necesario

emprender intensas campañas de educación, para que la cultura de la

protección y conservación del ambiente marque la diferencia del

comportamiento ciudadano y se haga un uso adecuado de los diferentes

instrumentos de participación ciudadana, que constituyen, según se expuso,

mecanismos aptos para dar cumplimiento a la obligación que la Constitución y

la ley imponen a los administrados, para concurrir no sólo a la guarda del

ambiente, sino a su manejo público, democrático y participativo206

A partir de este análisis y de las posiciones de la doctrina acerca de la

problemática del control fiscal, se deduce que la forma más cercana y eficaz

para la contribución del mismo, es que la comunidad se involucre en esta labor.

Las tendencias actuales muestran que mediante una activa participación de la

ciudadanía en la vigilancia de la gestión ambiental de los entes encargados, se

produce un incremento en la efectividad del control fiscal ambiental que deriva

205 TURBAY QUINTERO, Julio César. Op.cit. 206 SIERRA OSORIO, Álvaro. Op.cit

198

en la reducción consecuente de la corrupción y del deterioro indiscriminado de



Con respecto a los postulados planteados al inicio del presente capítulo,

podemos concluir:

- Mediante un control fiscal ambiental adecuadamente regulado y aplicado, se

puede asegurar una disposición de los recursos públicos destinados a

solucionar la problemática ambiental, lo cual constituye el punto de partida para

la debida ejecución de los mismos por parte de las autoridades ambientales,

garantizando en esta medida un desarrollo sostenible.

- En materia ambiental es muy importante la prevención, por lo que el control

fiscal adquiere mayor relevancia, ya que a través de los mecanismos

implementados para su ejercicio se puede llegar a hacer un mayor énfasis en la

previsión antes que en la corrección.

- A pesar de que en el país existe una extensa normatividad ambiental, esta

puede llegar a ser desordenada y no cumplir los propósitos para los cuales fue

proferida. Lo que puede obedecer a una deficiente gobernabilidad y a la

influencia política en la expedición de las normas.

199

Por lo anterior, sería significativa la intervención de la ciudadanía y de los

organismos de control fiscal en la expedición de normas, para que se cumplan

los objetivos deseados y se obtenga una regulación completa, ordenada, que

busque satisfacer los intereses generales, y en la que tengan prevalencia las

comunidades y los recursos más vulnerables.

- Debe existir concertación y articulación entre las entidades vigiladas y los

organismos de control fiscal, y cada actor debe ser consciente de sus

obligaciones y derechos en materia ambiental, para cumplirlos y hacerlos

respetar.

- Todos los principios ambientales estudiados y analizados deben ser aplicados

en su totalidad, para que cumplan con las políticas trazadas para cada uno de

ellos, y con esto cada cual pueda contribuir en su especialidad a la solución de

los problemas existentes y los que se presenten en el futuro.

Deben ser de obligatorio cumplimiento el principio de precaución, de rigor

subsidiario y demás principios explicados para que se le dé relevancia a los

temas ambientales y, a través de la aplicación exhaustiva de las normas, se

puedan llegar a preservar los recursos naturales.

- Pese a la gran importancia que reviste la valoración de los costos ambientales

en el control fiscal, es poca su aplicación en las actividades misionales de los

órganos de control fiscal.

Ni en los procesos auditores, y mucho menos en los de responsabilidad fiscal,

se ve la influencia de este principio; por el contrario, se sigue acudiendo a las

líneas de auditoría tradicionales sin incluir este valor en sus metodologías, se

carece de un elemento fundamental de medición, tanto en la labor funcional de

200

cada una de las entidades vigiladas, como en la de la Contraloría General de la

República y demás órganos de control.

Por esto, a través de una regulación que especifique más el tema en cuanto a

su aplicación y forma, se debe fortalecer este principio y método de cálculo y se

deben implementar en las entidades los mecanismos que hagan obligatoria su

aplicación y su valoración por parte de los entes de control fiscal.

- En lo concerniente a la responsabilidad ambiental y en virtud de la debilidad

ya planteada con respecto a la valoración de los costos ambientales, es

necesario que en los procesos auditores y de responsabilidad fiscal se cuente

con personal experto capaz de realizar tal medición, con el fin de mejorar la

cuantificación del daño y el establecimiento de las correspondientes

responsabilidades.

- Con respecto al daño fiscal ambiental, son urgentes los esfuerzos legislativos

para su regulación, determinación y definición, así como una normatividad

integral de la materia en el tema del control fiscal ambiental, ya que faltan

disposiciones que aclaren y regulen los tipos y sus consecuencias.

- A pesar de la multiplicidad de sistemas para el registro y la disposición de la

información por parte de todos los actores ambientales, estos adolecen de

dificultades que se deben afrontar y solucionar con el soporte de una plataforma

tecnológica adecuada, con capacitaciones a quienes la manejan y destinando

los recursos suficientes con el fin de que cumplan con los objetivos planteados,

para así generar información actual y completa, y con ello se puedan realizar

diagnósticos certeros sobre la situación del ambiente en el país.

201

- Se debe reforzar la asignación presupuestal destinada a los recursos

naturales, para fortalecer la investigación y los medios de recuperación de las

zonas afectadas.

- Es necesario resaltar la participación de la Contraloría General de la República

en los órganos internacionales para el fortalecimiento del control fiscal ya que,

desde los mismos, se ha podido intervenir activamente en los temas

ambientales que afectan a la región y con ello hacer una contribución adicional

a la conservación ambiental.

- Se debe fomentar igualmente la participación ciudadana, siendo este el medio

más cercano y expedito para el fortalecimiento del control fiscal ambiental.

202

III. PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO MECANISMO EFICAZ

DE OPTIMIZACIÓN DEL CONTROL FISCAL

La participación ciudadana se deriva de los mismos postulados constitucionales

que establecen la democracia participativa, como un derecho y un deber

esencial de los ciudadanos colombianos.

En efecto, el artículo primero de la Constitución Política consagra que Colombia

es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,

descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,

participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el

trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del

interés general.

Asimismo, los fines generales del Estado establecidos en el artículo segundo

de la Carta establecen que dentro de los mismos se encuentran, servir a la

comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los

principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la

participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica,

política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia

nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y

la vigencia de un orden justo.

203

De estos dos postulados constitucionales se extrae la participación ciudadana

como uno de los principales medios de intervención de la ciudadanía en los

asuntos estatales y en sus decisiones

En lo que se refiere al control fiscal, el artículo 270 de la Constitución Política

precisa la participación ciudadana así: “La ley organizará las formas y los sistemas

de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los

diversos niveles administrativos y sus resultados”.

La misma Constitución le da la suficiente entidad a la participación ciudadana,

para que partiendo de ella se logre efectivizar el control fiscal.

El presente acápite establece la importancia de la participación ciudadana y su

manera de contribuir efectivamente al ejercicio del control fiscal ambiental, a

partir de la concepción de la vigilancia sobre la gestión pública y sus resultados

por parte del Estado contemporáneo, como mecanismo que incide en el

cumplimiento eficaz de las políticas y fines estatales207.

Tal y como lo señala la Corte Constitucional:

Nuestro Estado colombiano se encuentra estructurado como un Estado constitucional

democrático y social de derecho, y en ese orden de ideas, la Carta Fundamental

reconoce los derechos y libertades del hombre, establece la participación de la

ciudadanía en el manejo del Estado, pero además, señala el control que la misma

ciudadanía ha de ejercer sobre los recursos económicos pertenecientes a toda la

comunidad. Así pues, en este proceso de diseño de las actividades tendientes a

organizar la sociedad, el Estado prevé las funciones que se deben cumplir y, los

207 RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto et al. Op. cit.

204

organismos que las deben desarrollar, creando a su vez los controles que han de

garantizar el cometido, la finalidad y el cumplimiento de esas funciones208.

Es evidente cómo la intención constitucional es la activa participación de la

ciudadanía en los intereses generales, dentro de los cuales se encuentra la

gestión pública de quienes manejan los recursos públicos y deciden su

destinación.

Así ha sido establecido por la Corte Constitucional209, que establece que la

democracia participativa constituye una alternativa entre la democracia directa

y la representativa, que toma fundamento en la noción de soberanía popular por

oposición a la de soberanía nacional que sirve de soporte al modelo de

democracia representativa.

Asimismo en cuanto a su importancia menciona que la democracia participativa

y los mecanismos de participación que ella apareja, se erigen en un

redimensionamiento de los derechos políticos que excede en mucho el derecho

a elegir y a ser elegido, único modus operandi de la democracia meramente

representativa.

Concluye por lo anterior que la democracia participativa supone una tendencia

expansiva, que significa que el principio democrático debe ampliarse

progresivamente a nuevos ámbitos y hacerse cada vez más vigente, lo cual

exige la construcción de una nueva cultura que debe paulatinamente

implementarse en la sociedad política. Desde este punto de vista, la tendencia

expansiva de la democracia participativa proscribe los obstáculos y trabas que

208 Corte Constitucional. Sentencia C-403 del 2 de junio de 1999. M. P. ALFREDO BELTRÁN SIERRA. 209 Corte Constitucional. Sentencia C-179 del 12 de marzo de 2002. M.P. MARCO GERARDO

MONROY CABRA

205

impiden la efectiva realización de la democracia, y el excesivo formalismo de

las normas que regulan el ejercicio de los derechos políticos.

En esta medida, el control ciudadano es el derecho y el deber que tiene todo

ciudadano, individual o colectivamente considerado, de vigilar, revisar y

controlar la gestión pública y los resultados de la misma210. Así, el ciudadano

pasa a ser sujeto activo que está posibilitado para ejercer jurídicamente

intereses sociales y no sólo portador del interés particular211.

Se reconoce al ciudadano como dueño de los recursos públicos, como principio

y fin de la gestión pública y del control fiscal, consecuentemente, se debe

propiciar en los sujetos de control, servicios más eficientes a los ciudadanos, de

manera que estos perciban a la Contraloría como una aliada confiable para

mejorar la calidad de la gestión de las entidades que ella vigila212.

Una de las principales manifestaciones de la participación ciudadana es el

derecho al acceso a la información en los temas administrativos que puedan

llegar a afectarla, como lo explica Gloria Amparo Rodríguez, directora de la

presente tesis de investigación, y otros autores del Manual de acceso a la

información y a la participación ambiental en Colombia:

El derecho a la información es la oportunidad que tiene todo ciudadano de acceder,

solicitar y conocer datos, contenidos y documentos que considere de interés. El

derecho a la información pública también sirve para conocer la labor desarrollada por

210 GÓMEZ BUITRAGO, Jairo. Gerencia pública y control fiscal. Biblioteca Jurídica Dike. Bogotá. 2007. P 116. 211 YOUNES MORENO, Diego. Derecho del control fiscal. Ed. ESAP. 6ª ed. Bogotá. 2010. P. 387. 212 RESTREPO MEDINA, Manuel. “El modelo de contraloría tipo para el fortalecimiento del control fiscal y el mejoramiento de la gestión pública. Reformar el control fiscal territorial colombiano. Informe especial para optimizar las finanzas territoriales” en revista Sindéresis 13. Octubre. Auditoría General de la República. Bogotá. 2010. P. 101.

206

la Administración Pública y los procedimientos relacionados con noticias, avisos,

explicaciones, aclaraciones y las justificaciones por las que la Administración toma

las decisiones213.

Con todo, la participación ciudadana, según lo hemos explicado, es el resultado

de un proceso consciente y autónomo del ciudadano que se encuentra

integrado a la sociedad civil porque posee una cultura política. Las actividades

que se encaminan a través de dicha participación tienden a satisfacer los

intereses del individuo en materia social, económica, cultural, ecológica, es

decir, tienen como objetivo potencializar su libertad e igualdad214. Es un derecho

fundamental de las personas y de la colectividad mediante el cual se busca

prevenir el abuso del poder político y económico215.

3.1. ORGANIZACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA DENTRO DE LA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

El Decreto 267 de 2000 trae una organización de la Contraloría General de la

República que permite y amplía las bases de una participación ciudadana en el

control fiscal.

En este Decreto se crea la Contraloría Delegada para la Participación

Ciudadana, que dentro de sus funciones tiene:

213 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. Manual de Acceso a la Información y a la Participación

Ambiental en Colombia. Folleto Pedagógico del Manual Ambiental. Disponible en Internet en:

http://ilsa.org.co:81/biblioteca/dwnlds/utiles/ut10/guia-cap1.pdf 214 RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto, et al. Op. cit. P 153. 215 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. MUÑOZ AVILA, Lina Marcela. Op. cit. P. 21.

http://ilsa.org.co:81/biblioteca/dwnlds/utiles/ut10/guia-cap1.pdf

207

1. Presentar ante las distintas instancias de la Contraloría General las

iniciativas de la comunidad frente a los procesos de participación ciudadana en

el control fiscal.

2. Ordenar y dirigir la recepción, sistematización y evaluación de las denuncias

ciudadanas sobre presuntos malos manejos de los recursos del Estado,

encauzando dichas denuncias hacia los procesos de investigación fiscal

correspondientes e informar y difundir los resultados de la acción de la

Contraloría General frente a las denuncias de la ciudadanía.

3. Efectuar el seguimiento de las quejas y denuncias derivadas de las acciones

ciudadanas de acuerdo con la información que suministren sobre el particular

las dependencias competentes.

4. Establecer las estrategias de promoción de la participación ciudadana para

coadyuvar eficazmente en la vigilancia de la gestión fiscal e identificar los

mecanismos institucionales, metodológicos y técnicos que la garanticen.

5. Dirigir el apoyo al desarrollo de las veedurías que constituya la sociedad civil

para que contribuyan al eficaz ejercicio de la vigilancia fiscal participativa.

6. Disponer lo necesario para organizar, administrar y difundir la red nacional de

información ciudadana para el control fiscal participativo.

7. Establecer las estrategias para promover los mecanismos de control

ciudadano en los proyectos de alto impacto social, económico y ambiental.

8. Promover un especial seguimiento, con el apoyo de las demás contralorías

delegadas, a los recursos estatales destinados a la participación ciudadana, a

208

las emergencias y a los desastres.

La Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana ejecuta sus acciones

a través de dos direcciones operativas:

La Dirección de Atención Ciudadana, que desarrolla funciones que se

sintetizan en dos tareas esenciales:

- La recepción, la evaluación, el trámite, el seguimiento y la respuesta a las

denuncias ciudadanas.

- La articulación de organizaciones de la sociedad civil al proceso auditor que

adelanta la Contraloría en las distintas entidades y organismos que manejan

recursos de la Nación.

La Dirección de Promoción y Desarrollo del Control Ciudadano, quién genera

y fortalece una cultura política democrática que potencia la participación

ciudadana y contribuye al ejercicio de la vigilancia fiscal que realizan las

organizaciones sociales, comunitarias y la ciudadanía en general. Sus tareas

se sintetizan en:

- Procesos de formación, sensibilización e información dirigidos a ciudadanos

y organizaciones sociales.

- Actividades de deliberación pública que posibilitan el análisis y la discusión

temática de las políticas públicas.

209

- Promoción de la organización de la ciudanía en veedurías o comités de

vigilancia ciudadana216.

En el Informe de Gestión de la Contraloría Delegada para la Participación

Ciudadana del año 2012 se señala que las estrategias del Control Fiscal

Participativo (CFP) son:

- Estrategia de información: En desarrollo de esta estrategia, la Delegada de

Participación Ciudadana dispone de la información necesaria para que la

comunidad conozca los pormenores de la ejecución de los recursos públicos.

- Estrategia de Formación: Busca la generación de habilidades y competencias

para que las personas, individual o colectivamente, puedan ejercer vigilancia,

seguimiento y evaluación a la gestión pública y hacer más efectiva su

contribución en los escenarios legales de participación ciudadana

Se realizan actividades de capacitación, implementando metodologías

didácticas participativas que pretenden satisfacer las particularidades y

necesidades específicas de diferentes grupos poblacionales.

- Estrategia de organización: Se basa en que la acción organizada de la

comunidad es la que construye tejido social, pues es esta capacidad de

asociarnos lo que convierte al “ciudadano” o “ciudadana” en “ciudadanía”. Con

ella la Delegada promueve la conformación de organizaciones centradas en el

control ciudadano, como las veedurías ciudadanas o los comités de seguimiento

a proyectos o sectores específicos de inversión.

216 Contraloría General de la República. Disponible en Internet en

http://186.116.129.19/web/guest/participacion-ciudadana. Última consulta el 13 de febrero de

2013.

http://186.116.129.19/web/guest/participacion-ciudadana

210

- Estrategia de deliberación pública: A través de esta estrategia la Contraloría

promueve la realización de audiencias públicas deliberativas, agendas

ciudadanas, foros deliberativos y foros de interés ciudadano. La Contraloría

General de la República y la ciudadanía asumen el compromiso de hacer

seguimiento a los resultados de estos eventos y de gestionar que se cumpla lo

pactado.

- Estrategia de atención ciudadana: Sistema de atención a derechos de petición.

La ciudadanía tiene el derecho de dirigirse de forma respetuosa a las

instituciones públicas para emitir su opinión, hacer sugerencias, proponer

correctivos y manifestar sus impresiones sobre la efectividad del quehacer

estatal. En el caso de la Contraloría, estas manifestaciones ciudadanas pueden

referirse también a la puesta en conocimiento de hechos presuntamente

irregulares, que ameriten el inicio de acciones de tipo fiscal o que requieran la

intervención de otras instituciones que realicen funciones de inspección, control

y vigilancia. Igualmente, la Delegada cuenta con el Sistema de Información para

la Participación Ciudadana, SIPAR, herramienta tecnológica que permite el

seguimiento en tiempo real del trámite de los documentos de origen ciudadano.

- Estrategia de articulación con organizaciones de la sociedad civil: Se centra

en la vinculación de organizaciones sociales, gremiales, académicas y

sindicales en algunas etapas del proceso auditor -actividad mediante la cual se

ejecuta el control fiscal micro- y en el análisis de políticas públicas y resultados

sectoriales, que constituye el campo de acción del control fiscal macro. En

ambas situaciones, el informe final que da cuenta de los resultados del control

211

fiscal incluye un apartado en que se señala a las organizaciones articuladas y

sus contribuciones al proceso217.

En lo que se refiere a las acciones concretas emprendidas por esta Delegada,

señala el Informe de Gestión que entre enero y diciembre de 2012, se recibieron

en la Contraloría General de la República, a nivel nacional, un total de 14.052

solicitudes ciudadanas a las que se les dio el trámite pertinente remitiéndolas a

las contralorías sectoriales para que se realizaran las actuaciones a que hubiera

lugar dentro de cada una de ellas: auditoría, indagación preliminar o proceso de


De esta forma en la Contraloría General de la República se ejecuta el postulado

constitucional de la participación ciudadana en las actuaciones administrativas,

y se demuestra que con la interacción entre la comunidad y la administración,

se logra la optimización del control fiscal y, con ello, el debido funcionamiento

de las finanzas públicas.

3.2. PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN MATERIA AMBIENTAL

La participación ciudadana es determinante tanto en la eficaz protección de los

recursos naturales como en el control fiscal ambiental, ya que es el motor

esencial para el respeto de los derechos ambientales.

217 Contraloría General de la República. Disponible en Internet en

http://186.116.129.19/c/document_library/get_file?uuid=43906f90-78c7-4bf7-9815-

339bdbdbbf91&groupId=10136. Última consulta el 13 de febrero de 2013.

http://186.116.129.19/c/document_library/get_file?uuid=43906f90-78c7-4bf7-9815-339bdbdbbf91&groupId=10136


212

Para que la participación ciudadana conduzca indefectiblemente a un control

fiscal ambiental más eficiente y eficaz, la Constitución Política ha implementado

mecanismos de participación de manera que la comunidad se involucre más

ágilmente en las decisiones de la administración.

La doctora Gloria Amparo Rodríguez nos lo explica diciendo que como

respuesta a la insatisfacción de intereses y al incremento de la protesta

ciudadana, se dio paso al cambio radical de la estructura del Estado

colombiano. A partir de la Constitución de 1991, y como consecuencia de la

implementación del Estado social de derecho, surge la obligación constitucional

del Estado de garantizar la participación de todos los colombianos en las

decisiones de orden general, cuando estas puedan afectarnos, con el fin de

proteger al individuo y a la sociedad como garantes de legitimidad democrática

de los órganos del poder218.

La autora Carmen Ruth Fajardo Morales nos plantea que para la protección del

ambiente la comunidad tiene los siguientes mecanismos:

- El derecho que tiene cualquier persona a intervenir en los procedimientos

administrativos ambientales de toda índole.

- Realización de audiencia pública ante la autoridad competente para otorgar

licencias o permisos ambientales.

- La acción de cumplimiento.

- Intervención del Ministro de Ambiente en los procedimientos judiciales por

acciones populares, emitiendo concepto sobre los proyectos de transacción

sometidos al juez.

218 RODRIGUEZ, Gloria, et al. Op. cit. P. 37.

213

- La acción de nulidad contra los actos administrativos mediante los cuales se

expiden, modifican o cancelan permisos, autorizaciones, concesiones o

licencias ambientales.

- Derecho de petición de informaciones en relación con elementos

susceptibles de producir contaminación, o sobre los peligros de su uso en la

salud humana, y sobre el destino de los recursos destinados a preservar el

medio ambiente.

- Derecho de las comunidades negras e indígenas a que se les consulte

previamente sobre la explotación de los recursos naturales en su medio, y a

que aquella se efectúe sin detrimento de su integridad social, cultural y

económica219.

Diego Younes señala que con estos mecanismos, muchos de estos otorgados

por la misma Constitución Política, el ciudadano pasa a ser sujeto activo y no

sólo portador del interés particular, puesto que está posibilitado para ejercer

jurídicamente intereses sociales220.

En materia ambiental, Gloria Amparo Rodríguez nos presenta los siguientes

elementos de participación:

i) Acceso a la información: posibilidad de contar con información suficiente para entrar

a hacer parte del escenario participativo; ii) Acceso a la justicia: toda persona puede

acudir a los organismos judiciales cuando su derecho de acceso a la información y a la

participación hayan sido vulnerados; iii) derecho a participar: derecho de todas las

personas a conocer, intervenir e incidir en la decisión respecto de las actividades, obras

o proyectos que involucren sus intereses.

219 FAJARDO MORALES, Carmen Ruth. “Función Ecológica de la Propiedad”. En Nuevo régimen jurídico del medio ambiente. Ediciones Rosaristas.1994. Bogotá. P. 48. 220 YOUNES MORENO, Diego. Régimen del control fiscal y del control interno. Ed. Legis. 4ª ed. Bogotá. 2000. P. 383.

214

Por su parte, también nos expone los mecanismos para que se dé esta

participación:

i) Audiencia pública ambiental que da a conocer a las organizaciones sociales, la

comunidad, o entidades públicas o privadas, la solicitud de licencias, permisos o

concesiones ambientales, o la existencia de un proyecto o actividad, los impactos del

mismo, y las medidas de manejo propuestas; ii) intervención en los procedimientos

administrativos ambientales, que da la posibilidad a cualquier persona de intervenir en

la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias ambientales; iii)

Derecho de petición; iv) consulta previa con pueblos indígenas y demás comunidades

étnicas de Colombia, este es un procedimiento obligatorio que debe realizarse conforme

a los usos y costumbres de cada etnia, cada vez que se pretendan tomar decisiones

que los afecten; y las v) veedurías ciudadanas en asuntos ambientales.

Lo anterior en lo que tiene que ver con la participación administrativa. En cuanto

a la participación judicial, Gloria Amparo Rodríguez, nos presenta los siguientes

mecanismos:

Acción de tutela, acción de cumplimiento, acción popular, acción de grupo, acción de

nulidad, y la acción de inconstitucionalidad. Y en cuanto a los mecanismos de

participación política, nos relaciona los ya regulados, la iniciativa popular legislativa o

normativa ante las corporaciones públicas, el referendo, revocatoria del mandato, el

plebiscito, la consulta popular, el cabildo abierto y el voto221.

A pesar de que existen multiplicidad de mecanismos para la participación de la

ciudadanía en tema ambientales, ésta todavía es muy incipiente y por eso se

deben fortalecer los sistemas de participación para que cese la indiferencia y

sea la misma comunidad la que haga parte activa en los procesos de solución

de los problemas ambientales que la aquejan y ponga en conocimiento de los

órganos pertinentes, entre ellos los de control fiscal, los aspectos específicos

que se presentan e incluso proponer vías de solución.

221 RODRIGUEZ, Gloria Amparo; MUÑOZ ÁVILA, Lina Marcela. Op. cit. Pp.100-139.

215

En palabras de Jairo Gómez Buitrago:

En la experiencia colombiana, la ciudadanía no se ha organizado eficazmente para

combatir de manera sistemática la proliferación de actos corruptos en la

administración. Esta tendencia se ha visto reforzada por la ausencia, escasez o mala

calidad de la información que recibe sobre los actos y las motivaciones que

determinan las decisiones de los funcionarios públicos.

De esta manera propone algunas acciones para el control social

- Información pública.

- Creación de canales apropiados de concertación e interacción entre ciudadanía y

administración pública en las diferentes agencias estatales.

- Audiencias ciudadanas.

- Establecimiento de veedurías populares.

- Participación de las agremiaciones profesionales en el cumplimiento de una de sus

principales obligaciones, velar por la ética de sus integrantes.

- Control patrimonial a los empleados públicos y su entorno familiar222.

3.2.1. Elementos de la participación ciudadana en materia ambiental

La participación ciudadana en materia ambiental cuenta con los procedimientos

de participación ciudadana en el manejo ambiental establecidos en los artículos

69, 76 y 102 de la Ley 99 de 1993.

El artículo 69 consagra el derecho de los ciudadanos a intervenir en los

procedimientos administrativos ambientales; este señala:

Cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, sin necesidad de demostrar

interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas

para las expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de

actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o

222 GÓMEZ BUITRAGO, Jairo. Gerencia pública y control fiscal. Biblioteca Jurídica Dike. Bogotá. 2007. P. 120

216

revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones

ambientales.

Por su parte, el artículo 76 señala con respecto a las comunidades indígenas y

negras:

La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la

integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las negras

tradicionales de acuerdo con la Ley 70 de 1993 y el artículo 330 de la Constitución

Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomaran, previa consulta a los

representantes de tales comunidades.

Por último, el artículo 102 establece el servicio ambiental del veinte por ciento

de quienes presten servicio militar obligatorio; este servicio ambiental consiste

en:

(…) Prestar apoyo a las autoridades ambientales, a las entidades territoriales y a la

comunidad en la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales

renovables. Tendrán las siguientes funciones: a) educación ambiental; b)

organización comunitaria para la gestión ambiental; c) prevención, control y vigilancia

sobre el uso del medio ambiente y los recursos naturales renovables.

Estos medios implementados por la Ley 99 de 1993 se constituyen en

importantes herramientas para involucrar a la comunidad en los temas

ambientales y de esta forma, a través de la incentivación de la participación

ciudadana, contar con medios efectivos, directos y reales que lleven a una

optimización del control fiscal ambiental.

Así, a través de los mecanismos estudiados, se garantiza la participación de la

ciudadanía en los temas ambientales y con ello su contribución directa al control

fiscal ambiental, siendo un coadyuvante en la vigilancia y control de la gestión

de las entidades vigiladas, tanto a nivel nacional como territorial.

217

Estos derechos y deberes de los ciudadanos en la preservación y protección de

los recursos naturales y el ambiente, y la vigilancia a través de los medios

puestos a su alcance para la conservación de un ambiente sano, dejan clara la

importancia de la participación ciudadana en la gestión ambiental de las

entidades nacionales y territoriales. De ello se desprende que se debe fortalecer

la participación para que, a través de la comunidad, el control fiscal vigile y

verifique la destinación de los recursos, con el único interés de satisfacer los

intereses estatales representados en la protección y conservación de los

recursos naturales.

Así lo expone Gloria Amparo Rodríguez:

En materia ambiental la participación tiene un matiz fundamental, ya que ha revelado

su capacidad de permitir avanzar hacia el desarrollo sostenible. Por eso consideramos

oportuno implementar verdaderos procesos de participación a través de procesos

cualificados, mediante el fortalecimiento de las comunidades y sus organizaciones. Es

necesario desarrollar una política y la cultura de la participación en Colombia y los

espacios establecidos deben tener un carácter vinculante, no simplemente

constituyéndose en espacios consultivos sin fuerza y sin ninguna incidencia real en las

decisiones ambientales223.

Teniendo en cuenta que la participación ciudadana forma parte importante

dentro del control fiscal ambiental y se constituye como una manera de

fortalecerlo y hacer que contribuya eficazmente a la protección del ambiente, es

necesario establecer estos medios de solución planteados para que sean

implementados por los organismos de control en aras de fortalecer la

intervención de la comunidad, y en esta medida denuncien las irregularidades

cometidas por las autoridades ambientales y las amenazas al ambiente que

puedan llegar a afectarlos.

223 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo; MUÑOZ ÁVILA, Lina Marcela. Op. cit. P. 194.

218

Por ello es necesario que se sigan implementando mecanismos fuera de los

que ya se han venido proponiendo para que la participación ciudadana se

constituya en el medio por el cual las afrentas contra el ambiente no queden

impunes y las comunidades puedan dar a conocer y formular salidas a la

problemática ambiental.

3.3. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

3.3.1. Veedurías ciudadanas

Una forma de aplicación de la participación ciudadana al control fiscal es a

través de las veedurías ciudadanas, reglamentadas por la Ley Estatutaria 850

de 2003 que las define como el mecanismo democrático de representación que

les permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias

ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las autoridades

administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y a los órganos de

control, así como a las entidades públicas o privadas, organizaciones no

gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país,

encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o prestación de

un servicio público.

Gloria Amparo Rodríguez nos explica que las veedurías pueden ser constituidas

por todos los ciudadanos en forma plural o a través de organizaciones civiles

219

como organizaciones comunitarias, profesionales, juveniles, sindicales,

benéficas o de utilidad común, no gubernamentales y sin ánimo de lucro224.

De esta manera las veedurías ciudadanas se pueden enmarcar dentro del

control fiscal como un instrumento derivado del derecho constitucional, a través

del cual una persona o un grupo social organizado ejerce vigilancia sobre los

procesos administrativos integrales aplicados sobre los recursos públicos, con

el objeto de determinar los principios del control fiscal (eficacia, eficiencia,

economía, equidad), el grado de rendimiento social que con ellos se produce y

el cumplimiento de los fines generales del Estado y los específicos de las

entidades225.

Se entiende, entonces, que las veedurías tienen por objeto la vigilancia de la

gestión pública, sin que le esté permitido realizar ninguna otra labor que no se

encuentre dentro del marco que establece la ley226.

En este orden de ideas, las veedurías ciudadanas son un medio de participación

en el cual una comunidad organizada puede hacer parte de la gestión pública

de las entidades estatales o territoriales desde el mismo momento de la

planeación de sus actividades públicas, para que en la ejecución también se

tengan claros los parámetros de acción, y así, se puedan establecer las

falencias de la gestión pública, identificando los problemas, denunciándolos y,

con ello, contribuyendo a lograr sus resultados.

224 RODRIGUEZ, Gloria Amparo; MUÑOZ ÁVILA, Lina Marcela. Op. cit. P. 125. 225 AMAYA OLAYA, Uriel Alberto. Fundamentos constitucionales del control fiscal. Umbral Ediciones. Bogotá. 1993. P. 357. 226 Corte Constitucional. Sentencia C-292 del 8 de abril de 2003. M. P. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT en, RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto; SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel; OÑATE ARAÚJO, Rocío; PEÑA GONZÁLEZ, Edilberto y DINEIGER, Peter. Control fiscal territorial. Construcción de un modelo de contraloría tipo. Ed. Universidad del Rosario.

Bogotá. 2008. Pp. 171-172.

220

En el campo de la gestión fiscal, en particular, las veedurías ciudadanas podrían

constituirse como un importante método de planeación y ejecución del gasto

público, toda vez que, como se dijo anteriormente, en la medida en que exista

la participación activa y organizada de la comunidad en el manejo de los

recursos estatales, podría garantizarse su honesta ejecución y destinación.

En efecto, las veedurías pueden llegar a garantizar la comunicación entre el

máximo ente de control fiscal y la ciudadanía, como lo demuestra el Informe

de Gestión de la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana de la

Contraloría General de la República:

“Para el primer semestre de 2012, se realizaron 36 procesos auditores con la

participación de organizaciones de la sociedad civil, en su mayoría con

organizaciones sindicales y veedurías (…).”

Con esto se demuestra que la participación ciudadana a través de las veedurías

es una realidad, que debe fomentarse para llegar a una vigilancia directa y

oportuna de los recursos públicos, siendo la afectada quien en primera instancia

allegará la información a los entes de control fiscal, así como solicitará la

pertinente a ellos.

3.3.2. Audiencias públicas

Las audiencias públicas son un espacio de participación ciudadana donde las

personas o partes afectadas con la ejecución de los recursos públicos expresan

su opinión y presentan quejas y denuncias227.

227 GÓMEZ BUITRAGO, Jairo. Gerencia pública y control fiscal. Biblioteca Jurídica Dike. Bogotá. 2007. P. 120

221

Son un escenario válido para que se ventilen las posiciones de la comunidad y

para que desde el mismo momento de la planeación, se dé una gestión

ambiental transparente. Lo que daría como resultado un control oportuno que

evadiría las posibilidades de corrupción y llevaría a adjudicaciones y contratos

bien ejecutados y que sirvan realmente a los intereses ecológicos de la

comunidad.

El artículo 273 de la Constitución Política posibilita la adjudicación de licitaciones

en audiencia pública, señalando:

A solicitud de cualquiera de los proponentes, el contralor general de la República y

demás autoridades de control fiscal competentes, ordenarán que el acto de adjudicación

de una licitación tenga lugar en audiencia pública. Los casos en que se aplique el

mecanismo de audiencia pública, la manera como se efectuará la evaluación de las

propuestas y las condiciones bajo las cuales se realizará aquella, serán señalados por

la ley.

Este artículo se desarrolla en la Ley 42 de 1993, que en su artículo 108 señala:

El contralor general de la República y demás autoridades de control fiscal competentes,

ordenarán que el acto de adjudicación de una licitación tenga lugar en audiencia pública,

o así lo solicite cualquiera de los proponentes, de acuerdo con lo que se prevea en la

ley que regule la materia.

En materia ambiental, como se mencionó anteriormente, y según lo señala la

Doctora Gloria Amparo Rodríguez, las audiencias públicas tienen por objeto dar

a conocer a las organizaciones sociales, la comunidad, o entidades públicas y

privadas, la solicitud de licencias, permisos o concesiones ambientales, o la

existencia de un proyecto o actividad; los impactos que este puede generar o

genere, y las medidas de manejo propuestas o implementadas para prevenir,

corregir o compensar dichos impactos. Igualmente, se busca a través de las

222

audiencias públicas ambientales abrir espacios para recibir opiniones,

información y documentos que aporten la comunidad y demás entidades, sin

que esto quiera decir que se adopten decisiones a través de ellas.

La profesora Gloria Amparo nos señala igualmente los casos en los que procede

la audiencia pública así:

- Con anticipación al acto que le ponga término a la actuación administrativa,

bien sea para la expedición o modificación de la licencia ambiental o de los

permisos que se requieran para el uso y/o, aprovechamiento de los recursos

naturales renovables.

- Durante la ejecución de un proyecto, obra o actividad, cuando fuere manifiesta

la violación de los requisitos, términos, condiciones y obligaciones bajo los

cuales se otorgó la licencia o el permiso ambiental.228

En este orden de ideas, la audiencia pública ambiental se constituye en un

importante mecanismo de prevención del daño ambiental, que ampliamente

implementado conduciría a la prevención, mitigación y compensación del

detrimento de los recursos naturales.

3.3.3. Acciones populares y otros medios de participación ciudadana

228RODRIGUEZ, Gloria Amparo; MUÑOZ ÁVILA, Lina Marcela. La Participación en la Gestión

Ambiental, Un reto para el nuevo milenio. Ed. Universidad del Rosario. 2009. P. 104

223

El artículo 88 de la Constitución Política consagra las acciones populares para

la defensa de los intereses colectivos así:

La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses

colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad

públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros

de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas

en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las

correspondientes acciones particulares. Asimismo, definirá los casos de

responsabilidad civil objetiva por el daño inferido los derechos e intereses colectivos.

Según Gloria Amparo Rodríguez, “la acción popular tiene una finalidad preventiva,

reparadora y restablecedora. Su objetivo es público y no persigue intereses subjetivos

o pecuniarios, sino proteger a la comunidad en su conjunto y respecto de sus derechos

e intereses colectivos229.

En esta disposición constitucional queda posibilitado el uso de la acción popular

para el ejercicio de la participación ciudadana en el control a la gestión fiscal de

las autoridades o particulares que tengan su ejercicio.

En efecto, al momento de establecerse que dentro de los intereses y derechos

colectivos se encuentra la moral administrativa, se concede el espacio para que

por medio de una acción popular, la ciudadanía se inmiscuya en las labores de

la administración y con ello cuide sus recursos y los intereses generales.

Como lo señala Germán Sarmiento Palacio, en el control fiscal las acciones

populares tienen recibo, toda vez que en Colombia ya se puede hablar de una

procuraduría cívica ambiental, gracias a las acciones populares recogidas en la

229 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo; MUÑOZ ÁVILA, Lina Marcela. Op. cit. P. 133.

224

reforma urbana, y en consecuencia podría darse un paso similar para hablar de

una contraloría cívica para la vigilancia y el control de los dineros públicos230.

Una adecuada evolución de las acciones populares podría convertirlas en un

medio inmediato al servicio de la comunidad, en el ejercicio de su vigilancia a la

gestión fiscal, por lo que se debe propender por su aplicación para que se

maximice su uso y, con ello, se contribuya realmente a una disminución en las

tasas de corrupción derivadas de la mala utilización de los dineros públicos.

La profesora Gloria Amparo Rodríguez, explica otro medio de participación

ciudadana que es importante traer a colación, y lo denomina Participación en

los procesos de planificación ambiental, explicando que la planeación ambiental

es un proceso dinámico de planificación del desarrollo sostenible que permite a

un lugar o una región orientar de manera coordinada el manejo, la

administración y el aprovechamiento de sus recursos naturales, para contribuir

a la consolidación de alternativas de desarrollo sostenible en el corto, mediano

y largo plazo, acordes con las características y dinámicas biofísicas,

económicas, sociales y culturales.

La Constitución en tal sentido, le otorga al Estado la facultad de intervenir en los

procesos de explotación, producción, distribución y consumo de bienes o

servicios, donde juegan un papel significativo las licencias y permisos

ambientales.

Concluye diciendo que si bien la participación es un componente necesario de

la planificación, esta no debe darse de manera impositiva, sino que debe

230 SARMIENTO PALACIO, Germán. “Las acciones populares y el control fiscal” en revista Economía colombiana No. 235. Contraloría General de la República. 1991. P. 35.

225

obedecer a procesos espontáneos y libres de las comunidades. En este sentido,

el Plan Nacional de Desarrollo reconoce que el desarrollo de la gestión pública

ambiental requiere espacios reales de participación que permitan construir una

cultura ambiental ciudadana para que los individuos y las colectividades

identifiquen, conozcan, entiendan y ejerzan sus derechos y responsabilidades

frente a la sociedad y a su entorno.231

Se deben fortalecer cada uno de los mecanismos de participación ciudadana

para la vigilancia de la gestión fiscal. Como se ha visto, esta se constituye como

el medio para la optimización del control fiscal, en la medida en que si la

ciudadanía se interesa por el destino y la utilización de los recursos públicos, va

a ser menor la incidencia de la corrupción en ellos.

Con lo anterior se aseguraría la acertada destinación de los recursos orientados

a la protección y conservación de los recursos naturales, lo cual conllevaría a

su preservación y a que se fortalezcan los mecanismos que coadyuvan a

mantener la integridad del patrimonio ambiental: investigación, recuperación de

las zonas de alto riesgo, actividades de defensa y mitigación, etc.

3.3.4. Consulta previa

231 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo; MUÑOZ ÁVILA, Lina Marcela. Op. cit. P. 126-128

226

Otro de los mecanismos establecidos para la protección de la comunidad y su

participación en aquellos asuntos que podrían llegar a afectarla es la consulta

previa.

La consulta previa es el derecho fundamental que tienen los pueblos indígenas

y los demás grupos étnicos cuando se toman medidas (legislativas y

administrativas) o cuando se vayan a realizar proyectos, obras o actividades

dentro de sus territorios, buscando de esta manera proteger su integridad

cultural, social y económica y garantizar el derecho a la participación. Se

fundamenta en el derecho que tienen los pueblos de decidir sus propias

prioridades, en la medida en que el proceso de desarrollo afecte a sus vidas,

creencias, instituciones y bienestar espiritual. Asimismo, a las tierras que

ocupan o utilizan, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo

económico, social y cultural232.

Siguiendo esta definición, en materia fiscal ambiental es aplicable este medio

de participación ciudadana, ya que la posición de las comunidades perjudicadas

por la afectación al ambiente que las rodea, puede influir en las decisiones que

se tomen al respecto, protegiendo así los recursos naturales y los intereses

étnicos y hacer que ellos imperen sobre los políticos o económicos.

En materia ambiental estos son los mecanismos que más pueden causar

impacto en la preservación de los recursos naturales. Desde la perspectiva del

control fiscal ambiental ellos deben ser fomentados, tal y como lo señalan las

políticas mencionadas de la Contraloría Delegada para la Participación

232 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. “¿Qué es la consulta previa?”. Disponible en internet en: http://www.urosario.edu.co/jurisprudencia/catedra-viva-intercultural/ur/La-Consulta-Previa/Que-es-la-Consulta-Previa/. Última consulta el 11 de abril de 2013.

http://www.urosario.edu.co/jurisprudencia/catedra-viva-intercultural/ur/La-Consulta-Previa/Que-es-la-Consulta-Previa/


227

Ciudadana, y aplicados en su real dimensión para que sean verdaderos

coadyuvantes de la conservación ambiental.

3.4. INCONVENIENTES QUE HAN CAUSADO REZAGOS EN LA

APLICACIÓN DE ESTA FIGURA EN EL CONTROL FISCAL AMBIENTAL

Algunos de los problemas planteados por la doctrina, para que actualmente la

participación ciudadana en el control fiscal no sea lo suficientemente fuerte ni

se constituya como fuente primordial de vigilancia de los recursos públicos, son

los siguientes:

- Brecha en las condiciones sociales y económicas de los ciudadanos. Esta gran

diferencia provoca una igualdad política parcial que lleva a que los hombres en

condiciones de miseria se preocupen solamente por su subsistencia y por ello

la capacidad de integrarse a la sociedad y de adquirir una cultura política es

reducida233.

- Bajo interés de la comunidad para vincularse a este tipo de procesos, razón

por la cual la oferta instrumental y de canales debe estar sustancialmente ligada

a los referentes sociales y culturales, para producir un efecto de identidad234.

- Falta de articulación entre la ciudadanía y las veedurías y entre estas y las

instituciones.

233 RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto. Et al. Op. cit. P. 144. 234 YOUNES MORENO, Diego. Op. cit. P. 363.

228

- Falta de capacitación por parte de los órganos de control fiscal para que la

ciudadanía se entere de sus derechos y deberes con respecto a la vigilancia de

la gestión fiscal y la forma de ejercerlos.

- Falta de organización de los grupos o comunidades para ejercer una vigilancia

mancomunada de la gestión fiscal.

Para esto la misma doctrina ha planteado una serie de soluciones que de ser

aplicadas llevarían a un afianzamiento de la participación ciudadana y con ello

a un fortalecimiento del control fiscal derivado precisamente de la contribución

que ella haría a su eficiencia. Estas soluciones se resumirían así:

- Actividades que repercutan en la activación de la sociedad, lo que se puede

lograr con la promoción y el fomento de la sociedad civil, a través de

organizaciones no gubernamentales, comunitarias, juveniles, sindicales,

profesionales, benéficas o de utilidad común, sin ánimo de lucro, círculos de

amigos, fundaciones y asociaciones de todo tipo.

- Búsqueda de un balance en los elementos de igualdad y libertad a través de

la democratización y las demandas de mayor presencia de todos los segmentos

de la sociedad.

- Mayor comunicación y cooperación entre los veedores y los ciudadanos, entre

estos y las asociaciones de todo tipo que conforman la sociedad civil y las

instituciones gubernamentales que promueven la participación, las instituciones

de control fiscal.

229

- La administración pública debe hacer un examen de los mecanismos que ha

puesto en práctica para capacitar a los veedores ciudadanos, pues esta

capacitación debe repercutir en mayor y mejor participación de los mismos.

- Deben evaluarse los mecanismos de divulgación gubernamental sobre las

ventajas del control social aunados a los mecanismos de participación

ciudadana235.

- Se debe ampliar la base de participación ciudadana mediante la formación de

líderes, cualificación y formación de los existentes y la clasificación de espacios

públicos deliberativos, es decir, el fortalecimiento de la sociedad civil236.

- Se podrían dar incentivos que fomenten la participación, para que la

comunidad vea directamente retribuido su compromiso con los asuntos públicos

y ambientales.


Con lo anterior, se ha establecido la importancia de la participación ciudadana

en el control fiscal, importancia que ha sido determinada desde la misma

Constitución Política, regulada por la Ley 42 de 1993 y establecida por la

Doctrina, en el sentido de que es con su fortalecimiento que el control fiscal se

volvería una tarea de todos y con ello se mejorarían sus resultados.

235 RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto, et. al. Op. cit. P 139-145,198-201. 236 MAZO GIRALDO, Hernán Alonso. Op. cit. P. 116.

230

También, involucrando a todos los sectores de la sociedad en el cuidado de los

recursos públicos, se acabaría la noción de que estos son recursos de nadie, y

se adoptaría una noción de recursos de todos, utilizados y destinados

únicamente a satisfacer los intereses generales y los fines esenciales del

Estado constitucionalmente consagrados.

Por lo anterior, es indispensable que se adopten las soluciones propuestas por

la doctrina, para que el mecanismo de participación ciudadana lleve

indefectiblemente a la consolidación del control fiscal ambiental, y a que el

impacto de este sobre los recursos naturales sea visible y derive en una

eficiente destinación de los dineros públicos.

La participación ciudadana es el bastión fundamental para la optimización de

cualquier procedimiento administrativo, toda vez que este se nutriría

directamente por la ciudadanía que es la principal afectada o beneficiada por

cualquier decisión que se tome.

En el campo ambiental es aún más visible la importancia de la participación de

la comunidad, ya que son ellos los que viven y ven de primera mano los

procedimientos que dañan su entorno natural, es por esto que involucrando a la

ciudadanía en cada una de las disposiciones ambientales, se podría llegar a

una menor afectación de su medio, lo que mejoraría ostensiblemente su calidad

de vida, y con ello la calidad y cantidad de los recursos naturales a su alrededor.

En el ejercicio del control fiscal ambiental, la participación ciudadana también

es fundamental, en la medida en que la denuncia, la intervención activa, y el

seguimiento constante de la sociedad a los procedimientos administrativo –

231

ambientales que los afectan, deriva indefectiblemente en un control en tiempo

real y sobre los recursos que realmente se están viendo vulnerados.

La Contraloría General de la República, se ha venido concientizando del

trascedente papel de la comunidad en el control fiscal ambiental y en la

vigilancia de la gestión ambiental de cada uno de los sujetos vigilados; es por

ello, que como se vio, cada vez se abren más canales de participación que

facilitan a los interesados su intervención en los procesos ambientales que los

afectan, y proporcionan medios más directos y expeditos de intercomunicación

entre el máximo ente de control fiscal y la ciudadanía.

Sin embargo, se debe seguir propendiendo porque cada vez se establezcan

más líneas de acción para la intervención de los ciudadanos en el control fiscal

ambiental, verbi gracia, iniciando campañas de fortalecimiento de la

participación ciudadana e incentivando la contribución de la ciudadanía a la

conservación de los recursos naturales de su país.

TÍTULO II

232

DE LA APLICACIÓN CONCRETA DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL

Después de realizar el análisis teórico del control fiscal ambiental y con base en

él extraer las conclusiones que se han planteado y que de alguna manera

resuelven el problema jurídico planteado en la introducción del presente estudio.

Es necesario realizar una evaluación cualitativa empírica de las acciones de la

Contraloría General de la República en materia de control fiscal ambiental.

Este estudio empírico se realizará con base en los informes realizados por la

Contraloría General de la República tanto en su función misional de auditoría

como de investigación sectorial de los problemas y actualidad nacional.

Las fuentes de estudio consisten en la recolección y análisis de datos

cualitativos recopilados de los hallazgos fiscales, funciones de advertencia y

estudios sectoriales realizados por la Contraloría General de la República, de

acuerdo a su objeto misional y a los sujetos de control previamente establecidos

en materia ambiental.

Lo anterior con el fin de evaluar las proposiciones planteadas al inicio de esta

tesis, a la luz de las actividades realizadas por la Contraloría General de la

República para contribuir a la protección y conservación de los recursos

naturales en Colombia. Para con ello, a través del estudio de caso, determinar

el impacto de la labor de la Contraloría General de la República en el

fortalecimiento ambiental.

I. INFORMES SOBRE EL ESTADO DE LOS RECURSOS NATURALES

233

Como se ha mencionado, una de las manifestaciones del control fiscal

establecidos por la Constitución Política es la obligación de la Contraloría

General de la República de presentar al Congreso un informe anual sobre el

estado de los recursos naturales en Colombia.

Así lo establece el numeral 7° del artículo 268 de la Carta Máxima: “El contralor

General de la República tendrá las siguientes atribuciones: (…) 7°) Presentar al

Congreso de la República un informe anual sobre el estado de los recursos naturales

y del ambiente”.

Esta se constituye como una de las principales atribuciones de la Contraloría

General de la República y un muy importante ejercicio del control fiscal, que se

traduce en un diagnóstico efectivo del estado de los recursos naturales que

redundaría en un control eficiente al uso, destinación, protección y conservación

del patrimonio ambiental de nuestro país.

En atención a que lo que se quiere estudiar en esta tesis es la contribución del

control fiscal a la preservación de los recursos naturales, el informe presentado

por la Contraloría al Congreso, se constituye en una manera concreta de

analizar tal contribución, toda vez que, como se verá, a través del mismo, el

ente de control hace una evaluación de la situación actual de los recursos

naturales en el país, y de las fallas existentes en la protección de los mismos,

por lo que, aplicado por los sujetos vigilados y demás autoridades, podría

contribuir a la preservación de los recursos naturales y con ello el impacto del

control fiscal en el ambiente sería evidente.

Es precisamente por ello que, a través de este capítulo, se estudiará todo lo

pertinente a esta trascendental atribución del principal ente de control fiscal,

analizando su concepto, alcances y, concretamente, los últimos estudios en

aras de establecer cómo su concepción y aplicación han derivado en un control

234

fiscal ambiental que conlleve a la conservación de los recursos naturales y del

ambiente.

1.1 DEFINICIÓN Y CONCEPTO

Como se ha visto, es la misma Constitución Política la que trae la obligación y

la atribución para la Contraloría General de la República de presentar

anualmente un informe sobre el estado de los recursos naturales. De esta

manera, este informe se constituye en una herramienta importante para verificar

el estado del ambiente en el país, su protección y conservación, y la influencia

que puede llegar a tener el control fiscal en el avance o retroceso de la

preservación de los recursos naturales.

En su artículo 46 la Ley 42 de 1993 se encarga de desarrollar lo estipulado

constitucionalmente, estableciendo que:

El contralor general de la República para efectos de presentar al Congreso el informe

anual sobre el estado de los recursos naturales y del medio ambiente, reglamentará

la obligatoriedad para las entidades vigiladas de incluir en todo proyecto de inversión

pública, convenio, contrato o autorización de explotación de recursos, la valoración

en términos cuantitativos del costo beneficio sobre conservación, restauración,

sustitución, manejo en general de los recursos naturales y degradación del medio

ambiente, así como su contabilización y el reporte oportuno a la Contraloría.

El informe sobre el estado de los recursos naturales se puede definir como un

estudio realizado por la Contraloría General de la República de todos los

factores que afecten o interfieran en la protección de los recursos naturales y

del ambiente, en cada una de sus esferas y dimensiones.

235

Estudio que debe ser alimentado de los reportes de las entidades encargadas

de la protección al ambiente y las que de alguna u otra manera involucren los

recursos naturales dentro de su función misional, para así, en tiempo real

verificar la protección que están dando las entidades vigiladas a los recursos

naturales y el estado de conservación de los mismos desde todos los ámbitos y

en todas las regiones del país.

1.1.1. Antecedentes

Como ya se ha reiterado es la Constitución Política la que en primera medida

contempla la obligación para la Contraloría General de la República de

presentar al Congreso de la República el informe sobre los recursos naturales

y el ambiente.

Por lo anterior, es importante tener en cuenta el momento histórico en que se

gesta el informe, que no es otro distinto a las deliberaciones en el seno de la

Asamblea Constituyente.

En esas deliberaciones los constituyentes quisieron que la Contraloría General

de la República, como máximo organismo encargado de velar por los recursos

públicos, diera cuentas al país del estado de los recursos naturales,

considerando que estos por ser de la Nación son públicos en esencia.

De la consulta de los anales de la Asamblea Constituyente se deduce que el

propósito de los asambleístas al instituir el mencionado informe era que la

Contraloría General de la República llevara una especie de contabilidad e

inventario de los recursos naturales para que el país, a través del Congreso,

236

pudiera conocer el grado de deterioro de los mismos y la capacidad de

recuperación o regeneración de aquellos renovables237.

Esto refleja el deseo constitucional de que el informe sobre el estado de los

recursos naturales y del ambiente, se constituya en una herramienta más de

protección de los recursos naturales, toda vez que teniendo de antemano un

diagnóstico efectivo del estado actual de los mismos, se puede de inmediato

generar una conciencia de cambio que lleve a la conservación ambiental.

1.1.2. Objetivo

Con fundamento en lo anterior se puede concluir que el principal objetivo de

esta creación constitucional es establecer un diagnóstico certero de la

protección de los recursos naturales en el país, especializándose cada año en

un tema diferente para abordar cada una de las problemáticas y, de esta

manera, sea posible determinar a futuro las posibles soluciones.

El informe no apunta solamente al cumplimiento de un requisito legal, sino que

es un instrumento para la evaluación política pública ambiental, que se sustenta

en datos e indicadores sobre el estado actual del ambiente o del inventario

disponible de los recursos naturales y de aquellos derivados de la gestión del

SINA. A través del mismo la Contraloría General apoya técnicamente al

Congreso de la República en el ejercicio del control político238.

Además la Contraloría General de la República busca con este informe,

implementar, a través de bases informáticas, una metodología que permita

establecer en qué estado se encuentran los recursos naturales y del ambiente;

237BOTERO, Ricardo. “Informe anual al Congreso del estado de los recursos naturales” en 15 años de la Constitución ecológica de Colombia. Ed. Universidad Externado de Colombia. 2006. P. 596 238 TURBAY QUINTERO, Julio César. Op. cit. P. 398

237

detectar los puntos críticos y orientar procesos de concertación como los

agentes degradantes para gestionar sus usos, manejo, conservación,

recuperación o sustitución239.

Este Informe tiene gran importancia en la vida nacional ya que, con base en él,

se tiene un punto de medición, que a partir de una valoración general y

específica, presenta la problemática vigente, para que con ella se puedan llegar

a proponer y establecer soluciones que propugnen por la conservación en

tiempo real de los recursos naturales.

1.1.3. Fuentes

Como se ha mencionado, el informe sobre el estado de los recursos naturales

se nutre de diferentes fuentes, contenidas más que todo en la labor de control

fiscal de la Contraloría General de la República, en sus funciones auditoras, en

los insumos dados por las entidades vigiladas, y en la información que las

entidades deben entregar al SINA.

En ese orden de ideas, son fuentes directas del informe los procesos auditores

de la Contraloría: el control micro, o sea aquella información recopilada por los

propios funcionarios directamente de las entidades auditadas, y la información

que reportan las mismas entidades al SINA a partir de sus respuestas a

cuestionarios que anualmente se formulan desde la Contraloría. De igual

manera, la cuenta única de gasto y presupuesto que todas las entidades del

Estado deben rendir anualmente a la Contraloría antes de finalizar el mes de

febrero de cada año240.

239SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel; MACÍAS GÓMEZ, Luis Fernando; CRUZ DE QUIÑONES, Lucy; AVELLANEDA CUSARIA, Mario; RUIZ SOTO, Juan Pablo;, FAJARDO MORALES, Carmen Ruth y CARDOZA UMAÑA, Julio. Nuevo régimen jurídico del medio ambiente. Ediciones Rosaristas. 1994. BOGOTÁ. P. 69. 240BOTERO Ricardo. Op.cit. P. 596

238

1.1.4. Diferencias con el informe establecido para el IDEAM

Esta diferencia se analiza teniendo en cuenta que tanto el IDEAM como la

Contraloría General de la República tienen la obligación de presentar

anualmente un informe sobre el estado de los recursos naturales.

El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM, fue

creado a través de la Ley 99 de 1993, que lo define de la siguiente forma:

Artículo 17º.-Del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales,

IDEAM. Créase el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales,

IDEAM, el cual se organizará como un establecimiento público de carácter nacional

adscrito al Ministerio del Medio Ambiente, con autonomía administrativa, personería

jurídica y patrimonio independiente, encargado del levantamiento y manejo de la

información científica y técnica sobre los ecosistemas que forman parte del

patrimonio ambiental del país, así como de establecer las bases técnicas para

clasificar y zonificar el uso del territorio nacional para los fines de la planificación y

el ordenamiento del territorio.

El IDEAM deberá obtener, analizar, estudiar, procesar y divulgar la información

básica sobre hidrología, hidrogeología, geografía básica sobre aspectos biofísicos,

geomorfología, suelos y cobertura vegetal para el manejo y aprovechamiento de los

recursos biofísicos de la Nación y tendrá a su cargo el establecimiento y

funcionamiento de infraestructuras meteorológicas e hidrológicas nacionales para

proveer informaciones, predicciones, avisos y servicios de asesoramiento a la

comunidad.

Corresponde a este Instituto efectuar el seguimiento, de los recursos biofísicos de

la nación especialmente en lo referente a su contaminación y degradación,

necesarios para la toma de decisiones de las autoridades ambientales.

239

Con esta disposición el IDEAM quedó dotado de todas las herramientas

constitucionales y legales para el desarrollo de su labor. Una de ellas, como lo

consagró la Ley 99 de 1993, es “(…) analizar, estudiar, procesar y divulgar la

información básica sobre hidrología, hidrogeología, geografía básica sobre aspectos

biofísicos, geomorfología, suelos y cobertura vegetal para el manejo y

aprovechamiento de los recursos biofísicos de la Nación (…)”.

En desarrollo de su misión de investigación y manejo de la información científica

y técnica sobre los ecosistemas y recursos que forman parte del patrimonio

ambiental colombiano, el IDEAM presenta anualmente el informe sobre el

estado del medio ambiente y de los recursos naturales en Colombia241.

Ricardo Botero advierte sobre las diferencias que deben existir entre el informe

sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales que debe ser

presentado por el IDEAM, y el informe sobre el estado de los recursos naturales

y el ambiente, presentado por la Contraloría General de la República:

Tiene entonces el IDEAM un “Informe Anual sobre el Estado del Medio Ambiente

y de los Recursos Naturales en Colombia” y consideramos que apunta a lo que se

propusieron los constituyentes de tener un informe que determinara cobertura de

bosques, de calidad de agua, de fenómenos de remoción en masa, suelos,

biodiversidad, recursos marinos, pesqueros y mineros, entre otros, así como los

índices de deterioro de los mismos. Esta función la cumple el IDEAM en la medida

de sus capacidades institucionales, logísticas y presupuestales de manera regular

con el “Informe Anual sobre el Estado del Medio Ambiente y de los Recursos

Naturales en Colombia”.

Cabe preguntarse entonces qué pasa y pasó con el informe constitucional al

Congreso a cargo de la Contraloría. Al respecto es preciso señalar que desde su

241 Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, IDEAM. “Informe anual sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales renovables en Colombia”. 2009. Disponible en Internet en https://documentacion.ideam.gov.co/openbiblio/Bvirtual/021721/PAG_1-37.pdf. Ultima consulta el 9 de octubre de 2012.

https://documentacion.ideam.gov.co/openbiblio/Bvirtual/021721/PAG_1-37.pdf

240

función misional legal, ambas entidades cumplen con lo suyo: por una parte el

IDEAM que recoge la información sobre el inventario físico, cobertura y estado de

los recursos y por otra parte la Contraloría que, desde la misión del control fiscal,

evalúa la política ambiental del Estado, el cumplimiento de sus metas y las

inversiones destinadas a los recursos naturales. Ambos informes resultan

complementarios el uno del otro y se necesitaría una reforma constitucional para

cambiarle el nombre al de la Contraloría porque dicha entidad no tiene la

capacidad científica, técnica, logística y presupuestal para adelantar un inventario

de recursos naturales como sí lo pretende el informe del IDEAM242.

En efecto, el Informe presentado por la Contraloría General de la República a

partir de su capacidad misional, determina la efectividad en la destinación de

los recursos utilizados para la protección del ambiente, y desde esta

perspectiva establecer la calidad de las técnicas que se manejan por parte de

cada una de las entidades vigiladas, para la conservación y el mantenimiento

de los recursos naturales y del ambiente, con el fin de comprobar cómo el control

fiscal ambiental contribuye a la protección de tales recursos.

Asimismo, con el informe sobre el estado de los recursos naturales y el

ambiente presentado por la Contraloría General de la República al Congreso,

se busca plantear la situación actual de cada uno de los recursos renovables y

no renovables y el estado de su protección en el país.

1.2. ESTRUCTURA DEL INFORME DE LOS RECURSOS NATURALES

242BOTERO, Ricardo. Op.cit. P. 596

241

El informe sobre el estado de los recursos naturales y el ambiente presentado

por la Contraloría General de la República tiene una estructura determinada la

cual ha sido respetada a través de los años, tal y como se analizará más

adelante cuando estudiemos cada uno de los informes.

En efecto, el informe ha mantenido una disposición temática en la cual se evalúa

la política ambiental de manera integral en los diferentes escenarios. Para ello

se elaboran tres capítulos permanentes que analizan la política nacional y el

gasto ambiental, la gestión ambiental sectorial -busca presentar las principales

acciones de gestión ambiental de los sujetos de control de la CGR que no

ostentan la calidad de autoridades ambientales, sino que hacen parte de los

usuarios de bienes y servicios ambientales-, y las acciones de control fiscal

territorial ambiental243.

En esta medida, un primer capítulo evalúa la política a partir del cumplimiento

de las metas del Plan Nacional de Desarrollo, del cumplimiento de los

compromisos internacionales del país en cuanto a tratados internacionales y de

un análisis cualitativo tanto de dichas metas como de la política misma. En este

capítulo se incluye el análisis financiero de los recursos invertidos bajo la

denominación de “gasto ambiental” y el análisis presupuestal que permite medir

cuánto destinaron las entidades a funcionamiento, cuánto a inversión ambiental

y si dichas inversiones resultaron pertinentes en términos de sostenibilidad

ambiental y aumento de la oferta de bienes y servicios naturales. De igual

manera, en el capítulo primero se establece el origen de los recursos

económicos destinados al ambiente.

Un segundo capítulo del informe se refiere a la gestión ambiental sectorial del

Estado, esto es, aquella inversión, gasto y atención que brindan a los recursos

243TURBAY QUINTERO, Julio Cesar. Op.cit. P. 398

242

naturales las entidades del Estado que no pertenecen al SINA, no son

misionalmente ambientales, pero deben hacer gestión ambiental.

El tercer capítulo fijo en todos los informes se refiere a la inversión, el gasto y la

gestión ambiental de las entidades territoriales. Este capítulo se nutre de lo

reportado por las contralorías departamentales y municipales que, aunque no

son subordinadas de la Contraloría General de la República, pertenecen al

Sistema de Control Fiscal, SINACOF, y reportan la gestión de los

departamentos y municipios de sus respectivas jurisdicciones244.

Adicional a estos capítulos permanentes, el informe contempla cada año la

elaboración de dos capítulos temáticos específicos, en los que se evalúan las

políticas públicas en los aspectos que se consideran importantes para la gestión

ambiental del país y la búsqueda del desarrollo sostenible. Lo que se constituye

como un esfuerzo de la Contraloría por generar una línea base de información

que permita regresar al mismo tema en años posteriores y poder medir el grado

de avance de la gestión ambiental al respecto.

Igualmente, como parte del pronunciamiento de la Contraloría frente al tema de

la gestión ambiental del Estado, cada Informe tiene una introducción en la que

el contralor general de la República hace mención a algunos temas de

actualidad con incidencia ambiental para el país245.

Partiendo de la estructura del informe sobre el estado de los recursos naturales,

se puede establecer que este es un compendio de estudios sobre diferentes

temas de actualidad ambiental en el país, así como de la utilización de los

recursos públicos destinados para la protección de los recursos naturales en

Colombia.

244YOUNES MORENO, Diego. Op. cit. Pp.135-136. 245BOTERO Ricardo. Op. cit. P. 596

243

Toda vez que la especialización misional de la Contraloría General de la

República es el control fiscal, el informe sobre el estado de los recursos

naturales, a través de los estudios y análisis que se presentan de forma anual,

pretende determinar, en primer lugar, si el control fiscal en términos de

actualidad y de resultados, ha derivado en la protección de los recursos

naturales y del ambiente; y, en segundo lugar, si los recursos destinados para

tal fin, han cumplido con su función constitucional y legalmente otorgada y

consecuentemente han resultado en avances palpables en la conservación de


Entonces el informe sobre el estado de los recursos naturales, no sólo se

constituye en un fin para el control fiscal ambiental, sino que también es un

medio para el control político ejercido por el Congreso de la República. En esta

medida su estructura debe contener, así como lo ha contenido, los parámetros

mínimos en términos de resultados tanto para el control fiscal como para el

control político, y es por ello que se encuentran incluidos dentro del mismo

análisis tanto de tipo económico, en lo que se refiere a la destinación de los

recursos públicos, como de tipo ambiental, con respecto al estado actual de los

recursos naturales.

1.3. ALCANCE DEL INFORME SOBRE EL ESTADO DE LOS RECURSOS

NATURALES

244

El informe sobre el estado de los recursos naturales podría llegar a ser muy útil

en la lucha por la conservación y protección de los recursos naturales y en el

logro de un control fiscal eficiente y conducente.

Anualmente la Contraloría General de la República hace un análisis

pormenorizado de la situación de los recursos naturales en nuestro país, por lo

que este se constituye como una de las maneras en que el control fiscal

contribuiría al mejoramiento ambiental.

En efecto, así como lo ha señalado Julio César Turbay, las conclusiones

establecidas en dicho informe representan el fundamento para la definición de

líneas de auditoría, en la elaboración de los diagnósticos sectoriales y en la

definición de temas para la formulación de estudios e investigaciones, y la

construcción de indicadores sobre gestión ambiental pública, especialmente la

relacionada con el gasto ambiental246.

Sin embargo, y pese a que el informe sobre el estado de los recursos naturales

debería ser un camino útil para la protección del ambiente, en la realidad actual,

quizá por su escasa divulgación y conocimiento por parte de todos los sectores

de la sociedad, este informe no viene generando resultados definitivos en

materia de protección ambiental y, peor aún, en materia de aplicabilidad del

control fiscal en tal problemática.

Empero, es imprescindible dejar en claro la trascendencia de este informe

desde la perspectiva de los temas analizados y de la implementación de tales

estudios en la vida ambiental nacional.

Iván Darío Gómez Lee destaca que la importancia del informe sobre el estado

de los recursos naturales también está en que en él se evalúa el esfuerzo fiscal

246TURBAY QUINTERO. Julio Cesar. Op.cit. P. 398

245

que realiza el Estado en el campo de la administración, el cumplimiento

normativo ambiental en inversión en temas ambientales: conocimiento,

mitigación, compensación, medición, prevención, capacitación, etc.; de esta

manera la Contraloría General de la República evalúa el gasto ambiental como

una aproximación de la intensidad de la valoración del costo ambiental.

Asimismo, este informe analiza si la política ambiental de la administración está

acorde con la que se propone el plan nacional de desarrollo; si su cumplimiento

está garantizado en el aspecto presupuestal; si obedece a los compromisos y

lineamientos que la comunidad internacional de naciones y los escenarios

multilaterales le imponen en términos de garantizar el desarrollo sostenible; y,

en definitiva, sobre el grado de compromiso del ejecutivo con la política

ambiental, así como la calidad de esta y su implementación bajo criterios de

eficacia y equidad social247.

El informe elaborado por la Contraloría General de la República no sólo acoge

los temas ambientales desde una perspectiva meramente fiscal y económica,

sino también social y política, por lo que podría llegar a convertirse en una

herramienta útil y efectiva en el diagnostico nacional del estado de los recursos

naturales, su influencia en la vida nacional e internacional, y la forma en que

con ello se afecta socialmente la comunidad.

Se evidencia entonces, cómo las conclusiones que brinda el informe sobre el

estado de los recursos naturales presentado por la Contraloría General de la

República al Congreso de la República, deberían ser más consideradas, en la

medida en que no se limita a analizar unos cuantos temas, sino que cada año

analiza uno diferente así como las repercusiones de este y de su estado en la

vida nacional, tanto política como económica y social; y en el ámbito

247GÓMEZ LEE, Iván Darío. Control fiscal y seguridad jurídica gubernamental. Ed. Universidad Externado. Bogotá. 2006. Pp. 465 y 466.

246

internacional, permitiendo ver un entorno de protección más amplio, en aras de

establecer el estado de preservación de los recursos naturales en el país con

respecto a la realidad que se está viviendo internacionalmente.

En cabeza de las autoridades competentes está el darle un verdadero alcance

a este informe, que se constituye en un mecanismo importante no sólo para el

control fiscal ambiental, sino para toda la realidad nacional en materia de

protección de los recursos naturales.

1.4. ANÁLISIS DE LOS INFORMES SOBRE EL ESTADO DE LOS

RECURSOS NATURALES DESDE EL AÑO 2001 HASTA EL AÑO 2012

Con el fin de demostrar la importancia que deberían tener los informes sobre el

estado de los recursos naturales en la evolución ambiental nacional, se realizará

a continuación un análisis de cada uno de ellos, con el fin de estudiar lo

concluido y su impacto en la protección del patrimonio ambiental.

1.4.1. Informe sobre el estado de los recursos naturales 2001-2002

En este periodo la Contraloría General de la República estaba en cabeza del

Carlos Ossa Escobar, quien realiza la siguiente introducción al informe

presentado ese año al Congreso de la República:

En este cuatrienio, hemos examinado la información disponible en el país sobre el

estado de los recursos naturales, y a partir de ahí, no podemos afirmar con plena

certeza si hemos avanzado o retrocedido en materia de desarrollo sostenible.

Colombia no cuenta con una línea base que permita determinar el estado y los

cambios en la calidad y cantidad de los recursos naturales y del ambiente en el

transcurso del tiempo (…) lo cual dificulta la efectividad en el diseño, la

247

planificación, el seguimiento y la evaluación de la gestión nacional y estatal en la

preservación del entorno.

Balance ambiental de Colombia

Si bien no existen parámetros producidos de manera regular, sí existen claros

indicios que reflejan un progresivo deterioro y degradación de los recursos

naturales y el medio ambiente. Entre el 35% y el 40% del territorio nacional ha sido

alterado drásticamente por la acción humana (…).

Vemos cómo en la vigencia analizada el panorama ambiental del país no es

muy alentador. Se tienen problemas importantes en este aspecto y es

necesario, con el análisis de los demás informes, evaluar si la situación año a

año mejora o tiende a empeorar.

Teniendo en cuenta que la participación ciudadana ha sido muy importante para

este estudio, es necesario resaltar lo dicho en este sentido en el informe:

“El (…) conjunto de preceptos sobre participación (…) no posee la agilidad

y el carácter práctico suficientes para propiciar la participación del ciudadano (…).

La normatividad para la participación ciudadana en la gestión ambiental

tiene una marcada naturaleza judicial, que otorga al ciudadano reducidas

perspectivas de involucrarse activamente en ella por vías diferentes a la queja y

el reclamo (…).

El aporte de los representantes de la sociedad civil en las instancias

oficiales de planeación y participación del Sistema Nacional Ambiental, SINA,(…)

no ha tenido la incidencia esperada en el mejoramiento de la gestión ambiental.

Los desarrollos legales y de políticas tendientes a promocionar y posibilitar

la participación ciudadana en la gestión ambiental, no se han visto reflejados en la

ejecución de los programas y proyectos de las entidades del sector (…).

La participación ciudadana, expuesta en el Proyecto Colectivo Ambiental

como un instrumento esencial para el cumplimiento de sus objetivos, encontró en

la carencia de información ambiental de calidad un gran obstáculo para involucrar

efectivamente al ciudadano en la gestión ambiental.

248

Las entidades del SINA muestran pocos avances en la incorporación de

la participación ciudadana en su gestión, y su visión de esta temática todavía está

dominada por concepciones erróneas sobre ella.

Es preocupante el escenario planteado, más aun si se tiene en cuenta la

importancia de este mecanismo que bien implementado se traduciría en

resultados evidentes en materia de control fiscal ambiental. Por esta razón, en

atención a que en el informe se plantean vías de solución y la agenda temática

a seguir con respecto a este y a otros temas ambientales, se deben analizar

tales acciones con el fin de determinar su procedibilidad.

Las conclusiones establecidas en este informe no son positivas; en materia

de desarrollo sostenible el país vio un retroceso en este periodo, y en lo que

se refiere a la protección de los recursos naturales, cada vez es mayor el

territorio afectado por la acción humana.

Respecto a la gestión fiscal del Ministerio de Ambiente y demás autoridades

sectoriales, los resultados no son los mejores. Se ve cómo el gasto proyectado

no fue suficiente o por lo menos eficiente en la consecución de las metas

esperadas, haciendo que la ausencia de recursos, o por lo menos la incorrecta

disposición de los mismos, no derivara en la protección del ambiente, o por lo

menos en una mejoría con respecto del periodo anterior.

Lo anterior es solamente el reflejo de lo que se ha reiterado en este estudio:

la falta de aplicabilidad y de conocimiento de los informes elaborados por la

Contraloría General de la República; porque si se escucharan las sugerencias

y conclusiones establecidas en los mismos, por lo menos cada año se vería

una mejoría en la conservación de los recursos naturales.

Igualmente, tales conclusiones ponen bajo cuestionamiento a los mismos

entes de control fiscal, ya que sus labores, o bien fueron omitidas o no fueron

249

eficaces al momento de evaluar la gestión de las entidades nacionales y

sectoriales. Si este control fiscal hubiese sido efectivo, por lo menos en

materia de recursos, se hubiera podido garantizar la disposición y destinación

de los mismos, no sólo en materia de conservación y protección, sino en

materia de control efectivo de los daños ambientales, la cuantificación de los

mismos, y la mejora y efectividad de los sistemas de información en materia

ambiental.

En este periodo, dentro de los temas específicos se evaluaron los bosques,

arrojando como conclusiones prácticamente las mismas generales

establecidas anteriormente, y generadas por la mala calidad de los sistemas

de información, que en este caso de los bosques también resultó imprecisa e

irreal.

También se evidencian los problemas en la falta de efectividad en el control

realizado por las autoridades ambientales, la falta de investigación, y la

problemática generada por el desorden y la indiferencia de las entidades cuya

misión es precisamente la protección y preservación.

Esta descripción es importante para la presente tesis de investigación en la

medida en que ayuda a determinar la escasa participación del control fiscal

ambiente en la protección de los recursos naturales.

Siendo, como se ha señalado en todo este estudio, la participación ciudadana

uno de los principales medios de solución de la problemática ambiental, las

conclusiones incluidas en este informe nos permiten pensar que para el

periodo no existían suficientes medios que garantizaran la inclusión de la

comunidad en los asuntos ambientales, lo cual es muy grave, ya que esta es

quizá una de las formas más importantes para que algún día se logre en

nuestro país, la preservación y conservación de los recursos naturales,

basada en un desarrollo sostenible impulsado por la misma sociedad.

250

1.4.2. Informe del estado de los recursos naturales y del ambiente 2002-

2003

La presentación de este informe la hace el entonces contralor general de la

República, Antonio Hernández Gamarra:

(…) Para el presente informe se han seleccionado cuatro temas de especial interés,

que no han sido tratados en los pasados informes (…). El primero de ellos hace

referencia a los comentarios iniciales de la CGR a los aspectos ambientales del Plan

Nacional de Desarrollo (…) El segundo tema se relaciona con la situación del

saneamiento básico y ambiental. El tercero, se refiere al estado y perspectivas de la

información ambiental, como elemento clave para la formulación y ejecución de las

políticas públicas. Y el cuarto, a los compromisos ambientales de carácter

internacional, y, en especial, a los convenios de biodiversidad y de cambio climático.

En lo que se refiere al saneamiento básico y ambiental el informe concluye que

la disposición de los residuos sólidos –domésticos, comerciales e industriales,

peligrosos y patógenos– es insatisfactoria en el país y constituye una seria

amenaza a la salud de la población, especialmente la de bajos recursos, y a los

propios ecosistemas.

Con respecto a la disposición de aguas residuales, sólo en 190 municipios hay

algún sistema de tratamiento con un cubrimiento efectivo del 7.7% de la

población urbana, y a pesar que las autoridades ambientales cuentan con los

instrumentos para promover el adecuado uso de estas aguas, no han cumplido

debidamente con sus obligaciones.

En el tema del sistema de información ambiental establece que aunque se han

notado algunos avances, Colombia no dispone de un sistema informático

satisfactorio. Más aún, hay diferencias de criterio sobre lo que debe ser dicho

sistema, a lo que se agregan diversas limitaciones para su desarrollo:

251

desarticulación de las entidades; falta de interés de las CAR, que se expresa en

la escasa participación en las tareas conjuntas que se han propuesto; poca

continuidad en el proceso, ya que las iniciativas propuestas no han sido

implementadas por el IDEAM; incompatibilidad en las plataformas informáticas.

Este es un tema que se ha venido tratando previamente y que en efecto no ha

encontrado una solución; se ha venido poniendo de presente hace más de diez

años y sigue sin encontrar salidas evidentes en el corto o mediano plazo.

Este informe trae conclusiones y resultados acerca de cuatro temas

primordiales: los aspectos ambientales del Plan Nacional de Desarrollo, la

situación del saneamiento básico y ambiental, el estado y perspectivas de la

información ambiental, y los compromisos ambientales de carácter

internacional, en especial, los convenios de biodiversidad y de cambio

climático.

Con respecto a todos ellos, las conclusiones son preocupantes; en ninguno de

estos temas se ve un avance en materia de protección, en todos se refleja un

notorio retroceso, que deja cifras alarmantes no sólo en la misma problemática

ambiental, sino también en la incidencia social que estos tienen.

En este informe se sigue demostrando la mala gestión de las autoridades

ambientales, lo que hace cuestionar la efectividad del control fiscal, toda vez

que si la vigilancia y el control sobre la gestión de las entidades encargadas de

la administración de los recursos naturales fuese oportuna, real y eficiente, la

problemática con respecto a su gestión desaparecería, o por lo menos

mermaría periodo tras periodo.


2004

252

La presentación la realiza Antonio Hernández Gamarra, entonces Contralor

General de la República:

(…) El desempeño del Estado para garantizar el compromiso constitucional del

desarrollo sostenible es muy deficiente, en especial debido al proceso de

desinstitucionalización de la gestión ambiental, comenzando por el desmonte del

Ministerio del Medio Ambiente y la creación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial (…) creemos que la fusión de los Ministerios del Medio

Ambiente y Desarrollo Económico se hizo sin una reflexión a fondo sobre las

implicaciones de reunir en un organismo las acciones dirigidas a garantizar la

sostenibilidad ambiental del desarrollo con la satisfacción de necesidades

específicas de las comunidades. Tampoco se hizo un previo diagnostico que sirviera

para planificar las acciones futuras de la nueva cartera, lo que dio paso a la

improvisación y al abandono de políticas y acciones que se habían iniciado en

anteriores administraciones. Adicionalmente, como era de esperarse se hizo mayor

énfasis en la formulación de estrategias ambientales, lo cual se expresa diariamente

en la prioridad con que se atienden estas funciones en el nuevo ministerio.

En este informe nuevamente se pone de presente la deficiencia del período en

lo que tiene que ver con el desarrollo sostenible, lo que muestra nuevamente un

retroceso con respecto a períodos anteriores, y pone en evidencia la falta de

aplicación por parte de las autoridades nacionales y sectoriales, de las

conclusiones surgidas de tales informes.

La Contraloría General de la República llama la atención sobre la fusión de los

Ministerios de Medio Ambiente y Desarrollo Económico, concretada en la

creación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, situación

con la que no se encuentra de acuerdo, por la falta de estudios previos y de las

implicaciones que esto pudo traer en la protección y conservación de los

recursos naturales en el país.

También advierte sobre la disminución en la inversión ambiental, con las

correspondientes repercusiones que este cambio implica.

253

Este informe también trata como tema específico las ecorregiones estratégicas,

manifestando que fueron una buena alternativa, pero en virtud de la disminución

de los recursos destinados a la inversión ambiental, estas no se adaptaron a las

políticas de la época, lo que llevó a la informalidad.

Adicionalmente se trata el tema de la producción más limpia, de la cual se

concluyó que, por no tener sus metas claras desde el principio, no logró los

resultados esperados en el período.

Es evidente cómo, una vez, más las conclusiones en materia ambiental, tanto

de los temas específicos analizados como de los generales, son preocupantes

ya que no sólo no hay mejoría con respecto a períodos anteriores sino que, por

el contrario, hay retrocesos en lo que tiene que ver con desarrollo sostenible y

con la disposición de los recursos destinados a la protección y conservación

ambiental. Esto fue duramente criticado por la Contraloría General de la

República, toda vez que trae repercusiones en todos los temas ambientales,

sobre todo en los temas específicos tratados.

Lo anterior denota no sólo la ineficacia de las autoridades ambientales

nacionales y sectoriales, sino la de la misma política nacional ambiental, que no

se traza metas claras y que, disminuye los recursos destinados a la protección

de los recursos naturales, amparadas en un supuesto progreso económico, que

sabemos no se puede dar sin desarrollo sostenible.


2005

En lo que tiene que ver con el análisis de situaciones ambientales específicas

este informe, trata el tema del comercio de los bienes derivados de la vida

254

silvestre y la inversión y gasto ambiental en la cuenca del río Grande de la

Magdalena.

La presentación la hace Antonio Hernández Gamarra en su calidad de

contralor general de la República:

(…) La actual administración partió de un plan nacional de desarrollo en el que poco

se determinaron metas específicas de carácter ambiental. Los esfuerzos se

centraron en la unificación de los Ministerios de Desarrollo Económico y Medio

Ambiente (hoy de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) con un énfasis

marcado hacia el tema de la vivienda. (…) es claro que se desvió la misión de las

autoridades ambientales regionales a la atención de los servicios públicos

domiciliarios de agua, alcantarillado y aseo, cuya responsabilidad constitucional y

legal está asignada a los departamentos y municipios. Las corporaciones

autónomas regionales destinaron en 2004 esfuerzos y recursos a proyectos de

acueductos, alcantarillados, rellenos sanitarios y plantas de tratamiento de aguas

residuales, en desmedro de la conservación de ecosistemas, la protección de las

cuencas hidrográficas y la ordenación de las mismas para un aprovechamiento

racional de la oferta ambiental. (…) En general, de un año a otro se denota una

gestión ambiental dispersa, un desmedro de la institucionalidad ambiental y sin un

norte que aglutine esa dispersión de actividades248.

En este informe se hizo una evaluación de la política ambiental durante este

periodo, y se concluyó:

La política ambiental del Gobierno está determinada por los efectos cruzados que

genera el tema ambiental en los dos ejes prioritarios de la actual agenda: la

seguridad y la reactivación económica.

Dichos ejes generaron un cambio en el grado de importancia del tema ambiental

dentro de la escala de prioridades, al subordinar la política ambiental a las políticas

de seguridad democrática y reactivación económica. Por una parte, la política de

seguridad democrática genera unos desafíos ambientales en el marco de la lucha

248 Páginas 9 y 11 del referido informe sobre el estado de los recursos naturales.

255

contra grupos irregulares y las drogas ilícitas, y por la otra, la sostenibilidad

ambiental se convierte en una de las estrategias para impulsar la reactivación

económica, como lo plantea la estructura del Plan Nacional de Desarrollo hacia un

Estado Comunitario249.

Además se analizó el tema del comercio de bienes derivados de la vida

silvestre, señalándose:

Colombia es uno de los países con mayor biodiversidad en el mundo, lo que le

confiere un alto potencial para el desarrollo del comercio de bienes de vida silvestre

a partir de estrategias de aprovechamiento sostenible. Dentro de esas estrategias

se han desarrollado proyectos de cría y cultivo en cautiverio, generando ingresos

significativos para el país (…)”250.

En el mismo informe se analizó el tema de la sostenibilidad de la cuenca del río

Magdalena, titulado: “Sostenibilidad de la cuenca del río Magdalena: ¿una

utopía para la gestión?”.

En este tema se manifestó:

(…) la magnitud y la complejidad de la cuenca se han tratado de abordar desde la

formulación y adopción de políticas de planificación diversas, y aunque en suma los

recursos invertidos por el Estado son cuantiosos, la situación actual de la cuenca es

el resultado más claro de la dificultad para adoptar estrategias que no consultan

todos los intereses, que no cuentan con las herramientas institucionales y

presupuestales suficientes, que abordan más bien de forma simplificada tanto los

problemas como las propuestas de solución y donde los marcos jurisdiccionales son

ampliamente distintos. Todos estos elementos hacen de la sostenibilidad presente

y futura de la cuenca una utopía si las decisiones de los actores públicos y privados

no convergen rápidamente sobre el interés nacional de recuperarla integralmente y

sin mayores miramientos político-administrativos251.

249 Ídem, P. 17. 250 Ídem. P.113. 251 Página 217 del referido informe sobre el estado de los recursos naturales.

256

Nuevamente en este informe sobre el estado de los recursos naturales se ponen

de presente diferentes problemáticas que a pesar de que son de temas disímiles

persisten período tras período y tienden a perdurar a través de los años.

En la presentación del informe se siguen haciendo cuestionamientos acerca de

la fusión de los Ministerios de Medio Ambiente y Desarrollo Económico, fusión

que no consultó los intereses ambientales y más bien los afectó negativamente.

Igualmente se pone en duda de nuevo todo lo relativo al desarrollo sostenible,

señalando que no hay acciones coherentes para su logro, situación que se

posterga a través de los años, y sólo deja en evidencia la ineficacia de las

acciones tendientes al logro de este fin, y la necesidad perentoria de alcanzar

métodos que lleven a que esto sea una realidad.

En temas más concretos abordados en la presentación realizada por Antonio

Hernández Gamarra, se habla de la desviación de la atención de las autoridades

ambientales a los servicios públicos domiciliarios. En efecto, según el análisis

realizado por la Contraloría General de la República, las corporaciones

autónomas regionales, han venido realizando actividades sociales y de

prestación de servicios de aseo y recolección de basuras que no les

corresponden. Esto trae una implicación directa en la protección y conservación

de los recursos naturales, puesto que en la medida en que este tema no tenga

la atención, el detrimento de los recursos naturales es patente.

En la presentación también se califica la gestión ambiental del período de

dispersa, con el consecuente desmedro de la institucionalidad ambiental. Como

se ve, lejos de ver un avance en la protección de los recursos naturales y el

ambiente, año tras año se nota un deterioro en la protección y con ello en los

recursos naturales del país, en contravía de los intereses públicos y

ambientales.

257

En el informe se realizó una evaluación de la política ambiental en el período y

se concluyó que para el Gobierno de la época la sostenibilidad ambiental no era

una prioridad, razón por la cual los recursos destinados para tal fin

disminuyeron, reemplazándolos por los gastos en desarrollo económico y

seguridad pública.

Sin embargo, en aras de ser real, estable y duradero, el desarrollo económico

debe ir de la mano con la conservación ambiental que es donde

verdaderamente radica la riqueza de un país. Eso es lo que no han entendido

nuestros Gobiernos, que le han dado prioridad a los aspectos económicos y

políticos sobre los sociales y ambientales, sin tener en cuenta que estos últimos

son los que brindan estabilidad a un país y son el punto de partida para que los

demás problemas que debe afrontar la Nación colombiana, puedan empezar a

mejorar.

En el tema del comercio de los derivados de la vida silvestre se exalta el

potencial del país, teniendo en cuenta su gran biodiversidad.

Por último, en cuanto al mencionado tema de la sostenibilidad de la cuenca del

río Grande de la Magdalena, se concluyó que a pesar de que la inversión ha

sido cuantiosa, las estrategias utilizadas no consultan todos los intereses, razón

por la cual no han dado los resultados esperados.

De los estudios realizados por la Contraloría General de la República en este

informe, se puede deducir cómo, sector por sector, el deterioro del ambiente es

evidente; primero, los recursos utilizados no son los suficientes y, segundo, a

pesar de la riqueza natural del país, los esfuerzos para su conservación no han

sido eficaces ni concluyentes.


2006

258

En este informe se hizo la siguiente presentación por parte de la Contraloría

General de la República:

Si se considera que la eficacia de la gestión ambiental radica en mantener o

aumentar la oferta de bienes y servicios naturales, vemos que la gestión ambiental

del Gobierno mira más hacia los mercados y al saneamiento básico que a sostener

esa oferta de bienes y servicios naturales. Si quien tiene a cargo la conservación y

el aumento de la oferta natural atiende los frentes relacionados con el uso, no se

vislumbra la responsabilidad institucional para que esa oferta natural se mantenga,

o, por lo menos, se presente una actitud contradictoria al obrar como juez y parte.

Con respecto al control fiscal ambiental se explicaron las acciones de la

Contraloría en sus dos frentes de acción, control macro y control micro; con

respecto al primero recordó lo realizado por la Dirección de Estudios Sectoriales

(DES) de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente para el año 2005 que

incluye la planeación y ejecución del informe al Congreso sobre el estado de los

recursos naturales y del ambiente 2005-2006, estudios sectoriales, informe de

seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo, artículos para la revista Economía

colombiana, además de otros informes de ley, informes sectoriales, actividades

dentro de los grupos especiales de Interacción Dirección de Estudios Sectoriales

–Dirección de Vigilancia Fiscal, auditorías especiales con participación de la DES

y análisis a proyectos de ley en curso con incidencia en los recursos naturales252.

Con respecto al control micro, resaltó lo realizado por las contralorías territoriales

en sus respectivos procesos auditores y concluyó que la gestión del control fiscal

ambiental presenta mejores resultados con respecto a años anteriores. En la

mayoría de las contralorías se efectuaron auditorías ambientales especiales

252Páginas 111 y 112 del informe sobre el estado de los recursos naturales 2005-2006.

259

incluidas dentro del plan general de auditorías; además se tuvo en cuenta la

inclusión de la línea ambiental en las auditorías regulares.

Además determinó que mientras las contralorías de las grandes ciudades y de

las capitales de los departamentos de mayor desarrollo industrial y comercial con

grandes concentraciones de población adelantan auditorías ambientales

especiales, en los entes de control de departamentos pobres y ciudades

medianas y pequeñas se integra la línea ambiental dentro de las auditorías

integrales. En ese sentido, la brecha entre los dos sistemas de control va en

aumento, no sólo por la calidad de la evaluación de la gestión, sino por la falta

del conocimiento real del estado de los recursos naturales y del ambiente en los

territorios alejados de los grandes centros urbanos y agroindustriales253.

Se analizó como tema específico el estado actual del licenciamiento ambiental

en Colombia, y se concluyó que los procesos tanto de expedición de licencias

ambientales como de seguimiento y monitoreo a las obligaciones de las mismas

en Colombia presentan una serie de deficiencias como son falta de coordinación

y articulación tanto entre las dependencias internas de las corporaciones como

de estas con el Ministerio de Ambiente y los institutos de investigación científica;

y falta de actos administrativos para establecer y adoptar los mecanismos que

permitan dar cumplimiento al marco normativo expedido254.

Se trató en el Capítulo V: La ocupación ilegal de bienes de uso público de

importancia ambiental: amenaza para la sostenibilidad del país, y se concluyó:

El papel fundamental de tales bienes y la constante amenaza sobre su integridad –

mediada por las distintas crisis sociales y económicas por las que ha atravesado el país,

las actividades productivas irregulares y una cuestionable gestión en distintos niveles

del Estado– motivan este ejercicio de la CGR de revisar elementos básicos sobre el

253 Página 117 del informe sobre el estado de los recursos naturales 2005-2006. 254 Ídem. P. 188-189.

260

inventario de los bienes de uso y utilidad pública ambiental en el caso de los parques

nacionales, las áreas de bajamar, los predios adquiridos por las autoridades

ambientales y las zonas de páramo255.

En este informe se trataron temas esenciales, obteniendo de manera general

las siguientes conclusiones:

- La gestión ambiental del Gobierno se destinó más a los mercados y al

saneamiento básico que a sostener la oferta de bienes y servicios naturales

El problema sobre la desviación de la misión de las autoridades ambientales a

la atención de servicios públicos, en este caso, el saneamiento básico,

planteado en el anterior informe persiste, haciendo que la oferta de bienes y

servicios naturales decaiga con las consecuencias que esto implica, no sólo

para el ambiente sino también en materia social.

Por lo que todas las constantes prevalecen sin que los informes sobre el estado

de los recursos naturales se utilicen como fundamento para que ellas

desaparezcan o por lo menos se subsanen a través del tiempo.

- Disminución paulatina de las asignaciones presupuestales. Este también ha

sido un problema que viene siendo evidenciado desde informes anteriores, y el

hecho de que persista hace notoria la falta de conocimiento y aplicación del

informe sobre el estado de los recursos naturales realizado por la Contraloría

General de la República. Lo que quiere decir que si en realidad se tomaran en

cuenta sus situaciones, conclusiones, recomendaciones y sugerencias, se

podrían presentar mejorías año tras año, respecto a los problemas planteados

en el mismo.

- Debilidad institucional representada tanto en el otorgamiento de licencias como

en la vigilancia y control. Es un problema de amplia envergadura en el sentido

255 Ídem. P. 193.

261

en que esta deficiencia es la que hace que la protección de los recursos

naturales en el país ocupe un plano secundario, siendo desplazada por ámbitos

económicos y políticos, lo cual es el reflejo, precisamente, de nuestra debilidad

institucional.

- Se cuestiona de nuevo la fusión de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo

Económico, resaltando la gravedad que representa el hecho de que los temas

ambientales ya no van a ser tratados por un ministerio sino por un viceministerio.

Es un tema sobre el cual la Contraloría General de la República hizo mucho

hincapié, tanto así que fue tratado y cuestionado en varios de los informes, a

tal punto que se tuvo que volver a dos ministerios para tratar el tema del

ambiente y el de vivienda y desarrollo territorial por separado.

- En lo que tiene que ver con las contralorías territoriales, hubo un avance

significativo ya que se efectuaron auditorías ambientales –sobre todo en las

contralorías cuyo radio de acción son las ciudades de grandes poblaciones– y

se incluyó la línea ambiental en las auditorías regulares –para ciudades

pequeñas–.

Es un gran adelanto que las contralorías territoriales traten el tema ambiental

dentro de sus lineamientos, ya que es un punto de partida importante para el

fortalecimiento del control fiscal ambiental y, consecuentemente, para su

positiva influencia en la conservación de los recursos naturales.

- Dentro de los temas específicos tratados en este informe se encuentra el

licenciamiento ambiental, en el cual se concluyó que existen problemas tanto

en la expedición de las licencias ambientales como en el seguimiento a las

obligaciones surgidas de ellas. La falta de coordinación y articulación entre las

autoridades ambientales, y la falta de actos administrativos que hagan

seguimiento a las obligaciones, son las principales falencias que existen y han

existido al respecto.

262

Siendo el licenciamiento ambiental una herramienta primordial para la

protección de los recursos naturales, no ha cumplido del todo las funciones para

las cuales fue establecido, se han sobrepuesto los intereses económicos por

encima del ambiente, con la letal consecuencia del desgastamiento continuo de

los recursos naturales. De esta manera, urge implementar mecanismos para

que las carencias presentadas sean mejoradas y así conseguir que las licencias

ambientales propugnen por la conservación de los recursos naturales y por un

desarrollo sostenible.

Este tema del licenciamiento ambiental es de especial importancia, porque es

el momento en el que se podría concretar la protección al ambiente. En efecto

tal y como lo explica la Doctora Gloria Amparo Rodríguez, el aprovechamiento

de los recursos naturales, a la luz del principio de desarrollo sostenible, implica

naturalmente una concepción restrictiva de la libertad de la actividad económica,

cuyo alcance, de conformidad con lo previsto en el artículo 333 de la

Constitución Política, se podrá delimitar cuando así lo exija el interés social y el

ambiente.

En ese orden de ideas, expone, que el desarrollo sostenible en materia

ambiental implica el sometimiento de la actividad económica a las restricciones

y condicionamientos que las autoridades ambientales y la normatividad en esta

materia imponen a su ejercicio, de manera que el derecho a la libertad

económica sea compatible con el derecho colectivo a un ambiente sano.

Concluye entonces que las licencias ambientales se establecen para responder

a la necesidad de prevenir, mitigar, corregir, compensar, manejar y controlar los

impactos al ambiente generados por la actividad humana, en aras de establecer

263

la forma en que pueden ser gestionados de manera responsable con la

protección del ambiente.256

Teniendo en cuenta la importancia del licenciamiento ambiental en la protección

y conservación de los recursos naturales, es preocupante su poco avance en el

país, tal y como se concluyó en este informe. De esta forma se deben tener en

cuenta las dificultades planteadas para proponer soluciones prácticas, y con ello

lograr que el propósito del establecimiento de las licencias cumpla su cometido.

- El segundo tema específico tratado fue la ocupación ilegal de bienes de uso

público de importancia ambiental, como amenaza para la sostenibilidad del país.

Al respecto se concluyó lo evidente: el continuo peligro al que se encuentran

sometidos esta clase de bienes, y la necesidad inminente de implementar

medidas que lleven a su real amparo.


2007

La presentación fue realizada por el entonces Contralor General de la

República, Julio César Turbay Quintero, en los siguientes términos:

La CGR encontró que en el PND 2006-2010 las acciones en materia ambiental se

encuentran mejor estructuradas que en el plan anterior, pues la agenda incluye

criterios y principios claros y desarrolla, de manera más amplia, el componente

ambiental (…) El Plan 2006-2010 contiene reformas planteadas a la Ley 99 de 1993

referidas a la adquisición de predios cercanos a fuentes de agua, la destinación de

recursos de tasas retributivas y por uso, las inversiones de las CAR en el sector

agua potable y saneamiento básico, la financiación del Megaproyecto Rio Bogotá y

el acceso a incentivos para el establecimiento de rellenos sanitarios. La CGR

256 Rodríguez, Gloria Amparo. Las licencias ambientales y su proceso de reglamentación en Colombia. Bogotá. Mayo 2011. Disponible en internet en: library.fes.de/pdf-files/bueros/kolumbien/0830.pedf. última consulta 21 de julio de 2013

264

mantiene su preocupación sobre la tendencia de trasladar a las CAR parte de la

responsabilidad constitucional de los municipios de atender, financiar y administrar

la prestación de los servicios públicos de acueducto y saneamiento básico, lo cual

le resta posibilidades a la gestión ambiental257.

Este informe sobre el estado de los recursos naturales nos trae un análisis de

los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, de donde se pueden

extraer las siguientes conclusiones:

- El plan nacional de desarrollo 2006-2007 contempla acciones más acordes

con el desarrollo ambiental que anteriores planes de desarrollo, lo cual refleja

una mejoría y la creciente preocupación del Estado por los aspectos

ambientales, lo cual, por lo menos en el papel, resulta positivo.

- Persiste la preocupación por parte de la Contraloría General de la República,

porque las CAR siguen atendiendo, financiando y administrando la prestación

de servicios públicos de acueducto y saneamiento básico. Este tema es

alarmante, más sabiendo que existen informes previos que traen las mismas

conclusiones y no se ha hecho nada al respecto, causando que la gestión

ambiental quede relegada por aspectos que no tienen que ver con las funciones

misionales de las CAR.

Esto ha llevado a que el país vaya perdiendo biodiversidad y capacidad de

regulación en las cuencas, entre otras consecuencias, lo que sólo significa la

completa vulnerabilidad de los recursos naturales y del ambiente.

- En lo que se refiere al control fiscal ambiental territorial, se traen a colación las

debilidades encontradas en los organismos de control fiscal territorial. Entre

tales debilidades se encuentra la falta de capacidad técnica y de recurso

humano, la falta de articulación con otros organismos de control, la falta de

257 Páginas 9 y 10 del informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2006-2007.

265

información disponible de las entidades vigiladas, la inexistencia de una

adecuada plataforma informática para el manejo de la información y las

limitaciones presupuestales.

Las debilidades mencionadas hacen parte de un problema estructural no sólo

de los organismos de control fiscal territorial sino también de la misma

Contraloría General de la República y sus gerencias departamentales;

debilidades que ponen de manifiesto la falta de instrumentos con que cuentan

los entes de control y que son las razones de su rezago en la contribución a la

protección ambiental.

El informe en estudio explica también las debilidades encontradas en los sujetos

de control, entre otras, la poca voluntad de las administraciones municipales y

departamentales de incluir en los planes de desarrollo el tema ambiental,

aunado a la falta de coordinación con otras entidades; la falta de instrumentos

de gestión ambiental; la inexistencia de un inventario general del patrimonio

ambiental o de un sistema de información ambiental local; la escasa cobertura

del manejo de agua potable y el tratamiento de aguas servidas; y, por último, el

manejo que se le ha venido dando a la disposición de recursos sólidos.

Si bien estas conclusiones atañen al ámbito territorial, a nivel nacional estos

problemas también son evidentes. En los planes de desarrollo, aunque se ha

venido haciendo un esfuerzo por incluir los temas ambientales, estos no son

desarrollados correctamente, de tal forma que las herramientas establecidas en

ellos no se han convertido en acciones concretas para la priorización y

protección de los recursos naturales y del ambiente.

A nivel nacional tampoco existe un inventario adecuado o confiable del

patrimonio ambiental, no obstante existir el Sistema de Información Ambiental,

SINA. Se ha demostrado cómo este se encuentra lejos de brindar una

información confiable o actualizada del patrimonio ambiental y del estado del

266

mismo, así como de las acciones de las autoridades ambientales instauradas

para su protección y conservación.

- Dentro de los temas específicos en este informe se analizó el titulado

“Prevención y atención de desastres. La gestión del riesgo, su realidad y

perspectivas”. Al respecto se concluyó que la gestión del riesgo es un

componente estratégico de la política ambiental y del ordenamiento territorial

además, que requiere la interacción y coordinación del Sistema Nacional de

Prevención y Desastres, el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema

Nacional Ambiental y el Sistema de Información Ambiental.

En lo que tiene que ver con la prevención y atención de desastres, la gestión

del riesgo es de gran importancia y requiere de instancias participativas de

prevención que, mediante un trabajo articulado ayuden para que, en el caso de

que se concreten los hechos, se causen los menores daños humanos, sociales

y ambientales posibles.

En la actualidad, y con los desastres ambientales provocados en los últimos

años por el invierno, se evidencia que fueron insuficientes las actividades para

una adecuada prevención de los riesgos.

Como consecuencia, los capitales humano, económico, social y ambiental

fueron vulnerados con todas las consecuencias que ello ha implicado, lo cual

hace necesaria la implantación de las acciones correctivas y las medidas

pertinentes que hagan que estas situaciones no se repitan.

- El segundo tema específico analizado fue “Planificación y el ordenamiento

ambiental del territorio en Colombia”. Al respecto se concluyó que si bien

conceptualmente la normatividad está bien concebida, los problemas están en

la aplicación e implementación de los instrumentos consagrados y la capacidad

267

técnica y financiera del Estado para convertir en acciones las propuestas

legalmente establecidas.

Esta ha sido una constante en la aplicación de los instrumentos consagrados

por la ley para la conservación del patrimonio ambiental; la falta de capacitación

de las entidades ambientales para la aplicación de las herramientas

implementadas, y la duda que existe para saber cuál de los mecanismos

consagrados en el marco jurídico ambiental es el apropiado, han sido el

obstáculo para llegar a una efectiva y real protección de los recursos naturales

y del ambiente.

En este orden de ideas, la capacitación, la unidad y la articulación, son los

medios que pueden llevar a que, a nivel territorial y nacional, se establezcan y

se unifiquen las políticas para alcanzar un sólo fin que es la protección y

conservación de los recursos naturales, el mantenimiento y ampliación de

nuestra biodiversidad y el desarrollo sostenible.


2008

Este Informe realiza un amplio análisis de varios temas de la actualidad

ambiental. Además del análisis general realizado, examina tres temas

específicos, dos que tienen que ver con el manejo de las aguas y uno

relacionado con las áreas protegidas en el país. El informe concluye de manera

general:

- Se ha venido concretando la necesidad del fortalecimiento del control fiscal

ambiental a través de mecanismos que ya se habían implementado como, por

ejemplo, la mayor inversión de recursos, lo que se pudo hacer con la

colaboración de la Embajada de los Países Bajos.

268

No obstante, es importante también el fortalecimiento de los controles fiscales

micro y macro, la articulación de todos los órganos de control fiscal, la unión de

esfuerzos con los entes de control territorial y la capacitación.

Si se fortalecieran los anteriores lineamientos, el control fiscal adquiriría una

perspectiva diferente; podría llevar a que la vigilancia y el control fueran eficaces

y con ello lograr que las autoridades ambientales, y las entidades en general,

propendan por una verdadera conservación de los recursos naturales, además

de que la oferta de ellos aumente para así poder llegar a satisfacer la gran

demanda.

- De igual manera en este acápite se analizaron los problemas relevantes del

control fiscal ambiental en el nivel territorial, señalándose que existe una

afectación de la oferta y la demanda de bienes y servicios ambientales, además

de las deficiencias en la gestión ambiental institucional.

En el tema de la oferta y demanda de los servicios ambientales es donde se

concretan los problemas de la falta de protección de los recursos naturales y el

ambiente. Merece especial atención de las autoridades ambientales y de los

órganos de control fiscal, dado que la demanda aumenta cada día y no se

garantiza la suficiente oferta ambiental para llegar a satisfacerla.

Este es un problema que en la actualidad y a corto plazo no tiene visos de

solución, por el contrario, se agrava con el crecimiento de la demanda, que es

inversamente proporcional a la oferta. Esto debido a la actitud indiferente de las

autoridades ambientales encargadas de proponer y ejecutar alternativas de

solución y a la falta de efectividad de los mecanismos adoptados por los órganos

de control para frenar esta situación.

- En el informe se realizó un estudio de la aplicación del artículo 111 de la Ley

99 de 1993 que consagra el deber de los departamentos y municipios de

269

destinar el 1% de sus ingresos a la adquisición de terrenos ubicados en las

áreas declaradas de interés o estratégicas para la conservación de recursos

hídricos en las cuencas que surten los acueductos municipales.

Al respecto se concluyó que existe una falta de acuerdo en la interpretación de

este artículo, en cuanto al origen de los ingresos: ingresos totales, recursos

propios o ingresos corrientes más sistema general de participación. Discusión

que las altas cortes han intentado zanjar sin llegar a un consenso.

- Se realizó un análisis de los instrumentos del control fiscal ambiental y se

concluyó que ha habido un fortalecimiento de los mismos, reflejado en la

creciente concepción en la sociedad de la importancia de los temas

ambientales, lo que incentiva la participación y dinamiza a los entes de control

fiscal; en la profesionalización del recurso humano de los entes de control fiscal;

y en que cada vez es más común la realización de auditorías ambientales y la

inclusión de temas ambientales en las líneas de auditoría.

Sin embargo, se resalta la necesidad de avanzar en el fortalecimiento y la

profesionalización del recurso humano y de la capacidad operativa y logística;

en el establecimiento de criterios y principios claros para la evaluación macro y

micro de la gestión ambiental; en la identificación de acciones ciertas y reales

para la sostenibilidad ambiental; en la unificación de los procedimientos para

evaluar la gestión ambiental; en el mejoramiento de las deficiencias en la

información ambiental, y en la interacción entre las contralorías territoriales y

entre estas y la Contraloría General de la República.

En efecto, es cierto que cada vez existe una mayor preocupación de la sociedad

por los temas ambientales, preocupación que pone una mayor presión a las

autoridades ambientales y a los órganos de control fiscal para que cada uno a

través de sus órbitas, contribuya a la conservación del patrimonio ambiental de

nuestro país.

270

Igualmente, se han creado más herramientas para la protección de los recursos

naturales, que bien utilizadas deberían llevan al fortalecimiento de la oferta

ambiental y redundarían en beneficio de la naturaleza y de la misma sociedad.

Sin embargo, aún falta mucho, no hay resultados palpables en lo que a

protección ambiental se refiere, y Colombia, a pesar de ser un país rico en

biodiversidad y recursos naturales, está cediendo sus riquezas ambientales a

intereses económicos que en la mayoría de los casos son particulares o

privados.

Por todo lo anterior se hace necesario que los mecanismos implementados no

se queden en el papel y que exista un mayor compromiso de las autoridades

ambientales, los organismos de control y la comunidad, para que a través de

estos instrumentos se pueda llegar a una concreción del control fiscal ambiental

y con ello a una preservación de los recursos naturales y del ambiente.

- Otro tema específico analizado dentro de este informe fue el agua: “La calidad

del agua para el consumo humano en Colombia”, y se concluyó que los

ecosistemas de agua dulce son diariamente amenazados por la intervención

humana, las obras de infraestructura y la pesca sin control, entre otros. Además

de que la demanda de agua crece el doble del crecimiento poblacional, por lo

que la oferta y la calidad son cada vez menores.

El tema del agua en el país es contradictorio ya que, a pesar de ser uno de los

países más ricos en recursos hídricos en el mundo, los problemas referentes al

agua potable son numerosos, lo que hace que las conclusiones a las que se

llegó a través del presente Informe, se agraven con el tiempo y afecten cada

vez a más personas.

Siendo el agua un componente vital para la vida humana, debe tener la máxima

atención por parte de las autoridades ambientales y de los entes de control

271

fiscal, que deben ejercer mayores labores de vigilancia y control sobre los

factores amenazantes de los recursos hídricos y sus ejecutores.

- Se hizo una evaluación preliminar de la minería, el carbón y el oro en Colombia,

señalándose que muchas de estas actividades son predatorias del ambiente y

de las comunidades que habitan alrededor de donde estas se realizan.

Lo cual es una realidad evidente, que se ha enfatizado en los últimos años por

la reacción de la sociedad ante el deterioro progresivo del ambiente, puesto que

se está dando prevalencia al interés económico de unos pocos sobre los

recursos naturales que afectan ambiental y socialmente a todo el país.

Es necesario que por parte de los entes de control fiscal se ejerzan labores de

vigilancia que deriven en una protección de los entornos que han venido siendo

afectados por la explotación minera. Es una realidad que el daño ambiental es

creciente en este sentido y que se está pasando por encima del mismo recurso

humano, sin que se vean beneficios claros para nuestro país.

En el informe en cuestión se señaló que la Contraloría General de la República

ha implementado iniciativas para la generación y formulación de un plan de

mejoramiento sectorial para estas actividades.

- Por último, se trata como tema específico la “Gestión de las áreas protegidas

en Colombia”, en el cual se resaltó la importancia de establecer un Sistema

Nacional de Áreas Protegidas, SINAP, el cual se constituiría como el

instrumento principal para la conservación de la biodiversidad del país y el

mantenimiento de otros servicios ambientales, además de que se constituirá en

el eje de la ordenación territorial.

Colombia, a través de la suscripción al Convenio de Diversidad Biológica, por

medio de la Ley 165 de 1994, adquirió el compromiso de conformar y consolidar

un Sistema Nacional de Áreas Protegidas, SINAP, al año 2010 para las zonas

272

terrestres, y al año 2012 para las marinas, sistemas nacionales y regionales de

áreas protegidas.

Parques Nacionales Naturales de Colombia tiene la responsabilidad de

contribuir a la conformación y consolidación del Sistema Nacional de Áreas

Protegidas y de coordinar e implementar políticas, planes, programas, normas

y procedimientos relacionados con tal Sistema258.

Con el Decreto 2372 del 1 de julio de 2012 se reglamentó todo lo pertinente al

Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo

conforman y los procedimientos generales relacionados con este.

Con todos estos mecanismos se ha concretado la implementación de este

Sistema, y siendo ello una realidad, se constituye como una importante

contribución y un medio eficaz, real y eficiente para la protección de los recursos

naturales en nuestro país.


2009

Señaló en la introducción el entonces Contralor General de la República Julio

Cesar Turbay Quintero:

(…) La relación entre producción y medio ambiente del país en los últimos

siete años muestra un panorama desalentador pues mientras el Producto Interno

Bruto (PIB) muestra una senda de crecimiento promedio sostenido del 5.34% para

el periodo, el gasto público en medio ambiente muestra no sólo una alta variación,

sino además una clara tendencia a la baja (…) el solo crecimiento económico no es

258 Parques Nacionales Naturales de Colombia. Disponible desde Internet en: http://www.parquesnacionales.gov.co/PNN/portel/libreria/php/decide.php?patron=01-11. Última consulta el 30 de noviembre de 2012.

http://www.parquesnacionales.gov.co/PNN/portel/libreria/php/decide.php?patron=01-11

273

suficiente para controlar los impactos ambientales indeseables asociados al

desarrollo productivo y que, en esta medida, el país requiere contar con una política

ambiental fuerte, especialmente en las etapas iniciales del crecimiento como sucede

en Colombia. (…) Otro aspecto que representa a criterio de la CGR un riesgo en la

sostenibilidad ambiental del país es la restricción que tiene el sector en materia del

desarrollo de la investigación científica, ya que a pesar del incremento de los

recursos de que disponen los cinco institutos de investigación con que cuenta el

SINA, los mismos siguen siendo bajos frente a las necesidades de investigación y

avance tecnológico. (…) Con todos estos elementos en la CGR se puede afirmar

que la salida tecnológica hacia el desarrollo sostenible no está cercana en el país.

Es decir, de acuerdo con el enfoque de sustentabilidad que ha adoptado Colombia

no será capaz de sustituir, a través de mejores tecnologías, el capital natural que

consume. (…) Para la CGR es preocupante la poca importancia que el Gobierno

nacional y particularmente el Ministerio de Minas y Energía le han dado a la

inversión que en el tema ambiental debe realizar el subsector minero, y junto con

ello, a las debilidades en la planeación del desarrollo del sector para reducir el nivel

de impacto en el medio ambiente. (…)

Se explicó que durante el periodo se hizo uso de una de las herramientas de

control con las que cuenta la Contraloría General de la República que le

permite hacer llamados de atención a instituciones públicas sujetos de control,

la función de advertencia.

Entre las entidades que fueron afectadas por la función de advertencia se

encuentran las siguientes:

“Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC). Socavamiento y erosión

de la Doble Calzada Tuluá–La Paila.

Municipio de San José del Guaviare. Irregularidades en el proceso constructivo del

Proyecto de Vivienda de Interés Social Urbanización Villa Andrea Manzanas V1 y V2.

Dársena Sociedad Portuaria Regional de Barranquilla (SPRB). Presunto daño que se

ha presentado al patrimonio público y a los recursos naturales, específicamente en lo

274

que se relaciona con las actividades de crecimiento con estacas y relleno de la dársena

que hace parte de la concesión otorgada a la Sociedad Portuaria.

Empresa de Acueducto y Alcantarillado y Aseo Acuasan EICE –Municipio de San Gil–

Santander. Manejos contractuales cuestionables.

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Intervención de un tramo del

Oleoducto del Alto Magdalena –OAM– ubicado en la margen izquierda del río Coello.

También se indicó que se realizaron diferentes actividades para el

fortalecimiento institucional del control fiscal ambiental, entre ellas se

encuentran:

Mesa Interinstitucional para la Descontaminación del Río Bogotá.

Mecanismo de trabajo conjunto con los entes de control territoriales con

competencia en la cuenca del río Bogotá, con el objeto de realizar el

estudio, el seguimiento y la evaluación de las acciones que se adelanten

para la descontaminación del río mediante una estrategia de control fiscal

participativo.

Auditoría en Cooperación al Río Bogotá. En conjunto con las

Contralorías de Bogotá, Cundinamarca y Soacha se estableció un convenio

con el objeto de ejecutar una auditoría en cooperación sobre la cuenca del

río Bogotá.

Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades de

Fiscalización Superior (OLACEFS). La Contraloría Delegada para el

Medio Ambiente participa como representante de la Contraloría General de

la República en la Comisión Técnica Especial de Medio Ambiente

(COMTEMA).(Se habla inicialmente ela OLACEFS, no de la CONTEMA…)

275

Proyecto “Fortalecimiento del control fiscal para el mejoramiento de

la gestión ambiental en Colombia”. Desde 2008 la Contraloría General

de la República, con recursos de la Embajada del Reino de los Países

Bajos, ha venido desarrollando el citado proyecto que incluye el

fortalecimiento del informe constitucional sobre medio ambiente que se

entrega al Congreso de la República y la evaluación de la política nacional

de biodiversidad.

En este informe se hizo un amplio análisis de la actualidad del estado de los

recursos naturales y se encontraron, entre otros, los siguientes problemas:

- La relación entre producción y medio ambiente es cada vez más

desequilibrada, mientras el producto interno bruto tiende al crecimiento, el gasto

público destinado a la protección ambiental disminuye.

Esta situación no es nueva. Se ha puesto de presente en anteriores informes

sobre el estado de los recursos naturales, y se ha evidenciado su tendencia a

agravarse.

La atención de los gobiernos nacionales y territoriales, así como de las

autoridades ambientales, se desvía cada vez más a temas que nada tienen que

ver con la protección ambiental, o lo que es peor aún, los recursos destinados

para tal fin son dirigidos a otros propósitos.

Lo cual merece especial detracción ya que pone en entredicho la eficacia de los

informes del estado de los recursos naturales presentados por la Contraloría

General de la República al Congreso de la República. Año tras año se ha

llamado la atención sobre este problema, que no sólo persiste sino que se

agrava, y poco se ha hecho para su solución.

276

- Rezago en la investigación científica. Este es un problema que se ha

destacado con anterioridad y que es verdaderamente importante porque a

través de la investigación es que se pueden encontrar diferentes vías de

solución a las problemáticas ambientales actuales.

Colombia es un país atrasado en el campo investigativo ambiental, lo que viene

a ser una consecuencia directa del problema anteriormente planteado, en la

medida en que si no se asignan los suficientes recursos, la investigación

científica también se ve afectada y con ello los métodos de solución a los

problemas ambientales.

- No se evidencia una salida tecnológica al desarrollo sostenible, lo que trae

como consecuencia que Colombia no sea capaz de sustituir a través de mejores

tecnologías el capital natural que consume.

Esto es un reflejo más del desinterés de las autoridades de buscar un desarrollo

sostenible, que a través de medidas que aumenten la productividad del país,

protejan sus recursos naturales; es un problema de gran envergadura toda vez

que es en el desarrollo sostenible que se ve y se concreta la protección y

conservación de los recursos naturales, en el sentido en que se evita el

crecimiento económico a costa de los recursos naturales.

- En lo que tiene que ver con la atención que da cada sector del Gobierno

Nacional a los temas ambientales, señala la Contraloría General de la República

que es preocupante la poca importancia que le da el Gobierno Nacional,

especialmente el Ministerio de Minas y Energía, a la inversión que debe hacer

el subsector minero a la protección ambiental. Lo mismo sucede con los

sectores defensa, justicia y seguridad que carecen de claridad en sus políticas,

planes, programas y recursos técnicos, humanos y económicos para prevenir,

mitigar y controlar los daños ambientales.

277

Estos son apenas dos de los sectores analizados, porque en general es poco el

interés del Gobierno Nacional y demás autoridades en la protección del

patrimonio ambiental, y esto se evidencia en el estado actual del mismo. En

este país los recursos naturales se ven amenazados a diario por factores

económicos que priman sobre los ecosistemas, y que trae como indirectos

perjudicados a las mismas comunidades que rodean los territorios afectados.

- Las autoridades ambientales no realizan un análisis y un seguimiento

sistemático estandarizado de las coberturas ni de los ecosistemas naturales en

sus jurisdicciones, por lo que el país no cuenta con información que permita

monitorear constantemente el estado de los recursos naturales.

Este problema de la falta de confiabilidad de la información ambiental es una

constante que a través de los años no ha encontrado solución alguna. El SINA

está lejos de constituirse como un sistema de información representativo, y es

poca la gestión de las autoridades ambientales para mejorar esto. Lo que trae

como consecuencia que sin establecerse por sectores el estado actual de los

recursos naturales poco se puede hacer por su preservación y conservación.

- Pérdida de los ecosistemas de páramo con bosques naturales. Como

consecuencia de toda la problemática expuesta previamente: la falta de

recursos para la conservación ambiental, el atraso en la investigación científica

y la falta de confiabilidad del sistema de información ambiental.

- No se puede establecer cuáles recursos naturales han sido explotados y

aprovechados y qué medidas se han adoptado para controlar su

sobreexplotación.

No existe un verdadero sistema informativo que permita establecer el estado de

conservación, explotación, uso y exportación de los recursos naturales, con lo

278

que tampoco se puede realizar un diagnóstico definitivo que permita

implementar las soluciones planteadas en estos informes.

- La política de producción más limpia está orientada exclusivamente a los

procesos productivos dejando de lado los impactos sobre los ecosistemas

derivados de tales actividades productivas.

Lo anterior debido a que las autoridades aún no han dimensionado la

importancia de velar y propender por un desarrollo sostenible, que propugne por

la satisfacción de todos los intereses económicos y ambientales implicados en

los procesos productivos.

- Los entes territoriales destinan buena parte de sus recursos de medio

ambiente a la atención de los servicios públicos de agua potable y saneamiento

básico y, en menor medida, a actividades como reforestación, gestión de

residuos sólidos y gestión del riesgo.

Esto se traduce en una falta de planeación que no solamente se advierte en los

entes territoriales sino también a nivel nacional, y que se ve reflejado en todos

los ámbitos de nuestra realidad. En materia ambiental, es más que evidente ya

que los recursos destinados a la protección ambiental están siendo

tergiversados y no están cumpliendo sus fines constitucionales y legales.

Este tema se constituye en una gran falencia, no sólo de las autoridades

nacionales y territoriales, sino también de los mismos entes de control fiscal, ya

que son ellos quienes deben cuidar y vigilar que los recursos públicos sean

destinados al fin para el cual fueron propuestos.

En este informe sobre el estado de los recursos naturales, como en los

anteriores, se hizo una evaluación del control fiscal ambiental, estableciéndose

los mecanismos que se han fortalecido dentro del mismo y que han permitido

avances en su ejercicio.

279

Dentro de las herramientas más novedosas y eficaces implementadas se

encuentran las audiencias públicas informativas que, al tratarse de temas

ambientales específicos, ayudan cada una en su campo, a realizar diagnósticos

y proponer enmiendas. Las más relevantes fueron: i) Problemática ambiental en

la Sierra Nevada de Santa Marta. ii) Impacto ambiental del desarrollo portuario

y carbonífero, realizada en Riohacha. iii) Problemática ambiental en la

Amazonia. iv) Seguimiento a la problemática de contaminación del río Bogotá

en Mesitas del Colegio y sus alrededores. v) Estado de avance y perspectivas

del saneamiento básico y ambiental realizada en San Andrés. vi) Seguimiento

al programa de descontaminación del río Bogotá.

También se resaltaron las funciones de advertencia y diferentes actividades

para el fortalecimiento del control fiscal ambiental.

Dentro de este análisis realizado al control fiscal ambiental, se destacaron los

siguientes problemas a nivel territorial:

- Intensidad e impacto de los desastres. El tema de los desastres naturales ha

tenido especial incidencia en los últimos años, sobre todo los años 2010 y 2011,

en los que los fuertes inviernos causaron grandes desastres, precisamente

derivados de la falta de planeación y del desinterés en la protección de los

recursos naturales y de las poblaciones aledañas a los territorios más sensibles.

Lo que exige por parte de las autoridades medidas de choque inmediatas que

lleven a la protección de las comunidades afectadas a través del amparo a los

recursos naturales.

- En los grandes centros urbanos existen deficiencias en la gestión de la

prestación de los servicios públicos, representada en la contaminación de las

fuentes de agua, disponibilidad futura de sitios adecuados para el tratamiento y

disposición final de los residuos sólidos.

280

A esto precisamente es que se deben destinar los recursos públicos, porque es

allí donde se presenta la verdadera problemática y, por ende, las soluciones

deben estar dirigidas a lo que realmente afecta el patrimonio ambiental y,

consecuentemente, a todos los seres humanos que este rodea.

- Creciente contaminación atmosférica que trae problemas de salud pública.

A pesar de ser este un problema mundial, Colombia, especialmente en sus

grandes urbes, debe propender por el saneamiento atmosférico,

implementando medidas para el decrecimiento de los gases y emanaciones

toxicas como, por ejemplo, disposiciones alternativas al uso de automotores,

fomentando y fortaleciendo el transporte público y los medios transporte no

contaminantes.

A nivel territorial este informe sobre el estado de los recursos naturales plantea

como un problema del control fiscal ambiental el control fiscal macro, ya que la

mayoría de los informes se nutren de las auditorías, dejando de lado el análisis

de las políticas públicas.

Precisamente, y no obstante ser las auditorías un importante insumo

informativo, es a través del análisis de las políticas públicas que se puede

determinar si ellas se están implementando y aplicando en correcta forma, y en

esta medida están contribuyendo cada una desde su campo a la protección y

conservación de los recursos naturales.

Dentro de los órganos de control fiscal se hace necesaria la implementación de

líneas que permitan hacer los estudios correspondientes, y la unificación de

criterios para que ello se haga tanto a nivel nacional como a nivel territorial.

En este informe se analizaron dos temas específicos: “El hábitat y la vivienda”

y “Política nacional de biodiversidad”. Dentro del primero se expuso que el

281

hábitat debe ser uno de los ejes fundamentales de la política pública para

fortalecer el desarrollo económico y generar una ciudadanía consciente.

En lo que se refiere a la política nacional de biodiversidad, se señaló que el

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, MAVDT, actual

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, debe concertar una lista de

prioridades para la reglamentación del acceso a sus recursos genéticos,

bioseguridad y estatuto de investigaciones.

Además, debe hacer un análisis de la legislación en materia de biodiversidad

para aclarar las competencias de las entidades involucradas y detectar los

vacíos en la legislación.

El estudio de los temas tratados, hace ver el esfuerzo de la Contraloría para

contribuir a la preservación natural, sin embargo, como se ha insistido, la poca

divulgación de los informes, así como su falta de coerción, hacen que pase de

ser un mecanismo efectivo y real de control fiscal a uno poco aplicado y

conocido.


2010.

La presentación fue realizada por el entonces Contralor General de la

República, Julio César Turbay Quintero, en los siguientes términos:

Aunque los resultados de la evaluación realizada en 2008 por la CGR, mostró una

serie de debilidades tanto en el poblamiento de los IMG como serias fallas en su

reporte para la presente vigencia han mostrado mejor desempeño en los dos casos.

En primer lugar es importante reiterar el problema en torno a la dispersión, debilidad,

y en algunos temas, la ausencia de información disponible y comparable, que

282

permita realizar una evaluación del avance en términos reales, sobre la mejora en

la cantidad y calidad de los recursos naturales disponibles en el país. (…)259.

En este informe sobre el estado de los recursos naturales, se presentan

conclusiones que no son tan desalentadoras en materia de avances de la

protección ambiental en nuestro país. Si bien se siguen poniendo de presente

debilidades importantes que afectan tal protección, se resaltan avances tanto

en la gestión fiscal de las autoridades ambientales, como en el control fiscal

ambiental realizado por las contralorías territoriales y la Contraloría General

de la República.

Dentro de las carencias en la preservación del patrimonio ambiental, sigue

persistiendo la falta de sistemas informativos que permitan conocer y

diagnosticar el real estado de protección de los recursos naturales. En el

informe se destacó la ausencia de información disponible y comparable para

hacer una evaluación del avance en la cantidad y calidad de los recursos

disponibles en el país.

Este es un problema importante de la gestión ambiental, ya que si no se

conoce el estado de un problema poco se puede hacer para implementar

soluciones al mismo, y eso es lo que se ha recalcado en el análisis realizado

en el presente capítulo: que la falta de un sistema de información confiable no

ha dejado que se implementen soluciones eficaces a los problemas de

devastación y sobreexplotación de los recursos naturales en nuestro país.

Como se señaló, en este informe también se destacaron los esfuerzos

realizados por las autoridades ambientales en este ámbito pero, pese a ellos,

el crecimiento del país aún no es sostenible.

259 Informe sobre el estado de los recursos naturales 2009-2010. P. 9.

283

Esto es lo que se ha concluido a través de todo este estudio: el desarrollo

sostenible aún no es una prioridad para las autoridades ambientales y siguen

prevaleciendo los intereses económicos de unos pocos sobre los fines

generales del Estado. En la medida en que las prioridades no cambien, tanto

a nivel macro como micro, territorial como nacional e individual como social,

el desarrollo sostenible no será una realidad y seguirá constituyéndose como

una falencia en el crecimiento económico, social y ecológico de nuestro país.

En lo que se refiere al control fiscal ambiental el informe subraya los avances

que existen en el mismo, cimentados básicamente, en la interacción de las

contralorías territoriales y la Contraloría General de la República lo que ha

contribuido a la gestión ambiental pública en todos los niveles territoriales.

Lo anterior es muy importante porque a veces se daba la impresión de un

ejercicio del control fiscal territorial a la sombra del ejercido por la Contraloría

General de la República. Ahora, los esfuerzos realizados para la correcta

armonía e interacción entre los entes de control fiscal y la unificación de

criterios, redundan en una mejor gestión fiscal ambiental de las entidades y,

consecuentemente, en la conservación y preservación de los recursos

naturales.

No obstante lo anterior, sigue habiendo debilidades, de las cuales se han

venido implementando estrategias para su mejoramiento:

- Ausencia de perfiles profesionales en materia ambiental. A pesar de que se

pone de presente esta debilidad y la necesidad de superarla con el

reclutamiento de personal idóneo especializado en materia ambiental, se

resalta el hecho de las capacitaciones realizadas que ponen al recurso

humano existente en capacidad de manejar y evaluar temas ambientales.

284

- Ausencia de criterio y de un marco de trabajo definido para la revisión de

temas sectoriales en la auditoría, lo que hace que las guías de auditoría se

realicen con procedimientos genéricos. En efecto, persiste la falta de

parámetros específicos para la implementación de procedimientos en las

líneas de auditoría ambiental. Se han realizado ingentes esfuerzos para ir

particularizando en el ámbito ambiental estas líneas, lo que va a traer

resultados positivos en la evaluación, la vigilancia y el control de la gestión

ambiental de las entidades, y con ello en los resultados de la misma.

- Aún está por definirse un marco conceptual único para la identificación de

las actividades y el gasto que efectivamente se asocia con la gestión

ambiental.

Este se constituye como una carencia importante del control fiscal ambiental,

porque en la medida en que no se tengan identificados los recursos y los

gastos realmente realizados, es difícil un control fiscal eficiente que conduzca

a que ellos tengan una adecuada destinación y uso.

- No existe todavía una estandarización de las herramientas para el control

fiscal macro y micro. A pesar de ello, se destacan los avances que ha habido

al respecto, y los esfuerzos realizados a nivel nacional y territorial para la

unificación de los procedimientos y las líneas de trabajo.

En este informe se analizó un tema específico: “Sostenibilidad ambiental

urbana: un reto para Colombia”, y se obtuvieron dos importantes

conclusiones:

- No se ha definido una línea base de indicadores ambientales, por lo que no

se ha desarrollado suficientemente el componente urbano del SINA.

A través de todo este estudio se han puesto de presente las innumerables

falencias del Sistema de Información Nacional, y las consecuencias que de

285

ello se desprenden, este se constituye como otro inconveniente, más

tratándose de grandes urbes, que necesitan tener identificados sus problemas

ambientales en un confiable sistema de información, para de esta manera

implementar las correcciones pertinentes.

- En materia de planeación se encontró también un problema importante

referido a la ausencia de una política urbana que oriente el crecimiento,

tamaño y carácter de las ciudades para así lograr un desarrollo equilibrado.

La falta de planeación en las ciudades es una falencia evidente dentro de la

ordenación nacional. El crecimiento desproporcionado y desordenado lleva a

la dificultad de lograr la sostenibilidad ambiental tan importante para el

crecimiento y desarrollo de las mismas ciudades.

El segundo tema tratado es “Uso sostenible de la biodiversidad e instrumentos

para la implementación de la política nacional de biodiversidad”. Al respecto

se recalcó la importancia de conformar el Sistema de Información Ambiental

de Colombia, SIAC:

Es el conjunto integrado de actores, políticas, procesos, y tecnologías involucrados

en la gestión de información ambiental260 del país, para facilitar la generación de

conocimiento, la toma de decisiones, la educación y la participación social para

el desarrollo sostenible261.

260 Información ambiental definida como: “Datos, indicadores, índices sobre el estado ambiental (calidad, cantidad y sostenibilidad de los recursos naturales y el ambiente), la presión antrópica sobre los recursos naturales (extracción de recursos y generación de contaminación), y la información de gestión (planeación y políticas, seguimiento y evaluación de planes, programas y proyectos). Colombia. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). Sistema de Información Ambiental de Colombia, SIAC. Contexto para el proceso de formulación de lineamientos de política de información ambiental [diapositivas]. Bogotá. El Ministerio, Comité Directivo SIAC,.Junio 15 y 16, 2006. 261 Definición obtenida en “Taller sobre el Marco Conceptual del SIAC”, realizado el 20 de marzo de 2007 en Bogotá, donde se revisa la definición vigente hasta ese momento, que decía: El SIAC es “el conjunto integrado de actores, procesos y herramientas que articulan la información ambiental, a nivel nacional, regional y local, facilitando la construcción de conocimiento, la toma de decisiones y la participación social para el desarrollo sostenible”. Colombia. Ministerio de

286

El SIAC se sustenta en un proceso de concertación interinstitucional,

intersectorial e interdisciplinario, liderado por el Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible (MADS) y los institutos de investigación ambiental: el

Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), el

Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt

(IAvH), el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras (INVEMAR), el

Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (SINCHI) y el Instituto de

Investigaciones Ambientales del Pacífico (IIAP).

En su estructura general el SIAC se visualiza como un pentaedro que integra

en su campo de acción sus temas fundamentales (naturaleza: ecosistemas de

bosque, agua, aire, biodiversidad, suelo; y los seres humanos: socio-

economía)262.

El tema del SIAC ya es una realidad, que podría contribuir a que todos los

inconvenientes informativos existentes se superen y con ello se llegue a un

diagnóstico representativo del estado de los recursos naturales en el país.

1.4.10 Informe del estado de los recursos naturales y del ambiente 2010-

2011.

En este informe se trataron como temas especiales: minería y medio ambiente

y evaluación de la implementación de la política nacional de humedales

interiores en Colombia.

Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). Sistema de Información Ambiental de Colombia SIAC. Contexto para el proceso de formulación de lineamientos de política de información ambiental [diapositivas]. Bogotá. El Ministerio, Comité Directivo SIAC. Junio 15 y 16, 2006. 262 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Estructura del SIAC. Disponible en Internet en: https://www.siac.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=284&conID=343. Última consulta el 12 de diciembre de 2012.

https://www.siac.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=284&conID=343

287

En la presentación realizada por la Contralora General de la República,

Sandra Morelli Rico, se indicó:

El Informe al Congreso de la República sobre el estado de los recursos naturales y

del ambiente 2010-2011 presenta cambios sustanciales en su estructura frente a

las ediciones anteriores, al introducir una visión integral y sistémica de la variable

ambiental en la evaluación de las políticas públicas, y su cumplimiento en la gestión

de todas las entidades tanto del nivel nacional como del regional o municipal. (…).

Este informe se divide en tres capítulos: el primero hace un análisis y una

evaluación de la política y el gasto público del Sistema Nacional Ambiental

(SINA) que incluye el Ministerio de Ambiente, las corporaciones autónomas

regionales y de desarrollo sostenible y los institutos de investigación

ambiental; el segundo capítulo estudia el desempeño institucional en el

manejo de los impactos ambientales generados por la actividad minera del

país; y el tercero, evalúa la implementación de la política nacional de

humedales interiores de Colombia263.

Como ya se mencionó, en este informe la Contraloría General de la República

hace un análisis de la política nacional ambiental de 2010, verificando la

agenda, estabilidad, adaptabilidad y enfoque hacia lo público; la capacidad,

coordinación, calidad de la implementación y eficiencia del plan nacional de

desarrollo e indicadores mínimos de gestión, la planificación ambiental en la

gestión territorial, la gestión integrada del recurso hídrico; el conocimiento, la

conservación y el uso sostenible de la biodiversidad; la promoción de

procesos productivos competitivos y sostenibles; la prevención y el control de

la degradación ambiental; el fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad

ambiental; el desarrollo y la gestión de las corporaciones en el 2010; el plan

nacional de desarrollo y la gestión de los institutos de investigación ambiental

263 Informe sobre el estado de los recursos naturales 2010-2011. P. 9.

288

(IIA) en el 2010; los planes institucionales cuatrienales de investigación

(PICIA); y los gastos del personal del SINA 2008-2010.

La Contraloría también realizó una evaluación del gasto ambiental del SINA

en el 2010. A nivel nacional se analizó la gestión del Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible, del Fondo Nacional Ambiental (FONAM) y del Fondo

de Compensación Ambiental (FCA). A nivel regional, se analizaron las

corporaciones autónomas regionales (CAR) y de desarrollo sostenible (CDS),

así como los institutos de investigación ambiental (IIA).

Se menciona también la Ley 1444 de 2011, por medio de la cual se ordena la

escisión del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Se hace un análisis del fenómeno de la niña 2010-2011 y las medidas

adoptadas para impedir la extensión de sus efectos.

En lo que se refiere a la minería se analizaron los siguientes ítems: titulación

minera en Colombia, las zonas de importancia ambiental y su afectación por

la titulación minera, los pasivos ambientales mineros, PAM, la normatividad

minero ambiental, la política y planeación minera, la institucionalidad minero-

ambiental, la gestión de instrumentos minero-ambientales, el ordenamiento y

la fiscalización minero-ambiental, entre otros.

Otro tema complejo que se trató en este informe fue la implementación de la

política nacional de humedales en Colombia, para lo cual se hizo un análisis

del estado actual de los humedales colombianos a través de la revisión de los

tensores ambientales, de la conservación y recuperación de los humedales,

la concientización y sensibilización de la importancia de los humedales, y el

control fiscal ambiental a la gestión sobre los mismos.

Estos temas son de especial importancia nacional más teniendo en cuenta la

amenaza que supone para los recursos naturales y el ambiente. Es por ello

289

que la inclusión de los mismos en el informe realizado por la Contraloría

General de la República, demuestra la gestión de este ente de control en lo

que a su función misional se refiere, y representa su contribución a la

protección de los recursos naturales y el ambiente.

1.4.11 Informe del estado de los recursos naturales y del ambiente 2011-

2012.

En este informe se hizo el análisis de los impactos ambientales no atendidos

en la minería: pasivos para el ambiente y la sociedad, la evaluación y el

análisis de la gestión institucional para el uso, el manejo y la conservación de

los ecosistemas de manglar de Colombia y la evaluación y el análisis de la

política nacional para la gestión integral del recurso hídrico (PNGIRH) 2007-

2011, además de la inclusión del río Bogotá.

La Contralora General de la República, Sandra Morelli Rico, señala en la

presentación de este Informe:

La presente administración ha diseñado e implementado modificaciones que han

fortalecido la relación entre el control fiscal micro (auditorías) y el control fiscal

macro (análisis de política pública). En ese sentido, las evaluaciones y análisis que

se presentan en este Informe 2011-2012, tienen como base los resultados

obtenidos por las auditorías regulares o especiales realizadas en el segundo

semestre de 2011, que sirvieron como complemento a las evaluaciones de las

políticas públicas seleccionadas.

(…)

Por último, es necesario reiterar que, a pesar de las deficiencias y las fallas

evidenciadas en la institucionalidad del sector ambiental producto de los procesos

auditores y los estudios sectoriales realizados, no existe todavía un balance entre

los recursos asignados a la protección de los recursos naturales del país, frente a

los sectores productivos en general y, en particular, a las denominadas

290

“locomotoras del crecimiento” propuestas por el actual Gobierno, lo que hace que

el modelo de desarrollo del país aún no pueda considerarse como sostenible.

Una vez más se evidencia que el análisis de la Contraloría General de la

República de ciertos temas de alto impacto nacional en materia ambiental, se

constituye además de su obligación constitucional, en una forma de diagnosticar

la situación de estos temas y su incidencia en la vida actual, lo que corresponde

con el ejercicio de su función constitucional de apoyar a la protección de los

recursos naturales.

Sin embargo, es necesario poner de presente que a lo largo de todos los

informes analizados se establece la misma problemática que tiene que ver con

lo lejos que estamos de alcanzar una sostenibilidad en nuestro país, que lleve

a un mejoramiento ambiental y con ello a un desarrollo no sólo en este sentido,

sino también económico, político y social.

Es en esta medida que corresponde poner especial atención a la variable del

desarrollo sostenible ampliamente presentada por la Contraloría General de la

República en todos sus informes, y con ello lograr una protección ambiental que

vaya de la mano con el crecimiento económico del país.

Para lo anterior, es necesario, como se ha mencionado, que haya una mayor

divulgación del informe, haciendo que todos los actores políticos y económicos

lo conozcan y tengan la obligación de seguir sus sugerencias y

recomendaciones. De esta manera, se garantizaría la eficacia de las

investigaciones realizadas por el ente de control y con ello el logro de metas

plausibles a corto plazo en cada uno de los temas plantados de manera

concreta.

291

Así, la contribución de la Contraloría General de la República a la optimización

ambiental sería más evidente, pues estaría representada en resultados y

soluciones a los problemas ambientales y a las deficiencias institucionales.

CONCLUSIONES CAPITULARES: RESULTADOS Y BENEFICIOS

PRÁCTICOS DEL INFORME SOBRE EL ESTADO DE LOS RECURSOS

NATURALES

El informe sobre el estado de los recursos naturales se ha establecido en esta

investigación como una de las formas de control fiscal ambiental realizadas por

la Contraloría en virtud de la atribución constitucionalmente otorgada.

De todo lo analizado con anterioridad es posible ver los resultados y beneficios

prácticos que ha traído esta figura en la protección y conservación de los

recursos naturales.

Si bien en un inicio se denota la poca influencia de este informe sobre el estado

de los recursos naturales. Año tras año las sugerencias y conclusiones allí

establecidas y que se analizaron en el estudio plasmado anteriormente, han

llevado a que se implementen parámetros funcionales en materia ambiental.

292

Muestra de lo anterior son los esfuerzos que se han venido realizando en el

tema de unificación y consolidación de la información ambiental y,

concretamente, lo mencionado de la instalación e implementación del SIAC,

que podría llevar a una evaluación real del estado de los recursos naturales en

Colombia, y a la aplicación de correctivos a los problemas encontrados.

Como ya se ha aludido varias veces en el presente estudio, estos sistemas de

información adolecen de muchas debilidades todavía, por lo que es necesario,

a partir de las falencias planteadas por la Contraloría General de la República,

corregir su aplicación y procurar por su implementación en todas las entidades

ambientales, garantizando una eficiente plataforma tecnológica que lleve a que

la información en ellos contenida sea actual y lleve a un verdadero conocimiento

del estado de los recursos naturales del país.

Otro resultado que se ha podido observar con la expedición anual de este

informe, es el fortalecimiento del control fiscal ambiental, sobre todo del

territorial, que, como se ha mencionado a lo largo del presente estudio, ha

progresado con la aplicación de las herramientas legalmente planteadas y con

una eficaz colaboración con la Contraloría General de la República; lo que ha

traído como consecuencia la unificación de criterios ambientales a nivel

nacional, el establecimiento de líneas de auditorías ambientales, la

determinación de planes de trabajo con enfoque ambiental y el progresivo

estudio de las políticas públicas.

Lo anterior redunda en una mejor gestión ambiental de las autoridades

involucradas, que a través de un control fiscal eficiente, han logrado despertar

más interés en los temas ambientales y en todo lo que estos implican.

Pese a los anteriores avances, persisten problemas que deben ser tratados para

lograr una mayor influencia del informe en la realidad ambiental nacional:

293

- Falta de recursos para el ambiente. Por lo que es necesario que los planes de

desarrollo y los presupuestos incluyan al tema ambiental como eje principal del

desarrollo económico y social del país.

- El desarrollo sostenible no se constituye aún como una de las prioridades de

los Gobiernos nacionales y territoriales. Como se ha evidenciado a través del

presente estudio, el desarrollo sostenible se establece como la base del

crecimiento y progreso de nuestro país basado en la conservación de los

recursos naturales. En esta medida debe ser una prioridad para las autoridades

nacionales y territoriales incluir el tema ambiental en todos los procesos

productivos.

- Los recursos destinados para el ambiente continúan siendo desviados a otros

sectores aparentemente relacionados pero que en realidad no contribuyen a la

conservación ambiental. En efecto, como se analizó, estos recursos se han

venido dirigiendo a la atención de servicios públicos, como el agua potable y el

saneamiento básico, lo que afecta gravemente a los recursos naturales pues

los problemas derivados de ellos no están siendo atendidos.

- Diferencia entre la demanda y la oferta de los bienes y servicios ambientales.

Si no se toman medidas correctivas para que esta diferencia se reduzca, seguirá

la sobreexplotación de los recursos naturales y con ello la depredación del

patrimonio ambiental de nuestro país.

Con todo, se tiene que pese a que el informe sobre el estado de los recursos

naturales se constituye como una de las principales formas de optimizar el

control fiscal ambiental, es necesario esforzarse en su divulgación y

conocimiento por parte de todas las autoridades nacionales.

Así mismo, debería implementarse un sistema coercitivo, de manera que las

entidades vigiladas deban acoger sus lineamientos y sugerencias, para que así

294

el informe no se quede solo en el papel, sino que realmente contribuya a la

preservación de los recursos naturales, y de esta forma la Contraloría General

de la República y demás entes de control cumplan su función constitucional de

ser coadyuvantes en el desarrollo ambiental del país.

II. INFORMES DE AUDITORÍA Y FUNCIONES DE ADVERTENCIA EN

MATERIA AMBIENTAL REALIZADAS POR LA CONTRALORÍA GENERAL

DE LA REPÚBLICA

La Contraloría General de la República también realiza control fiscal a través de

su función misional de vigilar la destinación de los recursos públicos a través

del control micro, es decir, auditorías a los sujetos de control con el fin de

verificar el cumplimiento de sus labores.

En este capítulo se analizarán los documentos que en materia ambiental han

sido proferidos por la Contraloría General de la República, con el fin de

determinar la metodología de control fiscal ambiental que se usa actualmente,

y así establecer su efectividad.

Con el análisis de los diferentes documentos presentados por la Contraloría

General de la República que influyen en el ambiente y los recursos naturales,

se puede evidenciar el trabajo de campo realizado por el ente de control en

295

materia ambiental, y a su vez, evaluar sus resultados en el tema de protección

y conservación de los recursos naturales.

Se ha mencionado que las auditorías hacen parte del control fiscal realizado por

las contralorías, es por ello que analizando los informes de las auditorías

realizadas a los sujetos que realizan gestión ambiental, se puede llegar a

resolver el problema planteado en la presente investigación, toda vez que

mediante el estudio de la aplicación práctica del control fiscal, se determinaría

su influencia en el manejo ambiental de las entidades vigiladas.

Con el estudio de caso de los informes de auditoría presentados por la

Contraloría General de la República se puede evaluar la influencia de la

normatividad fiscal, de las autoridades nacionales y territoriales, y de la

participación ciudadana en el ambiente.

Asimismo, sí el principio de valoración de los costos ambientales ocupa, como

debería, un papel determinante en las líneas de auditoría planteadas por la

Contraloría General de la República para cada sujeto de control en específico.

Igualmente, en virtud de uno de los postulados más transcendentales de la

presente investigación, cual es la importancia de la prevención sobre la

corrección, se analizarán las funciones de advertencia realizadas por la

Contraloría General de la República, en aras de determinar si verdaderamente

la prevención impera en la conservación ambiental.

Con lo anterior, se pretende a través del análisis empírico de la labor misional

de la Contraloría General de la República, determinar los postulados

inicialmente planteados acerca del impacto de los entes de control fiscal en la

preservación y protección de los recursos naturales.

296

2.1. INFORMES DE AUDITORÍA

En primer lugar se estudiarán algunos de los informes de auditoría realizados

en los años inmediatamente anteriores, los cuales, al constituirse como la

actividad misional de la Contraloría General de la República, pueden llegar a

establecer el impacto del control fiscal en materia ambiental.

2.1.1. Informe de Auditoría al Programa de Inversión para el Desarrollo

Sostenible-IDS, financiado con el crédito otorgado por el Banco Mundial

BIRF 7335-CO y ejecutado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial

Esta auditoría se realizó a la gestión fiscal de la vigencia 2011.

El programa auditado tuvo como objetivo financiar principalmente inversiones

de carácter transversal e intersectorial dirigidas a atender la problemática de

degradación ambiental asociada a los sectores de agua, transporte, energía y

desarrollo territorial. El Programa de Inversión para el Desarrollo Sostenible-IDS

que adelantó el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con

recursos de crédito BIRF 7335-CO, por valor de US$7 millones, fue concebido

para desarrollar las acciones prioritarias derivadas del Plan Nacional de

Desarrollo 2006–2010, denominado “Desarrollo para todos”.

Para la vigencia 2011 el presupuesto fue ejecutado de la siguiente manera: para

el componente salud ambiental se destinaron $196.3 millones; para el

componente manejo integral del agua, $351 millones; para el componente

297

planificación, control y seguimiento de la gestión ambiental, $106.2 millones; y

para el componente administración, $194.2 millones264.

En esta auditoría se calificó la gestión de riesgos y de resultados conforme al

análisis del control de gestión, de resultados, de legalidad y financiero.

Dentro del control de gestión se analizaron:

- Procesos administrativos.

- Indicadores.

- Ciclo presupuestal.

- Población objetivo y beneficiaria del programa.

Dentro del control se resultados se verificaron:

- Objetivos misionales.

- Cumplimiento de planes, programas y proyectos.

- Cumplimiento de las cláusulas contractuales.

En el control de legalidad se comprobaron:

- Elegibilidad de los gastos en cada una de las categorías del programa.

- Cumplimiento de las normas de adquisiciones del Banco Mundial en la

adquisición de bienes y servicios contratados.

264 Contraloría General de la República. “Informes de auditoría realizados por la Contraloría Delegada para el Sector de Medio Ambiente de la Contraloría General de la República”. Disponible en Internet en www.contraloriagen.gov.co. Última consulta: el 8 de febrero de 2013.


298

Por último, dentro del control financiero se estudiaron los estados contables y la

razonabilidad de la cuenta especial.

Asimismo se realizó una evaluación de mecanismos de control y del

cumplimiento del plan de mejoramiento.

Entre otras, la auditoría encontró las siguientes irregularidades:

- Deficiencias en la ejecución y la planeación de los recursos debido

principalmente a que el componente costos operativos se excedió en $US1.162.

- Algunos de los objetos contractuales no atendieron el desarrollo del objeto del

empréstito: 1) salud ambiental; 2) manejo integral del agua; 3) desarrollo urbano

y 4) planificación, control y seguimiento a la gestión ambiental.

- En el análisis financiero realizado se determinó que: i) los saldos iniciales del

año 2011 no corresponden a los saldos finales de la vigencia 2010; ii) los

estados financieros del crédito a 31 de diciembre de 2012 no revelan

adecuadamente la información financiera de la propiedad planta y equipo por

cuanto la depreciación no se incluye dentro de la misma cuenta; y iii) los

desembolsos realizados a FONADE no cuentan con el soporte debido para su

pago, por lo cual estos recursos no se podrán legalizar ante el Banco Mundial.

Se puede ver, entonces, cómo se realiza un análisis de los mismos parámetros

que se utilizan para cualquier otra línea de auditoría, se controlan los mismos

aspectos que en otras delegadas sectoriales, con lo que no hay una

diferenciación o especialización en materia ambiental.

Ni siquiera se hace una valoración de los costos ambientales, lo que le

generaría un agregado a la aplicabilidad de la auditoría ambiental en lo que se

refiere a la protección de los recursos naturales.

299

Igualmente, si bien se analiza la gestión fiscal al interior de la entidad, no se

analiza el impacto que este tuvo en los objetivos del préstamo: 1) salud

ambiental; 2) manejo integral del agua; 3) desarrollo urbano; y 4) planificación,

control y seguimiento a la gestión ambiental.

No se analizó mediante un trabajo de campo si estos objetivos fueron cumplidos

y llegaron a beneficiar al ambiente y a la comunidad, si fueron evidentes los

avances y, por consiguiente, si los recursos destinados fueron ejecutados.

De lo anterior se deduce que, aunque se hizo un proceso de auditoría que derivó

en ciertos hallazgos fiscales referidos a la gestión y administración, la

contratación realizada y los mecanismos de control interno, este no se enfocó

en los resultados que el programa tuvo en las materias para las cuales fue

creado y es precisamente en ello donde se demuestra el poco impacto que

podría tener esta auditoría de la Contraloría General de la República en la salud

ambiental, el manejo integral del agua, el desarrollo urbano, y la planificación,

control y seguimiento a la gestión ambiental, objeto misional del sujeto de

control auditado.

2.1.2. Informe de auditoría al Instituto de Hidrología, Meteorología y

Estudios Ambientales, IDEAM265

Auditoría realizada a la ejecución de los recursos de la vigencia 2011. Se utilizó

la misma metodología que en el informe anterior, haciendo un análisis del

265 Contraloría General de la República. “Informes de auditoría realizados por la Contraloría Delegada para el Sector de Medio Ambiente de la Contraloría General de la República”. Disponible en Internet en www.contraloriagen.gov.co. Última consulta el 8 de febrero de 2013.


300

control de gestión, de resultados, de legalidad, financiero, de los mecanismos

de control interno y el seguimiento al plan de mejoramiento.

Se verificó que durante la vigencia 2011 la entidad destinó los recursos

auditados para el desarrollo de cuatro (4) proyectos, en cuantía de $12.080

millones, de los cuales el ejercicio auditor se enfocó en el proyecto No. 520-900-

2 denominado “Gestión del conocimiento y la información hidrometeorológica y

ambiental para la toma de decisiones a nivel nacional”, por valor de $8.840

millones, que representaba el 73% del valor total de los proyectos.

En este extenso informe se analiza la administración de la entidad en materia

de gestión, resultados, legalidad (contractual), financiero y control interno. A

pesar de que el informe dice que se fundamenta en el principio de valoración de

costos ambientales, a lo largo de todo el documento no se establece su

influencia en la vigilancia de la gestión de la entidad.

En materia de resultados en el ambiente, se resalta el estudio que se hace al

Sistema de Información Ambiental para Colombia (SIAC). En la auditoría a este

sistema se evidencia que las entidades presentan retrasos significativos en la

entrega de la información, aduciendo falta de personal, presupuesto, recursos

físicos y problemas de obsolescencia en su infraestructura tecnológica. Estas

entidades fueron: CAS (Corporación Autónoma Regional de Santander), CRQ

(Corporación Autónoma Regional del Quindío) y el DAMAB (Departamento

Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla), que no presentan

ningún reporte de información; CORPOBOYACÁ y SDA, cuyo último cargue fue

realizado en noviembre de 2009 y, finalmente, CAR (Corporación Autónoma

Regional de Cundinamarca) y CORANTIOQUIA con información a abril y agosto

de 2011 respectivamente. Lo anterior configuro un hallazgo sobre este sistema

de información.

301

Esto prueba lo planteado en esta tesis: la ineficacia de los sistemas de

información en términos de falta de realidad de los datos a ellos incorporados,

la falta de compromiso de las entidades en su diligenciamiento y la falta de

gestión del IDEAM en el manejo y la actualización de la información.

A pesar de la extensión del informe, y para los propósitos de la presente

investigación, se evidencia el poco impacto de esta auditoría en la preservación

y conservación de los recursos naturales pues, si bien se analizan temas

importantes como la contratación y la ejecución de los recursos, no se controla

el destino de ellos en lo que a protección del patrimonio ambiental se refiere.

Por ejemplo, en el caso del IDEAM, el manejo dado a la prevención de desastres

y a la gestión del recurso hidrológico, entre otras.

La Contraloría General de la República se limita a establecer los objetivos del

plan estratégico de la entidad y no profundiza en cuanto a metas certeras y

resultados se refiere.

Por ejemplo, en este informe se señala que el plan estratégico de la entidad

tiene como objetivo orientar la gestión institucional para: (i) el cumplimiento de

las funciones misionales, (ii) el logro de las metas del plan nacional de desarrollo

que han sido encomendadas al IDEAM y (iii) apoyar al Ministerio de Ambiente

y Desarrollo Sostenible en las acciones requeridas para el cumplimiento de las

metas sectoriales.

Para cumplir con esto se tienen los siguientes objetivos específicos:

1. Garantizar la generación de información y datos hidrometeorológicos y

ambientales para la toma de decisiones socioeconómicas y ambientales del

302

país, para el ordenamiento territorial, para emitir alertas tempranas y proteger

la población de pérdidas humanas, animales y materiales.

2. Garantizar la realización de estudios e investigaciones sobre el estado de los

recursos naturales, su vulnerabilidad y sus riesgos.

Señala el informe que el IDEAM realiza el seguimiento al cumplimiento de las

metas del Plan Nacional de Desarrollo (PND), las cuales se reportan en el

Sistema de Seguimiento Gerencial a Metas de Gobierno (SISMEG), como

mecanismo de control del Instituto para lograr los objetivos del PND y se reporta

el avance y cumplimiento de los indicadores relacionados con los proyectos de

inversión registrados en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN).

En la evaluación de la adecuación misional del IDEAM se verificó que las metas

del plan de acción respondan a sus funciones misionales, analizando que

existiera coherencia entre lo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-

2014, el Plan Estratégico 2011-2014, el Plan de Acción 2011 y las funciones y

objetivos definidos.

Aunque lo anterior es importante para determinar lo realizado por la entidad de

acuerdo con el plan trazado, con los objetivos del mismo y con los de la propia

entidad, los resultados no se estudian en campo; no se analiza si, en efecto, se

lograron las metas establecidas en el plan de desarrollo para el IDEAM, y si se

establecieron las acciones en conjunto con el Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible para el mantenimiento y la conservación de los recursos

naturales.

Como se ve, se hace el análisis de la gestión institucional de la entidad mas no

del ambiental, que debería acompañar las líneas de auditoría planteadas en

303

aras de valorar el impacto de la misión del IDEAM en la conservación de los

recursos naturales, y si los dineros públicos están siendo destinados a ello.

No se puede establecer si la entidad está cumpliendo con sus funciones

meteorológicas e hidrológicas, porque no existe un análisis de su contribución

a estos factores, ni cifras numéricas de resultados en este sentido, ni el avance

en la protección del agua, sus recursos y la prevención de desastres

provenientes de situaciones climáticas.

No se puede verificar el aporte de la entidad afectada en la protección del

ambiente, y tampoco la contribución al control fiscal ambiental.

2.1.3 Informe de auditoría al Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible

Se realiza auditoría a la gestión y ejecución de los recursos de la vigencia 2011,

analizando los mismos parámetros de control de los informes anteriormente

relacionados. Control de gestión: procesos administrativos, indicadores, ciclo

presupuestal; control de resultados: objetivos misionales, cumplimiento de

planes programas y proyectos; control financiero; control de legalidad; y sistema

de control interno.

Según la carta enviada a Frank Joseph Pearl González, ministro de Ambiente y

Desarrollo Sostenible, la auditoría se realizó en seguimiento de los principios de

la gestión fiscal: economía, eficiencia, eficacia, equidad y valoración de los

costos ambientales, con que administró los recursos puestos a su disposición.

Asimismo, los resultados de su gestión en las áreas, actividades o procesos

examinados, el examen del balance general al 31 de diciembre de 2011 y el

estado de actividad financiera.

304

Dentro del informe de auditoría está incluida la gestión del Fondo Nacional

Ambiental-FONAM, cuya creación, naturaleza, jurisdicción, objetivos, dirección

y administración se reglamenta a través de los artículos 87 a 90 de la Ley 99 de

1993.

También, mediante el Decreto 4317 de 2004266, que reglamenta el Fondo

Nacional Ambiental-FONAM, “como un sistema especial de manejo de cuentas

del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con personería

jurídica, patrimonio independiente, sin estructura administrativa ni planta de

personal y con jurisdicción en todo el territorio nacional, cuya dirección y

administración está a cargo del Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial y del Consejo de Gabinete”.

En esta medida, se auditaron los estados contables consolidados, se incluyó el

examen y el análisis de las cuentas, se evaluó el sistema de control interno

contable y el cumplimiento del plan de mejoramiento de la vigencia anterior en

las metas directamente relacionadas con estados financieros.

Con respecto a la gestión del FONAM, la Contraloría General de la República

concluyó que no presenta el plan de acción e indicadores correspondiente a la

gestión que realiza como instrumento financiero que recauda, administra y

transfiere recursos, sino que en la rendición de la cuenta presenta indicadores

que desarrollan la gestión correspondiente a entidades como la Autoridad

Nacional de Licencias Ambientales, la Unidad Administrativa de Parques

Nacionales y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Debido a esta

266 Decreto 4317 del 21 de diciembre de 2004, por el cual se reglamenta el Fondo Nacional Ambiental, FONAM. Diario Oficial No. 5770 de diciembre 22 de 2004.

305

situación la información reportada por FONAM no permite conocer la gestión

realizada durante la vigencia.

En lo que se refiere a las licencias ambientales, el ente de control consideró

que el FONAM y la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales,

hoy Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, no presentan resultados

sobre el grado de satisfacción o impacto que produce la atención y el

crecimiento de la capacidad de respuesta, técnica, jurídica y administrativa, para

atender y garantizar las obligaciones misionales del Ministerio y el FONAM. Lo

anterior refleja que el proyecto y sus metas no se dirigen adecuadamente al

cumplimiento de su objetivo general.

En este informe se dedica un acápite a los principios de equidad y valoración

de costos ambientales del que se extrae:

Para el principio de valoración de costos ambientales, en la rendición de la cuenta se

incluyeron los siguientes indicadores:

a) Planes de ordenamiento y manejo de la cuencas abastecedoras de agua (POMC)

formulados y en implementación" que se encuentra estrechamente relacionado con el

indicador "Ordenamiento de cuencas hidrográficas" definido en el "Boletín de

actualización 4.3.

b) Planes de manejo ambiental formulados en páramos relacionados con abastecimiento

hídrico de asentamientos humanos" que se encuentra relacionado con el indicador

"Manejo de ecosistemas estratégicos" definido en el "Boletín de actualización 4.3.

También hace una evaluación de la gestión del Ministerio en lo que tiene que

ver con títulos mineros otorgados en áreas protegidas, en el que el ente de

control observa que se dio un cumplimiento parcial del 20%.

306

En cuanto a la gestión del FONAM, se encontró una irregularidad importante

con respecto al Sistema Integrado de Información, ya que el software para la

Ventanilla Única de Trámite Ambiental –Vital- con su módulo de Registro Único

de Infractores Ambientales aún se encuentra en fase de pruebas.

Al respecto el Ministerio contestó que no está en fase de pruebas sino que el

sistema no arroja datos porque no se ha alimentado con los mismos. La

Contraloría deja en firme el hallazgo con el fin de que se establezca una política

para lograr la implementación de la herramienta en las corporaciones y en el

resto de entidades públicas y privadas que lo requieran.

Con respecto a las funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,

relacionadas en el Decreto 3570 de 2011267, la Contraloría General de la

República observó que el Ministerio emite la norma dejando el cumplimiento a

los gestores y la vigilancia exclusiva en las corporaciones. No se evidencia una

evaluación de política para medir el cumplimiento, la efectividad y el impacto

que puedan haber producido las normas emitidas.

Los llamados de atención del ente de control son positivos porque podrían llevar

a que en vigencias futuras el Ministerio cumpla más eficazmente con sus

funciones misionales, lo que llevaría a mitigar el impacto negativo contra los

recursos naturales.

267 Decreto 3570 del 21 de septiembre de 2011, por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Diario Oficial No. 48.205 de 27 de septiembre de 2011.

307

Del análisis realizado al Plan de Acción del Ministerio la Contraloría General de

la República concluyó que este se encuentra conformado por proyectos que

presentan metas, indicadores, actividades y unidades de medida, que no

guardan coherencia entre sí, toda vez que establece indicadores de meta que

no miden la problemática definida en el proyecto.

Del seguimiento realizado a la ejecución de los proyectos desarrollados por el

Ministerio en la vigencia 2011, en su papel de ejecutor y de supervisor, se

observó la baja ejecución de algunos de ellos, entre los cuales se destacan los

siguientes:

- Recuperación de la cuenca de la laguna de Fúquene, avance 0%.

- Restauración y reforestación de 1.600 hectáreas en la ronda hídrica del río

Magdalena y humedales conexos, avance del 32% de los convenios suscritos.

- Apoyo a la formación y capacitación de los funcionarios del Ministerio. Si bien

es cierto que realizaron algunas actividades mensuales, el proyecto como tal no

se llevó a cabo, por lo cual no es cierto que el avance haya sido del 88%; en

realidad, este no alcanzo un 20%.

- Adecuación y fortalecimiento institucional del sistema de medidas sanitarias y

fitosanitarias, avance del 44%.

No obstante que la entidad da respuesta a esta observación, la Contraloría

General de la República concluye que no se establecieron los correspondientes

tiempos para cada una de los trámites que se iban a necesitar o estos no se

previeron en la planificación. Por tanto, a la fecha de realización de la auditoría

aún estaban pendientes todas las actividades.

La Contraloría General de la República también hace observaciones en lo que

se refiere a los residuos peligrosos, y señala que pese a que el Ministerio expidió

308

el Decreto No. 4741 de 2005268, en donde se establece el marco general en

desarrollo de la política de manejo de residuos peligrosos, RESPEL, se

encuentran debilidades en la gestión, que no han sido subsanadas con tal

normatividad como, por ejemplo, el proceso de divulgación y capacitación a la

ciudadanía, y la cultura del manejo sobre residuos peligrosos, tales como

baterías, bombillas, medicamentos vencidos etc..

La auditoría realizada al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la

vigencia 2011 y elaborada en el año 2012, analiza integralmente los problemas

ambientales en contraste con la función misional del ente auditado y la gestión

realizada. Razón por la cual sí podría llegar a solucionar los problemas

ambientales planteados, ya que al establecerse planes de mejoramiento con

respecto a las irregularidades presentadas, estas pueden ser subsanadas en

tiempo real redundando en la protección a los recursos naturales.

A esto precisamente es a lo que debería estar dirigido el control fiscal ambiental.

Si todas las auditorías se realizaran de manera tan completa podrían derivar en

una contribución evidente de los entes de control a la solución de los problemas

ambientales.

Todavía falta que la valoración de los costos ambientales haga parte activa de

las líneas de auditoría de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente, ya

que en la medida en que los entes de control la incluyan, va a ser obligatorio

que las entidades vigiladas la realicen antes de emprender cualquier proyecto.

268 Decreto No. 4741 del 30 de diciembre de 2005. Por el cual se reglamenta parcialmente la prevención y el manejo de los residuos o desechos peligrosos generados en el marco de la gestión integral. Diario Oficial No. 46137 de diciembre 30 de 2005.

309

2.1.4. Informe de auditoría a la Corporación para el Desarrollo Sostenible

en La Mojana y el San Jorge-CORPOMOJANA

Auditoría realizada a los recursos ejecutados durante la vigencia 2011 y

entregada en julio de 2012.

Se configuraron los siguientes hallazgos, entre otros:

- Proyecto Administración del Fondo de Compensación Ambiental Conservación

y Recuperación Ambiental de las Microcuencas de los Caños Mojana,

Pancegüita y Rabón, municipios de Sucre, Majagual, Guaranda y San Benito

Abad, Departamento de Sucre.

Este proyecto se presentó con el fin de solucionar la problemática del deterioro

progresivo de los humedales de la región, producto de la contaminación que

tiene su origen en el mal manejo de los residuos líquidos y sólidos, pues los

municipios carecen de sistemas de alcantarillado y de rellenos sanitarios.

Con fundamento en lo anterior, este proyecto se creó para desarrollar acciones

que permitan rehabilitar los cauces para hacerlos navegable la mayor parte del

año, además de realizar un saneamiento ambiental.

El equipo auditor realizó visita de inspección técnica al contrato, en la que se

observó que el contratista realizó actividades tales como establecimiento de

viveros, remoción de tierras en el caño Mojana, limpieza de caños en la

cabecera municipal de Sucre, entre otras equivalentes aproximadamente a un

20% del valor del contrato. Igualmente verificó que el contrato se había

celebrado sin el cumplimiento de los requisitos legales, puesto que se suscribió

el 5 de enero de 2012 y el registro presupuestal y el certificado de disponibilidad

310

son del 2012, vulnerándose el principio de anualidad y reflejando la falta de

planeación y las deficiencias en el sistema de control interno.

- Falta de prevención en la ocurrencia de incendios forestales. La corporación

no ejecutó acciones que permitan prevenir los incendios forestales que se

pudieren presentar en los municipios de su jurisdicción, debido a falencias en el

manejo de planes de contingencia para la atención y prevención.

En esta auditoría también fue evidente el trabajo de campo y se evidenciaron

problemas específicos y relacionados con el ambiente, siendo fácilmente

verificable su contribución a los problemas naturales planteados.

2.1.5. Informe de auditoría a Parques Nacionales Naturales de Colombia

Auditoría realizada a la vigencia 2011.

Entre los hallazgos más relevantes se encuentran:

- Las ocho áreas protegidas a cargo de Parques Nacionales Naturales en la

actualidad no cuentan con plan de manejo adoptado, desatendiendo lo

consagrado en el artículo 16 del Decreto 622 de 1977269.

Lo anterior debido a la falta de efectividad en las actuaciones adelantadas por

la entidad encargada para solucionar las situaciones particulares que en cada

área dificultan el cumplimiento de las tareas propias de la formulación del plan

269 Decreto 622 del 16 de marzo de 1977 por el cual se reglamentan parcialmente el capítulo V, título II, parte Xlll, libro II del Decreto-Ley número 2811 de 1974 sobre “sistema de parques nacionales”, la Ley 23 de 1973 y la Ley 2ª de 1959.

311

de manejo, tales como: interacción con las comunidades indígenas, actores

armados y actividades económicas ilícitas.

Además, las funciones de gestión, manejo y seguimiento responden a criterios

subjetivos y coyunturales que no corresponden con el propósito y las

características del plan. Así, se debilita el cumplimiento de la conservación de

la flora, la fauna y las manifestaciones culturales presentes en las áreas.

- El Plan de Acción Institucional 2011 trae como meta la “Consolidación del

sistema nacional de áreas protegidas a través de la incorporación de sitios

prioritarios al Sistema de Parques Nacionales Naturales”, el indicador de este

componente es el “número de hectáreas incorporadas al Sistema de Parques

Nacionales Naturales”.

La auditoría concluye que la meta no se cumplió en la vigencia porque no se

efectuó la incorporación de 60.000 nuevas hectáreas al Sistema de Parques

Nacionales Naturales a través de la declaratoria de áreas nuevas protegidas, lo

cual puede generar acumulación de procesos que es necesario adelantar para

lograr la meta establecida. La entidad acepta la observación y en la vigencia

2013 tendrá que hacer el correspondiente plan de mejoramiento.

- Se estableció que la gestión de Parques Nacionales Naturales de Colombia

es escasa en lo que se refiere a las zonas amortiguadoras establecidas en el

artículo 330 del Decreto Ley 2811 de 1974270: “de acuerdo con las condiciones de cada

área del Sistema de Parques Nacionales Naturales (…), se determinarán zonas amortiguadoras

en la periferia para que atenúen las perturbaciones que pueda causar la acción humana (…)”.

270 Decreto Ley 2811 del 18 de diciembre de 1974 por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. Diario Oficial No. 34243.

312

En tal medida se presenta problemática ambiental generada por la expansión

de la frontera agrícola (cultivos ilícitos), tala indiscriminada del bosque, pastoreo

intensivo, explotación minera, con o sin permiso, caza y pesca indiscriminada,

uso inadecuado del recurso hídrico, entre otras. Acciones que directa e

indirectamente hacen presión sobre los ecosistemas ubicados en las áreas de

los parques nacionales naturales de Colombia.

Lo anterior, debido a las deficiencias de control y vigilancia de parte de la Unidad

de Parques, las demás autoridades ambientales, territoriales y entidades

relacionadas, así como de comunidades locales y propietarios privados de

predios ubicados en la zona amortiguadora, los cuales no ejercen autoridad

sobre el manejo de estas áreas; en muchos casos porque no cuentan con un

marco preciso y específico que facilite su delimitación, declaración, zonificación,

reglamentación y manejo.

- Si bien en la Unidad de Parques existe información sobre integridad ecológica,

esta no es suficiente y oportuna y no está disponible en imágenes satelitales; lo

cual es necesario para actualizar la interpretación y los análisis de cobertura

que hacen las entidades e institutos de investigación.

En conclusión, los informes de auditoría analizados muestran cómo la función

de la Contraloría General de la República en materia ambiental no está lejos de

la gestión que hace cada entidad vigilada; por el contrario, el ente está bastante

cerca de la acción de cada uno de los sujetos de control analizando cada uno

de los aspectos que corresponden a su función misional.

La valoración de costos ambientales como principio y como metodología de

auditoría es tan incipiente que apenas se le menciona en los informes de

auditoría, lo cual se constituye como una de las grandes falencias del control

313

fiscal ambiental y de su escasa influencia en la prevención de los riesgos que

aquejan el medio ambiente.

La otra falencia hace referencia al amplio marco de supervisión de cada una de

las entidades auditadas, ya que en materia ambiental debería primar el análisis

sobre los actos específicos que hace cada entidad en cumplimiento de su deber

misional, y del impacto de ellos en los recursos naturales y del ambiente.

A pesar de esto, de los informes de auditoría se desprende una perspectiva más

alentadora con respecto a la influencia del control fiscal en la protección del

patrimonio ambiental, en la medida en que en la muestra analizada sí se

encontraron informes que se dirigen al trabajo de campo y analizan en tiempo y

en situación real el verdadero estado de los recursos naturales.

De esta forma se establecen conclusiones que podrían llevar a las entidades

vigiladas a cambiar aspectos ambientales específicos en los que no están

cumpliendo su labor o no se están logrando los objetivos planteados.

2.1.6. Informe de Auditoría a la gestión del Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible – Unidad Administrativa Especial del Orden

Nacional, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA -271

Esta auditoría fue realizada y presentada en julio de 2012 con el propósito de

verificar el cumplimiento de la inversión forzosa prevista en el Parágrafo del

271 Contraloría General de la República. “Informes de auditoría realizados por la Contraloría

Delegada para el Sector de Medio Ambiente de la Contraloría General de la República”.

Disponible en internet en:

http://www.contraloria.gov.co/documents/10136/75394649/ANLA170912.pdf/3a1bf720-e8ee-

4294-a34a-38595d7f6a52?version=1.0. Última consulta 19 de agosto de 2013

http://www.contraloria.gov.co/documents/10136/75394649/ANLA170912.pdf/3a1bf720-e8ee-4294-a34a-38595d7f6a52?version=1.0


314

Artículo 43 de la Ley 99 de 1993, a que están obligadas las Empresas de

Hidrocarburos referidas en la Acción Popular 2005-0133001, a través de la

evaluación de los principios de la Gestión Fiscal: economía, eficiencia, eficacia,

equidad y valoración de los costos ambientales.

La Auditoría incluyó la comprobación de que las operaciones financieras,

administrativas y económicas se realizaron conforme a las normas legales,

estatutarias y de procedimientos aplicables. Así mismo, evaluó el Sistema de

Control Interno.

Una de las conclusiones a las que llegó la Contraloría General de la República

fue que no hubo coherencia y oportunidad en el seguimiento efectuado por el

Ministerio a las licencias y los proyectos, toda vez que los requerimientos y

recomendaciones plasmadas en los conceptos y Autos respectivos, no se

cumplieron, o en algunos proyectos el Ministerio dejó pasar demasiado tiempo

para hacer cumplir la obligación, de igual manera no aplica sanciones en tiempo

por el incumplimiento por parte de las Compañías dueñas de los proyectos de

hidrocarburos.

Igualmente, se observó que la ANLA no cuenta con un sistema de indicadores

de gestión para la ejecución, evaluación, seguimiento y control de los proyectos

derivados de las licencias ambientales, que permita establecer alertas sobre los

incumplimientos y sobre la oportunidad de la inversión de los recursos de que

trata el Parágrafo del Artículo 43 de las Ley 99 de 1993, y de esta forma brindar

información ágil y oportuna a la alta dirección.

Con respecto a la inversión forzosa que deben realizar las entidades auditadas,

la Contraloría General de la República concluyó que el Ministerio de Ambiente,

ni La ANLA han precisado en materia de hidrocarburos, el momento en que se

315

debe determinar el valor total de las inversiones y el monto al que ascienden las

mismas, creando una incertidumbre y una inseguridad sobre aspectos que

deberían estar claros para hacer exigible el cumplimiento de esta inversión

forzosa.

Asimismo, señaló que el Ministerio en ejercicio de su facultad reglamentaria

limitó el alcance de la Ley al contemplar en el Decreto 1900 de 2006 que la

inversión forzosa de que trata el Parágrafo del Artículo 43 de la Ley 99 de 1993,

debe ser del 1% y no de no menos del 1% del total de la inversión como lo

establece la norma. Lo anterior quiere decir que el Legislador estableció un piso

a la obligación pero no un techo, en atención a la protección especial del recurso

hídrico establecida en la Constitución Política Colombiana y reconocida en

distintas normas de carácter ambiental; la cual se hace efectiva a través de

instrumentos económicos como estas inversiones forzosas, que suponen una

mayor contribución teniendo en cuenta el valor de las inversiones, ya que los

proyectos de gran tamaño aun cuando no generen mayor consumo de recurso

hídrico, sí generan mayores impactos sobre las fuentes de las cuencas hídricas

de donde toman directamente el agua y donde se ubican.

Indicó el ente de control que en algunos proyectos no se determina con

oportunidad y claridad, las actividades en el marco del plan de inversión del 1%,

presentado por los titulares de la licencia.

Las conclusiones establecidas en el presente informe no solo denotan la falta

de aplicación de la inversión forzosa del 1%, sino también ponen de presente

inconsistencias en el otorgamiento de licencias, que teniendo en cuenta su

importancia, conducen a una vulneración de los recursos naturales y el

ambiente.

316

El artículo 50 de la Ley 99 de 1993 define las licencias ambientales como la

autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de

una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de

los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación,

corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o

actividad autorizada.

Vemos entonces como la licencia ambiental es la principal medida preventiva

en lo que se refiere a la preservación y conservación de los recursos naturales,

razón por la cual las autoridades deben ser cautelosas y exigentes al otorgarla,

ya que a través de ella se exaltan los intereses ambientales sobre los

económicos o políticos.

Es por ello que el no cumplimiento de sus obligaciones por parte de las

autoridades encargadas del manejo y otorgamiento de las licencias

ambientales, constituye una omisión inexcusable que debería llevar a que se

implementen medidas de control y seguimiento para que esta situación no se

presente.

La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales fue creada mediante el Decreto

3573 de 2011, con el fin de garantizar el desarrollo sostenible de país, a través

del otorgamiento de licencias, permisos o tramites ambientales a todo proyecto,

obra o actividad que así lo requiera, en concordancia con la normativa vigente.

Además entre las funciones de la ANLA está la de hacer seguimiento a las

licencias concedidas, velar por la aplicación de los mecanismos de participación

317

ciudadana en todo tipo de proyecto y adelantar y culminar el procedimiento

preventivo y sancionatorio en materia ambiental.272

La creación de esta entidad tuvo propósitos específicos de prevención y mayor

eficacia al momento del otorgamiento de las licencias, con las conclusiones

establecidas en este informe, se entrevé que no está cumpliendo los fines para

los cuales fue creada, contribuyendo en tal medida al descuido de los recursos

naturales y el ambiente.

Según el plan de mejoramiento entregado por la entidad en virtud de estos

hallazgos, y la posición de la Contraloría General de la República ante el mismo,

se podrán ver los resultados y la verdadera contribución del ente de control a

esta problemática.

En virtud de los hallazgos fiscales anteriormente estudiados y de acuerdo a los

planteamientos ya reiterados en la presente tesis de investigación, podemos

deducir que la valoración de los costos ambientales, aún no hace parte activa

de las líneas de auditoría como método de evaluación de la gestión ambiental

de los sujetos de control.

Es necesario el fortalecimiento de este principio y método de evaluación con el

fin de que se concreten materialmente los daños al patrimonio público, y que

así se pueda cumplir con la labor resarcitoria de la Contraloría General de la

República, toda vez que si se identifica desde la auditoría el monto del daño

ambiental a través de la valoración de los costos ambientales, es más fácil que

272 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo, GÓMEZ REY, Andrés, MONROY ROSAS, Juan Carlos. Las

Licencias Ambientales en Colombia. Grupo Editorial Ibáñez. Bogotá. 2012. P. 63.

318

en el proceso de responsabilidad fiscal se puedan recuperar estos valores

previamente determinados.

En cuanto a la normatividad existente, del análisis de caso se puede establecer

que la Contraloría General de la República debe regular integralmente dentro

de sus planes de auditoría, todo lo concerniente a la valoración de costos

ambientales, tanto en lo que tiene que ver con los métodos valorativos como

con su inclusión dentro de la vigilancia de la gestión ambiental.

Por último, dentro de los postulados planteados se encuentra la influencia

política en la gestión ambiental, con base en ello, podemos manifestar que del

estudio de los casos anteriormente planteados, no se ve parcialidad en los

informes, por lo que se evidencia la objetividad de la Contraloría General de la

República en el análisis de la gestión de cada uno de los sujetos de control aquí

investigados. Objetividad que debe prevalecer en cada una de las auditorías y

en todos los sujetos de control.

2.2. FUNCIONES DE ADVERTENCIA

Como se ha mencionado las funciones de advertencia se constituyen en una de

las más importantes formas de ejercer el control fiscal, toda vez que pretenden

prevenir el daño antes que repararlo.

Uno de los postulados planteados para la presente investigación es el mayor

énfasis que debe tener la prevención sobre la corrección, precisamente este es

el objetivo primordial de las funciones de advertencia, por lo que del análisis de

los siguientes casos de la Contraloría General de la República, se puede

319

determinar la importancia que actualmente tiene la prevención tanto para este

ente de control como para las entidades vigiladas.

Con el análisis de las siguientes funciones de advertencia se pretende evaluar

la aplicación práctica de la vigilancia y supervisión de los entes de control y su

contribución a la preservación ambiental, señalando la actualidad de las

mismas, su pertinencia y utilidad para que las entidades vigiladas tomen las

medidas conducentes a evitar los daños ambientales y los posibles detrimentos

al patrimonio público en este sentido.

2.2.1. Función de advertencia Cerro Matoso273

La función de advertencia está consagrada en el numeral 7 del artículo 5º del

Decreto 267 de 2000 que señala que es atribución de la Contraloría General de

la República advertir sobre operaciones o procesos en ejecución para prever

graves riesgos que comprometan el patrimonio público, y ejercer el control

posterior sobre los hechos así identificados.

Esta función de advertencia fue enviada por la contralora general de la

República, Sandra Morelli Rico, al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible,

a la Directora General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y al

Ministro de Minas y Energía, con respecto al Contrato de Concesión No. 051-

96M, suscrito con la empresa Cerro Matoso, S. A. (CMSA).

La función de advertencia se expide para prevenir “el riesgo que para los recursos

y bienes públicos representaría seguir adelantando actividades de explotación por

273 Contraloría General de la República. “Función de advertencia realizada por la contralora general de la República”. Disponible en: www.contraloriagen.gov.co. Última consulta el 8 de febrero de 2013.


320

parte de Cerro Matoso, S. A. en ausencia de una licencia ambiental que ampare de

forma integral las actividades de explotación del título minero correspondiente al

contrato de concesión 051-96M”.

La Contraloría General de la República expuso que:

(…) Ha detectado numerosos vacíos en la aplicación de la normativa ambiental

que regula la materia, así como en el seguimiento y control del cumplimiento de

las obligaciones ambientales que corresponden a la empresa CMSA por parte del

entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio

de Ambiente y Desarrollo Sostenible-MADS y más recientemente de la Autoridad

Nacional de Licencias Ambientales-ANLA, que impide verificar que las acciones

dirigidas a prevenir, mitigar, manejar, corregir y compensar los efectos

ambientales que producen las actividades de explotación, trasformación y entrega

de ferro níquel hayan sido efectivas.

Como se ha reiterado, el licenciamiento ambiental es de especial importancia

dentro de la protección de los recursos naturales, ya que se constituye como el

momento en el cual lograrían prevalecer estos intereses por encima de los

políticos o económicos.

Tal relevancia es reconocida por la Corte Constitucional, que señala que el

licenciamiento ambiental tiene como propósitos prevenir, mitigar, manejar,

corregir y compensar los efectos ambientales de las actividades que puedan

ocasionar un deterioro grave al ambiente o a los recursos naturales o introducir

una alteración significativa al paisaje.

En tal sentido, la licencia ambiental es de carácter obligatoria y previa, por lo

que debe ser obtenida antes de la ejecución o realización de dichas obras,

actividades o proyectos. Opera como instrumento coordinador, planificador,

preventivo, cautelar y de gestión, mediante el cual el Estado cumple diversos

mandatos constitucionales, entre ellos proteger los recursos naturales y el

321

medio ambiente, conservar áreas de especial importancia ecológica, prevenir y

controlar el deterioro ambiental y realizar la función ecológica de la propiedad.

Tiene simultáneamente un carácter técnico y otro participativo, en donde se

evalúan varios aspectos relacionados con los estudios de impacto ambiental y,

en ocasiones, con los diagnósticos ambientales de alternativas, en un escenario

a su vez técnico científico y sensible a los intereses de las poblaciones

afectadas.274

Por lo anterior, las funciones de advertencia realizadas en este tema son

esenciales para prevenir posibles daños ambientales, ya que si las licencias no

cumplen con los mínimos lineamientos para ser expedidas, se ponen en peligro

los recursos naturales y el ambiente.

Esta es una forma efectiva y en tiempo real de prevenir daños tanto ambientales

como al patrimonio público, y de coadyuvar a la labor de las entidades vigiladas.

2.2.2. Función de advertencia Aguas Residuales Mitú-Vaupés 275

Esta función de advertencia a la alcaldía municipal de Mitú manifiesta la

siguiente irregularidad con el fin de que esta sea corregida antes de que se

produzca un daño ambiental al patrimonio del Estado:

Posibles riesgos relacionados con los recursos que se han invertido en la Planta

de Tratamiento PTAR, toda vez, que a septiembre de 2012 la obra no ha

culminado y se evidenciaron deficiencias de control y seguimiento por parte del

274 Corte Constitucional. Sentencia C -746 del 26 de septiembre de 2012. M.P. LUIS

GUILLERMO GUERRERO PÉREZ.

275 Contraloría General de la República. Función de advertencia realizada por la contralora general de la República. Disponible en: www.contraloriagen.gov.co. Última consulta el 8 de febrero de 2013.


322

interventor y de la administración municipal. Situación que ocasiona demora en la

iniciación de la prestación del servicio del objeto del contrato de obra.

Por lo anteriormente expuesto, la Contraloría General de la República, hace un

llamado a la administración del Municipio de Mitú, para que adopte las medidas

conducentes a exigir y lograr la culminación de la Planta de Tratamiento PTAR y

su puesta en marcha, para así evitar un detrimento patrimonial.

Si bien esta función de advertencia la realiza la Contraloría Delegada para la

Gestión Pública, es mencionada porque si no se llevan a cabo por parte de la

alcaldía municipal de Mitú las medidas conducentes a que la planta de

tratamiento de aguas residuales funcione, no sólo podría haber una pérdida de

recursos por la no ejecución del contrato, sino también un daño ambiental

cuantificable en los términos del valor del mismo.

2.2.3. Función de advertencia Degradación de Ecosistemas de Paramos276

Esta función de advertencia fue suscrita por la contralora general de la

República, Sandra Morelli Rico, y dirigida a la Directora General de la Autoridad

Nacional de Licencias Ambientales, a la Directora General del Instituto de

Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt, a los miembros

de los consejos directivos de las CAR, y a los directores de las autoridades

ambientales.

Se profiere con el fin de prevenir el daño ambiental de los ecosistemas de

páramo, originado por el desarrollo de obras, proyectos y actividades realizadas

en estos; además, por la demora en la adopción de los planes de manejo

276 Contraloría General de la República. Función de advertencia realizada por la contralora

general de la República y la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente de la Contraloría General de la República. Disponible en Internet en: www.contraloriagen.gov.co. Última consulta el 8 de febrero de 2013.


323

ambiental, ordenación, declaración y delimitación de los ecosistemas de

páramo, en virtud de las contingencias del cambio climático y su impacto sobre

el abastecimiento del recurso hídrico que obliga a adoptar medidas de

protección, conservación y preservación de los páramos en Colombia.

Efectivamente, la Contraloría General de la República ha señalado en sus

auditorías la importancia que tiene el hecho de que los gestores institucionales

cumplan con las obligaciones previstas para la protección de áreas de

importancia ecológica, como las de páramo en las que se adelantan actividades

de minería, agropecuarias, de explotación maderera, etc., que las afectan

negativamente, ya que no existen planes de manejo debidamente formulados e

implementados.

Por lo anterior, es importante denunciar las irregularidades que afectan la

conservación de los páramos: títulos mineros y licencias ambientales que se

siguen otorgando a pesar de que la Ley 1382 de 2010277 prohíbe de manera

expresa la exploración y explotación minera en los páramos. Casos

específicamente detectados por la Contraloría General de la República y

relacionados en esta función de advertencia.

Se conmina entonces a todas las autoridades y entidades implicadas en el

asunto a que adopten las medidas necesarias para evitar y prevenir los riesgos

sobre estos ecosistemas y reparar los daños ya causados con ocasión de la

violación de las normas ambientales.

Esta función de advertencia es un claro ejemplo del efecto positivo que pueden

tener los órganos de control fiscal en la conservación de los recursos naturales

y del ambiente, toda vez que si esta no se cumple, se configura un hallazgo con

277 Ley 1382 del 09 de febrero de 2010, por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas. Diario Oficial No. 47618 de 9 de febrero de 2010.

http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2001/ley_0685_2001.html#1

324

las consecuencias económicas que para las entidades a las que se dirige

implica, además de las disciplinarias, administrativas o penales que se pudieren

dar.

De acuerdo a lo estudiado, se tiene que las funciones de advertencia

constituyen el mecanismo por excelencia para que la prevención prime sobre la

corrección, con lo que se demuestra uno de los postulados de la presente

investigación, y se confirma que con el fortalecimiento de esta atribución se

puede llegar a una mayor contribución de los órganos de control fiscal a la

preservación ambiental en nuestro país.

Actualmente las funciones de advertencia ocupan un lugar misional importante

dentro de las entidades fiscalizadoras, por lo que es necesario que por parte de

los sujetos vigilados se tomen las medidas necesarias para evitar el daño,

acatando cada uno de los lineamientos ofrecidos por las diferentes

advertencias.

2.3. INFORMES QUE EN TEMAS ESPECÍFICOS HA PROFERIDO LA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La Contraloría General de la República ha realizado estudios en temas

específicos que involucran temas ambientales y de especial protección, entre

ellos se destacan dos por su importancia actual, por las comunidades a quienes

está dirigido, y por su impacto en materia natural y social.

325

2.3.1. Informe Especial Seguimiento Resguardos Indígenas y Plan

Nacional de Desarrollo 2012-2014278

Este es el Informe No. 2 y fue presentado el 17 de diciembre de 2012 y “abordará

lo referente a la muestra elegida para el desarrollo de las auditorías, la normatividad

sobre temas específicos que no se presentaron en el primer informe como son: salud,

vivienda y regalías, así como los recursos asignados para los resguardos sobre los

aspectos mencionados”.

Este informe es el resultado del proceso auditor realizado por la Contraloría

General de la República a la situación de los resguardos indígenas en el país,

y presenta la siguiente temática: recursos del Sistema General de

Participaciones destinados al régimen subsidiado de salud, los subsidios de

vivienda adjudicados de 2008 a 2011, y los recursos de regalías girados a los

municipios y resguardos en el periodo 2009 a 2011.

Dicho informe se trae a colación por la importancia nacional de estas

comunidades especialmente protegidas, así como por su relevancia en la

protección del ambiente.

Teniendo en cuenta que, como lo señala la jurista Gloria Amparo Rodríguez,

Colombia es un Estado social de derecho democrático, participativo y pluralista

que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación, y los

territorios indígenas colombianos, por lo que a través de sus consejos se debe

velar también por la preservación de los recursos naturales, cuya explotación

debe efectuarse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de

las comunidades indígenas279.

278 Contraloría General de la República. Informe elaborado por el despacho del vicecontralor general de la República. Disponible en Internet en www.contraloriagen.gov.co. Última consulta el 8 de febrero de 2013. 279 RODRIGUEZ, Gloria Amparo. Op. cit. P. 16.


326

2.3.2. Especial seguimiento en tiempo real a los recursos destinados a la

emergencia ocasionada por la ola invernal 2010-2011280

Este informe se estudia teniendo en cuenta que es la prueba más reciente de

las consecuencias de las afectaciones ambientales vividas por el país en los

años 2010 y 2011281.

Este Informe fue presentado el 14 de diciembre de 2012, producto del

consolidado de los informes de todo el país, para la contingencia generada por

la ola invernal de los años 2010-2011, en la que hubo una inversión total de

$6.106.125.251.172 billones en ayuda humanitaria, obras mayores y menores,

y contención de aguas.

Esta suma es bastante significativa, y teniendo en cuenta que, como se ha

mencionado, parte de los desastres devenidos de la ola invernal se deben a la

falta de planeación en materia ambiental, vale la pena estudiar las conclusiones

de este informe con el fin de determinar qué fue lo que tuvo que enfrentar el

país, los recursos invertidos en ello, y qué soluciones se proponen para que

esto no vuelva a suceder.

A pesar del control en tiempo real realizado por la Contraloría General de la

República se encontraron falencias en la inversión de los recursos, que dejan

ver la irresponsabilidad de las administraciones territoriales en su inversión. Las

irregularidades fueron:

• Atraso en la programación de obra.

280 Contraloría General de la República. Informe elaborado por la Contraloría General de la República. Disponible en Internet en www.contraloriagen.gov.co. Última consulta el 8 de febrero de 2013. 281 MONROY ROSAS, Juan Carlos. El costo de la indiferencia ambiental. Editorial Universidad

del Rosario. Bogotá. 2011. P. 4.


327

• Desembolsos de anticipo y no hay inicio de obra.

• Obras ejecutadas en sitios diferentes al aprobado.

• Abandono de obra.

• Proyectos sin estudios, ni diseños.

• Evidencia de mala calidad de los materiales.

• Vencimiento del término contractual.

• Obra sin participación de la interventoría.

• Comunidades en riesgo.

Precisamente todo lo anterior es un reflejo de la realidad del país en cuanto al

manejo de recursos públicos se refiere. Las administraciones no se preocupan

por los factores sociales o ambientales que puedan llegar a afectar a la

comunidad, y lo político y económico sigue prevaleciendo, con el agravante de

que si no se destinan los recursos necesarios para sanear las deficiencias

naturales, estos problemas van a redundar en contra de las comunidades

menos favorecidas, por lo que los desastres que se produjeron como

consecuencia de la ola invernal van a repetirse.

2.3.3. Informe Especial. Minería Ilegal. La Explotación Ilícita de Recursos

Minerales en Colombia. Casos Valle del Cauca (Rio Dagua) - Chocó (Rio

San Juan) Efectos sociales y ambientales.282

Informe especial elaborado por la Contraloría General de la República y

presentado en agosto de 2013, mediante el cual se analiza la problemática de

282 Contraloría General de la República. Disponible en Internet en:

http://www.contraloria.gov.co/documents/155638087/176618096/Separata+Mineria+ilegal.pdf/

c70443f0b-7b9c-4ed9-88f2-297f1d2db404. Última consulta 18 de agosto de 2013

http://www.contraloria.gov.co/documents/155638087/176618096/Separata+Mineria+ilegal.pdf/c70443f0b-7b9c-4ed9-88f2-297f1d2db404


328

la minería ilegal frente a la vulnerabilidad de los recursos naturales y de la

comunidad afectada.

Aborda el informe la minería ilegal y las dificultades que han tenido las

autoridades para su erradicación; señala que una de las políticas más

importantes del sector minero, en cabeza del Ministerio de Minas y Energía, ha

estado dirigida en dos direcciones, en primer lugar, la plena formalización de la

actividad minera en Colombia y en segundo lugar, el control a la actividad

extractiva ilegal por parte de los alcaldes municipales, esto último con apoyo

operativo de la fuerza pública y el acompañamiento técnico de las Autoridades

Minera y Ambientales.

Señala el informe que en general, la formalización de la actividad minera se

pretendió realizar bajo la figura del programa de legalización de la minería de

hecho, que fue dirigido a un tipo de minería que aunque no poseía título debía

demostrar cierta tradición en el ejercicio de la actividad.

Sin embargo, se observó que lo que faltó en materia de política minera nacional

fue la actuación real y simultánea de las dos directrices: una fuerza activa legal,

policiva y judicial contra la minería ilegal, y una vía administrativa viable a los

mineros sin título para su legalización.

Con los datos expuestos en el informe se concluyó que no fue acertado

considerar que el problema de la ilegalidad se podía concentrar en procesos de

legalización de la minería que presentan cuatro falencias fundamentales: i) Son

programas costeados totalmente por la Nación. ii) El proceso se convierte en un

refugio de la ilegalidad porque la Ley 685 ordenó en su artículo 165 que no

habría lugar a suspender la actividad minera y a realizar decomisos de

minerales, ni a proseguir con acciones penales. iii) Los procesos pueden ser

dilatados en el tiempo por el solicitante en la medida en que él mismo lo desee.

329

iv) No existe una verdadera red institucional que llegue al minero apartado de

las áreas urbanas.

Con todas las existentes dificultades de tipo normativo y operativo, se afirmó en

el informe que para el control de la ilegalidad minera se necesitan acciones

reales y contundentes, materializadas con el cierre de minas que funcionan al

margen de la ley.

Analiza este informe dos casos concretos, en primer lugar estudia los efectos

sociales y ambientales del Rio Dagua, en el Departamento de Valle del Cauca.

Indica que la explotación ilegal de oro en la cuenca del río Dagua vive un

proceso de expansión acelerada a partir del año 2008, y presenta relación con

la construcción de la Doble Calzada Buga – Buenaventura.

Con esta explotación ilegal, se han presentado severas afectaciones

ambientales como la erosión y socavación del Rio Dagua y sus márgenes, por

construcción de las fosas, así como la pérdida de cobertura vegetal protectora

y las terrazas aluviales, y los montículos de sobrantes de explotación y

sedimentos de diferente elevación dispersos sobre el cauce y las riveras,

situación que representa una seria amenaza por posibles deslizamientos,

crecientes e inundaciones.

Igualmente, con el proceso de extracción se advierte un deterioro de la calidad

de las aguas superficiales, en sus diferentes parámetros fisicoquímicos y

bacteriológicos. Particularmente el incremento de los residuos sólidos finos

genera un incremento en la sedimentación y altera parámetros fisicoquímicos

como la turbiedad o sólidos suspendidos totales.

Así mismo, dado que en la minería ilegal se realiza un inadecuado manejo y

almacenamiento de insumos utilizados para operación y mantenimiento de la

maquinaria (como combustibles y lubricantes); de químicos (como cianuro y

330

mercurio) utilizados en beneficio del material; de manejo y disposición de

residuos líquidos (vertimientos directos al cuerpo de agua); y de vertimientos

orgánicos se tiene un cuadro complejo de contaminación de aguas superficiales

que afecta la existencia de vida orgánica y disminuye su posibilidad de

aprovechamiento para otras actividades antrópicas, entre ellas las de

potabilización para el consumo humano, cuyos costos se ven incrementados,

con lo que se afecta y restringe el derecho fundamental al agua potable de las

personas ubicadas en la cuenca del río Dagua.

En segundo lugar, se analiza el caso del Rio San Juan, en el Departamento de

Chocó, afirmando que desde la década de los ochentas en el departamento se

explotan minerales con maquinaria sin título minero, lo cual a nivel poblacional

ha generado un nivel importante de adaptación a la informalidad y a la existencia

de mercados no regulados

La Contraloría General de la República, en su visita de inspección a la Cuenca

del río San Juan evidenció que la actividad de minería ilegal del oro, se

desarrolla en condiciones que atentan contra la sostenibilidad del ecosistema,

como: la utilización de maquinaria (retroexcavadoras y dragas de succión);

carencia de estudios de exploración; desconocimiento de técnicas de

explotación y beneficio; que generan una serie de impactos y efectos

ambientales, como los siguientes:

1. La intervención con maquinaria pesada del cauce del río San Juan, de sus

ríos afluentes y quebradas alteran su hidromorfología y su hidrodinámica, a la

vez que ocasionan la contaminación de fuentes hídricas, alterando su calidad y

disponibilidad, principalmente para abastecimiento de las poblaciones ribereñas

y el desarrollo de otras actividades antropogénicas.

2. Se evidenció la emisión de gases contaminantes debido a la utilización de

maquinaria pesada (retroexcavadora, dragas y minidragas) y utilización de

331

sustancias químicas en el proceso de explotación del oro en los cauces de los

ríos San Juan, Condoto, Iró, Quito y Quebrada Las Animas, entre otros.

3. Con la destrucción de bosque por tala indiscriminada se aceleran los

procesos erosivos y con ello se aumenta la sedimentación ocasionando la

pérdida de navegabilidad y aumentando los costos de mantenimiento de los

cauces y del tratamiento de agua para consumo humano.

En general, en los sectores de interés se evidenció que la no ejecución de

actividades encaminadas al manejo, control y mitigación ambiental de las

afectaciones causadas por las actividades de explotación que se realizan en

dichas zonas, han ocasionado que los impactos ambientales sean notorios

sobre los componentes: suelo, aire y agua y el paisaje.

En cuanto a la incidencia fiscal de los daños aquí plasmados, se estableció que:

“Establecer con total certeza el daño ambiental es el primer paso para abordar un asunto

aún más complejo, como lo es el de la valoración económica del mismo. En primer lugar,

porque más allá de la afectación sobre los recursos bióticos y abióticos del ambiente nos

encontramos ante la pérdida de la función ecológica de los bienes ambientales, cuya

indemnización también debe ser incorporada en la valoración del daño ambiental.

En el caso particular del daño ambiental ocasionado por la minería ilegal del oro en las

cuencas de los ríos Dagua (Valle del Cauca) y San Juan (Chocó), se determinaran

aquellos factores del mismo que tienen incidencia fiscal, es decir aquellos que afectan al

patrimonio público, bien sea por: i) concepto de costos evitados por la minería, que se

traducen en ingresos no percibidos por el Estado; ii) en sobrecostos que deben asumir

otras actividades económicas por contaminación, particularmente del recurso hídrico y

costos en salud pública; y iii) por el valor de los pasivos ambientales que finalmente deben

ser asumidos por todos, ante la ineficacia institucional de judicializar a los responsables

del daño ambiental, al margen de la poca capacidad técnica y funcional que tienen las

entidades ambientales, para la determinación y valoración del mismo.

332

En el caso del Chocó, en un esfuerzo por acercarnos a un estimativo al daño fiscal fueron

calculados el valor total estimado para los ingresos no percibidos por tasa de uso y tasa

retributiva durante el periodo 2007-2011, que asciende a los $34.545 millones. Esta cifra

de recursos no percibidos, que supera los ingresos totales de la Corporación durante el

mismo periodo en un 75,6%, servirían, de acuerdo con lo establecido en la normatividad,

para financiar proyectos y actividades de protección, recuperación, descontaminación y

monitoreo del recurso, la elaboración del Plan de Ordenamiento y Manejo de la cuenca; a

la vez que su pago proveería de recursos a la autoridad ambiental para cubrir los gastos

de implementación y monitoreo, hasta en un 10% de los recursos recaudados.”

A través de este informe se ve el esfuerzo realizado por el máximo ente de

control fiscal de intervenir en una situación que afecta gravemente el ambiente

y la situación social de las comunidades aledañas a las explotaciones mineras

ilegales, lo cual constituye un aporte importante a la protección de los recursos

naturales vulnerables, su mantenimiento y compensación.

Así mismo, se evidencia en el presente informe, el establecimiento concreto del

daño ambiental en términos económicos, a través de la valoración de los costos

ambientales y de los valores de compensación a la comunidad afectada y los

recursos naturales que han venido siendo sacrificados.

Lo anterior es una contribución al fortalecimiento ambiental, en la medida en

que no solo se da una explicación teórica del daño y sus efectos ambientales y

sociales, sino que también se realiza una valoración económica del mismo, con

el fin de que este sea resarcido por quienes a él contribuyeron, en beneficio de

la comunidad y de los recursos naturales vulnerados.


333

Después de analizados los informes, la perspectiva del papel de la Contraloría

General de la República y los demás entes de control en la protección de los

recursos naturales, es diferente, en la medida en que se ve que, pese a que no

es la generalidad, sí existe un trabajo de campo en el sitio de los hechos y en

tiempo real que le advierte a las entidades las deficiencias en sus labores

misionales y lo que ello implica para el ambiente.

Se debe fortalecer entonces la presencia de los entes de control fiscal en los

lugares y momentos donde se afectan los recursos naturales, para que a través

de sus informes de auditoría y sus funciones de advertencia se prevengan y

corrijan las falencias en la gestión ambiental de las entidades vigiladas, y con

ello se pueda mantener la integridad del patrimonio natural de nuestro país.

En lo que tiene que ver con la valoración de los costos ambientales, se observa

su insipiencia, lo que conlleva a que uno de los principales factores de

prevención del daño ambiental quede en el papel por no ser aplicado ni por las

entidades vigiladas ni por los entes de control.

En este sentido, este principio y método de medición constitucional y legalmente

instituido no está produciendo los efectos para los cuales fue creado, por lo que

su obligatoriedad debe ser establecida legalmente, así como las formas de

realización y de aplicación del mismo, en aras de prevenir los daños

ambientales.

De esta manera, los problemas que no permiten la adecuada contribución de

las formas de ejercicio del control fiscal ambiental a la preservación de los

recursos naturales, o por lo menos una más directa y eficaz; son la ausencia de

la valoración de los costos ambientales en la línea de auditoría, el escaso

seguimiento a los planes de cumplimiento por parte de las entidades auditadas,

la poca coerción para el inmediato acatamiento de las funciones de advertencia,

334

el establecimiento de líneas de seguimiento similares a las de otro tipo de

auditorías, la escasa destinación de recursos públicos para la preservación

ambiental, la desviación de los ya destinados a la realización de actividades

ajenas a la protección de la naturaleza, y en general la desatención de los

sujetos de control a las funciones de advertencia y demás conclusiones

establecidas tanto en los informes de auditoría como en otros informes

proferidos por las contralorías.

En lo que se refiere a los postulados planteados para la presente investigación

tenemos que:

- El Control Fiscal Ambiental se ha venido fortaleciendo debido a la situación

actual de los recursos naturales. Los informes de auditoría y demás informes

proferidos por la Contraloría General de la República dan cuenta del avance

que ha existido en la materia. Sin embargo es necesario que se implementen

nuevas medidas que robustezcan su aplicación para que se cumplan los fines

para los que fue establecido y de esta manera sea incuestionable su

contribución a la protección de los recursos naturales.

- A través de los informes de auditoría se evidenciaron hallazgos fiscales por la

indebida gestión de los recursos destinados a la protección ambiental, con ello

se puede ver concretamente el aporte de la Contraloría General de la República

a la preservación ambiental, toda vez que, en la medida en que estos dineros

no sean malgastados, su utilización conllevaría indefectiblemente no solo a la

conservación, sino al mejoramiento en cantidad y calidad del patrimonio natural.

- Las funciones de advertencia deben ser obligatoriamente acatadas y los

mecanismos de coerción para ello deben ser fortalecidos. Como se vio en este

análisis, si bien la Contraloría General de la República cumple con su función

de advertir a las entidades de posibles o futuros daños que pudieren acaecer si

se siguen presentando determinadas circunstancias; no en todos los casos las

335

entidades vigiladas hacen lo pertinente para evitar la ocurrencia de un daño

ambiental, por el contrario este se da, a pesar de las exhortaciones realizadas

por los entes de control. Por lo que es necesario el seguimiento por parte de las

autoridades fiscales y el cumplimiento y seriedad por parte de los sujetos de

control

- De lo anterior y de los informes anteriormente examinados se concluye que es

necesaria la consolidación de una regulación ambiental en materia de control

fiscal, que lleve a especificar los mecanismos y herramientas ya establecidos,

a una mayor aplicación de los informes, y establezca medidas más fuertes para

los órganos fiscalizadores en aras de controlar la gestión ambiental de las

entidades vigiladas.

III. MANEJO Y REGULACIÓN DE LAS AGUAS

336

Por último, dentro de este estudio, se considera necesario analizar el tema

específico del manejo de las aguas, toda vez que se trata de un recurso limitado

que cada vez cobra más importancia en el ámbito nacional y mundial, por lo que

su preservación y protección son importantes para el desarrollo de la vida

humana.

El análisis de las actividades realizadas por la Contraloría para la protección de

este recurso, es determinante para establecer la contribución del control fiscal

en este sentido

En nuestro país, como ya se analizó con anterioridad, pese a la riqueza hídrica,

los problemas con el manejo de las aguas no escasean, por lo que día a día va

a cobrando mayor importancia todo lo que tiene que ver con la gestión de las

fuentes hídricas, la disposición del agua potable, la protección de los recursos

hídricos y la oferta versus la demanda de este valioso recurso.

Por lo anterior, es necesario a través del presente capítulo analizar las gestiones

que realiza la Contraloría para la preservación del recurso hídrico y si ellas han

contribuido a su valoración y protección.

Colombia es un país con una oferta hídrica significativa. En palabras del jurista

Juan Carlos Monroy, la ubicación geográfica y el relieve del país generan

condiciones óptimas para la alta disponibilidad del recurso, muy por encima de

continentes como el africano, con una abundante oferta natural. También señala

que la disponibilidad de agua en el país no está determinada solamente por el

agua superficial, sino que, adicional a este tipo de aguas, Colombia cuenta con

un potencial enorme de aguas subterráneas, aguas marinas y estuarios,

humedales, ciénagas, embalses, glaciales y páramos. No obstante, de acuerdo

337

con la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, en

Colombia la oferta natural no se distribuye homogéneamente entre regiones283.

Por lo anterior, dentro del análisis del control fiscal ambiental, es importante

realizar un estudio específico de la gestión de los recursos hídricos y su estado

actual a nivel nacional, así como sobre la forma en que el control fiscal

ambiental, a través del informe sobre el estado de los recursos naturales y

demás herramientas a su disposición, ha contribuido a la preservación de tan

esencial recurso para la supervivencia de todos los seres vivos.

Como en esta tesis se ha argumentado que el problema jurídico planteado es

si el control fiscal, con sus funciones constitucional y legalmente otorgadas, está

contribuyendo a la optimización del ambiente, es necesario analizar un tema

específico para con él verificar el avance en la gestión del recurso y su

protección y conservación a través de las auditorías e informes sobre el estado


El recurso del agua fue seleccionado como tema específico de esta tesis por su

trascendencia en la vida individual y social del ser humano, y por la protección

que amerita un elemento natural tan importante y escaso en ciertas

comunidades.

A través del análisis doctrinal realizado por algunos autores y de los resultados

derivados de los mismos podremos reconocer el grado de avance que en cuanto

a la protección del recurso del agua ha alcanzado nuestro país.

283 MONROY ROSAS, Juan Carlos. El costo de la indiferencia ambiental. Editorial Universidad del Rosario. Bogotá. 2011. P. 9.

338

3.1. PRINCIPIOS, POLÍTICAS Y DIRECTRICES INSTAURADAS PARA LA

EFECTIVA GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS

En lo que se refiere a la protección de los recursos hídricos en nuestro país, se

han concebido principios que establecen la importancia de este mineral.

Los principios generales ambientales establecen que en la utilización del agua,

el consumo humano tendrá la prioridad sobre cualquier otro uso y se hace

referencia a la protección especial que deben tener las zonas de páramos,

subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos –

artículo 1° Ley 99 de 1993-.284

En Colombia se han implementado diferentes políticas en materia ambiental,

dentro de las cuales se encuentra la “Política para el manejo integral del

agua”, instaurada como uno de los “elementos conceptuales para realizar

el control fiscal ambiental”285.

Dentro de esta política se ha destacado el carácter vital del agua como

articulador de la naturaleza, de manera tal que su manejo es tema central para

la gestión ambiental, ya que interrelaciona los recursos naturales, el medio

ambiente y la actividad humana.

284 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo, LOZANO ACOSTA, Carlos, GÓMEZ REY, Andrés. Protección

jurídica del agua en Colombia. Grupo Editorial Ibáñez. Universidad del Rosario. Bogotá. 2011.

P. 37 285Contraloría Distrital de Bogotá. “Control fiscal ambiental”. Disponible en Internet en:

http://74.125.47.132/search?q=cache:n3vGm_YhQ28J:pqr.contraloriabogota.gov.co/intranet/contenido/FIMA/ESTUDIOS%2520AMBIENTALES/Informes%25202006/Quince%2520años%2520de%2520la%2520Constitución%2520Ecológica%2520final.doc+control+fiscal+ambiental&cd=6&hl=es&ct=clnk&gl=co. Última consulta en marzo de 2010.





339

Así, la “Política para el manejo integral del agua” contiene conceptos e

información para estimular la coordinación intersectorial que el manejo del agua

requiere, desde las perspectivas de la oferta-demanda del recurso, su calidad y

los aspectos institucionales pertinentes.

Estos lineamientos de política adoptan estrategias y acciones programáticas e

instrumentales y presentan los avances más significativos de sus programas

relativos al agua. La formulación de estos lineamientos de política pretende

también coordinar la acción de las distintas entidades estatales que de una u

otra manera están vinculadas con el manejo del agua.

Para ello se planteó como objetivo general el manejo de la oferta nacional del

agua sosteniblemente, para atender los requerimientos sociales y económicos

del desarrollo, en términos de cantidad, calidad y distribución espacial y

temporal. Los lineamientos de política para el manejo del agua ofrecen un punto

de partida a los diferentes actores que en él intervienen, para la concertación y

participación pública y privada, buscando consolidar la gestión ambiental en

este tema.286

Esta política para el manejo de las aguas, establecida como una de las más

importantes en materia ambiental, es trascendente para la gestión realizada por

las entidades involucradas y trae parámetros claros de protección de los

recursos hídricos, de forma tal que debería traer resultados palpables en

materia de protección y conservación de tales recursos.

Se establecen a través de ella objetivos, estrategias, metas, indicadores y líneas

de acción para el manejo del recurso en un horizonte de doce años. Esta política

286Contraloría Distrital de Bogotá. Op. Cit.

340

busca orientar la planificación, administración, seguimiento y monitoreo del

recurso hídrico bajo un criterio de gestión integral del mismo, reconociendo el

carácter estratégico del agua para todos los sectores sociales, económicos y

culturales del país.287

El informe sobre los recursos hídricos realizado por la Contraloría General de la

República, con base en esta política y que será analizado más adelante trae los

siguientes principios para la gestión del agua:

• La concepción del agua como un “bien público”.

• La priorización en la importancia de sus usos.

• La regionalización de la gestión a nivel de cuenca.

• La participación de los usuarios en la planificación y administración del recurso.

• La calidad del acuerdo con los usos del recurso y las condiciones del entorno.

• La aplicación del principio del “contaminador pagador”.

• El uso racional del recurso.

• El reuso y desarrollo de nuevas fuentes de agua.

• La recuperación total de los costos288 .

Los autores, Gloria Amparo Rodríguez, Carlos Lozano Acosta y Andrés Gómez

Rey, plantean estos principios de la siguiente forma:

Bien de uso público: el agua es un bien de uso público y su conservación es

responsabilidad de todos.

287 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo, LOZANO ACOSTA, Carlos, GÓMEZ REY, Andrés. Op.Cit.

P. 38 288 Contraloría General de la República. “Informe de auditoría en cooperación entre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales a la gestión integral del recurso hídrico en Colombia”.

341

1. Uso prioritario: el acceso al agua para consumo humano y domestico tendrá

prioridad sobre cualquier otro uso y en consecuencia se considera un fin

fundamental del Estado

2. Factor de desarrollo: el agua se considera un recurso estratégico para el

desarrollo social, cultural y económico del país por su contribución a la vida, a

la salud, al bienestar, a la seguridad alimentaria y al mantenimiento y

funcionamiento de ecosistemas.

3. Integralidad y diversidad: la gestión integral del recurso hídrico armoniza los

procesos locales, regionales y nacionales y reconoce la diversidad territorial,

ecosistémica, étnica y cultural del país, las necesidades de las poblaciones

vulnerables, e incorpora el enfoque de género.

4. Unidad de gestión: La cuenca hidrográfica es la unidad fundamental para la

planificación y gestión integral descentralizada del patrimonio hídrico.

5. Ahorro y uso eficiente: el agua dulce se considera un recurso escaso y por lo

tanto, su uso será racional y se basará en el ahorro y uso eficiente.

6. Participación y equidad: la gestión del agua se orientará bajo un enfoque

participativo y multisectorial, incluyendo a entidades públicas, sectores

productivos y además usuarios del recurso y se desarrollará de forma

transparente y gradual propendiendo por la equidad social.

342

7. Información e investigación: el acceso a la información y la investigación son

fundamentales para la gestión integral del recurso hídrico.289

La consolidación de estos principios en las gestiones que se realicen para la

protección, compensación y conservación de los recursos hídricos, llevaría a

que ellos sean una prioridad en las actividades de las autoridades ambientales

y de las personas públicas o privadas que en algún momento pudieren llegar a

afectarlo, haciendo que sea un bien que llegue a todos los sectores de la

población, y a que los ecosistemas sean de nuevo viables por el equilibrio que

generaría la suficiente cantidad y calidad de cuencas hidrográficas en la

geografía nacional.

La política ambiental sobre el manejo integral del agua fue creada en 1996 por

el Ministerio de Ambiente, con la aprobación del Consejo Nacional Ambiental.

Este documento presenta información y conceptos para estimular la

coordinación intersectorial del agua, desde la perspectiva oferta-demanda. En

su momento definió las siguientes tareas prioritarias:

• Ordenar las cuencas, atendiendo prioritariamente la cuenca Magdalena-

Cauca.

• Proteger acuíferos, humedales y otros reservorios importantes.

• Proteger y recuperar las zonas de nacimiento, así como los páramos, los

subpáramos, las estrellas hidrográficas, las zonas de descarga de acuíferos y

las microcuencas que surten los acueductos municipales.

• Disminuir la contaminación y recuperar las condiciones de calidad de las

fuentes según los usos requeridos.

289 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo, LOZANO ACOSTA, Carlos, GÓMEZ REY, Andrés. Op.Cit. P. 39-40

343

• Orientar un uso eficiente del agua a través de la formación de una conciencia

de uso racional.

• Adoptar tecnologías y crear hábitos de consumo que permitan eliminar el

desperdicio y disminuir la contaminación.

• Complementar el inventario y la evaluación nacional del recurso hídrico

superficial y subterráneo, como herramienta para fijar las prioridades que

permitan orientar eficientemente los recursos disponibles para el cumplimiento

de los objetivos anteriores.

• Desarrollar el conocimiento y la investigación del recurso y fortalecer un

sistema de información multipropósito, integrado al Sistema de Información

Ambiental290 .

Con base en esta política de manejo integral del agua se quisieron establecer

lineamientos para la protección del recurso. Sin embargo, en Colombia los

sujetos intervinientes en su gestión aún no dimensionan su trascendencia, así,

los parámetros establecidos tienden a quedar en el papel, creyendo

erróneamente que es un recurso inagotable, sin medir las consecuencias que

puede traer su afectación a futuro.

Otra de las políticas establecidas para la protección y conservación de los

recursos hídricos es la “Política nacional para humedales interiores de

Colombia”, cuyo objetivo es propender por la conservación y el uso racional de

los humedales interiores de Colombia con el fin de mantener y obtener

beneficios ecológicos, económicos y socioculturales, como parte integral del

desarrollo del país.291

290 Contraloría General de la República. Op. Cit. 291 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo, LOZANO ACOSTA, Carlos, GÓMEZ REY, Andrés. Op.Cit.

P. 40-41

344

Es política adoptada por el Ministerio de Ambiente – Consejo Nacional

Ambiental, ha consagrado los siguientes principios rectores:

- Visión y Manejo Integral. Los humedales interiores de Colombia son

ecosistemas estratégicos y vitales para el desarrollo presente y futuro de la

Nación. Por lo tanto su conservación, manejo y uso sostenible requieren de una

visión integral que garantice su sostenibilidad teniendo en cuenta criterios

ecológicos, sociales, culturales y ambientales.

- Planificación y Ordenamiento Ambiental Territorial. La elección de estrategias

de planificación y de manejo de los humedales del país debe basarse en

perspectivas sistémicas que reconozcan las interrelaciones entre los diferentes

ecosistemas que sustentan. Para tal efecto se requiere una aproximación

multisectorial en el diseño e implementación de estrategias de manejo.

- Articulación y Participación. Los humedales, por sus características ecológicas

y los beneficios que prestan, son ecosistemas integradores de diferentes

intereses de la sociedad, por tanto su conservación, recuperación, manejo y uso

sostenible deben ser tarea conjunta y coordinada entre el Estado, las

comunidades, organizaciones sociales y el sector privado.

- Conservación y Uso Sostenible. Los humedales son ecosistemas que cumplen

múltiples funciones, prestan diversos servicios ambientales y tienen un carácter

dinámico por lo tanto, sus componentes y procesos se deben mantener.

- Responsabilidad Global Compartida. Por ser ecosistemas con características

particulares de beneficio ecológico.

Asimismo, se plantea como objetivo general de la política, propender por la

conservación y el uso sostenible de los humedales interiores de Colombia con

el fin de mantener y obtener beneficios ecológicos, económicos y

socioculturales, como parte integral del desarrollo del País. Y como objetivos

Específicos se plantean:

345

- Integrar los humedales del país en los procesos de planificación de uso del

espacio físico, la tierra, los recursos naturales y el ordenamiento del territorio,

reconociéndolos como parte integral y estratégica del territorio, en atención a

sus características propias, y promover la asignación de un valor real a estos

ecosistemas y sus recursos asociados, en los procesos de planificación del

desarrollo económico.

- Fomentar la conservación, uso sostenible y rehabilitación de los humedales

del país de acuerdo a sus características ecológicas y socio económicas.

- Promover y fortalecer procesos de concienciación, y sensibilización a escala

nacional, regional y local, respecto a la conservación y uso sostenible de

humedales.292

Se establece así la importancia de los humedales dentro de la conservación de

los ecosistemas, la problemática de los mismos, y las acciones para su

preservación y protección.

De esta manera, se deben aplicar la normatividad y planteamientos establecidos

en la política, toda vez que ya determinada la importancia de los humedales, se

debe propender por su conservación a través de la aplicación de los principios

y procedimientos determinados en el documento.

Dentro de las políticas para la protección y conservación de los recursos

hídricos se encuentra la “Política Nacional Ambiental para el Desarrollo

292 Ministerio del Medio Ambiente. Consejo Nacional Ambiental. Política Nacional para

Humedales Interiores en Colombia. Estrategias para su conservación y uso sostenible.

Disponible en Internet en:

http://www.minambiente.gov.co/documentos/normativa/ambiente/politica/polit_nal_humedales

_int_colombia.pdf. Ultima consulta 20 de agosto de 2013

http://www.minambiente.gov.co/documentos/normativa/ambiente/politica/polit_nal_humedales_int_colombia.pdf


346

Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de

Colombia”, que señala que el área costera nacional constituye un sistema

único de recursos que requiere enfoques especiales de manejo y planificación,

para lo cual, la planificación de la base natural costera es indispensable para

proteger y conservar las características estructurales y funcionales de sus

ecosistemas.293

Esta política se enmarca dentro de los siguientes principios básicos:

- El desarrollo presente y futuro de la Nación depende crecientemente de los

ecosistemas y recursos costeros.

- El área costera nacional constituye un sistema único de recursos que requiere

enfoques especiales de manejo y planificación.

- La biodiversidad costera y marina es patrimonio de la Nación y tiene un valor

estratégico para su desarrollo presente y futuro, su conservación y uso

sostenible requieren enfoque intersectorial y deben ser abordados en forma

descentralizada, incluyendo la participación del Estado y de la Sociedad Civil.

- El agua es la mayor fuerza integradora de los sistemas de recursos costeros

y entre estos y los sistemas de cuencas hidrográficas de la Nación.

- De la conservación de los procesos naturales que soportan la gran capacidad

para proveer bienes y servicios de los ecosistemas de la región costera

nacional, depende la rentabilidad en el mediano y largo plazo de las actividades

productivas sectoriales como turismo, pesca/acuicultura, comercio, navegación

y puertos, agricultura y otras actividades económicas, así como los diversos

usos tradicionales de las comunidades locales.

293 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo, LOZANO ACOSTA, Carlos, GÓMEZ REY, Andrés. Op.Cit.

P. 45

347

- Los conflictos por uso y acceso a los recursos marinos y costeros en el país

son incrementales en el espacio y en el tiempo por lo que se promoverá la

disminución del traslado de los problemas ambientales hacia áreas geográficas

y hacia otras generaciones.

- Los costos ambientales en los procesos productivos que se realizan o tienen

incidencia sobre las zonas costeras deberán siempre ser internalizados,

creando consciencia sobre la importancia de asumirlos y por ende, generando

una mayor responsabilidad ambiental por la necesidad evidente de conservar y

no según la disponibilidad presupuestal para cubrir dichos costos.

- La coparticipación decisoria plurisectorial y de los actores sociales interesados

(de manera particular indígenas, afrocolombianos, raizales y minorías en

general) para la definición de los problemas costeros, el establecimiento de los

objetivos del manejo de los ecosistemas y los medios

para alcanzar estos objetivos, es requisito indispensable para propiciar un

equitativo, transparente y dinámico proceso de gobierno, que involucre y sirva

a la gente, que pueda asegurar el sustento para ésta y las futuras generaciones,

y que conserve saludables los ecosistemas para el uso preferencial de los

habitantes costeros.

- Se reconoce el acceso equitativo a los bienes de uso público presentes en los

espacios oceánicos y las zonas costeras colombianas por parte de todos los

ciudadanos, así como a los beneficios económicos que ellos generan.

- La mejor información que genera el conocimiento interdisciplinario sobre cómo

funcionan los ecosistemas marinos y costeros de la Nación y de cómo

responden estos a las actividades humanas debe ser siempre accesible,

llamando a la acción responsable en aquellas situaciones donde existe

incertidumbre acerca de las relaciones precisas de causa-efecto que

determinan los problemas en la Zona Costera.

- El análisis de los temas o asuntos claves de manejo y ordenamiento ambiental

de los espacios oceánicos y las zonas costeras, debe tener siempre un enfoque

348

prospectivo. Este siempre deberá partir de las raíces históricas de la situación

actual y prever las implicaciones de dichos factores históricos en las tendencias

observables de largo plazo, en cuanto a cambio social y a la condición y uso de

los ecosistemas y recursos costeros.

- La elección de las estrategias de ordenamiento ambiental y manejo integrado

de los espacios oceánicos y las zonas costeras, están basadas en una

perspectiva sistémica, la cual reconoce las interconexiones entre los distintos

ecosistemas marinos y costeros. Esta perspectiva sistémica requiere una

aproximación multisectorial en el diseño e implementación de las estrategias de

manejo.

- Un programa de ordenamiento ambiental y manejo integrado de los espacios

oceánicos y las zonas costeras, es un proceso dinámico en el tiempo y en el

espacio que continúa por tiempo considerable. Requiere siempre revisión y

actualización, no es un proyecto de corto plazo.

Se establece como objetivo general de esta política propender por el desarrollo

sostenible de los espacios oceánicos y las zonas costeras, que permita

mediante su manejo integrado, contribuir al mejoramiento de la calidad de vida

de la población colombiana, al desarrollo armónico de las actividades

productivas y a la conservación y preservación de los ecosistemas y recursos

marinos y costeros.

Dentro de los objetivos específicos se encuentran:

1. Incluir los ecosistemas marinos y costeros dentro del ordenamiento territorial

de la nación, reconociéndolos como parte integral y estratégica del territorio,

para armonizar sus usos y las actividades que allí se realicen.

2. Establecer lineamientos ambientales para el desarrollo de actividades

productivas que se realizan en los espacios oceánicos y las zonas costeras.

349

3. Adoptar medidas de conservación, rehabilitación y/o restauración de los

ecosistemas marinos y costeros y sus recursos, para preservar la diversidad

biológica y garantizar la sostenibilidad de la oferta de bienes y prestación de

servicios ambientales.

4. Proporcionar un ambiente marino y costero sano para contribuir al

mejoramiento de la calidad de vida de la población costera.294

El seguimiento y aplicación de estas políticas podría llevar a una protección

efectiva de los recursos hídricos y a un beneficio palpable para la comunidad

que depende de ellos. Es importante que las autoridades ambientales lleven a

cabo estrategias por medio de las cuales se concreten los objetivos y planes

planteados en las políticas, y con ello lograr el aprovechamiento de la vasta

proporción hidrográfica de nuestro país.

Igualmente, la aplicación de estas políticas podría llevar a que todos los

involucrados en el manejo del agua respondan por sus gestiones y en esta

medida pueda haber un consenso en la aplicación de principios y alternativas

que permitan una mayor protección de este recurso, mitigando de esta forma el

daño cada vez que alguien o algo interfiera negativamente.

Es importante igualmente, que los entes de control fiscal, verifiquen la aplicación

y cumplimiento de las políticas mencionadas, así como de los principios allí

establecidos, con el fin de que su contribución a este trascendente tema

ambiental sea palpable y se refleje en resultados concretos.

294 Ministerio del Medio Ambiente. Dirección General de Ecosistemas. Política Nacional

Ambiental para el desarrollo sostenible de los espacios oceánicos y las zonas costeras e

insulares de Colombia. Disponible en Internet en:

http://www.minambiente.gov.co/documentos/4268_161009_polit_zonas__costeras_pnaoci.pdf.

Última consulta: 20 de agosto de 2013

http://www.minambiente.gov.co/documentos/4268_161009_polit_zonas__costeras_pnaoci.pdf

350

3.2. ACCIONES CONCRETAS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA

REPÚBLICA EN MATERIA DE AGUA

En nuestro país el agua es tan importante que se le ha dado un carácter de

derecho fundamental y, así como lo dice la jurista Gloria Amparo Rodríguez295,

si bien no se le ha dado este sentido constitucionalmente, las Cortes de Cierre

si lo han hecho cuando se trata de agua para el consumo humano.

Por lo anterior, es necesario verificar las acciones que ha realizado la

Contraloría General de la República en materia de su protección y de qué

manera ésta ha contribuido a la conservación del preciado recurso.

Como miembro de la OLACEFS, la Contraloría General de la República ha

hecho parte de diversos proyectos internacionales en materia ambiental. Los

que se mencionan a continuación fueron realizados sobre cuencas hídricas y

traen conclusiones importantes acerca del estado de las mismas y su protección

nacional e internacional.

- Auditoría ambiental cooperación Perú-Colombia. Plan colombo-peruano

para el desarrollo integral de la cuenca del río Putumayo, PPCP. 1998-2008.

En el informe de esta auditoría se presentaron las siguientes conclusiones:

“Existe una enorme importancia de mantener un criterio unitario para la cuenca,

más teniendo en cuenta las comunidades allí asentadas como el aspecto ambiental.

En cuanto a las primeras el panorama es negativo, toda vez que las poblaciones se

295 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo. Op. cit. P. 3.

351

encuentran inmersas en la más profunda precariedad económica, en tanto que la

segunda reviste más bien un aspecto positivo debido a la gran biodiversidad aunque

con riesgo por la presencia de gran endemismo. (…) El uso irracional de los

recursos es concomitante a la situación de pobreza de las poblaciones de la Región.

Finalmente, el agotamiento de los recursos representa la imposibilidad de que tal

situación cambie en el futuro296.”

Con respecto a lo planteado se concluye que es importante la colaboración

binacional; sin embargo, resalta que se presentan dificultades emanadas de

la decisión política de más alto nivel en ambos países, y el respeto de los

compromisos pactados internacionalmente.

Se ve cómo frecuentemente son las mismas autoridades las encargadas de

entrabar los procesos de solución de la problemática ambiental. En este caso,

tratándose de autoridades de dos países diferentes, la aplicación de las

conclusiones de la auditoría se torna aún más complicada, lo cual en materia

de protección del recurso hídrico auditado, la cuenca del río Putumayo,

representa retraso en su preservación.

- Auditoría a la Gestión Ambiental Adelantada sobre la Subcuenca

Binacional del Río Táchira

En esta auditoría realizada también dentro del marco de la OLACEFS se

concluyó:

296 COMTEMA. “Antecedentes de la auditoría ambiental cooperación Perú-Colombia. Plan colombo-peruano para el desarrollo integral de la cuenca del río Putumayo-PPCP 1998-2008. Disponible en Internet en: www.contraloriagen.gov.co/html/comtema/auditorías/Colombia_Peru/BIPeru290109.pdf. Última consulta en febrero de 2010.


352

Se suman a los problemas ecológicos de la cuenca diversos factores

antropogénicos, como el vertimiento de las aguas residuales, la creciente demanda

del recurso, las tomas incontroladas de agua para riego, la extracción material de

arrastre, el abastecimiento de acueductos de los municipios y centros poblados que

hacen parte de la cuenca, factores que acentúan su fragilidad y originan situaciones

de riesgo en determinadas épocas del año, como lo fue el desbordamiento de aguas

en diciembre del año 2000 en el Municipio de Villa del Rosario, en Colombia297.

Se establece entonces que se requiere una política especial de manejo por

parte de las dos naciones, orientada a frenar el deterioro progresivo en que

se encuentra la cuenca, cuyas condiciones naturales de por sí restringen la

oferta ambiental del recurso hídrico. Además, que se requiere el diseño

conjunto de una estrategia a corto y a mediano plazo con el fin de evaluar la

situación, por parte de ambos países, de manera que se minimicen los

problemas y se desarrollen alternativas que propendan por el mejoramiento

de la calidad de vida de las comunidades que emplean recursos hídricos y la

recuperación y conservación de los suelos de la cuenca.

Propone también ciertas exigencias hacia los organismos de control para que

se fusionen recursos y acciones y así garantizar la sostenibilidad del medio.

- Presentación de observatorios de control fiscal ambiental. Contraloría

General de la República. Sistema acuífero Guaraní. Región de la Amazonia

(SAG).

297 COMTEMA. Auditoría a la gestión ambiental adelantada sobre la subcuenca binacional del

río Táchira. Disponible en Internet en: www.contraloriagen.gov.co/html/comtema/auditorías/Colombia_Venezuela/Auditoría%20Rio%20Tachira.pdf. Última consulta en febrero de 2010.



353

Estos observatorios se definen como un espacio en el que se analiza y evalúa

un ecosistema o región de manera integral y dinámica a través del tiempo.

Dicha evaluación se efectúa sobre un sistema de indicadores, que en

conjunto, da cuenta de su realidad integral, tomando como base aspectos

ambientales, sociales y económicos.

A partir de los resultados de los indicadores ambientales, económicos y

sociales, las entidades fiscalizadoras superiores y la ciudadanía podrían

evaluar de forma permanente el desempeño de las políticas, planes,

programas y proyectos trazados y participar en su seguimiento y evaluación.

En el informe se señala que el sistema acuífero Guaraní, es uno de los

reservorios más importantes de agua subterránea en el mundo y el único en

Latinoamérica, con jurisdicción en cuatro países: Argentina, Brasil, Uruguay y

Paraguay.

A partir de estos observatorios y de la inclusión de la comunidad, se puede

llegar a la protección de los recursos hídricos y a lograrse una contribución del

control fiscal más directa y certera.

- Informe de auditoría en cooperación entre la Contraloría General de la

República y las contralorías territoriales a la gestión integral del recurso

hídrico en Colombia.

Este informe es el resultado de un juicioso estudio de la Contraloría General de

la República sobre la gestión de los recursos hídricos en nuestro país. Las

conclusiones aquí contenidas son un insumo importante para saber el estado

de tales recursos, y las sugerencias y soluciones allí expuestas son

354

significativas para lograr una real protección de nuestras cuencas, ríos, mares

y demás recursos hídricos.

La “Presentación”, realizada por Julio César Turbay Quintero, entonces

contralor general de la República, nos señala que la gestión eficaz de los

recursos hídricos debe fundamentarse, entre otras cosas, en adecuados

procesos de manejo de cuencas, ordenamiento del recurso y énfasis en la

calidad con el fin de garantizar un adecuado equilibrio entre la oferta y la

demanda.

La “Introducción” realizada por José Gregorio Manga Certain, contralor

delegado para el Medio Ambiente de la época, señala que si bien la mayoría de

las autoridades reportan información, la misma presenta debilidades en cuanto

a oportunidad en los reportes, inconsistencias, deficiencias en la consolidación,

falta de controles y heterogeneidad de formatos lo que, sumado al no reporte,

deja como antecedente que no se cuente con información completa, veraz y

oportuna para presentar un resultado consciente sobre la gestión del recurso

hídrico.

En desarrollo de la auditoría se evaluaron las siguientes líneas relacionadas con

la gestión del recurso hídrico:

Línea 1. Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuencas Abastecedoras

POMCA: clasificación y priorización, inventario del recurso hídrico, inventario de

usuarios, seguimiento al plan de inversiones y compra de predios.

Línea 2. Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, PSMV:

objetivos de calidad, presentación y contenido del plan, plan de inversiones,

metas de reducción de carga contaminante y factor regional.

355

Línea 3. Uso de agua: concesiones y autorizaciones, facturación y cobro,

agua no contabilizada, programa de ahorro y uso eficiente, reporte anual sobre

cobro y estado del recurso y aplicación de los recursos de la tasa por uso.

Línea 4. Contaminación hídrica: vertimientos, tasas retributivas, reporte

anual sobre el cobro y estado del recurso, y aplicación de los recursos de la tasa

retributiva.

Nuevamente se evidencian las deficiencias de los sistemas de información y se

confirma el poco aporte que estos han hecho a la planeación del recurso hídrico

en nuestro país, por lo que se propone que se destinen los recursos financieros

necesarios para viabilizar las inversiones requeridas en las cuencas

hidrográficas de manera coordinada, y garantizar así la disponibilidad del

recurso a la comunidad298.

Este informe realizado por la Contraloría General de la República

exclusivamente para estudiar el tema del manejo de las aguas en nuestro país,

tanto desde el punto de vista de las auditorías como de las políticas públicas

implementadas para su protección, define las situaciones de riesgo en la gestión

de los recursos hídricos, así como sus vías de solución.

Como se ha reiterado, en la medida en que las sugerencias y conclusiones

establecidas en estos informes, se tomen en cuenta por parte de todos los

sectores de la sociedad, se pueden llegar a determinar salidas a los principales

problemas relacionados con este primordial recurso, como el creciente

desequilibrio entre su oferta y demanda, la devastación de las fuentes hídricas

y las deficiencias que tienen que ver con el agua potable.

298 Página 7 del referido Informe.

356

3.3. PROBLEMAS RELACIONADOS CON EL AGUA

Al reconocerse ya el agua como un recurso limitado y de vital importancia para

la supervivencia humana, se han venido identificando problemas relacionados

con la disposición del recurso, con su oferta y demanda, y con su escasez en

algunos territorios. Los siguientes son los problemas concretos que se

presentan y que requieren de urgentes medidas de choque para contenerlos:

Falta de agua dulce, la disponibilidad del agua per cápita disminuye por el

crecimiento poblacional.

Alta presencia de sedimentos por deforestación y deterioro de los suelos.

Alta contaminación originada por aguas residuales domesticas

Disposición inadecuada de basuras de origen doméstico.

Alta contaminación originada por el uso de plaguicidas.

Alta contaminación originada por aguas residuales industriales

Disposición inadecuada de basuras principalmente de origen industrial299.

De igual forma, el informe sobre los recursos hídricos realizado por la

Contraloría General de la República y las contralorías territoriales establece

como problemática del agua la siguiente:

- Los procesos de priorización para efectos de ordenación de las cuencas

hidrográficas en Colombia no han cumplido con los principios de eficiencia y

299 Auditoría General de la República. “Control fiscal ambiental”. Disponible en Internet en: www.slideshare.net/auditoríageneral/control-fiscal-ambiental . Ultima en febrero de 2010.


357

celeridad, con base en los términos señalados en el artículo 7° del Decreto 1729

de 2002300.

- Los planes de desarrollo municipal y los planes de acción de los municipios no

están articulados con los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas,

POMCA. La mayoría de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) fueron

formulados, adoptados y están siendo implementados sin que las cuencas se

hayan ordenado, lo cual pone en grave riesgo la disponibilidad futura del agua

y la gestión de los recursos naturales y de los servicios ambientales.

El informe de auditoría evidencia la falta de aplicación de los principios de

armonía regional, gradación normativa, rigor subsidiario, concordancia y

articulación de los diferentes instrumentos de planeación, toda vez que los POT

y los planes de desarrollo municipal no se articulan con los POMCA. Ello

demuestra que la normatividad ambiental que regula el manejo del recurso

hídrico se ha venido aplicando de manera inoportuna y tardía, lo que conlleva a

que los procedimientos y trámites no se apliquen con la debida eficacia que

exige la normatividad respectiva, afectando la gestión del agua.

- Muchos usuarios no cuentan con concesión para el uso del agua otorgada por

la autoridad ambiental, por tanto, no se factura y recauda la tasa por uso al

100% de los concesionados. En términos generales, podría deducirse que el

76% de los usuarios presuntamente son ilegales.

- El ejercicio auditor detectó serias deficiencias en la evaluación que deben

hacer las distintas autoridades ambientales para la ordenación y el manejo de

300 Decreto 1729 del 06 de agosto de 2002. Por el cual se reglamenta la Parte XIII, Título 2, Capítulo III del Decreto-Ley 2811 de 1974 sobre cuencas hidrográficas, parcialmente el numeral 12 del artículo 5° de la Ley 99 de 1993 y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 44893 del 7 de agosto de 2002.

358

las cuencas hidrográficas y, dentro de la misma, para la ordenación y

reglamentación de las corrientes y sus recursos hídricos asociados. Sólo un

poco más del 50% de las autoridades ambientales tiene información parcial para

caracterizar con suficiencia la disponibilidad de agua, con lo cual no es viable

reglamentar corrientes y asignar recursos hídricos de forma que se garantice el

acceso equitativo a los mismos y el sostenimiento de los caudales.

- A pesar de la falta de información, resulta preocupante que la que se encuentra

disponible muestra que las actividades humanas están incrementando los

impactos sobre la calidad de este recurso. Adicionalmente, las contralorías han

encontrado casos de sobreexplotación de fuentes hídricas que han obligado al

reajuste de la asignación de concesiones por la ausencia de procesos de

planificación y gestión de los recursos hídricos.

- Uso del agua a través de permisos y concesiones. Todo usuario que haga uso

del recurso hídrico deberá contar con la respectiva concesión, de acuerdo con

lo establecido en el Decreto 1541 de 1978301. Igualmente, deberán pagar la tasa

por utilización del agua señalada en el Decreto 155 de 2004302. Se evaluó si las

autoridades ambientales cuentan con inventario de usuarios del recurso hídrico

de su jurisdicción (personas naturales o jurídicas que utilicen aguas públicas,

subterráneas o superficiales), determinando si los mismos poseen la respectiva

concesión de uso y si, en el marco de la norma, las autoridades ambientales

hacen efectivo el seguimiento y la aplicación de la tasa por uso. Se evidenció

que muchas concesiones expedidas por las autoridades ambientales se

encuentran vencidas sin que hayan iniciado las acciones pertinentes, y que las

301 Decreto 1541 del 28 de julio de 1978, por el cual se reglamenta la Parte III del Libro II del Decreto-Ley 2811 de 1974: "De las aguas no marítimas" y parcialmente la Ley 23 de 1973. 302 Decreto 155 del 22 de enero de 2004, que reglamenta el artículo 43 de la Ley 99 de 1993 sobre tasas por utilización de aguas y se adoptan otras disposiciones. Diario Oficial No. 45439 de enero 23 de 2004.

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=297#0

359

concesiones no están ajustadas a la demanda real del recurso, lo que genera

restricciones al acceso de otros usuarios.

- Facturación y cobro de tasas por utilizaciones del agua. Las corporaciones no

realizan el cobro a todas las concesiones otorgadas, igualmente no han

identificado a todos los captadores del recurso y en varios de los departamentos

no se ha realizado la actualización de las concesiones vencidas.

- Las autoridades ambientales no hacen las estimaciones reales para conocer,

a nivel de cuenca, los índices de escasez.

- Programas de ahorro y uso eficiente del agua. La Ley 373 de 1997303 establece

que todos los usuarios del recurso hídrico, especialmente las entidades

encargadas de la prestación del servicio de acueducto, deben desarrollar el

Programa de Uso Eficiente y Ahorro del Agua, PRUEA que contenga todos los

proyectos y acciones que planeen emprender para garantizar la compatibilidad

de su operación con la preservación del agua. Se observó que de acuerdo con

los datos reportados por las corporaciones a nivel nacional, de un total de 1.020

usuarios del recurso hídrico, el 38% no han presentado los programas de uso

eficiente de ahorro de agua y, sin embargo, no hay evidencia de sanciones por

el incumplimiento de la ley por parte de las autoridades ambientales.

- Contaminación hídrica. Las autoridades ambientales no están evaluando los

parámetros que afectan la calidad del agua conforme con las metas de

reducción y los objetivos de calidad establecidos, razón por la cual no se está

ajustando el factor regional incluido en la tasa.

303 Ley 373 del 6 de junio de 1997, por la que se establece el programa para el uso eficiente y ahorro del agua. Diario Oficial No. 43058 de 11 de junio de 1997.

360

- En cuanto a la normatividad existente, se observan deficiencias tales como la

falta de claridad en términos y plazos para el cumplimiento de las obligaciones

establecidas, generando con ello retrasos en las acciones de protección y

conservación de los recursos naturales.

De toda la problemática planteada la Contraloría General de la República

deduce que los planes, programas y proyectos formulados e implementados por

los organismos responsables de la gestión integral del agua, no han sido

eficientes ni eficaces, debido a fallas en la gobernabilidad y a la falta de control

por parte de las autoridades ambientales, por cuanto no se observa un

mejoramiento en la cantidad y calidad del agua en Colombia.

Asimismo señala que la normatividad ambiental que regula la gestión del agua,

no se ha venido aplicando y desarrollando de manera oportuna y efectiva, lo

que ha permitido que los procedimientos y trámites no surtan los efectos para

los cuales fueron constituidos.

Igualmente, los recursos económicos para la gestión del agua son escasos y

mal administrados, lo que evidencia la falta de compromiso por parte de las

entidades territoriales en proyectos de impacto sobre ordenación de cuencas.

Lo que lleva a que, a pesar de que el volumen de agua (superficial y

subterránea) de que dispone el país todavía es alto en comparación con otros

países, su disponibilidad se ve limitada por su contaminación, con lo que la

mayor oferta natural no corresponde con la demanda.

Con todo, se hallan deficiencias en todos los factores y sectores que gestionan

el agua en Colombia; por parte de las autoridades ambientales existe una

defectuosa gestión en lo que tiene que ver con el establecimiento de

lineamientos y parámetros específicos, así como del control a su aplicación e

implementación.

361

En los usuarios o “contaminantes” se ve la excesiva despreocupación y la

intención casi visible de no contribuir con los daños causados a los recursos

hídricos a través de la compensación de los mismos.

En la comunidad afectada, la falta de sentido de pertenencia con su patrimonio

hídrico, hace que no tome en sus manos la gestión del mismo, denunciando las

irregularidades que observa y haciendo parte en la solución de las mismas.

Por último, los órganos de control fiscal que aparte de estudiar la problemática

no establecen sanciones considerables a los infractores, haciendo que la

impunidad al respecto sea notoria.

Por lo anterior, en el informe sobre los recursos hídricos ampliamente

referenciado, la Contraloría General de la República plantea con respecto a la

gestión del agua, las siguientes recomendaciones generales:

- Formular una política pública del agua y revisar los instrumentos regulatorios,

de planificación y económicos para orientar de manera ordenada y sistemática

la gestión de este recurso vital, optimizando los esfuerzos de todos los actores

involucrados para garantizar su disponibilidad en calidad y cantidad. Asimismo,

la formación de una conciencia de uso racional, adoptando tecnologías y

creando hábitos de consumo que permitan eliminar el desperdicio y disminuir la

contaminación del agua.

- Hacer una revisión general de la normatividad para la gestión del recurso

hídrico que permita superar los vacíos y las diferencias de interpretación.

- Planificar y manejar el sistema hídrico en forma óptima y eficiente atendiendo

la gestión integral en todo el ciclo del agua.

362

- Fortalecer los procesos de articulación de los planes de ordenación y manejo

de cuencas con los planes de ordenamiento territorial, los planes de desarrollo

departamental y municipal.

- Determinar la línea base del recurso hídrico del país, que incorpore también el

inventario de las personas naturales y jurídicas que usan y aprovechan el

recurso hídrico en las cuencas priorizadas.

- Fortalecer los mecanismos institucionales de cooperación financiera y técnica

entre municipios, departamentos y autoridades ambientales para incrementar la

adquisición de áreas estratégicas para la conservación del recurso hídrico y el

mantenimiento y la protección de las existentes.

- Cumplir con el reporte oportuno de la información al Ministerio de Ambiente,

sobre el recaudo y el estado de calidad del recurso, de tal forma que permita

evaluar la eficiencia de los instrumentos y hacer los correctivos necesarios.

Por su parte, en el informe de la auditoría realizada por la Contraloría General

de la República al IDEAM304, se señala que se debe fortalecer a esta entidad

para lograr el cumplimiento de sus funciones, incluyendo el desarrollo de las

redes hidrológicas, meteorológicas y oceanográficas y la generación de

información y conocimiento para la planificación y la gestión integral del agua,

con énfasis en el ordenamiento de cuencas y acuíferos. En ese sentido, se

mejorarán los sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluación de la calidad

del agua.

La autora Gloria Amparo Rodríguez, enuncia en su texto Protección jurídica del

agua en Colombia, la problemática del recurso extraída del Estudio Nacional del

304 Contraloría General de la República. “Informes de auditoría realizados por la Contraloría Delegada para el Sector de Medio Ambiente de la Contraloría General de la República”. Disponible en Internet en: www.contraloriagen.gov.co. Última consulta el 8 de febrero de 2013.


363

Agua realizado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

en el año 2010, resumidos en el impacto de la presión ejercida por el uso del

mercurio en la minería de oro y plata, del sector agrícola, debido a la utilización

de fertilizantes y plaguicidas a nivel nacional, la presión ejercida por los cultivos

ilícitos, debido a la utilización de sustancias peligrosas en el cultivo,

procesamiento y transformación de coca.

Asimismo, basándose en el estudio “Clasificación Municipal de la provisión de

agua en Colombia”, realizado por la Defensoría del Pueblo en el año 2008, se

llama la atención de la presencia de E-coli en las muestras de calidad del agua

en los municipios, que según la Defensoría es el más perjudicial para la salud.

Ante estas situaciones, que entre otras afectan la disposición y calidad del

recurso hídrico, el texto trae a colación los instrumentos establecidos por

Transparencia Internacional y la ONU en aras de solucionar la problemática:

Promoción de la evaluación y el monitoreo: busca entender los tipos, la escala

de la corrupción y el nivel de transparencia en la gestión del gobierno local, al

tiempo que crea una línea base para medir el progreso y la mejoría en los

niveles de transparencia.

La promoción del acceso a la información: refiere a medidas para mejorar el

acceso a la información de las partes interesadas para que puedan participar

en la toma de decisiones más efectivamente.

La promoción de la ética y la integralidad: Instrumentos de monitoreo para

asegurar que los profesionales cumplan con sus compromisos y que sean

sancionados en caso de traicionar la confianza del público.

364

La promoción de las reformas institucionales: incluye tanto la modificación

contra la simplificación de los procedimientos administrativos y las innovaciones

estructurales para fomentar la participación y la rendición de cuentas.305

Si bien los problemas relacionados con el agua no son pocos, tampoco lo son

las soluciones dadas al mismo. Estas, como se anotó, deberían ser aplicadas,

dependiendo de la voluntad política de las autoridades, y de la concurrencia de

los intervinientes en la gestión y manejo del recurso.

Es por ello que se deben implementar mecanismos que coadyuven al

establecimiento de soluciones y sanciones a quienes no decidan colaborar con

la adecuada gestión de los recursos hidrográficos.

La Contraloría General de la República también podría contribuir al

mejoramiento de la gestión hídrica en el país, no solo a través de los informes

estudiados, que presentan de manera completa y coherente la problemática

existente, así como sus soluciones, sino también a través de una vigilancia

exhaustiva al progreso y desarrollo ambiental en este sentido, a las autoridades

encargadas de su gestión, y a los actores que más afectan la calidad del agua.

Esta vigilancia debe ir complementada de mecanismos coercitivos que permitan

la imposición en tiempo real de sanciones tanto a las autoridades como a los

sujetos contaminantes, con el fin de que paulatinamente las labores fiscales en

este sentido sean más de prevención que de corrección.

305 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo, LOZANO ACOSTA, Carlos, GÓMEZ REY, Andrés. Protección

jurídica del agua en Colombia. Grupo Editorial Ibáñez. Universidad del Rosario. Bogotá. 2011.

Pp. 25-34

365

3.4. IMPORTANCIA DE LA PARTICIPACIÓN EN EL MANEJO DE LAS

AGUAS.

En el texto ampliamente citado, la profesora Gloria Amparo Rodríguez nos

explica que la participación constituye un proceso mediante el cual es posible

lograr la gestión integral del agua, toda vez que la intervención social en el

manejo y uso eficiente del recurso hídrico es fundamental, dados los múltiples

intereses que se presentan en torno a éste recurso, por lo que es necesaria la

activa incidencia ciudadana.

Explica que la participación puede darse tanto en el ámbito particular como en

el colectivo que puede concebirse como un proceso social cuyo fin es incluir en

la toma de decisiones a los particulares. Por lo cual, en la tarea de establecer

mecanismos para asegurar el disfrute de todas las personas al derecho al agua,

se han consagrado en Colombia diferentes mecanismos como la Acción de

Tutela, las Acciones Populares, la Audiencia Pública Ambiental, las Audiencias

Públicas consultivas para el agua, la Intervención en los procesos

administrativos ambientales, el Derecho de Petición, las Veedurías Ciudadanas

en asuntos ambientales, el Referendo constitucional aprobatorio por el derecho

al agua, entre otros.306

A través de todo este estudio se ha resaltado la importancia de la participación

ciudadana en la protección de los recursos naturales y en la inmediatez para

que el control fiscal pueda participar activamente en la gestión ambiental y

contribuir a su optimización.

306 RODRÍGUEZ, Gloria Amparo, LOZANO ACOSTA, Carlos, GÓMEZ REY, Andrés. Op.cit.

Pp. 66-97

366

En el tema del agua también es clara la importancia de este medio en la gestión

hídrica y en la consecuente preservación de las cuencas hidrográficas y

oceánicas de nuestro país. Por lo cual es necesaria la divulgación de los medios

de participación antes descritos a los diferentes sectores de la vida pública

nacional, así como a las comunidades afectadas, de tal manera que estas

últimas no sean excluidas de las decisiones ambientales, y coadyuven al control

fiscal a través de sus denuncias y demás medios de intervención ante la

Contraloría General de la República.


Los problemas con respecto al agua no escasean aunque tampoco las

soluciones a los mismos. Para que estas sean efectivas y para que la protección

del recurso hídrico en nuestro país sea una realidad, en su ejecución deben

concurrir todas las autoridades ambientales, los agentes contaminantes, la

comunidad y los organismos de control fiscal.

El tema del agua, exige un tratamiento especial y diferenciado que imponga

medios coercitivos tendientes a que se detenga el abuso de los recursos

hídricos, ya que en lugar de ser un patrimonio de todos se está convirtiendo en

un patrimonio de nadie. Por lo que es urgente la implantación de medidas para

que en las entidades contaminantes sea riguroso el cuidado y protección de los

recursos hídricos.

Los estudios sobre el agua realizados por la Contraloría General de la República

y otros entes de control y supervisión, además de las acotaciones realizadas

por la doctrina, ponen de presente la realidad del recurso, lo que ayuda a la

identificación de los problemas actuales, a la concientización de las autoridades,

367

entes contaminantes y comunidad en general, y a la consecuente proposición

de soluciones que puedan llevar a la preservación de este preciado recurso.

De manera general y teniendo en cuenta la evaluación práctica del control fiscal

ambiental, con relación con el problema planteado en la presente tesis de

investigación y a las proposiciones referidas, vale la pena poner de presente las

siguientes observaciones finales a través de una tabla de síntesis:

TABLA SINTESIS

PREVENCION VS CORRECCIÓN A través de las funciones de

advertencia anteriormente estudiadas

y como se ha reiterado, es necesario

que estas sean fortalecidas tanto en

su ejercicio por parte de los entes de

control como en su cumplimiento por

parte de las entidades auditadas.

Del estudio, se evidencian avances

importantes por parte de la

Contraloría General de la República,

sin embargo falta gestión por parte de

los sujetos de control para prevenir el

daño ambiental, acatando

estrictamente las advertencias de las

entidades fiscalizadoras.

GESTION AUTORIDADES

AMBIENTALES

- La Contraloría General de la

República y las contralorías

368

territoriales deben fortalecer los

medios coercitivos para que las

irregularidades planteadas en los

informes de auditoría, sean

corregidas de manera inmediata a

través de los planes de mejoramiento.

- Deben establecerse mecanismos

para que los planes de mejoramiento

sean realmente conducentes a la

solución de las irregularidades

planteadas en los informes, asimismo

que ellos sean cumplidos a cabalidad

por parte de las entidades, haciendo

que sí año a año esto no ocurre se

establezcan sanciones contundentes

que lleven a que estas situaciones no

se repitan.

- Las entidades también deben seguir

las instrucciones dadas en las

funciones de advertencia para la

prevención del daño ambiental.

REGULACIÓN - Urge la implementación de

regulación integral y específica, tanto

en el tema del control fiscal como en

el manejo del resarcimiento al Estado

por daños ambientales.

369

- En caso del no cumplimiento de los

planes de mejoramiento, los procesos

de responsabilidad fiscal deben

establecer medidas concretas en

materia ambiental, para que el

resarcimiento al Estado por los daños

ambientales sea una realidad, y los

agentes contaminantes no vean

impunes sus conductas.

Para ello se debe establecer un

procedimiento específico en materia

ambiental diferente al establecido

para otros sectores, que imponga

métodos de resarcimiento distintos a

los planteados para otro tipo de daños

al patrimonio, teniendo en cuenta que

es un tema de especial protección

que exige un régimen diferencial.

VALORACIÓN COSTOS

AMBIENTALES

- Se debe implementar la valoración

de los costos ambientales como un

medio de medición válido, tanto en los

procesos de auditoría como en los de

responsabilidad fiscal, con el objeto

de que una vez establecido

cuantitativamente el daño se proceda

a su resarcimiento sin procedimientos

370

dilatorios que pueden llevar a que

este nunca se dé.

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Es importante la divulgación de los

medios de participación ciudadana, y

el establecimiento de la

obligatoriedad de los mismos, de tal

manera que las autoridades

ambientales y los sujetos

contaminantes no omitan de sus

decisiones y actividades a las

comunidades afectadas. De igual

modo, los entes de control fiscal

deben prestar especial atención, para

que en todos los procesos se incluya

a las comunidades circundantes, y

para que de los mismos ciudadanos

surjan observaciones, quejas o

denuncias que sean fácilmente

conocidas por los organismos

fiscalizadores.

CONCLUSIONES GENERALES

371

El control fiscal se encuentra establecido constitucional y legalmente con el fin

de proteger y velar por la debida destinación e inversión de los recursos

públicos. Para ello se ha dotado a la Contraloría General de la República y

demás entes de control fiscal de mecanismos y herramientas que deberían

permitir una rápida acción de vigilancia, que garantice la prevención y la

corrección a tiempo de los daños al patrimonio público.

Pero, en la realidad, esto no sucede. Vivimos en un país donde no se

salvaguardan los recursos públicos, en donde la constante vulneración de los

intereses estatales ha tenido consecuencias letales para nuestro desarrollo

económico: extrema pobreza, desigualdad, desempleo y atraso en

infraestructura.

El marco constitucional y normativo que rige el control fiscal ambiental, no ha

establecido lineamientos claros de acción que lleven a un ejercicio eficaz de

vigilancia y que de manera concreta deriven en la protección de los recursos

naturales.

Si bien el control fiscal ambiental cuenta con mecanismos constitucionales; legal

y reglamentariamente estos no han sido claramente instaurados, de tal manera

que los institutos y herramientas creadas para ejercer la labor fiscal de vigilancia

a la gestión de los recursos naturales no cuentan con la determinación para que

sean aplicados con total efectividad. Por lo cual sería importante que se regulara

el control fiscal en un estatuto único, que íntegra e integralmente se encargue

de sintetizar y sistematizar todas las disposiciones en esta materia, con el fin de

organizar y metodizar el ejercicio de la vigilancia de los recursos públicos.

Con todo, de acuerdo a las conclusiones establecidas en cada capítulo se

puede determinar a través de la presente investigación lo siguiente, de acuerdo

a su relevancia para cada una de las autoridades:

372

- Gobierno; Congreso; Contraloría General de la República y demás autoridades

ambientales con capacidad regulatoria. Si bien constitucionalmente se ha

pretendido que el control fiscal sea un medio eficaz contra la corrupción,

legalmente no se han dado los suficientes medios para que esto pase. La

regulación en materia de control fiscal es desordenada y carece de finalidades

concretas que lleven a que la pelea contra el desperdicio de los recursos

públicos sea más eficaz.

Recientemente, con la expedición del Estatuto Anticorrupción-Ley 1474 de

2011, se intentó dotar a las entidades de control de medios más expeditos para

el desarrollo de su labor, pero la aplicación de esta ley ha resultado ambigua y

confusa. No se establecieron mecanismos claros de transición de un sistema a

otro, con lo que no se han visto a corto plazo las soluciones.

- Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales – Congreso de

la República – Altas Cortes. La Constitución de 1991 estableció a la Contraloría

General de la República como un órgano autónomo e independiente del poder

público, con el fin precisamente de que los entes vigilados no intervengan con

su labor misional. Sin embargo, teniendo en cuenta el carácter meramente

político para la elección de sus directivos, esta independencia tiende a verse

afectada y las decisiones a ser menos imparciales.

Es por ello, que sería beneficioso la implementación de un sistema de

meritocracia para la elección de cada uno de los funcionarios que trabajen en

los entes de control.

- Contraloría General de la República – Sujetos de Control Tomando en cuenta

los problemas que se venían presentando con el control previo y perceptivo

realizado por los organismos de control, la Carta Política decidió cambiar este

sistema al posterior y selectivo. Sin embargo, los resultados no han sido del

todo alentadores, en la medida en que ese control posterior en ocasiones

373

establece limitantes al control fiscal, debiendo esperar a que se produzca el

daño para proceder a intervenir –sin perjuicio, claro, de las funciones de

advertencia.

- SINA – Sujetos de control obligados a llevar y diligenciar sistemas informáticos.

Durante todo el desarrollo del estudio se demostró que los sistemas de

información ambientales no están generando los resultados esperados debido

a las ineficientes plataformas tecnológicas, a la falta de gestión de las entidades

obligadas a diligenciarlos y a la falta de control por parte de quienes deben

vigilarlos.

- Contraloría General de la República – Contralorías Territoriales. Congreso. El

principio de valoración de los costos ambientales no se ha venido aplicando

como método de medición por parte de los organismos de control fiscal, lo que

trae como consecuencia que no pueda ser exigible tampoco a los sujetos

vigilados, y que la estimación de los daños ambientales causados por los

mismos sea establecida con base en criterios generales de detrimento

patrimonial, y no particulares de estimación del daño ambiental.

- Contraloría General de la República – Contralorías Territoriales. Sujetos de

Control. Congreso de la Republica. La ausencia de la valoración de los costos

ambientales, tanto en la gestión de los sujetos de control como en la vigilancia

de las entidades fiscalizadoras, ha hecho que no haya una medición certera de

los daños ambientales y con ello que el resarcimiento sea irreal.

Siendo la recuperación de los dineros públicos malversados una función

misional de la Contraloría General de la República y demás organismos de

control, sin la valoración de los costos ambientales no es posible determinar

certeramente el valor de los daños causados al patrimonio ambiental y, mucho

menos, llegar a su resarcimiento a través de un proceso auditor o de un proceso


374

Todos estos problemas han hecho que a lo largo de la historia y hasta la

actualidad el impacto del control fiscal ambiental sobre la protección y

conservación de los recursos naturales no sea significativo. Colombia es un país

en el que, aunque es evidente la intención de protección del patrimonio

ambiental a través de sus normas e instituciones, presenta numerosas

falencias, tanto es así que los informes estudiados demuestran la desprotección

de los recursos naturales, y la escasa participación de los mismos en las

prioridades de las autoridades nacionales tanto ambientales como territoriales.

Lo mencionado ha contribuido a que los postulados constitucionales planteados

en materia ambiental no sean cumplidos y con ello que la prioridad de protección

de los recursos naturales no sea una realidad y se siga vulnerando el patrimonio

ambiental que es de todos y nos afecta a todos.

En la presente investigación de planteó la pregunta jurídica de si los organismos

de control fiscal, como autoridades públicas están cumpliendo con su función

constitucional de proteger los intereses estatales a través de la contribución a

la preservación ambiental. Después de las conclusiones establecidas en cada

capítulo y de las anteriormente planteadas, se puede establecer que las

contralorías no han podido cumplir rigurosamente los postulados

constitucionales para los cuales fueron establecidas en materia ambiental, esto

debido no solo a sus propias falencias, sino a la indiferencia de parte de los

sujetos vigilados en el acatamiento de las advertencias, órdenes, sugerencias y

recomendaciones dadas por los organismos de control fiscal.

También debido a la falta de un estatuto jurídico que regule íntegramente todo

lo pertinente al control y responsabilidad fiscal, que concrete los mecanismos y

herramientas constitucionalmente atribuidos, y que otorgue más instrumentos

coercitivos para que los informes sectoriales, los de auditoría, las funciones de

advertencia y demás, sean de obligatorio cumplimiento y seguimiento por parte

375

de todos los actores de la vida pública que afecten o puedan llegar a afectar el

ambiente. Esta falencia podría ser subsanada por el Congreso de la República

y por los mismos órganos de control fiscal, a través de la expedición de un

estatuto único de control fiscal que regule cada una de las incidencias del mismo

tanto en la fase de auditoría como de proceso de responsabilidad fiscal.

Con lo anterior, y a pesar de los ingentes esfuerzos de los entes de control, la

contribución del control fiscal ambiental a la preservación de los recursos

naturales no es lo suficientemente perceptible, las entidades no establecen

planes de mejoramiento conducentes a corregir las falencias encontradas por

los órganos de control, y la escasa divulgación de los demás informes, hace que

el trabajo realizado por las contralorías no tenga el impacto deseado sobre la

naturaleza.

De esta manera se plantean a continuación algunas sugerencias para que los

mecanismos constitucionalmente establecidos, y las acciones de los entes de

control contribuyan indefectiblemente a la preservación de los recursos

naturales, a través de una gestión coordinada con los sujetos vigilados.

SUGERENCIAS PROPUESTAS

Teniendo en cuenta la creciente preocupación por la protección de los recursos

naturales de la cual no se escapa nuestro país, es importante tener en cuenta

las siguientes sugerencias que podrían llevar a que los problemas en materia

ambiental se aminoren y con ello que la conservación y el crecimiento de los

recursos naturales sea una realidad en nuestro país,

- Regulación. Es necesario que se establezca un código o estatuto de control

fiscal que regule integralmente todos los temas que este incluye, y dote de

376

mecanismos claros y fácilmente aplicables a los entes de control para el

desarrollo de sus labores, tanto de auditoría como de responsabilidad fiscal.

- Sistema de elección de los directivos de los entes de control. La forma

para que la Contraloría General de la República ejerza sus labores de manera

imparcial e independiente, es a través del nombramiento por mérito de cada una

de las personas que la conforman, ya que no tiene sentido que los funcionarios

deban ser elegidos por meritocracia, y las personas encargadas de su dirección

y manejo no.

- Control posterior y selectivo. Teniendo en cuenta que la transformación de

un control previo a un control posterior y selectivo no ha optimizado del todo las

labores de control fiscal, y que la solución no está en volver al sistema anterior

que adolecía de muchas falencias, la salida se presentaría dotando a los entes

de control de herramientas más contundentes para vigilar el daño y prevenirlo,

redefiniendo el concepto de daño y adecuándolo para que su actualidad y

certeza no haga mella en la supervisión que realizan los entes fiscalizadores.

- Funciones de advertencia. En el control fiscal son vitales los controles o

funciones de advertencia que, si bien han venido siendo aplicados como medios

preventivos de generación del daño, deben ser fortalecidos para que las

entidades vigiladas no tengan otra opción que cumplirlos y así se detenga la

producción del daño fiscal.

En la regulación de este tema también se deberían incluir mecanismos de

coerción por parte de los entes de control fiscal, más efectivos que los ya

instituidos, para que en tiempo real se detengan los daños al patrimonio público,

sin que se tenga que desarrollar una nueva auditoría.

Asimismo, con el fin de que el control fiscal sea más efectivo y expedito es

necesaria la concurrencia de todos los sectores de la sociedad en la protección

377

y preservación de los recursos naturales, de manera que cada uno de ellos

desde su campo: ejecución, control, supervisión y vigilancia pueda aportar para

la debida preservación y conservación de los recursos naturales.

- Sistemas de información. Este es un punto importante que requiere de una

solución inmediata, que sería la asignación de mayores recursos

presupuestales para la implementación de plataformas tecnológicas

adecuadas; la contratación de expertos que las diseñen, actualicen y manejen;

la capacitación de las personas que deben nutrirlas con los insumos

actualizados; y la aplicación de sanciones severas a todos y cada uno de los

encargados, por los incumplimientos en el suministro y la actualización de los

datos.

- Fortalecimiento del control fiscal a través de las auditorías. A pesar de los

rezagos existentes y de las deficiencias ampliamente anotadas, del análisis de

los informes de auditoría mencionados y realizados en las vigencias anteriores

podemos deducir que no todo es malo, se puede visualizar la contribución de

los órganos de control fiscal en los problemas ambientales, porque, a través de

las visitas de campo realizadas por funcionarios expertos, se evidencia la

desprotección de ciertos recursos naturales en lo que tiene que ver con el objeto

misional de cada entidad vigilada.

Por esto se deben ampliar las visitas de campo con funcionarios expertos que

evalúen el verdadero estado de los recursos; se deben implementar medidas

coercitivas más contundentes para el cumplimiento de lo planteado en los

informes de auditoría y en las funciones de advertencia; se debe hacer un

seguimiento estricto al cumplimiento de los planes de mejoramiento y a las

advertencias y establecer sanciones por su incumplimiento; y, por último, se

debe fortalecer la metodología de la valoración de los costos ambientales para

cuantificar en exacta medida los daños al patrimonio ambiental del Estado.

378

- Valoración de costos ambientales. Es necesaria su regulación para que se

haga una implementación obligatoria de este medio en las auditorías y en los

procesos de responsabilidad fiscal, y de esta manera las entidades vigiladas

tengan que realizarla antes de intervenir en el patrimonio ambiental, para que

las labores de corrección se conviertan en preventivas.

- Los informes sobre el estado de los recursos naturales. Es importante que

se realice una mayor divulgación de los mismos, haciendo que cada una de las

entidades afectadas lo conozca y tenga la obligación de adoptar las soluciones

en ellos propuestas, de tal forma que estas no se queden en el papel, sino que

tengan una aplicación concreta que lleve a que año a año se subsanen las

deficiencias planteadas en el informe anterior.

- Participación ciudadana. La participación ciudadana a través de sus

múltiples elementos y mecanismos se constituye como un medio de solución de

los problemas ambientales, ya que son los mismos afectados por ellos quienes

intervienen en las decisiones, y en esa medida se da una protección real y

oportuna.

Lo mismo ocurre en el control fiscal ambiental, en el que se debe fortalecer la

participación ciudadana, a través de la dependencia pertinente, para que la

comunidad, a través de sus denuncias y otros medios de intervención, pueda

dar a conocer la problemática ambiental que los afecta y hacer seguimiento a lo

realizado por los órganos de control al respecto.

En este orden de ideas, el control fiscal implementado y fortalecido sí podría

llegar a optimizar la calidad de los recursos ambientales en nuestro país, pero

es necesario que se fortalezcan los medios de participación ciudadana para

que, a través de ellos, se puedan conocer directamente de la ciudadanía los

problemas ambientales que los aquejan.

379

Por tanto, con el fortalecimiento de las herramientas ya establecidas y con la

participación de la ciudadanía desde la denuncia hasta el fallo con

responsabilidad fiscal, es posible que el control realizado por la Contraloría

General de la República lleve a resultados certeros en materia de protección

ambiental; y así en el país haya finalmente una política y una conciencia de

prevalencia de los recursos naturales, y de esta forma sea aplicado por cada

uno de los miembros de la sociedad.

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de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina

el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se

dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 41.158, de 30 de diciembre de

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parcialmente la prevención y el manejo de los residuos o desechos peligrosos

generados en el marco de la gestión integral. Diario Oficial No. 46137 de

diciembre 30 de 2005.

Decreto 1575 del 09 de mayo de 2007. Por el cual se establece el Sistema para

la Protección y Control de la Calidad del Agua para Consumo Humano. Diario

Oficial 46623 de mayo 09 de 2007

Decreto 3600 del 20 de septiembre de 2007. Por el cual se reglamentan las

disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las

determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones






398

urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan

otras disposiciones. Diario Oficial 46757 de septiembre 20 de 2007.

Ley 1252 del 27 de noviembre de 2008. Por la cual se dictan normas prohibitivas

en materia ambiental, referentes a los residuos y desechos peligrosos y se

dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 47.186 de 27 de noviembre de 2008

Ley 1382 del 09 de febrero de 2010, por la cual se modifica la Ley 685 de 2001

Código de Minas. Diario Oficial No. 47618 de 9 de febrero de 2010.

Decreto 2372 del 1 de julio de 2010. Por el cual se reglamenta el Decreto Ley

2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto Ley 216 de

2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías

de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial 47757

de julio 1 de 2010.

Decreto 2820 del 5 de agosto de 2010. Por el cual se reglamenta el Título VIII

de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. Diario Oficial 47792.

Ley 1474 de 12 de julio de 2011. “Por la cual se dictan normas orientadas a

fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de

corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”. Diario Oficial No.

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