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VIII Encontro dE EconomIa BaIana – SEt. 2012 FInancIamEnto do dESEnVoLVImEnto • 551

Gênese e desenvolvimento do CrediamiGo à luz da nova eConomia instituCional

Sidney Soares Chaves*

Resumo

O objetivo deste artigo é analisar a gênese e o desenvolvimento do Crediamigo; verificar razões que o conduziram à posição de destaque; apontar algumas imperfeições; e propor soluções, visando contribuir para o seu aperfeiçoamento. Utilizaram-se os fundamentos teóricos da Nova Economia Institucional e foi criado um indicador para mensurar a aderência do Programa no combate à pobreza. Os resultados mostram que regras formais e informais têm sido relevantes para o Crediamigo; o Ceará tem sido privilegiado no recebimento de recursos financeiros; e a Bahia e Pernambuco têm recebido desembolsos aquém do merecido.

Palavras-chave: Pobreza. Instituições. Microcrédito.

AbstrAct

The aim of this paper is to analyze the genesis and development of Crediamigo, check the reasons which led to a prominent position, pointing out some shortcomings, and propose solutions in order to contribute to its improvement. We used the theoretical foundations of New Institutional Economics and was created an indicator to measure the adherence of the program in fighting poverty. The results show that formal and informal rules have been relevant to the Crediamigo; Ceará has been given priority in receiving funds, and the Bahia and Pernambuco have received disbursements below the deserved.

Keywords: Poverty. Institutions. Microcredit.

* Doutor em Economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS); mestre em Economia pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). [email protected]

GÊNESE E DESENVOLVIMENTO DO CREDIAMIGO À LUZ DA NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL Sidney Soares Chaves

VIII ENCONTRO DE ECONOMIA BAIANA – SET. 2012 FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO • 552

1. Introdução As atividades de microcrédito ganharam prestígio após as experiências realizadas pelo

economista Muhammad Yunus em Bangladesh, um dos países mais miseráveis da Ásia, a partir de 1976. O “banqueiro dos pobres” e vencedor do Prêmio Nobel da Paz, em 2006, utilizou uma metodologia que promoveu uma revolução social, derrubou pensamentos conservadores, provou que os pobres têm condições de honrar com suas obrigações, e mostrou que as instituições podem lhes conceder empréstimos em bases comerciais e realizar a expansão do capital (YUNUS, 2008).

No Brasil, a literatura aponta que a primeira experiência brasileira “moderna” de microcrédito aconteceu com a criação da União Nordestina de Assistência a Pequenas Organizações (Programa Uno) em 1973. Deste experimento até os dias atuais, o segmento vem evoluindo vagarosamente, apesar do expressivo potencial da demanda, estimado em mais de 16 milhões de micro e pequenos negócios, cuja maioria vive na informalidade e à margem do sistema formal de crédito (SEBRAE, 2011).

Entre outros fatores, a indústria de microcrédito brasileira encontra-se atrofiada e não consegue se alavancar devido a diversos obstáculos, tais como baixa qualidade de informações, regras obsoletas, limitações normativas, carência de transparência, debilidade na estrutura de governança e custos elevados.

Neste ambiente, recheado de gargalos, o Crediamigo/Banco do Nordeste (BNB), criado em 1997, se destaca como sendo o maior Programa de microcrédito produtivo orientado da América do Sul e o terceiro da América Latina e Caribe, segundo a edição de 2011 de “Microfinanzas Américas: Las 100 mejores”1

Em função de sua importância, este artigo tem por objetivo analisar a gênese e o desenvolvimento do Crediamigo; verificar razões que o conduziram à posição de destaque; apontar algumas imperfeições; e propor soluções, visando contribuir para o seu aperfeiçoamento. Mirando esta meta, pretende-se, neste ensaio, fornecer uma ferramenta para o gerenciamento do Programa e formuladores de políticas que buscam desenvolver o microcrédito no país.

(FOMIN, 2011). Entretanto, por possuir pouco tempo de vida, estando em fase de construção, o Crediamigo carrega consigo algumas distorções, como, por exemplo, a de atender marginalmente “os mais pobres entre os mais pobres”.

A hipótese central deste trabalho está sustentada na tese que o conjunto de regras formais e a superação de restrições informais têm sido relevantes para o sucesso e desenvolvimento do Crediamigo, estando, neste sentido, em sintonia com os fundamentos da Nova Economia Institucional (NEI).

Diante desta proposta, dividimos este paper em dez seções. Na próxima, apresentamos o referencial teórico. Nas seções seguintes, são expostas a metodologia e base de dados, breves comentários sobre a pobreza brasileira, relato sucinto sobre o mercado de microcrédito no país, o impacto das regras formais e informais, a dinâmica do Programa, a sintonia do Crediamigo no combate à pobreza, desafios e propostas para aperfeiçoar o Programa e, por fim, na última seção, apresentaremos as considerações finais. 2. Instituições e desenvolvimento econômico

A importância do estudo das instituições no comportamento dos agentes e no desempenho econômico germinou a Nova Economia Institucional, abordagem teórica que, desde 1 Além do Crediamigo, estão presentes nesta relação o Santander Microcrédito (29ª posição), a Central Cresol Baser (37ª posição), a ICC Blusol (65ª posição), o Banco da Família (85ª posição) e o CEAPE Maranhão (98ª posição). O periódico encontra-se em http://www.mixmarket.org/mfi/region/Latin%20America%20and%20The%20Caribbean. Acesso em 9fev2012.



meados dos anos 1960, tem expandido seus estudos no meio acadêmico. As principais proposições desta linha de pensamento - que aumentou sua relevância a partir da obtenção do Prêmio Nobel de 1993 por Douglass North - são a de que as instituições importam quando se trata de explicar o desenvolvimento das economias no longo prazo (NORTH, 1990).

A tese fundamental da NEI é que as instituições de uma sociedade se formam por meio de complexos processos de negociação entre cidadãos e grupos de indivíduos, de modo a reduzir a incerteza e os custos de transação envolvidos na atividade econômica, tornando possível a coordenação dos agentes e a operação eficiente dos mercados. Esses custos são influenciados pelas assimetrias de informação e referem-se, principalmente, aos custos potenciais de rompimento dos acordos, implícitos ou explícitos, estabelecidos para realizar empreendimentos conjuntos, em condições de racionalidade limitada e na presença de comportamentos oportunistas (BUENO, 2004). Por sua vez, as incertezas impossibilitam ou dificultam as transações econômicas entre as pessoas e impedem que os agentes conheçam seu rol de possibilidades de escolha de forma ex-ante, tornando-se responsáveis por interrupções ou pelo funcionamento distorcido dessas transações, fazendo com que os atores econômicos sejam incapazes de atingir soluções ótimas a partir de suas decisões (GALA, 2003).

Em suas pesquisas, North utiliza muitas incursões históricas e investiga as diferenças no desenvolvimento econômico entre os países, procurando conhecer os fatores que ampliaram a divergência e os que conduziram à convergência em termos de desempenho. Sua resposta para tal questionamento repousa na evolução institucional, conduzindo-o à construção da teoria das instituições, combinando um arcabouço analítico sobre o comportamento humano e a teoria dos custos de transação.

No entendimento de Douglass North, as instituições são fruto das relações sociais, econômicas e políticas, compreendendo regras formais (leis, normas, regulamentos), regras (limitações) informais (normas de comportamento, convenções, códigos de conduta auto-impostos, ideologia, costumes, cultura) e os mecanismos responsáveis pela eficácia desses dois tipos de normas (NORTH, 1994). Segundo North, o grau de identidade existente entre as normas institucionais e as opções feitas pelo indivíduo no contexto institucional dependerão da eficácia do sistema de fiscalização do cumprimento de tais normas, que será exercido por códigos de conduta auto-impostos, represálias, sanções por parte da sociedade ou exigência coercitiva por parte do Estado.

O relacionamento e as diferenças entre as regras formais e as limitações informais são importantes para explicar as mudanças institucionais, pois enquanto que as primeiras podem ser rapidamente modificadas; as segundas apresentam maior estabilidade ao longo do tempo, uma vez que estão ancoradas em traços culturais. Nesse sentido, a estrutura institucional sofre alterações no tempo como fruto de inúmeras pequenas mudanças que ocorrem nos incentivos que as pessoas recebem do ambiente, modificando aos poucos o conjunto destas regras.

Os agentes de mudanças institucionais são aqueles que possuem o poder de decidir nas organizações, cujas percepções subjetivas (modelos mentais) determinam as opções adotadas (NORTH, op. cit.). As fontes de modificações são as oportunidades percebidas, que derivam de alterações externas no meio ambiente ou da aquisição de conhecimentos ou habilidades (aprendizado interno).

Uma consequência da dinâmica institucional é o surgimento de mudanças que ocorrem de forma gradual, alterando a estrutura de regras das sociedades. Dessa forma, o papel da História é considerado muito importante, pois as decisões realizadas no passado têm forte influência sobre as possibilidades do presente, que, por sua vez, condicionarão os futuros desenvolvimentos institucionais. Isso significa dizer que uma vez escolhido um determinado caminho, este passa a ser influenciado por mecanismos auto-reforçantes, que fazem com que a matriz institucional fique locked-in – um dado padrão se generaliza e consolida, e a mudança de padrão se torna extremamente difícil, significando que uma vez alcançada uma solução, será difícil sair dela - e



seja path dependent – as escolhas no presente são estritamente condicionadas pelas escolhas passadas -. Nesse cenário, mesmo que as instituições existentes não sejam as mais eficientes para gerar desenvolvimento econômico, como há retornos institucionais crescentes a tendência é de que soluções ineficientes possam persistir, mesmo que escolhidas por agentes racionais.

A partir dos estímulos oferecidos pela matriz institucional, surgirão organizações, consideradas por North como os principais agentes de uma sociedade, que atuarão na busca de diversos objetivos e serão compostas por grupos de indivíduos dedicados a alguma atividade executada com um determinado fim. As limitações impostas pelo contexto institucional definem o conjunto de oportunidades e, portanto, os tipos de organizações que serão criadas. Conforme o objetivo a ser alcançado, estas buscam adquirir conhecimentos e especialização que reforcem suas possibilidades de sobrevivência.

Um aspecto original da contribuição de North, concentrando todo o esforço para o aprimoramento de sua análise, é a questão da relevância institucional do Estado, elemento de significativa importância ao ser responsável pela formação, aplicação (enforcement) e manutenção das regras formais e pelo cuidado da aplicação da base legal de uma sociedade baseada em trocas impessoais (FIANI, 2003). Com estas funções, o Estado é a fonte principal da estabilidade e da mudança institucional, e pode ser considerado um elemento-chave para fornecer incentivos necessários ao crescimento econômico.

North alonga seu modelo de Estado para encontrar no mau funcionamento dos sistemas políticos a causa do surgimento e persistência de arranjos de propriedade ineficientes (GALA, 2003), visto que esses mercados são inerentemente imperfeitos e conduzidos ao sabor de ideologias e pressões de grupos de interesses (NORTH, 1994), cujas ações, normalmente, criam estruturas que elevam custos de transação e geram obstáculos ao crescimento econômico. Assim, no entendimento de North, um sistema político perfeito é aquele que produz uma estrutura de propriedade que consegue maximizar o produto econômico de uma sociedade, destacando, neste contexto, a importância da democracia. Entretanto, adverte para os perigos da transposição da lógica econômica para o mercado político, visto que a imperfeição deste constitui a base de instituições econômicas ineficientes. 3. Base de Dados e Metodologia

Em virtude dos bons resultados obtidos, o Crediamigo é reconhecido internacionalmente. Entretanto, constata-se a presença de algumas imperfeições, que se não forem corrigidas poderão comprometer sua imagem e desempenho.

Neste artigo, será analisada a distribuição dos empréstimos do Programa por Unidade Federativa (UF) nordestina e será calculado o nível de concentração, empregando o Índice de Hirschman-Herfindal (IHH), indicador utilizado pelas entidades nacionais e internacionais de defesa da concorrência para avaliar níveis de concentração econômica. No Brasil, o Banco Central utiliza este Índice para monitorar o grau de concentração do segmento bancário nos ativos totais, depósitos e operações de crédito do Sistema Financeiro Nacional (SFN).

O IHH tende a zero nos casos teóricos em que a estrutura de mercado se aproxima da concorrência perfeita e tem o máximo de um no caso de monopólio. Segundo o referido Índice, níveis de concentração situados entre zero e 0,1 são considerados baixos; entre 0,1 e 0,18, moderados; e acima de 0,18, elevados (BCB, 2012a). Este indicador será obtido pelo somatório do quadrado das participações relativas dos desembolsos efetuados pelo Crediamigo em cada Unidade Federativa e será calculado pela seguinte fórmula: IHH = (UF1)² + (UF2)² + ... + (UFn)². Como o Crediamigo é um programa de microcrédito urbano, será analisada a relação entre a quantidade de crédito desembolsado e o número de habitantes pobres urbanos de cada



estado da Região Nordeste no ano de 20102. Para alcançar este objetivo, será construído um indicador, denominado Índice de Volume Emprestado pelo Crediamigo (IVEC), utilizando informações recebidas da célula central do Programa, sediada em Fortaleza (CE)3

A metodologia utilizada para a criação do IVEC é uma adaptação do “quociente locacional”, muito utilizado na literatura de economia regional para determinar a existência ou não de especialização produtiva em uma região específica. Utilizando esta técnica metodológica, Sicsú e Crocco (2006) elaboraram o Índice de Distribuição Espacial de Agências Bancárias (IDEABpop) para analisar a influência do tamanho da população no número de agências dos estados e regiões; e o (IDEABpib) para avaliar a influência do tamanho do PIB no número de agências dos estados e regiões. Esta metodologia também foi utilizada por Nogueira et al. (2010), que construíram o Índice Regional de Crédito (IRC) para representar a razão entre a participação relativa de determinado município no total de créditos concedidos no estado de Minas Gerais e a participação relativa deste mesmo espaço geográfico no PIB mineiro.

; dados populacionais oriundos do Censo 2010 (IBGE, 2011); e os seguintes índices de pobreza divulgados pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada relativos ao ano de 2009 (IPEA, 2011), como proxy para o ano 2010: Rio Grande do Norte, 34,27%; Ceará, 36,64%; Sergipe, 37,63%; Bahia, 38,51%; Piauí, 38,59%; Paraíba, 40,56%; Maranhão, 41,65%; Pernambuco, 42,24%; Alagoas, 47,70%; e Região Nordeste, 39,61%.

O IVEC construído é um indicador que compara a participação relativa da população de um estado na Região Nordeste, com a participação relativa do mesmo nos desembolsos fornecidos pelo Crediamigo, e será calculado pela seguinte fórmula:

IVEC = (Popestadual/Popregional) / (Credestadual/Credregional)

Os resultados deste indicador são interpretados da seguinte forma: quando for igual a um,

significa que o estado recebe um volume de recursos em relação ao total de empréstimos proporcional ao tamanho de sua população pobre urbana relativamente à população pobre urbana da Região. Se for maior do que a unidade, o estado recebe um volume de recursos em relação ao total de empréstimos menos do que proporcional ao tamanho de sua população pobre urbana em relação à população pobre urbana da Região, significando, neste contexto, que existe uma carência de recursos financeiros recebidos. Por outro lado, se o IVEC for maior que zero e menor que um, o estado recebe um volume de empréstimos em relação ao total desembolsado mais do que proporcional ao tamanho de sua população pobre urbana em relação à população pobre urbana da Região, representando que ele é um “concentrador” de operações de crédito.

4. Breves comentários sobre a pobreza brasileira

O quadro brasileiro da pobreza vem apresentando tendência de redução nas últimas décadas, porém vem se mantendo em níveis elevados em função da persistência da enorme desigualdade na distribuição de rendimentos (ALBUQUERQUE e ROCHA, 2006). Em 1970, existiam 61,1 milhões de pobres, quantitativo que foi reduzido para 34,7 milhões em 2004, apesar do significativo crescimento demográfico ocorrido no período4

No período 1970-2004, a relação população pobre/população total decresceu de 68,4% em 1970, para 35,3% em 1980, período do “milagre econômico”, quando o PIB apresentou uma

.

2 A escolha pontual por 2010 ocorreu por dois motivos: ano da publicação dos últimos dados do Crediamigo; e a divulgação do Censo pelo IBGE. 3 Os dados podem ser capturados nos Relatórios Anuais do Crediamigo. As informações utilizadas neste trabalho foram enviadas por Rosa Cristina Lima Ribeiro, Gerente Executiva, via mensagem eletrônica, no dia 11 de novembro de 2011. 4 Os quatro primeiros parágrafos são baseados em Albuquerque e Rocha (2006).



taxa média de crescimento de 8,6% ao ano em termos reais, tendo havido substancial aumento da renda para todas as classes de rendimento; subiu para 41,2% em 1983, refletindo a queda da atividade econômica no período 1981-1983; caiu para 23,7% em 1986, ano do Plano Cruzado; manteve-se no nível de 30% no final dos anos 1980 e inícios da década de 1990; reduziu-se para 20,6% em 1995, sob efeito do Plano Real; e permaneceu em torno de 20% até 2004.

Uma característica da dinâmica da pobreza nacional é que ela evoluiu de predominante rural para majoritariamente urbano-metopolitano, fruto do aumento de proporção de pobres nessas áreas, bem como do processo de urbanização da sociedade brasileira. Em 1970, a pobreza não rural era de 51,5%; alcançou 57,8% em 1980; elevou-se para 70,9% em 1990; cresceu para 79,6% em 1999; e atingiu 86,5% em 2004. Constata-se que a participação da pobreza urbana evoluiu de 29,7% em 1970 para 47,1% em 2004, enquanto que a metropolitana saiu de 18,8% e chegou a 39,4% no mesmo período. Observa-se que a pobreza rural é superada pela urbana desde 1981 e pela metropolitana desde 1989.

Em termos regionais, um dos traços característicos da pobreza nacional são as fortes diferenças, com o Nordeste situando-se na posição mais desfavorável, cuja participação relativa atingiu 38,5% em 1970, cresceu para 49,2% em 1980; diminui para 40,2% em 1999; e reduziu-se para 38,4% em 2004. Como destaque ainda mais negativo, observa-se o forte crescimento da participação do Nordeste na pobreza rural brasileira, que passa de 45,8%, em 1970, para 68,1%, em 1999, constituindo-se no núcleo “duro” da pobreza no Brasil. Dados mais recentes indicam que o nível de pobreza vem diminuindo nos últimos anos. De acordo com o IPEA, 30,82% dos brasileiros viviam nesta condição em 2005, quantitativo que atingiu 21,42% em 2009 (IPEA, 2011)5

. Este fenômeno foi observado em todas as regiões, porém o maior impacto ocorreu no Nordeste com o índice de pobreza alcançando 39,61% em 2009 ante 53,66% em 2005. Este movimento, que colaborou para a melhoria do bem estar, ocorreu devido à estabilidade conferida pela política macroeconômica e pelo momento positivo da economia internacional, que criaram um ambiente propício para o crescimento econômico e a geração de empregos; e devido à transformação da política social, por meio dos aumentos reais do salário mínimo, que passaram de compromisso de governo a lei, e da expansão das transferências focalizadas de renda (OSORIO et al., 2011).

5. Relato sucinto sobre o mercado de microcrédito no país

A pobreza brasileira é um grande problema econômico e tem sido uma das preocupações centrais da sociedade nas últimas décadas. Reduzir seu nível envolve um conjunto articulado e consistente de ações focalizadas cujo objetivo final é capacitar a população pobre a obter, essencialmente através de ocupações produtivas geradora de renda suficiente, inclusão econômica e social (ALBUQUERQUE e ROCHA, 2006). Nesse contexto, o acesso a crédito deve fazer parte de uma política estrutural de sua erradicação (HENRIQUES, 2000) e as atividades de microcrédito ganham relevância como uma rica ferramenta.

Conforme sua natureza, o microcrédito caracteriza-se como uma política pública de combate à pobreza, realizada com o espírito privado, cujo sucesso decorre principalmente do fato de se alicerçar em mecanismos de incentivos, permitindo que se atinjam resultados eficientes (NERI et al., 2008). Entretanto, ele não é um instrumento adequado para suprir deficiências de política social e nem pode substituir uma política econômica que esteja direcionada para a geração de emprego e renda, mas, quando bem utilizado, transforma-se em um instrumento indispensável de fomento do desenvolvimento econômico e social (NITSCH e SANTOS, 2001).

5 Os números apresentados por Albuquerque e Rocha (2006) e pelo IPEA (2011) são divergentes porque são utilizadas metodologias diferentes. Entretanto, os resultados convergem para conclusões similares.



Constata-se que a indústria de microcrédito brasileira é muito tímida - apesar da primeira experiência brasileira “moderna” ter acontecido na primeira metade da década de 1970, com o Programa UNO -; e fortemente concentrada nos bancos públicos federais6

No entendimento de Thedim, esta indústria vem apresentando dificuldade para se desenvolver porque o Estado tem sido ineficiente, quando não absolutamente inocente, em seu esforço para fomentar a expansão dessa atividade ao setor produtivo, não conseguindo implantar políticas que conquistem a atenção do setor privado para financiar de forma massiva os produtores pobres (THEDIM, 2009).

, arquitetura não desejada, pois, conforme alerta o Banco Central, esta situação “denota que, diferentemente de outros países, o mercado de microcrédito operado por instituições financeiras privadas ainda precisa crescer para que possa fornecer uma contribuição significativa para a massificação do microcrédito no país” (BCB, 2011, p. 97).

Existem várias razões que vem asfixiando o microcrédito brasileiro, tais como a reduzida qualidade de dados, pois a carência de informações dificulta a construção de pesquisas, obstrui a construção de políticas públicas, inibe o apetite de investidores e trava o planejamento estratégico dos diversos atores envolvidos com o segmento; a quase inexistência de programas relacionados à educação financeira, que combate o sobre-endividamento e a inadimplência; o baixo nível de investimentos na formação e capacitação de mão de obra especializada; deficiência no nível de transparência que amplifica a assimetria de informações, servindo como combustível para atividades ilícitas, gerando insegurança nos investidores e desestimulando a oferta de funding; carência no grau de governança corporativa; poucas modalidades de funding; e limitações de taxas de juros, prazos e valores de empréstimos (CHAVES, 2011b).

Além dessas razões, Thedim argumenta que a sobrerregulação do segmento, que impõe custos de transação altos, não mobiliza a indústria financeira privada, mantendo os empreendedores pobres com acesso insuficiente ao mercado de crédito (THEDIM, op. cit.). Outra razão está relacionada com a fragilidade da maioria das operadoras, visto que elas não conseguem o nível de escala relevante para gerar receita suficiente para cobrir os custos e dar suporte aos investimentos necessários ao seu crescimento (COUTINHO et al., 2009).

Entre as operadoras, as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs)7 e as Sociedades de Crédito ao Microempreendedor e à Empresa de Pequeno Porte (SCMEPPs)8

Por sua vez, as SCMEPPs apresentam limitações que dificultam seu crescimento, tais como estão impedidas de captar recursos junto ao público e de emitir títulos e valores mobiliários; baixa diversificação de produtos e limitada oferta de serviços – não existindo, por exemplo, crédito para consumo, instrumentos de poupança, remessas ou transferências e seguros –; possuem poucas alternativas de funding e problemas de eficiência que apontam para a necessidade de melhorias em tecnologia e gestão administrativa (RODRIGUES e DODL, 2011).

vêm apresentando dificuldades que colocam em risco sua sobrevivência. As OSCIPs, entre outros problemas, dispõem de poucos recursos, reduzida carteira de clientes, e apresentam baixa capacidade de investimento, tecnologia de informação, assistência técnica, financeira, jurídica e contábil (PEREIRA et al., 2009). Apesar destas adversidades, sua flexibilidade no tocante à concessão de financiamentos permite caracterizá-las como de relevante papel em ações relacionadas às microfinanças (BCB, 2010).

6 Entre 2005 e 2010, estas organizações foram responsáveis pela aplicação de 86% do microcrédito-consumo e 88% do microcrédito-produtivo dos recursos exigidos pela Lei 10.735/2003 (que será comentada no item 6.2). 7 As OSCIPs são organizações sem fins lucrativos, cuja administração é privada. Elas não estão inseridas no Sistema Financeiro Nacional e, portanto, não são fiscalizadas pelo Banco Central. 8 As SCMEPPs pertencem ao Sistema Financeiro Nacional e têm por objetivo social conceder financiamentos a pessoas físicas, a microempresas e a empresas de pequeno porte, para viabilizar empreendimentos de natureza profissional, comercial ou industrial.



Por outro lado, as cooperativas de crédito e o Crediamigo têm obtido relevante êxito e estão conseguindo se destacar na indústria de microcrédito. O cooperativismo de crédito vem apresentando um movimento expansionista, desde a década de 1990, constituindo-se em importante elemento no incremento econômico de regiões estagnadas, proporcionando inclusão financeira para a população de menor poder aquisitivo, gerando emprego e renda, auxiliando na redução da pobreza e contribuindo para o aumento da eficiência do Sistema Financeiro Nacional (CHAVES, 2011a)9

. Essa expansão vem sendo impulsionada, principalmente, pela mudança de posicionamento e de mentalidade do Conselho Monetário Nacional (CMN) e do Banco Central, que têm concedido maior atenção ao setor (superação de limitações informais), preocupando-se com seu desenvolvimento, e promovendo a eliminação de gargalos de caráter normativo (criação de regras formais) que limitavam o desenvolvimento do segmento (CHAVES, op. cit.).

6. O impacto das regras informais e formais

Nesta seção, será mostrado que a superação de limitações informais e a implementação de algumas regras formais têm sido importantes para a criação e a expansão do maior Programa de microcrédito produtivo orientado da América do Sul. Verifica-se que no seu processo de constituição foi necessário romper paradigmas com o público interno (funcionários e alta administração) e externo (clientes e entidades multilaterais); e no processo de desenvolvimento, verifica-se que as tentativas do Estado em desenvolver o segmento têm sido relevantes para alavancar o Crediamigo, apesar dos resultados tímidos alcançados pela indústria como um todo. 6.1 A gênese do Programa e a influência das regras informais

Os anos 1990 são considerados “a década das reformas”, representando uma virada na história econômica do país, com a economia alcançando, no final do período, grau expressivo de abertura ao fluxo de comércio e de capitais internacionais, seguindo orientações do Consenso de Washington e sua cartilha neoliberal. Um fato que marcou esta década foi a implementação do Plano Real, que conseguiu estabilizar o nível de preços, gerando mudanças no tamanho e no comportamento do Sistema Financeiro Nacional, particularmente do sistema bancário que sofreu ampla reforma estrutural, ocasionando redução no número de entidades, principalmente bancos públicos e bancos privados nacionais; e a internacionalização, com crescimento da participação dos bancos com controle estrangeiro. A nova conjuntura econômica revelou algumas fragilidades do Banco do Nordeste, impondo-lhe grandes desafios e conduzindo à discussão sobre o papel que a firma bancária deveria desempenhar como agente promotor do desenvolvimento regional. No ambiente de intensos debates, a entidade optou por uma mudança de filosofia, com prioridade para a sustentabilidade que deveria ser o caminho a ser seguido pelos seus programas de trabalho (OLIVEIRA e VIANNA, 2005). A expansão no nível de desemprego e o aumento no grau de pobreza alimentaram debates na sociedade brasileira sobre a criação de instrumentos que pudessem combater estes males, cujos ecos conquistaram a simpatia de integrantes que gerenciavam o BNB, que resolveram estudar a possibilidade de constituir um “Banco Popular”.

9 Em 1994 existiam 906 cooperativas e 48 Postos de Atendimento Cooperativo (PACs), números que evoluíram, respectivamente, para 1.353 e 3.186 em março de 2011. Com relação à sua participação no SFN, constatamos que, em 1994, o segmento possuía 0,18% dos Ativos; 0,31% das Operações de Crédito; 0,11% dos Depósitos; e 0,7% do Patrimônio Líquido. Em 2010, esses indicadores aumentaram, respectivamente, para 1,35%, 2,13%, 1,91% e 3,59% (BCB, 2011).



Visando conhecer os possíveis usuários deste mercado e suas reais necessidades, a firma bancária encomendou pesquisas cujos principais resultados foram apresentados no paper de Rosa (1998) e no artigo de Rosa e Castelar (1999). O primeiro trabalho mostra uma síntese de algumas características de microempresários informais residentes no Recife, em São Luís, Teresina e Fortaleza; enquanto que o segundo apresenta dados relativos aos que viviam apenas na capital cearense.

As pesquisas constataram que pequena proporção dos microempresários utilizava crédito bancário10 e as principais razões apontadas para este baixo índice foram as dificuldades de atender exigências de documentação e garantias reais; barreiras sociais e psicológica, pois as estruturas das instituições bancárias e seus funcionários não eram direcionados para lidar com pessoas de baixa renda; e o elevado nível da taxa média mensal de juros11

Neste cenário, inserido na mudança de mentalidade do banco, inspirado em experiências bem sucedidas de “bancos sociais” implantados em países com aspectos similares aos da região Nordeste e amparado pelos resultados de pesquisas encomendadas, surgiu o Crediamigo, a partir de um Projeto-piloto no ano de 1997, com o objetivo de contribuir para o fortalecimento de microempreendedores.

. Nesse contexto, a pesquisa concluiu que seria necessário construir uma organização que pudesse trabalhar com pessoas que se encontravam do lado de fora do mercado formal de crédito e que acreditasse que estes clientes poderiam pagar suas dívidas. Assim, seria necessário romper com restrições informais e criar inovações adequadas ao perfil deste público.

Antes de constituir o “Banco Popular” foi preciso superar desconfianças da alta administração e de funcionários, e romper com alguns paradigmas considerados intocados, tidos como verdades absolutas, tais como a de que um banco público não consegue eficiência para atingir escala necessária em um processo de crédito de curtíssimo prazo12; a de que pessoas pobres não costumam pagar empréstimos e seus compromissos financeiros13

Além de sua população interna, os esforços também foram intensos para modificar o modo de pensar dos clientes, que duvidavam das boas intenções da instituição bancária, e convencê-los de que o BNB estava se aproximando para lhes conceder crédito (SOUZA, op. cit.).

; e o de que o público de baixa renda não pode pagar juros de mercado, razão pela qual precisa ser atendido com empréstimos subsidiados (SOUZA, 2010).

Os idealizadores do Crediamigo precisaram, também, conquistar a confiança da comunidade internacional, uma vez que, em sua fase inicial, receberam auxílio técnico da Acción International14

e do Banco Mundial, cuja aproximação ocorreu em novembro de 1996, quando a entidade multilateral “decided to explore the development of microfinance as part of its poverty reduction efforts in Brasil’s northeast region, the poorest in the country” (CGAP, 2001). Entretanto, para formar este vínculo era necessário que o Banco Mundial rompesse com barreiras culturais e acreditasse no sucesso de um banco estatal, pois

“While BN had stature and outreach required to launch a commercial microfinance program, the fact that it was a large state bank raise red flags for WB staff. The list of failures of big, state-run credit programs is long; they are often subject to political interference, inefficient management and poor performance. At the same time, the list of state institutions providing efficient, large-scale microfinance is relatively short” (BRUSKY, 2003).

10 1,94% em São Luís, 2,54% em Recife, 4,38% em Terezina e 6,35% em Fortaleza. 11 14,0% em Terezina, 15,2% em Fortaleza, 16,32% em São Luís e 19,45% em Recife. 12 Este paradigma foi vencido, pois o prazo de atendimento costuma ser rápido, alcançando um dia, no caso de clientes antigos, devido ao processo desburocratizado e eficiente da análise de crédito. 13 Este princípio foi ultrapassado, pois, historicamente, a taxa de inadimplência (valores em atraso de 1 a 90 dias) é considerada baixa (o maior índice foi de 2,35% em 2001) e tem sido obtida em função da expectativa do desenvolvimento dos negócios, bem como do compromisso moral assumido diante do grupo solidário. 14 Esta entidade foi fundada em 1961 e atua com microfinanças desde 1973 (http://www.accion.org).



Portanto, contata-se que o Banco Mundial preocupava-se com possíveis interferências de

caráter não técnico nas atividades do Crediamigo que poderiam comprometer sua sustentabilidade e desenvolvimento. Com o objetivo de protégé-lo de possíveis e indesejáveis influências danosas, a organização internacional recomendava “de-linking microcredit operations from BNB’s politically tied lending programs; and strong support from BNB senior leadership, in the face of the pressures that microcredit would place on BNB’s operations” (CGAP, 2001, p.4). Nesse contexto, a preocupação da instituição multilateral atuava em sintonia com os ensinamentos de Douglass North, que advertia para os perigos da migração da lógica econômica para o jogo político, uma vez que a imperfeição deste constitui a base de instituições econômicas ineficientes (North, 1994).

Do exposto, observa-se que o Banco do Nordeste ao construir o Crediamigo conseguiu superar algumas barreiras culturais, promoveu inovações e foi ousado na implementação de seu Programa de microcrédito, considerando os desafios enfrentados à época, convencendo os gestores e técnicos da instituição, seus clientes potenciais e instituições multilaterais de que era possível fazer algo diferente do convencional e que tinha condições de realizar negócios lucrativos com pessoas que se encontravam excluídas do mercado de crédito do sistema financeiro brasileiro. 6.2. Regras formais que vem impulsionando o Programa

No segmento que tem se desenvolvido aquém do esperado, o Crediamigo brilha e se destaca internacionalmente como um relevante Programa de microcrédito. Além da superação de limitações informais e de sua habilidade gerencial, parte significativa de seu sucesso ocorre em função do aproveitamento das oportunidades geradas pela evolução das regras formais. Apesar do conjunto destas regras afetar timidamente esta indústria, ele vem proporcionando maior dinâmica ao Programa e, principalmente, acesso a funding, elemento extremamente relevante para a expansão dos negócios.

Este argumento coincide com a opinião de Marcelo Neri, um grande estudioso do Programa, que entende que o desenvolvimento institucional do Crediamigo vem sendo impulsionado pelas transformações no ambiente regulatório que, nos últimos anos, mudou bastante com a introdução de legislação voltada ao incentivo do microcrédito brasileiro (NERI, 2009). Esta opinião está em sintonia com o pensamento de Thedim que entende que, apesar do setor microfinanceiro ser atrofiado, o Banco do Nordeste tem mostrado competência, perseverança e bons resultados financeiros, inclusive porque é beneficiário praticamente exclusivo dos incentivos das políticas do governo federal (THEDIM, 2009).

Entre as regras formais que vem alavancando o Programa, três se destacam: a Lei 9.790/1999, (Lei das Oscips)15

15 Esta Lei aumentou a forma de atuação do Terceiro Setor, possibilitando a formação de vínculos entre entidades públicas e privadas com repasse de verbas visando a operacionalização de microcrédito.

, a Lei no 10.735/2003 e a Lei 11.110/2005. A primeira Lei proporcionou a construção da parceria com a OSCIP Instituto Nordeste Cidadania (INEC), em 2003, e com a OSCIP carioca Vivacred, em 2009, possibilitando o repasse de recursos financeiros do BNB. Estas organizações, que não pertencem ao Sistema Financeiro Nacional, assumiram a responsabilidade pela execução do Programa; pela qualidade e eficiência das ações e serviços prestados; e pela gestão administrativa do pessoal, sua contratação e pagamento. Uma grande vantagem desta parceria é que ela permitiu desatrelar os encargos e os incentivos dos agentes de crédito do programa da legislação trabalhista pública, seguindo a lógica tradicionalmente privada, ao oferecer incentivos para a consecução de metas de produtividade (NERI, op. cit.).



A Lei no 10.735/2003 entrou em vigor com a finalidade de criar funding para a atividade de microcrédito, obrigando bancos múltiplos com carteira comercial, bancos comerciais e Caixa Econômica Federal a manterem recursos aplicados em operações de microcrédito destinadas à população de baixa renda e a microempreendedores, com valores correspondentes a, no mínimo, 2% dos saldos dos depósitos à vista. Esta exigibilidade tem apresentado tímidos resultados históricos e vem recebendo críticas, tais como a de subsidiar, com dinheiro público, mas não estatal, o custo de captação dos bancos federais, pressionar para cima as taxas de empréstimo dos bancos, e contribuir pouco para o microcrédito produtivo (THEDIM, 2009).

A terceira regra formal, Lei 11.110/2005, instituiu o Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado (PNMPO), visando incentivar a geração de trabalho e renda entre os microempreendedores populares16

Portanto, apesar da legislação não ter alavancado todo o segmento, contribuindo de forma marginal para a ampliação do microcrédito produtivo (THEDIM, op. cit.), os resultados mostram que o BNB vem aproveitando as oportunidades e tem conseguindo combater a pobreza com sua capacidade técnica. Logo, constata-se que o conjunto de regras formais tem sido essencial para o desenvolvimento do maior Programa de microcrédito da América do Sul.

. Este Programa tem sido muito importante para o Crediamigo, que conseguiu, em 2010, ser o responsável por 81% de suas operações (REVISTA RUMOS, 2011).

7. A dinâmica do Programa Apesar do pouco tempo de operação, o Crediamigo é uma referência nacional e um caso de sucesso reconhecido internacionalmente. Souza (2010) elencou algumas variáveis que têm contribuído para este êxito: a atuação do Banco do Nordeste, com destaque para a competência, suporte e compromisso dos gestores e da equipe técnica responsável pelo desenho do Programa; a priorização estratégica outorgada pela alta administração; o modelo de dowscalling17

Em virtude de seu propósito, do uso da metodologia de aval solidário e dos resultados obtidos, o Crediamigo é considerado o “Grameen Bank brasileiro”

; o sólido conhecimento sobre a região Nordeste; o uso da tecnologia de aval solidário, que reduz custos de transação e proporciona maior segurança ao cliente, tornando-o um financiado mais confiável; o atendimento personalizado junto aos clientes, com atuação importante do agente de crédito; a criação de produtos conforme o perfil do cliente; o trâmite fácil, prazo curto e crédito adequado ao ciclo de negócios; e o empenho dos funcionários, fortalecido pela decisão de vincular o sucesso às pessoas, procurando reconhecer e premiar os melhores talentos.

18

16 Este Programa pode ser operacionalizado por cooperativas de crédito singulares e centrais, agências de fomento, SCMEPPs e OSCIPs - todas essas definidas como instituições de microcrédito produtivo orientado (IMPOs) -, bancos múltiplos com carteira comercial, bancos comerciais e Caixa Econômica Federal, desde que possuam estrutura própria para a operacionalização conforme a metodologia prevista. Os bancos de desenvolvimento e bancos cooperativos, por sua vez, podem atuar somente na função de intermediadores de recursos para as IMPOs.

por Neri e Buchmann (2008). Uma de suas propriedades é não trabalhar com crédito subsidiado e buscar a lucratividade de forma não abusiva, gerando sustentabilidade da relação entre clientes (NERI e BUCHMANN, op. cit.). Outro ponto positivo do Crediamigo é sua característica autofinanciadora, uma vez que não há benefícios fiscais, pois o funding é de mercado e todas as despesas administrativas são suportadas pelas receitas geradas por intermédio dos juros cobrados dos clientes, garantindo que o Programa seja tratado dentro do BNB como uma unidade de negócios com gestão própria, permitindo avaliações recorrentes de retornos e adimplência (SOARES et al., 2011).

17 O banco criou uma unidade de negócios específica para tratar do microcrédito. 18 O Grameen Bank é a firma bancária criada por Muhammad Yunus em Bangladesh.



Na literatura há diversos trabalhos empíricos que demonstram a eficiência do Programa no combate à pobreza. Neri (2008), por exemplo, atesta que 60,8% dos clientes conseguiram superar a linha da pobreza calculada pela Fundação Getúlio Vargas. Já a pesquisa realizada por Soares et al. (op. cit.) aponta que a probabilidade de um cliente do Crediamigo transpor a linha da pobreza aumenta consideravelmente a cada seis meses, quando ele se mantém como cliente ativo; que a velocidade média anual de saída da pobreza varia em torno de 6 a 8% até o quinto ano no Programa, o que caracteriza uma grande efetividade em melhorar a renda dos clientes mais pobres; e que a as facilidades de ascensão econômica dos mais pobres são maiores em municípios de médio porte, que possuem, ao mesmo tempo, demanda potencial e oferta competitiva menos acirrada.

Os bons resultados do Crediamigo revelam que ele tende a ganhar força no tripé sustentabilidade institucional, retorno aos clientes e maior foco na pobreza (NERI, 2009). Entretanto, há aspectos negativos que precisam ser corrigidos com o amadurecimento das atividades. Neri e Medrado (2008, p. 150), por exemplo, argumentam que “o fato de a iniciativa ser de um banco público pode estar também gerando problemas de ineficiência, impedindo maiores ganhos de produtividade”. Por sua vez, Neri e Buchmann (2008, p. 206) observaram que a distribuição dos clientes ativos na Região Nordeste se assemelhava à dos clientes potenciais, “embora com uma certa sub-representação da Bahia e de Pernambuco e sobre-representação de Piauí e Paraíba”. Estes mesmos autores concluem que por mais que o Programa tenha fornecido crédito a indivíduos marginalizados pelo sistema financeiro, proporcionando melhorias em sua qualidade de vida, “ainda há muito a se avançar na direção de tornar o programa ainda mais pró-pobre, atingindo indivíduos de renda ainda mais baixa” (NERI e BUCHMANN, 2008, p. 214).

O Crediamigo é um Programa do Banco do Nordeste, entidade que tem por missão atuar como agente catalisador do desenvolvimento sustentável da região Nordeste, integrando-o na dinâmica da economia nacional. Sua área de atuação compreende os estados da região Nordeste, o norte e os Vales do Mucuri e do Jequitinhonha do estado de Minas Gerais e o norte do Espírito Santo, compreendendo 1.990 municípios.

Entretanto, o Crediamigo extrapola a área de ação do BNB e atua em várias partes de Minas Gerais e no Distrito Federal. Além destas unidades federativas, o Programa vem operando na cidade do Rio de Janeiro desde 2009, por intermédio da parceria firmada com a OSCIP VivaCred, a pedido do governo federal em apoio ao Programa de Aceleração do Crescimento (THEDIM, 2009). Este autor argumenta que a entrada do Crediamigo no mercado carioca aumenta consideravelmente o potencial de expansão da oferta de produtos microfinanceiros, porém adverte para o perigo de as operações ficarem “concentradas e a cargo de um programa de governo que, apesar de competente e efetivo, poderá ser influenciado pelos ventos dos ciclos político e eleitoral” (THEDIM, op. cit, p. 215).

Esta política de expansão e atuação fora dos limites geográficos não é novidade para o BNB, pois ele costuma atuar como banco comercial em praças de alto retorno financeiro, para que os resultados positivos alcançados possam ser aplicados no Nordeste, apresentando comportamento inverso ao do segmento bancário privado, captando nas regiões ricas e aplicando na região pobre (OLIVEIRA e VIANNA, 2005).

Alguns números relativos ao ano de 2010 mostram a importância do Programa e justificam a posição alcançada na edição de 2011 de “Microfinanzas Américas: Las 100 mejores”, como, por exemplo, a quantidade de recursos desembolsados (Tabela 1 – Anexa); 57% dos clientes possuíam renda familiar inferior a R$ 1.500,00; 65% pertenciam ao gênero feminino; 92% estavam ligadas ao comércio; 92% das operações eram de baixo valor (até R$ 3 mil); o valor médio dos empréstimos foi de R$ 1.265,75; cada assessor de crédito atendia em média 491 clientes ativos; a inadimplência atingiu 0,72%; o índice de perdas foi de 0,52%; e existiam 737.826 clientes ativos (BNB, 2011).



A dimensão do Programa é mais visível quando se analisam os números referentes ao seu período de vida. Desde a implantação do seu Projeto-piloto, em 1997, até o ano de 2010, o Crediamigo desembolsou, em valores reais19, cerca de R$ 9.683 milhões, sendo 95,55% direcionados para a Região Nordeste, 4,25% para o Sudeste e 0,2% para o Distrito Federal (Tabela 2 - Anexa)20. Dos R$ 9.252 milhões emprestados para os nordestinos, o Ceará recebeu 26,54%; Bahia, 14,4%; Maranhão, 13,41%; Piauí, 11,13%; Pernambuco, 9,56%; Paraíba, 7,56%; Alagoas, 6,24%; Rio Grande do Norte, 6,02% e Sergipe, 5,15%. Nesse contexto, Bahia, Pernambuco e Ceará, estados de maior força econômica e responsáveis por 64,24% do PIB da Região21

De 1998 a 2010, apenas Ceará, Piauí e Rio Grande do Norte apresentaram tendência de crescimento na participação relativa dos recursos financeiros recebidos (Tabela 3). O Ceará, que ocupava a terceira posição no início das atividades do Programa, assumiu a primeira colocação em 2004 e vem mantendo firmemente esta liderança. Sua média no período foi de 22,0% e o auge foi alcançado em 2010 com 31,3%, revelando, um processo de “cearização” do Crediamigo

, foram contemplados com mais da metade (50,5%) dos recursos financeiros do Programa.

22

. Por outro lado, a Bahia é o estado que mais vem perdendo espaço, apesar de obter a segunda maior média (16,7%). Sua maior participação relativa ocorreu no primeiro ano de operação do Programa e ocupou a liderança até o ano de 2003. A partir do ano seguinte, observa-se o processo de “desbaianização” com reduções expressivas, chegando a ocupar a quarta posição em 2008. Pernambuco é outro estado que vem diminuindo de forma relevante sua fatia de mercado. Em 2010, ocupou a quinta posição, colocação bem aquém da conquistada no ano 2000, quando se encontrava atrás apenas da Bahia, revelando um processo de “despernambuquização” do Crediamigo.

Tabela 3: Participação relativa dos valores desembolsados (%) Estado 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Média

AL 7,9 7,2 7,3 7,5 6,6 6,1 6,7 6,9 6,5 6,3 5,9 6,0 5,6 6,7 BA 22,6 19,5 18,6 18,6 20,4 20,2 18,0 16,6 13,2 12,4 11,8 12,4 12,3 16,7 CE 11,8 12,7 15,7 16,6 18,3 19,3 21,6 23,2 26,0 28,4 30,8 30,3 31,3 22,0 MA 16,0 16,8 13,9 13,6 13,5 15,1 15,2 14,2 14,2 13,1 12,2 13,0 12,6 14,1 PB 8,3 9,3 9,1 7,3 6,3 7,2 8,4 8,2 8,6 8,1 7,2 7,0 7,2 7,9 PE 11,7 14,1 16,0 13,3 11,2 10,5 9,7 10,6 10,3 9,3 8,7 8,4 8,0 10,9 PI 9,2 11,2 8,9 9,4 10,2 10,1 10,1 9,9 10,5 11,3 12,4 11,7 11,9 10,5

RN 4,0 4,6 5,8 6,3 6,5 6,2 5,2 5,6 6,1 6,1 5,9 6,2 6,2 5,8 SE 8,4 4,7 4,7 7,3 7,0 5,3 5,1 4,7 4,6 4,9 5,1 5,0 4,9 5,5

Fonte: Relatório Anual do Crediamigo, diversos números. Elaboração própria O comportamento dos desembolsos do Crediamigo ao longo dos anos pode ser medido pelo Índice de Hirschman-Herfindal, que revela o grau de concentração dos valores emprestados, cuja média no período atingiu 0,1428 (Tabela 4). Durante o período de estudo, este indicador sofreu redução nos primeiros anos, atingindo seu valor mínimo em 2001 (0,1277) e, posteriormente, adquiriu tendência de crescimento, alcançando seu valor mais expressivo em

19 Conduzindo os valores nominais para o ano de 2010 e utilizando o IPCA. 20 Além do crédito, o Crediamigo oferece orientação empresarial; cursos de capacitação e aperfeiçoamento profissional; e outros produtos, tais como seguro de vida, acesso à conta corrente e conta de poupança. 21 De acordo com o IBGE, o PIB da Região, em 2009, era de R$ 437.721 milhões, e apresentava a seguinte distribuição percentual: Bahia, 31,32%; Pernambuco, 17,92%; Ceará, 15,01%; Maranhão, 9,11%; Paraíba, 6,56%; Rio Grande do Norte, 6,38%; Alagoas, 4,85%; Sergipe, 4,52% e Piauí, 4,35%. 22 Deve-se considerar que as seguintes variáveis, entre outras, sofrem poucas flutuações e que são irrelevantes para determinar estratégias diferenciadas de desembolsos em cada estado: capacidade gerencial dos técnicos do BNB e dos agentes de crédito; qualidade de análise do risco de crédito; e comprometimento de pagamento e nível de educação financeira dos clientes.



2010 (0,1643), índice 35% superior ao de 2001. Esta tendência expansiva, que vem conduzindo o Programa para o nível de concentração elevada, está fortemente correlacionada com o aumento da participação percentual dos empréstimos no Ceará e a redução na Bahia e em Pernambuco.

Tabela 4: Índice de Hirschman-Herfindal (IHH)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 0,1348 0,1326 0,1314 0,1277 0,1338 0,1375 0,1385 0,1395 0,1441 0,1515 0,1612 0,1595 0,1643

Fonte: Relatório Anual do Crediamigo, diversos números. Elaboração própria A tabela 5 apresenta a variação percentual real dos empréstimos realizados em cada ano,

comparando com o ano anterior. Das 108 observações possíveis, apenas em quatro situações a variação foi negativa: Sergipe em 2003, Rio Grande do Norte em 2004, e Bahia em 2004 e 2006. Do conjunto de doze observações de cada estado, o Ceará conseguiu superar a média regional em onze anos (a única exceção foi o ano de 2009). No extremo oposto, a Bahia apresentou o pior resultado superando a média da região apenas nos anos de 2002 e 200923

. Estes resultados fortalecem a presença da “cearização” e a “desbaianizaçao” do Crediamigo.

Tabela 5: Variação nos desembolsos reais em relação ao ano anterior (%) Estado 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

AL 119,9 49,1 48,5 14,9 6,6 21,7 22,0 6,9 15,9 20,2 35,2 20,5 BA 106,6 40,9 44,9 43,6 13,6 -0,6 7,8 -9,3 11,5 23,5 38,7 29,1 CE 157,2 82,5 53,9 43,2 21,2 24,6 25,9 27,4 30,5 39,8 30,1 34,5 MA 152,2 22,3 42,4 29,6 28,1 12,1 9,4 13,3 10,6 19,9 41,6 25,0 PB 169,5 44,9 16,7 11,7 32,0 30,1 14,9 18,1 12,9 15,3 28,4 33,0 PE 188,5 67,8 20,4 9,9 8,1 2,4 28,0 10,8 7,5 21,5 26,5 24,5 PI 191,8 16,5 54,8 40,7 14,4 11,1 14,8 20,5 28,1 41,9 24,7 32,8

RN 173,1 86,0 57,3 35,3 9,9 -6,3 25,3 24,4 18,9 24,8 39,3 29,1 SE 35,1 45,3 127,5 25,6 -13,4 7,9 7,7 11,7 27,2 32,7 30,2 26,9 NE 140,3 47,3 45,2 30,6 14,9 11,3 17,0 13,8 19,2 29,2 32,3 29,9

Fonte: Relatório Anual do Crediamigo, diversos números. Elaboração própria

8. A sintonia do Crediamigo no combate à pobreza

A simples observação das Tabelas 1 e 2 não permite a visualização do grau de aderência dos recursos emprestados no combate à pobreza em determinado estado, se não levarmos em consideração o tamanho de sua população pobre urbana. Nesse contexto, visando expressar a relação dos recursos desembolsados e o nível de pobreza para cada Unidade Federativa, foi construído o IVEC para o ano de 2010 (Tabela 6).

O Censo 2010 revela que 38,8 milhões de pessoas viviam na área urbana da Região Nordeste, sendo que 10,1 milhões se encontravam na Bahia (26,0%); 7,0 milhões em Pernambuco (18,2%); e 6,3 milhões no Ceará (16,3%). Portanto, 60,5% da população urbana nordestina estavam concentradas nos três estados de maiores PIBs. Aplicando o Índice de Pobreza do IPEA de 2009, como proxy para 2010, neste universo populacional, constatamos que a Região Nordeste possuía 15,3 milhões de pessoas pobres residindo na área urbana, que é o público alvo do Crediamigo, sendo que 3,8 milhões viviam na Bahia (25,3%); 2,9 milhões em Pernambuco (19,4%); e 2,3 milhões no Ceará (15,1%). Assim, 59,8% dos pobres urbanos nordestinos moravam nesses três estados, que, em tese, deveriam ser os maiores beneficiários do Crediamigo.

23 O Piauí e o Rio Grande do Norte superaram a média em 7 ocasiões; Alagoas e Paraíba ultrapassaram a média em 5 oportunidades; e Maranhão, Pernambuco e Sergipe estiveram acima da media em três anos.



Em 2010, dos R$ 2.066,3 milhões desembolsados pelo Crediamigo, R$ 1.980,1 milhões foram aplicados no Nordeste (95,8% do total). Deste universo, R$ 620,4 milhões (31,3%) foram desembolsados no Ceará, R$ 248,5 milhões (12,5%) no Maranhão, e R$ 244,0 milhões (12,3%) na Bahia. Portanto, 56,1% dos recursos financeiros foram emprestados nestes três estados, onde moravam 51,5% da população pobre residente na área urbana.

Tabela 6: Desembolsos, população urbana e IVEC em 2010

Estado Desembolso Part.Rel. Pop.Urb. Ind.Pob. Pop. Pob. Part.Rel. IVEC PI 236.339 0,1193 2.050.959 0,3859 791.465 0,0514 0,4312 CE 620.447 0,3133 6.346.557 0,3664 2.325.378 0,1512 0,4826 SE 96.693 0,0488 1.520.366 0,3763 572.114 0,0372 0,7618 RN 122.460 0,0618 2.464.991 0,3427 844.752 0,0549 0,8882 MA 248.590 0,1255 4.147.149 0,4165 1.727.288 0,1123 0,8947 PB 142.265 0,0718 2.838.678 0,4056 1.151.368 0,0748 1,0421 AL 110.647 0,0558 2.297.860 0,4770 1.096.079 0,0712 1,2755 BA 244.094 0,1232 10.102.476 0,3851 3.890.464 0,2529 2,0523 PE 158.645 0,0801 7.052.210 0,4224 2.978.854 0,1937 2,4178

Total 1.980.184 1 38.821.246 0,3961 15.377.761 1 1 Fonte: Relatório Anual do Crediamigo, diversos números; IBGE (2011); IPEA (2011). Elaboração própria

Conforme calculado, o IVEC foi menor que a unidade em cinco estados (Piauí, Ceará, Sergipe, Rio Grande do Norte e Maranhão), revelando que, em 2010, estes eram “concentradores” de crédito, pois receberam recursos financeiros em relação ao total desembolsado mais do que proporcional ao tamanho de sua população pobre urbana em relação à população pobre urbana da Região. Os melhores indicadores foram obtidos pelo Piauí (o estado que tem o segundo menor número absoluto de pobres urbanos e o menor PIB do Nordeste), Ceará (o estado que tem o terceiro maior número absoluto de pobres urbanos e o terceiro maior PIB da região) e Sergipe (o estado que tem o menor número absoluto de pobres urbanos e o segundo menor PIB do Nordeste). Os resultados alcançados por Piauí e Sergipe, possuidores dos menores PIBs, mostram que, em 2010, o Crediamigo foi um instrumento que contribuiu para reduzir as disparidades regionais. Por outro lado, o valor significativo do Ceará fortalece a tese da “cearização” do Programa.

No extremo oposto, o IVEC calculado esteve maior do que a unidade em quatro estados (Pernambuco, Bahia, Alagoas e Paraíba), revelando que estes receberam menos recursos financeiros do que deveriam, uma vez que o volume de empréstimos em relação ao total de desembolsos foi menos do que proporcional ao tamanho de sua população pobre urbana em relação à população pobre urbana da Região. Pernambuco (o estado que tem o segundo maior Índice de Pobreza e a segunda maior população de pobres urbanos) e Bahia (o estado com maior número absoluto de pobres urbanos e o maior PIB regional) apresentaram os piores indicadores, apesar de concentrarem 20,3% dos empréstimos, comprovando que os processos de “desbaianização” e “despernambuquização” distorcem a alocação ideal de recursos e precisam ser revertidos. Como os resultados do IVEC construído mostram imperfeições na aderência dos recursos desembolsados com o combate à pobreza, calculamos o indicador ideal, que será aquele igual à unidade, situação em que o estado recebe um volume de recursos financeiros em relação ao total de empréstimos proporcional ao tamanho de sua população pobre urbana relativamente à população pobre urbana da Região. Para alcançar este nível será necessário manipular a única variável possível, ou seja, o volume financeiro desembolsado pelo Crediamigo, cujos valores calculados estão inseridos na Tabela 7. Como podemos constatar, Bahia, Pernambuco e Ceará



seriam os maiores beneficiários com 59,8% dos recursos desembolsados; enquanto que Piauí e Sergipe seriam os menores receptores. Tabela 7: Desembolsos, população urbana e IVEC ideal em 2010

Estado Desembolso Part.Rel. Pop.Urb. Ind.Pob. Pop. Pob. Part.Rel. IVEC PI 101.916 0,0514 2.050.959 0,3859 791.465 0,0514 1 CE 299.437 0,1512 6.346.557 0,3664 2.325.378 0,1512 1 SE 73.671 0,0372 1.520.366 0,3763 572.114 0,0372 1 RN 108.778 0,0549 2.464.991 0,3427 844.752 0,0549 1 MA 222.422 0,1123 4.147.149 0,4165 1.727.288 0,1123 1 PB 148.261 0,0748 2.838.678 0,4056 1.151.368 0,0748 1 AL 141.141 0,0712 2.297.860 0,4770 1.096.079 0,0712 1 BA 500.973 0,2529 10.102.476 0,3851 3.890.464 0,2529 1 PE 383.585 0,1937 7.052.210 0,4224 2.978.854 0,1937 1

Total 1.980.184 1 38.821.246 0,3961 15.377.761 1 1 Fonte: Relatório Anual do Crediamigo, diversos números; IBGE (2011); IPEA (2011). Elaboração própria

Dado que os recursos financeiros são limitados, a comparação da alocação real com a alocação ideal nos mostra que os estado da Bahia e Pernambuco apresentaram os maiores déficits, respectivamente, de R$ 256,8 milhões e R$ 224,9 milhões (Tabela 8). No extremo oposto, Piauí e Ceará foram os estados que apresentaram os maiores superávits com valores de R$ 134,4 milhões e R$ 321,0 milhões, respectivamente, comprovando que a dimensão da “cearização”, “desbaianização” e “despernambuquização” do Programa são significativas. Com o IVEC ideal, o valor do IHH seria de 0,1547, valor próximo ao IHH real de 2010 e 5,8% inferior. Tabela 8: Desembolsos reais e ideais em 2010 (R$ mil)

Estado Desembolso real Desembolso ideal Superavit/Deficit Piauí 236.339 101.916 134.423 Ceará 620.447 299.437 321.010

Sergipe 96.693 73.671 23.023 Rio Grande do Norte 122.460 108.778 13.681

Maranhão 248.590 222.422 26.169 Paraíba 142.265 148.261 (5.996) Alagoas 110.647 141.141 (30.494) Bahia 244.094 500.973 (256.878)

Pernambuco 158.645 383.585 (224.940) Fonte: Relatório Anual do Crediamigo, diversos números; IBGE (2011); IPEA (2011). Elaboração própria 9. Desafios e propostas para aperfeiçoar o Programa Conforme foi comentado, o mercado brasileiro do microcrédito encontra-se atrofiado e os esforços do Estado ainda não produziram os efeitos esperados. Entretanto, neste ambiente nebuloso, o Crediamigo consegue brilhar em função, principalmente, de sua competência e do favorecimento das “regras do jogo”. De acordo com o SEBRAE (2011, p.53),

“o Banco do Nordeste tem o privilégio de atuar como instituição financeira plena, podendo, não só captar recursos junto ao público, contratar depósitos interfinanceiros na qualidade de depositante (especialmente DIM) entre outros, mas também ofertar, aos micros e pequenos empreendimentos, um conjunto mais amplo de produtos e serviços microfinanceiros, como é o caso de conta corrente e seguro de vida”.



Porém, este cenário assimétrico deverá ser modificado no futuro e o BNB precisa se preparar para a chegada deste momento, que conduzirá ao acirramento da concorrência em condições mais igualitárias. Este argumento se confirma quando da leitura do Plano de Ação redigido para o lançamento da Parceria Nacional para Inclusão Financeira, realizada no dia 9 de maio de 201224. De acordo com o documento produzido, o aperfeiçoamento do marco modelo de instituições reguladas especializadas será objeto de estudo, com vistas a conformar quadro a fim de torná-lo mais favorável e atrativo para a migração de entidades não reguladas de microfinanças que estejam maduras para tal objetivo (BCB, 2012b)25

Constata-se que existe em curso, no seu curto período de vida, o fortalecimento do processo de “cearização”, “desbaianização” e “despernambuquização” do Crediamigo. Este fenômeno, que pode produzir ferimentos em sua imagem, é um espaço que pode ser preenchido pelos seus concorrentes; e impõe desafios para os agentes de financiamento locais, tais como a Agência de Fomento do Estado da Bahia (Desenbahia) e a Agência de Fomento do Estado de Pernambuco (AGEFEPE).

. Neste contexto, o Programa precisa buscar, constantemente, o aumento da produtividade, a ampliação de seu poder de competitividade, o fomento de inovações, e a expansão de sua eficiência.

O crescimento acelerado de desembolsos recebidos pelo Ceará indica que o Programa está locked-in e envolvido, sem perceber, com rotinas e soluções carentes de eficiência, reforçando sua trajetória de sucesso (no caso de empréstimos), conforme o entendimento de Douglass North. De forma complementar, o IVEC construído aponta que há uma forte disparidade que precisa ser enfrentada, mediante melhora na distribuição dos empréstimos, visando aumentar a qualidade do Programa no combate à pobreza. Diante deste cenário, faz-se necessário implementar regras claras que indiquem o montante de recursos que devem ser direcionados para cada estado. Uma solução para evitar possíveis distorções é criar metas de empréstimos, possibilitando a oscilação dentro de determinada banda, bem como estipular o nível de concentração a ser perseguido. Conforme nos mostra as Tabelas 1 e 2, o Crediamigo tem atuado fora da área de ação do BNB, rompendo com sua missão institucional, apesar da Região Nordeste concentrar o maior número de pobres do país. A simples leitura de Douglass North nos conduz ao entendimento de que o Programa pode buscar novos mercados e quebrar paradigmas. Porém, acreditamos que esta opção deverá ser implementada apenas quando a pobreza nordestina estiver totalmente erradicada, quando este mal econômico puder ser visto apenas nos museus, conforme o desejo de Muhammad Yunus (YUNUS, 2008). Nesse sentido, o BNB precisa criar regras que blindem o Programa dos encantos de mercados atraentes, bem como de possíveis interferências de caráter não técnica, evitando o perigo da transposição da lógica econômica para o mercado político, conforme nos ensina North. De acordo com o IBGE, cerca de 16,27 milhões de brasileiros vivem em extrema pobreza,26

24 A Parceria Nacional para Inclusão Financeira é formada por uma rede de atores públicos e privados engajados em ações coordenadas para a promoção da adequada inclusão financeira da população brasileira (BCB, 2012b).

representando 8,5% da população total do país, com a região Nordeste liderando esta triste realidade, ao registrar 9,61 milhões de pessoas (59,1% do total) nessa condição, sendo que 4,5 milhões moravam na área urbana (IBGE, 2011). Um grande desafio do Crediamigo é auxiliar este contingente populacional a atravessar a porta de saída da extrema pobreza, tarefa difícil

25 O Banco Central está se referindo à possibilidade de migração de entidades não reguladas para o ambiente supervisionado, que nunca ocorreu, a despeito de haver número significativo de entidades não governamentais com domínio de tecnologia creditícia do microcrédito - metodologia de proximidade, baseada na figura do agente de microcrédito – (BCB, 2012b). 26 A linha de extrema pobreza foi estabelecida em R$ 70,00 per capita no primeiro semestre de 2011 (BRASIL, 2011).



visto que o Programa não é direcionado para este público e tem um caminho muito longo para percorrer até se tornar pró-pobre (NERI e BUCHMANN, 2008).

10. Considerações finais

Na metade da década de 1990, o Banco do Nordeste modificou seu modo de atuar e passou a orientar suas ações buscando a sustentabilidade de suas operações. Neste ambiente, surgiu o Crediamigo direcionado para atender microempreendedores que se encontravam excluídas do mercado formal de crédito.

Para criar este Programa de microcrédito, que visa impulsionar pequenos empreendimentos e combater a pobreza, o BNB precisou sobrepujar desconfianças - de seus funcionários, da alta administração, de clientes e de entidades multilaterais – e romper com algumas barreiras culturais, consideradas intocadas, superando, portanto, limitações informais.

Apesar da indústria brasileira de microcrédito ainda caminhar de forma lenta, o Crediamigo tem alcançado voos cada vez mais altos e vem se transformando em um ícone, impulsionado por regras formais implementadas pelo Estado para alavancar o segmento. Grande parte de seu sucesso ocorre em função da habilidade e competência técnica de seu corpo funcional, e parcela expressiva de seu êxito é devido à vantagem de poder atuar como uma instituição financeira plena, oferecendo diversos produtos e serviços aos seus clientes, o que se traduz em grande vantagem diante de seus concorrentes.

O Programa é jovem e apresenta algumas imperfeições, tais como o desequilíbrio nos desembolsos efetuados aos estados do Nordeste. Observa-se que o Ceará tem sido privilegiado e, no extremo oposto, a Bahia e Pernambuco tem sido as Unidades Federativas mais prejudicadas, fenômeno observado tanto pela análise histórica do volume emprestado, como pelo indicador que foi construído. O IVEC mostrou que o Piauí, no ano de 2010, foi o estado que recebeu maior aderência no combate à pobreza e que Sergipe também apresentou resultado expressivo, refletindo a importância do Crediamigo na tentativa de reduzir as disparidades regionais.

Em trabalhos futuros, recomenda-se estudar o planejamento estratégico gerencial na alocação de recursos, que vem privilegiando o Ceará e desprestigiando a Bahia e Pernambuco; a estratégia e os impactos da expansão do Crediamigo para municípios que não pertencem à área de atuação do Banco do Nordeste; e a aderência do Programa com a população pobre urbana de cada município nos diversos estados.

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ANEXO DE TABELAS Tabela 1: Valores nominais desembolsados no período 1998 a 2010 (em R$ mil)

UF 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 AL 2.346 5.604 8.854 14.145 18.029 21.329 27.836 36.069 39.721 47.969 61.342 86.413 110.648 BA 6.739 15.129 22.590 35.221 56.116 70.743 75.401 86.310 80.685 93.724 123.101 177.886 244.094 CE 3.526 9.854 19.055 31.557 50.145 67.470 90.172 120.590 158.212 215.176 320.060 434.088 620.448 MA 4.751 13.017 16.874 25.856 37.182 52.888 63.595 73.885 86.266 99.367 126.788 187.104 248.591 PB 2.457 7.196 11.048 13.870 17.183 25.180 35.119 42.849 52.140 61.314 75.190 100.641 142.265 PE 3.491 10.945 19.468 25.213 30.733 36.866 40.480 55.045 62.805 70.349 90.922 119.848 158.645 PI 2.746 8.704 10.743 17.899 27.930 35.465 42.242 51.488 63.920 85.287 128.773 167.385 236.340 RN 1.204 3.573 7.045 11.925 17.897 21.831 21.928 29.174 37.374 46.285 61.445 89.219 122.460 SE 2.503 3.674 5.658 13.852 19.306 18.556 21.464 24.551 28.239 37.439 52.840 71.678 96.694 NE 29.763 77.696 121.335 189.538 274.521 350.328 418.237 519.961 609.362 756.910 1.040.461 1.434.262 1.980.185 ES 0 0 0 0 0 0 123 1.076 1.067 1.840 2.669 2.921 4.166 MG 1.134 2.784 4.336 7.562 12.861 17.875 22.559 26.970 27.804 32.839 39.983 52.681 68.695 RJ 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4.941 8.362 SE 1.134 2.784 4.336 7.562 12.861 17.875 22.682 28.046 28.871 34.679 42.652 60.543 81.223 DF 0 0 0 0 0 0 0 229 1.375 2.668 4.433 4.406 4.901

Total 30.897 80.480 125.671 197.100 287.382 368.203 440.919 548.236 639.608 794.257 1.087.546 1.499.211 2.066.309 Fonte: Relatório Anual do Crediamigo, diversos números. Elaboração própria



Tabela 2: Valores reais desembolsados no período 1998 a 2010 (em R$ mil) UF 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 AL 5.158 11.341 16.908 25.102 28.841 30.734 37.403 45.629 48.776 56.537 67.958 91.857 110.648 BA 14.820 30.620 43.138 62.502 89.770 101.937 101.315 109.187 99.080 110.465 136.378 189.094 244.095 CE 7.753 19.943 36.387 56.001 80.218 97.220 121.163 152.552 194.281 253.612 354.580 461.440 620.448 MA 10.447 26.345 32.222 45.883 59.480 76.208 85.452 93.469 105.933 117.117 140.462 198.894 248.591 PB 5.403 14.564 21.097 24.614 27.488 36.284 47.190 54.206 64.027 72.266 83.299 106.982 142.265 PE 7.677 22.152 37.176 44.743 49.163 53.122 54.393 69.635 77.123 82.915 100.729 127.399 158.645 PI 6.038 17.616 20.515 31.764 44.679 51.103 56.760 65.134 78.492 100.521 142.662 177.932 236.340 RN 2.648 7.232 13.454 21.162 28.630 31.457 29.465 36.907 45.894 54.553 68.072 94.840 122.460 SE 5.503 7.437 10.805 24.582 30.885 26.738 28.841 31.058 34.677 44.126 58.539 76.195 96.694 NE 65.448 157.250 231.703 336.353 439.153 504.803 561.980 657.776 748.284 892.112 1.152.677 1.524.634 1.980.185 ES 0 0 0 0 0 0 166 1.361 1.311 2.169 2.957 3.105. 4.166 MG 2.492 5.635 8.280 13.419 20.574 25.757 30.312 34.119 34.143 38.705 44.295 56.000 68.695 RJ 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5.252 8.362 SE 2.492 5.635 8.280 13.419 20.574 25.757 30.478 35.480 35.454 40.874 47.252 64.358 81.223 DF 0 0 0 0 0 0 0 290 1.688 3.144 4.911 4.683 4.901

Total 67.939 162.885 239.983 349.772 459.727 530.560 592.459 693.546 785.427 936.130 1.204.841 1.593.675 2.066.309 Fonte: Relatório Anual do Crediamigo, diversos números. Elaboração própria

Gênese e desenvolvimento do CrediamiGo à luz da nova … · 2014-09-26 · O “banqueiro dos...

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