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MELCE MIRANDA RODRIGUES

GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS INDUSTRIAIS E URBANOS:

EFICÁCIA NORMATIVA PARA OS SETORES PÚBLICO E PRIVADO


GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS INDUSTRIAIS E URBANOS:

EFICÁCIA NORMATIVA PARA OS SETORES PÚBLICO E PRIVADO

Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em DireitoUniversidade de Marília - UNIMAR, como exigência parcialpara a obtenção do grau de Mestre em Direito, sob aorientação da Profª. Doutora Adriana Migliorini Kieckhöfer.

MARÍLIA

2009


GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS INDUSTRIAIS E URBANOS: EFICÁCIA

NORMATIVA PARA OS SETORES PÚBLICO E PRIVADO

Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Direito da Universidade de Marília -

UNIMAR, área de concentração Empreendimentos Econômicos, Desenvolvimento e Mudança

Social, sob a orientação da Profª. Doutora Adriana Migliorini Kieckhöfer.

Aprovada pela Banca Examinadora em: 15/12/2009

_________________________________________

Professora Doutora Adriana Migliorini Kieckhöfer

Orientadora

_________________________________________

Professor Doutor Paulo Roberto Pereira de Souza

_________________________________________

Professor Doutor José Sebastião de Oliveira

Se planejarmos para um ano, devemos cultivarcereais, se para uma década, devemos plantarárvores, porém, se planejarmos para uma vidainteira, devemos treinar e educar o “homem”.

Confúcio

Agradecimentos

Agradecer a todos que ajudaram a construir esta dissertação é uma tarefa difícil. O maior receionão é decidir a quem, mas não mencionar alguém. Então, àqueles que, de uma forma ou de outra,contribuíram com sua amizade, gostaria de expressar minha profunda gratidão.

O maior agradecimento é dirigido ao Pai Maior, nas horas solitárias, sempre o melhor conforto.

Agradeço, de forma muito carinhosa, a minha mãe, Florzinha, por sua bondade infinita e suacrença na minha capacidade de realização do trabalho.

Ao meu pai, Gonçalo, da responsabilidade que lhe cabe pelos ensinamentos, lembrando quenosso destino é frequentemente, uma questão de escolha e nossas escolhas fazem escrevermosnossa própria história e construir nosso próprio caminho.

Às minhas filhas, Juliana e Raísa, por toda a compreensão nos momentos aflitivos. Minhaesperança é que, possa compensá-las do tempo e esforço despendido e venha por ajudar a mimmesma a identificar maneiras adicionais de enriquecer suas vidas.

Agradeço a Doutora Adriana, por ter aceitado a orientação de minha dissertação, acreditando nomeu trabalho, esperando possa retribuir toda confiança em mim depositada.

Incluo, de forma especial, agradecimentos a Márcia e a Cleusa, pela paciência nas incontáveishoras de ansiedade e trabalho, por me fazer acreditar sempre que tudo daria certo, por todacompreensão quando mais precisei.

Às minhas amigas, irmãs e companheiras desde sempre, Eliete e Pituka, pelo apoio em todas ashoras. Desculpe pela ausência dos últimos meses.

Às queridas secretárias do Programa de Mestrado Rosangela e Andreia, que com simpatia eatenção, sempre estiveram à disposição.

GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS INDUSTRIAIS E URBANOS:EFICÁCIA NORMATIVA PARA OS SETORES PÚBLICO E PRIVADO

Resumo: O ciclo natural de absorção dos resíduos sólidos pelo meio ambiente foi interrompidopela alta extração de matérias-primas, processadas pela grande industrialização e pela altaconcentração da população nas cidades, uma vez que ambas geram quantidades altíssimas deresíduos, seja pela produção e/ou pelo consumo, trazendo impactos econômicos e ambientais.Essa situação remete os setores de produção e manipulação dos resíduos sólidos industriais eurbanos a adotarem posturas éticas de contribuição para o desenvolvimento econômico comresponsabilidade ambiental. Desta forma, o objeto geral deste estudo é demonstrar a necessidadede preservar o meio ambiente e que é possível fazê-lo com desenvolvimento econômico, porém éimprescindível a contribuição dos setores público e privado, especificamente no que diz respeitoà gestão dos Resíduos Sólidos. A metodologia empregada é a pesquisa bibliográfica, tanto naárea do direito, como na área da gestão ambiental. A Política Nacional do Meio Ambiente,recepcionada pela Constituição Federal por meio de seus instrumentos de comando e controleobjetiva o equilíbrio ecológico. O Poder Público, legisla, edita leis ambientais para limitação epenalização pelo descumprimento das medidas que visam à redução de impactos ambientais. Aedição das normas, tem por escopo mitigar os danos ambientais que os resíduos gerenciados oudispostos de forma inadequada possam causar. A gestão ambiental, por sua vez, busca soluçõespara os problemas ambientais, ou sua minimização, exigindo novas atitudes da sociedade civil,setor público e privado, visando a sustentabilidade do planeta. Como resultados específicos dagestão de resíduos sólidos, constatou-se que o setor privado utiliza práticas de gestão ambiental,se adequando a procedimentos que atendam a legislação e implantando políticas internas comobjetivos de gerenciar os resíduos sólidos industriais provenientes de suas atividades. Éresponsabilidade das empresas do setor privado, o gerenciamento dos resíduos industriais, assimcomo cabe à administração municipal a responsabilidade quanto à limpeza, coleta e disposiçãofinal dos resíduos sólidos urbanos. No entanto, o que ocorre é que a responsabilidade municipalquanto à coleta e disposição final dos resíduos em aterros sanitários não se verifica de maneirasequer razoável. Constatou-se também que as empresas do setor privado, geralmente seguem asnormas estabelecidas, pois, caso contrário, sofrem punições, além da cobrança do mercadoconsumidor que exige atitudes responsáveis. Porém, para o setor público, as punições não sãoeficazes, ademais para que a legislação seja cumprida, são necessárias medidas drásticas, comoimpetração de Ação Civil Pública ou Ação Popular, para coibir e ou reprimir ações comodisposição de resíduos sólidos urbanos em locais inadequados, como lixões. Finalmente que aausência de uma Política Nacional de Resíduos Sólidos faz aumentar os problemas existentesquanto a coleta, destinação e tratamento dos resíduos.

Palavras Chave: Meio Ambiente; Resíduos Sólidos Industriais e Urbanos. Setores Público ePrivado.

MANAGEMENT OF INDUSTRIAL AND URBAN SOLID RESIDUES:REGULATORY EFFICIENCY FOR THE PUBLIC AND PRIVATE

SECTORS

Abstract: The natural cycle of solid absorption by the environment has been interrupted by thehigh extraction of raw material, processed through the great industrialization and peopleconcentration in the cities, once both generate pretty high quantities of residues, either by theproduction and/or by the consumption, bringing economical and environmental impacts. Thissituation leads the production and the industrial and urban solid residue handling sectors to adoptethical stances of contribution for the economical development with environmental responsibility.This way, the general goal of this study is demonstrating the necessity of preserving theenvironment and even the possibility of doing it followed by economical development, howeverit is indispensible the contribution of the public and private sectors, especially concerning theManagement of Solid Residues. The used methodology is the bibliography search, as on law fieldas environmental management field. The Environmental National Policy, received by the FederalConstitution through its command and control tools aims the ecological balance. The PublicPower legislates, edits environmental laws to the limitation and sanction by the no execution ofthe measures which aim the reduction of environmental impacts. The edition of the measures hasas scope relieves the environmental damages that the residues managed and disposed in aninadequate way may cause. Thus the environmental management goes for solutions to theenvironmental problems, or at least its minimization, demanding new attitudes by the civilsociety and public and private sectors, aiming the planet sustainability. As specific results of themanagement of solid residues it was verified that the private sector uses practices ofenvironmental management, adapting them to procedures which consider the legislation andimplementing internal polices aiming the management of industrial solid residues coming fromtheir activities. It is private sector companies’ responsibility the management of industrialresidues, such as municipality management’s responsibility the cleaning, gathering and finaldisposition of the urban solid residues. Nevertheless the matter is that the municipalityresponsibility regarding the gathering and final disposition of the residues on landfills is notverified even in a reasonable way. It was also evidenced that the private sector companies usuallyfollow the established rules, or else they suffer punishments, besides the consumers’ chargeswhich demand responsible attitudes. However, to the public sector, the punishments are not soefficient, moreover, so the legislation is fulfilled are necessary drastic measures, such as petitionof Public Civil Lawsuit or Popular Lawsuit to halt and/or repress actions as the disposition ofurban solid residues on inadequate places, such as landfills. Finally the absence of a NationalPolicy of Solid Residues makes the existing problems increase concerning the gathering,destination and treatment of the residues.

Key words: Environment; Industrial and Urban Solid Residues; Public and Private Sectors.

LISTA DE ABREVIATURAS

ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas

CEBDS – Conselho Empresarial Brasileiro

CETESB – Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental

CF – Constituição Federal

CFR – Code od Federal Regulation

CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente

COTRACIL – Cooperativa de Trabalho Cidade Limpa

CPC – Código de Processo Civil

EIA – Estudo de Impacto Ambiental

EPIA – Estudo Prévio de Impacto Ambiental

FIESP – Federação das Indústrias do Estado de São Paulo

IBAM – Instituto Brasileiro de Administração de Municípios

IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis

IQR – Índice de Qualidade de Aterro de Resíduos

ISO – International Organization for Standardization

LI – Licença de Instalação

LO – Licença de Operação

LP – Licença Prévia

NBR – Norma Brasileira

ONG – Organização Não Governamental

ONU – Organização das Nações Unidas

PML – Produção Mais Limpa

PNMA – Política Nacional do Meio Ambiente

PNUMA – Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente

PPP – Parceria Público Privada

PRONAR – Programa Nacional de Controle de Qualidade do Ar

RIMA – Relatório de Impacto Ambiental

SENAI – Serviço Nacional da Indústria

SGA – Sistemas de Gestão Ambiental

SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente

SUSEP – Superintendência de Seguros Privados

UNESCO - Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura

WBCSD – Wor Busines Council for Sustentainable Development

ZEE – Zoneamento Ecológico-Econômico

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO...........................................................................................................................11

1 A PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE E A BUSCA PELO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL........................................................................................................................131.1 DEFINIÇÃO E CLASSIFICAÇÃO DE MEIO AMBIENTE.................................................131.2 AVALIAÇÃO ECONÔMICA DO MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO

SUSTENTÁVEL.....................................................................................................................171.3 RESPONSABILIDADE DA PRESERVAÇÃO AMBIENTAL PARA ATENDER AS DETERMINAÇÕES DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL...................................231.3.1 Responsabilidade do Setor Privado......................................................................................251.3.2 Responsabilidade do Setor Público......................................................................................341.3.2.1 Parcerias Público Privadas e Consórcios Públicos............................................................36

2 POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE................................................................422.1 PRINCÍPOS E OBJETIVO.....................................................................................................422.2 CRIAÇÃO DO SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (SISNAMA)...................442.3 INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE E RESOLUÇÕES DO CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE.............................462.3.1 Padrões de Qualidade Ambiental........................................................................................482.3.2 Zoneamento Ambiental........................................................................................................492.3.3 Avaliação de Impactos Ambientais......................................................................................512.3.3.1 Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental (RIMA)...........522.3.4 Licenciamento Ambiental....................................................................................................552.3.5 Auditoria Ambiental............................................................................................................592.4 EFICÁCIA DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE.................................................................................................................62

3 TUTELA DO MEIO AMBIENTE..........................................................................................663.1 TUTELA ADMINISTRATIVA DO MEIO AMBIENTE......................................................693.2 TUTELA CIVIL DO MEIO AMBIENTE..............................................................................713.2.1 Medidas Processuais Civis para a Tutela Ambiental...........................................................743.3 TUTELA PENAL DO MEIO AMBIENTE............................................................................763.4 REPARAÇÃO DO DANO.....................................................................................................803.5 PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR.............................................................................80

4 GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS....................................................................................834.1 POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS...........................................................854.2 GESTÃO INTEGRADA DE RESÍDUOS SÓLIDOS...........................................................884.2.1 Gestão de Resíduos Sólidos Industriais...............................................................................924.2.1.1 Resíduos Sólidos Industriais – Tratamento Especial........................................................964.2.1.1.1 Responsabilidade do Setor Privado: o caso das indústrias do Estado de São Paulo.....97

4.2.2 Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos................................................................................1024.2.2.1 Responsabilidade do Setor Público: o caso da cidade de Marília/SP.............................1114.3 EFICÁCIA DA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA PARA A PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE: O CASO DA GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS INDUSTRIAIS E URBANOS........................................................................................................................114

CONCLUSÕES..........................................................................................................................119

REFERÊNCIAS.........................................................................................................................121

11

INTRODUÇÃO

O engajamento socioambiental dos setores público e privado cresceu significativamente,

com a recente incorporação de visões de cidadania e a consciência da necessidade de preservação

dos recursos naturais. Agregar valor socioambiental às atividades e serviços, transformou-se

numa poderosa convenção mercadológica na medida em que, influencia diretamente um dos

principais ativos das instituições privadas e públicas: sua reputação e seu dever de incorporar o

princípio do desenvolvimento sustentável como paradigma em suas políticas e ações.

Vislumbra-se Responsabilidade Socioambiental como sendo um comportamento que

deve ser adotado voluntariamente e para além das prescrições legais, por dever considerá-la como

interesse em longo prazo. Esse caminho é metódico, sistemático e amplo, precisamente porque é

central à atuação de todos os setores da sociedade.

Hodiernamente não há como negar a urgência de um olhar mais profundo em relação à

questão ambiental, uma vez que existem discussões cada vez maiores sobre a constatação da

escassez de recursos naturais. O problema ambiental é muito mais complexo do que parece,

apesar da constatação do estado de consciência ecológica, a emergência tem implicações sociais

que conduzem a repensar os paradigmas globais do mundo contemporâneo. A relação

homem/natureza deve se embasar em uma nova ética relativa às necessidades humanas e

desenvolvimento sustentável, ou seja, renovar para sempre poder utilizar.

Esse panorama em termos mundiais começou a ficar patente em meados dos anos 1970 e

1980, onde uma crise econômica levou a questionamentos em relação à diversificação de

mercados. Com o advento da globalização, as alterações foram rápidas, mas a absorção dessas

mudanças não acompanharam a mesma velocidade; mudanças que ocorreram em consequência

do crescimento acelerado das novas tecnologias, da queda de barreiras geográficas e da

velocidade da transmissão de informações.

Com isso, os sistemas empresariais modernos mudaram a cultura para se adequarem às

novas tecnologias. Percebem de modo diferente a atividade econômica em seus diversos campos,

o que implica uma abordagem que coloca no cerne das estratégias empresariais o princípio de

inovação e aperfeiçoamento contínuos, na busca de alternativas que possam mitigar a degradação

ambiental e ao mesmo tempo cumpram com as obrigações econômicas e legais. Nos sistemas

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públicos, por sua vez, devido à falta de políticas públicas abrangentes e eficientes, essas atitudes

não ficam bem definidas e dificultam a busca por melhorias contínuas no processo de gestão

ambiental.

No tocante à legislação, no Brasil, a Constituição Federal de 1988, consagrou de forma

importante à existência do bem ambiental, que não possui características de bem público ou

privado, ou seja, é um direito inerente a todos e necessário à sadia qualidade de vida.

Estabelece também que o direito a ser tutelado é o de terceira geração, ou seja, que as

gerações presentes devem preservar e não degradar o meio ambiente, para que as gerações futuras

possam desfrutá-lo, como prega o desenvolvimento sustentável.

O objetivo deste estudo é o de demonstrar a necessidade das instituições públicas e

privadas para que se conscientizem de seu papel socioambiental, de sua incorporação à

discussões e ações sobre os problemas ambientais, especialmente quanto a normatização e sua

eficácia, especificamente na área de resíduos sólidos industriais e urbanos.

Ainda como objetivos específicos, visa caracterizar as questões ambientais pertinentes à

preservação ambiental, os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, a proteção

jurídica ambiental e a legislação vigente voltada ao tratamento e à destinação dos resíduos

sólidos.

No que se refere a metodologia adotada, o presente estudo desenvolver-se-á por meio de

um trabalho de pesquisa que orientará a identificação e seleção de fontes bibliográficas e

documentação necessários ao seu desenvolvimento.

Mister se faz o exame da legislação pertinente ao tema, realização de análise do material

bibliográfico, revisão da literatura com enfoque nos âmbitos público e privado em relação ao

meio ambiente.

Esclareça-se que o estudo buscará obras tais como: livros, periódicos, projetos

legislativos, leis e a doutrina, as normas e ordenamento jurídico.

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1 A PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE E A BUSCA PELO DESENVOLVIMENTO

SUSTENTÁVEL

Com a projeção global dos problemas existentes em relação ao meio ambiente, muitos

termos entraram no vocabulário comum, tendo em vista, ser a grande temática atual a busca pelo

desenvolvimento sustentável associado à preservação ambiental. Assim, faz-se necessário

pontuarmos algumas terminologias afetas ao tema.

1.1 DEFINIÇÕES E CLASSIFICAÇÃO DE MEIO AMBIENTE

O termo ambiente relaciona-se a tudo aquilo que nos circunda. Pode também ser

definido como aqueles bens que são utilizados por todos, mas que não lhes pertence, pois jamais

poderão ser considerados propriedade de alguém específico, somente sendo permitido assumir-

lhe a gestão, estando suas regras vinculadas à proteção do coletivo desprotegido.

Definidos como transindividuais e tendo como titulares pessoas indeterminadase ligadas por circunstâncias de fato, os denominados interesses ou direitosdifusos (art. 81, parágrafo único, I, da Lei n. 8.078/90) pressupõem, sob a óticanormativa, a existência de um bem “de natureza indivisível”. Criado pelaConstituição Federal de 1988, conforme estabelece o art. 129, III, o direitodifuso passou, a partir de 1990, a possuir definição legal, com evidente reflexo

na própria Carta Magna, configurando nova realidade para o interprete dodireito positivo.1

A Constituição Federal de 1988 recepcionou a definição que o legislador

infraconstitucional deu ao meio ambiente na Lei n.º 6.938/81 (Lei da Política Nacional do Meio

Ambiente): “Art. 3º Para os fins presentes na Lei, entende-se por: meio ambiente, o conjunto de

condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga

e rege a vida em todas as suas formas”.2

1 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo:Saraiva, 2009, p. 102, grifo do autor.2 BRASIL. Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins emecanismos de formulação e aplicação e dá outras providências. Disponível em:<www.planalto.gov.br/ccivil/L6938.htm>. Acesso em: 14 abr. 2009.

14

Apesar das definições, o termo Meio Ambiente tem um conceito jurídico

indeterminado, cabendo ao intérprete complementar o seu conteúdo.

O doutrinador José Afonso da Silva, apresenta uma definição mais ajustada, na medida

em que é mais abrangente:

O ambiente integra-se, realmente, de um conjunto de elementos naturais, cujainteração constitui e condiciona o meio em que se vive. Daí por que a expressãomeio ambiente se manifesta mais rica no sentido (como conexão de valores) doque a simples palavra ambiente. Esta exprime o conjunto de elementos; aquelaexpressa o resultado da interação desses elementos. O conceito de meio

ambiente há de ser, pois, globalizante, abrangente de toda a natureza original eartificial, bem como os bens culturais correlatos, compreendendo, portanto osolo, a água, o ar, a flora, as belezas naturais, o patrimônio histórico, artístico,turístico, paisagístico e arqueológico.O meio ambiente é, assim, a interação do conjunto de elementos naturais,

artificiais e culturais, que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em

todas as suas formas (grifo do autor). A integração busca assumir umaconcepção unitária do ambiente compreensiva de recursos naturais e culturais.3

É correto afirmar que, a expressão Meio Ambiente, como se apresenta, está consagrada

na legislação, doutrina e jurisprudência, vez que, literalmente parece redundante (meio: lugar

onde se vive e ambiente: que envolve os seres vivos), já se consolidou no consciente da

população.

Reconhecidamente as questões ambientais sofreram transformações promovidas pela

própria sociedade, ao constatar ser extremamente necessária uma mudança de atitude em relação

ao meio ambiente. É verdade que se cada um fizer a sua parte, esse resultado será satisfatório.

Porém, é notório que as organizações empresariais, e aí não importando qual o seu porte,

contribuem em excesso com a degradação ambiental, em seus processos produtivos. No entanto,

isso não exime a contribuição do setor público e da sociedade civil nesse processo.

Para que a busca na identificação de atividades degradantes e do bem imediatamente

agredido seja logo determinada, é necessária uma classificação do objetivo maior do Direito

Ambiental, que é tutelar a vida saudável, de modo que a classificação ajude na identificação dos

valores que foram aviltados, contemplando:4

3 SILVA, José Afonso. Direito ambiental constitucional. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 2, grifo do autor.4 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo:Saraiva, 2009.

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a) Meio Ambiente Natural: é constituído pelo solo, água, ar atmosférico, flora e fauna.

É mediatamente tutelado no caput do artigo 225, § 1º, incisos I e VII da Constituição Federal de

1988 e imediatamente pelos artigos 5º, inciso LXXIII e 182 do mesmo diploma legal.

Art. 225 – Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-seao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para aspresentes e futuras gerações.5

b) Meio Ambiente Artificial: é o espaço urbano construído, as edificações e os

equipamentos públicos, ou seja, está ligado ao conceito de cidade. Recebe tratamento pela

Constituição Federal, não só no artigo 225, mas também no artigo 182; e no artigo 5º, LXXIII.

c) Meio Ambiente Cultural: está previsto nos artigos 215 e 216 da Constituição

Federal, que inclui as formas de expressão, os modos de criar, fazer e viver, as criações

científicas, artísticas e tecnológicas, as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços

destinados as manifestações artístico-culturais, os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico,

paisagísticos, artísticos, arqueológicos, palenteológicos, ecológicos e científicos. Esses bens

traduzem a história de determinado povo.

d) Meio Ambiente do Trabalho: constitui o local onde as pessoas desenvolvem suas

atividades laborais, baseado na salubridade do meio e não existência de agentes nocivos à saúde

físico-psíquica do trabalhador. Está tutelado nos artigos 7º, inciso XXXIII e 200, inciso VIII da

Constituição Federal de 1988.

Além da classificação de meio ambiente, a partir da Constituição Federal de 1988,

também foi incluído como nova categoria de bens ambientais, que são os de uso comum do povo

e essenciais à sadia qualidade de vida, não se confundindo com as categorias anteriormente

conhecidas.

Ao analisar o artigo 225 da Constituição Federal de 1988, a expressão bem de uso

comum do povo, faz ampliar o entendimento do que está sendo dito pelo artigo.

A tutela ambiental está na categoria constitucional, na posição de cláusula pétrea, pois se

vincula aos fundamentos e princípios basilares de nossa República. Encontra-se no texto

5 BRASIL. Constituição Federal. 35. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 156.

16

constitucional, frente ao dever da coletividade e do Poder Público, quanto à proteção do bem

ambiental.6

Sendo bem de uso comum do povo, trata-se de bem que pode ser usufruído por todos,

dentro dos limites fixados pela legislação.

Consoante preleciona Celso Antônio Pacheco Fiorillo:

Não cabe, portanto, exclusivamente a uma pessoa ou grupo, tampouco se atribuia quem quer que seja a titularidade. Dissociado dos poderes que a propriedadeatribui a seu titular, conforme consagram o artigo 524 do Código Civil de 1916e seu ‘clone’ do Código Civil de 2002 (art 1228), esse bem atribui àcoletividade apenas seu uso, e ainda assim o uso que importe assegurar àspróximas gerações as mesmas condições que as presentes desfrutam.7

Depreende-se dessa assertiva que o bem ambiental de uso comum do povo, pertence a

todos, dentro dos limites impostos pela Constituição Federal, à coletividade e ao Poder Público,

cabe preservá-lo, porém, não cabe a nenhum deles dispor ou negociar.

O bem ambiental não pode ser classificado como bem público nem como bemprivado (art. 98 CC de 2002). Trata-se de uma terceira categoria de bem quenão se classifica como público nem como privado. No entanto, tal bem se situanuma faixa intermediária entre o público e o privado, denominando-se bemdifuso. Esse bem pertence a cada um e, ao mesmo tempo, a todos. Não há comoidentificar o seu titular, e o seu objeto é insuscetível de divisão. Cite-se, porexemplo, o ar.8

É necessário acrescentar que o bem tutelado como direito difuso e metaindividual, de

natureza indivisível, teve sua natureza jurídica como foco da Lei n.º 8.078/90, o Código de

Defesa do Consumidor.

6 JUCOVSKI, Vera Lúcia R. S. Considerações sobre a ação civil pública no direito ambiental. Disponível em:<daleth.cjf.jus.br/revista/numero3/artigo03.htm>. Acesso em: 21 jun. 2009.7 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo:Saraiva, 2009, p. 110, grifo do autor.8 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 49.

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1.2 AVALIAÇÃO ECONÔMICA DO MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO

SUSTENTÁVEL

Cientificamente vem se tentando definir conceitos sobre técnicas que possam garantir

uma avaliação econômica ao meio ambiente, de tal sorte que seu uso implique em custos a serem

incorporados em sua utilização.

[...] algumas correntes têm procurado desenvolver conceitos, métodos etécnicas que objetivam calcular os valores econômicos detidos pelo meioambiente. Destacam-se: a economia do meio ambiente e dos recursos naturais,que repousa nos fundamentos da teoria neoclássica; a economia ecológica quese apoia nas leis da termodinâmica e procura valorar os recursos ecológicoscom base nos fluxos de energia líquida dos ecossistemas e finalmente aeconomia institucionalizada que procura abordar a questão em termos doscustos de transação incorridos pelos elementos (institucionais, comunidades,agências, públicos em geral) do ecossistema na busca de uma determinadaqualidade ambiental. Os conceitos de valoração ambiental orientados pela teorianeoclássica são até o momento, o de maior amplitude de aplicação de uso.9

Na medida em que o tema ambiental se desenvolveu, formaram-se conceitos que

institucionalizados proporcionam discussões por vezes mais organizadas.

A mudança nos padrões devido à importância que tomaram os recursos naturais, trouxe

a conscientização de que o desenvolvimento econômico é responsável pela proteção e

preservação desses recursos.

A análise econômica focaliza-se fundamentalmente nos mecanismos demercado e isso faz com que somente os fenômenos de produção e de consumode bens e serviços sejam considerados partes do campo econômico. A ciênciaeconômica é considerada autônoma em relação aos campos do Meio Ambientee do Social, desde a elevação da Economia à categoria de ciência – obras doseconomistas clássicos, notadamente as de A. Smith e D. Ricardo. Estabeleceu-se uma distração entre o campo econômico e os demais, mas continuou-seconsiderando que a natureza fornece seus elementos ao campo econômico. Como advento da escola de pensamento econômico marginalista, dita tambémneoclássica, passou-se a privilegiar, ou até mesmo a considerar determinante, ocampo econômico em relação aos demais. Com as ameaças globais (efeitoestufa, buraco na camada de ozônio, desmatamento das florestas, chuvas ácidas,

9 MARQUES, J. F.; COMUNE, A. E. A teoria neoclássica e a valoração ambiental. In: ROMEIRO, A. R. et al.Economia do meio ambiente: teoria, política e a gestão de espaços regionais. Campinas, São Paulo: UNICAMP.IE,1996, p. 21.

18

etc.) e os problemas ambientais urbanos (poluição, barulho, etc.) tornou-seurgente analisar os problemas ambientais do ponto de vista econômico. Comefeito, a economia Ambiental da última década preocupou-se em proporconceitos no sentido de lhes fornecer apoio pára proteger o Meio Ambiente.Essa interpretação constitui uma das maiores preocupações dos economistas.10

O pensamento anterior, ultrapassado, de que os recursos naturais eram infinitos, é

questão pacífica, não havendo mais esse pensamento, a preocupação maior reside na preservação

do que temos, para que não haja esgotamento para as gerações futuras.

O desenvolvimento sustentável associado à esfera econômica, deve buscar integração

com as áreas sociais e ambientais, pois, se assim não for, não haverá como prosperar a idéia de

sustentabilidade que demanda visão multidisciplinar, envolvendo aspectos tecnológicos,

jurídicos, geográficos, culturais e políticos. Não se pode ignorar as consequências dos altos

custos ambientais, a guisa da obsessão pelo crescimento econômico, por isso essa integração

torna-se obrigatória.

Esse envolvimento da economia com a perspectiva multidimensional é o ponto de

partida da teoria do desenvolvimento sustentável. No entanto, é necessário que a estratégia de

desenvolvimento vise promover a harmonia entre os seres humanos e a natureza. O sistema

político deve incentivar a participação do cidadão no processo decisório, ao sistema econômico

compete gerar conhecimentos técnicos confiáveis, o sistema social deve ser capaz de resolver as

diferenças causadas pelo desenvolvimento desigual, ao sistema de produção cabe prevenir a base

ecológica do desenvolvimento e ao sistema tecnológico cabe buscar novas soluções.11

O desafio colocado pela sustentabilidade ao mundo atinge as pessoas, asociedade, as relações econômicas e políticas. Na verdade, os indivíduosatuantes que desejam salvar o planeta pouco podem fazer se não participaremdas decisões que movimentam a sociedade.Desse modo, deve-se atentar para um novo paradigma do desenvolvimento. Jánão se pode conceber sustentabilidade apenas como um processo dedesenvolvimento que seja o resultado das interações sociais com o meio natural.É fundamental reconhecer, na concepção de sustentabilidade, as bases dainteração dos indivíduos entre si, num processo em que várias dimensõessocioculturais permeiam a totalidade das relações e interações com a natureza.

10 CRUZ, René Santa et. al. Avaliação monetária do meio ambiente. São Paulo: Makron, 1994, p. 91.11MARIANO, Isabela. Meio ambiente e políticas de desenvolvimento econômico. Disponível em:<http://pt.shvoovg.com/social-sciencs/11636173>. Acesso em: 30 ago. 2009.

19

Sob esse ângulo mais complexo de interações entende-se o contexto comounidade e concebe-se não só a sustentabilidade da natureza, mas também asustentabilidade das comunidades que interagem com ela.12

Desenvolvimento sustentável é aquele desenvolvimento limpo, sem altos custos

ambientais. O crescimento econômico não pode mais se desenvolver a qualquer custo e levar o

planeta a sofrer uma crise ambiental crônica em decorrência da utilização de modelos que

desconsideram totalmente o meio ambiente.

Desta forma, o crescimento econômico não poderá mais se desenvolver a qualquer

preço, pois, devemos primar pela exploração equilibrada dos recursos naturais e ainda, realizar o

preceito constitucional do interesse no bem estar e da boa qualidade de vida dos brasileiros, se

esse desenvolvimento se limitar, não eliminar a pobreza absoluta, não satisfará as necessidades

essenciais da população, e não poderá ser qualificado de sustentável. 13

Vamos nos situar quanto ao momento do despertar sobre a situação do meio ambiente,

se não exatamente, pelo menos por aproximação.

A Conferência sobre a Biosfera realizada em Paris, em 1968, mesmo sendo umareunião de especialistas em ciências, marcou o despertar de uma consciênciaecológica mundial, assim como a primeira conferência das Nações Unidassobre o meio ambiente, realizada em Estocolmo, em 1972, veio a colocar aquestão ambiental nas agendas oficiais internacionais. Foi a primeira querepresentantes dos governos se uniram para discutir a necessidade de tomarmedidas efetivas de controle dos fatores que causam degradação ambiental.14

Vários acontecimentos marcaram essa procura, tais como:

1968 – Conferência Intergovernamental sobre o uso da Biosfera, na UNESCO, em

Paris/França;

1972 - Conferência das Nações Unidas em Estocolmo/Suécia, a primeira reflexão

conjunta dos diferentes Estados sobre a relação entre a proteção do ambiente e o

desenvolvimento humano;

1982 – Publicação da “Carta Mundial da Natureza”, ONU, declara que a viabilidade

genética da Terra não deve ser comprometida;

12KIECKHÖFER, Adriana Migliorini. Do crescimento econômico ao desenvolvimento sustentável. In: Revista

Empreendimentos Econômicos e Desenvolvimento. Jussara Suzi Assis Borges Nasser Ferreira, Maria de FátimaRibeiro (org.). São Paulo: Artes & Ciências/UNIMAR, 2008, p. 31.13 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1995.14 ANDRADE, Rui Otávio Bernardes de et al. Gestão ambiental: enfoque estratégico aplicado ao desenvolvimentosustentável. 2. ed. São Paulo: Pearson, 2002, p. 2.

20

1986 - Relatório Brundtland: “O nosso Futuro Comum”, ONU, disseminação do

conceito de desenvolvimento sustentável, o qual vinha, desde os anos 70, sendo refinado;

1987 – “Protocolo de Montreal”, Relativo às substâncias que empobrecem a camada de

ozônio, Montreal/Canadá;

1991 - Criação do World Business Council for Sustainable Development, que reúne 160

empresas em 30 países e que tem por missão acompanhar o meio empresarial na mudança para o

Desenvolvimento Sustentável;

1992 - Assembléia das Nações Unidas - O termo Desenvolvimento Sustentável é

adotado pelas Nações Unidas; Cimeira do Rio, ou Cimeira da Terra. Nesta cimeira foi adotada a

Agenda 21, um plano global de ação para ser posto em prática por todos os governos e três

convenções: a convenção sobre as mudanças climáticas, a convenção sobre a dignidade biológica

e a convenção sobre a desertificação, Rio de Janeiro/Brasil;

1994 - Declaração Européia das Empresas Contra a Exclusão. Esta declaração foi

adotada por iniciativa do então presidente da Comissão Européia, Jacques Delors e de vinte

presidentes de empresas.

1995 - Cimeira de Copenhag, onde foram validados às escalas européias os três pilares

do Desenvolvimento Sustentável, que são o desenvolvimento econômico, o desenvolvimento

social e a proteção ambiental;

1997 - Tratado de Amsterdã, onde diz que a Comunidade Européia tem por missão

promover o Desenvolvimento Sustentável em todo o seu espaço. Conferência de Kyoto,

assinatura do protocolo de Kyoto, onde os países industrializados se comprometem a reduzir as

suas emissões combinadas de gazes com efeito de estufa em pelo menos 5% em relação aos

valores de 1990;

2000 - Cimeira de Lisboa, os 15 países da União Européia desenvolvem uma estratégia

para reforçar a coesão social;

2001 - Lançamento pela Comissão Européia do Livro Verde para promover um

quadro europeu para a Responsabilidade Social das empresas;

2002 - Cimeira de Joanesburgo, onde foi acordado o tratamento equilibrado e de uma

forma integrada dos três pilares do Desenvolvimento Sustentável. Foi também definido um plano

de ação de onde se destaca entre outros o combate à pobreza e a gestão dos recursos naturais.

2004 – Entrada em vigor do Protocolo de Kyoto.

21

2005 – Mercado de Carbono “European Union Trading Scheme, União Européia;

2007 – União Européia assume luta contra alterações climáticas como prioridade,

Conselho Europeu da Primavera, Bruxelas/Bélgica;

2008 – Fórum Mundial da água: “Unindo as Divisões da Água”, Istambul/Turquia.15

Nos últimos anos, desde a conferência de Estocolmo de 1972, que inseriu a questão

ambiental de forma prioritária e definitiva na agenda internacional, os problemas ambientais

foram alterados em seu significado e importância, e estão cada vez mais presentes nos diferentes

elementos que influem nas tomadas de decisões empresariais e públicas.

Em 1972, governantes e representantes de 114 países se reuniram emEstocolmo, na Suécia, para discutir como preservar o planeta Terra, apósséculos de exploração e devastação irracional dos recursos naturais, brotandoentão a hoje cristalizada consciência universal da necessidade de proteção dopatrimônio ambiental da Terra, em favor das presentes e futuras gerações doplaneta.16

Conforme descrito na cronologia dos principais marcos ambientais, na conferência de

1972, iniciaram-se as discussões sobre o tema de utilização entre o desenvolvimento humano e o

desenvolvimento ambiental. A partir da década de 80 é que a palavra desenvolvimento

sustentável se tornou popularizada. As discussões passaram a girar em torno de como avançar no

desenvolvimento econômico sem que afetasse de forma agressiva o meio ambiente.

Dessas discussões surgiram às bases do desenvolvimento sustentável, que são: a base

econômica, a base ambiental e a base social, que importa em, desenvolver a economia por meio

de um novo contexto eficaz, que contribua para a preservação e valorização do meio ambiente,

voltando-se para que esse desenvolvimento supra as necessidades humanas, atendendo a

igualdade social.

A alavanca para a viabilização do desenvolvimento sustentável ocorreu em 1992 na

Conferência sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro. A Carta da Terra ou

Declaração do Rio e a Agenda 21 surgiram desta conferência.

A Declaração do Rio visa “estabelecer acordos internacionais que respeitem osinteresses de todos e protejam a integridade do sistema global de ecologia edesenvolvimento”. A Agenda 21 dedica-se aos problemas da atualidade e

15 CRONOLOGIA. Disponível em: <www.eurocid.pt/pls/wsdwcoto.preview>. Acesso em: 8 abr. 2009.16 ALVARENGA, Paulo. Proteção jurídica do meio ambiente. São Paulo: Lemos e Cruz, 2005, p.16.

22

almeja preparar o mundo para os desafios do próximo século. Ela reflete oconsenso global e compromisso político em seu mais alto nível, objetivando odesenvolvimento e o compromisso ambiental.A Agenda 21 constitui um plano de ação, que tem por objetivo colocar emprática programas para frear o processo de degradação ambiental e transformarem realidade os princípios da Declaração do Rio. Esses programas estãosubdivididos em capítulos que tratam dos seguintes problemas: atmosfera,recursos da terra, agricultura sustentável, desertificação, florestas,biotecnologia, mudanças climáticas, oceanos, meio ambiente marinho, águapotável, resíduos sólidos, resíduos tóxicos, rejeitos perigosos, entre outros.17

Em 1997 foi realizada uma sessão especial da Assembléia Geral das Nações Unidas,

conhecida como RIO+5, com intuito de revisar a implementação da Agenda 21. Várias lacunas

foram verificadas na lista de prioridades que os Estados se comprometeram executar,

principalmente quanto à dificuldade de alavancar a equidade social. Constatou-se também, a

necessidade de realização de maior número de convenções e acordos internacionais para o Meio

Ambiente e o desenvolvimento sustentável. Foi realizada em 2002 na África do Sul, a RIO+10,

com o propósito de avaliar os avanços assumidos em 1992, desta feita, as avaliações não se

fizeram diferentes da RIO+5, ou seja, sempre houve a constatação de que pouco se fez nos

setores ambientais, objeto da avaliação e, ainda, que não houve um entendimento entre os

representantes dos países integrantes da assembleia para o surgimento de projetos que visem

diminuir a degradação ambiental.18

A responsabilidade com a preservação ambiental deve ser considerada prioridade, haja

vista o conceito de desenvolvimento sustentável ter como um de seus pressupostos, a noção do

uso racional dos recursos naturais. Desta forma, a preocupação deve envolver todos os setores,

como a sociedade civil por meio dos movimentos sociais, como organizações não

governamentais (ONGs) ou cooperativas, pois organizando-se, podem, no exercício de ações

fiscalizadoras e de reivindicações ao Poder Público, contribuírem para ações sustentáveis. Ainda,

veremos em capítulo próprio o dever de preservação ambiental e a responsabilidade desses

setores.

No caso específico do Brasil, o país sofreu grandes mudanças a partir de meados do

século XX. Passou de exportador de produtos agrícolas para uma grande industrialização. Em

17 ANDRADE, Rui Otávio Bernardes de et al. Gestão ambiental: enfoque estratégico aplicado ao desenvolvimentosustentável. 2. ed. São Paulo: Pearson, 2002, p.2.18DE ESTOCOLMO A JOANESBURGO. Disponível em:<www.ana.gov.br/acoesadministrativas/relatoriogestao/rio10.html>. Acesso em: 19 set. 2009.

23

decorrência deste fato, passou também a sofrer grandes impactos no seu meio ambiente.

1.3 RESPONSABILIDADE DA PRESERVAÇÃO AMBIENTAL PARA ATENDER AS

DETERMINAÇÕES DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

É necessário destacar que na atualidade, não há quem desconheça a existência de

problemas ambientais, devido à multiplicação dos problemas que o mau uso dos recursos naturais

trazem à humanidade.

O aumento de segmentos sociais engajados na conscientização das necessidades

emergenciais, quanto às providências ambientais, pelo mau uso do meio ambiente, tem

contribuído para o despertar mundial quanto ao problema. Esse mau uso produzido pelo homem,

trouxe para o presente uma gama de consequências. Vejamos os dizeres de José Carlos Barbieri.

Os problemas ambientais provocados pelos humanos decorrem do uso do meioambiente para obter os recursos necessários para produzir os bens e serviçosque estes necessitam e dos despejos de materiais e energia não aproveitados nomeio ambiente. Mas isso nem sempre gerou degradação ambiental, em razão daescala reduzida de produção e consumo e da maneira pelo qual os sereshumanos entendem sua relação com a natureza e interagiam com ela. Oaumento da escala de produção tem sido um importante fator que estimula aexploração dos recursos naturais e eleva a quantidade de resíduos. Há quemsustente que os povos que se sentem parte da natureza apresentam umcomportamento mais prudente em relação ao meio ambiente e utilizam seusrecursos com parcimônia. A concepção de um ser humano separado dos outroselementos da natureza talvez tenha sido o fato de maior relevância para oaumento dos problemas ambientais. A crença de que a natureza existe paraservir ao ser humano contribuiu para o estado de degradação ambiental que hojese observa. Mas certamente foi o aumento da escala de produção e consumoque iria provocar os problemas ambientais que hoje conhecemos.19

É notório que o aumento de indústrias de manufaturas de bens, foi o principal fator de

contribuição para o estado atual. As sociedades industriais não deram importância devida às

características ambientais, desta forma intervindo no uso ecológico de modo a modificá-lo e

degradá-lo.

19 BARBIERI, José Carlos. Gestão ambiental empresarial: conceitos, modelos e instrumentos. 2 ed. atual. e ampl.São Paulo: Saraiva, 2007, p. 5.

24

É indispensável que haja determinação quanto ao uso dos recursos naturais, dada as suas

características especiais e específicas. Para tanto, se fazem necessárias a edição de políticas

públicas e edição de legislação ambiental, as quais farão parte deste estudo no próximo capítulo.

Na medida em que os problemas ambientais foram surgindo e com o tempo se

agravando, houve a necessidade da adoção de mecanismos de responsabilização com o objetivo

de atender as determinações do desenvolvimento sustentável.

No entanto, a aplicação do conceito de desenvolvimento sustentável na prática, para

estabelecer limites e determinar responsabilidades é difícil, haja vista as demandas atuais de

consumo de recursos naturais que podem resultar em impactos econômicos imediatos, também,

pela dificuldade de implantação de medidas de limitação de consumo, principalmente nos países

considerados ricos. Mas uma postura irracional não é mais permitida, pois a preservação

ambiental para gerações futuras é princípio que deve ser levado a efeito pela população mundial.

Não há como dissociar a figura do empresário, a do Poder Público e a doconsumidor do desenvolvimento sustentável, imputando ao primeiro, comexclusividade, a responsabilidade pelo consumo dos recursos naturais. Éverdade, sem dúvida, que àquele que explora o uso dos recursos da naturezacabe a maior e preponderante responsabilidade pela conservação. Mas osdemais também devem cumprir sua parte.20

A proteção ambiental exige a movimentação de todos os setores e o desenvolvimento

sustentável é o caminho de mão única para a preservação e isso também é corroborado por Dias

quando descreve que:

Um dos aspectos mais visíveis do movimento gerado em torno da questãoambiental nos últimos anos é a responsabilidade social tanto dos indivíduosquanto das organizações, sejam elas do setor privado, sejam do setor público,sejam do terceiro setor. A responsabilidade social em questões ambientais tem-se traduzido em adoção de práticas que extrapolam os deveres básicos, tanto docidadão quanto das organizações. Constituem-se em sua maioria em açõesvoluntárias que implicam um comprometimento maior que a simples adesãoformal em virtude de obrigações advindas da legislação.21

A constante evolução exige uma permanente adaptação às novas condições, exemplo

emblemático para esta afirmação está contido no posicionamento da sociedade quanto à

20 FREITAS, Vladimir Passos de. A constituição federal e a efetividade das normas ambientais. 3. ed. rev. atual.ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 239.21 DIAS, Reinaldo. Gestão ambiental: responsabilidade social e sustentabilidade. São Paulo: Atlas, 2006, p. 153.

25

relevância da responsabilidade quanto ao meio ambiente. A frenética busca pelo progresso a

qualquer preço, que vigora há décadas, sucederam a procura dos desenvolvimentos sustentável e

responsável.

A conscientização ambiental por parte da sociedade civil se organiza na medida em que

há aumento de acontecimentos que concorrem para a degradação do Meio Ambiente. Dessa

forma impulsiona a sociedade empresarial e o Poder Público a tomar posições proativas com a

finalidade de amenizar os impactos e regulamentar as ações.

1.3.1 Responsabilidade do Setor Privado

As empresas vêm sofrendo há algum tempo, pressões sociais, quanto a utilização de

bens de produção de forma responsável. Essas pressões advêm de segmentos como a sociedade

em geral, o governo e o mercado.

O comprometimento permanente dos empresários em adotar uma postura ética e

contribuir para o desenvolvimento econômico é o centro da problemática moderna. A

responsabilidade desses organismos se tornou uma obrigação, no que diz respeito a equilibrar a

degradação ambiental, fazendo-se necessária a sua contribuição quanto a viabilizar a recuperação

ou renovação do meio em que vivemos. Isso requer mudanças culturais, a busca de parceiros para

um processo conjunto, sem prejuízos de uns e com resultados de outros.

Em busca de lucro elevado, elas não se preocupavam com as consequências da

exploração desordenada das matérias-primas disponíveis na natureza e na destinação dos

resíduos.

As empresas são responsáveis principais pelo esgotamento e pelas alteraçõesocorridas nos recursos naturais, de onde obtêm os insumos que serão utilizadospara obtenção de bens que serão utilizados pelas pessoas. Essa atividade degrande utilidade realizada pelas organizações, no entanto, nos últimos anos estáquase ficando num segundo plano em função dos problemas ambientaiscausados pelas indústrias; estes problemas se tornam o aspecto mais visível, namaioria das vezes, de sua relação com o meio ambiente natural. No entanto, opapel de vilãs do meio ambiente que vêm desempenhando as empresas tem suarazão de ser, pois são poucas, proporcionalmente, aquelas que se preocupam etornam mais eficientes ecologicamente os seus processos produtivos, como odemonstram os dados estatísticos mundiais e nacionais. E, mesmo quando ofazem, a iniciativa é tomada mais como uma resposta a uma exigência dosórgãos governamentais do que por assumirem uma postura de responsabilidadesocial ambiental. No entanto, o importante papel desempenhado por essas

26

unidades produtivas é inegável e imprescindível, e somente com o avanço daadoção de Sistemas de Gestão por parte das empresas teremos uma perspectivade rumarmos para um desenvolvimento minimamente sustentável.22

Podemos dizer, então, que a pressão social exercida, também passou a influenciar nas

decisões legislativas, por meio da edição de leis ambientais que podem limitar e penalizar os

empresários que não se atentem às questões ambientais. Ainda que, os poderes legislativo e

executivo, além das regulamentações, agissem de modo a formular mecanismos de cooperação

para o empresariado, com a finalidade de não desequilibrar os negócios de tal forma que

atrapalhe sua prosperidade.

É certo que houve, por parte dos empresários, uma mudança gradativa de mentalidade, a

partir da qual as empresas passaram a se preocupar cada vez mais com seus passivos ambientais,

porém, não há como negar que a pressão social foi e continua a ser, o grande impulsionador dessa

mudança. Ademais as pressões de mercado, tanto interno, quanto externo, exercem efetivas

barreiras comerciais, reduzindo as vendas das empresas e impedindo o alcance de mercados

específicos.

Passivos ambientais entendam-se, como os danos causados ao meio ambiente por

atividade exercida pela empresa, trazendo a obrigação em relação a terceiros, que devem ser

reconhecidas, mesmo sem a cobrança formal do prejudicado. Tráz para a empresa a

responsabilização social em relação aos aspectos ambientais, obrigando-as a incluírem em suas

aplicações (bens e direitos) recursos que objetivem a recuperação do ambiente degradado e

investimentos em processos de contenção ou eliminação de atividade poluidora ou degradante.23

O Direito Ambiental considera passivo ambiental qualquer desconformidadeadministrativa no exercício de uma atividade utilizadora de recursos naturais oucapaz de, por qualquer modo, provocar alterações nas qualidades do meioambiente.O conceito de passivo ambiental passa a considerar não apenas obrigações deentrega de mercadorias ou pagamento de valores, como passivos das empresas,mas também suas obrigações exigíveis no futuro.24

22 DIAS, Reinaldo. Gestão ambiental: responsabilidade social e sustentabilidade. São Paulo: Atlas, 2006, p. 44.23AMBIENTE BRASIL. Disponível em:<www.ambiental.com.br/composer.php.3?base=/gestão/index.html.conteúdo=/gestão/passivoambiental.html>.Acesso em: 07 ago. 2009.24 SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. Resíduos sólidos industriais: passivos e responsabilidade civil ambiental. In:Revista Empreendimentos Econômicos e Desenvolvimento. Jussara Suzi Assis Borges Nasser Ferreira, Maria deFátima Ribeiro (org.). São Paulo: Artes & Ciências. UNIMAR, 2008, p. 142, grifo do autor.

27

Para minimizar as agressões e consequentemente os passivos ambientais, as empresas

começaram a mudar a forma de agir em relação às questões ambientais.

A proteção ambiental deslocou-se uma vez mais, deixando de ser uma funçãoexclusiva de proteção para tornar-se também uma função da administração.Contemplada na estrutura organizacional e interferindo no planejamentoestratégico, passou a ser uma atividade importante na empresa, seja nodesenvolvimento das atividades de rotina, seja na discussão dos cenáriosalternativos, e a conseqüente análise de sua evolução acabou gerando políticas,metas e planos de ação. Essa atividade dentro da organização passou a ocuparinteresse dos presidentes e diretores e a exigir uma nova função administrativana estrutura administrativa, que pudesse abrigar um corpo técnico específico eum sistema gerencial especializado, com a finalidade de propiciar à empresauma integração articulada e bem-conduzida de todos os seus setores e arealização de um trabalho de comunicação social moderno e consciente.25

No entanto, a regulamentação e a implantação de mecanismos têm sido gradual, pois,

qualquer forma radical de mudança, traria um desequilíbrio, conforme já mencionado.

O importante é que há algum tempo, a implantação de políticas nacionais para o meio

ambiente, fizeram com que as empresas assumissem responsabilidades de forma mais ajustadas,

surgindo assim, os primeiros resultados exibidos por meio de relatórios de responsabilidade

socioambiental.

A implantação desse conceito de responsabilidade socioambiental nas empresas ainda é

bastante variável, porém, é sabido que isso vem aumentando em virtude da pressão social dos

mercados nacional e internacional e da legislação e que trazem em seu bojo as penalidades a que

serão submetidas as empresas que não seguirem as normas vigentes; que serão descritas no

capítulo dois.

Viola corrobora essa questão, quando descreve que o aumento da pressão social e do

próprio setor empresarial, preocupado com o uso inadequado do meio ambiente, fez com que

algumas empresas se voltassem a orientar investimentos para a gestão dos processos produtivos,

de maneira a tornar o uso do meio ambiente mais responsável.26

25ANDRADE, Rui Otávio Bernardes de et al. Gestão ambiental: enfoque estratégico aplicado ao desenvolvimentosustentável. 2. ed. São Paulo: Pearson, 2002, p. 8.26VIOLA. Eduardo J. et al. A evolução das políticas ambientais no Brasil, 1971-1991: do biossetorialismopreservacionaista para o multissetorialismo orientado para o desenvolvimento sustentável. In: Daniel Hogan e PauloVieira (org). Dilemas socioambientais e desenvolvimento sustentável. Campinas: UNICAMP, 1992.

28

As empresas passaram a adotar práticas de gestão ambiental, adequando-se a

procedimentos obrigatórios em atendimento à legislação e a implantação de políticas ambientais

internas para a conscientização de seu pessoal.

A legislação ambiental passou a exigir cada vez mais respeito e cuidados com o meio

ambiente. Pressões sociais, nacionais e internacionais fizeram com que se reclamassem mais

responsabilidades ambientais das empresas. Os consumidores estão exigindo que os produtos

sejam produzidos em condições ambientais responsáveis. Isso influencia na imagem da empresa

produtora, que deve ser saudável do ponto de vista ambiental. Assim, passaram a adotar

mecanismos de Gestão Ambiental.

Segundo Reinaldo Dias, a definição de gestão ambiental do ponto de vista empresarial

é:

A expressão utilizada para se denominar a gestão empresarial que se orientapara evitar, na medida do possível, problemas para o meio ambiente. Em outrostermos, é a gestão cujo objetivo é conseguir que os efeitos ambientais nãoultrapassem a capacidade de carga do meio onde se encontra a organização, ouseja, obter-se um desenvolvimento sustentável.27

O setor privado tem buscado por meio da gestão ambiental, diretrizes para as atividades

administrativas operacionais, visando o planejamento de utilização de seus recursos com vistas a

obter efeitos positivos sobre o Meio Ambiente. Esse planejamento tem por base o uso racional

dos recursos naturais na transformação de matérias-primas, com práticas que garantam a

conservação e preservação da biodiversidade com a redução dos impactos ambientais.

As crescentes pressões externas para que as empresas tenham uma postura responsável,

face ao meio ambiente quanto à utilização sustentável dos recursos naturais, forçaram-nas a uma

resposta no sentido de adotar implantação de medidas sistematizas para minimizar os impactos e

isso foi possível quando começaram a utilizar-se dos Sistemas de Gestão Ambiental (SGA). Por

meio desses sistemas é possível explicitar os objetivos e meios de controle que minimizam os

impactos.

Os SGA são especialmente utilizados para uma sistematização das medidas ambientais,

com a finalidade de que medidas ambientais não sejam distribuídas isoladamente e desta maneira,

não tragam os resultados desejados.

27 DIAS, Reinaldo. Gestão ambiental: responsabilidade social e sustentabilidade. São Paulo: Atlas, 2006, p. 89.

29

A finalidade principal do SGA é a de assegurar que a empresa tenha capacidade

competitiva face às recentes exigências quanto ao cuidado com o meio ambiente e as

organizações devem almejar a exploração de benefícios potenciais.

Concretamente diferenciam-se os seguintes benefícios potenciais internos eexternos de um SGA:Internos: Sistematização das medidas ambientais já implantadas; motivação doscolaboradores; prevenção de riscos e evitação de responsabilização; ereconhecimento de potenciais de redução de custos.Externos: melhoria da imagem perante a sociedade; fortalecimento dacompetitividade; facilidade em bancos e seguradoras; e facilidades no trato comórgãos ambientais.28

Para que o SGA funcione, foi necessária a formulação de normas internacionais que

estabelecem um sistema para avaliação e eficácia dos procedimentos voltados para uma política

ambiental que atinja metas e que sejam demonstrados a terceiros.

As normas ISO começaram a ser criadas em 1993 por comitês técnicos. A International

Organization for Standardization (ISO), é formada por órgãos internacionais, objetivando o

desenvolvimento e normalização de diversas atividades. Esta organização desenvolveu a série

ISO 14000. 29

No Brasil o Sistema de Gestão Ambiental utilizado é a NBR Série ISO 14001, ISO

14004 e ISO 14061. Trata-se de uma ferramenta criada para auxiliar empresas a identificar e

gerenciar seus riscos ambientais como parte de suas práticas comuns, implementar e manter um

SGA para assegurar a consonância com a política ambiental.

As normas relativas ao sistema de gestão ambiental produzidas pela ISO são:ISO 14001, ISO 14004 e ISO 14061. As duas primeiras são de uso geral, forampublicadas em 1996 e passaram por um processo de revisão iniciado em 1999 econcluído em 2004. A última é específica para organizações florestais. Elasforam traduzidas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) eintegram o conjunto de normas dessa instituição. São elas: a NBR ISO14001:2004 – Sistemas de Gestão Ambiental: requisitos com orientação parauso; e a NBR ISO 14004:2005 – Sistemas de Gestão Ambiental – diretrizesgerais sobre princípios, sistemas e técnicas de apoio. Essas duas normas sãovoluntárias e podem ser aplicadas em qualquer organização, pública ou privada,independentemente de seu porte ou do setor de atuação. A NBR ISO 14001 é

28BRENZINGER, Thomas Dyllick et al. Guia da série ISO 14001: sistemas de gestão ambiental. Blumenau: Edifurb,2000, p. 14.29NICOLELLA, Gilberto et al. Sistemas de gestão ambiental. Disponível em:<www.cnp.ma.embrapa.br/download/doumentos-39.pdf>. Acesso em: 14 abr. 2009.

30

uma norma que contém os requisitos que podem ser objetivamente auditadospara fins de certificação, registro ou autodeclaração e a NBR ISO 14004fornece diretrizes, recomendações e exemplo para a empresa criar e aperfeiçoaro seu SGA.30

Por meio deste sistema, as empresas protegem o meio ambiente, diminuindo os

impactos ambientais. Além disso, estão agindo de forma correta adotando posturas com a

finalidade de proteger a saúde, a segurança do ser humano e do ambiente. Lembrando que, a

adoção destas posturas são principalmente em decorrência da pressão exercida pela sociedade, o

governo e o mercado.

O conjunto de normas, a ISO 14000, que inclui a ISO 14001, é considerado como eixo

central. A ISO 14001 é definida como uma família de normas que visa estabelecer ferramentas e

sistemas para administração ambiental. Nesse sistema, as atividades empresariais são divulgadas

por meio de relatórios de avaliação de desempenho ambiental. Especificam exigências para

implantação e estabelecimento de estratégias, objetivos e metas.31

É uma forma de demonstrar publicamente quais empresas mantém uma postura

ambientalmente correta. Por conseguinte, as empresas não têm interesse que sejam divulgadas

informações que deponham contra seu desempenho, o que trariam efeitos negativos, baixando

assim, suas vendas. Trata-se de um mecanismo que obriga as empresas a agir mais

responsavelmente.

Desta forma, a política ambiental se direciona por meio das normas gerais e fixas

contidas nesse conjunto de normas que orientam e estabelecem os princípios de ação para as

empresas.

Nota-se que essa consciência que gera responsabilidade socioambiental, não pode ser

abordada como fato isolado de alguns setores. Os problemas produzidos pela má gestão

ambiental refletem em toda a sociedade. É sabido que as empresas que não se engajarem à

realidade, podem ter prejuízos econômicos e perder incontáveis oportunidades, como redução de

seus custos, por meio da comercialização de resíduos e incentivos fiscais.

30BARBIERI, José Carlos. Gestão ambiental empresarial: conceitos, modelos e instrumentos. 2. ed. atual. eampliada. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 166.31 ISO. Internacional Organization for Standardizations. NBR ISO 14001. Rio de Janeiro, ABNT, 1996. op. cit./NICOLELLA. Gilberto et al. Sistemas de gestão ambiental. Disponível em:<www.cnp.ma.embrapa.br/download/doumentos-39.pdf>. Acesso em: 14 abr. 2009.

31

Outros mecanismos muito importantes na gestão ambiental e na diminuição dos

impactos ambientais são os Mecanismos de Produção Mais Limpa (PML) e a Ecoeficiência.

Entre os conceitos mais discutidos pelas organizações empresariaisinternacionais e nacionais estão os de ecoeficiência e produção mais limpa quese inter-relacionam e constituem mecanismos que complementam e fortalecemos sistemas de Gestão Ambiental nas empresas. Tanto a ecoeficiência como aprodução mais limpa têm como objetivo sustentável conseguir que os recursosnaturais transformem-se efetivamente em produtos e não gerem resíduos.32

Todos os processos produtivos trazem riscos ambientais. Então, todos os

empreendedores devem adotar uma gestão de previsibilidade, tomando uma postura que reduzam

as falhas e que tenham possibilidades de agir rapidamente caso elas ocorram.

Hodiernamente, em virtude das exigências sociais, as empresas têm procurado utilizar-se

de medidas que tornem sua produtividade mais vantajosa e ao mesmo tempo contribuam para um

Meio Ambiente mais equilibrado.

Segundo Reinaldo Dias:

Durante o ano de 1989, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente,PNUMA (em inglês, United Nations Environmental Program – UNEP),

introduziu o conceito de produção mais limpa para defender a aplicaçãocontínua de uma estratégia ambiental preventiva e integral que envolveprocessos, produtos e serviços, de maneira que se previnam ou reduzam osriscos de curto ou longo prazo para o ser humano e o meio ambiente. A PML,em resumo, adota os seguintes procedimentos:Quanto aos processos de produção: conservando as matérias-primas e a energia,eliminando aquelas que são tóxicas e reduzindo a quantidade e a toxicidade detodas as emissões e resíduos.Quanto aos produtos: reduzindo os impactos negativos ao longo do ciclo devida do produto, desde a extração das matérias-primas até sua disposição final,através de um design adequado do produto.Quanto aos serviços: incorporando as preocupações ambientais no projeto efornecimento dos serviços.33

Verifica-se que este instrumento, PML, está ligado preventivamente na aplicação em

todas as fases produtivas até a distribuição.

Barbieri34 nos informa que há diferentes níveis de PML: o nível 1, que é prioritário, pois

envolve a modificação do produto de tal forma que reduza as emissões e resíduos; o nível 2,

32 DIAS, Reinaldo. Gestão ambiental: responsabilidade social e sustentabilidade. São Paulo: Atlas, 2006, p. 126.33 Idem.34 BARBIEIRI, José Carlos. Gestão ambiental empresarial: conceitos, modelos e instrumentos. 2. ed. São Paulo:Saraiva, 2007.

32

ocorre quando, se ainda houver grande emissão e resíduos, esses devem ser reutilizados

internamente, se não houver possibilidade de reaproveitamento, podem ser vendidos a quem

possa reciclá-los e reutilizá-los, sendo este o nível 3. A partir de então, não havendo mais

nenhuma possibilidade de eliminação das emissões e dos resíduos, devem ser tratados e dispostos

adequadamente.

Essa ferramenta de redução de impactos ambientais, vem, sendo definida pelo Programa

das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), em inglês United Nations Envoronment

Programme (UNEP), em mais de 30 países, incluindo-se o Brasil, onde é coordenada pelo Centro

Nacional de Tecnologias Limpas do SENAI do Rio Grande do Sul (CNTL/SENAI-RS). Esses

centros auxiliam as empresas no planejamento de projetos, capacitação de pessoal informando

sobre mecanismos de cooperação.35

A ecoeficiência tem por base o procedimento da empresa na redução de materiais e

energia por unidade de produto.

[...] É um modelo de produção e consumo sustentável, na medida em queressalta a produção de bens e serviços necessários e que contribuam paramelhorar a qualidade de vida. O modelo pressupõe que a empresa promova umanova relação com os consumidores para reduzir os impactos ambientaisnegativos decorrentes do consumo, assumindo, por exemplo, a responsabilidadeestendida do produto.36

Ainda, segundo Barbieri, uma empresa torna-se ecoeficiente quando adotar medidas

para: minimizar a intensidade do uso de materiais, de energia nos produtos e serviços, e a

dispersão de material tóxico; aumentar a reciclagem dos materiais; maximizar o uso sustentável

dos recursos renováveis; aumentar a durabilidade dos produtos e aumentar a intensidade dos

serviços em seus produtos.

Esses fatores de ecoeficiência foram desenvolvidos pelo WBCSD (Word Busines

Council for Sustentainable Development – Conselho Empresarial Mundial para o

Desenvolvimento Sustentável), que é um dos mais vastos programas de sustentabilidade do setor

35 BARBIEIRI, José Carlos. Gestão ambiental empresarial: conceitos, modelos e instrumentos. 2. ed. São Paulo:Saraiva, 2007.36 Idem.

33

industrial, criado em 1999 e com sede na Suíça. Seus membros são oriundos de mais de 30 países

dos principais setores industriais e conta com a participação de 185 grupos multinacionais.37

No Brasil é representado pelo Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento

Sustentável (CEBDS), criando uma rede de 50 conselhos nacionais. É o principal representante

do setor empresarial, atuando como porta-voz das empresas para o fortalecimento de interesses

específicos. Tem como objetivos: facilitar, prover, defender, comunicar e catalisar recursos para a

construção de uma política geral de desenvolvimento sustentável. Ainda, o conselho, criou

câmaras mutidisciplinares direcionadas à questão de sutentabilidade e responsabilidade

corporativa.38

A gestão em matéria ambiental requer instrumentos para alcance de objetivos. Existem

muitos instrumentos, podemos citar os mais importantes, como a auditoria ambiental, a avaliação

do ciclo de vida, estudos de impactos ambientais, sistemas de gestão ambiental, relatórios

ambientais, rotulagem ambiental, gerenciamento de riscos ambientais, educação ambiental, entre

outras.39

Enfim, não faltam pressões para que as empresas adotem medidas de proteçãoao meio ambiente. Diversos pesquisadores têm mostrado que a reputação daempresa é um importante ativo intangível que se relaciona fortemente com oseu desempenho financeiro e mercadológico [...] a reputação é uma grandevantagem competitiva e entre as fontes de reputação está o modo como aempresa trata as questões sociais e ambientais. [...] As iniciativas empresariaisvoluntárias, individuais ou coletivas, na medida em que pretendem ir além dalegislação, acabam indiciando os caminhos para as futuras leis.40

A responsabilidade socioambiental empresarial envolve estratégias para um

desenvolvimento financeiro e preocupação com efeitos sociais e ambientais, considerando como

princípios que a relação entre desenvolvimento sustentável e desenvolvimento econômico é

indissociável.

Os processos produtivos e o consumo não podem, modernamente, ser privilegiados em

detrimento das formas sustentáveis e socialmente justas. Os problemas do Meio Ambiente devem

ser encarados visando à boa utilização dos recursos naturais, de maneira produtiva e mais

37 CONSELHO EMPRESARIAL BRASILEIRO PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. Disponívelem: <www.institutoatkwhh.org.br/compendio/?htm>. Acesso em: 14 jul. 2009.38 Op.cit.39 BARBIERI, José Carlos. Gestão ambiental empresarial: conceitos, modelos e instrumentos. 2. ed. São Paulo:Saraiva, 2007.40 Idem, p. 117.

34

flexível, direcionando este uso de forma a preservar o futuro e a qualidade de vida.41 As empresas

devem contribuir para tornar isso possível e, para tanto, tem à disposição o SGA.

Os critérios de sustentabilidade que o setor privado prioriza devem estar entre seus

princípios fundamentais. Seus objetivos devem procurar melhorar o desenvolvimento da

sociedade que está lhe proporcionando crescimento no mercado. Isso é, em suma,

responsabilidade socioambiental.

Tratando-se de resíduos sólidos, o setor empresarial detém toda responsabilidade quanto

ao ambiente, pois geram resíduos que podem causar poluição e produtos que geram lixo. As

empresas procuram cumprir sua função social, na medida em que institui programas e ações que

amenizam os impactos ambientais por elas causados. É certo que algumas empresas cumprem as

obrigações em decorrência da legislação, outras, por sua vez, não só por este fator, mas para

beneficiar sua imagem e obter lucros.

Tendo em vista que a preservação ambiental envolve vários setores da sociedade como

um todo, passa-se a analisar a seguir, qual a responsabilidade do setor público para atender o que

determina o desenvolvimento sustentável, calcado nos seus três pilares, quais sejam: o

desenvolvimento econômico, o desenvolvimento social e a proteção ambiental.

1.3.2 A Responsabilidade do Setor Público

O setor público tem papel fundamental na preservação do Meio Ambiente e na

consolidação do desenvolvimento sustentável, pois, é o responsável pelo estabelecimento das

normas que determinam critérios ambientais que devem ser seguidos por todos, em especial o

setor privado que, em seus processos de produção, utilizam-se dos recursos naturais e produzem

resíduos poluentes. Assim, deveria ter uma atitude coerente, responsabilizando-se também por

ajustar seu comportamento ao princípio da sustentabilidade, igualando-se aos padrões e

adequando-se às ações socioambientais.

O Poder Público desempenha papel preponderante pela formulação e aplicação da

legislação, pela regulamentação, autorização, fiscalização e execução das políticas ambientais.

No entanto, seu dever não para, quando edita a norma.

41 ALBUQUERQUE, Paulo Peixoto de; STRAICH, Manuel. Meio Ambiente e o cuidado com os resíduos. In:Resíduos: como lidar com os recursos naturais. São Leopoldo: Oikos, 2008.

35

A partir do momento em que o texto constitucional reconheceu o direito detodos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamentalda pessoa humana, já que essencial à sadia qualidade de vida das geraçõesatuais e futuras surgiu para o Poder Público à exigência de uma ação estatalótima na gestão do meio ambiente, não bastando que a tutela do Estado sedesenvolva apenas formalmente dentro dos critérios legais. E é por isso que osórgãos e agentes públicos, em sede ambiental, têm um compromissoindeclinável com a eficiência de sua atuação. E eficiência na preservação econservação do meio ambiente é tema umbilicalmente ligado à idéia deprevenção de danos e agressões ambientais.42

Tendo em vista essa verdade, é responsabilidade, entre outras, do Poder Público

promover a necessária conscientização, a normatização de destinação dos produtos poluentes, à

restrição à extração irregular dos bens naturais e a regulamentação da penalização para que essa

situação se modifique no decorrer dos tempos, com objetivo de preservação ambiental para

futuras gerações.

A responsabilidade desse setor representa toda a coletividade, pois, é o principal veículo

de propagação das políticas voltadas para os efeitos relativos a preservação do Meio Ambiente.

O problema crescente enfrentado no Brasil é a destinação do lixo urbano que é

atribuição das prefeituras municipais. A improvisação quanto ao tratamento e disposição final dos

resíduos urbanos, não cabe mais na atual conjuntura, deveras crítica do sistema.

A coleta de resíduos sólidos, incluindo o transporte e a disposição, dizem respeito à

saúde pública e ao meio ambiente. Cabe à União, aos Estados, ao Distrito Federal, em

competência concorrente, à defesa e à proteção da saúde (art. 24, XII, da Constituição Federal de

1988). Aos Municípios cabe organizar e executar os serviços públicos de interesse local (art. 30,

V). Desta forma, tendo em vista a importância da questão ambiental, cabe à União a edição de

normas norteadoras de acordo com a realidade social.

De modo geral a atuação do Poder Público é insatisfatória, os investimentos são

descoordenados, desta forma trazem poucos resultados. Tratando-se ainda, de questão complexa

como é a dos Resíduos Sólidos Urbanos, a aplicação de gestão é praticamente nula.

O Poder Público limita-se a infligir, justamente pelo monopólio legislativo que possui.

No entanto, não consegue se organizar de tal forma que seja autossuficiente na gestão dos

42 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Limites e controle dos atos do poder público em matéria ambiental. In: MILARE,Edis. Ação civil pública: Lei 7347/85. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 61.

36

serviços públicos. Desta forma, foi necessário que transmitisse ao particular algumas atribuições

suas.

1.3.2.1 Parcerias Público Privadas e Consórcios Públicos

Procurando estabelecer meios pelos quais o Poder Público pudesse gerenciar as

atividades que lhe cabem, de forma a trazer efetividade, surge a conjugação de interesses entre o

Poder Público e a iniciativa privada, no que se refere à execução de obras de infraestrutura. Para

isso, foi editada a Lei n.º 11.079 de 30 de dezembro de 2004, a partir do Projeto de Lei n.º

2.546/03, que estabelece normas gerais para licitação e contratação de serviços de empresas

privadas, pelo Poder Público.

[...] percebe-se nítida tendência de evolução do direito administrativo, quediante da necessidade de se adaptar às novas demandas sociais, que reclamamnovas posturas da Administração Pública, busca se atualizar, aparelhando-secom institutos jurídicos modernos e já consagrados pelas nações maisdesenvolvidas do planeta, como as parcerias público privadas e consórciospúblicos, visando a prestação de serviços públicos cada vez mais efetivos,eficazes e eficientes.43

Neste Projeto de Lei está a finalidade a que se propõe como base para a edição da lei

sobre as Parcerias Público Privadas.

A parceria público privada constitui modalidade de contratação em que os entespúblicos e as organizações privadas, mediante o compartilhamento de riscos ecom financiamento obtido pelo setor privado, assumem a realização de serviçosou empreendimentos públicos. Tal procedimento em pouco tempo alcançougrande sucesso em diversos países como a Inglaterra, Irlanda, Portugal,Espanha e África do Sul, como sistema de contratação pelo Poder Público antea falta de disponibilidade de recursos financeiros e aproveitamento da eficiênciade gestão do setor privado.44

Esta situação faz com que o Estado se aproxime mais da esfera privada, tendo em vista

sua incapacidade em vários setores operacionais.

O artigo 2º da Lei 11.079/2004 definiu o que é Parceira Público Privada.

43SILVA, Cleber Demetrio Oliveira da. Lei n.º 11107/05: marco regulatório dos consórcios públicos brasileiros.Disponível em: <http.//sisnet.aduaneiras.com.br/lex/doutrinas/arquivos/marco.pdf>. Acesso em: 04 ago. 2009.44BRASIL. Projeto de Lei n.º 2.546, de 23 de novembro de 2003. Disponível em:<www.camara.gov/sileg/integras/182910.pdf>. Acesso em: 15 jun. 2009.

37

Art. 2º Parceria Público Privada é o contrato administrativo de concessão, namodalidade patrocinada ou administrativa.§ 1º Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obraspúblicas de que trata a Lei n.º 8987, de 13 de fevereiro de 1995, quandoenvolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contra-prestaçãopecuniária do parceiro público ao parceiro privado.§ 2º Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que aAdministração Pública seja usuária direta ou indireta, ainda que envolvaexecução de obra de fornecimento e instalação de bens.45

A concessão patrocinada prevê a prestação de serviço público à população, por

particulares, remunerados por meio de tarifas que podem também, ter contraprestação pecuniária

do Poder Público. Na concessão administrativa, o próprio Poder Público é o usuário do serviço,

de forma direta ou indireta e concorrendo com a respectiva remuneração a título de

contraprestação.46

Depreende-se desses conceitos trazidos pela lei, que há uma diferença fundamental entre

a concessão comum e a concessão patrocinada e administrativa, que consiste na forma de

remuneração ao parceiro privado.

Art. 2º Parceria Público Privada é o contrato administrativo de concessão, namodalidade patrocinada ou administrativa.[...]§ 3º Não constitui parceira público-privada a concessão comum, assimentendida a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata aLei n.º 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando não envolver contraprestaçãopecuniária do parceiro público ao parceiro privado.§ 4º É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada:I – cujo valor do contrato seja inferior a R$20.000.000,00 (vinte milhões dereais);II – cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 (cinco) anos; ouIII – que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, ofornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública.47

Constata-se que para a contratação de serviços particulares pela administração pública, o

serviço envolve um grande vulto financeiro, por isso é mais utilizada a modalidade patrocinada

em grandes obras, como as de rodovias ou como a construção de estação de metrô.

45 BRASIL. Lei n.º 11.079, 30 de dezembro de 2004. Institui normas gerais para licitação e contratação de parceriaspúblico-privadas no âmbito da administração pública. Disponível em:<www.adunesp.org.br/reformas/universitaria/Lei%2011079-04.htm>. Acesso em: 15 jun. 2009.46ARAÚJO, Margarida Maria Matos. Parceria Público-Privada. Disponível em:<www.webartigos.com/articles/1621/1parceria-público-privada/página1>. Acesso em: 16 jun. 2009.47 Op. cit.

38

No Artigo 10 da referida Lei, há a exigência de que a contratação seja efetuada

precedida de licitação, nos moldes de concorrência. Em que se pese ser esta a regra geral, a lei

limita, ou seja, restringe a modalidade.

Esta modalidade é segundo Professor Hely Lopes Meirelles:

Concorrência é a modalidade de licitação própria para contratos de grandevalor, em que se admite a participação de quaisquer interessados, cadastradosou não, que satisfaçam as condições do edital, convocados com antecedênciamínima prevista na lei, com ampla publicidade pelo órgão oficial e pelaimprensa particular.48

Ainda, na modalidade patrocinada, há que se diferenciar da concessão administrativa,

pois prevê além da tarifa cobrada do usuário, a exigência de subsídio público complementar.

As PPPs serão úteis para viabilizar a delegação à iniciativa privada deempreendimentos que, sob prisma técnico ou econômico não tenham como seviabilizar mediante remuneração exclusivamente de tarifas cobradas deusuários. São casos em que pela baixa capacidade contributiva dos usuários oupela insuficiente demanda prevista para determinado serviço, não se tenhacomo remunerar o investimento necessário à oferta do serviço com baseexclusivamente da receita derivada de tarifas.49

Para a Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, é possível englobar as duas

modalidades, conceituando-as como contrato administrativo de concessão que tem por objetivo a

execução do serviço público, remunerada mediante tarifa paga pelo usuário e contraprestação

pecuniária pelo parceiro público.50

Brevemente conceituada a questão das Parcerias Público Privadas, resta pontuar em

quais áreas haveria possibilidade jurídica de celebração de contratos de concessão na modalidade

administrativa ou patrocinada.

Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, qualificam-se como serviços públicos “[...]

toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos

administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de direito

público, portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais –

48 MEIRELLES, Hely Lopes et. al. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 304.49 SUNFELD, Carlos Ari. Parceria público privadas, 2005. In: FERREIRA, Luiz Tarcísio Teixeira. Parcerias

público privadas: aspectos constitucionais. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p.56.50 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública: concessões, permissões, franquia,terceirização, parceria público privada e outras formas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2005.

39

instituído pelo Estado em favor de interesses que houver definido como próprios no sistema

normativo”.51

No entanto, a Lei 11.079/04 não traz rol taxativo de serviços ou obras a serem

autorizados às Parceiras Público Privadas, nem tão pouco há legislação que esclareça a questão.

Desta forma como o conceito apresentado por Bandeira de Mello e a ocorrência de algumas

parcerias realizadas atualmente, conclui-se que seria possível a sua utilização nas áreas de saúde,

nos casos de hospitais públicos e privados, nos estabelecimentos prisionais, nos serviços de

infraestrutura como, energia elétrica e telecomunicações e nos serviços de coleta e tratamento de

lixo. 52

Tratando-se da questão dos resíduos sólidos urbanos, que é de responsabilidade da

administração pública municipal, como determina a Constituição Federal, envolvendo a coleta, o

tratamento e a viabilização de aterros sanitários, devido ao envolvimento de vulto menor, a não

ser que se trate de municípios, como as capitais, por exemplo, a modalidade de Parceria Público

Privada a ser utilizada é a da concessão comum, de que trata a Lei n.º 8.987/95, mencionada

anteriormente.

A Lei das Parcerias Público Privadas tráz ainda em seu bojo, garantias quanto ao

pagamento pelo órgão público contratante. Essa garantia foi instituída para que não houvesse

receios dos particulares se em caso de não pagamento, a execução para recebimento dos valores

fosse regrada pelo Artigo 100 da Constituição Federal, e desta forma, seria inscrita na forma dos

precatórios.53

No Artigo 8º, estão elencadas essas garantias, que são: vinculação de receitas de acordo

com o art. 167, IV, da Constituição Federal, que determina que não é vedado a vinculação de

receita à prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita; instituição ou

utilização de fundos previstos em lei; contratação de seguro-garantia com empresas que não

sejam controladas pelo Poder Público; garantia prestada por órgãos internacionais ou instituições

51 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2007.52 MOTTA, Talita Lopes. As parcerias público-privadas e sua área de incidência no âmbito dos contratos de

concessão firmados entre particulares e a administração pública. Disponível em:<www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/salvador/thalitalopesmotta. pdf>. Acesso em: 05 jun. 2009.53BRYCH, Fábio. Parcerias público privadas. Disponível em:<www.ambitojuridico.com.br/sete/index.php?n_link=revista-artigos-leitura>. Acesso em: 27 jul. 2009.

40

financeiras não controladas pelo Poder Público; fundo garantidor ou empresa estatal criada para

este fim e outros mecanismos admitidos em lei.54

O sistema de limpeza pública pode ser objeto de concessão ou terceirização, junto à

iniciativa privada, que são mais comuns. Há também a possibilidade de consórcio entre

Municípios, principalmente para a destinação final dos resíduos.55 Sendo certo que essa

modalidade não configura a parceria.

Os consórcios são regulados pela Lei n.° 11.107/05, de 06 de abril de 2005. São

parcerias formuladas por entes da federação para a realização de objetivos de interesse comum,

em qualquer área. O consórcio permite o desenvolvimento e promoção do desenvolvimento

regional, gerir tratamento de lixo, água e esgoto e construção de hospitais e escolas.

O objetivo da lei foi o de regulamentar o artigo 241 da Constituição Federal, que trata

dos consórcios públicos e convênios de cooperação e dar mais segurança jurídica e administrativa

às parcerias entre os entes consorciados.56

Determina a lei, ainda, a possibilidade de consórcio dos entes públicos com pessoa

jurídica de direito privado (artigo 1º). As normas, neste caso, serão de direito público e deverá

haver licitação, contrato, prestação de contas e admissão de pessoal com regime celetista. A

relação consorcial, então, fará com que os interessados em consorciar-se, possam constituir-se

sob espécie de associação civil ou fundação.57

Verifica-se que este tipo de parceria é utilizado pelos municípios de pequeno porte, que

juntam forças, sob esta legislação, principalmente na destinação final dos resíduos sólidos, tendo

em vista que o consórcio previsto na Lei n.º 11.107/05 não admite que as pessoas jurídicas de

direito privado tenham como destinação fins lucrativos (artigo 4º, IV).

Para um melhor desenvolvimento dos instrumentos de redução de impactos ambientais,

é necessário que o Poder Público exerça sua função reguladora dos processos. O PNUMA, que

tem por objetivo equilibrar interesses nacionais e globais, buscando convergências em relação a

54BRASIL. Lei n.º 11.079, 30 de dezembro de 2004. Institui normas gerais para licitação e contratação de parceriaspúblico-privadas no âmbito da administração pública. Disponível em: <www.adunesp.org.br/.../Lei%2011079-04_30-12-04%20_%20PPP.htm>. Acesso em: 15 jun. 2009.55IBAM – INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. Gestão de resíduos sólidos no

Brasil. Disponível em: <www.ibam.org.br/publique/cgi/cgilia.exe/sys/start.htm>. Acesso em: 24 jul. 2009.56 CONSÓRCIOS Públicos. Disponível em: <www.planalto.gov.br/sri/consórcios/consórcios.htm>. Acesso em: 09ago. 2009.57 SILVA, Cleber Demetrio Oliveira da. Lei n.º 11107/05: marco regulatório dos consórcios públicos brasileiros.Disponível em: <http.//sisnet.aduaneiras.com.br/lex/doutrinas/arquivos/marco.pdf>. Acesso em: 04 ago. 2009.

41

problemas ambientais comuns, recomenda aos governos a aplicação de alguns instrumentos,

como: a introdução de reformas regulatórias, incentivando o cumprimento de negociações

assumidas, dando prioridade à produção mais limpa, regulamentando premiações às empresas

que adotem processos limpos; utilização de instrumentos econômicos, com implantação de

impostos ambientais e subsídios, eliminando subsídios à utilização dos recursos naturais; dando

assistência à pesquisa; proporcionando medidas de apoio, adotando processos que eliminem

obstáculos existentes, oferecer assistência a programas educativos; obter assistência externa,

quando não houver experiências nacionais.58

O Brasil é um país peculiar cujos atributos de biodiversidade são incomparáveis. Por

isso não poderia ficar restrito às normas internacionais, que não avaliam seus impactos internos

de forma adequada. Desta forma, editou sua Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA),

assunto que trataremos a seguir.

58 DIAS, Reinaldo. Gestão ambiental: responsabilidade social e sustentabilidade. São Paulo: Atlas, 2006.

42

2 POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (PNMA)

A PNMA vem disciplinada pela Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981.

Esta Lei foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, é a referência mais

importante na proteção ambiental. Ela dá efetividade ao artigo Constitucional 225. O Direito que

está preceituado neste artigo é referente ao meio ambiente equilibrado, atua simultaneamente ao

dever de responsabilidade quando um bem de produção gerar dano ambiental. Portanto, esse

dispositivo Constitucional que regula o meio ambiente determina o não uso indiscriminado de

determinado bem de produção, quando sua utilização colocar em risco o equilíbrio ambiental.

Toda essa ação governamental objetiva a manutenção do equilíbrio ecológico, sendo

certo que o meio ambiente é um patrimônio público de uso coletivo e deve ser necessariamente

protegido. Por isso é que a preservação, a recuperação e a revitalização do meio ambiente há de

constituir uma preocupação do Poder Público e, consequentemente, do Direito, porque ele forma

a ambiência na qual se move, desenvolve, atua e expande a vida humana.59

O objetivo da PNMA é de regulamentar as várias atividades que envolvam o meio

ambiente, para que haja preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, tornando

favorável a vida, assegurando à população condições propícias para seu desenvolvimento social e

econômico, esses objetivos para serem atingidos, devem ser orientados por princípios,

fundamentais na busca da proteção ambiental, conforme descrito a seguir.

2.1 PRINCÍPIOS E OBJETIVOS

Dentre as regulações contidas na Lei n.º 6.938/81, em seu artigo 2º estão descritos os

princípios orientadores na busca do cumprimento de seus objetivos, elencados em seus incisos

que são os seguintes:

Art. 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação,melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visandoassegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aosinteresses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana,atendidos os seguintes princípios:

59 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 2.

43

I – ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando omeio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado eprotegido, tendo em vista o uso coletivo;II – racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;III – planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;IV – proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;V – controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;VI – incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o usonacional e a proteção dos recursos ambientais;VII – recuperação de áreas degradadas;VIII – proteção de áreas ameaçadas de degradação;IX – educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação dacomunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meioambiente.60

Já haviam sido estabelecidos princípios globais nas conferências de Estocolmo 1972 e

na ECO 1992, porém, na Política Nacional do Meio Ambiente, são declarados princípios

específicos e concernentes à realidade brasileira.61

Para ampliar as regulações e a harmonização do alcance dos objetivos da PNMA, o

artigo 4º da Lei n.º 6.938/81, determina que a Política Nacional do Meio Ambiente visará:

I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservaçãoda qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidadee ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, doDistrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;III - ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e denormas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadaspara o uso racional de recursos ambientais;V - à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação dedados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobrea necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à suautilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para amanutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ouindenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização derecursos ambientais com fins econômicos.62

60 BRASIL. Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins emecanismos de formulação e aplicação e dá outras providências. Disponível em:<www.planalto.gov.br/ccivil/L6938.htm>. Acesso em: 14 abr. 2009.61 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2008.62 Op. cit.

44

Tendo em vista esses princípios e objetivos, para adequação aos processos globais, foi

necessária a criação de diversos órgãos relacionados ao Meio Ambiente e edição de legislação a

respeito. Dentre os órgãos criados é fundamental mencionar o Sistema Nacional do Meio

Ambiente (SISNAMA).

2.2 CRIAÇÃO DO SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (SISNAMA)

Conforme mencionado anteriormente, por meio da edição da Lei n.º 6.938/81, da

Política Nacional do Meio Ambiente - PNMA, foi criado o Sistema Nacional do Meio Ambiente

(SISNAMA). O objetivo deste órgão é o estabelecimento de padrões que possibilitem o

desenvolvimento sustentável, utilizando-se de mecanismos e instrumentos que possam conferir

maior proteção ao meio ambiente.

A Lei 6938/81 instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama),responsável pela proteção e melhoria do meio ambiente e constituído porórgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios.Espelhando-se o Sisnama, os Estados criaram os seus Sistemas Estaduais doMeio Ambiente para integrar ações ambientais de diferentes entidades públicasnesse âmbito. Outra inovação importante foi o conceito de responsabilidadeobjetiva do poluidor. O poluidor fica obrigado, independente de existência deculpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceirosafetados por suas atividades. Embora aprovada em 1981, sua implementação sódeslanchou efetivamente ao final da década de 80, principalmente a partir dapromulgação da Constituição Federal de 1988.63

O SISNAMA é constituído por órgãos e entidades da União, Estados, Distrito Federal e

Municípios e por Fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e

melhoria da qualidade ambiental. Estes órgãos estão elencados na Lei da Política Nacional do

Meio Ambiente, em seu artigo 6º e incisos.

Art. 6º - Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dosMunicípios, bem como as Fundações Instituídas pelo Poder Público,responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão oSistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, assim estruturado:I – Órgão Superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar opresidente da República, na formulação da política nacional e nas diretrizesgovernamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais;

63 BARBIERI, José Carlos. Gestão ambiental empresarial: conceitos, modelos e instrumentos. 2. ed. São Paulo:Saraiva, 2007, p. 100.

45

II – Órgão Consultivo e Deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente– CONAMA, com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho deGoverno, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e osrecursos naturais e deliberar, o âmbito de sua competência, sobre normas epadrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado à sadiaqualidade de vida;III – Órgão Central: o Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos eda Amazônia Legal, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar econtrolar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentaisfixadas para o meio ambiente;IV – Órgão Executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos RecursosNaturais Renováveis, com a finalidade de executar e fazer executar, comoórgão federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meioambiente;V – Órgãos Setoriais: os órgãos ou entidades integrantes da AdministraçãoPública Federal Direta ou Indireta, bem como as Fundações instituídas peloPoder Público, cujas atividades estejam associadas às de proteção da qualidadeambiental ou àquelas de disciplinamento do uso de recursos ambientais;VI – Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pelaexecução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização das atividadescapazes de provocar degradação ambiental;VII – Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelocontrole e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições.§ 1º- Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição,elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados com omeio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA;§ 2º - Os Municípios, observados as normas e os padrões federais e estaduais,também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior;§ 3º - Os órgãos central, setorial, seccionais e locais mencionados neste artigodeverão fornecer os resultados das análises efetuadas e sua fundamentação,quando solicitados por pessoa legitimamente interessada;§ 4º - De acordo com a legislação em vigor, é o Poder Executivo autorizado acriar uma Fundação de apoio técnico e científico às atividades do InstitutoBrasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA.64

A atuação desse conselho se fará por uma articulação coordenada dos órgãos e

entidades, colhendo informações dos setores interessados, incluindo-se a opinião pública, para a

formulação de uma posição comum ou de maioria. O destino fim dos órgãos é a de cumprir o

princípio maior presente da Constituição Federal e nas normas infraconstitucionais, nas diversas

esferas da Federação.65

64 BRASIL. Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins emecanismos de formulação e aplicação e dá outras providências. Disponível em:<www.planalto.gov.br/ccivil/L6938.htm>. Acesso em: 14 abr. 2009.65 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2008.

46

O SISNAMA, é formado por um conjunto de instituições de diversos níveis, do Poder

Público, que estão incumbidos da proteção ao meio ambiente, constituem a grande estrutura

institucional da gestão ambiental.

Por meio dessas instituições e dos institutos administrados pelo Poder Público, procuram

compatibilizar as ações humanas com exigências de ordem física, biológica, social e outras, de

modo que a qualidade de vida dos cidadãos seja apropriada.

Desta forma, procura estabelecer níveis de qualidade de elementos que atendam às

determinadas funções, com propósito de serem recepcionados pela sociedade.

Assim, a Política Nacional do Meio Ambiente instituiu o SISNAMA e delimitou seus

fins e mecanismos de aplicação, objetivando estabelecer padrões que tornem possível o

desenvolvimento sustentável por intermédio de instrumentos que possam dar ao meio ambiente a

maior proteção possível.

Para que estes objetivos sejam alcançados, foi necessária a criação de instrumentos que

visem o seu cumprimento, frisando que não podem ser confundidos com aqueles instrumentos

materiais contidos na Constituição Federal (artigo 225), mas devem compatibilizar-se com os

instrumentos processuais, legislativos ou administrativos.66

2.3 INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE E RESOLUÇÕES

DO CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

Segundo o artigo 9º da Lei n.º 6.938/81, são Instrumentos da Política Nacional do Meio

Ambiente:

I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;II - o zoneamento ambiental;III - a avaliação de impactos ambientais;IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmentepoluidoras;V - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ouabsorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo PoderPúblico federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, derelevante interesse ecológico e reservas extrativistas;VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;

66 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2008.

47

VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de DefesaAmbiental;IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento dasmedidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental.X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgadoanualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos NaturaisRenováveis - IBAMA;XI - a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente,obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes;XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ouutilizadoras dos recursos ambientais.XIII - instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental,seguro ambiental e outros.67

Esses instrumentos estão estabelecidos por meio de Resoluções do Conselho Nacional

do Meio Ambiente (CONAMA) tais como:

• n.º 001/86, que trata da obrigatoriedade da elaboração de Estudo de Impacto Ambiental;

• n.º 005/89, que criou o Programa Nacional de Controle de Qualidade do AR (PRONAR);

• n.º 001/90, que trata dos níveis de ruídos;

• n.º 237/97, que dispõe sobre procedimentos e critérios utilizados no Licenciamento

Ambiental;

• n.º 307/02, que estabelece diretrizes, critérios e procedimentos para a gestão dos resíduos

da construção civil;

• n.º 357/05, que estabelece a classificação das águas; pelas Leis,

• n.º 6.803/80, que dispõe sobre diretrizes básicas para zoneamento industriais nas áreas

críticas de população;

• n.º 9.985/00, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza;

• n.º 10.650/03, que dispõe sobre o acesso público aos dados e informações existentes nos

órgãos integrantes do SISNAMA;

• n.° 9.605/98, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas

e atividades lesivas ao Meio Ambiente; nos Decretos,

• n.º 4.297/02, que estabelece critérios de zoneamento ecológico econômico; e

67 BRASIL. Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins emecanismos de formulação e aplicação e dá outras providências. Disponível em:<www.planalto.gov.br/ccivil/L6938.htm>. Acesso em: 26 ago. 2009

48

• n.º 6.514/08 que dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao Meio Ambiente e

estabelece o processo administrativo para apuração das infrações.

Dentre outros já citados e que ainda serão citados ao longo da pesquisa.

Dos Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente mencionados no artigo 9º da

Lei n.º 6.938/81 e definidos nas Resoluções do CONAMA, vale discorrer com mais detalhes

sobre os Padrões de Qualidade, o Zoneamento Ambiental, a Avaliação de Impacto Ambiental,

Estudo e Relatório de Impacto Ambiental, o Licenciamento Ambiental e a Auditoria Ambiental,

em que se pese não estar prevista na Política Nacional, é instrumento de aferição financeira em

relação ao controle ambiental.

2.3.1 Padrões de Qualidade Ambiental

Entre os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, estão os Padrões de

Qualidade Ambiental (artigo 9º, I), que envolvem a gestão dos componentes do meio ambiente,

que são a qualidade do ar, das águas e dos padrões de ruído.

A Resolução do CONAMA n.º 5 de 198968, criou o Programa Nacional de Controle de

Qualidade do Ar (PRONAR), que estabelece os limites de poluentes no ar atmosférico, para

proteção à saúde. A Resolução n.º 369 de 1990 define poluente como qualquer forma de matéria

ou energia com intensidade e em quantidade de concentração que possam afetar a saúde.

Em relação às águas, a Resolução n.º 357 de 2005, classifica as águas em: doce, salgada

e salina. Esta classificação tem por objetivo dar destinação ao uso da água fixando os critérios de

uso, que são estabelecidos pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos. Quanto à qualidade dos

ruídos, a Resolução n.º 1 de 1990 do CONAMA, deu validade à NBR n.º 10.152 da ABNT, que

avalia a intensidade dos ruídos em áreas habitadas, onde deverá ser obedecido o interesse à saúde

e ao sossego público.70

68BRASIL. CONAMA. Resolução n.º 05, de 15 de junho de 1989. Disponível em:<www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res0186.html>. Acesso em: 25 mar. 2009.69 Op. cit.70 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2008.

49

2.3.2 Zoneamento Ambiental

A intervenção estatal no domínio econômico procura organizar a relação espaço-

produção, regulando recursos, interferindo nas atividades, incentivando condutas, para

possibilitar o uso ordenado do território. O zoneamento ambiental (artigo 9º, II), é fonte vigorosa

do Poder Estatal.

Assim o define José Afonso da Silva:

O zoneamento é instrumento jurídico de ordenação do uso e ocupação do solo.

Em um primeiro sentido o zoneamento consiste na repartição do territóriomunicipal à vista da destinação da terra e do uso do solo, definindo, no primeirocaso, a qualificação do solo em urbano, de expansão urbana, urbanizável e

rural; e no segundo dividindo o território do Município em zonas de uso. Foisempre considerado, nesta segunda acepção, como um dos principaisinstrumentos do planejamento urbanístico municipal, configurando um Plano

Urbanístico Especial.

Foi neste último sentido, mais tipicamente de Zoneamento Urbano, que odefinimos, de outra feita, como um procedimento urbanístico destinado a fixar

os usos adequados para as diversas áreas do solo municipal.71

O zoneamento ambiental, também é previsto no Estatuto das Cidades, Lei n.º 10.257 de

10 de julho de 200172, artigo 4º, inciso III, alínea c, com a finalidade de contribuir com a

sustentabilidade dos municípios, desde que seja utilizado com eficácia, buscando a ordenação do

uso do solo, evitando seu uso inadequado e evitando a poluição e degradação das áreas de

relevância para o Meio Ambiente.

No artigo 30 da Constituição Federal de 1988, consta que, cabe ao Município promover

o adequado ordenamento territorial exercendo a tarefa quanto ao uso e ocupação do solo. Desta

forma, há ainda, outro instrumento para sua utilização que é o Plano Diretor (artigo 182,

parágrafos 1º e 2º da C.F.), que consiste em lei municipal de diretrizes de ocupação da cidade,

onde deve constar segundo suas características físicas e vocações, as regras básicas que

determinem o que é permitido e o que não é em cada parte de seu território. É processo de

71 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 267, grifo doautor.72 BRASIL. Lei n.º 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federalestabelecem diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 19 set. 2009.

50

discussão entre a sociedade e a Prefeitura, devendo ser aprovado pela Câmara dos Vereadores e

sancionado pelo prefeito.

Verifica-se que há modalidades de zoneamento, o urbano, que consiste no conjunto de

normas legais que configuram o direito de propriedade e o direito de construir, conformando os

princípios da função social, mediante imposições gerais à faculdade de uso e de edificações.73

A espécie zoneamento industrial é aquela em que as zonas destinadas à instalação de

indústrias cujos resíduos sólidos, líquidos e gasosos; ruídos, vibrações, emanações e radiações

possam causar perigo à saúde humana, mesmo que amenizados por emprego de controle e

tratamento de efluentes.74 Esta regulamentação encontra-se na Lei n.º 6.803/80 de 02 de julho de

1980.

Artigo 2° - As zonas de uso estritamente industrial destinam-se,preferencialmente, à localização de estabelecimentos industriais cujos resíduossólidos, líquidos e gasosos, ruídos, vibrações, emanações e radiações possamcausar perigo à saúde, ao bem-estar e à segurança das populações, mesmodepois da aplicação de métodos adequados de controle e tratamento deefluentes, nos termos da legislação vigente.§ 1° - As zonas a que se refere este artigo deverão:I - Situar-se em áreas que apresentem elevada capacidade de assimilação deefluentes e proteção ambiental, respeitadas quaisquer restrições legais ao uso dosolo;II - Localizar-se em áreas que favoreçam a instalação de infra-estrutura eserviços básicos necessários ao seu funcionamento e segurança;III - Manter, em seu contorno, anéis verdes de isolamento capazes de protegeras zonas circunvizinhas contra possíveis efeitos residuais e acidentes.§ 2° - É vedado, nas zonas de uso estritamente industrial, o estabelecimento dequaisquer atividades não-essenciais às suas funções básicas, ou capazes desofrer efeitos danosos em decorrência dessas funções.75

Ainda, previsto dentre os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, artigo 9º,

II, está o zoneamento ecológico-econômico, regulamentado pelo Decreto n.º 4.297 de 10 de julho

de 2002, que estatui em seu artigo 2º: “instrumento de organização do território a ser

obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas,

estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade

ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o

73 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 2002.74 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

51

desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população” 76. A finalidade

precípua deste instrumento é a de assegurar a qualidade ambiental dos recursos hídricos e do solo

e da conservação da biodiversidade, vinculando as decisões dos agentes públicos e privados que

de qualquer forma utilizem esses recursos. Desta forma a elaboração e execução do zoneamento

ecológico-econômico (ZEE), se tiverem por objetivo bioma de patrimônio nacional que não deva

ser fragmentado, deve ser de competência do Poder Público federal.77

2.3.3 Avaliação de Impactos Ambientais (A.I.A.)

Como instrumento da PNMA, o AIA tem caráter preventivo para assegurar que um

determinado projeto possível de causar danos ambientais seja analisado, levando-se em

consideração as probabilidades de causar impactos ao meio ambiente e que o potencial dano seja

levado em consideração para o processo de aprovação de licença ambiental. Os procedimentos

devem garantir a adoção de medidas de proteção em caso de aprovação para implantação do

empreendimento.

A Resolução do CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) n.º 001/86, define

impacto ambiental:

Qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meioambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante dasatividades humanas que, direta ou indiretamente, afetem: (I) a saúde, asegurança e o bem-estar da população; (II) as atividades sociais e econômicas;(III) a biota; (IV) as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; (V) aqualidade dos recursos ambientais. 78

Muitos projetos são propostos para ambientes com diversidades que compõem vários

significados para pessoas e realidades as mais diversas. Neste sentido é necessário que haja uma

avaliação prévia das condições deste ambiente, principalmente para determinar quais os impactos

75 BRASIL. Lei n.º 6.803 de 02 de julho de 1980. Dispõe sobre as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nasáreas críticas de poluição, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.lei.adv.br/6803-80.htm>. Acessoem: 27 ago. 2009.76BRASIL. Decreto n.º 4.297, de 10 de julho de 2002. Regulamenta o art. 9º, inciso II, da Lei no 6.938, de 31 deagosto de 1981, estabelece critérios para o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil. Disponível em:<http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/99889/decreto-4297-02>. Acesso em: 27 ago. 2009.77SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2008.78BRASIL. CONAMA. Resolução n.º 001, de 23 de janeiro de 1986. Disponível em:<www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res0186.html>. Acesso em: 25 mar. 2009.

52

ambientais que o empreendimento irá causar. Cada área possui suas características próprias,

sendo necessário verificar as condições do ambiente natural, ainda avaliar o ambiente social em

sua estrutura material constituída pelo homem e pelos sistemas sociais em seu redor.

Para haver desenvolvimento socioeconômico e qualidade de vida é necessário avaliar,

planejar e ainda, obrigar-se à manutenção do ambiente que será utilizado por determinado

empreendimento.

Avaliação de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto Ambiental previstos no

artigo 9º, inciso III, estão definidos na Resolução CONAMA n.º 237, artigo 1º, inciso III:

Art. 1º Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:[...]III. Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectosambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de umaatividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise delicença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controleambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano demanejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.[...]Art. 3º A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradasefetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meiodependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório deimpacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade,garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com aregulamentação79

Esta avaliação tem por escopo verificar preliminarmente por meio de estudo técnico, a

probabilidade de existência de algum risco potencialmente degradante ao Meio Ambiente, o que

poderá impedir ou estabelecer novas regras ao empreendimento que se pretende viabilizar.

2.3.3.1 Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental (RIMA)

O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) foi instituído dentro da Política Nacional do

Meio Ambiente, por meio da Resolução CONAMA, n.º 001/86 de 23 de janeiro de 1986. É

documento técnico, onde são avaliadas as consequências para o ambiente decorrentes de um

determinado projeto. Nele encontram-se identificados e avaliados de forma imparcial e técnica,

79BRASIL. CONAMA. Resolução n.º 237, de 25 de março de 1997. Disponível em:<www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res0237.html>. Acesso em: 25 mar. 2009.

53

os impactos que um determinado projeto poderá causar no ambiente, assim como apresentar

medidas para minimizar os possíveis impactos.

O estudo prévio de impacto ambiental (EPIA) é um dos instrumentos da políticanacional do meio ambiente, tão importante quanto o zoneamento para aproteção do ambiente. É um instrumento administrativo preventivo. Por talrazão é que foi elevado a nível constitucional (art. 225, § 1º, IV, da CF).Incumbe, pois, ao Poder Público ‘exigir, na forma da lei, para instalação deobra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação domeio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade’.Assim, o procedimento de licenciamento ambiental deverá ser precedido doestudo prévio de impacto ambiental (EPIA) e do seu respectivo relatório deimpacto ambiental (RIMA). Exigir-se-á o EPIA quando a atividade forpotencialmente causadora de significativa degradação ambiental. Entende-sepor significativa degradação ambiental toda modificação ou alteraçãosubstancial e negativa do meio ambiente, causando prejuízo extenso à flora, àfauna, às águas, ao ar e à saúde humana.80

O objetivo de se estudar os impactos é o de avaliar as consequências das ações, para

prevenir danos que o ambiente poderia sofrer devido à execução dos projetos. Está previsto no

artigo 225, § 1º, inciso IV da Constituição Federal:

IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividadepotencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudoprévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.81

Deve atender ao que exige a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, que estão

elencados no artigo 5º da Resolução CONAMA n.º 001/86:

Artigo 5º - O estudo de impacto ambiental, além de atender a legislação, emespecial os princípios e objetivos expressos da Lei de Política Nacional do MeioAmbiente, obedecerá as seguintes diretrizes gerais:I – Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto,confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto;II – Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nasfases de implantação e operação da atividade;III – Definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetadapelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, emtodos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza;

80 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 148.81 BRASIL. Constituição (1988). 35. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.

54

IV – Considerar os planos e programas governamentais, propostos e emimplantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade.82

Havendo qualquer interesse peculiar local, o Poder Público poderá complementar com

as questões pertinentes. O estudo exige ainda, visão multidisciplinar, com a finalidade de avaliar

todos os aspectos que envolvam a ação.

Como modalidade de avaliação ambiental o EIA é considerado um dos mais notáveis

instrumentos de desenvolvimento econômico-social, com a preservação da qualidade ambiental.

Trata-se de um procedimento complexo que deve se tornar público e envolve vários

entes, entre eles, o órgão público ambiental, o empreendedor que pretende exercer a atividade ou

obra, a equipe técnica multidisciplinar e os interessados, que são as entidades ambientalistas,

eventuais vítimas, enfim, qualquer cidadão.

Todas essas exigências para o EIA, são de suma importância e devem fazer parte do

Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), para que não sejam levantadas possíveis nulidades.

O RIMA deverá ser divulgado, apresentando as conclusões para que sejam discutidas

junto à população em audiência pública (artigo 16 da Resolução CONAMA 237/97), que permite

o esclarecimento de dúvidas e a apresentação de opiniões da sociedade, principalmente as

pessoas do lugar afetado pelo empreendimento.

A partir desse momento, o órgão ambiental fará sua manifestação a respeito da atividade

e de suas implicações, positivas ou não, e logo a seguir tomará a decisão da emissão ou não da

licença ambiental.

É necessário ressaltar que esse instrumento tem como princípios o da prevenção e da

precaução, não tendo por finalidade impedir o desenvolvimento de atividades econômicas e

sociais, mas adequar o crescimento à preservação ambiental. Assim, é relevante sua importância,

pois requer atuação conjunta do Poder Público, da sociedade e da comunidade científica, com a

finalidade de se harmonizarem em um objetivo comum, o de impulsionar o desenvolvimento

social e econômico à preservação do meio ambiente.83

Para finalizar, é necessário dizer que o deferimento da licença ambiental, será possível

mesmo que o EIA seja desfavorável. Fica caracterizada, com esta possibilidade, a

discricionariedade da administração pública para conceder ou não a licença ambiental. Neste

82BRASIL. CONAMA. Resolução n.º 001, de 23 de janeiro de 1986. Disponível em:<www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res0186.html> Acesso em: 25 mar. 2009.83 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.

55

caso, havendo algum dano ao meio ambiente, e, no entanto, se a atividade contribui para o

desenvolvimento socioeconômico, é possível que o Poder Público autorize a atividade, desde que

fundamente sua decisão.84

Paulo Affonso Leme Machado preleciona:

Acresce notar que o órgão público, e, por via de regresso, os servidorespúblicos, responderão objetivamente pelos danos que a decisão administrativavier a causar, mesmo que baseada no estudo de impacto ambiental (a equipemultidisciplinar, como já se apontou, responderá sob a modalidade subjetiva ouculposa). A Constituição Federal foi explícita no sentido de que “as pessoasjurídicas de Direito público e as de Direito privado prestadoras de serviçospúblicos responderão pelos danos que seus agentes nessa qualidade causarem aterceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos dedolo ou culpa” (art. 38, § 6º).85

E ainda, Celso Antônio Pacheco Fiorillo:

Por outro lado, se o EIA/RIMA mostra-se desfavorável, totalmente ou em parte,caberá à Administração, segundo critérios de conveniência e oportunidade,avaliar a concessão ou não da licença ambiental, porquanto, como já foirealçado, o desenvolvimento sustentável é princípio norteador da preservaçãodo meio ambiente e do desenvolvimento da ordem econômica. Essapossibilidade retrata uma discricionariedade sui generis. Evidentemente, aconcessão da licença deverá ser fundamentada, atacando cada um dos pontosque se mostraram impactantes ao meio ambiente, sob pena de ferir o preceitocontido no art. 37 da Constituição Federal.86

A Administração Pública ao conceder uma licença ambiental, mesmo diante de pontos

desfavoráveis apontados pelo EIA, não poderá deixar de considerar os princípios da legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência que a norteiam e, ainda, a responsabilidade

objetiva pelos danos que sua decisão vier a causar.

2.3.4 Licenciamento Ambiental

O Licenciamento Ambiental já havia sido previsto na Lei n.º 6.938/81, em seu artigo 9º,

inciso IV, como um dos Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. A Resolução

CONAMA 237/97, definiu que o órgão do SISNAMA é que verificará quando da necessidade

84 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.85 MACHADO. Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 181.86 Idem, grifo do autor, p. 74.

56

das licenças ambientais específicas de acordo com a natureza, características e peculiaridades das

atividades ou empreendimentos a serem realizados que tenham potencial para interferir no meio

ambiente.

A própria Resolução n.º 237/97, tráz em seu texto a definição de Licenciamento

Ambiental:

Art. 1º - Para efeitos desta Resolução são adotadas as seguintes definições:I – Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual ao órgãoambiental compete licença e localização, instalação, ampliação e a operação deempreendimentos e atividades utilizadora de recursos ambientais, consideradasefetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer formapossam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais eregulares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.87

O texto Constitucional brasileiro outorga o exercício livre de atividades econômicas,

logo o Poder Público deverá intervir quando embasado por lei que determine essa intervenção,

pois, a atividade econômica não poderá ser simplesmente cerceada. Quando se entrelaçam,

desenvolvimento econômico e meio ambiente deve haver a intervenção, tendo em vista todo o

estudo e a constatação de que o meio ambiente não é um bem inesgotável, é passível de ser

exaurido. Esta verdade absoluta é vislumbrada por quase todo o mundo.

O Licenciamento Ambiental é ato complexo que envolve vários agentes e deve ser

precedido do EIA/RIMA, que constatará a significância do impacto que será causado pelo

empreendimento.

Na Resolução CONAMA, constam os tipos de Licenças Ambientais, que são:88

a) Licença-prévia (LP) é concedida na fase preliminar do planejamento do

empreendimento ou atividade, onde são aprovadas a localização e concepção, com requisitos

condicionantes para próxima fase;

b) Licença de instalação (LI) esta licença autoriza a instalação do empreendimento ou

atividade, de acordo com as especificações constantes nos planos, programas e projetos

aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constitui

o motivo determinante;

87BRASIL. CONAMA. Resolução n.º 237, de 25 de março de 1997. Disponível em:<www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res0237.html>. Acesso em: 25 mar. 2009.88Idem.

57

c) Licença de operação (LO) esta licença autoriza a operação da atividade ou

empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta nas licenças

anteriores, com medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para operação.

Estabelece ainda, que os estudos necessários ao processo de licenciamento deverão ser

realizados por profissionais habilitados. As despesas que envolvam os procedimentos ficarão a

cargo do empreendedor. Estabelece também no artigo 5º, as diretrizes gerais necessárias, que na

interpretação de Sirvinskas, são:

a) contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização do projeto,confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto;b) identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nasfases de implantação e operação da atividade;c) definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetadapelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, emtodos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza; ed) considerar os planos e programas governamentais propostos e emimplantação na área de influência do projeto e sua compatibilidade.89

Toda a atividade que possa gerar algum dano ao meio ambiente, terá como requisito o

licenciamento ambiental. Essas atividades estão elencadas nos anexos da Resolução CONAMA

n.º 237/97. Resumidamente são elas: indústrias de qualquer porte; depósitos; atividades de

parcelamento do solo; criação animal; irrigação; lavanderias, atividades que envolvam resíduos;

cemitérios; obras civis; serviços de utilidade como o tratamento de água e esgoto; usinas

termelétricas; hidrelétricas; energia eólica; portos; terminais; complexos de lazer; pista de

corrida; recondicionamento de pneumáticos; forno de carvão; comércio de agrotóxicos; de

produtos de origem mineral, vegetal ou químicos; postos de combustíveis e lavagem;

restaurantes; lanchonetes; laboratórios; hospitais e clínicas.

O artigo 10 da Lei n.º 6.938/81, estabelece:

Art. 10 – A construção, instalação, ampliação e funcionamento deestabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradosefetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes sob qualquerforma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamentopor órgão estadual competente, integrante do SISNAMA, e do Instituto

89 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 153.

58

Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais – IBAMA, em carátersupletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.90

A ausência dessa licença caracteriza crime previsto na Lei n.º 9605/9891, que dispõe

sobre as sanções penais e administrativas para as condutas lesivas ao Meio Ambiente.

Apesar do rol que tráz a Resolução CONAMA, n.º 237/97, há algumas atividades que

não estão sujeitas ao Licenciamento Ambiental. Podemos citar José Carlos Barbieri:

Nem toda a atividade ou empreendimento estão sujeitos ao licenciamentoambiental. A Resolução CONAMA 237/97 apresenta uma relação de atividadesou empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental, mas trata-se de umalista não exaustiva, pois cabe ao órgão ambiental competente definir os critériosde exigibilidade, o detalhamento e a complementação dessa relação,considerando as especialidades, os riscos ambientais, o porte e outrascaracterísticas do empreendimento ou atividade.92

A competência para a concessão das licenças ambientais é dos órgãos que compõem o

SISNAMA, descritos no artigo 6º, da Lei n.º 6.938/81. Via de regra a competência é do órgão

público estadual. O CONAMA fixa as regras gerais para a concessão. Na Resolução n.º 237/97,

artigo 4º, estão essas regras gerais, “compete ao SISNAMA, o licenciamento ambiental, que se

refere o artigo 10 da Lei n.º 6.938/81, de empreendimentos e atividades com significativo

impacto ambiental de âmbito nacional ou regional” e na Resolução n.º 001/86, artigo 2º, estão

dispostas as modalidades e prazos de validade, ainda as hipóteses de revogação das licenças

concedidas, “Dependerá de elaboração de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo

Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), a ser submetido à aprovação do órgão estadual

competente e do IBAMA, em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do

meio ambiente”. 93

Torna-se necessário fazer um adendo por haver em determinados casos conflitos de

competência. Podemos citar, por exemplo, quando o IBAMA se diz competente para conceder a

90 BRASIL. Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins emecanismos de formulação e aplicação e dá outras providências. Disponível em:<www.planalto.gov.br/ccivil/L6938.htm>. Acesso em: 20 abr. 2009.91 BRASIL. Lei n.º 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas decondutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Disponível em: <www.planalto.gov.br/ccivil/L6938.htm>. Acessoem: 20 abr. 2009.92BARBIERI, José Carlos. Gestão ambiental empresarial: conceitos, modelos e instrumentos. 2. ed. São Paulo:Saraiva, 2007, p. 293.93BRASIL. CONAMA. Resolução n.º 001, de 23 de janeiro de 1986. Disponível em:<www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res0186.html>. Acesso em: 25 mar. 2009.

59

licença quando está envolvido potencial risco de degradação ambiental a bem da União e órgão

estadual contestarem essa manifestação. Nesses casos é necessário parecer do Ministério do Meio

Ambiente ou da Advocacia Geral da União para dirimir o impasse e determinar qual órgão

concederá a licença.

É certo que ao IBAMA são atribuídas as seguintes práticas: executar a política florestal

estabelecida pelo Ministério do Meio Ambiente; sugerir medidas legais e técnicas para o

aprimoramento da política de aproveitamento dos recursos florestais; ordenar o aproveitamento

dos recursos florestais; promover, executar, fazer executar e avaliar os inventários florestais e

planos de manejo florestal sustentável de florestas nativas; promover o aproveitamento

sustentável e transformações de recursos florestais; prestar assistência técnica aos estados,

municípios, entidades civis e organizações não governamentais, no que diz respeito ao

ordenamento dos recursos florestais; orientar e supervisionar as atividades de manejo dos

recursos florestais, desenvolvidas junto às representações do IBAMA nos Estados.94

2.3.5 Auditoria Ambiental

Auditoria pode ser definida como um instrumento de verificação de condição financeira

de determinada instituição, desta forma, auditoria ambiental pode ser vista como avaliação da

gestão ambiental, ou seja, de seu comportamento em relação ao meio ambiente. Ela é uma

consequência da qualidade utilizada pela empresa (pública ou privada), que busca a certificação

de sua gestão. No entanto não está determinada como instrumento pelo artigo 9º da Lei de

Política Nacional do Meio Ambiente.

Porém, tendo em vista uma gama de instrumentos nacionais que visam a proteção dos

bens ambientais, a auditoria ambiental deve seguir os direitos e deveres determinados pela

legislação pátria, para que sejam alcançados os fins a que se destinam. O professor Fiorillo faz

uma abordagem completa nesse sentido.

O direito constitucional brasileiro estabelece que os bens ambientais apontadosno art. 225 da Carta Magna, assim como qualquer outro bem, necessitamobservar as regras estruturais descritas no art. 1º da Constituição Federal, o que

94AMAZÔNIA. Disponível em:<http://www.amazonia.org.br/guia/detalhes.cfm?id=12964&tipo=8&cat_id=44&subcat_id=188>. Acesso em: 28ago. 2009.

60

significa compatibilizar a denominada relação jurídica ambiental, atendendo àsnecessidades vitais da pessoa humana em nosso país em face de sua dignidade(art. 1º, III), dentro das normas jurídicas que organizam a ordem econômica docapitalismo (art. 1º, IV), ou seja, a ordem econômica – que por óbvio dos bensambientais particularmente no âmbito do manejo do meio ambiente natural,visando implementar no mercado seus produtos e serviços – deve observar noBrasil não só a defesa do meio ambiente (art. 170, VI), mas também a defesa doconsumidor (art. 170, V) dentro das regras constitucionais em vigor.95

Hodiernamente pode-se verificar que as auditorias ambientais são realizadas por

diversos motivos, não somente como anteriormente para assegurar adequação às leis ambientais,

evitando punições ou imposições de indenizações. São hoje recomendadas em caráter regular e

sistemático com a finalidade de auferir o desempenho ambiental das instituições públicas ou

privadas, haja vista a imagem veiculada dos produtos e serviços fazer frente à população.

Ademais, os serviços públicos deixaram de ter posição diferenciada a partir de Constituição de

1988, em decorrência dos princípios da publicidade e da eficiência (art. 37). Isso se deve ao fato

de não só existirem normas de comando e controle, mas instrumentos econômicos.

As auditorias procuram avaliar o desempenho dos sistemas de gestão, procuram

adequar-se à política ambiental e cumprimento dos objetivos propostos. Vale frisar, neste ponto,

que algumas auditorias são obrigatórias, quando empresas privadas buscam certificações, como

as de ISO 14.000.

A ABNT por meio da norma ISO 19.011/2002, orienta sobre os princípios de auditoria,

gestão de programas de auditoria, realização de auditorias de sistema de gestão de qualidade

ambiental, ainda, educação e avaliação de auditores. Esta norma proporciona confiança no

trabalho dos auditores, estabelece independência e abordagem baseada em evidências. Podem ser

de conformidade, para verificação do cumprimento da legislação; de desempenho ambiental, para

avaliação de geração de poluentes; due diligence, para verificação da responsabilidade da

empresa perante seus acionistas, credores, fornecedores, etc.; de desperdício e emissões, que

avaliam as perdas e os impactos ambientais e econômicos, visando a melhoria de seus processos;

podem ser pós-acidente, que avaliam as causas e as responsabilidades; de fornecedor, para

95 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo:Saraiva, 2009, p. 412.

61

selecionar fornecedores que mantenham projetos conjuntos; e de sistemas de gestão ambiental,

para avaliação dos SGA.96

Em alguns Estados as auditorias ambientais são obrigatórias e utilizadas pelo setor

público, como instrumento de ação, controle e apoio para concessão de licenças ambientais, por

meio da contratação de empresas privadas para sua realização. Os Estados do Rio de Janeiro (Lei

n.º 1.898/91); em Minas Gerais (Lei n .º 15.017/04); no Espírito Santo (Lei n.º 4.802/93); no

Ceará (Lei n.º 12.685/97); em Santa Catarina (Lei n.º 10.720/98); no Amapá (Lei n.º 485/99); na

Paraíba (Portaria n.º 04/04); no Distrito Federal (Lei n.º 3.458/04), em São Paulo são obrigatórias

em alguns Municípios, onde há portos, como na cidade de Santos. No Paraná (Lei n.º

13.448/020.97

Dentre os Estados e leis citados podemos destacar o Estado do Paraná, por sua legislação

ser mais abrangente. Além dos requisitos básicos necessários recomendados pela ISO n.º 14011

(determinar a conformidade ao SGA do auditado aos critérios de auditoria de SGA; determinar a

adequação da implementação e manutenção do SGA; identificar áreas de potenciais melhorias do

SGA; avaliar a capacidade do processo interno de análise crítica; e avaliar o SGA de uma

empresa que vise o estabelecimento de relação contratual com outra empresa), exige que o

auditor tenha nível superior e não inclua funcionários técnicos da empresa a ser auditada, e outras

mais.

Tramita no Congresso Nacional, desde 2003, o projeto de lei n.º 1.254/03, que dispõe

sobre as auditorias e a contabilidade dos passivos e ativos ambientais. O projeto é uma emenda à

Política Nacional do Meio Ambiente, com o objetivo de estipular o conceito de auditoria

ambiental, assim como definir ativos e passivos ambientais e colocar a auditoria como um dos

instrumentos da PNMA. Estabelece ainda a obrigatoriedade de empresas ou entidades realizarem

as auditorias para avaliar o cumprimento de suas obrigações relativas à gestão segura, para torná-

la compulsória. No entanto, a discussão sobre o projeto está emperrada, tendo em vista a grande

pressão do setor econômico que não concorda com esta obrigatoriedade, e, ainda, há muita

divergência quanto as opiniões de ser ou não um instrumento inconstitucional e também por não

constar da PNMA.

96 BARBIERI, José Carlos. Gestão ambiental empresarial: conceitos, modelos e instrumentos. 2 ed. atual. e ampl.São Paulo: Saraiva, 2007.97MARTINI, Luiz Carlos de. Auditoria ambiental nos estados. Disponível em:<http://blogdemartini.blogspot.com/2009/01/auditoria-ambiental-nos-estados.html>. Acesso em: 17 nov. 2009.

62

Apesar das controvérsias, a Resolução CONAMA n.º 265/0098, tornou obrigatória a

auditoria para as empresas petrolíferas, devido ao grande número de acidentes que ocorrem no

exercícios de suas atividades.

Importante destacar que a divulgação de informações sobre as condições ambientais é

relevante para as instituições. Isso pode ser feito por meio dos balanços e demonstrações de

resultados. Para que estas informações sejam acrescidas aos demonstrativos, é necessário que os

gastos com Meio Ambiente sejam incluídos na contabilidade, reconhecida hoje como

contabilidade ambiental, em item próprio, designado como custo ambiental, que são aqueles

relacionados a cálculos estimados de reposição, recuperação e preservação do ambiente por

atividades lesivas ao meio, as indenizações pagas ou possíveis a pagar.99

Para que a PNMA tenha consistência, é necessário que seus instrumentos sejam peças

práticas e desempenhem seus papéis específicos. Os instrumentos foram criados, acreditando-se

ser o caminho a trilhar para a consecução da finalidade da política nacional que é a

sustentabilidade ambiental. Resta verificar se esses instrumentos são deveras eficazes.

2.4 EFICÁCIA DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

O desenvolvimento econômico demanda satisfação das aspirações sociais e para atender

essas aspirações, o homem interfere no ambiente ocasionando alterações em suas condições e

qualidade.

Percebe-se que o homem interage com a natureza, mas na verdade não faz parte dela

como ser integrado e desta forma não a trata como igual e nem lhe dá a devida importância,

utilizando-se de tudo que ela proporciona sem que se importe com o fato de que seu esgotamento

é inevitável, pois seus recursos não são infinitos. Assim, a criação e edição de instrumentos para

frear este uso indiscriminado, é responsabilidade de quem detém o poder e o dever para tanto, ou

seja, o Poder Público.

A eficácia desses instrumentos muitas vezes é questionável, pois não é simples manter o

desenvolvimento econômico e conter o avanço da degradação ambiental.

98 BRASIL. CONAMA. Resolução n.º 265, de 27 de janeiro de 2000. Disponível em: < http://www.lei.adv.br/265-00.htm>. Acesso em: 17 out. 2009.99 PEREIRA, Ana Carla Filipe. A contabilidade ambiental: a sua relevação no relato financeiro. Jornal de

Contabilidade, n.° 367, outubro, 2007.

63

É certo que as questões ambientais sofreram transformações nos últimos anos. A edição

de novos instrumentos implica no envolvimento de vários agentes, contribuindo assim, para o

aparecimento de novas soluções. Um dos principais agentes na transformação dos modelos é a

sociedade, na medida em que pressionam os órgãos públicos e as empresas, influenciando

diretamente nas ações desses entes. Esse novo olhar quanto à necessidade de preservação

ambiental faz com que as ações se tornem, geralmente, mais efetivas, pois os mais interessados,

as gerações atuais em defesa das gerações futuras, não podem atualmente, serem consideradas

como menos importantes.

Os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente buscam identificar as

atividades econômicas que ameaçam determinado sistema ambiental com medidas preventivas e

coibitivas, traduzindo-se em normas de comando e controle, visando à regulamentação das

atividades de potencial impacto ambiental. Traduzem-se em restrições de atividades, controle do

uso de recursos naturais e especificação de tecnologias.

Ao longo da pesquisa, por meio da leitura do material coletado, verifica-se que o Brasil

tem um conjunto de leis ambientais mais completas do mundo e que seus instrumentos deveriam

bastar para que o país já tivesse sob controle toda sua política ambiental. Porém, há barreiras

entre o que podemos chamar de setores, ou seja, entre o Estado e a política de mercado, e o que

pode influenciar no aumento dessas barreiras é a falta de capacitação em todos os níveis, a falta

de recursos financeiros e a falta de políticas públicas eficientes.

De acordo com Cristiane Derani100, as normas ambientais têm caráter social e não

assistencial, são direitos para o homem e este deve exercê-los de forma a humanizar-se

compromissadamente com a realidade. A produção das normas traduz o conflito social e neste

contexto, o conflito econômico e a necessidade da preservação ambiental. Então, o cabedal

legislativo, deve suprir o conflito social e trazer a pacificação.

A construção de medidas inovadoras para os processos produtivos, deveriam estar mais

calcadas no fortalecimento das medidas preventivas, de acordo com o que preconiza a PNMA em

seu artigo 2º, quando traçou seus objetivos. No entanto, como está, prioriza as medidas de

comando e controle, como já observado, que se consubstanciam em exigências legais e

mecanismos que visam assegurar o cumprimento, transformando-se em sanções administrativas e

penais.

100 DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 2001.

64

Para a eficácia da legislação ambiental, por meio da utilização dos instrumentos da

Política Nacional do Meio Ambiente, é necessária mais do que só a normatização de vias de

comando e controle, são imprescindíveis outras políticas públicas, como conscientização de

políticas educacionais com investimentos nos aspectos voltados para a sustentabilidade, à

mudança de hábitos de consumo e estilo de vida. Evidentemente que essa conscientização

envolve alterações que afetam a economia de mercado, no entanto, há excessos que podem ser

modificados por meio dessas políticas.101

A intervenção estatal sob a égide de instrumentos repressivos ainda é necessária, porém,

essas medidas são reativas e não preventivas e estas são cautelares dos danos potencialmente

irreversíveis que demonstrarão resultados positivos.

Trata-se da construção de um processo na nascente, um processo educacional que

conduza ao saber ambiental, que se funde nos valores éticos e de familiaridade que leve ao

conhecimento futuro de convivência pacífica entre a preservação ambiental e o mercado de

consumo. A construção dessa cultura ecológica se faz por meio de políticas públicas. No artigo 2º

da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, inciso X, está determinada a implantação de

educação ambiental em todos os níveis, inclusive o da comunidade. No entanto, passados quase

três décadas, os passos ainda são tímidos.

Ademais, a implantação de instrumentos econômicos podem introduzir mudanças no

comportamento dos agentes da cadeia produtiva causadores de algum tipo de degradação

ambiental. Esses instrumentos englobam questões que envolvem taxas, tarifas e subsídios.

Embora os economistas tenham natural e compreensível preferência pelosmecanismos baseados nos incentivos de mercado, acredita-se que sua eficiênciaé sensivelmente maior do que a regulação direta, devemos funcionalmentecompreender os instrumentos econômicos como integrantes de um arsenalmultifário de medidas destinadas à concretização da política ambiental. Nessecontexto, sua relação com a dinâmica da política regulatória centrada nocomando e controle é de absoluta complementariedade, na medida em quetraduzem a motivação econômica que a mera disciplina de comportamentos nãoconsegue enfocar.102

O modelo ideal, então, será aquele que reuna os instrumentos de comando e controle,

que influenciam diretamente nos atos do poluidor, limitando suas ações e, os instrumentos

101 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4 ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2002.102 CARNEIRO, Ricardo. Direito ambiental: uma abordagem econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2003.

65

econômicos que afetam o custo-benefício dos agentes. No Brasil utiliza-se os dois tipos de

instrumentos, mas a ênfase é dada aos instrumentos de comando e controle, pois, a própria

rigidez do sistema de normas e a própria competência dos órgãos propiciam dificuldades para

efetividade política. Assunto que não iremos abordar neste estudo.

Princípio fundamental de direito, base para a vida harmônica em sociedade, é aquele em

que o responsável é quem causar dano a terceiro. Independente de qual setor público ou privado

advenha o prejuízo, haverá responsabilidade de reparar ou ressarcir o dano causado. Assim

trataremos das tutelas jurídicas relativas ao Meio Ambiente.

66

3 TUTELA DO MEIO AMBIENTE

A Constituição Federal de 1988 enumera em seus artigos 20 e 26, os bens da União e

dos Estados. Aos Municípios pertencem os bens que não estão relacionados nos artigos 20 e 26.

Por força do artigo 23, estão todos os entes federados autorizados a atuar na defesa do Meio

Ambiente, não se considerando a titularidade desse bem para a sua defesa.

Os bens ambientais mais que de propriedade da União, Estados e Municípios, são bens

de natureza difusa e de interesse coletivo, são aqueles interesses indivisíveis, cuja tutela visa

proteção do patrimônio comum de todos, essencial à sadia qualidade de vida (artigo 225 C.F.

1988), conforme mencionado anteriormente é o direito ao Meio Ambiente ecologicamente

equilibrado, como direito humano fundamentalmente, sendo que sua proteção é indispensável

para garantia de vida da presente e futuras gerações e da dignidade das pessoas.

Destes apontamentos extrai-se o conceito de que, cabe ao Poder Público o dever de

defender e preservar o Meio Ambiente. À União de acordo com o artigo 21, incumbe as políticas

nacionais e regionais de proteção, a competência exclusiva para a instituição dos sistemas de

gerenciamento de recursos hídricos, legislação sobre as águas e energia.

Quanto a competência comum, ou seja, da União, Estados, Distrito Federal e Municípios

(art. 23), se refere em alguns incisos à proteção do ambiente cultural, assim atribuindo,

cumulativamente, a competência para proteção das obras, bens de valor histórico, artístico e

cultural, dos monumentos, paisagens naturais e dos sítios arqueológicos.

Ainda, a competência legislativa concorrente prevista no artigo 24, a proteção ao

patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico. A competência concorrente limita

a União a elaborar as normas gerais. Porém, há grande controvérsia, pois o artigo 24, inciso VIII,

parece conflitar com o artigo 22, inciso I, pois se é concorrente a competência para legislar sobre

a responsabilização por dano ao Meio Ambiente, consumidor, bens e direitos de valor artístico,

estético, histórico, turístico e paisagístico, é, privativo da União legislar sobre direito civil,

comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho.

Para amenizar, pois resolver é matéria bastante complexa, leciona José Afonso da Silva,

sobre a competência dos Estados.

67

Pelo que se verifica, os Estados não têm competência exclusiva em matéria demeio ambiente. Têm competência comum com a União e Municípios, nostermos do art. 23, III, VI e VII.Têm, porém, competência legislativa suplementar de normas geraisestabelecidas pelo governo federal, nos termos do art. 24, VI, VII e VIII, e seu §2º. A União já expediu, como vimos, várias leis de política e diretrizes geraissobre a matéria, tais como o Código Florestal (Lei 4.771, de 1965), a lei quedispõe sobre a proteção à fauna (Lei 5.197, de 1967), a lei que instituiu aPolítica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938 de 1981), a lei que dispõe sobrea criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental (Lei 6.902de1981), a lei que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (Lei7.661, de 1988), entre outras, que não excluem a competência suplementar dosEstados na matéria. Ao contrário, pressupõem o exercício dessa competência,às vezes até mencionando-a expressamente, como é o caso do § 1º do art. 6º daLei 6.938, de 1981, onde se estatui que os Estados, na esfera de suascompetências e nas áreas de sua jurisdição, elaborando normas supletivas ecomplementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados osque forem estabelecidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente –CONAMA. No mesmo sentido é o disposto no § 1º do art. 5º da citada Lei7.661, de 1988, ao estatuir que os Estados e os Municípios poderão instituir,através de lei, respectivos Planos estaduais ou municipais de GerenciamentoCosteiro, observadas as normas e diretrizes do Plano Nacional e o dispostonaquela Lei.103

Quanto à competência dos Municípios, art. 23, incisos III, IV, VI e VII, é comum com

os Estados e a União. Portanto, cabe àquele a execução das leis editadas por estes. Ainda, é

responsabilidade dos Municípios promoverem a ordem territorial de seu espaço, por meio de

planejamento, parcelamento e ocupação do solo urbano (art. 30, VIII), estabelecendo o plano

diretor.

A exigência constitucional ao direito de um Meio Ambiente ecologicamente equilibrado

versa sobre instrumentos de tutela, como a tutela processual, representada pela Ação Popular e

Ação Civil Pública, e a extraprocessual, que abrange o Inquérito Civil. Para se caracterizar um

verdadeiro Estado de Direito com a proteção ecológica que exige a Constituição Federal, são

necessários esses institutos e que a população tenha meios para exercê-los.

Singularmente os devedores do direito ao meio ambiente ecologicamenteequilibrado são praticamente os seus mesmos credores. Ora. Assim como todostêm o direito ao meio ambiente, todos devem defendê-lo e preservá-lo. Aspessoas do porvir têm ampla discricionariedade política para mudar tratados,constituições e leis que venham a lhes pautar a conduta. A valorização e a

103 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4 ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 78,grifo do autor.

68

aceitação da idéia de preservação do meio ambiente pelos que nos sucederãoserá, com certeza, uma das nossas heranças possíveis.104

A responsabilidade quanto aos danos causados ao Meio Ambiente, será sempre objetiva.

Mais acentuadamente exercida a partir do século passado, tem por escopo o binômio: dano e

autoria do evento danoso. Não se atribui responsabilidade objetiva, a necessidade de prova

quanto a culpa do causador do dano. A preservação de culpa ultrapassa o conceito geral de culpa

como fundamento da responsabilidade civil.

A responsabilidade civil é o instituto de direito civil que teve maiordesenvolvimento nos últimos cem anos. Tal desenvolvimento até então tidaspor inabaláveis, ressaltando-se o entendimento – hoje superado de Von Iheringde que, não poderia haver responsabilidade sem culpa, tanto que o artigo 37, §6º, da Constituição Federal de 1988, ressalvou a possibilidade objetiva nashipóteses que especifica, ademais de outras leis especiais que tambémafastaram a concepção subjetiva da culpa, como por exemplo, o Código deDefesa do Consumidor.105

Há de se destacar que, além do Código de Defesa do Consumidor, outro dispositivo

legal, a Lei n.º 6.938/81, da Política Nacional do Meio Ambiente, adotam a responsabilidade civil

objetiva. Esta lei somada ao artigo 225, § 3º, da Constituição Federal de 1988, determina

obediência ao princípio da reparação integral do dano, que abrange as esferas administrativa, civil

e penal.

A responsabilidade administrativa que sujeita o responsável por evento danoso ao Meio

Ambiente está contida na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, art. 9º, IX, prevendo que o

sujeito responsável pelo evento danoso ao Meio Ambiente, suportará sanções como pagamento

de multa, suspensão de sua atividade ou restrição de incentivos e benefícios fiscais, perda ou

suspensão de participação em linhas de financiamento, além de medidas necessárias à

preservação ou restituição dos danos causados.

104 RODRIGUES, Geisa de Assis. O direito constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. In: Revista

do Advogado da Associação dos Advogados de São Paulo. Ano XXIX, n.º 102, março de 2009, p. 51.105STOCO, Rui. Responsabilidade civil e sua interpretação doutrinária e jurisprudencial. 5. ed. atual. rev. SãoPaulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 107.

69

3.1 TUTELA ADMINISTRATIVA DO MEIO AMBIENTE

A Constituição Federal estabelece em seu artigo 225, § 3º e a Lei n.º 9.605/98, as

sanções penais e administrativas. Em seus artigos 70 a 76, da Lei citada, estão as infrações,

procedimentos e sanções à tutela administrativa do Meio Ambiente.

O artigo 70 da Lei n.º 9.605/98 define o que é infração administrativa:

Art. 70 - Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissãoque viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação domeio ambiente.Parágrafo 1º - São autoridades competentes para lavrar auto de infraçãoambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãosambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA,designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes dasCapitanias dos Portos, do Ministério da Marinha.Parágrafo 2º - Qualquer pessoa, constatando infração ambiental, poderá dirigirrepresentação às autoridades relacionadas no parágrafo anterior, para efeito doexercício do seu poder de polícia.Parágrafo 3º - A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infraçãoambiental é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante processoadministrativo próprio, sob pena de co-responsabilidade.Parágrafo 4º - As infrações ambientais são apuradas em processo administrativopróprio, assegurado o direito de ampla defesa e o contraditório, observadas asdisposições desta Lei.106

O artigo 71 trata do processo administrativo, que segundo professor Meirelles107 é uma

sucessão de operações que propiciam a formação do ato final, objetivo da Administração, ainda

que devam estar eivados de todos os princípios que pautam os atos públicos, ou seja, o da

impessoalidade, da moralidade, da publicidade e o da eficiência. O artigo 72 trata das sanções

que vão de advertência a penas restritivas de direitos e os artigos, 73, 74, 75 e 76 regulam as

multas.

A Administração Pública deve pautar pelo princípio da legalidade para exercer seu

poder de polícia na fiscalização e na eventual aplicação de sanção caso haja descumprimento de

previsão legal. O poder de polícia administrativa é prerrogativa da Administração Pública, que

106BRASIL. Lei n.º 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas decondutas e atividades lesivas ao meio ambiente e dá outras providências. Disponível em:<www.planalto.gov.br/ccivil/L9605.htm>. Acesso em: 06 jul. 2009.107 MEIRELLES, Hely Lopes et. al. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004.

70

legitima a intervenção na esfera jurídica do particular, sempre em defesa do interesse público, e

sempre pautada nos princípios que regem os atos da Administração Pública.

A Constituição Federal de 1988 é clara ao determinar que ao Estado incumba a defesa e

preservação do meio ambiente. Para fazer valer tais disposições à Administração Pública é

atribuído o poder de polícia administrativa ambiental. Esse poder administrativo é um dos

principais instrumentos do Estado para a defesa do meio ambiente. Pelo poder de polícia, o Poder

Público condiciona a liberdade e a propriedade de forma a ajustá-las aos interesses públicos e

coletivos a serem resguardados. É revestido de discricionariedade, autoexecutoriedade e

coercibilidade, que estão relacionados à oportunidade, conveniência, à faculdade de executar

diretamente sua decisão, aplicando sanções previstas e à aplicação de força, se for o caso para

cumprimento das sanções.108

Extrai-se do conceito de poder de polícia, que esse somente pode ser exercido pela

administração pública, pois se trata de defesa econômica de interesse social regulado pelo

ordenamento jurídico. Não há como admitir que esse poder seja exercido por particulares, porém,

é admissível que administração pública possa exercê-lo frente à própria administração pública.

Não haverá quebra de autonomia constitucional se um órgão federal agir contraum órgão estadual ou este contra aquele, desde que tenham sua ação respaldadana legislação: por exemplo, um organismo ambiental estadual pode multar umaempresa pública federal ou apreender-lhe instrumentos.Do ponto de vista jurídico, entretanto, parece-nos haver certa dificuldade noexercício do poder de polícia levado a efeito por um órgão da Administraçãodireta contra outra da Administração indireta. No plano administrativo osorganismos poderiam estar situados no mesmo nível ou desnivelados na escalahierárquica. Ou se passaria a questão para a Chefia do Poder Executivo ou oórgão interessado buscaria o apoio do Poder Judiciário através de ação judicialprópria.109

Considerando que, as políticas de educação ambiental estão aquém das necessidades

presentes de manutenção ambiental, ainda que, haja intensa necessidade de normatização para

prevenção e preservação do Meio Ambiente, é extremamente necessário que o papel do Estado

seja realizado da maneira correta para a efetivação do poder de polícia. Que os entes responsáveis

por degradação, sejam eles pessoas físicas, jurídicas de direito público ou privado sejam coibidos

108MEIRELLES, Hely Lopes et. al. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004.109MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 231.

71

pelas práticas negativas contra o Meio Ambiente, sendo certo que há instrumentos eficazes para

tanto.

3.2 TUTELA CIVIL DO MEIO AMBIENTE

A responsabilização objetiva está prescrita no Direito Ambiental, a partir da Lei da

Política Nacional do Meio Ambiente e inserida na Constituição Federal de 1988, como já

mencionado. Havendo a caracterização da autoria, liame de causa e efeito e demonstração do

dano, é suficiente para o sucesso da ação impetrada. A responsabilidade civil impõe ao infrator o

dever de indenizar pelo dano causado em virtude de sua conduta ou atividade, ou seja, basta a

execução da atividade de risco ou a ocorrência do dano.

Quanto às excludentes de responsabilidade contidas no Código Civil, como a

inexistência de dolo ou culpa, a licitude da atividade, ato de terceiro, caso fortuito ou força maior,

a tendência da doutrina é de não aceitá-las quanto a danos ambientais. Como preleciona

Mancuso, em sede de direitos difusos, o que conta é o dano produzido e a necessidade de integral

reparação.110

O poluidor, pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responderápor danos causados ao meio ambiente ou a terceiros afetados por sua atividade.A responsabilidade independente de culpa não é mitigada nem pelo fortuito,nem pela força maior. É o que se depreende da leitura do § 1º da Lei n.º 6.938,que não faz qualquer ressalva à circunstâncias dirimentes ou excludentes daresponsabilidade.Para caracterizar a obrigação de reparar o dano basta a demonstração do nexode causalidade entre a ação do agente e o dano.111

Esta teoria, a do risco do empreendimento, determina que o sujeito da atividade

econômica seja responsável por todas as consequências advindas de suas atividades.

De acordo com o princípio básico de hermenêutica não cabe ao intérpretedistinguir onde o legislador não distinguiu. Se verificar a responsabilidadeobjetiva do Código Civil, concluiu-se que ela é mitigada diante da concorrênciado caso fortuito ou da força maior.

110MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação civil pública em defesa do meio ambiente, patrimônio cultural e dos

consumidores. São Paulo, Revista dos Tribunais, 1989.111 SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. Resíduos sólidos industriais: passivos e responsabilidade civil ambiental. In:Revista Empreendimentos Econômicos e Desenvolvimento. Jussara Suzi Assis Borges Nasser Ferreira, Maria deFátima Ribeiro (org.). São Paulo: Artes & Ciências/UNIMAR, 2008, p. 142.

72

Não tendo o legislador distinguido no que se refere à exclusão daresponsabilidade por fortuito ou força maior, conclui-se pela responsabilizaçãodo causador do dano em tais hipóteses.112

O Estudo de Impacto Ambiental facilita a determinação do responsável pelo dano

ambiental, porém, não é cláusula obrigatória para ensejar ou não a responsabilização. No entanto,

nem sempre é fácil essa determinação do responsável, havendo multiplicidade de focos e, é

justamente por isso que se atenua a regra do relevo do nexo causal, bastando que a atividade seja

potencialmente degradante para imprimir a responsabilização.113

É necessário pontuar que, o instituto da responsabilidade civil, na questão da

determinação do agente causador do evento danoso, assemelha-se às providências determinadas

pelo Código Civil, art. 942114, que dispõe: havendo mais de um agente, todos responderão

solidariamente, também ensejando neste caso o direito de regresso do responsabilizado em

relação à coautores.

Claro que havendo a reparação do dano por parte de um dos co-autores, poderáeste acionar, regressivamente, os demais na proporção do prejuízo atribuído acada um. É entendimento jurisprudencial de que a ‘Ação Civil Pública poderáser proposta contra o responsável direto, contra o responsável indireto ou contraambos pelos danos causados ao meio ambiente. Trata-se da denominadaresponsabilidade solidária, ensejadora do litisconsórcio necessário (CPC art. 47)(Resp. 37354-0/SP, 2ª T., 30/08/95. Rel. Min. Antônio de Pádua Ribeiro)’.115

A reparação do dano de forma pecuniária, nem sempre é suficiente, haja vista muitas

vezes, ser o dano de difícil ou impossível reparação. O artigo 225 da Constituição Federal de

1988 impõe obrigação de recuperar o ambiente degradado aos que explorem recursos minerais.

Desta forma, nestes casos, o agente deverá indenizar em forma de pecúnia e ainda recuperar o

ambiente que foi degradado.

Geralmente o dano atinge pessoas e muitas vezes a vítima é o próprio Meio Ambiente.

Essa constatação não impede a reparação. A diferença reside em que, se é uma pessoa, a vítima

112 SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. Resíduos sólidos industriais: passivos e responsabilidade civil ambiental. In:Revista Empreendimentos Econômicos e Desenvolvimento. Jussara Suzi Assis Borges Nasser Ferreira, Maria deFátima Ribeiro (org.). São Paulo: Artes & Ciências/UNIMAR, 2008, p. 142113MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação civil pública em defesa do meio ambiente, patrimônio cultural e dos

consumidores. São Paulo, Revista dos Tribunais, 1989.114 BRASIL. Código Civil. Obra Coletiva. São Paulo: Saraiva, 2006.115 SIRVINSKAS, Luis Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2008, p.194.

73

de evento danoso, ela será indenizada, porém, não há essa determinação quando a vítima é o

próprio Meio Ambiente. Neste caso quem será indenizado é a própria coletividade. Essa

indenização será revertida aos fundos geridos pelos conselhos estaduais ou municipais (Lei da

Ação Civil Pública, n.º 7.347/85, art. 13).116

A responsabilização civil por danos causados ao Meio Ambiente é sempre objetiva, seja

de atos danosos causados por atividade poluidora, atividade nuclear, ao patrimônio genético, por

atividade de mineração, causados por agrotóxico, por manuseio de rejeitos perigosos ou dano

causado na zona costeira.

O microssistema do Direito Ambiental é tratado com tanta relevância que ao contrário

do direito tradicional, até mesmo quando o ato praticado é lícito, é passível de responsabilização

se houve dano ao meio ambiente.117

Há alternativa para diminuir o ônus ao agente causador de dano ambiental, que é o

seguro ambiental, que se reveste de um contrato efetuado quando a atividade empresarial é

causadora potencialmente de dano ambiental. A finalidade desse seguro e de diluir o risco

causado por estas atividades.

Uma nova e polêmica proposta na área de legislação ambiental pode chegar aocongresso ainda este ano: a criação da obrigatoriedade de contratação deseguros de responsabilidade civil para cobertura de danos do meio ambiente. Otema está em estudo na Superintendência de Seguros Privados (SUSEP) e prevêa criação de uma companhia estatal, com participação da iniciativa privada, quegarantiria a cobertura de danos ambientais às empresas, que, por sua vez,tinham a obrigação de contratá-la, sob pena de não conseguirem licenciamentospara iniciar suas obras – se aprovado na SUSEP, o próximo passo doanteprojeto é seu encaminhamento ao congresso.118

Para tanto instituir-se-ia uma estatal denominada “Seguradora Ambiental do Brasil”.

Ainda, comentado pelo mesmo artigo, está a questão de não haver sido discutida a viabilidade do

seguro. As opiniões de juristas variam, alguns achando ser possível, porém, com algumas

ressalvas tendo em vista, que no Brasil este mercado é muito pequeno e também pela questão do

monopólio do seguro. É certo que este seguro já foi implantado em outros países de forma

116 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4 ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2002.117 SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. Resíduos sólidos industriais: passivos e responsabilidade civil ambiental. In:Revista Empreendimentos Econômicos e Desenvolvimento. Jussara Suzi Assis Borges Nasser Ferreira, Maria deFátima Ribeiro (org.). São Paulo: Artes & Ciências/UNIMAR, 2008.118ASSOCIAÇÃO DOS ADVOGADOS DE SÃO PAULO. Clipping Eletrônico. Disponível em:<www.aasp.org.br/aasp/imprensa/clipping/cli_noticia.aasp?>. Acesso em: 19 fev. 2009.

74

compulsória ou não, mas a idéia está amadurecendo no Brasil e cabe ainda a provocação de

estudos sobre a questão, porém, acredita-se que será uma alternativa possível e necessária.

3.2.1 Medidas Processuais Civis para a Tutela Ambiental

O Meio Ambiente somente foi inserido como bem tutelado em nosso ordenamento

jurídico, em 1981, com a edição da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente. A reparação do

dano acontecia anteriormente com base no artigo 159 do Código Civil de 1916, por meio da

iniciativa de particulares.

Com a Constituição Federal de 1988, o Meio Ambiente passou a ser tutelado como

direito difuso, pertencente a coletividade, por isso, aquela forma anterior de pleito individual não

foi mais aceita. O Código Civil por tratar de disciplina de caráter privativo não poderia mais

tutelar aquele direito. Dada a natureza jurídica do Meio Ambiente, para sua defesa a que ser

imprescindíveis às ações coletivas.

Não há que se confundir a possibilidade de valoração do bem ambiental parafins de reparação do dano (até mesmo porque, em última análise, a tudocominam-se valores pecuniários) com a natureza jurídica desse bem. O que sepretende dizer é que o fato de se estabelecer reparação pecuniária ao dano nãotorna o bem ambiental disponível. Não se pode ouvidar que o meio ambiente ébem de natureza difusa, objeto de direito fundamental de toda a coletividade, deforma que, sendo essencial à vida com qualidade é imprescindível,irrenunciável e inalienável.119

Sendo o Meio Ambiente por determinação Constitucional, direito fundamental e

indispensável, por esta razão sua defesa e preservação deve ser implantado pelo Poder Público e

pela coletividade. Desta forma é que preceitua:

Artigo 5º [...][...]LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise aanular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade em que o Estadoparticipe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimôniohistórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada a má-fé, isento de custasjudiciais e do ônus da sucumbência.120

119 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo:Saraiva, 2009, p. 472.120 BRASIL. Constituição (1988). 35. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.

75

Este artigo legitima o cidadão, como fiscal, a propor a Ação Popular. Somente aquele

que está no exercício de seus direitos políticos é que possui essa legitimação extraordinária. A

provisão jurisdicional a ser concedida é em defesa de direito difuso (patrimônio social,

moralidade administrativa, meio ambiente, etc.), que visa a tutelar interesse de toda a

coletividade.121

Em que se pese ser meio jurídico isento de custas e sucumbência, não vem sendo

utilizado em larga escala, pois, o cidadão ao verificar que está frente a entidades poderosas, o

próprio poder público, muitas vezes com a necessidade de contratar um advogado, a necessidade

de produção de provas e a demora da provisão jurisdicional, não se anima em iniciar o

procedimento.

Resguardadas as nuanças, é necessário pontuar sobre as suas características. O

legitimado à propositura é o cidadão. No polo passivo estará o responsável pela prática danosa e

seu objeto será o direito difuso, não incidindo sobre direitos coletivos ou individuais

homogêneos.

A Ação Civil Pública é outro instrumento à defesa do Meio Ambiente mais abrangente

que a Ação Popular, pois, é instrumento para a defesa de direitos difusos, coletivos e individuais

homogêneos em nome de interesse público. Ademais, teve seu alcance ampliado quando da

edição do Código de Defesa do Consumidor, lei n.º 8.078/90. Anterior à edição dessa Lei, não

poderia ser utilizada na defesa de direito individual.

Outro avanço nela incluído é a possibilidade do Ministério Público instaurar Inquérito

Civil.122

Apesar de ser exclusiva a competência da instauração do Inquérito Civil do Ministério

Público, a Ação Civil Pública, há legitimação concorrente e disjuntiva da União, dos Estados e

dos Municípios e suas autarquias, empresas públicas, fundações e associações constituídas há

mais de um ano com finalidade institucional e proteção ao Meio Ambiente (Lei n.º 7.347/85, art.

5º).

Seu objeto é a reparação do dano (irreparável e/ou irremediável) ou obrigação de fazer

ou não fazer, tendo como principal objeto a recomposição do dano quando possível.

121 ALVARENGA, Paulo. Proteção jurídica do meio ambiente. São Paulo: Lemos e Cruz, 2005.122 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo:Saraiva, 2009.

76

Há ainda, outro meio de defesa do Meio Ambiente, que é o Mandado de Segurança,

previsto na Constituição Federal no artigo 5º, incisos LXIX e LXX, assim descritos:

Art. 5º [...]LXIX – conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido ecerto, não amparado por habeas corpus, quando o responsável pela ilegalidadeou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica noexercício de atribuições do Poder Público;LXX – o mandando de segurança coletivo pode ser impetrado por:a) partido político com representação no Congresso Nacional;b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituídae em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seusmembros ou associações;123

No entanto, o Mandado de Segurança é instrumento que demanda prova pré-constituída,

sendo esta prova de difícil materialização, além de necessitar de prova testemunhal na indicação

da autoridade pública responsável. Portanto, é difícil que sua utilização seja colocada em

prática.124

O Mandado de Injunção, outro instrumento possível para a defesa do Meio Ambiente,

está previsto na Constituição Federal de 1988 no artigo 5º, incisos LXXI. Será concedido sempre

que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades

constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.

Poderá ser utilizado quando obra ou para a instalação de obra que potencialmente

produza impacto ambiental. Porém, o instituto não teve seu procedimento regulamentado,

entende-se que seu procedimento é semelhante ao do Habeas Data.125

A Ação de Inconstitucionalidade de Lei ou Ato Normativo é meio jurídico a gerar a

Declaração de Inconstitucionalidade de Lei que esteja contrária aos princípios constitucionais e

de preservação ambiental. Seus legitimados são o Ministério Público, a Ordem dos Advogados do

Brasil e as entidades sindicais e de classe.

123 BRASIL. Constituição (1988). 35. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.124 ALVARENGA, Paulo. Proteção jurídica do meio ambiente. São Paulo: Lemos e Cruz, 2005.125 Idem, ibid.

77

3.3 TUTELA PENAL DO MEIO AMBIENTE

A dimensão do problema ambiental exige proteção dos valores também na esfera penal.

A proteção penal é indispensável, principalmente quando as medidas administrativas e civis não

forem eficazes. Portanto, a prevenção e a repressão penais são imprescindíveis, pois o bem a ser

protegido é difuso, coletivo e necessita de proteção diferenciada daquela que os bens de natureza

individual possuem.

O artigo 225 da Constituição Federal determina:

Art. 225...[...]§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarãoos infratores, pessoas físicas ou jurídicas, à sanções penais e administrativasindependentemente da obrigação de reparar os danos causados.126

No âmbito jurídico foram inseridas medidas coercitivas, na área penal, que buscam

conscientizar indivíduos da importância da preservação do Meio Ambiente e do respeito que deve

haver entre o homem e a natureza.

No entanto, o Código Penal não acompanhou as novas exigências sociais provenientes

da evolução tecnológica e é primordial para a preservação, impedir que o homem destrua o meio

ambiente, produzindo danos à vida, à sociedade e ao patrimônio. Desta forma, houve a

necessidade de criar normas que fossem suficientes para por em prática o que preceitua nossa

Constituição Federal vigente.

[...] A medida penal tem por escopo prevenir e reprimir condutas praticadascontra a natureza. A moderna doutrina penal vem propugnado a abolição dapena privativa de liberdade com a conseqüente substituição por penasalternativas. Num futuro próximo, a pena privativa de liberdade será aplicadaem casos extremos. Procura-se evitar ao máximo, a sua aplicação ao casoconcreto, impondo-se medidas alternativas dos infratores. O legislador da Lein.º 9605/98 seguiu essa tendência moderna.127

Dada a importância do bem tutelado, direito fundamental e bem de uso comum do povo,

a criminalização das infrações mais graves contra o Meio Ambiente foi necessária. Determinadas

126 BRASIL. Constituição (1988). 35. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.127 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2008, p.585.

78

condutas, por seu potencial ofensivo, por causarem repercussão social, não bastam e foram

elevadas à categoria de tipos penais.

Com a Lei n.º 9.605/98128 editada em 12 de fevereiro de 1998, as normas incidentes ao

Meio Ambiente estão sistematizadas, possibilitando regular andamento e execução. Em que se

pese nem todos os atos considerados lesivos estão dispostos na lei, espera-se que sejam

enquadrados os infratores, na omissão da lei, no Código Penal, na Lei de Contravenções Penais e

no Código Florestal.

Anteriormente à edição da lei, as ações penais públicas eram circunstanciais e não

puniam a pessoa jurídica, que são os maiores poluidores. Essa situação teve sensível melhora,

com a aplicação dos dispositivos contidos na lei, intensificando-se, fazendo com que os esforços

para atualização legislativa penal e a criminalização de condutas e atividades que antes não eram

punidas criminalmente, fossem rigorosamente revistas. Corrige muitas falhas anteriores contidas

em legislações esparsas.129

O objetivo dessa lei é a de responsabilizar penalmente os infratores, por atos lesivos

praticados contra o Meio Ambiente, pelas suas características próprias. A lei disciplina penas

alternativas, visando substituição das penas restritivas de liberdade, para que seja mais efetiva a

conduta coercitiva, no sentido de reparação do dano. Ainda, por força de lei, disciplina a fixação

de multa administrativa.

A Lei prevê em seus artigos 27 a 37, os crimes contra a fauna; nos artigos 38 a 53 os

crimes contra a flora; quanto à poluição e outros crimes, estão previstos nos artigos 54 a 61;

prevê os crimes contra o ordenamento urbano e o patrimônio cultural, nos artigos 62 a 65; crimes

contra a administração ambiental, estão previstos nos artigos 66 ao 69. Para todos os crimes estão

determinados penas pertinentes.

Em seu artigo 2º, define que os sujeitos que concorrem com atividade lesiva, incidirão

nas mesmas penas dos ativos dos crimes ambientais, que podem ser qualquer pessoa física

imputável.

128 BRASIL. Lei n.º 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas decondutas e atividades lesivas ao meio ambiente e dá outras providências. Disponível em:<www.planalto.gov.br/ccivil/L9605.htm>. Acesso em: 06 jul. 2009.129 ALVARENGA, Paulo. Proteção jurídica do meio ambiente. São Paulo: Lemos e Cruz, 2005.

79

Além das penas restritivas de liberdade, são aplicadas as penas restritivas de direito e

multa. Prescreve ainda, as atenuantes (art. 14), que são: baixo nível de instrução ou escolaridade

do agente, arrependimento do infrator, comunicação prévia pelo agente do perigo iminente de

degradação, colaboração com os agentes encarregados de vigilância. Prevê também, agravantes

(art. 15): reincidência, ter o agente cometido a infração para obter valores em dinheiro, coação,

expor a perigo a saúde pública ou o Meio Ambiente, concorrendo para o dano de propriedade

alheia, atingir unidade de conservação ou áreas de uso especial, atingir áreas urbanas ou

assentamentos humanos, em período de defeso à fauna, domingo e feriados, à noite, em épocas de

seca ou inundações, em território especialmente protegido, usando de meios cruéis, mediante

fraude ou abuso de confiança, mediante abuso do direito de licença, permissão ou autorização

ambiental, no interesse da pessoa jurídica se mantida por verbas públicas ou incentivos fiscais,

atingir espécie ameaçada e se facilitada por funcionário público no exercício das funções.

Podem também ser sujeitos ativos, a pessoa jurídica (art. 3º), assunto deveras

controvertido, conforme determinada na Constituição Federal de 1988 (art. 225, § 3º).

Destarte, resta evidente quem em face do princípio da individualização da pena(art. 5º XLVI, da C.F.), caberá ao legislador infraconstitucional, observado ocritério de competência definido no art. 22, I, da C.F., fixar as sanções penaismais adequadas em decorrência de diferentes hipóteses de responsabilidadecriminal ambiental. Sanções penais para pessoas físicas, jurídicas de direitoprivado, jurídicas de direito público, etc.130

Tribunais brasileiros têm decidido em conformidade com os ditames constitucionais,

punindo entes pessoas jurídicas, como forma de prevenção geral. No entanto, existem barreiras,

tendo em vista a incapacidade de serem culpáveis e sofrerem penalidades. Se ela, pessoa jurídica,

tem existência própria e pratica atos lesivos por meio de seus administradores, podem ser

responsabilizadas por esta intervenção da pessoa física que age em seu proveito. As penas que

podem lhe ser imputadas, são as de multa, prestação de serviços à comunidade, restritivas de

direitos, liquidação forçada e desconsideração da pessoa jurídica.131

130 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo:Saraiva, 2009, p. 521.131 Idem.

80

3.4 REPARAÇÃO DO DANO

Como determina o art. 225 da Constituição Federal de 1988, estarão sujeitos os

infratores, independentemente de responsabilização penal e administrativa, a reparar os danos

causados ao Meio Ambiente.

Também, na Lei n.º 6.938/81 da Política Nacional do Meio Ambiente, determina em seu

artigo 6º, que o poluidor e o predador devem recuperar e/ou indenizar os danos causados ao Meio

Ambiente e a terceiros afetados pela atividade.

Entende-se que, havendo dano, há dever de indenização e o dever de reparação integral,

pois nem sempre o pagamento indenizatório em pecúnia é suficiente. Deve-se obedecer a uma

ordem para determinar a conduta que deverá ser seguida pelo infrator. Primeiro a recuperação do

bem lesado e após, de forma subsidiária, a indenização em dinheiro.

Não obstante o seu caráter subsidiário, a indenização em dinheiro não é a maisfreqüente, dada as dificuldades postas, na prática a reparação natural pelascircunstâncias e, notadamente, em face do dano, pela impossibilidade derestabelecer, a rigor, a situação anterior ao evento danoso.132

Os bens ambientais são considerados geralmente, bens que se danificados, serão

irreparáveis, por isso o Direito Ambiental, busca a prevenção de danos ao Meio Ambiente. Para

isso, é necessário cristalizar a idéia de desenvolvimento sustentável, que preconiza acesso

ecologicamente equilibrado aos recursos naturais proclamando a necessidade de exploração

racional e planejada do Meio Ambiente.133

3.5 PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR

Como já vimos, a Constituição Federal de 1988 determina três modos de reparação de

dano ambiental: a civil, a penal e a administrativa. Também, cominam as responsabilizações

nessas esferas, que podem ocorrer simultaneamente.

132 DIAS, Reinaldo. Gestão ambiental: responsabilidade social e sustentabilidade. São Paulo: Atlas, 2006, p. 72.133 ALVARENGA, Paulo. Proteção jurídica do meio ambiente. São Paulo: Lemos e Cruz, 2005.

81

É fato que a responsabilidade imputada por ela é objetiva, obrigando o causador do dano

ou aquele que realiza atividade potencialmente degradante, reparar integralmente o bem

ambiental lesado.

O Direito Ambiental é eivado de peculiaridades que o classificam como direito de

terceira categoria, distanciando-se assim, da dicotomia público privado. É certo que está envolto

em princípios que o qualificam e protegem.

Dos vários princípios, é importante frisar os específicos, lembrando que todos são

provenientes da Constituição Federal de 1988 e da Política Nacional do Meio Ambiente. Temos o

princípio do direito humano, que a preocupação com o Meio Ambiente tráz como centro o

homem; princípio do desenvolvimento, que diz respeito a equilibrar e integrar o bem estar social,

prosperidade econômica e proteção para as gerações futuras; princípio democrático, que busca a

participação do cidadão nas políticas públicas; princípio da prevenção, que é a aplicação

preventiva a evitar eventos danosos; princípio do equilíbrio, a verificação de todas as

intervenções no Meio Ambiente; princípio do limite, que busca a fixação de políticas para

controle de emissão de substâncias nocivas no ambiente; princípio da responsabilidade social,

que aquele que causar dano deve responder objetivamente por sua conduta e princípio do

poluidor pagador.134

Este princípio tem como fundamento o princípio 13 da Conferência do Rio/92,e diz ‘Os Estados devem desenvolver legislação nacional relativa àresponsabilidade e indenização das vítimas de poluição e outros danosambientais. Os Estados devem ainda cooperar de forma expedita e determinadapara o desenvolvimento de normas de direito internacional ambiental relativas àresponsabilidade e indenização por efeitos diversos de danos ambientaiscausados, em áreas fora de sua jurisdição, por atividades dentro de suajurisdição ou sob seus controle’.135

O princípio do poluidor pagador é entendido como de responsabilização do poluidor que

terá que pagar pelo custo de sua atividade e suportar os custos das medidas preventivas cabíveis,

para a eliminação ou a mitigação dos danos ambientais. Porém, envolve complexidade maior.

Este princípio tem como intuito evitar o dano ambiental e não permitir quealguém polua o meio ambiente mediante o pagamento de certa quantia emespécie, pois o meio ambiente é de valor inestimável (sendo impossível calcular

134 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2008.135 Idem, p. 59

82

seu “quantum”) para a sociedade e para as próximas gerações. Tal princípiodemonstra caráter preventivo, indenizatório, reparatório e busca fazer com queos recursos materiais sejam utilizados de modo mais racional e semproporcionar degradação do meio ambiente (desenvolvimento sustentável).136

O que se entende do princípio não é aquela primeira idéia de que se paga para poluir,

mas o poluidor sofrer encargos preventivos por sua atividade pressupor dano ao Meio Ambiente.

O princípio está diretamente ligado à proteção da qualidade ambiental e a possibilidade

ou não de incorporar os custos ao preço do produto, assim, aumentando o preço ao consumidor,

pode tornar-se inviável sua produção ou forçar o produtor a adotar tecnologias mais limpas que

não degradem o meio ambiente de maneira insuportável.

Um mecanismo que poderá ser adotado pelo poluidor pagador, na busca da melhor

qualidade, preço justo e eliminação da atividade predatória ao meio ambiente, é a auditoria

ambiental, já comentada em item próprio, efetuada independentemente, desta forma poderá mais

facilmente identificar problemas legislativos, falhas nos seus sistemas de gestão, prevenir

acidentes ambientais e toda uma gama de instrumentos que poderão ser utilizados.

O Decreto Lei n.º 6.514/08, dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio

ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações. Em seu

artigo 61 determina valores monetários ao causador de poluição de qualquer natureza que

resultem ou possam resultar danos à saúde humana ou que provoque mortandade de animais ou

distribuição da biodiversidade.137

Por isto, constata-se que ao infrator de qualquer natureza, ou aquele com potencial para

causar dano ambiental, cabe reparação e/ou a punição prevista.

Verifica-se que, as políticas públicas e a tutela do Meio Ambiente, até então colocadas,

não são suficientes para frear a sua destruição. Ressalte-se, no entanto, que abordar com detalhes

todos os aspectos referentes às questões de preservação e a busca pelo desenvolvimento

sustentável é por demais extenso e a presente pesquisa limita-se a partir daqui tratar única e

exclusivamente dos aspectos referentes a gestão de resíduos sólidos industriais e urbanos.

136RODRIGUES, Edinilson Fernando. Externalidades negativas ambientais e o princípio do poluidor pagador.Disponível em: <www.direitonet.com.br/artigos/exibir/2227> Acesso em: 8 jul. 2009.137BRASIL. Decreto n.º 6.514, de 22 de julho de 2008. Disponível em:<www.jusbrasil.com.br/legislação/93411/decreto-6514-8>. Acesso em: 06 ago. 2009.

83

4 GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS

Caracterizada a importância da preservação do Meio Ambiente para atingir o

desenvolvimento sustentável, determinada a Política Nacional do Meio Ambiente e a tutela do

mesmo, trataremos especificamente dos Resíduos Sólidos Industriais e Urbanos.

Resíduo Sólido é todo e qualquer lixo resultante de atividade diária do homem,

despejados em locais impróprios.

O termo resíduo sólido, como entendemos no Brasil, significa lixo, rejeito eoutras descargas de materiais sólidos, incluindo resíduos sólidos de materiaisprovenientes de operações industriais, comerciais e agrícolas e de atividades dacomunidade, mas não inclui materiais sólidos ou dissolvidos nos esgotosdomésticos ou outros significativos poluentes existentes nos recursos hídricos,tais como a lama, resíduos sólidos dissolvidos ou suspensos na água,encontrados nos efluentes industriais, materiais dissolvidos nas correntes deirrigação ou outros poluentes comuns da água.138

Esta definição também está contida na norma NBR 10004, da Associação Brasileira de

Normas Técnicas (ABNT), reportando-se aos resíduos no estado sólido, semi-sólido provenientes

de atividade industrial, doméstica, comercial, agrícola, de serviços e de varrição, incluindo os

lodos provenientes do tratamento de água e os gerados em equipamentos de controle de

poluição.139

No século passado era possível dizer que o lixo gerado reintegrava-se aos ciclos

naturais, isto é, servia como adubo para a agricultura. Isso se explica, pois os resíduos eram

somente restos de alimentos, excrementos de animais e outros materiais orgânicos. Esse material

todo se transformava em nutrientes para as formas de vida. Cumpria-se assim o ciclo natural.

No decorrer da história, a população humana aumenta e se espalha rapidamente,e os resíduos gerados como subprodutos e de suas atividades transcendem acapacidade de adaptação do meio ambiente, que passa a não mais incorporarestes elementos em seus ciclos originais. Defrontamo-nos agora com um fluxode elementos artificiais e ou em altas concentrações, muitos deles tóxicos ounocivos à vida na biosfera, que são depositados a todo o momento nas váriasregiões e subsistemas do planeta e que, em função da própria dinâmica da

138 MACHADO. Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 399.139 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 10004: Informação e documentação - Resíduossólidos classificação. Rio de Janeiro, 2004.

84

natureza, retornam ao ciclo de vida da raça humana nas formas de poluição,radiação, contaminação de alimentos, chuva ácida, efeito estufa, destruição dacamada de ozônio, etc.140

Cada vez mais a situação se agrava em decorrência da utilização de materiais artificiais

que demoram muito tempo a entrarem em decomposição.

No entanto, esse ciclo natural já não pode mais ser cumprido, haja vista, a grande

industrialização, a grande concentração da população nas cidades, a grande quantidade de

extração de matérias-primas da natureza, dentre outros diversos fatores.

Toda essa gama de acontecimentos acarretou aumento na geração de resíduos sólidos,

trazendo grandes impactos econômicos e ambientais.

O desenvolvimento econômico tem consistido, para a cultura ocidental, naaplicação direta de toda a tecnologia gerada pelo homem no sentido de criarformas de substituir o que é oferecido pela natureza com vista, no mais dasvezes, à obtenção de lucro em forma de dinheiro e ter mais ou menos dinheiro émuitas vezes confundido com melhor ou pior qualidade de vida. Pois, ‘numasociedade que considera o dinheiro um de seus maiores valores, já que tempoder de troca maior que qualquer outra mercadoria, quem tem mais poder temmelhores condições de conforto’. Mas o conforto que o dinheiro compra nãoconstitui todo o conteúdo de uma boa qualidade de vida. A experiência dospovos ricos o demonstra, tanto que também eles buscam uma melhor qualidadede vida. ‘Porém, essa cultura ocidental, que hoje busca uma melhor qualidadede vida, é a mesma que destruiu, e ainda destrói o principal modo de obtê-la: anatureza, patrimônio da humanidade, e tudo o que pode ser obtido a partir dela,sem que seja degrada’. 141

Todo esse “progresso”, a busca incansável de bens materiais economicamente

satisfatórios, faz com que o homem se depare atualmente, com situações de degradação ambiental

graves, como, lençóis freáticos contaminados, proliferação de vetores transmissores de doenças,

entupimento de esgotos, enchentes e degradação do ambiente.

Inversamente do que se espera com a migração para os centros urbanos, a busca de

melhoria da qualidade de vida é mera ilusão, pois sem qualificação profissional, as pessoas

acabam desencadeando outros problemas, como por exemplo, o subemprego, o aumento de

favelas e criminalidade. Com tudo isso, aumenta ainda mais a degradação do meio ambiente.

140 FIGUEIREDO, Paulo Jorge Moraes. A sociedade do lixo: os resíduos, a questão energética e a crise ambiental. 2.ed. São Paulo: Ed. Unimep, 1995, p. 48.141 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 6.

85

Associando todas essas condições das cidades em geral, os resíduos sólidos urbanos

estão inseridos no fenômeno da urbanização e atinge de forma mediata e imediata os valores

ambientais naturais (solo, água e ar), além de outros, como a saúde, a habitação, o lazer. 142

Os resíduos sólidos industriais, por sua vez, também merecem tratamento especial, desta

forma necessitam de disposição final adequada, por causarem poluição ambiental e serem

prejudicais à saúde. Essa disposição deveria ocorrer em locais apropriados de forma a gerar o

mínimo impacto ambiental e à saúde.

Ademais, os resíduos sólidos trazem degradação do solo, perda da biodiversidade e

ainda, considerando as mudanças climáticas e demais fatores, há a exigência de nova postura dos

setores públicos e privados.143 Para tanto, é necessário trabalhar a gestão integrada, a ser discutida

no item 4.2, para minimizar os grandes problemas decorrentes da área. Outro fator agravante é

que não há no Brasil uma Política Nacional de Resíduos Sólidos. Há projeto de Lei tramitando no

Congresso Nacional, o qual será discorrido a seguir. Desta forma não há em um só diploma,

normas relativas à prevenção, geração, minimização, reutilização, manejo, acondicionamento,

coleta, reciclagem, transporte, tratamento, reaproveitamento e disposição final dos resíduos

sólidos. Alguns textos regulamentares estabelecem diretrizes isoladas.

4.1 POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS

O Governo Federal apresentou ao Congresso Nacional, uma proposta para a Política

Nacional de Resíduos Sólidos. Na construção desse projeto participaram o Ministério do Meio

Ambiente, das Cidades, da Saúde, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, do

Planejamento, Orçamento e Gestão, do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Este Projeto

de Lei atualmente está em trâmite e recebeu o número 1.991/07.144

142 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo:Saraiva, 2009.143 SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. Resíduos sólidos industriais: passivo e responsabilidade civil ambiental. In:Revista Empreendimentos Econômicos e Desenvolvimento Sustentável. Jussara Suzi Assis Borges Nasser Ferreira eMaria de Fátima Ribeiro (org.). São Paulo: Arte & Ciência; Marília/UNIMAR. 2008.144BRASIL. Projeto de Lei n.º 1.991, de 04 de julho de 2007. Disponível em:<www.camara.gov.br/silig/integras/5091911.pdf>. Acesso em: 14 abr. 2009.

86

Nele foi reunida grande parte das propostas debatidas em seminários regionais e

nacionais, com diversos segmentos da sociedade civil, com intuito de coibir atos irresponsáveis

da administração pública e procurando imputar aos diretamente envolvidos, como fabricantes,

importadores, comerciantes e distribuidores, responsabilidades quanto ao manuseio e destinação

dos resíduos sólidos.

As propostas do projeto visam assegurar uma política que articule a responsabilidade do

setor empresarial, a integração dos catadores, a coordenação de um processo envolvendo o

executivo municipal e participação da sociedade civil. Desta forma, esses instrumentos obrigarão

as indústrias a mudarem seu padrão de produção, para que insiram no mercado produtos duráveis

e estabeleçam normas para a redução do consumo de recursos naturais e que esses produtos sejam

passíveis de aproveitamento integral, atingindo assim um patamar de sustentabilidade.145

O projeto pretende responsabilizar o gerador de resíduos sólidos desde as etapas de

acondicionamento até a disposição final, ambientalmente adequada dos rejeitos, não o isentando

de penalização caso virem a proporcionar quaisquer danos ambientais. Essa responsabilização só

será isentada após o reaproveitamento dos resíduos em produtos na forma de novos insumos.

Analisando o texto do projeto, verifica-se que suas diretrizes estão voltadas a reduzir a

geração de resíduos, desperdício e combate a poluição, incluindo todos no processo, como os

comerciantes, indústrias, empresas, hospitais e residências.

O projeto está interrelacionado com a Política Nacional do Meio Ambiente, de

Educação Ambiental, de Recursos Hídricos, de Saúde, Urbana, Industrial, Tecnológica e de

Comércio Exterior, e as que promovam a inclusão social, ainda, com a Lei Nacional do

Saneamento Básico e com a Lei dos Consórcios. Ponto importante do projeto é tratar da Logística

Reversa, instrumento de desenvolvimento econômico e social, destinado a facilitar a coleta e o

retorno dos resíduos sólidos aos seus geradores para que sejam tratados ou reaproveitados em

novos produtos, visando a não geração de rejeitos.146

145GRIMBERG, Elisabeth. Política nacional de resíduos sólidos: o desafia continua. Disponível em:<www.femica.org/noticias/docnoticias>. Acesso em: 14 abr. 2009.146POLÍTICA Nacional dos Resíduos Sólidos. Disponível em:<http://blog.mma.gov.br/sacolasplasticas/blog/2009/09/04/a-politica-nacional-de-residuos-solidos/>. Acesso em: 23set. 2009.

87

A Logística Reversa é a versão contrária da logística comum, onde há o gerenciamento

do fluxo de materiais desde a aquisição da matéria-prima até o consumo. É o gerenciamento do

retorno do fluxo, onde, como exemplos, os fabricantes de bebidas, devem providenciar o retorno

das embalagens ao ponto de distribuição, a indústria siderúrgica reutiliza a sucata produzida por

seus clientes e a indústria de alumínio aproveita a matéria-prima reciclada.147

O crescimento do consumo devido a novas tecnologias de fabricação que barateiam os

produtos e os tornam mais descartáveis, contribui para o aumento de materiais poluentes

dispostas no meio ambiente. A preocupação dos setores e da sociedade pelos prejuízos

ambientais devido ao descarte, reflete nas empresas que os produzem e assim passam a ser

responsáveis pelos resíduos. Podem-se citar as embalagens de agrotóxicos, pilhas, baterias e

pneus.

No Brasil não há dispositivo específico em relação ao controle do descarte. As

providências em relação à responsabilização estão previstas em resoluções do CONAMA. Alguns

Estados possuem normas rigorosas para o gerenciamento dos resíduos, por exemplo, em São

Paulo a Lei n.º 11.387/03148, que dispõe sobre a apresentação pelo executivo de plano diretor de

resíduos sólidos. No Paraná, a Lei n.º 12.493/99149, que dispõe sobre normas e critérios referentes

a geração, acondicionamento, armazenamento, coleta, transporte, tratamento e destinação dos

resíduos.

Ainda, quanto aos resíduos sólidos urbanos, só cessará a responsabilização quando o

gerador adequar a disponibilização dos resíduos para coleta. Havendo algum dano, o Poder

Público deverá atuar em sua minimização e imputar aos responsáveis a ressarcir o erário.

O Projeto de Lei, n.º 1.991/2007, estabelece algumas proibições:

Art. 28. Ficam proibidas as seguintes formas de disposição final de rejeitos:I – lançamento nos corpos hídricos e no solo, de modo a causar danos ao meioambiente, à saúde pública e à segurança;II – catação em qualquer hipótese;III – fixação de habitações temporárias e permanentes; e

147LACERDA, Leonardo. Logística Reversa. Disponível em:<www.tfs.comunicacao.com.br/imgs/sala_estudo/272_arquivo.pdf>. Acesso em: 30 out. 2009.148SÃO PAULO (Estado). Lei n.º 11.387, de 27 de maio de 2003. Disponível em:<www.jusbrasil.com.br/legislação/lei-11387-03-são Paulo.sp>. Acesso em: 30 out. 2009.149PARANÁ (Estado). Lei n.º 12.493/99, de 22 de janeiro de 1999. Disponível em:<http//people.ufpr.dga.pcu/2012493parana.pdf>. Acesso em: 30 out. 2009.

88

IV – outras atividades vedadas pelo Poder Público. 150

As infrações a quaisquer dos preceitos, serão punidas de acordo com a Lei n.º 9.605/98 –

Lei dos Crimes Ambientais.

Importante frisar que a falta de uma Lei Federal que trate da gestão de resíduos sólidos,

tráz insegurança jurídica nos atos da administração pública e privada. A falta de um diploma

legal único que abarque todas as possibilidades relativas à questão, faz com que sejam utilizadas,

como já visto, as resoluções do CONAMA e as diretrizes esparsas, dificultando a aplicação

segura dos diplomas.

A insegurança jurídica se traduz quando não há aplicação do artigo 5º, inciso III da

Constituição Federal de 1988, onde se lê: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer

alguma coisa, senão em virtude de lei”, desta forma, verifica-se que pela hierarquia das leis, uma

resolução está inserida abaixo na graduação de subordinação. Se partirmos para outra análise,

podemos notar que algumas vezes, como exemplo o caso do estudo de impacto ambiental (artigo

225, IV da C.F.), as resoluções contrariam preceito constitucional (Resolução CONAMA n.º

308/02, artigo 5º, Parágrafo único).151 Essa análise fazemos para demonstrar a necessidade

urgente da promulgação de Lei Federal de Política Nacional de Resíduos Sólidos.

4.2 GESTÃO INTEGRADA DE RESÍDUOS SÓLIDOS

Como já pontuado, segundo Paulo Afonso Leme Machado, Resíduo Sólido é todo rejeito

e outras descargas de materiais sólidos, incluindo resíduos sólidos de materiais provenientes de

operações industriais, comerciais e agrícolas e de atividades da comunidade. Ainda, segundo a

ABNT, também já citada, incluem-se também na classificação dos Resíduos Sólidos, os lodos

provenientes de tratamento de água, os gerados por instalações de controle de poluição e os

líquidos cujas partículas não podem ser lançadas na rede pública de esgotos. Desta forma é difícil

imaginar que haja alguma atividade humana que não gere algum tipo de resíduo.

A falta de gerenciamento dos resíduos tráz problemas diversos de poluição e degradação

ambiental, além dos problemas à saúde gerados pela falta de saneamento. É necessária a criação

150BRASIL. Projeto de Lei n.º 1991/07, de 04 de julho de 2007. Disponível em:<www.camara,gov.br/silig/integras/5091911.pdf>. Acesso em: 14 abr. 2004.151LIMA, Titan de. Política Nacional de Resíduos Sólidos: uma perspectiva legislativa federal. Disponível em:<www.pt.org.br/assessor/ambiente.htm>. Acesso em: 12 ago. 2009.

89

de sistema de gerenciamento desses resíduos que são constituídos por um conjunto ordenado de

estruturas e serviços com objetivo de solucionar os problemas com manejo e a destinação. As

atividades que envolvem esse sistema são a coleta, o acondicionamento, o transporte, o

tratamento e a disposição final.152

As questões ambientais são caracterizadas por sua complexidade, assim, a gestão

integrada de resíduos sólidos implica que o sistema deva ser completo e fechado, como um

círculo. Exige a criação de redes relacionadas entre os produtores, o Poder Público, o setor

privado e as indústrias. Frisando que a gestão é composta de fases que envolvem desde a geração

do resíduo até a disposição final.

Gestão integrada de Resíduos Sólidos é a maneira de conceber, implementar eadministrar sistemas de Limpeza Pública, considerando uma ampla participaçãodos setores da sociedade e tendo como perspectiva contribuir para odesenvolvimento sustentável.A sustentabilidade é vista de forma abrangente, envolvendo as dimensõesambientais, sociais, culturais, econômicas, políticas e institucionais, o quesignifica:• articulação de políticas e programas de vários setores da administração evários níveis de governo, com envolvimento do legislativo e da comunidadelocal• garantia de recursos e continuidade das ações• identificação de tecnologias e soluções adequadas a cada realidade.153

Deste conceito, verifica-se que a integração dos diversos setores deve englobar todas as

especificidades para haver desenvolvimento harmônico que alcance todos os interessados. É

necessário o envolvimento dos diferentes órgãos da Administração Pública e da sociedade civil,

com objetivo de melhorar a qualidade de vida. Esse envolvimento deve priorizar a limpeza

urbana, a coleta, o tratamento e a disposição final dos resíduos.

Para tanto, as ações normativas, operacionais, financeiras e de planejamentoque envolve a questão devem se processar de modo articulado, seguindo a visãode que todas as ações e operações envolvidas encontram-se interligadas,comprometidas entre si.154

152 PHILIPPI JÚNIOR, Arlindo. Saneamento, saúde e ambiente: fundamentos para um desenvolvimento sustentável.Manole, 2005, p. 276.153 IBAM – INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. Gestão de resíduos sólidos no

Brasil. Disponível em: <www.ibam.org.br/publique/cgi/cgilia.exe/sys/start.htm>. Acesso em: 24 jul. 2009.154 Idem.

90

Ainda, é preciso que se busquem alternativas tecnológicas para a redução dos impactos

ambientais decorrentes da geração dos resíduos, como preconizado na Agenda 21.

O manejo ambientalmente saudável de resíduos deve ir além da disposição ouaproveitamento por métodos seguros dos resíduos gerados e buscar desenvolvera causa fundamental do problema, procurando padrões não-sustentáveis deprodução e consumo. Isto implica a utilização do conceito de manejo integradodo ciclo vital, o qual apresenta oportunidade única de conciliar odesenvolvimento com a proteção do meio ambiente.155

Entende-se que essa gestão, deve buscar alternativas que integrem a sociedade à

atividade fim, qual seja, a preservação ambiental. Um dos meios compatíveis com o conceito é a

reciclagem dos materiais para melhor aproveitamento sustentável.

Para colocar em prática a gestão integrada de resíduos sólidos, é necessário que haja

descentralização dos recursos de planejamento e da implementação das propostas. Para incentivar

a população na integração, é necessário que se respeite a cultura e os hábitos de cada lugar. A

atuação conjunta pretendida envolve atuação dos diversos setores do governo e da sociedade.156

O ponto mais difícil nas parcerias é o enfrentamento das diferentes opiniões dos setores,

que devem ser reconhecidas, sem o que não se alcançará a finalidade do trabalho em conjunto,

que é o bem de todos.

O sucesso do processo depende da condução dos trabalhos, as estratégias devem ter

como escopo as implicações que os resíduos sólidos trazem se não houver a gestão integrada. A

definição das estratégias, ações e procedimentos devem buscar a mitigação da geração de

resíduos e isso é possível com consumo responsável.

Um modelo de gestão integrada de resíduos sólidos urbanos tem como suporte: o

desenvolvimento de linhas de tratamento (tecnologias limpas) de resíduos sólidos, priorizando a

redução e a valorização; a economia (viabilidade); a comunicação/educação ambiental (o

envolvimento dos diferentes protagonistas sociais); o social (a inclusão social, o emprego); o

ambiental (os aspectos sanitários, os riscos à saúde humana). A integração também concerne às

categorias dos protagonistas: geradores de resíduos, catadores, municípios e cooperação entre

municípios; prestadores de serviços (terceiros), indústrias (indústrias de reciclagem) e que o

155 AGENDA 21. Manejo ambientalmente saudável dos resíduos sólidos e questões relacionadas com os esgotos.

Disponível em: <www.ecolnews.com.br/agenda21/index.htm> . Acesso em: 27 jul. 2009.156 Idem.

91

elemento principal do modelo é a associação da redução de resíduos em sua fonte geradora, com

políticas sociais.157

Segundo o IBAM, são necessárias ações práticas para a implementação da gestão que

garanta a sustentabilidade, como: criação de órgão específico para tratar do manejo dos resíduos

sólidos; verificação efetiva das potencialidades para a gestão associada, por meio a

institucionalização de consórcios públicos; capacitação de equipe e apresentação de projetos de

interesse do setor para órgãos de financiamento visando à obtenção de recursos; assinatura de

convênios de cooperação técnica entre a prefeitura e entidades técnicas e científicas; divulgação

intensiva das ações e do progresso do plano e implantação de ações educativas e melhorias

operacionais pelo programa.

Os Estados brasileiros possuem legislação sobre resíduos sólidos. No Estado de São

Paulo vigora a Lei n.º 12.300 de 16 de março de 2006,158 que institui a Política Estadual de

Resíduos Sólidos, define as diretrizes, objetivos e instrumentos para a sua gestão. Inclui

regulamentação de resíduos sólidos industriais, urbanos e perigosos. Especifica

responsabilidades, infrações e penalidades, apresenta instrumentos econômicos e responsabiliza

os agentes que produzem resíduos a sua destinação final.

Entre os princípios da referida Lei está à gestão integrada e compartilhada dos resíduos

sólidos por meio da articulação entre poder público, iniciativa privada e demais segmentos da

sociedade civil. Dentre seus instrumentos estão previstos incentivos à gestão regionalizada dos

resíduos sólidos.

No entanto, os municípios do Estado apresentam um conjunto de problemas na gestão e

disposição dos seus resíduos sólidos. Esta situação se agrava pela ausência de políticas públicas

de saneamento básico, falta de recursos governamentais e ausência de educação ambiental, que

reflete no despreparo humano, na falta de planejamento e gerenciamento do lixo urbano gerado

pela sociedade atual. É necessário entender que o lixo não pode ser tratado simplesmente como

material não desejado, que não necessite receber tratamento adequado e ser disposto em local

inadequado.

157NUNESMAIA, Maria de Fátima. A gestão de resíduos urbanos e suas limitações. Disponível em:<http://www.unit.br/mestrado/saudeambiente/leitura2008/Gestao%20de%20Res%C3%ADduos%20Urbanos%20(Nunesmaia%202002).pdf>. Acesso em: 07 out. 2009.158SÃO PAULO (Estado). Lei n.º 12.300, de 16 de março de 2006. Disponível em:<www.cetesb.sp.gov.br/licenciamentoo/legislação/estadual/leis/2006_pdg>. Acesso em: 31 ago. 2009.

92

O que se verifica nas legislações estaduais, em geral, como nos Estados de Santa

Catarina (Lei nº 13.557/05), no Rio Grande do Sul (Lei n.º 9921/93), no Ceará (Lei n.º 13.103),

em Pernambuco (Lei n.º 12.008/01) e no Paraná (Lei n.º 12.493/99), somente para citar alguns

Estados, é que as diretrizes e finalidades são praticamente as mesmas. Há uma diferenciação

entre eles, quando a coleta seletiva é realizada nas cidades de maneira efetiva.

Serão tratadas na sequência, separadamente, as questões relativas aos Resíduos Sólidos

Industriais e após os Urbanos, onde será possível verificar que os setores têm diferentes focos e

desta forma a gestão deve seguir caminhos diferentes, porém, os resultados deveriam ser os

mesmo, ou seja, a diminuição do lixo que polui e destrói o meio ambiente.

4.2.1 Gestão de Resíduos Sólidos Industriais

Há tempos as empresas sofrem pressões vindas da sociedade e do Poder Público, em

relação à gestão dos Resíduos Sólidos, haja vista a edição de legislação pertinente à sua

disposição. O próprio mercado tem feito com que elas adotem padrões de produção imbuídos na

preservação ambiental.

A Resolução CONAMA n.º 313 de 29 de outubro de 2002, dispõe sobre a elaboração de

Programas Estaduais e de Programa Nacional para Gerenciamento dos Resíduos Sólidos

industriais.

Em seu artigo 1º determina que os resíduos gerados pelas indústrias devam sofrer

controle específico e devem ser objeto do processo de Licenciamento Ambiental e no artigo 2º,

define resíduo sólido industrial:

Art. 2º Para fim desta Resolução entende-se que:I – resíduo sólido industrial é todo o resíduo que resulte de atividadesindustriais e que se encontre nos estados sólido, semi-sólido, gasoso – quandocontido, e líquido – cujas particularidades tornem inviáveis o seu lançamento narede pública de esgoto ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluçõestécnicas ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível.Ficam incluídos nesta definição os lodos provenientes de sistemas detratamento de água e aqueles gerados em equipamentos e instalações decontrole de poluição.159

159BRASIL. CONAMA. Resolução n.º 313, de 29 de outubro de 2002. Disponível em:<www.planetaverde.org/modules/legisla/index.php?id=97>. Acesso em: 16 abr. 2009.

93

Os resíduos industriais são gerados não só pelo processo produtivo, mas também pela

manutenção, operação, limpeza, obras e outros serviços. Desta forma todas as suas atividades

devem ser planejadas de modo que minimizem os efeitos negativos que possam trazer.

A Associação Brasileira de Normas Técnicas, por meio da norma NBR 10004,

especifica os parâmetros quanto ao potencial de periculosidade dos resíduos sólidos.

PERICULOSIDADE DE UM RESÍDUOCaracterísticas apresentadas por um resíduo, que em função de suaspropriedades físicas, químicas ou infectocontagiosas, pode:a) apresentar risco à saúde publica, provocando ou acentuando, de formasignificativa, um aumento de mortalidade ou incidência de doenças, e/ou;b) apresentar riscos ao meio ambiente, quando o resíduo é manuseado oudestinado de forma inadequada. 160

Esta norma é baseada no Regulamento Técnico Federal dos Estados Unidos da América

do Norte, denominado Code od Federal Regulation (CFR, proteção ao meio ambiente, parte 260-

265).161

Ainda, os resíduos são classificados em classes: I perigosos, que são os inflamáveis,

corrosivos, reativos, tóxicos e patogênicos; II não-inertes, que são os que têm propriedades de

combustão, biodegradabilidade ou solubilidade em água; e III inertes, que são quaisquer resíduos

que submetidos a contato com água destilada ou deionizada, não tiverem nenhuma concentração

superior aos padrões.

A gestão dos resíduos, hodiernamente, é, em grande parte efetuada pelas próprias

empresas, a vista da legislação e da própria pressão exercida pela sociedade.

A gestão dos resíduos sólidos vai se tornar importante na empresa diante dasamplas possibilidades de riscos com a identificação, quantificação, mitigação edisposição do passivo ambiental. Por tais circunstâncias, muitas empresas hoje,mantêm programas de prevenção de passivos ambientais buscando identificá-los e dar-lhes o destino adequado de modo a não gerar problemas ambientaispelo futuro.162

160 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 10004: Informação e documentação - Resíduossólidos classificação. Rio de Janeiro, 2004.161 SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. Resíduos sólidos industriais: passivos e responsabilidade civil ambiental. In:Revista Empreendimentos Econômicos e Desenvolvimento. Jussara Suzi Assis Borges Nasser Ferreira, Maria deFátima Ribeiro (org.). São Paulo: Artes & Ciências/UNIMAR, 2008.162 SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. Resíduos sólidos industriais: passivos e responsabilidade civil ambiental. In:Revista Empreendimentos Econômicos e Desenvolvimento. Jussara Suzi Assis Borges Nasser Ferreira, Maria deFátima Ribeiro (org.). São Paulo: Artes & Ciências/UNIMAR, 2008. p. 143.

94

Nesse sentido, faz-se necessário que as indústrias adotem medidas que contribuam para

minimizar os efeitos trazidos pelos resíduos sólidos e ações adequadas de destinação destes,

contribuindo para o controle da poluição e mitigação dos impactos, por meio da adoção do

Sistema de Gestão Ambiental (SGA), já mencionado no item 1.3.1, da responsabilidade do setor

privado.

Os resíduos industriais quando incorretamente gerenciados, tornam-se uma grave

ameaça ao Meio Ambiente. Mais do que a aplicação de tecnologia para mitigação de danos

causados, as empresas devem adotar soluções que tratem dos problemas em sua origem. É certo

que esse trabalho exige altos custos, porém, não há melhores alternativas no momento atual. O

controle ambiental com aplicação financeira em tecnologia que evite a poluição, não lançamento

de efluentes, armazenamento correto de resíduos devem ser incluídos nos custos, sob pena de se

tornarem ainda maiores. Ainda, a disposição dos resíduos industriais exige especial atenção, pois,

geralmente possuem alta toxicidade e podem contaminar irreversivelmente o solo e chegar aos

lençóis freáticos rapidamente.

A Associação Brasileira de Normas Técnicas regula as questões sobre aterros sanitários

indústrias: NBR n.º 8418/83, estabelece os procedimentos sobre apresentação de projetos de

aterros de resíduos industriais perigosos; a NBR n.º 10.157/87, sobre procedimentos para

construção e operação de aterros de resíduos perigosos; a NBR n.º 11.175/90, sobre

procedimentos de incineração de resíduos sólidos perigosos; a NBR n.º 13.894/97, sobre

tratamento no solo; a NBR n.° 12.235/92, sobre armazenamento de resíduos sólidos perigosos; a

NBR n.° 11.174/90, sobre os de classe II e III; a NBR 13.221/07, sobre o transporte terrestre de

resíduos; ainda há outras diversas normas sobre a destinação e embalagens. A CETESB, no

Estado de São Paulo, estabelece procedimentos sobre tratamento de lodos, curtumes, resíduos de

fornos, vinhaças e utilização de produtos biotecnológicos para tratamento de efluentes líquidos,

resíduos sólidos e recuperação de locais contaminados.163

O aterro sanitário industrial é uma alternativa de destinação de resíduos industriais, que

se utiliza de técnicas que permitem a disposição controlada dos resíduos no solo, sem causar

danos ou riscos à saúde pública, e minimizando os impactos ambientais. A técnica consiste em

confinar os resíduos industriais na menor área e volume possíveis, cobrindo-os com uma camada

163 CETESB – Resíduos Sólidos. Disponível em: <http://www.cetesb.sp.gov.br/Solo/residuos/base3.pdf>. Acessoem: 01 set. 2009.

95

de material inerte na conclusão de cada jornada de trabalho. Os aterros industriais são

classificados nas classes I, resíduos perigosos ou II, resíduos não inertes ou III, resíduos

inertes.164

Das inúmeras legislações que regulam o manuseio e disposição dos resíduos produzidos

pelas indústrias, há ainda a Lei n.º 9.974/2000 regulamentada pelo Decreto n.º 3550/2000 que

dispõem sobre a pesquisa, experimentação, produção, embalagem e rotulagem, transporte,

armazenamento, comercialização, propaganda comercial, utilização, importação, exportação,

destino final dos resíduos e embalagens, registros, classificação, controle, inspeção e fiscalização

de agrotóxicos, componentes e afins.165

A coleta deve ser feita em contêiner ou tambores, dependendo da quantidade. Frisando

que a coleta e o transporte são de responsabilidade do gerador dos resíduos. O tratamento dos

Resíduos Sólidos Industriais deve atender cada tipo de variação que cada componente apresenta.

Há várias formas de tratá-los, como exemplos, citamos a reciclagem interna, que significa o

reaproveitamento dos materiais no mesmo processo que o gerou; o tratamento físico-químico,

que diminui a umidade dos materiais; a incineração, que é a queima em altas temperaturas para

resíduos orgânicos; o co-processamento, que é o aproveitamento dos combustíveis em fornos; e o

encapsulamento, que mistura os materiais até que formem blocos sólidos que aprisionam os

contaminantes.166

É certo que das várias formas de se implantar um sistema de gestão de resíduos, a coleta

seletiva e reciclagem é uma das mais indicadas. Para implementá-la é necessário avaliar a

situação dos resíduos por meio de um levantamento de dados. Definir quais são os resíduos

sólidos que devem obedecer às restrições técnicas, de acordo com a legislação e definir um

projeto de implementação. Todo material reciclado pode gerar lucros. Eles podem ser negociados

na bolsa de resíduos, anunciando os excedentes na internet, podem ainda, ser doados para

164 DISPOSIÇÃO em aterros. Disponível em:<http://marta.tocchetto.com/site/?q=system/files/Quimica+Industrial+Disposi%C3%A7%C3%A3o.pdf>. Acesso em:09 out. 2009.165 BRASIL. AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA. Lei n.º 9.974, de 07 de junho de 2000.Disponível em: <http://e-legis.bvs.br/leisrif/public/show/actt.php?mode>. Acesso em: 06 ago. 2009.166 PHILIPPI JÚNIOR, Arlindo. Saneamento, saúde e ambiente: fundamentos para um desenvolvimento sustentável.Manole. 2005, p. 296.

96

comercialização por instituições assistências e como última opção serem levados para aterro

industrial ou incineração.167

4.2.1.1 Resíduos Sólidos Industriais – Tratamento Especial

É necessário abordamos, mesmo que sucintamente, sobre a disposição dos Resíduos

Sólidos que recebem tratamento especial da legislação. Tratam-se dos Pneus, das Lâmpadas

Fluorescentes, das Pilhas e Baterias e dos Resíduos Agrícolas.

A Resolução CONAMA n.º 258/99 de 02 de dezembro de 1999,168 determina que as

empresas fabricantes e as importadoras de pneumáticos ficam obrigadas a coletar e dar destinação

final ambientalmente adequada aos pneus inservíveis. Existem atualmente várias tecnologias

ligadas à destinação final dos pneus, como queima, onde o pneu é utilizado como combustível,

destruição mecânica, separação da borracha do aço, aproveitando separadamente os materiais.

A NBR n.º 10004,169 contém os limites à presença de mercúrio nos resíduos sólidos e as

lâmpadas fluorescentes contêm alto teor de mercúrio e podem ser descontaminadas. No Brasil já

existem empresas especializadas nesta descontaminação, porém, ainda não são capazes de suprir

toda a demanda.

A Resolução CONAMA n.º 401/08, de 05 de novembro de 2008,170 estabelece os

limites máximos de chumbo, cádmio e mercúrio para pilhas e baterias comercializadas no

território nacional e os critérios e padrões para o seu gerenciamento ambientalmente adequado

que será de responsabilidade do fabricante ou importador, ainda, que estes deverão seguir as

normas e procedimentos determinados pelo IBAMA.

Quanto aos Resíduos Agrícolas, aquelas embalagens vazias de agrotóxicos, que podem

causar contaminação, o Decreto n.º 3.550/2000, de 27 de julho de 2000,171 dispõe sobre a

167FIESP – FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Disponível em:<www.fiesp.com.br/agencianotcias/2009/08/10/panorama-residuos-solidos-1quilo-lixo-dia.ntc>. Acesso em: 31 ago.2009.168BRASIL. CONAMA. Resolução n.º 258, de 02 de dezembro de 1999. Disponível em:<www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res0237.html>. Acesso em: 20 set. 2009.169 ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR 10004: Informação e documentação - Resíduossólidos classificação. Rio de Janeiro, 2004, p. 63.170BRASIL. CONAMA. Resolução n.º 401, de 05 de novembro de 2008. Disponível em:<www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res0237.html>. Acesso em: 20 set. 2009.171BRASIL Decreto n.º 3.550/00, de 27 de julho de 2000. Disponível em:<http://www.viajuridica.com.br/downloads/dec-3550-2000.doc>. Acesso em: 22 set. 2009.

97

pesquisa, a experimentação, a produção, a embalagem e rotulagem, o transporte, o

armazenamento, a comercialização, a propaganda comercial, a utilização, a importação, a

exportação, o destino final dos resíduos e embalagens, o registro, a classificação, o controle, a

inspeção e a fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins. Em seu artigo 48, determina

que o destino final dos resíduos seja estabelecido após conclusão de processo administrativo,

cabendo à empresa produtora e comercializadora a adoção das providências estabelecidas.

A responsabilidade com o Meio Ambiente é capaz de melhorar a produtividade dos

recursos que a indústria utiliza e com certeza trará benefícios diretos para a mesma, descontados

todos os custos necessários para implantação da gestão.

Os benefícios para a empresa se traduzem em melhoria da sua imagem, conquista de

novos mercados, menores custos com multas e processos judiciais, interação com os órgãos

fiscalizadores. Trazem também benefícios para o processo produtivo, tais como economia de

matéria-prima e insumos, maior rendimento no processo, maior utilização dos subprodutos,

apuração de valores com a diminuição do desperdício e menos consumo de energia. Ainda,

benefícios para o produto promovendo qualidade e uniformidade, reduzindo custos com a

reutilização de embalagens, redução no custo com o descarte pelo cliente e maior revenda de

sucata.172

4.2.1.1.1 Responsabilidade do Setor Privado: o caso das indústrias do Estado de São Paulo

O setor industrial gerador de resíduos é responsável pela disposição final dos rejeitos,

porém, a falta de alternativas disponíveis para esse fim, a carência de pessoal especializado e os

altos custos, fazem com que algumas indústrias dispensem pouca ou nenhuma atenção a tal

responsabilidade.

Muitos dos problemas de passivo ambiental enfrentados por empresas,atualmente, se devem à disposição inadequada de resíduos. Como a legislaçãobrasileira estabelece que o responsável pela correta destinação é o gerador, asempresas não podem simplesmente contratar um terceiro para cuidar de seus

172FIESP – FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Disponível em:<www.fiesp.com.br/agencianotcias/2009/08/10/panorama-residuos-solidos-1quilo-lixo-dia.ntc>. Acesso em: 31 ago.2009.

98

resíduos, mas precisam verificar de perto, por meio de inspeções ou auditorias,os procedimentos de seus contratados.173

No Estado de São Paulo não há um inventário de resíduos sólidos industriais como o de

resíduos sólidos urbanos, tendo em vista a grande diversidade de indústrias do Estado. Desta

forma a CETESB tem programas específicos para controle, fiscalização e monitoramento de

poluição de acordo com as regiões e os tipos de resíduo, tendo sempre como base a legislação.

A Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP) informa que não há dados

precisos quanto à geração de excedentes sólidos industriais no Brasil. O Estado de São Paulo é o

maior gerador. Apresenta dados de 1996 informando que as 1.432 indústrias do Estado,

produzem cerca de 26.619.678 toneladas de resíduos por ano, que desses totais somente 35,7%

recebem algum tipo de tratamento, 3,15% são armazenados nas próprias indústrias ou em galpões

externos e 61,32% do total são dispostos no solo. Deste levantamento a federação conclui que há

falta expressiva de locais adequados ao tratamento e disposição dos resíduos sólidos

industriais.174

A dificuldade na disseminação de novos locais adequados para o tratamento edisposição final de excedentes sólidos industriais, por sua vez, está atrelada atrês fatores principais, que são: o alto custo de implementação, a lentidão doprocesso de análise e licenciamento de novas unidades e repulsa de prefeiturasna implementação de sistemas de tratamento e disposição final dos excedentessólidos industriais.175

Entre 1998 e 2001 foram empreendidas várias ações no Estado, algumas com parcerias

internacionais. Podemos citar:

• Programa de controle de resíduos sólidos (1989), nas indústrias consideradas prioritárias;

• Planos diretores de Resíduos Sólidos para Baixada Santista e Litoral Norte;

• Programas de prevenção à poluições voltadas à pequena e média empresas de

galvanização;

• Estudos de viabilidade para implantação de sistema de gerenciamento e tratamento de

resíduos;

173 PHILIPPI JÚNIOR, Arlindo. Saneamento, saúde e ambiente: fundamentos para um desenvolvimento sustentável.Manole. 2005, p. 298.174FIESP – FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Disponível em:<www.fiesp.com.br/agencianotcias/2009/08/10/panorama-residuos-solidos-1quilo-lixo-dia.ntc>. Acesso em: 31 ago.2009.175 Idem.

99

• Modelos de gestão de resíduos sólidos para ação governamental;

• Capacitação para identificação e avaliação de riscos de áreas contaminadas por quaisquer

fontes de poluição;

• Capacitação e aprimoramento técnico de profissionais para a melhoria do gerenciamento

do esgoto e do lodo de esgoto;

• Câmaras Ambientais de atividade produtiva, colegiados de caráter consultivo para

promover a melhoria contínua da qualidade ambiental com ênfase no desenvolvimento

sustentável.176

Constata-se que é necessária a atuação mais rigorosa das instituições na fiscalização,

acompanhamento, controle e avaliação da aplicação das penalidades, que as empresas invistam

mais em pessoal especializado e em tecnologia para equacionar os problemas, que promovam

alterações nos processos produtivos e discussões para o desenvolvimento das políticas públicas.

No entanto, não podemos deixar de citar que há algumas empresas que tratam com

sucesso seus resíduos, que utilizam seus excedentes, por exemplo, a criação de embalagens onde

o invólucro é feito com o próprio adesivo que dispensa abertura e funde-se com o produto no

momento do uso. Nas empresas que utilizam aço, recuperam toneladas de material excedente que

são comercializados para outras empresas. Além da iniciativa voltada para a própria empresa, que

reduzem o lançamento desses resíduos no ambiente e trazem lucros, há outras voltadas

diretamente para manter a composição do Meio Ambiente, como o aproveitamento do bagaço do

malte para composição na alimentação de gado leiteiro. Indústrias automobilísticas paulistas

reaproveitam a tinta utilizada na pintura dos automóveis para a fabricação de isoladores acústicos

que equipam o próprio carro.177

Há grande movimentação das indústrias com objetivo de trabalhar melhor com seus

resíduos, podem-se citar mais exemplos, como: na produção de tapetes de PVC, uma empresa

176 RESÍDUOS sólidos. Disponível em: <http://www.ambiente.sp.gov.br/uploads/arquivos/agenda21/capitulo7.pdf>.Acesso em: 11 out. 2009.177FIESP – FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Disponível em:<www.fiesp.com.br/agencianotcias/2009/08/10/panorama-residuos-solidos-1quilo-lixo-dia.ntc>. Acesso em: 31 ago.2009.

100

gerava cerca de 46.000 m² / mês de um resíduo composto de retalhos desse material, passou a

reutilizá-lo na fabricação de tapetes personalizados de PVC. O reaproveitamento dos retalhos

gerados na fabricação dos tapetes se deu com a instalação, de uma linha de produção. Foi

necessário um investimento de aproximadamente US$ 3.000, relativo à compra de diferentes

tipos de facas usadas para o corte dos retalhos, permitindo a fabricação de diversos tipos de

desenhos nos tapetes personalizados. Com a reutilização passou a fabricar 14.400 tapetes de PVC

personalizados por ano, gerando uma receita de US$ 35.700/ano.178

No caso de reutilização de garrafas PET, que causam extrema degradação ambiental,

uma empresa fabrica resinas que são utilizadas na formulação de esmaltes e vernizes da sua linha

imobiliária de tintas. Estas resinas são formadas por reação entre um poliácido, um poliálcool e

um óleo vegetal. Considerando que o PET tem base química semelhante e que há uma alta

disponibilidade de garrafas de PET dispostas no meio ambiente, seja em aterros ou

inadequadamente dispostas em rios e lagos, causando problemas ambientais, identificou-se a

oportunidade do uso potencial de garrafas recicladas de PET na formulação das resinas em

questão, sinalizando uma consequente e necessária redução de custos na fabricação dos esmaltes

e vernizes. Foram realizadas, internamente, algumas pequenas adaptações nas instalações

existentes e um treinamento específico para o pessoal envolvido. Portanto, pode-se considerar

que não houve investimentos. Como resultados ambientais, se destacam: a reciclagem de material

de alta disponibilidade e de forte impacto ambiental, com tempo médio de decomposição

estimado em centenas de anos. Do total de PET gerado no Brasil, cerca de 25 a 30% é reciclado,

sendo que esta empresa é a maior contribuinte individual nesta reciclagem, consumindo cerca de

3% do total. Isto representa cerca de 50 a 60 milhões de garrafas PET que anualmente deixam de

ser enviadas para aterros sanitários e jogadas em rios e esgotos. Pode-se contabilizar uma redução

no consumo de matérias-primas em torno de 3.000 toneladas/ano, provenientes de fontes não

renováveis. Como resultados econômicos, obteve-se um ganho de cerca de R$ 3 milhões/ano em

redução de custos de produção, proveniente da substituição da matéria-prima convencional pelos

de PET e do aumento de produtividade em cerca de 13%, devido à redução do tempo de filtração

178 CETESB. Reúso reciclagem de resíduos. Disponível em:<http://www.cetesb.sp.gov.br/Tecnologia/producao_limpa/casos_reuso.asp>. Acesso em: 12 out. 2009.

101

e de dispersão de pigmentos. É importante mencionar, também, o benefício social deste projeto,

que promoveu a criação de cerca de 550 novos empregos na cadeia de reciclagem do PET, entre

catadores e recicladores.179

Verifica-se que, há diversas formas das empresas contribuírem para a preservação

ambiental, basta iniciativa, aplicação correta dos custos e conscientização ambiental.

No entanto, multas são aplicadas a cada dia às empresas que não tratam adequadamente

seus resíduos. No Estado, segundo último levantamento da CETESB, 46% do lixo industrial

classe 1 (perigoso) não recebe tratamento adequado. Segundo a companhia, de janeiro a julho de

2000, foram atendidas 11.207 reclamações, feitas 26.289 vistorias, expedidas 8.836 licenças e

aplicadas 3.110 advertências e 1.276 multas. Porém, 30% das multas não são pagas, a maioria são

contestadas por meio de recursos administrativos e questionadas na justiça.

No Estado de São Paulo as empresas são responsáveis por recolher as embalagens. De

acordo com a Lei n.º 13.316/2002 que trata da coleta, destinação final e reutilização, inclusive

por meio de processos de economia solidária, de embalagens, garrafas plásticas e pneumáticos.

Grandes empresas já foram multadas por descumprimento da lei, porém, como já mencionado,

todas elas utilizam-se de recursos administrativos e recorrem ao Poder Judiciário, haja vista, que

a logística do recolhimento não foi definida pela lei.180

Tratando-se das lâmpadas, os maiores fabricantes acumulam dívidas de milhões, devido

às multas que recebem por não darem destinação correta aos resíduos. O Estado do Paraná tomou

dianteira em relação a esta questão, é pioneiro na edição de legislação (Lei n.º 12.493/99 e

Decreto Estadual n.º 6674/02) que obrigam os fabricantes e distribuidores a recolherem as

lâmpadas e dar destinação correta, no caso, a reciclagem. Deverá ser apresentado ao Governo

pelos fabricantes uma proposta para o sistema de logística reversa, na tentativa de solucionar a

questão.181

179CETESB. Reúso reciclagem de resíduos. Disponível em:<http://www.cetesb.sp.gov.br/Tecnologia/producao_limpa/casos_reuso.asp>. Acesso em: 12 out. 2009.180 CUNHA, Lílian. São Paulo multa quem não recolhe embalagem. Jornal Valor Econômico, São Paulo, p. B4, 14set. 2009.181 BARROS, Bettina. Fabricantes de lâmpadas na berlinda. Jornal Valor Econômico, São Paulo, p. B8, 14 set. 2009

102

4.2.2 Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos

Os resíduos sólidos urbanos são os provenientes de residências, estabelecimentos

comerciais e prestadores de serviços, da varrição, de podas e da limpeza das vias públicas e dos

sistemas de drenagem urbanas. A gestão dos resíduos pode ser terceirizada, desde que os órgãos

públicos sigam as regras da administração pública, a licitação e as normas municipais.

Essa incumbência, dada ao Município (art. 30, I, C.F.), quanto à limpeza urbana, é

princípio fundamental da Política Nacional de Saneamento Básico, Lei n.º 11.445/2007, que

dispõe sobre as diretrizes nacionais para o saneamento básico.

Art. 3º. Para efeitos desta Lei, considera-se:I – saneamento básico: conjunto de serviços, infraestrutura e instalaçõesoperacionais de:[...]c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades,infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo,tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário de varrição elimpeza de logradouros e vias públicas.182

São nos Municípios que os cidadãos verdadeiramente exercem suas atividades, são nele

que vivem e trabalham, que buscam qualidade de vida, que praticam direitos e obrigações, que

convivem atualmente com ambientes naturais e artificiais frequentemente poluídos. Posto isto, foi

de suma importância a carga de competência a ele destinada pela Constituição Federal, para que

o atendimento às necessidades locais seja efetiva.

Como já exposto, cabe aos municípios a coleta, transporte e disposição dos resíduos

urbanos, tratando-se primordialmente de uma questão de saúde pública e ao meio ambiente. No

entanto, o Governo Federal, pode, tendo em vista a competência concorrente, fixar diretrizes

gerais para a execução desses serviços, e aos Estados, desde que respeitem a hierarquia das

normas, poderão também, estabelecer diretrizes nesta seara.

Interessante verificarmos o texto Constitucional, ao atribuir ao Municípiocompetência para legislar sobre assuntos locais, está-se referindo aos interessesque atendem de modo imediato às necessidades locais, ainda que tenhamrepercussão sobre as necessidades gerais do Estado ou do País. Com isso,

182 BRASIL. Lei n.º 11.445, de 05 de janeiro de 2007. Dispõe sobre as diretrizes nacionais para o saneamento básicoe para política federal de saneamento básico. Disponível em: <http//boselli.com.br/Lei%11445-07.htm>. Acesso em:20 abr. 2009.

103

questões como o fornecimento domiciliar de água potável, o serviço de coletade lixo, o trânsito de veículos e outros temas típicos do meio ambiente natural,artificial, cultural e do trabalho no âmbito do Município, embora de interesselocal, “não deixam de afetar o Estado e mesmo o país”. 183

Cada cidade brasileira apresenta uma situação peculiar, no entanto, prevalece o

panorama geral, não satisfatório. O Poder Público não dá a importância necessária para a gestão

dos resíduos sólidos. Não há integração dos setores para melhoria da qualidade da gestão

diretamente ligada à qualidade de vida da população.184

Os resíduos sólidos urbanos devem ser recolhidos e tratados de maneira que o Poder

Público municipal mantenha as cidades limpas e livres de materiais que possam afetar a saúde.

Essas atribuições envolvem:

a) Coleta regular de lixo doméstico, de estabelecimentos comerciais e de outroslocais públicos como feiras, mercados, escolas, entre outras;b) Varrição de vias públicas e logradouros e remoção dos resíduos resultantes;c) Raspagem (remoção de areia de sarjetas);d) Limpeza de praças e jardins, incluindo a limpeza de monumentos, escadarias,abrigos, e remoção dos resíduos resultantes;e) Remoção de entulhos de construção, dependendo da quantidade e da origem;f) Remoção de animais mortos;g) Remoção de veículos e móveis abandonados;h) Limpeza de terrenos baldios: retirada do excesso de mato e de materiaisabandonados, que possam trazer riscos à saúde pública;i) Limpeza de galerias de drenagem de água pluviais e bocas-de-lobo, eremoção dos resíduos coletados;j) Limpeza de canais e córregos;l) Capinação e roçagem de vias e logradouros públicos;m) Limpeza de praias.185

Ainda, cabe ao Poder Público municipal determinar o local, onde será estabelecido o

aterro sanitário. A administração poderá ser da própria prefeitura ou terceirizada, com expedição

de autorização para início do procedimento de licenciamento ambiental.186

183 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 10 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo:Saraiva, 2009, p. 133.184 IBAM – INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. Os resíduos sólidos no Brasil.Disponível em: <www.ibam.org.br/publique/cgi/cgilia.exe/sys/start.htm>. Acesso em: 24 jul. 2009.185 PHILIPPI JÚNIOR, Arlindo et al. Saneamento, saúde e ambiente: fundamentos para um desenvolvimentosustentável. São Paulo: Manole, 2005, p. 270.186 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.

104

A questão dos resíduos sólidos urbanos é de saúde pública, pois a incorreta manipulação

do lixo acarreta problemas diversos à saúde humana, em decorrência da poluição ambiental, em

todos os níveis. Causando ainda, a morte de rios, a contaminação do lençol freático e do solo.

Segundo informações da FIESP (Federação das Indústrias do Estado de São Paulo),

quase metade dos resíduos sólidos é disposta de maneira inadequada: 43% têm destinação

ignorada ou são descartados de maneira incorreta. É uma questão preocupante, pois, 97% dos

municípios brasileiros têm serviços de limpeza pública, porém, somente 7% de modo

intermitente. A maioria do material coletado vai para lixões. Esses números traduzem a

necessidade de incentivar ainda mais o consumo consciente e a separação dos resíduos orgânicos

dos recicláveis.187

Os municípios, por sua vez, responsáveis pela coleta e destinação final dos resíduos, em

sua grande maioria, não vêm cumprindo com as obrigações que lhes cabem conforme

determinado pela Constituição Federal (art. 30, V).

O município tem competência para estabelecer o uso do solo em seu território.Assim é ele quem emite as licenças para qualquer construção e o alvará delocalização para o funcionamento de qualquer atividade que são indispensáveispara a localização, construção, instalação, ampliação e operação de qualquerempreendimento em seu território. Portanto o município pode perfeitamenteestabelecer parâmetros ambientais para a concessão ou não destas licenças ealvarás. A Lei Federal que criou o licenciamento ambiental, quando mencionaque a licença ambiental é exigível ‘sem prejuízos de outras licenças exigíveis’,já prevê a possibilidade de que os municípios exijam licenças municipais.188

No atual contexto da Administração Pública, tendo em conta os diversos entes que a

compõem, considerando a escassez de recursos orçamentários e em decorrência o desgaste das

políticas públicas em determinados setores, é necessário a criação de alternativas para atender de

forma efetiva as demandas sociais que trazem tantos desafios.

A municipalidade cabe o gerenciamento do uso adequado urbano e a responsabilidade

quanto à limpeza, coleta e disposição final dos resíduos, a dificuldade em arcar sozinha e ainda,

pela necessidade de primar pelo princípio da eficiência, faz com que recorram às empresas

187FIESP – FEDERAÇÃO DAS INDUSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO. Disponível em:<www.fiesp.com.br/agencianotcias/2009/08/10/panorama-residuos-solidos-1quilo-lixo-dia.ntc>. Acesso em: 31 ago.2009.188 IBAM – INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. Gestão de resíduos sólidos no

Brasil. Disponível em: <www.ibam.org.br/publique/cgi/cgilia.exe/sys/start.htm>. Acesso em: 24 jul. 2009.

105

privadas, para que estas executem por seus próprios meios o que a administração pública não faz

da forma exigida pela legislação, ou se assim não é capaz.189

Este ato de transmitir ao particular a execução de serviços públicos é ato de delegação,

cujo desempenho passa a figurar ao particular as prestações perante a comunidade. A utilização

dos recursos estatais para a manutenção dessa atividade de concessão é absolutamente legal do

ponto de vista Constitucional e os entes públicos podem formar as parcerias, conforme descrito

no item 4.2.2.

Quando se afirma que a concessão de serviços públicos implica a prestação deserviços por conta e risco do particular, quer-se dizer que não há totaleliminação do risco empresarial. Se for assegurado ao particular um rendimentonão vinculado apenas a seu esforço, estará excluída uma característica essencialda concessão. Passará a se configurar uma empreitada, em que o direito doparticular à remuneração deriva da prestação dele exigida.190

Em que se pese toda esta orientação, possibilidades e legislação, a grande maioria dos

resíduos sólidos urbanos é depositada de forma irregular nos chamados “lixões”, verdadeiros

depósitos a céu aberto, contaminando o solo, rios e águas subterrâneas (lençóis freáticos),

proliferando parasitas e causando doenças.

Considerado um dos setores do saneamento básico, a gestão dos resíduossólidos, não tem merecido a atenção necessária por parte do poder público.Com isso, compromete-se cada vez mais a já combalida saúde da população,bem como degradam-se os recursos naturais, especialmente o solo e os recursoshídricos. A interdependência dos conceitos de meio ambiente, saúde esaneamento é hoje bastante evidente, o que reforça a necessidade de integraçãodas ações desses setores em prol da melhoria da qualidade de vida da populaçãobrasileira. Como um retrato desse universo de ação, há de se considerar quemais de 70% dos municípios brasileiros possuem menos de 20 mil habitantes, eque a concentração urbana da população no país ultrapassa a casa dos 80%. Issoreforça as preocupações com os problemas ambientais urbanos e, entre estes ogerenciamento dos resíduos sólidos, cuja atribuição pertence à esfera daadministração pública local.191

O Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM) nos dados levantados até o

ano de 2000 quanto aos resíduos sólidos, eram os seguintes: são gerados no país perto de 157 mil

toneladas de resíduos domiciliares e comercial por dia; 20% da população não contam com

189IBAM – INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. Gestão de resíduos sólidos no

Brasil. Disponível em: <www.ibam.org.br/publique/cgi/cgilia.exe/sys/start.htm>. Acesso em: 24 jul. 2009.190 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 2. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 554.191 Op. cit.

106

serviço regular de coleta; a destinação dos resíduos domiciliares é efetuada da seguinte maneira:

47% em aterros sanitários; 23,3% em aterros controlados; 30,5% em lixões; 0,4% em

compostagem e 0,1% sofrem triagem, ressaltando que esses percentuais se referem a material

coletado. Em relação ao número de municípios independente de coleta, as porcentagens são: 59%

dos municípios dispõem seus resíduos sólidos em lixões; 13% em aterros sanitários; 17% em

aterros controlados; 0,6% em áreas alagadas; 0,3% em aterros especiais; 2,8% têm programas de

reciclagem; 04% provêm compostagem; e 0,2% incineração.192

O mesmo órgão informa que houve significativo aumento de massa de lixo coletada

desde a última pesquisa em 1991, devido ao aumento do consumo de embalagens e produtos

descartáveis, que a massa de lixo destinada a aterros sanitários dobrou em porcentagem, por

haver concentração da população em município com maior índice populacional e maior potencial

tecnológico.

Percebe-se de todas as informações coletadas que as ações são infinitamente pequenas

diante do tamanho do problema.

Atualmente, a disposição final dos resíduos sólidos urbanos constitui um dosprincipais problemas ambientais em todo o mundo. No Brasil o lixo representauma das mais graves e críticas questões sanitárias, gerando inúmeros problemasde saúde pública, resultantes da falta do serviço de coleta (cerca de 25% dapopulação brasileira simplesmente joga o lixo nas ruas, terrenos baldios ouencostas) e da prática ainda infelizmente generalizada de depósitos de lixo a céuaberto, nos chamados lixões.

193

O sistema de limpeza urbana deve ser gerenciado de forma a promover a

sustentabilidade, preservar o Meio Ambiente, a qualidade de vida e contribuir para a solução dos

aspectos sociais. O modelo deve facilitar a participação da população e conscientizá-la de como

funciona o sistema de gestão e de seu papel como consumidor e gerador de lixo.194

A base para a ação política está na satisfação da população com os serviços delimpeza urbana, cuja qualidade se manifesta na universalidade, regularidade epontualidade dos serviços de coleta e limpeza de logradouros, dentro de umpadrão de produtividade que denota preocupação com custos e eficiênciaoperacional. A ação política situa-se no envolvimento das lideranças sociais da

192 IBAM – INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. Gestão de resíduos sólidos no

brasil. Disponível em: <www.ibam.org.br/publique/cgi/cgilia.exe/sys/start.htm>. Acesso em: 24 jul. 2009, grifo doautor.193 CARNEIRO, Ricardo. Direito ambiental: uma abordagem econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 27.194 Op. cit.

107

cidade, de empresas particulares e de instituições estaduais e federais atuantesno município com responsabilidades ambientais importantes.195

Em se tratando de Resíduos Sólidos Urbanos domiciliares, cabe à população o

acondicionamento correto do lixo, a colocação em horário e locais próprios de modo a facilitar a

coleta. Sendo esta em local de difícil acesso, o lixo deve ser depositado em lixeiras ou locais

estratégicos. Cabe à Prefeitura Municipal efetuar a coleta e o transporte dos Resíduos com

frequência adequada.

Existem medidas que podem diminuir a quantidade de lixo e seus impactos, quando bem

tratados, que são a triagem, a reciclagem, a compostagem e a incineração.

A triagem consiste em separar todo material que possa ser recuperado. Pode ser

realizado manualmente ou em esteiras rolantes. Esse método não é muito utilizado, pois, a

maioria dos materiais é separada para reciclagem, que constitui no reprocessamento dos

materiais, permitindo sua reutilização e retornando ao ciclo produtivo. O processo proporciona

economia de energia, poupa recursos naturais e tráz de volta o que seria jogado fora. Este

processo difere da triagem, pois, necessita de maior grau de processamento. Normalmente são

realizados em grande escala, porque para cada tipo de material há processos tecnológicos

específicos. Esse processo geralmente tráz benefícios ambientais, porém depende de viabilidade

econômica.196

A grande solução para os resíduos sólidos é aquela que prevê a máxima reduçãoda quantidade de resíduos na fonte geradora. Quando os resíduos não podem serevitados, deverão ser reciclados por reutilização ou recuperação, de tal modoque seja o mínimo possível o que tenha como destino final os aterros sanitários.A reciclagem surgiu como uma maneira de reintroduzir no sistema uma parte damatéria (e da energia), que se tornaria lixo. Assim desviados, os resíduos sãocoletados, separados e processados para serem usados como matéria-prima namanufatura de bens, os quais eram feitos anteriormente com matéria primavirgem. Dessa forma, os recursos naturais ficam menos comprometidos.197

195 IBAM – INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. Gestão de resíduos sólidos no

Brasil. Disponível em: <www.ibam.org.br/publique/cgi/cgilia.exe/sys/start.htm>. Acesso em: 24 jul. 2009196 PHILIPPI JÚNIOR, Arlindo. Saneamento, saúde e ambiente: fundamentos para um desenvolvimento sustentável.Manole. 2005, p. 284.197 RECICLAGEM. Disponível em:<http://www.ambientebrasil.com.br/composer.php3?base=residuos/index.php3&conteudo=./residuos/reciclar.html>.Acesso em: 20 set. 2009.

108

O Brasil, mesmo quando comparado a alguns países desenvolvidos, apresenta elevados

índices de reciclagem. O país desenvolveu métodos próprios para incrementar essa atividade e o

maior engajamento da população pode contribuir ainda mais para o aumento do índice de

embalagens reaproveitadas, lembrando que a maior contribuição vem da catação informal, ou

seja, dos catadores de lixo. Os índices são os seguintes: 46% das embalagens de vidro são

recicladas somando 390 mil ton/ano; 33% do papel que circulou no país em 2004 retornaram à

produção por meio da reciclagem, cerca de dois milhões de toneladas; 25,5% foi a taxa de

reciclagem de Embalagens Longa Vida em 2007 totalizando cerca de 48.500 mil toneladas; 49%

das latas de aço consumidas em 2007, foram recicladas; a reciclagem do alumínio em 2007

alcançou 96,5%; o índice de reciclagem dos plásticos em 2007 foram de: rígido 21,2% e filme -

22%; e em 2007 51,3% das embalagens PET produzidas no país foram recicladas.198

A compostagem é um processo biológico da matéria orgânica do lixo e, permite a

redução de seu volume, transformando-o em novo composto que pode ser utilizado para

recomposição do solo. Esta transformação em fertilizante tem algumas limitações, apesar de

serem submetidos a altas temperaturas em alguma das etapas do processo, podem conter algum

contaminante como metais pesados ou ovos e cistos que resistam às temperaturas altas. Exigem

áreas relativamente grandes e o processo geralmente é lento.199

Incineração é o tratamento dos resíduos por meio da queima controlada. A finalidade é

a redução do peso dos resíduos e a destruição de agentes patogênicos, por isso é muito utilizada

no tratamento de resíduos de serviços de saúde. No entanto, este método pode causar emissão de

gases pela queima, que pode ser evitada, usando-se tecnologia apropriada, o que encarece

bastante o procedimento. Desta forma, é um método que não tem sido utilizado em larga escala,

ademais, é mais apropriado a educação ambiental no sentido de incentivar a coleta seletiva e a

reciclagem.200

Verifica-se no decorrer da pesquisa que o conceito de que os Resíduos Sólidos não

aproveitados considerados inúteis é relativo, quando na realidade um resíduo pode ser inútil para

determinada finalidade e extremamente útil para outra. Assim, quando o lixo não recebe

198 RECICLAGEM no Brasil. Disponível em: <http://www.abre.org.br/meio_reci_brasil.php>. Acesso em: 20 set.2009.199 PHILIPPI JÚNIOR, Arlindo. Saneamento, saúde e ambiente: fundamentos para um desenvolvimento sustentável.Manole. 2005.200 Idem.

109

tratamento adequado vai gerar algum tipo de dano ao meio ambiente, como, poluição do solo, da

água ou do ar. Deste modo, deve-se tratar da disposição final dos resíduos que não sofreram

desde sua geração, por desídia, de algum tratamento, para dispor finalmente de seus rejeitos.

Os Aterros Sanitários são a forma mais correta de depósito de Resíduos Sólidos.

Quanto à disposição dos resíduos sólidos urbanos, somente 10% são depositados em aterros no

Estado de São Paulo, segundo informações da CETESB (Companhia de Tecnologia e

Saneamento Ambiental). Em 2000, demonstrou que nos 645 Municípios do Estado, foram

encontradas 611 instalações de destinação final de lixo, sendo que 587 são aterros ou lixões e 24

usinas de compostagem.201

O aterro sanitário, diferente do lixão, operacionalmente e nos reflexos ambientais, pois

neste os resíduos são depositados diretamente no solo, sem nenhum tratamento, acarretando todo

tipo de efeitos negativos para a saúde e ao meio ambiente e, naquele o tratamento utilizado é

baseado em técnicas sanitárias de impermeabilização do solo, compactação e cobertura diária dos

resíduos. Para que este aterro funcione adequadamente é necessário que a coleta do lixo seja

seletiva, para aumentar sua vida útil.202

A maior dificuldade para a implantação de aterros é o crescimento acelerado das

cidades. Deste modo, é primordial que esteja associado à reciclagem, o que atualmente vem

ganhando força por meio da criação de cooperativas.

A escolha do local a ser implantando o aterro, depende do Estudo de Impacto Ambiental

e seu Relatório (EIA/RIMA).

A implantação do aterro deverá observar os seguintes requisitos: a) a áreadeverá ser totalmente impermeabilizada para proteger o solo e o subsolo; b) olixo depositado será coberto por uma camada de terra no final, impedindo aproliferação de roedores, insetos e urubus; c) serão realizados estudos sobre osventos para evitar a emanação de odores do aterro à vizinhança (estudo dadireção dos ventos durante o ano todo); d) os gases (gás metano) serãoqueimados por meio de queimadores próprios; e) o chorume (líquidoproveniente da decomposição dos resíduos do lixo) deverá ser armazenado empoços apropriados e tratados em estações de esgoto.203

201REVISTA ELETRÔNICA DE JORNALISMO CIENTÍFICO. Disponível em:<www.comciência.br/reportagem/cidades/cid10.htm>. Acesso em: 03 abr. 2009.202RESÍDUOS sólidos: noções básicas. Disponível em: <www.ecolnews.com.br/lixo.htm>. Acesso em: 14 abr. 2009.203 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 6 ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 316.

110

A Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) fixa diretrizes para apresentação

de projetos de aterros sanitários de resíduos sólidos, a NBR n.º 8419 e a NBR n.º 8849, fixa

condições mínimas para apresentação de projetos de aterros sanitários controlados de resíduos

sólidos urbanos.204

O saneamento ambiental no Brasil está em nível deveras perigoso e ultrapassando a

barreira do suportável. Os lixões não podem ser considerados como forma de disposição final,

pois, disposição significa ordenar, o que não é o caso. Os lixões provocam poluição do solo, da

água e do ar, refletem a miséria, pois é fonte de renda e servem de alimento para catadores. Até o

ano de 2000 eram coletados diariamente 157 mil toneladas de resíduos domiciliares, sendo que

59% dos municípios ainda dispõem seus resíduos em lixões.205

A CETESB (Companhia Ambiental do Estado de São Paulo) realiza Inventário de

Resíduos Sólidos Urbanos. Todas as agências da companhia espalhadas pelo Estado inspecionam

as instalações de tratamento e destinação de resíduos sólidos domiciliares. As informações são

processadas e transformam-se no Índice de Qualidade de Aterro de Resíduos (IQR). Cada um

recebe uma pontuação que vai de zero a dez.

Os municípios que apresentarem condições inadequadas devem providenciar o

ajustamento de suas condições sob pena de serem multados até a realização das exigências da

companhia, segundo o que determina a legislação.

Em conformidade com o Programa Estadual de Resíduos Sólidos Domiciliares,para todos os municípios que apresentarem irregularidades na destinação finalde resíduos sólidos, foi proposta a assinatura de um Termo de Compromisso de

Ajustamento de Conduta – TAC. Nos TACs estão consignados oscompromissos das administrações municipais, visando a regularização ou oencerramento de aterros irregulares e lixões e a adoção de uma solução técnicadefinitiva e regularmente implantada. Em todos os casos, as açõesdesenvolvidas devem possibilitar a adequação técnica e ambiental dasinstalações, seguidas de seu correspondente ambiental, bem como, aremediação de passivos ambientais existentes.206

204 MANUAL de Perícias. Disponível em: <www.manualdepericias.com.br/abnt/NBR.asp>. Acesso em: 27 jul.2009.205 ESCOLA NACIONAL DE SERVIÇOS URBANOS E MINISTÉRIO DAS CIDADES. Formas de administraçãoO cenário dos resíduos sólidos no Brasil. Boletim. Disponível em: <www.scribd.com/doc/23641/ocenariodosresiduossolidosnobrasil>. Acesso em: 16 de abr. 2009.206 CETESB. INVENTÁRIO. Disponível em: <www.ecoenews.com.br/ANALISAR/inventário-cetesb.htc>. Acessoem: 23 jul. 2009, grifo do autor.

111

A companhia concluiu em seu último relatório que desde o primeiro levantamento, a

cerca de dez anos, houve uma melhora sensível na disposição e tratamento do lixo, no entanto

ainda há muito o que fazer para que o Estado chegue a um nível razoável nesta seara e ainda que,

há muitos municípios que não tratam e nem depõe seus resíduos de forma adequada, utilizando-se

de lixões. Porém, o inventário é um instrumento importante para o planejamento de ações de

políticas públicas que visem à melhoria das condições de vida da população.

4.2.2.1 Responsabilidade do Setor Público: o caso da cidade de Marília/SP

Visando produzir mais informações, a pesquisa viabilizou demonstrar a situação da

coleta e disposição dos resíduos sólidos urbanos da cidade de Marília, localizada a oeste do

Estado de São Paulo.

O município possui uma população de 224.478 habitantes, dados de 2008. Sendo

localizada em condição de entroncamento e município sede da Região Administrativa, ganhou

destaque como Capital Nacional do Alimento, em decorrência da presença de importantes

indústrias do setor, principalmente na fabricação de doces e biscoitos.207

Produz diariamente cerca de 150 toneladas de lixo, que são levados para um depósito

localizado no Distrito de Avencas, há mais de 10 anos, sem tratamento adequado, trazendo riscos

à saúde pública e ao Meio Ambiente. Este depósito está em vias terminais de sua capacidade. A

CETESB (Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental), agência unificada de Marília,

prevê que essa capacidade se esgote rapidamente.208

A coleta do lixo urbano da cidade é de responsabilidade da Prefeitura. Sendo certo que

não há coleta seletiva e que o serviço é prestado diretamente pela Prefeitura, sem que haja

terceirização sobre regime de concessão ou permissão.

Somente em 2009, no mês de junho, a Prefeitura abriu procedimento licitatório para que

a empresa contratada operasse no depósito a drenagem e recuperação do talude para

encerramento adequado do “lixão”, em dois anos. Após o encerramento desta operação, será

207SEADE - Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados. Região Administrativa de Marília: caracterizaçãoregional. Disponível em: <www.planejamento.sp.gov.br/des/textos8/marília.pdf>. Acesso em: 20 jul. 2009.208 LIXO OBRIGA solução técnica e definitiva. Disponível em: <www.joséursílio.com.br/Blog/?p=717>. Acessoem: 16 jul. 2009.

112

aberta nova concorrência para instalação de uma usina de compostagem.209 Observe que se trata

de promessa política, que há muitos anos e em outras administrações, já foram veiculadas, sem,

no entanto, terem sido concretizadas. O que se verifica é que os “lixões” vão mudando de lugar,

ocupando a periferia da cidade e jamais foram providenciados aterros sanitários adequados.

A CETESB aplicou ao município onze multas e três advertências. O valor das multas é

de R$ 315.470,00. O Ministério Público moveu Ação Civil Pública contra ex-prefeito, pelo

descumprimento de ordem judicial em outra ação, que tinha por objetivo resolver o problema do

depósito em Avencas. Algumas das multas já foram pagas e outras estão em processo de

cobrança.210

Segundo informações da agência ambiental em Marília, as multas se referem a

lançamento de chorume sem tratamento em córrego e expedição de gás metano, também sem

tratamento ou drenagem. Informa ainda, que não há Licenciamento Ambiental para o local,

porém o aterro está controlado e em vias de encerramento.211

Na verdade, as providências em relação a todos os problemas trazidos pela má conduta

da Prefeitura, são paliativas, pois o descaso já causou comprometimento da mata próxima ao

local, chegou ao Rio da Prata e poluiu o solo dos terrenos vizinhos.

A Prefeitura contratou emergencialmente uma empresa que está operando no local,

como dito, para controlar a emissão do chorume que está sendo drenado de maneira a não atingir

o lençol freático, recuperando o talude e drenando os gases, para dar encerramento adequado ao

aterro. O prazo estipulado para o fim das atividades no local é de dois anos.212

Em que se pesem os trabalhos estarem sendo realizados para viabilizar o encerramento

adequado, por proposta feita pela Prefeitura à CETESB, o Termo de Ajuste de Conduta, ainda

não foi assumido pela agência ambiental, pois aguarda resposta do Ministério Público Federal. A

CETESB afirma que a empresa que está operando atualmente, tem cumprido com as

determinações necessárias com vistas ao encerramento.213

209DIAS, Isabel. Prefeitura de Marília promete fechar aterro sanitário em 2 anos. Disponível em:<www.bomdiarede.com.br/BomDia/web/NOTICIA.Asp?Idnot=k09060218>. Acesso em: 20 jul. 2009.210LIXÃO: multas prejudicam município. Disponível em: <www.matra.org.br/arquivo/lixãocondena170608.html>.Acesso em: 16 jul. 2009.211 TSUGIGUCHI, Massanori. Técnico Ambiental. CETESB/Marília. Entrevista. Marília, 23 de julho de 2009.212Op. cit.213TERMO Ajuste de Conduta que viabilizará mudança ainda não foi assinado. Disponível em:<www.diariodemarilia.com.br/noticia/67273>. Acesso em: 23 jul.2009.

113

A agência ambiental, CETESB, promove diversos levantamentos da situação estadual

quanto aos serviços de limpeza urbana e destinação final de resíduos. As informações reunidas

compõem o IQR (Índice de Qualidade de Aterros e Resíduos), que vão compor o Inventário

Estadual de Resíduos Sólidos Domiciliares, conforme mencionado anteriormente.

A evolução e o comportamento dos índices por municípios, desde 1997,permite verificar o resultado das ações de controle da poluição ambientaldesenvolvidas no Estado e melhorar a eficácia dos programas, alinhados com aspolíticas públicas estabelecidas para o setor, que se refletem nas melhoriasobtidas no período.214

Esses levantamentos permitem determinar um padrão para as avaliações das condições

das instalações e destinação dos resíduos sólidos, permitindo efetuar uma estimativa confiável

das condições ambientais.

No ano de 2007, quando do último inventário da CETESB, o Município de Marília

recebeu nota 5,1 de Índice de Qualidade de Aterros. Essa nota é considerada pela agência como

condição inadequada, ainda, não possuía Termo de Ajuste de Conduta, Licenciamento de

Instalação ou Licença de Operação.215

No inventário de 2009, a nota obtida foi de 6,2 no IQR, que classifica a cidade na faixa

de aterros controlados.216

Observe-se que esta posição de aterro controlado, não traduz a verdadeira condição da

cidade, pois, o aterro controlado no momento, continua recebendo a mesma quantidade de

resíduos de toda ordem, não havendo seleção dos materiais e não foi definido outro local para a

instalação de novo aterro que já poderia estar recebendo a quantidade diária atual.

Ademais, os danos causados pelo mau funcionamento do antigo lixão, hoje aterro

controlado, não foram sequer minimizados. Os muros de contenção que por decisão judicial, a

Prefeitura foi obrigada a construir, já há tempos foram suplantados pelo lixo que desce pela

encosta.

214RESÍDUOS sólidos. Disponível em: <www.sirgrh.sp.gov.br/sirgrh/arqs/relatorio/crh/cbh-alpa/1121/residuos_solidos/htm>. Acesso em: 23 jul. 2009.215 CETESB. Inventário. Disponível em: <www.ecoenews.com.br/ANALISAR/inventário-cetesb.htc>. Acesso em:23 jul. 2009.216COM 6,2 da CETESB, aterro de Marília é considerado “controlado”. Disponível em:<www.diariodemarilia.com.br/noticia/69897>. Acesso em: 27 jul. 2009.

114

Em 1996, surgiu a idéia de uma cooperativa de reciclagem, porém por falta de

objetividade dos parceiros, falta de capacitação dos cooperados, liderança restrita somente a um

número pequeno de pessoas e falta de apoio político, a atividade da Cooperativa de Trabalho

Cidade Limpa (COTRACIL) foi quase que totalmente interrompida. Atualmente só coleta

materiais de locais onde há parceria e não atende aos catadores, pois, não possui infraestrutura, o

local onde está localizada é distante demais dos bairros, ou seja, a contribuição para o tratamento

dos materiais é mínima.217

Ainda, segundo o estudo realizado por Carvalho, da cadeia produtiva da cidade

participam os catadores de rua, que separam todo material antes da venda; os sucateiros, que

possuem depósitos onde recebem os materiais coletados pelos catadores; e as empresas de

reciclagem, que absorvem todo o material coletado e revendem para algumas empresas fora da

cidade. Em comparação com a produção de resíduos da cidade, o encaminhamento para o lixão,

estas iniciativas são infinitamente pequenas, na tentativa de resolução dos problemas da cidade,

não são incentivadas pelo Poder Público, que também, não institui políticas para educação

ambiental e separação do lixo domiciliar.

Pelo exemplo citado, podem-se verificar quais as condições da maioria dos municípios

brasileiros em relação aos resíduos sólidos urbanos, que independem de toda legislação e

recomendações quanto ao que deve ser feito para que haja consciência ambiental. É certo que há

casos de municípios que gerem seus resíduos com sucesso, porém no Brasil, o percentual de

casos bem sucedidos é considerado pequeno.

4.3 EFICÁCIA DA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA PARA A PRESERVAÇÃO DO MEIO

AMBIENTE: O CASO DA GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS INDUSTRIAIS E

URBANOS

A partir da determinação Constitucional do artigo 225, cujo teor mandamental determina

que todos têm direito ao Meio Ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do

povo, tráz implícito que esta norma de caráter geral, estabelece o dever de obediência. Ainda,

217CARVALHO, Julia Maria Gomes. A vida e o lixo. Disponível em:<http://www.estudosdotrabalho.org/anais6seminariodotrabalho/juliamariagomescarvalho.pdf>. Acesso em: 7 out.2009.

115

continua os mandamentos do artigo impondo ao Poder Público e a coletividade o dever de defesa

e preservação do Meio Ambiente.

Desta assertiva entendem-se que para que as leis ambientais sejam eficazes, é necessário

a união do Poder Público e da sociedade como um todo.

A responsabilidade pela preservação do meio ambiente não é somente do PoderPúblico, mas também da coletividade. Todo cidadão tem o dever de preservaros recursos naturais por meio dos instrumentos colocados à sua disposição pelaConstituição Federal e pela legislação infraconstitucional.A atuação do Poder Público pode exteriorizar-se por meio de seus órgãos sob osditames da lei, mas a coletividade não existe em si mesma senão nas pessoas eorganizações que a compõem. Ressalte-se, além disso, que o dever de protegero meio ambiente não se insere mais no campo do poder discricionário daAdministração Pública. Èdis Milaré alerta que as políticas públicas ambientaisnão estão restritas à Administração Pública; ao contrário, surgem como umimperativo gerencial para as empresas com missão lucidamente definida emsuas estratégias de ação. A iniciativa privada tem condições de fazer muitascoisas melhor do que a Administração Pública, visto que o serviço público estáatado por diferentes limitações. Nesse diapasão, o serviço público nem ésuficiente para atender a tantas necessidades ambientais da sociedade nem podemonopolizar esse atendimento, salvo naquilo que a lei estabelece.218

A questão realmente reside na verdade de que o Poder Público edita as leis sem criar

mecanismos para promover as suas eficácias, como a educação ambiental em todos os níveis, a

conscientização da sociedade para a preservação do meio ambiente, a adequação da

Administração Pública ao cumprimento da legislação, a responsabilização direta dos gestores

públicos, fabricantes, importadores, revendedores, comerciantes e distribuidores.

Entre as empresas e as instituições do setor público, verifica-se que as normas estão

previstas para ambos, porém para o setor privado, principalmente para os resíduos industriais, as

punições previstas são aplicadas, a fiscalização é mais rigorosa, a economia de mercado e o

consumo exigem cumprimento das políticas ambientais e a Lei de Crimes Ambientais faz menção

à área de resíduos sólidos industriais. No entanto, em se tratando de gestão de resíduos sólidos

urbanos, cuja obrigação de coleta, disposição e destinação final é do setor público municipal, é

necessária intervenção do Ministério Público, por meio de Ação Civil Pública e utilizando a Lei

de Crimes Ambientais por analogia, ou então, a população por meio de Ação Popular fazem que

se cumpra o que é necessário para a preservação ambiental.

218 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2008, p.71.

116

Verificam-se contextos diferentes para a gestão do setor público e do privado,

acarretando efeitos diversos. Os serviços públicos essenciais, que são de responsabilidade dos

municípios, quais sejam, a coleta, tratamento e destinação dos resíduos sólidos urbanos

envolvendo interesses dos usuários, da saúde pública e meio ambiente, assim como

investimentos, as prefeituras, geralmente contratam os serviços do setor privado por concessões

e, desta forma, a qualidade dos serviços não é uniformizada, pois depende dos recursos

financeiros de cada um deles. Isso se traduz em um serviço de qualidade duvidosa. No entanto, a

gestão dos resíduos sólidos industriais, responsabilidade do setor privado, não é serviço essencial;

a obrigação é do próprio gerador; os interesses envolvidos são diretamente os privados e os

investimentos também; os contratos envolvem diretamente agentes do próprio setor privado; o

foco da atividade é diversa do setor público, ou seja, a proteção ambiental e os padrões de

qualidade que são almejados, são ditados pelo mercado. Somente há em comum o risco

ambiental, que envolve a sociedade e, portanto é público.219

A maioria das empresas privadas promove programas de gestão ambiental, por exigência

legislativa, por pressões sociais ou por imposição de mercado que as diferencia atualmente,

ademais não querem incluir em seus balanços, prejuízos inerentes a pagamentos de multas e

indenizações. Em relação ao poder público, os cuidados não são tão acurados, pois quem paga

seus passivos, suas multas e indenizações, indiretamente é a população.

É certo que a destinação dos resíduos suportada em grande parte pelo Poder Público,

deve ser equacionada e repensada, pois, é preciso responsabilizar e penalizar de forma mais

incisiva os produtores. É imprescindível que criem produtos mais biodegradáveis, mais duráveis

e menos prejudiciais à saúde e ao Meio Ambiente.

Para se atingir a sustentabilidade, é indispensável que se responsabilize toda a cadeia

produtiva, desde a extração dos recursos necessários à produção até a correta destinação final.

Os tribunais brasileiros vêm decidindo a favor da responsabilização pós-consumo.

Ademais implicitamente já havia previsão na PNMA, Lei n.º 6.938/81, na Resolução CONAMA

n.º 257/99 (sobre reutilização, reciclagem, tratamento e disposição final de pilhas e baterias e

outras providências), na Resolução CONAMA n.º 401/08 (dispõe sobre a redução de metais

219BEL. Diógenes Del. Resíduos industriais: soluções e perspectivas para o futuro. Disponível em:<www.apps.fiesp.com.br/bolsaderesiduos/documentos/diógenes_del_bel.pdf>. Acesso em: 28 out. 2009.

117

pesados nas pilhas e baterias e da responsabilização total do fabricante e importador no tocante à

destinação adequada desses produtos).

A eficácia dos instrumentos legais e sua adequação à questão dos resíduos sólidos,

necessitam de urgente sistematização, com vistas à superação de suas falhas e ambiguidades,

fatores que comprometem seu cumprimento, uma vez que carecem de aplicação equitativa aos

setores privado e público.

O Brasil está adotando providências visando à regulação dos resíduos. A proposta de lei

que dispõe sobre a Política Nacional de Resíduos Sólidos, como já explanado neste estudo, sugere

que esta política seja desenvolvida em consonância com as Políticas Nacionais de Meio

Ambiente, de Recursos Hídricos, de Saneamento e de Saúde, de acordo com os objetivos,

princípios, fundamentos, diretrizes, instrumentos, planos e programas adotados na lei.220 Porém,

não se pode esperar que somente a consolidação da legislação específica resolva os problemas

dos resíduos.

São inegáveis os ganhos para a sociedade, decorrentes do avanço da legislaçãoe das normas propostas pelo setor público, assim como a maior conscientizaçãoda sociedade quanto aos riscos de haver impacto negativo sobre o meioambiente e quanto à evidência de que o avanço tecnológico pode levar aomelhor aproveitamento dos resíduos. Ainda assim, as mudanças daí decorrentesprocessam-se lentamente face à magnitude dos problemas do meio ambiente.221

Percebe-se que as falhas no processo de gestão de resíduos esbarram geralmente na falta

de recursos financeiros, dado o auto custo de implementação nos dois setores abordados e dos

hábitos da população que nem sempre são adequados com o convívio de políticas ambientais

saudáveis. Por outro lado, os instrumentos disponíveis não são suficientes para diminuir dos

problemas causados pelos resíduos, e estes por sua vez, podem estar sendo subestimados pelo

poder público e privado, aliados a falta de uma fiscalização eficiente.

Ademais a falta de um diploma legal único que abranja todas as situações referentes aos

resíduos sólidos, agrava mais a falta de coordenação existente entre os vários entes federais e os

serviços que deveriam coexistir de maneira harmônica. A necessidade da compilação sobre os

220MANDARINO, Adriana. Gestão de resíduos sólidos. Brasília: CDS/UnB.. 2000. Disponível em:http://www.anppas.org.br/encontro_anual/encontro1/gt/sociedade_do_conhecimento/Zaneti%20-%20Mourao.pdf>.Acesso em: 09 out. 2009.221DEMAJOROVIC, Jacques. A evolução dos modelos de gestão de resíduos sólidos e seus instrumentos. Disponívelem: <www.fundap.sp.gov.br/publicacoes/cadernos/cad20/fundap.pdf>. Acesso em: 28 out. 2009.

118

resíduos é urgente, mas é necessário que esse diploma conjugue todo o propósito da Política

Ambiental e esteja em consonância com os Princípios Constitucionais, sendo mais específico e

aprimorando os padrões e os procedimentos.

Sendo a legislação mais rigorosa com os menos diligentes e incentivando os mais

cautelosos, fará com que os diretamente responsáveis pela gestão dos resíduos, sejam afetados

positivamente, estimulando-os a criação de estratégias mais eficazes tanto para o setor privado

como para o público, trazendo resultados reais que visem uma qualidade de vida para a sociedade

e sustentabilidade para o planeta.

119

CONCLUSÕES

Este estudo demonstrou que o desenvolvimento sustentável deve ser uma meta a ser

alcançada pelos setores privado e público e pela sociedade em geral como compromisso no

presente visando às gerações futuras. A Constituição Federal de 1988 determina que todos têm

direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, subentende-se que todos devem contribuir

para a sua preservação.

De acordo com a análise efetuada, verifica-se que essa premissa constitucional somente

poderá ser alcançada pelo referido desenvolvimento, associado a esfera econômica. Cabe aos

setores ligados ao desenvolvimento econômico, equilibrar a exploração dos recursos materiais.

Destaca-se que as pressões sociais, neste sentido, exercida sobre os empresários e poder público,

passaram a influenciar nas tomadas de decisões, e também no que tange às proposituras

legislativas, forçando o engajamento socioambiental.

Considerando que o Brasil possui mecanismos apropriados para preservação do Meio

Ambiente pela vasta normatização, é importante frisar que as políticas públicas estão aquém da

verdadeira necessidade que a sustentabilidade exige. Quando a aplicabilidade legislativa não for

alcançada de maneira devida, principalmente no setor público, e quando não houver políticas

públicas adequadas para a preservação ambiental, os mecanismos se tornarão ineficazes.

A Política Nacional do Meio Ambiente de 1981, recepcionada pela Constituição Federal

de 1988, dispõe de princípios, objetivos e instrumentos adequados à manutenção e preservação

ambiental, porém, nota-se que as normas de comando e controle estabelecidos, não são

suficientes, pois operam por meio do poder de polícia estatal que não interagem com os setores

privado e público. Desta forma, conclui-se que a falta de políticas públicas direcionadas para a

conscientização é a principal falha do sistema, tornando, via de regra, as normas ineficazes.

É certo que há carência de políticas públicas, porém, há mecanismos à disposição dos

setores que podem contribuir amenizando as falhas. As parcerias público privadas e os consórcios

públicos são alguns deles, e trazem em seu bojo a conjugação dos esforços entre privado e

público. Especificamente, o setor privado se utiliza dos sistemas de gestão ambiental na busca da

conservação e preservação, além disso, as auditorias ambientais se prestam a avaliar a gestão e

apontar possíveis inconsistências.

120

Quanto a proteção jurídica, desde 1988, a Constituição Federal determina tutelas para a

garantia do Meio Ambiente ecologicamente equilibrado, responsabilizando o infrator ou aquele

que potencialmente poderá vir a causar dano a repará-lo, sendo certo que, o bem a ser tutelado é

de natureza coletiva, indivisível e patrimônio comum. São instrumentos imprescindíveis à

proteção da saúde pública e do Meio Ambiente e caso sejam danificados ou haja possibilidade

potencial de dano, há prescrição de punição adequada, seja na esfera administrativa, civil ou

penal.

Com o desenvolvimento do trabalho, focado na questão dos Resíduos Sólidos Industriais

e Urbanos, foi possível verificar que os problemas no Brasil são muito preocupantes. As

indústrias buscam diminuir os impactos por meio de sistemas de gestão, por consciência

ecológica, para cumprimento da legislação, ou por outros fatores que afetam seu desempenho,

enquanto a municipalidade responsável pelos resíduos sólidos urbanos não tem estrutura para o

gerenciamento dos mesmos e não sofrem as mesmas punições previstas na legislação.

Cabe ressaltar, que a inexistência de uma Política Nacional de Resíduos Sólidos que

reúna todas as possibilidades e soluções, dificulta o alcance da finalidade primordial que é a de

mitigar a degradação do Meio Ambiente, trazida pela falta de manejo (coleta, tratamento e

disposição final).

Os diversos problemas já foram identificados e é imprescindível criar políticas que

afastem as obstruções à aplicação de um modelo sustentável de desenvolvimento, preconizado

pela PNMA. É necessário substituir velhos hábitos por práticas que visem à preservação

ambiental para o futuro. É indispensável a atuação mais rigorosa dos órgãos que compõem a

política nacional, na fiscalização, no acompanhamento, na avaliação da aplicação de punições,

investimentos em novas tecnologias e treinamento de pessoal. A legislação brasileira é

qualificada para compor e suprir os atores do processo ambiental, e sua eficácia não pode padecer

por falta de políticas adequadas. É princípio da administração pública a busca do bem estar da

sociedade que, hoje, está ligado à qualidade ambiental.

Gerenciar os Resíduos Sólidos exige práticas consistentes, e é necessário exterminar os

sistemas paliativos que só agravam a situação. Para que tudo isso aconteça, é imprescindível que

as instituições públicas e privadas se conscientizem de seu papel socioambiental, com a sua

incorporação à discussões, mas, principalmente, às ações concretas que resolvam ou, pelo menos,

minimizem os problemas existentes.

121

Conclui-se que a aplicação desses conceitos na área de resíduos sólidos industriais e

urbanos, e por consequência em todo sistema ambiental, contribuirá para o desenvolvimento

sustentável atrelado ao desenvolvimento econômico, que se traduz no modelo ideal para o

cumprimento dos fins traçados pela Constituição Federal de 1988, preservando o Meio Ambiente

para as gerações presentes e futuras.

122

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GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS INDUSTRIAIS E URBANOS… · gestão de resíduos sólidos,...

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