Guia para emitir documentos normativos.pdf

5/22/2018 Guia para emitir documentos normativos.pdf

1/49

Insurgentes Sur 1735, Col. Guadalupe Inn, Del. lvaro Obregn, Mxico, D.F. 01020tel. conmutador +52 (55) 2000-3000 www.funcionpubli ca.gob.mx

GGUUAAPPAARRAAEEMMIITT IIRR

DDOOCCUUMMEENNTTOOSS

NNOORRMMAATTIIVVOOSS

TERCERA EDICIN.JUNIO 2011.

SSuubbsseeccrreettaarraaddeellaaFFuunncciinnPPbblliiccaa

UUnniiddaaddddeePPoollttiiccaassddeeMMeejjoorraaddeellaaGGeessttiinnPPbblliiccaa


2/49

2

Gua para emitir documentos norm

3.

IIInnn ttt rrrooo ddd uuu ccc ccc iii nnn La gua para emitir documentos normativos es un instrumento, que se sumaal paquete de herramientas que la Secretara de la Funcin Pblica hadiseado para contribuir al desarrollo administrativo integral del GobiernoFederal, mediante la mejora, simplificacin y calidad regulatoria del marco

jurdico- administrativo que rige la gestin pblica.

Esta Gua forma parte de la estrategia de Regulacin Base Cero delGobierno Federal y est enfocada a fortalecer el proceso de homologacin ycontencin normativa en la APF.

AAA nnn ttt eeeccc eeeddd eeennn ttt eeesss Con base a la Poltica de Mejora Regulatoria Interna impulsada a partir delao 2002 y hasta fines de 2003, se realiz un diagnstico de las

disposiciones que rigen a la APF, identificndose ms de 32 tipos distintos,de documentos que regulan la operacin y funcionamiento de lasinstituciones.

Entre los resultados ms relevantes del diagnstico, destacan:

1. Existen ms de 32 distintos tipos de documentos normativos en elGobierno Federal.

VerAnexo A, Pg. 37.

2. Bajo un primer anlisis los 32 documentos normativos identificados,tienen diferencias visibles tales como la denominacin; sin embargo,

de un anlisis ms detallado, se encontr que en realidad muchos deellos eran iguales en:

estructura, alcance, contexto de aplicacin, propsito regulador, etc.

Por lo que menos de una tercera parte de esos instrumentosmostraban elementos y caractersticas diferentes a la de los dems.

De forma tal que si caracterizamos los instrumentos normativos que

son distintos entre s, podemos llegar a un nmero de 7 o 10diferentes tipos de documentos normativos, que pueden emplearseen la APF en lugar de los ms de 32 que se identificaron.

3. Existe un exceso de documentos que regulan la gestin pblica;tanto por su nmero, como por su variedad.

Gua para emitir documentosnormativos


3/49

3

Secretara de la Funcin Pblica

4. Los documentos normativos presentan una baja calidad regulatoria1:

un gran nmero de instrumentos no estn debidamente fundadosy motivados;

muchos de ellos carecen de lgica y tcnica jurdica

la mayora tienen denominaciones y estructuras que no soncongruentes con sus fines, contenidos y objetivos.2

se detectaron duplicidades y contradicciones en diversosdocumentos normativos aplicables a un mismo tema, materia oproceso

Por ejemplo:

- En algunos instrumentos, los servidores pblicos quelos emitieron, carecan de facultades para ello.

- En otros casos, la denominacin del instrumento noera congruente con la estructura, alcance y sentido deldocumento normativo y slo era producto de unesfuerzo por empatar las atribuciones del servidorpblico emisor, con las del documento emitido.

- Existen documentos emitidos como Guas3, cuyocontenido detalla solamente preceptos ya vigentes ysin embargo se aplican de manera obligatoria como siconstituyeran nueva regulacin.

6. La normativa tiene una redaccin compleja y difcil de entender; loque genera confusin, incertidumbre jurdica y da pie a criterios deinterpretacin encontrados y a veces arbitrarios.

7. El marco normativo de las instituciones presenta una marcadasegmentacin y dispersin, no hay claridad sobre la jerarqua quetiene cada instrumento respecto de otros y existen mltiplesvariedades que generan confusin y criterios discrecionales.

8. Se encontraron documentos que por su naturaleza no sonnormativos y no obstante son usados para regular.4

1No alcanzan a cumplir los objetivos para los que fueron creados y producen ambigedad y confusin respecto de los demsordenamientos vigentes, generando tambin cargas administrativas innecesarias para sus instituciones.2Ejemplo: algunos documentos tenan como nombre Manual, cuando en realidad se trataba de una metodologa; otros tenancomo nombre Oficio-Circular cuando por su contenido y naturaleza eran un Acuerdo; etc.3Como su denominacin lo indica, una Gua es un documento de apoyo, que de manera detallana y con base a referencias, va

llevando de la mano, paso a paso, al lector para llegar a un fin o resultado. Las Guas, al ser documentos de referencia, no tienencarcter normativo.4Dichos documentos estaban emitidos como regulacin (es decir, tenan un carcter normativo), siendo que por su contenido,lejos de ser una regulacin, eran documentos informativos, de apoyo o de simple referencia (documentos no normativos).


4/49

4


3.

Este hallazgo result particularmente revelador debido a que si elservidor pblico se encuentra frente a un documento no normativo,podra elegir entre consultarlo o no, e incluso decidir si lo aplica o no.

De forma tal que si opta por no aplicarlo o siquiera conocerlo, su

ignorancia no debera generar ningn problema o riesgo (como serael incurrir en alguna responsabilidad por hacer o dejar de hacer algoprevisto en ese documento). Sin embargo, la realidad no es as, yaque el servidor pblico ante la imposibilidad de determinar si undocumento es realmente normativo o no, se ve obligado a sometersea su contenido para no incurrir en riesgos. 5

9. Estos hallazgos llevaron a un anlisis ms exhaustivo para identificarlas causas por las cules se generan ms de 32 distintos tipos dedocumentos en la APF y por qu.

Las principales causas que se identificaron fueron:

Al emitir regulacin, las reas normativas6 tomaban comodenominacin para sus instrumentos las menciones y ttulosque contenan los preceptos que daban sustento a susatribuciones, sin importar ni considerar en ningn caso, laverdadera naturaleza jurdica del instrumento, su alcance,objetivos y estructura.7

En otros casos, la regulacin se emiti con ciertadenominacin con el slo fin de empatar la emisin de eseinstrumento con las atribuciones del rea normativa.8

5Sin embargo, la experiencia del servidor pblico es que tiene frente a s, documentos que por su denominacin y contenido, no

debieran ser normativos y sin embargo los emisores les dan ese tratamiento, entonces, como resultado ese servidor pblico tomadichos instrumentos como verdadera regulacin, sin discriminar ni reflexionar sobre qu tipo de documento est aplicando y bajoqu alcance. El efecto de esto, es sin duda la permanente generacin de cargas administrativas innecesarias, reprocesos ycontradicciones en la gestin de las instituciones.6Definimos como reas normativas a las reas o unidades administrativas de una dependencia o entidad, que cuentan con

atribuciones para regular algn tema o materia en particular y que al ejercer dichas atribuciones emiten instrumentos de carcterobligatorio (documentos normativos).7Ejemplo: Si una ley estableca que x institucin poda definir lametodologa aplicable para estandarizar alguna actividad o

proceso, entonces, esa institucin emita un documento normativo denominado Metodologas , sin importar que por su

estructura, contenido, alcance, etc., dicho instrumento se tratara ms bien un Lineamiento, Norma, etc.8Como los emisores estaban limitados en sus atribuciones para slo emitir lineamientos o procedimientos, lo habitual eraque as denominaran a cualquier regulacin que emitieran, sin importar que muchos documentos por su alcance, estructura ycontexto normativo eran autnticos Acuerdos o Normas.


5/49

5


CCoonncc ll uuss ii oonneess ddee ll DD ii aaggnnss tt ii cc oo 22000022 --22000033

El uso inadecuado, indiscriminado y tan heterogneo de documentosnormativos y no normativos, produce confusin, duplicidades ysobrerregulacin al interior de las dependencias y entidades; adems, restacerteza jurdica a los servidores pblicos.

Lo anterior, hace necesario adoptar mejores prcticas para:

Estandarizar el marco jurdico- ad

ministrativo de la APF, reduciendo aun mnimo funcional el tipo de documentos normativos que se emiten;

Asegurar que los instrumentos que por su denominacin sonnormativos, efectivamente tengan esa naturaleza y no exista dudasobre su carcter regulatorio, y

Dar claridad y certeza, sobre qu documentos, por su alcance,objetivos, estructura y naturaleza, son normativos y cules no. Paracrear as, una categora cierta de los documentos no normativos (quese usan como simples instrumentos de referencia o apoyo).

La Homologacin Normativa9, marca una nueva etapa en la APF, ya que seenfoca al logro de una normativa ordenada, estandarizada, suficiente yadecuada que sea ms fcil de entender y aplicar, que d certeza jurdica alos servidores pblicos y reduzca cargas administrativas innecesarias.

EEss tt rraa tteegg ii aa dd ee RR eegguu llaacc ii nn BBaass ee CCeerroo AAddmm iinn ii ss tt rraa tt ii vvaa

TALA REGULATORIA Y CONTENCIN NORMATIVA

En diciembre de 2008, el Ejecutivo Federal instruye a la SFP para

emprender un proceso de regulacin base cero en todo el gobierno federal.En septiembre de 2009, con motivo de su 3er. Informe de Gobierno elEjecutivo Federal anuncia que se emprender una reforma regulatoria defondo, mediante un proceso que permita derogar todos los acuerdos, oficios,decretos o reglamentos cuya necesidad no quede clara y plenamente

justificada.

Bajo este proceso, en agosto de 2010 la SFP fungi como instanciaencargada de recibir, revisar y opinar ms de 5,658 normas internas enmateria administrativa; ejercicio bajo el cual no slo se revis lafundamentacin y motivacin de las mismas, sino aspectos ms funcionalescomo el sentido de cada norma y el contenido de las mismas.

Como resultado de este esfuerzo, las ms de 290 instituciones de la APFiniciaron una nueva etapa en la gestin pblica, con un marco normativoms funcional10 y una poltica de contencin normativa fortalecida a travsde los Comits de Mejora Regulatoria Interna (COMERIs) y herramientascomo la Gua para emitir documentos normativos.

9Mediante el uso de la Gua para emitir documentos normativos y los procesos de calidad regulatoria instrumentados por los

COMERIs.10

De las 5,658 normas analizadas, slo 4,823 tuvieron opinin favorable y pudieron mantener su vigencia.


6/49

6


3.

PPPrrrooopppsss iii ttt ooo Brindar a las dependencias y entidades de la APF, un instrumento quefacilite el desarrollo y estandarizacin de su marco normativo, hacindolosimple, gil y de fcil aplicacin.

AAA l

ll ccc aaannn ccc eee La gua puede ser utilizada por todas las dependencias y entidadesinteresadas en mejorar su operacin y funcionamiento, e incrementar su

productividad; mediante la simplificacin y estandarizacin de su marconormativo.

CCCooo nnn ttt eeennn iii dddooo dddeeelll aaaGGGuuu aaa

La gua esta dividida en tres secciones:

Seccin I. Diagnstico previo a la emisin de un documento normativo.

Esta seccin contiene un cuestionario y un esquema paradeterminar qu documento normativo se puede emitir, as comola jerarqua funcional de la normativa jurdico-administrativa.

Seccin II. Principios para generar un documento normativo.

Esta seccin contiene principios para estructurar y redactar textode manera simple y ordenada.

Seccin III.Tipos de Documentos Normativos.

(Pg. 11)

(Pg. 15)

(Pg. 7)

Esta seccin detalla los documentos normativos que resultanidneos para regular la operacin y funcionamiento de las

dependencias y entidades de la APF, as como los elementosbsicos de cada uno de ellos.

Documento Pgina

1. Norma 17

2. Poltica 19

3. Acuerdo 21

4. Lineamiento 23

5. Regla 25

6. Oficio 27

7. Manual 28

Nota.- En la pgina 31 de esta seccin se incluye un cuadro comparativo de la estructura delos documentos normativos idneos, que resume los apartados que debe contener cadadocumento.


7/49

7


Seccin IV.Procesos tipo en la emisin de documentos normativos.

Esta seccin ilustra algunos de los procesos tipo msrepresentativos para la emisin tanto de normativa interna, comoaquella de aplicacin general.

Proceso de emisin Pgina

1. Normativa interna 32

2. Normativa transversal a

la APF. 35

Anexos

Anexo A (Pg. 36)Contiene los resultados del diagnstico sobre la normativa que actualmenterige la operacin y funcionamiento de la APF, detallando el propsito de cadainstrumento.

Anexo B (Pg. 42)Informacin adicional para facilitar el llenado del Cuestionario de la Seccin I.

(Pg. 31)


8/49

8


3.

SSSeeecccccc iii nnnIII...

DDDiiiaaagggnnnsss ttt iii cccoooppprrreeevvv iii ooo aaalll aaaeeemmmiii sss iii nnndddeeeuuunnndddooocccuuummmeeennn tttooonnnooorrrmmmaaattt iii vvvooo

CCCooo nnn ttt eeennn iii dddooo Esta seccin contiene:

1. Cuestionario (Pg. 6) para determinar si debe o no emitir undocumento normativo.

2. Esquema(Pg. 7) que le ayudar a determinar cul es el documentonormativo idneo que puede emitir de acuerdo a sus requerimientos.

IIInnn sss ttt rrruuu ccc ccc iii ooo nnn eeesss Para realizar el diagnstico previo a la emisin de un documento normativo,Usted necesita:

1. Identificar y tener disponibles, todos los documentos normativos

vigentes que se relacionen con la materia y el tema que desearegular.

FFoorrmmee eell iinnvveennttaarriioo ddee ddiissppoossiicciioonneess ddee ssuu iinnssttiittuucciinn. Paraeste fin puede auxiliarse de su Normateca Interna.

2. Contestar detenidamente el cuestionario que aparece en la pgina6, para determinar qu documento normativo puede emitir.

EEllccuueessttiioonnaarriioo le permitir incluso, identificar si su documentoen realidad debe o no ser normativo.

3. Revisar el resultado de sus respuestas, conforme a la informacinque aparece en la parte final del cuestionario.

4. Utilizar el esquema que aparece en la pgina 10, para determinarqu documento normativo se puede emitir de acuerdo a susnecesidades.

5. Consultar la Seccin III. Tipos de documentos normativos paraconocer qu elementos debe contener el documento normativoseleccionado.


9/49

9


CCCuuu eeesss ttt iii ooo nnn aaarrriii ooo Conteste antes de emitir un documento normativo.

a) Normar ___b) Instruir ___c) Facultar ___

1. Cul es el propsito del documento quedesea emitir?

(Escoger UNA sola opcin)

Si requiere de informacin adicional pararesponder esta pregunta, consulte el Anexo B(Pg. 34)

Marque con unacruz.

d) Informar ___e) Avisar ___f) Describir ___g) Registrar ___

2. Mencione la problemtica que da origen ala emisin de su documento y el objetivo queperseguira el mismo.

Problemtica: ______________________________________________________________________________________________

Objetivos del instrumento: ____________________________________________________________________________________

3. Existe algn documento normativovigente que regule el mismo tema?

Si requiere informacin adicional para responderesta pregunta, consulte el Anexo B (Pg. 34).

SI___

Pase a la pregunta 4

NO___

Pase a la pregunta 6

4. Explique por qu esinsuficiente.

Si YA EXISTE undocumento

normativo

5. Si el documento quepretende emitir, regula

el mismo tema quetambin rigen otros

instrumentos vigentes,

especifique entonces:

Su documento: Si contest a, b c,especifique el nombredel(os) documento(s) y sufecha de emisin:

6.- Cite los ordenamientos (incluyendoartculos, fracciones, incisos, apartados, segncorresponda) que lo facultan para regular eltema que le interesa.

Con fundamento en__________________, artculo (s)___________, fraccin (es) _________________ (incisos o apartados),emitido con fecha___________.

No existe ningnordenamiento.

______

RESULTADOSEl resultado del diagnstico con base a sus respuestas, es:

Preguntas

1.Si su respuesta corresponde al CUADRO SOMBREADO, usted deber emitir un DOCUMENTO NORMATIVO.Si su respuesta se ubica en el CUADRO NO SOMBREADO, usted deber emitir un DOCUMENTO NONORMATIVO.

2. La respuesta a esta pregunta le ayudar a clarificar la necesidad de emitir un nuevo documentoas como parplanificar el contenido del mismo.

3, 4 y 5. Las respuestas a las preguntas 3, 4 y 5 le ayudarn a decidir si es estrictamente necesario emitir un documentnormativo nuevoo si en su caso, se requiere abrogar, derogar o modificar uno existente.


10/49

10


3.

EEEsss qqq uuu eeemmm aaa

Para determinar qu documento normativo es idneo para el tema que va a regular,consulte este esquema:


11/49

11


JJJeeerrraaarrrqqquuu aaafffuuu nnn ccc iii ooonnnaaalll dddeeelll aaannn ooo rrrmmm aaattt iii vvv aaa

Despus de realizado el diagnstico previo a la emisin de un documentonormativo y contestado el Cuestionario de la pgina anterior, es importanteque antes de desarrollar el instrumento respectivo conforme a la Seccin IIITipos de documentos normativos, se considere cmo encajar dichoinstrumento en el marco normativo vigente y qu lugar ocupar dentro de la

jerarqua funcional de la regulacin vigente.Resulta trascendente tener en cuenta que entre mayor jerarqua tenga uninstrumento, su contenido ser ms general y abstracto (impera el enfoqueestratgico) y conforme sea menor su jerarqua, su contenido ser msoperativo y especfico (impera el enfoque tctico- prctico).

Para mayor detalle, a continuacin se ilustra la jerarqua funcional de lanormativa:

Nota.-En esta representacin se incluyen cuatro instrumentos jurdicos rectores (Constitucin, Ley, PlanNacional, Reglamento) para el slo efecto de situar funcionalmente a la normativa jurdico- administrativaque est entre corchetes.

Msestratgico,gener

al

y a b s t r a c t o

M

sprctico,especfico

yoperativo.


12/49

12


3.

SSSeeecccccc iii nnnIIIIII...

PPPrrriii nnnccc iii ppp iii ooosss pppaaarrraaagggeeennneeerrraaarrruuunnndddooocccuuummmeeennntttooo nnnooorrrmmmaaattt iii vvvooo

Esta seccin tiene por objetivo sealar de forma simple y directa,algunos aspectos relevantes que deben considerarse en la generacinde un documento normativo.

Para mayor detalle sobre cmo escribir un documento claro o quelementos debe incluir toda normativa, sugerimos consultar el Manualde Lenguaje Ciudadano y el documento Elementos de CalidadRegulatoria.

Al escribi r documentos normativos tome en cuenta las sigu ientesrecomendaciones:

REDACCIN

Use palabras yfrases simples.

Por ejemplo, en lugar de escribir: Durante el ao 2005 ; puede usarEn 2005 .

Utilice slolas palabras necesarias.Por ejemplo, en lugar de escribir: En pleno apego a lo establecido en loslineamientos aplicables y vigentes ; puede usar Conforme a loslineamientos vigentes .

Sustituya oraciones complejas por estructuras sencillas.

Por ejemplo, de acuerdo a lo establecido en puede sustituirse porestablecido en.

Evite escribir oraciones y prrafos muy extensos.

Evite repetir textoque ya incluy en otro apartado de su documento oque forma parte de otros instrumentos normativos aplicables al mismotema.

Por ejemplo, si usted est elaborando unos Lineamientos paraespecificar el horario de entrada y salida de los servidores pblicos yexiste un Acuerdo Administrativo que indica cundo se debe o noregistrar la entrada o salida de un inmueble federal, entonces,abstngase de transcribir (repetir literalmente) en sus lineamientos estaltima informacin.

La Secretara de la Funcin Pblica pone a disposicin de laAPF, el documento Elementos de Calidad Regulatoria y elManual de Lenguaje Ciudadano en la direccin de internet

www.normateca.gob.mx(seccin HSR)


13/49

13


Considere que cualquier persona que lea el documento debeentenderlo incluso si no es abogado, experto en la materia o unservidor pblico con experiencia en el tema-. Escriba pensando en susfuturos lectores y recuerde que la normativa se crea para ser cumplida,por lo que hacer documentos confusos y complicados, los convierte enletra muerta.

Use un lenguaje sencillo y cotidiano . Utilice siglas, acrnimos ytecnicismos slo cuando sea estrictamente necesario o bien, cuando ellofacilite la lectura del documento.

Siempre que sea posible, incluya ejemplospara facilitar la comprensindel documento.

Sea consistente, utilice los mismos trminos en todo el documento.

Recuerde, lo que son simples sinnimos para Usted, podran no serlopara sus lectores. El uso de sinnimos puede causar confusin en un

documento normativo.Por ejemplo, evite utilizar servidores pblicos y funcionariospblicos como si fuesen sinnimos.

Recuerde que su documento slo debe incluir lo estrictamente necesario,lo que genere valor. Evite escribir por escribir.

PRESENTACIN

Incluya siempre, en un lugar visible la fecha de emisino modificacinde su documento, as como su vigencia. (Se sugiere al final delinstrumento)

Organice su documento de forma estructurada, siguiendo un ordenlgico en su contenido (de lo general a lo particular; de lo abstracto a loconcreto).

Por ejemplo:

Primero va: Introduccin/ Objetivos.

Despus: Contenido general.

Ms adelante: Descripcin de quin debe interpretar y vigilarel cumplimiento de su documento.

Al final: Artculos transitorios.

Agrupe y en su caso fusione aquellos prrafos que tengan unpropsito similar o idntico.

Por ejemplo, los apartados de mbito de Aplicacin, Sujetos


14/49

14


3.

qu casos o materias aplica el instrumento normativo y quin debeaplicarlo). Por lo que puede fusionar su contenido en un solo apartadodenominado mbito de Aplicacin.

Utilice subttulos o encabezados (Seccin, Captulo, Apartado) parafacilitar al lector la ubicacin de algn tema especfico.

Utilice cuadros sinpticos y referencias grficascuando sea posible.

Una imagen puede dar ms informacin y ser ms fcil de entender queutilizar varios prrafos o pginas.

Numere las pginas y los apartadospara facilitar su ubicacin.

Evite utilizar un documento normativo como vehculo para emitirotro. Por ejemplo:

o Reglas por las que se establecen las Polticas que definen losCriterios para

o Acuerdo por el que se emiten los lineamientos parao Decreto por el que se da a conocer el Manual de

En caso de que incluya un apartado de artculos/disposicionestransitorias, recuerde que slo debe contener las acciones previas osimultneas que requiera el instrumentopara empezar a ser aplicadoy cumplir con sus propsitos (disposiciones temporales para transitarhacia el nuevo ordenamiento).

Evite denominar a un documento normativo tomando como textoliteral el que aparece en el precepto u ordenamiento del que deriva.Por ejemplo:

Si en un Acuerdo el artculo 8 menciona que la Secretara emitir lasdisposiciones operativas para determinar los casos en que proceder unarevisin ; cuando emita el documento normativo que derive de dichoartculo 8, su denominacin deber corresponder a su naturaleza ycontexto jurdico normativo, por ejemplo:

Lineamientos para determinar los casos en queproceder una revisin

Evite:

Disposiciones operativas para determinar loscasos en que proceder una revisin


15/49

15


CONTENIDO/ CONTEXTO NORMATIVO

Cuide la congruencia y consistencia de su documento, revise que no seacontradictorio con otros ordenamientos vigentes.

Asegrese que el tipo de documento normativo corresponde conforme alcontenido normativo que usted requiere (Ejemplo: Acuerdo, Lineamiento,Norma, etc.).

Recuerde que las obligaciones o requisitos que establezca sudocumento deben ser claras, viables y factibles , evite generar texto quese convierta en letra muerta

Por regla general, todo documento normativo debe prever los siguienteselementos vinculatorios: quin?, qu?, cmo?, cundo? y dnde?.

Entre mayor jerarqua funcional tenga el documentonormativo (Ver pgina 10) menor cantidad de elementos

vinculatorios tendr.

Ejemplo:

En una Poltica:

La Secretara verificar la libre competencia delmercado

(Define el quin y el qu).

Entre menor jerarqua funcional tenga el documentonormativo (Ver pgina 10) mayor cantidad de elementosvinculatorios tendr.

Ejemplo:En unos Lineamientos:

La Subdireccin de revisiones y control, dentro de losveinte das hbiles de cada trimestre, llevar a cabodos verificaciones aleatorias conforme al Formato AJ-2, en las zonas sur y oriente, para evaluar la librecompetencia del mercado

(Define el quin, cundo, dnde, cmo y qu).

Verifique que sus facultades y atribuciones le permitan establecer lasobligaciones o requisitos que impone el documento que va a emitir.

Sea consciente de las cargas administrativas que impone su documento,considere que cumplirlo no debe implicar para los servidores pblicosinvertir tiempo sustantivo a simples labores administrativas.


16/49

16


3.

SSSeeecccccc iiinnn IIIIIIIII...

TTTiiipppooosssdddeeedddooocccuuummmeeennntttooosss nnnooorrrmmmaaattt iii vvvooosss

IInn

ttrroo

dd

uu

cc

cc

ii

nn Esta seccin incluye los elementos que deber considerar para estructurar el

documento normativo por emitir, incluyendo su definicin, propsito,apartados bsicos y adicionales, asegurndole que seleccion el msadecuado.

Se recomienda consultar la Seccin II. Principios para generar undocumento normativo (Pg. 8) que contiene recomendaciones de escritura,presentacin y contenido que le ayudarn a emitir un documento de calidad.

CCoonntteenniiddoo Este captulo contiene informacin necesaria para elaborar siete documentosnormativos, que constituyen el marco normativo idneo para regular laoperacin y funcionamiento de las instituciones.

Documento Pgina

Norma 17Politica 19Acuerdo 21Lineamiento 23Regla 25Oficio 27Manual

Cuadro comparativo de la

estructura de los documentosnormativos idneos.

28

31

EEssttaannddaarriizzaacciinnyyHHoommoollooggaacciinn

NNoorrmmaatt iivvaa

Para integrar un marco normativo claro, sencillo y suficiente, que aportecerteza jurdica a las instituciones y contribuya a una gestin pblica eficaz yefectiva, es necesario estandarizar y homologar la normativa que rige alGobierno.

En tal sentido, el Gobierno Federal, a travs de la Secretara de la FuncinPblica (como dependencia globalizadora y encargada de promover ycoordinar el desarrollo administrativo integral de la APF) est llevando a cabo

acciones y estrategias para la estandarizacin y homologacin normativa detodas las dependencias y entidades.

Esta Gua permitir emitir documento normativos, forma parte de losinstrumentos diseados para el fin antes mencionado y el objetivo es que lasinstituciones puedan integrar un marco normativo que tenga un mximo de 7


17/49

17


distintos tipos de documentos normativos18, con la estructura, enfoque yparticularidades descritas en la Gua.

18En estos 7 documentos no se incluye a los Reglamentos debido a que se considera que en esencia este tipo de

ordenamientos son de alta jerarqua (para plasmar aspectos estrategicos mediante atribuciones institucionales). Porlo que idealmente, su emisin correspondera al Titular del Ejecutivo Federal en trminos del artculo 89 fracc. I de

la Constitucin Poltica de los E.U.M.


18/49

18


3.

NNNOOORRRMMMAAA

II..DDeeffiinniicciinn Regla de conducta obligatoria que rige y determina el comportamientode los servidores pblicos o dems sujetos obligados.

IIII..PPrrooppssii ttoo El propsito de una norma es dirigir la actuacin general de lasinstituciones gubernamentales o en su caso de los servidorespblicos.

IIIIII..CCuunnddoosseeeemmiittee??

Una norma se emite cuando se requiere determinar o dirigir unaactividad.

IIVV..

AAppaarrttaaddoossbbssiiccooss

Los apartados de una norma son los sigu ientes:

Apartado Descripc in1. Denominacin Nombre del instrumento que permitir su rpida

identificacin por parte del emisor y

2. Objetivo Explica el por qu o para qu de la norma.

3. Fundamento legal Seala los ordenamientos jurdicos en que sesustenta la norma (incluyendo artculos y

fracciones, apartados e incisos segncorresponda).

4. mbito de aplicacin Define a las personas organismos responsablesde:

cumplir la norma, la aplicacin de la norma;

En su caso tambin define el territorio en el cualresulta aplicable.

5. Vigenc ia Indica la fecha a partir de la cual la norma tienevalidez, as como el periodo en el cul ser

aplicable.

Es importante considerar la abrogacin omodificacin de aquellos documentos que dejarande tener vigencia por la expedicin de un nuevodocumento.


19/49

19


6. Disposiciones Generales Precisa el contenido de la norma, incluyendoaspectos relacionados con su aplicacin yobservancia como por ejemplo:

Unidad Administrativa responsable desu interpretacin.

Se recomienda organizar las definiciones enorden alfabtico para facilitar la localizacin de lostrminos. Nota.- En caso de que el contenido de laNorma sea muy extenso o complejo, serecomienda el uso de Anexos (que debern estardebidamente numerados y referidos en el cuerpoprincipal del instrumento).

7. Emisor(es), fecha y firma Datos de la dependencia o entidad emisora(incluyendo nombre completo, cargo y firma delservidor pblico facultado) y fecha correspondiente.

8. Transitorios Los artculos transitorios establecen las actividadesy los procesos que de forma previa o simultneadeben llevarse a cabo para la debida aplicacin dela norma.

VV..OOtt rroossaappaarrttaaddooss

Adic ionalmente dependiendo de las necesidades del emisor se podrincluir:

Apartados Descripc ina) Consideraciones Breve explicacin de los antecedentes y las

necesidades para emitir la norma.

b) Definic iones Relacin de trminos que facilitan la comprensinde la norma.

Se recomienda organizar las definiciones enorden alfabtico para facilitar la localizacin de lostrminos.

c) Mecanismo de Vigilanciay Evaluacin

Seala el rea o unidad administrativa encargadade vigilar, verificar evaluar el cumplimiento de la

norma.d) Interpretacin Define a la unidad responsable o facultada para

interpretar la norma para efectos administrativos.


20/49

20


3.

PPPOOOLLLTTTIIICCCAAA

II..DDeeffiinniicciinn Directriz general o principio rector para la conduccin de la gestinadministrativa en direcciones especficas, que implica el proceso detoma de decisiones y la ejecucin de objetivos especficos a nivel

institucional.

IIII..PPrrooppssii ttoo El propsito de una poltica es establecer los principios generales quedeben seguir los servidores pbli cos y sus instituciones.


Una poltica se emite cuando se requiere conducir, organizar oestablecer un marco de actuacin general relacionado con objetivosinstitucionales.

IIVV..AAppaarrttaaddooss

Los apartados de una poltica son los siguientes:

Apartado Descripc in1. Objetivo Explica los propsitos de la poltica.

2. Fundamento legal Seala los ordenamientos jurdicos en que sesustentan la poltica (incluyendo artculos yfracciones, apartados e incisos segncorresponda).


cumplir la poltica, la aplicacin de la poltica;

* En su caso tambin define el territorio en el cualresulta aplicable.

4. Vigenc ia Indica la fecha a partir de la cual la poltica tienevalidez, as como el periodo en el cul seraplicable.

Es importante considerar la abrogacin o

modificacin de aquellos documentos que dejarande tener vigencia por la expedicin de un nuevodocumento.

5. Disposiciones Generales Determinan los principios generales que debernobservar los servidores pblicos conforme aobjetivos institucionales.


21/49

21


6. Emisor(es), fecha y firma Datos de la dependencia o entidad emisora(incluyendo nombre completo y cargo del servidorpblico facultado), fecha y firma.

VV..OOtt rroossAAppaarrttaaddooss


Apartados Descripc ina) Consideraciones Breve explicacin de los antecedentes y las

necesidades para emitir una poltica.

b) Definic iones Listado de definiciones relacionadas con el texto dela poltica.

Se recomienda organizar las definiciones enorden alfabtico para facilitar la bsqueda detrminos.

c) Objetivos Estratgicos oGenerales

Establecen los patrones de comportamiento ofuncionamiento institucional que los servidorespblicos pueden y deben observar para alcanzarlas metas institucionales prioritarias.

d) Objetivos Operacionaleso especficos

Establecen las actividades detalladas de losdestinatarios y los responsables de la poltica conel fin de planear, organizar y controlar un proceso.


22/49

22


3.

AAACCCUUUEEERRRDDDOOO

II..DDeeffiinniicciinn Instrumento emitido por servidores pblicos facultados para definir delegar funciones, atribuciones o determinar acciones especficas.

IIII..PPrrooppssii ttoo Institui r acciones de una o ms partes involucradas.


Se emite cuando se requiere regular si tuaciones especficas a travs deacciones, funciones o actividades de dos o ms instituciones oinstancias.

IIVV..AAppaarrttaaddoossbbssiiccooss

Los apartados de un acuerdo son los siguientes:

Apartado Descripc in1. Objetivo Describe la finalidad del acuerdo.

2. Fundamento Legal Seala los ordenamientos jurdicos en que sesustenta el acuerdo (incluyendo artculos yfracciones, apartados e incisos segncorresponda).

3. Responsables y susobligaciones.

Designacin de partes responsables delcumplimiento del acuerdo.

Las facultades y atribuciones que seotorguen a unidades administrativas oinstituciones especficas.

Detalla las funciones, los compromisos ylas obligaciones que adquieren lasdependencias o entidades al suscribir unacuerdo.

4. Disposiciones Generales Establece segn el caso: Trminos y parmetros que debern

seguirse para cumplir con los objetivos delacuerdo.


23/49

23



6. Artculos Transitorios Los artculos transitorios establecen las actividadesy los procesos previos o simultneos que debencumplirse para la aplicacin del acuerdo.


Adic ionalmente dependiendo de las necesidades del emisor se podrincluir :

Apartados opc ionales Descripc ina) Consideraciones Breve explicacin de los antecedentes y las

necesidades para emitir un acuerdo.

b) Definic iones Grupo de conceptos relacionados con las

disposiciones generales y que facilitan lacomprensin y aplicacin del acuerdo.


c) Mecanismos deVigilancia y Evaluacin

Seala el rea o unidad administrativa encargadaconforme a sus atribuciones, de vigilar, verificar evaluar el cumplimiento del acuerdo.

d) Interpretacin Define a la unidad designada en el acuerdo comoresponsable de la interpretacin del acuerdo paraefectos administrativos.

e) Anexos Incluye los documentos complementarios para laaplicacin del acuerdo.


24/49

24


3.

LLLIIINNNEEEAAAMMMIIIEEENNNTTTOOO

II..DDeeffiinniicciinn Instrumento por el que se determinan trminos, lmites ycaractersticas que deben observarse para actividades o procesos delsector pblico.

IIII..PPrrooppssii ttoo Describir las etapas, fases y pautas necesarias para desarrollar unaactividad o accin.


Los lineamientos se emiten cuando se requiere particularizar o detallaracciones, sea que deriven de un ordenamiento de mayor jerarqua o seestimen necesarias para la gestin gubernamental.


Los apartados de los lineamientos son los sigu ientes:

Apartado Descripc in1. Objetivo Explica el por qu o para qu de los lineamientos.

2. Fundamento Legal Seala los ordenamientos jurdicos en que sesustentan los lineamientos (incluyendo artculos yfracciones, apartados e incisos segncorresponda).


seguir los lineamientos, aplicar los lineamientos;


4. Disposiciones Generales Establece el conjunto de etapas, requisitos,acciones, seguimiento, obligaciones y coordinacinnecesarios para cumplir con los objetivos de loslineamientos.

5. Lineamientos generalesy especficos

Descripcin de los trminos, elementos odirectrices generales especficas que se aplicande manera uniforme en todas las etapas de unproceso y que pueden ser aplicables de manerageneral o especfica.


25/49

25



7. Artculos transitorios Los artculos transitorios establecen las actividadesy los procesos previos o simultneos que debencumplirse para la aplicacin de los lineamientos.


Adic ionalmente dependiendo de las necesidades del emisor se podrincluir :

Apartados opc ionales Descripc ina)Consideraciones Breve explicacin de los antecedentes y las

necesidades para emitir los lineamientos.

b) Requisi tos Relacin de elementos, documentos o informacin

necesaria para realizar el objetivo de loslineamientos.

c) Definic iones Grupo de conceptos relacionados con lasdisposiciones generales y que facilitan lacomprensin y aplicacin de los lineamientos.


d) Mecanismos deVigilancia y Evaluacin

Seala el rea o unidad administrativa encargadade vigilar, verificar evaluar el cumplimiento de los

lineamientos.

e) Interpretacin Define a la unidad responsable de la interpretacinde los lineamientos cuando sea el caso.


26/49

26


3.

RRREEEGGGLLLAAA

II..DDeeffiinniicciinn Instrumento que establece aspectos tcnicos y operativos sobrematerias especficas.

IIII..PPrrooppssii ttoo Establecer medidas de carcter tcnico-operativo de una actividad.


Una regla se emite para ordenar, organizar y coordinar las actividadesde la APF en un contexto determinado.


Los apartados de una regla son los s iguientes:

Apartado Descripcin1. Objetivo Explica el por qu o para qu de la regla.

2. Fundamento Legal Seala los ordenamientos jurdicos en que sesustenta la regla (incluyendo artculos y fracciones,apartados e incisos segn corresponda).


cumplir la regla, la aplicacin de la regla;


4. Vigenc ia Indica la fecha a partir de la cual la regla tienevalidez, as como el periodo en el cul seraplicable.

Es importante considerar la abrogacin omodificacin de aquellos documentos que dejarande tener vigencia por la expedicin de un nuevodocumento.

5. Disposiciones generales Descripcin de los aspectos tcnicos y operativosespecficos de la regla, as como la mecnica deoperacin, funciones y actividades que debernrealizar cada uno de los servidores pblicos ounidades administrativas correspondientes.

6. Indicadores Definen los parmetros para la evaluacin ymonitoreo de la aplicacin de la regla.


27/49

27



8. Artculos Transitorios Los artculos transitorios establecen las actividadesy los procesos previos o simultneos que debencumplirse para la aplicacin de la regla.



Apartados opc ionales Descripcina) Consideraciones Breve explicacin de los antecedentes y las

necesidades para emitir una regla.

b) Definic iones Enlista y define los trminos que pudieran sernecesarios para la comprensin de la regla.


c) Auditoria y Control Designacin del organismo encargado de vigilar elcumplimiento de los plazos y las especificacionesestablecidas en la regla.

d) Anexos Incluye informacin necesaria para la aplicacin dela regla, por ejemplo formatos e instructivos.


28/49

28


3.

OOOFFFIIICCCIIIOOO

II..DDeeffiinniicciinn Instrumento dictado por autoridad competente dirigido a uno o variosdestinatarios para definir, determinar o establecer accionesespecficas.

IIII..PPrrooppssii ttoo Establecer acciones, medidas, requisitos trminos para cumplir conobjetivos especficos. Usualmente los oficios tambin se emplean paradar instrucciones o dictar actos de carcter administrativo.


Cuando se requiere regular actividades especficas para destinatariosdeterminados o dictar actos concretos de carcter administrativo.


Los apartados de un oficio son los siguientes:

Apartado Descripc in

1. Nmero de oficio Referencia numrica que permite llevar un orden consecutivo decada oficio y los identifica de manera particular.

Dependiendo del tipo de institucin, se recomienda verificarcon el rea de organizacin/ recursos humanos/

administracin, cul es la nomenclatura o siglas que debenanteponerse al nmero consecutivo de cada oficio.

Por regla general, tratndose de dependencias y sus rganosdesconcentrados, la nomenclatura corresponde a unaabreviacin de la denominacin del rea segn aparezca ensu Reglamento Interior. Por lo que si un rea no figura enReglamento Interior o no constituye una unidadadministrativa en trminos presupuestales (es decir, quetenga el carcter de unidad responsable o ejecutora de

Antes de los medios electrnicos, el Oficioera el instrumentotradicional para regular a nivel operativo y por costumbre aestos documentos se les llamaba Oficio- Circular (dado que

su intencin era que se circularn dentro de una dependenciao entidad para cumplirse por todos los interesados).

Actualmente, con base a la estandarizacin y homologacin del marconormativo, se dejan atrs estas viejas prcticas que producan falta decerteza jurdica y parlisis en la gestin, utilizando en su lugar, otrosdocumentos normativos idneos, como los Lineamientos que sepueden publicar y difundir por medios electrnicos oficiales como es laNormateca (www.normateca.gob.mx) y las Normatecas Internas.


29/49

29


gasto), entonces por antonomasia no podr tener unanomenclatura propia y por tanto, utilizar la de la unidadadministrativa a la que pertenece y que cumple con lascaractersticas arriba descritas.

Tratndose de entidades, la nomenclatura correspondetambin a una abreviacin del rea segn su estructuraorgnica aprobada y contenida en los Manuales deOrganizacin respectivos.

2. Fecha Seala la fecha de emisin del documento.

3. Vigencia Indica la fecha a partir de la cual el oficio tiene validez, as como elperiodo en el cul ser aplicable. (Definitivo o temporal)

4. Emisor Denominacin y adscripcin de la unidad administrativa que emiteel documento normativo.

5. Destinatario Indica a quin va dirigido el oficio (instituciones o servidorespblicos determinados).

6. Asunto Enuncia el tema especfico que regula el oficio.

7. FundamentoLegal

Seala los ordenamientos jurdicos en que se sustenta al oficio(incluyendo artculos y fracciones, apartados e incisos segncorresponda).

8. Texto oContenido

Exposicin del asunto de manera directa, clara y especfica quemotiva la creacin del oficio.


30/49

30


3.

MMMAAANNNUUUAAALLL

II..DDeeffiinniicciinn Instrumento que detallada y precisa, de forma ordenada y sistemtica,las funciones, atribuciones, procedimientos o actividades de unaorganizacin o rea, conforme a objetivos institucionales y de acuerdo

a polticas concretas.

IIII..PPrrooppssii ttoo Describir detalladamente las funciones, procesos o actividades de unainstitucin.


Cuando se necesita detallar y organizar las tareas de los servidorespblicos.


Los apartados de un manual son los siguientes:

Apartado Descripc in

1. ndice Indica el contenido del documento.

2. Introduccin Visin general del documento que explica los antecedentes onecesidades que justifican su emisin.

3. Objetivo Explica el por qu o para qu del manual.

4. Fundamentolegal

Seala los ordenamientos jurdicos en que se sustenta la emisindel manual (incluyendo artculos y fracciones, apartados e incisossegn corresponda).

5. Definiciones Trminos, siglas o conceptos relacionados con el cuerponormativo del Manual, que facilitan la comprensin y aplicacin delinstrumento.

6. mbi to de Define a las personas, reas organismos responsables deobservar el manual y de vigilar su aplicacin. En algunos casos

El manual incluye adems los puestos o unidadesadministrativas que intervienen, precisando su

responsabilidad y participacin,

Suele contener informacin y ejemplos de formularios,autorizaciones o documentos a utilizar, as como cualquier

otro dato que pueda auxiliar al correcto desarrollo de lasactividades de una institucin o rea respectiva.

Se recomienda organizar las definiciones en ordenalfabtico para facilitar su bsqueda.


31/49

31


aplicacin tambin define la demarcacin geogrfica en que ser aplicable.

7. * Cuerponormativo

Esta seccinpuede incluir

19:

Es el contenido medular del manual, en el que se precisan lasactividades reguladas, los responsables, los plazos o tiempos queaplican, etc.

Funciones Detalle general de las actividades que deber realizar cadaservidor pblico o unidad administrativa especfica.

Procedimientos Descripcin precisa de la secuencia de actividades y operacionesque deben seguirse para cumplir con los objetivos del manual.

Sincronizacin Definicin de los plazos o tiempos en que de realizarse o darseefectuadas, las actividades relativas a las funciones o procesosdescritos en el manual.

Formatos/

Formularios

Formatos para monitorear el cumplimiento del manual.

Nota.- Los formatos pueden ser de registro, de informacin, deseguimiento, etc.

Diagramas deFlujo

Representacin grfica de las funciones y los procesos descritosen el manual.

8. Emisor(es), fechay firma

Datos de la dependencia o entidad emisora (incluyendo nombrecompleto y cargo del servidor pblico facultado), fecha y firma.

Nota.- En algunas ocasiones la unidad emisora suscribe unmanual y lo somete a aprobacin de instancias superiores, por loque en esos casos es conveniente hacer referencia a la instanciaque aprob la emisin del manual.

19Dependiendo del tipo de Manual de que se trate (Ver en la siguiente pgina la subseccin V. Informacin

adicional).

Dependiendo de qu tipo de Manual se emite, serecomienda adoptar una estructura visual

especfica, que facilite la lectura y aplicacin delinstrumento.

Por ejemplo, para Manuales de Procedimientos,se recomienda privilegiar la utilizacin de

diagramas de flujo (que identifiquen las entradas,salidas, proveedores/ cliente-usuario, los puntos

de decisin, etc.) y de tablas que vinculen lasactividades con sus responsables, los apoyos

requeridos, etc.

Dado que por regla general, muchos Manualessimplemente documentan lo que una institucin ya

viene haciendo, la prctica es no incluir unapartado de vigencia, sino slo mencionar la

fecha de firma del documento.

Sin embargo, por un principio de certeza,recomendamos indicar de manera literal que apartir de la fecha de firma dicho Manual surte

efectos y deber ser aplicado por la institucin.


32/49

32


3.

9. Bitcora deactualizaciones ocontrol decambios

Es el control histrico de qu secciones o parte del instrumentohan sido modificadas o actualizadas y por quin.

VV..IInnffoorrmmaacciinnaaddiicciioonnaall

Los Manuales ms comunes son:

Manual de Organizacin: refiere la estructura orgnica de una institucin,

determinando las funciones de sus unidades administrativas o reas, lossistemas de comunicacin y coordinacin con que opera, as como losprincipales procesos que realiza.

Manual de Procesos: determina y alinea los factores clave o relevantesde una institucin, vinculando la gestin con las metas y objetivosinstitucionales.

Manual de Procedimientos: describe paso a paso las actividades ytareas que realizan las reas respectivas dentro de cada proceso de lainstitucin; determinando responsables, roles y plazos o tiempos deejecucin o respuesta. Por lo que su caracterstica primordial es

documentar la experiencia, conocimiento y mecnica de operacin deuna institucin, garantizando as, estndares de gestin.

Dado el carcter preponderantemente operativo detodo Manual, se recomienda incluir en dicho

documento el logotipo de la Institucin, su nombreoficial y la unidad responsable o encargada del

mismo.


33/49

33


CCCUUUAAA DDDRRROOOCCCOOOMMMPPPAAA RRRAAA TTTIIIVVVOOO

Este cuadro le permite visualizar y diferenciar la estructura o apartados que deberncontener los documentos normativos idneos para regular:

CUADRO COMPARATIVO DE LA ESTRUCTURA DE LOS DOCUMENTOS NORMATIVOS

APARTADOS

NORMA POL T I CA A CUERDO L INEAMIENTO REGLA OFICIO MA NUA L No. de Oficio

Fecha

Datos deemisor

Datos dedestinatario

Asunto ndice

Objetivo Objetivo Objetivo Objetivo Objetivo Objetivo

FundamentoLegal

FundamentoLegal

FundamentoLegal

FundamentoLegal

FundamentoLegal

FundamentoLegal

FundamentoLegal

mbito de

aplicacin

mbito de

aplicacin

mbito de

aplicacin

mbito de

aplicacin

mbito de

aplicacinVigencia

Responsables yobligaciones

Responsablesobligaciones

Disposicionesgenerales





Texto ocontenido

Indicadores Indicadores

Lineamientosgenerales yespecficos

Emisor(es),Fecha y Firma





Emisor(es), yFirma


Transitorios Transitorios Transitorios Transitorios

OTR O S APAR TAD O S Consideraciones Consideraciones Consideraciones Consideraciones Consideraciones Introduccin

Requisitos

Definiciones Definiciones Definiciones Definiciones Definiciones Definiciones

Funciones

Procedimientos

Calendarios-Cronogramas

Formatos

Diagramas deflujo

Mecanismos devigilancia yevaluacin



Auditora ycontrol

Interpretacin Interpretacin Interpretacin

Vigencia Vigencia Vigencia

Objetivosestratgicos o

generales

Objetivosoperativos oespecficos

Anexos Anexos


34/49

34


3.

SSSeeecccccc iiinnn IIIVVV...

PPPrrroooccceeesssooosssttt iii pppoooeeennnlll aaaeeemmmiiisss iiinnndddeeedddooocccuuummmeeennntttooosss nnnooorrrmmmaaattt iii vvvooosss

IInn

ttrroo

dd

uu

cc

cc

ii

nn Esta seccin ilustra algunos de los procesos tipo ms representativos para la

emisin tanto de normativa interna, como aquella de aplicacin general.

CCoonntteenniiddoo Este captulo ilustra los siguientes procesos tipo:

Proceso de emisin Pgina

Normativa interna 32Normativa transversal a la APF. 34

EEmmiissiinnddee

nnoorrmmaatt iivvaaiinntteerrnnaa

Llamamos normativa interna a toda aquella regulacin que genera una

dependencia o entidad hacia sus unidades administrativas, sea para suoperacin y funcionamiento o para normar temas especficos de dichainstitucin.

Bsicamente, el proceso tipo en la emisin de esta normativa consta de 5etapas:

1. Desarrollo del proyecto de normativa2. Autorizacin, aprobacin o VoBo.3. Revisin jurdica4. Revisin funcional y orientada a la gestin5. Firma

6. Publicacin o difusin.

EMISOR

Superiores,

tcnicos o

expertos

JURIDICO

Difusin

Proyecto

a

roceso tipo para emitirnormativa interna


35/49

35


1. Desarrollo del proyecto de normativa

En esta etapa, el servidor pblico o la unidad administrativa con atribuciones,llega a la conclusin de que es necesario regular un tema o materiaespecfica que est dentro de su competencia y facultades.

2. Autorizacin, aprobacin o VoBo.

Esta etapa puede o no existir, dependiendo de la complejidad de cadainstitucin y cmo estn distribuidas las facultades o atribuciones pararegular cada tema especfico. En algunos casos existe cuando el proyecto denormativa tiene que ser consensuado o aprobado por superiores jerrquicosu otras instancias de ndole ms estratgico (vgr. los Comits de Asesores deSubsecretarios, etc.)

3. Revisin Jurdica

En esta etapa, la unidad de asuntos jurdicos o el rea de apoyo legal, revisalos proyectos de regulacin para verificar si est debidamente motivado yfundamentado, es decir, si dentro de un contexto jurdico, los temas que sedesean regular estn dentro de las facultades y atribuciones del regulador.

Esta revisin, se caracterstica debido a que el resultado de la misma es queel instrumento a emitir es rubricado por el titular de dicha unidad de asuntos

jurdicos; lo que en algunas instituciones es requisito para que el servidorpblico con facultades firme el proyecto dotndolo as de los efectos jurdicoscorrespondientes.

Generalmente, el anteproyecto se difunde (bajo tal carcter) en la NormatecaInterna o en el sistema intranet de la institucin, para ser opinado por losusuarios del instrumento y dems interesados.

4. Revisin funcional y orientada a la gestin

Tpicamente esta etapa se lleva a cabo a travs de los Comits Internos deMejora Regulatoria (COMERI) o simplificacin implantados por cadadependencia o entidad y su objetivo es analizar, dictaminar u opinar respectode los efectos que tendra el proyecto normativo en la gestin administrativade la institucin, considerando factores tales como las cargas administrativasque genera, su congruencia con los objetivos y metas institucionales, la

relacin costo-beneficio, la alineacin a los estndares de eficiencia yefectividad, los impactos que producira y su orientacin a resultados, etc.

5. Firma

El servidor pblico con facultades para regular firma el proyecto, dotndolode los efectos jurdicos correspondientes.


36/49

36


3.

6. Publicacin o difusin

Esta es tal vez la etapa ms importante de todo el proceso de emisin,debido a que es el momento a partir del cul los servidores pblicos o sujetosobligados estn en posibilidad de conocer las obligaciones a su cargo ycumplirlas (certeza jurdica).

Idealmente, la difusin con efectos jurdicos inmediatos se hace a travs dela publicacin del instrumento en la Normateca Interna de la institucin. Paraello, se requiere la emisin previa de un acuerdo administrativo u otroordenamiento interno, en el que el titular de la dependencia o el rgano degobierno de la entidad, segn sea el caso, hayan establecido que todoordenamiento interno publicado en la Normateca surte efectos de notificacinpara los servidores pblicos y reas adscritas a la institucin, quienes quedanobligados a revisar en todo tiempo las disposiciones ah publicadas para sudebida observancia.

No obstante, tradicionalmente, el mecanismo de difusin de la normativa

interna (ej. acuerdos, oficios, etc.) ha consistido en la entrega de ejemplaresfsicos a los titulares de las unidades administrativas, recabando de stos elacuse o sello respectivo.

Desafortunadamente, dicho mecanismo adems de ser ms complicado,lento y costoso, tampoco cumple con su fin, ya que para surtir efectos denotificacin y obligar a los servidores pblicos, lo ideal sera que dichosejemplares fsicos a su vez fueran entregados o notificados a quienes estnadscritos a esa unidades administrativas (recabando como acuse la firma decada persona), lo que raramente sucede. Por lo que los incumplimientos oinobservancia de la regulacin, difcilmente llega a la aplicacin de sancioneso fincamiento de responsabilidades (por no poder acreditar que el servidor

pblico conoca la regulacin a cumplir notificacin-).


37/49

37


EEmmiissiinnddeennoorrmmaatt iivvaa

ttrraannssvveerrssaall aa

llaaAAPPFF..

El proceso tipo para la emisin de normativa transversal a la APF o deaplicacin general, sigue bsicamente las mismas etapas que el proceso deemisin de normativa interna (comentado en el apartado anterior),

adicionndose otras etapas dependiendo del tipo de documento a emitir.Para esquematizar mejor este proceso tipo, tomaremos como caso deestudio un Reglamento de una Ley AB; donde aplicaran las siguientesetapas:

1 Desarrollo del proyecto de normativa2 Autorizacin, aprobacin o VoBo.3 Revisin jurdica4 Revisin funcional y orientada a la gestin

Dependencia 5 Difusin del anteproyecto (LFTAIPG) en

pgina de Internet de la dependencia.

6 Manifestacin de Impacto Regulatorio7 Revisin y VoBo Consejera Jurdica8 Firma

Nivel

Federal 9 Publicacin o difusin en Diario Oficial y en

www.normateca.gob.mx


38/49

38


3.

Anexo

A


39/49

39


AAAnnnlll iii sss iii sss dddeeelll ooosss dddooocccuuummmeeennn tttooosss nnnooorrrmmmaaattt iii vvvooosss yyy nnnooonnnooorrrmmmaaattt iii vvvooosss qqquuueeerrriii gggeeennnlll aaaAAAdddmmmiii nnn iii sss ttt rrraaaccc iii nnn PPPbbb lll iii cccaaaFFFeeedddeeerrraaalll

DDeessccrriippcciinn Conforme al diagnstico realizado por la Direccin General de Simplificacin

Regulatoria (DGSR), se identificaron 32 documentos que rigen la operaciny funcionamiento de la APF. Algunos de estos documentos, por sunaturaleza no son normativos y sin embargo se usan con ese fin.

A fin de evitar el crecimiento de un marco normativo anacrnico ydesordenado, la DGSR propone a continuacin, una clasificacin funcionalde documentos, con base en su propsito, alcance, contexto normativo ycaractersticas particulares.

DOCUMENTOS NORMATIVOS IDNEOS

Documento Propsi to Tipo de Documento

1. NormaDirigir la actuacin general de losservidores pblicos.

Normativo

2. Poltica

Instruir a los servidores pblicos sobrecmo realizar una tarea, comisin oactividad determinada conforme a objetivosinstitucionales establecidos.

Normativo

3. AcuerdoDefinedelega funciones, atribuciones oacciones especficas para una actividad uobjetivo.

Normativo

4. LineamientoEstablecer los trminos, lmites ycaractersticas de las actividades del sectorpblico.

Normativo

5. ReglaDefinirlos preceptos fundamentales, sobreaspectos tcnicos y operativos enmaterias especficas.

Normativo

6. Oficio

Regular dar instrucciones especficassobre asuntos propios de la APF; por su

naturaleza es de aplicacin temporal ypara un universo limitado de destinatarios.

Normativo

7. Manual

Establecer instrucciones detalladas yprecisas para realizar de forma ordenada ysistemtica las funciones, procedimientos yatribuciones conforme a objetivosinstitucionales y de acuerdo a polticasconcretas.

Normativo


40/49

40


3.

DOCUMENTOS ESPECFICOS 20

Documento Propsi to Tipo de Documento

8. Directiva

Dicta rdenes de carcter obligatoriopara subalternos.

Nota.- Este documento es utilizado por algunasdependencias en lugar de la norma y no secontempla en la Gua porque no es deaplicacin general.

Normativo, que sloaplica para

determinadasinstituciones de la

APF.

9. Procedimiento

Seala de manera cronolgica lasactividades, los tiempos, la utilizacin derecursos, las metodologas de trabajo ycontrol para desarrollar una funcin.

Nota.-Un procedimiento puede ser descrito enun manual, ya que este ltimo es un documentoms completo para instruir sobre funciones yprocedimientos.

Descriptivo

10. MandatoContrato que obliga a una persona oinstitucin, a prestar un servicio o realizaruna actividad por encargo de otra.

De instruccin,aplicable a casos

concretos.

11. DecretoDetermina preceptos disposiciones deobservancia general.

Normativo de ordenjerrquico super io r.

12. Cdigo

Establece normas de carcter general yabstracto, ordenadas sistemticamente yrelativas a una determinada rama delderecho.


13. rdenes

(Presidenciales)Instruir para obedecer, ejecutar y cumplirdisposiciones del Poder ejecutivo.


14. EstatutosInstituir el rgimen jurdico de unorganismo, entidad sociedad.

Normativo de ordenjerrquico super ior,cuya emisin por reglageneral no compete a

la APF

15. Convenio

Establecer pactos entre dos o msinstituciones para colaborar en algnasunto en particular. Este instrumento

puede ser emitido como Acuerdo.

Obligatorio, aplicablea casos concretos.

20El propsito de algunos documentos de esta tabla, puede cumplirse a travs de los documentos normativos idneos que sedescribe la Gua.


41/49

41


DOCUMENTOS NO NORMATIVOS

Documento Propsito Tipo de Documento

16. ProgramaDescribe el conjunto de acciones oproyectos ordenados, de carcter sectorial,institucional, regional o especial.

No Normativo

(Concentrador)

17. GuaExpone recomendaciones para laejecucin de procesos, actividades ocumplimiento de obligaciones y trmites.

No Normativo

(Facilitador)

18. Oficio Circular

Orden de autoridad competente dirigida asubalternos u obligados. Para efectos de

simplificacin el Oficio Circular no debe serdefinido de manera particular porque esuna modalidad del oficio.

No Normativo

(Informativo)

19. AvisoNotifica o anuncia a una colectividadsobre fechas o datos especficos.

No Normativo

(Informativo)

20. InformeInforma a sus destinatarios sobre algnasunto en particular.

No Normativo

(Informativo)

21. Boletn Informa a sus destinatarios sobredisposiciones oficiales. No Normativo(Informativo)

22. MetodologaConjunto de instrucciones que rigen unactividad determinada para obtenerresultados satisfactorios.

No Normativo

(Facilitador)

23. InstructivoEnumera los pasos a seguir para realizarcorrectamente una actividad.

No Normativo

(Facilitador)

24. Formato

Facilita el cumplimiento de requisitos u

obligaciones especficas.

No Normativo

(Facilitador)

25. MetaEstablece y cuantifica los objetivos paraencauzar las acciones de un grupodeterminado de instituciones o personas.

No Normativo

(Estratgico)


42/49

42


3.

26. Criterios

Interpretar una ley o una disposicin.

Este documento no debera de emitirseporque su propsito es interpretar otrodocumento emitido previamente, que

genera confusin.* Los documentos normativos deben de serlo suficientemente claros para que no seemitan documentos posteriores explicativospara facilitar su aplicacin.

Nota.- Para el caso de Criterios decarcter obligatorio, emitidos por la APFcon base en una disposicin legal, dichopropsito puede cumplirse a travs de unDocumento Normativo idneo (Ver laprimer tabla de este Anexo A).

No Normativo

(Facilitador)

27. Bases de ColaboracinDefinir los principios de coordinacin entrevarias instituciones.

No Normativo

(Concentrador)

28. Pobalines

(Polticas, Bases yLineamientos)

Establecer de forma exhaustiva el marconormativo para determinada actividad oproceso.

* Este documento surge en la APF, comoresultado de combinar polticas, bases ylineamientos en un mismo instrumento.

Nota.- Lo anterior tal vez, como resultadode una interpretacin literal y errnea delartculo 1 de la Ley de Adquisiciones,Arrendamientos y Servicios del SectorPblico, que dice: las dependencias y losrganos de gobierno de las entidades emitirn, bajo suresponsabilidad y de conformidad con este mismoordenamiento, las polticas, bases y lineamientos para

las materias a que se refiere este artculo.

Desde el punto de vista de la Gua y bajoun enfoque de mejora regulatoria, estosdocumentos deben emitirse de maneraseparada y slo si se justifica su emisin,

es decir, si existe dicha necesidad.

No Normativo(Por considerar a este

documento unaprctica no

satisfactoria)

29. Catlogos

Establecer una relacin ordenada ydescriptiva de elementos relacionadosentre s, ya sea personas, libros,documentos, objetos, etc.

No Normativo

(Compilador)


43/49

43


30. Umbrales

Determinar los montos de referencia queindican lmites mximos, generalmentepara efectos de comercio exterior.

No Normativo

(Tcnico- informativo)

31. Modelos

Indicar cual es el ejemplo a seguir para eldesarrollo y ejecucin de un determinado

trmite, solicitud actividad.

No Normativo

(Facilitador)

32. Bases

Sealar los requisitos, principios bsicos ofundamentos necesarios para el desarrollode una actividad regulada.

No Normativo


44/49

44


3.

Anexo

B


45/49

45


IIInnnfffooorrrmmmaaaccc iii nnnaaaddd iii ccc iii ooonnnaaalll pppaaarrraaacccooonnn ttteeesss tttaaarrreeelll CCCuuueeesss ttt iii ooonnnaaarrriii ooo

PPPrrreeeggguuunnn ttt aaa111 Para definir el propsito del documento normativo que desea emitir, usted puedeconsiderar lo siguiente:

Normar es cuando se dirige la actuacin particular de los servidorepblicos.

Instruir es establecer acciones concretas para que los servidorespblicos se sujeten a ellas en la realizacin de procesos o enactividades determinadas.

Facultar es otorgar la responsabilidad o la atribucin/ autoridad paraejecutar alguna actividad.

Informar y Avisares transmitir noticias o datos especficos, sobre unasunto particular.

Describir es explicar de manera general o especfica, algn asuntoactividad o proceso.

Registrares anotar, inscribir o incluir datos en un formato o documentopara dejar constancia de hechos o actos especficos.

PPPrrreeeggguuunnn ttt aaa222 La identificacin de la problemtica y el objetivo que usted persigue con la emisinde su documento le permite determinar la necesidad y la intencin para emitirlo.

PPPrrreeeggguuunnn ttt aaa333 Un documento normativo vigente que regula el mismo tema puede ser uordenamiento de orden jerrquico superior que sirva como fundamento para emitiel documento normativo, o bien un ordenamiento de igual jerarqua que sea

complementario o uno de menor jerarqua que tenga mayor nivel de detalle.

Para identificar si se trata del mismo tema o no, puede auxiliarse de la clasificacinde disposiciones que tiene la Normateca Federal (www.normateca.gob.mx)Disposiciones presupuestarias, especficas por sector, control y auditoriasservicios personales, bienes inmuebles, etc.

Una vez que ubique en qu grupo estara el documento normativo que va a emitirverifique qu disposiciones de ese grupo guardan relacin o similitud con sdocumento.

PPPrrreeeggguuunnn ttt aaa444 Evaluar los motivos por los que un documento normativo vigente resultainsuficiente para regular un tema permite identificar las duplicidades contradicciones en la emisin de documentos normativos.

Existe duplicidad cuando el ordenamiento vigente persigue los mismopropsitos que el documento normativo que usted va a emitir.

Por ejemplo, si su documento tiene como fin establecer la duracin de la jornadlaboral y existe un instrumento de mayor, igual o menor jerarqua que precisa los


46/49

46


3.

das y horarios en que debern las instituciones debern realizar sus actividades.Atencin. No existira duplicidad si tomando el mismo ejemplo, no obstante queexiste la definicin de horarios laborales, su documento normativo precisa eprocedimiento para registrar la entrada y salida de personal. Es decir, cuando sdocumento normativo va a ms detalle o cuando existiendo ordenamientos muydetallados, su documento establece reglas generales.

Existe contradiccin, cuando lo que establece su documento normativo esopuesto a lo que seala algn ordenamiento vigente.

Atencin. No existe contradiccin entre un ordenamiento vigente y su documentonormativo, si uno de ellos establece reglas generales y en otros casos deexcepcin; cuando ello es posible.

PPPrrreeeggguuunnn ttt aaa555 La revisin de los documentos normativos ya existentes le ayudarn a determinasi su documento: abroga, deroga o modifica un documento ya existente.

Verifique los siguientes apartados si tiene dudas relacionadas con los conceptode la pregunta:

a) Abrogacin(elimina el documento normativo existente y emite uno nuevo)

Usted puede optar por abrogar el documento normativo si considera que emismo no se ajusta a los elementos que se contienen en la Seccin III. Tiposde documentos normativos, o si los cambios que se tendran que hacer hacenms viable emitir un nuevo documento que sustituya al existente.

Nota. Usted no podr escoger esta opcin si el documento normativo existentees de mayor jerarqua al que usted desea emitir o si siendo de igual jerarqua

escapa a su mbito de competencia (por falta de atribuciones/ facultades paramodificarlo y/o derogarlo).

b) Derogacin (elimina total parcialmente artculos apartados especficos deun documento normativo)

Usted puede optar por derogar el documento normativo cuando su documentonormativo establece reglas o disposiciones que actualizan o incluso secontraponen con otras disposiciones contenidas en documentos normativovigentes de igual o menor jerarqua, usted deber sealar que se derogan esaotras disposiciones.

c) Modificacin / Reforma

Usted puede optar por modificar o reformar un documento normativo yaexistente si considera que el mismo se ajusta a los elementos que se contienenen la Seccin III. Tipos de documentos normativos, y si los cambios oactualizacin que usted har no justifican la emisin de un nuevo documento quesustituya al existente.


47/49

47


Nota. Usted no podr escoger esta opcin si el documento normativo existentees de mayor jerarqua al que usted desea emitir o si siendo de igual jerarquaescapa a su mbito de competencia (por falta de atribuciones/ facultades paramodificarlo y/o derogarlo).

El documento normativo que usted emita deber hacer mencin expresa de qu

modifica al ya existente y que salvo esos cambios el ordenamiento existentecontinuar vigente; as como que quedan derogadas las disposiciones que seopongan al documento normativo que usted emite.

Atencin. El documento que emita solamente debe incluir los cambiosmodificaciones o actualizaciones que se necesiten con base al documentonormativo ya existente.

En todo caso, podr auxiliarse de la Seccin II. Principios para generar udocumento normativo , para generar su documento normativo y para mejorar aya existente.

PPPrrreeeggguuunnn ttt aaa666 Citar los ordenamientos jurdicos que facultan a un servidor pblico para emitir udocumento normativo determinado garantiza la certeza jurdica y evita lasobrerregulacin causada por la emisin de documentos normativos por servidorespblicos que no cuentan con las facultades para hacerlo.


48/49

48


3.

RRReeefffeeerrreeennnccc iii aaasss BBBiii bbb lll iii ooogggrrrfffiii cccaaasss

Esta Gua para emitir documentos normativos es producto del anlisis y estudio jurdico-funcional de la regulacin que rige la gestin administrativa en el gobierno federal y considera

tambin, diversos criterios, tesis y jurisprudencias de la Suprema Corte de Justicia de laNacin y sus Tribunales Colegiados, as como del Tribunal Federal de Justicia Fiscal yAdministrativa, que de manera directa e indirecta, describen y detallan los elementos ycaractersticas de los documentos normativos y no normativos de la APF.

Las definiciones y conceptos de esta Gua, devienen de la prctica jurdico- administrativa delgobierno federal, buenas prcticas nacionales e internaciones, criterios y razonamientos derganos jurisdiccionales y de fuentes bibliogrficas como las que a continuacin se citan:

Compendio de Derecho Administrativo, Segundo Curso; Luis Delgadillo yManuel Lucero; Porra; Mxico, 1999.

Derecho Administrativo; Gabino Fraga; Porra; 28 edicin, Mxico, 1989.

Derecho Administrativo I y II; Miguel Galindo Camacho; Porra; 1 y 2edicin; Mxico, 2003.

Derecho Administrativo Mexicano; Alfonso Nava; Fondo de CulturaEconmica; 29 edicin; Mxico, 2001.

Derecho Administrativo y Derecho Administrativo al Estilo MexicanoErnesto Gutirrez y Gonzlez; Porra; Mxico, 1993.

Derecho Administracin, Primer Curso; Andrs Serra Rojas; Porra;28edicin; Mxico, 2000.

Derecho Constitucional y Administrativo de las Entidades; Mximo GmizInstituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM; 2 edicin; Mxico, 2000.

Derecho Romano; Guillermo Margadant; Esfinge; 1988.

Diccionario de la Real Academia Espaola.

Diccionario de Derecho; Rafael de Pina Vara; Porra; 12a. edicinMxico,1984.

Diccionario para Juristas; Juan Palomar de Miguel; Mayo Editoriales; 1aedicin; Mxico, 1981.

Glosario de trminos ms usuales en la Administracin Pblica FederalSubsecretara de Egresos. Direccin General de ContabilidadGubernamental SHCP.

Hacia la modernizacin administrativa: Una propuesta de la sociedadAntonio Argelles y Jos A. Gmez Mandujano; Porra; Mxico, 1995.

Seleccin de Trminos Jurdicos, Polticos, Econmicos y SociolgicosClemente Soto lvarez; Limusa; Mxico, 1981.


49/49

49


Subsecretara de la Funcin Pblica

Unidad de Polticas de Mejora de la Gestin Pblica

Coordinacin General y

Desarrollo de estrategias y herramientas:

Lic. Roberto Jess Quintana Manzanilla

Director General Adjunto de Mejora de la Gestin Pblica

Lic. Omar Maldonado Ros

Director de Mejora de Procesos Gubernamentales

Telfono: 2000- 3000, exts. 4027 y 4133

Correo electrnico:[email protected]@funcionpublica.gob.mx


Insurgentes Sur 1735 Ala Norte, Piso 8.

Col. Guadalupe Inn. Delegacin lvaro Obregn.

Mxico Distrito Federal. C.P. 01020

Guia para emitir documentos normativos.pdf

Documents

Transcript of Guia para emitir documentos normativos.pdf