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1 Fundo Para o Meio Ambiente Mundial Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente PROYECTO MANEJO INTEGRADO Y SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS HÍDRICOS TRANSFRONTERIZOS EN LA CUENCA DEL AMAZONAS CONSIDERANDO LA VARIABILIDAD Y EL CAMBIO CLIMÁTICO PROJETO GEF AMAZONAS – OTCA/GEF/PNUMA Subproyecto -I.2 Fortalecimiento de los Sistemas Jurídicos e Institucionales de los Países de la Cuenca del Río Amazonas Actividad I.2.2 – Marco Legal Informe Final ANÁLISIS DE LAS NORMAS BOLIVIANAS DE RECURSOS HÍDRICOS La Paz, 2014
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Fundo Para o Meio
Ambiente Mundial
Programa das Nações Unidas para
o Meio Ambiente
PROYECTO MANEJO INTEGRADO Y SOSTENIBLE DE
LOS RECURSOS HÍDRICOS TRANSFRONTERIZOS EN
LA CUENCA DEL AMAZONAS CONSIDERANDO LA
VARIABILIDAD Y EL CAMBIO CLIMÁTICO PROJETO GEF AMAZONAS – OTCA/GEF/PNUMA
Subproyecto -I.2 Fortalecimiento de los Sistemas Jurídicos e
Institucionales de los Países de la Cuenca del Río Amazonas
Actividad I.2.2 – Marco Legal
Informe Final
ANÁLISIS DE LAS NORMAS BOLIVIANAS DE
RECURSOS HÍDRICOS
La Paz, 2014
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Fundo Para o Meio
Ambiente Mundial Programa das Nações Unidas para
o Meio Ambiente
PROYECTO MANEJO INTEGRADO Y
SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS HÍDRICOS
TRANSFRONTERIZOS EN LA CUENCA DEL
AMAZONAS CONSIDERANDO LA VARIABILIDAD
Y EL CAMBIO CLIMÁTICO
PROJETO GEF AMAZONAS –
OTCA/GEF/PNUMA Actividad I.2.2 -
Armonización del Marco Legal
Informe
Final
ANÁLISIS DE LAS NORMAS BOLIVIANAS DE
RECURSOS HÍDRICOS
Coordinación de Actividad
Norbert Fenzl
Solange Teles da Silva
Consultor Nacional
Diego Eduardo Gutierrez Gronemann
Agosto/2014
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RESUMEN EJECUTIVO
El informe técnico, se circunscribe a los objetivos generales y específicos y a las
actividades y productos establecidos en el Contrato de Consultoría GEF/GA/0833/2013
como parte del subproyecto I.2 correspondiente al “Fortalecimiento de los Sistemas
Jurídicos e Institucionales de los Países del Rio Amazonas” del proyecto de “Gestión
Integrada y Sostenible de los recursos Hídricos Transfronterizos en la Cuenca del Rio
Amazonas Considerando la variabilidad Climática y el Cambio Climático” en su
Componente –I relacionado con al Comprensión de la Sociedad Amazónica.
En su contenido se han abordado con apego a técnicas y métodos de investigación
jurídica, los siguientes ejes temáticos: (i) inventario de leyes a nivel nacional y
reglamentos que rigen la gestión de los recursos hídricos en la cuenca del Amazonas,
(ii) inventario de los instrumentos jurídicos internacionales y, (iii) análisis de los
instrumentos jurídicos nacionales e internacionales.
Con relación al inventario de leyes y reglamentos que rigen la gestión de los recursos
hídricos en Bolivia, se ha realizado una minuciosa investigación de las normas emitidas
por el órgano legislativo y el órgano ejecutivo desde principios del siglo XX hasta la
fecha de entrega del informe final en marzo del año 2014; además de ello, se han
identificados otras fuentes de generación normativa como es el caso de los niveles
intermedios –departamentales- y locales –municipales-; como resultado de ello, se
sistematizaron estas normas en una matriz del marco legal aplicable a los recursos
hídricos en Bolivia.
En cuanto al inventario de instrumentos jurídicos internacionales se identificaron todos
aquellos que en relación al objeto de la materia investigada han sido ratificados por
Bolivia de acuerdo con el procedimiento de internalización e incorporación al
ordenamiento jurídico boliviano; actividad que fue sistematizada como parte de la
matriz del marco legal aplicable, resaltando los siguientes:
Tratado de la Cuenca del Plata - Decreto Supremo Nº 09119 de 26 de Febrero de
1970
Tratado de Cooperación Amazónica - Ley Nº 874 de 30 de Mayo de 1986 / Ley
Nº 1973 de 30 de Abril de 1999 (Protocolo de Enmienda)
Convención Marco De Las Naciones Unidas Sobre Cambio Climático - Ley N°
1576 de 25 de Julio de 1994
Convenio Sobre La Diversidad Biológica - Ley N° 1580 de 25 de Julio de 1994
Convenio entre el Gobierno de la República de Bolivia y el Gobierno de la
República Federativa del Brasil, para la Preservación, Conservación y
Fiscalización de los Recursos Naturales en el Área Fronteriza Ley N° 1638 de 5
de Julio De 1995
Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de
los Desechos Peligrosos y su Eliminación - Ley N° 1698 de 12 de Julio De 1996
Convenio de las Naciones Unidas contra la Desertificación y la Sequía - Ley N°
1688 de 27 de Marzo de 1996
Régimen Común Sobre Acceso A Los Recursos Genéticos, Decisión 391 -
Decreto Supremo N° 24676 De 21 De Junio De 1997.
Protocolo De Kyoto - Ley Nº 1988 De 22 De Julio De 1999
Convención Relativa A Los Humedales De Importancia Internacional
Especialmente Como Hábitat De Aves Acuáticas - Ley Nº 2357 de 7 Mayo de
2002
4
Convenio De Estocolmo Sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes - Ley Nº
2417 De 25 Octubre De 2002
Por último, en lo que corresponde al análisis de los instrumentos jurídicos nacionales e
internacionales, se desarrolló en extenso un documento referenciado en el inventario de
leyes y reglamentos nacionales así como de los instrumentos jurídicos internacionales
ratificados por Bolivia, para abordarlos en su análisis desde diferentes escenarios que
los relacionen con la gestión ambiental en general, la gestión de los recursos hídricos en
particular; incluyendo el desarrollo sostenible, los marcos institucionales y la estructuras
de gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia, entre otros. Este análisis permitió por
un lado tener un panorama amplio de la situación jurídica de la gestión de los recursos
hídricos en Bolivia y por otro lado, permitió la contrastación con el desarrollo normativo
de otros países que integran la cuenca amazónica, dando como resultado una matriz
comparativa del nivel de desarrollo que se ha dado en cada país e identificando los
rezagos o enfoques distintos y particulares. Además de la abundante información
obtenida en esta etapa del estudio, a su conclusión fue posible identificar una serie de
recomendaciones estratégicas para la acción; entre las que sobresalen para el capítulo
Bolivia, las siguientes:
Elaborar, aprobar e implementar una Ley de Gestión de Recursos Hídricos que
considere los preceptos constitucionales, el reparto de competencias a las
diferentes entidades territoriales autónomas para su gestión.
Elaborar, aprobar e implementar la Ley de Ordenamiento Territorial así como
normativa autonómica departamental, municipal e indígena originario campesino
relacionada con el Ordenamiento Territorial a nivel local como una herramienta
básica de gestión ambiental y protección de los recursos hídricos y adaptación al
cambio climático.
La Política de Gestión de recursos hídricos contenida en los Planes nacionales
debe introducirse en el ordenamiento jurídico boliviano a partir de una Ley de
Gestión de Recursos Hídricos y el desarrollo de instrumentos de gestión integral
de los mismos.
Integración de principios asociados a la gestión de recursos hídricos en una Ley
de Gestión de Recursos Hídricos, con un enfoque holístico y adecuada a criterios
modernos de derecho, la gestión y la administración ambiental.
Superar la fragmentación de normas sobre recursos hídricos integrándolas una
Ley de Gestión de Recursos Hídricos que establezca los principios que deberán
ser tomados en cuenta en normas reglamentarias y normas sectoriales.
Incorporar en el Código Penal boliviano Delitos contra el Medioambiente que
actualmente se encuentran en la Ley del Medio Ambiente; asegurando al medio
ambiente y los recursos naturales como bienes jurídicamente protegidos,
estableciendo una adecuada tipificación.
Fortalecimiento de capacidades a nivel del órgano judicial y el Ministerio
Publico en relación con la aplicación de los principios del Derecho Ambiental y
la protección de los recursos hídricos en particular.
Desarrollar campañas de sensibilización ciudadana respecto del impacto socio
ambiental emergente de la degradación y contaminación de los recursos hídricos.
Instrumentalización y trasversalización a nivel de desarrollo normativo de los
principios de preventividad y precautorio como mecanismo de prevención de
daños al medio ambiente en general y a los recursos hídricos en particular.
Desarrollar instrumentos normativos que establezcan y hagan efectivos los
incentivos a la gestión ambiental.
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EXECUTIVE SUMMARY
ANÁLISIS DE LAS NORMAS BOLIVIANAS DE
RECURSOS HÍDRICOS Y PROPOSTA PARA
ARMONIZACION DEL MARCO JURIDICO
SUMARIO
INTRODUCCIÓN 6
1. Análisis de los instrumentos, principios y normas legales y sublegales vigentes en
lo ordenamiento jurídico interno de lo país de la Cuenca Amazónica en la gestión de
los recursos hídricos.
6
1.1. Régimen constitucional sobre el medio ambiente y los recursos hídricos. 6
1.2. La legislación sobre los recursos hídricos a nivel nacional. 33
1.3. La legislación sobre los recursos hídricos a nivel subnacional. 54
1.4. Perspectivas sectoriales - inventario y análisis de las normas. 54
1.5. Relación entre el cambio climático, la biodiversidad y los bosques. 76
2. Recomendaciones Estratégicas. 84
BIBLIOGRAFÍA 85
6
INTRODUCCIÓN
El presente informe, su contenido y recomendaciones se enmarca en los objetivos del
Contrato de Consultoría GEF/GA/083/2013. El punto de inicio ha sido la identificación
de normativa relacionada con los recursos hídricos, el medio ambiente y los recursos
naturales en particular, abarcando desde la Constitución Política del Estado, las Leyes,
Decretos Supremos y Resoluciones Administrativas correspondientes a los niveles de
nacionales, departamentales y municipales de gobierno.
Una vez identificada la normativa, esta fue sistematizada en una matriz que forma parte
anexa al presente documento para luego ingresar en un amplio análisis de la normativa
sistematizada, tomando como referencia diversos aspectos que tienen incidencia directa
o indirecta sobre los recursos hídricos verificando la cobertura legal a estas
interacciones, identificando en muchos casos concordancia normativa; en otros
insuficiencia normativa y en otras inclusive ausencia normativa, siendo el más llamativo
el de la dispersión normativa sin la existencia de una línea de principios y objetivos
concretos que regulen la materia. Es evidente que en la actualidad la línea principal de
gestión de recursos hídricos en Bolivia está definida por la Constitución Política del
Estado del año 2009; por ello la principal recomendación que se puede hacer en el
presente estudio, es la de traducir los preceptos constitucionales en normativa de
desarrollo.
Por último, el análisis concluye con una serie de recomendaciones estratégicas que
debieran llevarse adelante para lograr una adecuada gestión de los recursos hídricos y su
protección jurídica.
Análisis de los instrumentos, principios y normas legales y sublegales vigentes en lo ordenamiento jurídico interno de lo país de la Cuenca Amazónica en la gestión de los recursos hídricos.
1.1. Régimen constitucional sobre el medio ambiente y los recursos hídricos.
1.1.1 La Constitución Política y comentarios sobre los artículos sobre la protección y gestión de los recursos ambientales y del agua, así como la relación entre las poblaciones tradicionales y los recursos hídricos. Descripción de las reglas que tienen que ver con los recursos hídricos y el medio ambiente.
La Constitución Política del Estado boliviano, es producto de un proceso constituyente
iniciado el 6 de agosto del año 2006 con la instalación de la Asamblea Constituyente, el
mismo que concluye con la promulgación del nuevo texto constitucional por el
Presidente Evo Morales Ayma el 7 de febrero del año 2009, luego de ser aprobada
mediante referéndum de fecha 25 de enero del año 2009 por el 61,43% de votos. El
objetivo de la Asamblea Constituyente era el de redactar una nueva Constitución y
moldear un Estado más equitativo, defender los recursos naturales y acabar con el
7
modelo neoliberal1.
Con relación al medio ambiente en general, la Constitución Política del Estado,
incorpora por primera vez en el ordenamiento jurídico boliviano el Derecho al Medio
Ambiente como parte de los derechos sociales y económicos, prescribiendo al respecto
lo siguiente:
Artículo 33. Las personas tienen derecho a un medio ambiente saludable, protegido y
equilibrado. El ejercicio de este derecho debe permitir a los individuos y colectividades
de las presentes y futuras generaciones, además de otros seres vivos, desarrollarse de
manera normal y permanente.
Con relación a un medio ambiente saludable, la Organización Mundial de la Salud
(OMS), plantea que “un medio ambiente saludable es un requisito indispensable para
que las personas sean más saludables”2, en tal sentido, puede entenderse que el
precepto constitucional se enfoca al mejoramiento y en su caso mantención de la
Calidad Ambiental en términos de prevención, mitigación –reducción- y control de la
contaminación de los diferentes factores ambientales como son el agua, el aire, el suelo
y de la prevención y mitigación de la degradación de la fauna y la flora.
Con relación al medio ambiente protegido, implica la aplicación de un conjunto de
actuaciones encaminadas a su efectiva conservación; y en cuanto a un medio ambiente
equilibrado en relación al funcionamiento sistémico del medio ambiente y los recursos
naturales.
A este nivel de regulación, conviene resaltar que este artículo Constitucional de
cobertura general está directamente relacionado con el artículo 108.16 del texto
constitucional referido a los deberes de las bolivianas y los bolivianos en lo corresponde
a “Proteger y defender un medio ambiente adecuado para el desarrollo de los seres
vivos”; y al artículo 342 cuando establece que “Es deber del Estado y de la población
conservar, proteger y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales y la
biodiversidad, así como mantener el equilibrio del medio ambiente.”
Otro aspecto que corresponde resaltar en relación con la incorporación del Derecho al
Medio Ambiente en el texto de la Constitución Política del Estado, es el del
reconocimiento del valor intrínseco de otros seres vivos en superando una visión
meramente antropocentrista de la conservación y gestión del medio ambiente y los
recursos naturales.
1 Asamblea Constituyente de Bolivia; http://www.laconstituyente.org/; consultada el 30 de septiembre
de 2009. 2 Centro de Noticias ONU; http://www.un.org/spanish/News/story.asp?newsID=23740#.UkmCwIYz1N0;
Un medio ambiente saludable es indispensable para la salud: OMS; edición del 19 de junio de 2012; consultada el 30 de septiembre de 2013.
8
Por último, con relación al señalado artículo 33, cabe resaltar la sujeción en el ejercicio
de este derecho por parte de las presentes generaciones al reconocimiento del derecho
que tienen las futuras generaciones de desarrollarse de manera normal y permanente,
incorporando el criterio de sostenibilidad.
Con relación a las acciones de defensa del Derecho al Medio Ambiente, el artículo 34 de
la Constitución Política del Estado, establece:
Artículo 34. Cualquier persona, a título individual o en representación de una
colectividad, está facultada para ejercitar las acciones legales en defensa del derecho
al medio ambiente, sin perjuicio de la obligación de las instituciones públicas de actuar
de oficio frente a los atentados contra el medio ambiente.
El hecho relevante, es que el precepto constitucional establece legitimación activa a
cualquier persona que considerare afectado su derecho al medio ambiente establecido
en el texto constitucional. Cabe resaltar que ni el derecho al medio ambiente ni las
acciones de defensa de derechos e intereses colectivos, se encontraban insertas en el
ordenamiento jurídico boliviano con anterioridad a la promulgación del texto
Constitucional.
En este orden de ideas, la Constitución Política del Estado del año 2009 incorpora al
ordenamiento jurídico boliviano como acción de defensa de los derechos e intereses
colectivos, a la acción popular, de acuerdo con los siguientes preceptos:
Artículo 135. La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las
autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar
derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la
seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza
reconocidos por esta Constitución.
Artículo 136.
I. La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración
o la amenaza a los derechos e intereses colectivos. Para interponer esta acción no será
necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda existir.
II. Podrá interponer esta acción cualquier persona, a título individual o en
representación de una colectividad y, con carácter obligatorio, el Ministerio Público y
el Defensor del Pueblo, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento
de estos actos. Se aplicará el procedimiento de la Acción de Amparo Constitucional.
Un primer aspecto relevante es la defensa de intereses y derechos colectivos
establecidos en el artículo 135 que surge como una novedad dentro del ordenamiento
jurídico boliviano y que para su efectiva materialización demandará el fortalecimiento
de una ciudadanía con suficiente sensibilidad como para activar la acción popular.
9
Otro aspecto relevante a diferencia de la acción de amparo es el hecho de que no será
necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda existir, situación que a decir
de Antonio Andaluz3, “podría generar un agolpamiento de causas en la vía judicial
extraordinaria (…) pues no se entiende que alguien acuda a la reclamación ordinaria
ante la sede administrativa o judicial prevista por el ordenamiento legal, si puede
acudir directamente a la extraordinaria de acción popular”.
Otros aspectos que resultan oportunos de señalar en relación al tratamiento
constitucional de medio ambiente los encontramos en el capítulo referido a los
Principios, Valores y Fines del Estado en el que se plasma una visión concreta de
desarrollo bajo criterios de sostenibilidad (termino que no se utiliza expresamente en el
texto constitucional pero que se puede deducir de sus planteamientos) expresado de la
siguiente manera:
Artículo 9. Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la
Constitución y la ley:
6. Promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos
naturales, e impulsar su industrialización, a través del desarrollo y del fortalecimiento
de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, así como la conservación
del medio ambiente, para el bienestar de las generaciones actuales y futuras.
Se puede constatar en el texto constitucional, que la variable ambiental ha sido
transversalizada en diferentes ámbitos de regulación; así podemos encontrar preceptos
relacionado con medio ambiente en la parte dogmática referida a la educación que en el
artículo 80 establece que la educación estará orientada (…) la conservación y
protección del medio ambiente, la biodiversidad y el territorio para el vivir bien.
En lo que corresponde a políticas económicas, el texto constitucional en su artículo 319.
I., establece en el marco de una correcta visión del desarrollo la incorporación de
criterios de sostenibilidad y respeto a los derechos de los pueblos indígenas y sus
culturas, lo siguiente: “La industrialización de los recursos naturales será prioridad en
las políticas económicas, en el marco del respeto y protección del medio ambiente y de
los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y sus territorios.
La articulación de la explotación de los recursos naturales con el aparato productivo
interno será prioritaria en las políticas económicas del Estado”.
La Constitución boliviana del año 2009, en el marco de la estructura y organización
económica del Estado, desarrolla todo un Titulo relacionado con Medio Ambiente,
Recursos Naturales, Tierra y Territorio. Desarrollando cada uno de estos aspectos por
Capítulos, es así que en lo que corresponde al capítulo Medio Ambiente, el texto
constitucional establece los siguientes parámetros constitucionales:
3 Antonio Andaluz et al. Estudios Sobre la Constitución Aprobada en Enero del 2009. Primera edición
agosto 2009. Pág. 207
10
Artículo 342. Es deber del Estado y de la población conservar, proteger y aprovechar
de manera sustentable los recursos naturales y la biodiversidad, así como mantener el
equilibrio del medio ambiente.
El artículo citado, viene a complementar lo establecido en el artículo 9 correspondiente
a la parte dogmática del texto constitucional, insertando dentro de la estructura del
Estado y la economía la variable ambiental prolongando el deber de conservación,
protección y aprovechamiento sustentable a la población.
Artículo 343. La población tiene derecho a la participación en la gestión ambiental, a
ser consultado e informado previamente sobre decisiones que pudieran afectar a la
calidad del medio ambiente.
Este artículo está referido principalmente a la participación en los procesos de consulta
pública emergentes de la aplicación de sistemas de evaluación de impacto ambiental y
otorgación de permisos y derechos de uso y aprovechamiento de los recursos naturales.
Ingresa dentro de un ámbito de participación de alcance general, desarrollando un
ámbito de participación especial a la consulta previa, libre e informada aplicable a los
pueblos indígenas originarios campesinos.
Artículo 344.
I. Se prohíbe la fabricación y uso de armas químicas, biológicas y nucleares en el
territorio boliviano, así como la internación, tránsito y depósito de residuos nucleares y
desechos tóxicos.
II. El Estado regulará la internación, producción, comercialización y empleo de
técnicas, métodos, insumos y sustancias que afecten a la salud y al medio ambiente.
El artículo, en lo que corresponde a la fabricación y uso de armas químicas, biológicas y
nucleares, viene a alinearse con las prescripciones del derecho internacional en relación
a la materia. En el análisis del apartado relacionado con la internación, tránsito y
depósito de residuos nucleares y desechos tóxicos, resulta interesante el análisis de
Antonio Andaluz4 cuando señala técnicamente el concepto es “desechos peligrosos”
como género, que incluye como especies los residuos explosivos, inflamables,
susceptibles de combustión (…) y demás considerados por el Convenio de Basilea –
Bolivia es Estado signatario, estando ratificado mediante Ley 1698 de 12 de julio de
1996-. En consecuencia –continua-, el artículo en comentario debe ser reconstruido en
el sentido de que siendo Bolivia signataria del citado Convenio, se refiere a todos los
desechos peligrosos y no solo los tóxicos (…).
Con relación a la gestión ambiental en términos de prevención y control ambiental, la
4 Antonio Andaluz et al. Estudios Sobre la Constitución Aprobada en Enero del 2009. Primera edición
agosto 2009. Pág. 214.
11
Constitución boliviana establece:
Artículo 345. Las políticas de gestión ambiental se basarán en:
1. La planificación y gestión participativas, con control social.
2. La aplicación de los sistemas de evaluación de impacto ambiental y el control de
calidad ambiental, sin excepción y de manera transversal a toda actividad de
producción de bienes y servicios que use, transforme o afecte a los recursos naturales y
al medio ambiente.
3. La responsabilidad por ejecución de toda actividad que produzca daños
medioambientales y su sanción civil, penal y administrativa por incumplimiento de las
normas de protección del medio ambiente.
Resulta relevante, la constitucionalización de la evaluación de impacto ambiental y su
transversalización a toda actividad que use, transforme o afecte recursos naturales y el
medio ambiente. De igual manera la participación y control social en los procesos de
planificación del desarrollo, del ordenamiento territorial, de la evaluación de impacto
ambiental y de los planes de manejo forestal entre otros, como herramientas claves de
gestión ambiental con un enfoque de preventividad.
Con relación al parágrafo 3 del artículo citado, corresponde señalar que si bien, es
coherente con la línea constitucional de tutela del medio ambiente, el mismo debe ser
desarrollado mediante una Ley en la que se establezca un catálogo de infracciones
administrativas así como, como la tipificación de los delitos ambientales. No debe
prestarse a confusión lo prescrito en cuanto a sanción penal y administrativa evitando
en todos los casos la transgresión del principio non bis in ídem por el que (…) no pueden
imponerse dos sanciones –administrativas o una administrativa y otra penal-
simultáneamente por unos mismos hechos, realizados por el mismo sujeto y con
identidad de fundamentos (…). Este principio conlleva además, en su vertiente
procesal, que no pueden instruirse simultáneamente dos procedimientos punitivos por
un mismo hecho antijurídico, debiendo darse en estos casos preferencia, como ha
declarado el TC (…) –referencia al Tribunal Constitucional Español-, al orden
jurisdiccional penal, de lo que resulta que los órganos de la Administración habrán de
abstenerse de llevar a cabo actuaciones o procedimientos sancionadores cuando los
hechos puedan ser constitutivos de delito (…)5.
Respecto al patrimonio natural, el texto constitucional establece:
Artículo 346. El patrimonio natural es de interés público y de carácter estratégico para
el desarrollo sustentable del país. Su conservación y aprovechamiento para beneficio
de la población será responsabilidad y atribución exclusiva del Estado, y no
5 Blanca Lozano Cutanda. Derecho Ambiental Administrativo. DYKINSON 2000. Pág. 352.
12
comprometerá la soberanía sobre los recursos naturales. La ley establecerá los
principios y disposiciones para su gestión.
Con relación al carácter estratégico, resulta relevante para entender el alcance del
precepto constitucional, referirse por una parte al artículo 348.1. que establece que “Son
recursos naturales los minerales en todos sus estados, los hidrocarburos, el agua, el
aire, el suelo y el subsuelo, los bosques, la biodiversidad, el espectro electromagnético
y todos aquellos elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento”. Y por
otro lado, al artículo 351.1. que establece que “El Estado, asumirá el control y la
dirección sobre la exploración, explotación, industrialización, transporte y
comercialización de los recursos naturales estratégicos (…)”.
Otro aspecto que merece atención, es la “declaración” del artículo en lo que corresponde
a que “Su conservación y aprovechamiento para beneficio de la población será
responsabilidad y atribución exclusiva del Estado” en el que se puede percibir una
contradicción en relación con los artículos 342, 343 y 345 en los que se establece que
“la población” tiene el deber de aprovechar de manera sustentable (…); situación que en
todo caso corresponderá resolver al Tribunal Constitucional Plurinacional y ser regulado
mediante Ley.
Artículo 347.
I. El Estado y la sociedad promoverán la mitigación de los efectos nocivos al medio
ambiente, y de los pasivos ambientales que afectan al país. Se declara la
responsabilidad por los daños ambientales históricos y la imprescriptibilidad de los
delitos ambientales.
II. Quienes realicen actividades de impacto sobre el medio ambiente deberán, en todas
las etapas de la producción, evitar, minimizar, mitigar, remediar, reparar y resarcir los
daños que se ocasionen al medio ambiente y a la salud de las personas, y establecerán
las medidas de seguridad necesarias para neutralizar los efectos posibles de los pasivos
ambientales.
Con relación a la declaración de responsabilidad por los daños ambientales históricos,
cabe resaltar que de acuerdo con el artículo 228 de la Constitución boliviana, establece
que “La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto (…)
en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado (…)”.
En lo que corresponde a la imprescriptibilidad de los delitos ambientales, responde a
una asimilación a los delitos de genocidio, de lesa humanidad, de traición a la patria y
crímenes de guerra contendidos en el artículo 111 de la Constitución boliviana que los
declara imprescriptibles; sumado a ello debe considerarse el artículo 124.I.2. por el que
se establece que comete delito de traición a la Patria, la boliviana o el boliviano (…) que
viole el régimen constitucional de recursos naturales.
El texto constitucional además del capítulo de medio ambiente, en relación con el tema,
13
desarrolla de manera extensa, capítulos relacionados con:
Recursos Naturales
Hidrocarburos
Minería y Metalurgia
Recursos Hídricos (nos detendremos en este capítulo)
Energía
Biodiversidad, Coca, Áreas Protegidas y Recursos Forestales
Amazonia
Tierra y Territorio
Dado el enfoque del presente análisis, vamos a desarrollar in extenso el capítulo
constitucional relacionado con los Recursos Hídricos. En este sentido, cabe resaltar que
el régimen constitucional de los recursos hídricos, plantea de manera inequívoca en el
artículo 373.I. el establecimiento del derecho “fundamentalísimo” al agua para la vida,
expresado en los siguientes términos:
Artículo 373.
I. El agua constituye un derecho fundamentalísimo para la vida, en el marco de la
soberanía del pueblo. El Estado promoverá el uso y acceso al agua sobre la base de
principios de solidaridad, complementariedad, reciprocidad, equidad, diversidad y
sustentabilidad.
II. Los recursos hídricos en todos sus estados, superficiales y subterráneos, constituyen
recursos finitos, vulnerables, estratégicos y cumplen una función social, cultural y
ambiental. Estos recursos no podrán ser objeto de apropiaciones privadas y tanto ellos
como sus servicios no serán concesionados y están sujetos a un régimen de licencias,
registros y autorizaciones conforme a Ley.
Con relación al primer parágrafo, Antonio Andaluz6 reflexiona diciendo, en este
artículo aparece un derecho “fundamentalismo”, cuando en el capítulo respectivo de la
parte dogmática solo se habla de “derechos fundamentales”, entre ellos, el derecho a
la vida (artículo 15.1), de manera que si se tomara en serio que el acceso al agua (…)
es un derecho fundamentalísimo, habría que concluir que en Bolivia el acceso al agua
es un derecho que está por encima del derecho a la vida, en la medida que este es solo
fundamental, en tanto que aquel es fundamentalísimo.
Con relación a lo que es el agua para la vida, corresponde señalar que la Ley de la
Madre Tierra y el Desarrollo Integral para Vivir Bien promulgada en el mes octubre de
2012, desarrollando una especie de definición del término, establece que está referido al
uso y acceso indispensable y prioritario al agua, debe satisfacer de forma integral e
indistinta la conservación de los componentes, zonas y sistemas de vida de la Madre
6 Antonio Andaluz et al. Estudios Sobre la Constitución Aprobada en Enero del 2009. Primera edición
agosto 2009. Pág. 223.
14
Tierra, la satisfacción de las necesidades de agua para consumo humano y los procesos
productivos que garanticen la soberanía con seguridad alimentaria, colocando en un
mismo orden de prelación, el agua para consumo humano; consideramos que esto
debiera esclarecerse con mayor presicion con miras a establecer una prioridad respecto a
la utilización para este fin.
En relación con el segundo párrafo del artículo 373, corresponde señalar que se
relaciona con el criterio de no mercantilización, el mismo que ya había sido incluido en
el “Plan Nacional de Desarrollo - “Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática
Para Vivir Bien – Lineamientos Estratégicos”7, estableciendo en el apartado 4.4.4.
referido a los recursos ambientales, que la consideración del agua como servicio
ambiental ha generado corrientes que establecen mecanismos de venta para incentivar
su conservación. Estos enfoques han conducido a que primen políticas y normas que
configuraron al agua como un recurso transable en el mercado y que condujeron en
muchos casos a su privatización, medidas que determinaron secuelas de desigualdad e
inequidad, en el acceso a este vital elemento por parte de la población más vulnerable.
En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo planteaba en relación al tema en el
apartado relacionado con Políticas y Estrategias, que el agua es de dominio público y su
gestión debe ser pública, participativa y descentralizada. La función del Estado es
privilegiar y fomentar el uso social de los Recursos Hídricos por encima del uso
comercial.
Por su parte, la Ley Marco de la Madre Tierra y el Desarrollo Integral para Vivir Bien8
del 15 de octubre del año 2012, como Ley de desarrollo de los preceptos
constitucionales relacionados con la materia, plantea como un principio de alcance
general en relación al medio ambiente y los recursos naturales, el de no mercantilización
de las funciones ambientales de la madre tierra, y con relación al agua para la vida,
establece en el parágrafo 3, que, el agua en todos su ciclos hídricos y estados,
superficiales y subterráneos, así como sus servicios, no podrán ser objeto de
apropiaciones privadas ni ser mercantilizados. El acceso al agua estará sujeto a un
régimen de licencia, registros y autorizaciones conforme a Ley del Agua específica.
Corresponde señalar que hasta la fecha del presente documento, no se ha desarrollado
una nueva Ley del Agua, estando vigente la Ley del año 1906.
El artículo 374 de la Constitución Política del Estado, establece:
Artículo 374.
I. El Estado protegerá y garantizará el uso prioritario del agua para la vida. Es deber
del Estado gestionar, regular, proteger y planificar el uso adecuado y sustentable de los
recursos hídricos, con participación social, garantizando el acceso al agua a todos sus
habitantes. La ley establecerá las condiciones y limitaciones de todos los usos.
7 Decreto Supremo N° 29272 de 12 de septiembre de 2007. Anexo. Pag. 127.
8 Ley N° 300 Ley Marco de la Madre Tierra y el Desarrollo Integral para Vivir Bien, articulo 27.
15
II. El Estado reconocerá, respetará y protegerá los usos y costumbres de las
comunidades, de sus autoridades locales y de las organizaciones indígena originaria
campesinas sobre el derecho, el manejo y la gestión sustentable del agua.
III. Las aguas fósiles, glaciales, humedales, subterráneas, minerales, medicinales y
otras son prioritarias para el Estado, que deberá garantizar su conservación,
protección, preservación, restauración, uso sustentable y gestión integral; son
inalienables, inembargables e imprescriptibles.
Con relación al parágrafo I, consideramos que se ha planteado la cuestión del agua para
la vida en líneas previas, estando presente la disyuntiva respecto al establecimiento de
una prelación respecto a su uso en relación a consumo humano, o, es que este se
realizará sin distinción en relación además al uso de agua para seguridad alimentaria. El
parágrafo concluye remitiendo el establecimiento de condiciones y limitaciones de uso a
una Ley que como se ha señalado líneas arriba, aun no se ha incorporado al
ordenamiento jurídico boliviano.
Por lo demás, el artículo incorpora el reconocimiento de derechos de los pueblos
indígenas respecto de los usos y costumbres sobre el derecho, el manejo y la gestión del
agua. En este punto, consideramos que la prescripción contenida en el texto
constitucional es coherente con otras disposiciones constitucionales en relación con los
derechos de los pueblos indígenas; sin embargo, esto no ha planteado soluciones
inmediatas frente a la realidad de los hechos en relación con la minería y los
hidrocarburos en el país, que terminan por esgrimir un derecho preferente en razón al
interés nacional pasando por encima de las comunidades en relación al tema específico
del agua.
Con relación a la planificación de uso, conservación, manejo y aprovechamiento
sustentable de las cuencas hidrográficas, el artículo 375 de manera correcta y
alineándose a un enfoque de unidad de gestión, establece que corresponde al Estado su
desarrollo.
El parágrafo II del artículo en análisis, plantea el reconocimiento de los usos y
costumbres de las comunidades, de sus autoridades locales y de las organizaciones
indígena originaria campesinas sobre el derecho, el manejo y la gestión sustentable del
agua. En tal sentido vale la pena comentar que con relación al manejo y gestión tendrá
que estarse a las prescripciones técnicas y científicas en relación a la cuenca y que desde
un enfoque de unidad de gestión deberán establecerse criterios mínimos de gestión
aplicables a todos quienes tengan alguna relación con la cuenca para diversos usos, solo
así podrá hacerse efectiva la gestión como unidad; con prescripciones de alcance general
en procura del interés colectivo, más allá de que si se trataran de comunidades o pueblos
indígenas, ganaderos, agricultores u otros.
El artículo 376 de la Constitución boliviana, considera a los recursos hídricos como
16
estratégicos cuando señala:
Artículo 376. Los recursos hídricos de los ríos, lagos y lagunas que conforman las
cuencas hidrográficas, por su potencialidad, por la variedad de recursos naturales que
contienen y por ser parte fundamental de los ecosistemas, se consideran recursos
estratégicos para el desarrollo y la soberanía boliviana. El Estado evitará acciones en
las nacientes y zonas intermedias de los ríos que ocasionen daños a los ecosistemas o
disminuyan los caudales, preservará el estado natural y velará por el desarrollo y
bienestar de la población.
Evidentemente el artículo se plantea en una línea coherente con el régimen de
constitucional del medio ambiente y los recursos naturales a partir de un enfoque
dirigido a la conservación con un enfoque de cuenca; la consideración como recursos
estratégicos, como ya habíamos mencionado, está relacionado con el artículo 351 del
texto constitucional, que establece que el Estado, asumirá el control y la dirección
sobre la exploración, explotación, industrialización, transporte y comercialización de
los recursos naturales estratégicos a través de entidades públicas, cooperativas o
comunitarias.
Con relación al tratamiento constitucional que se da a la suscripción de Tratados
Internacionales y al tratamiento de aguas fronterizas, el artículo 377, establece:
Artículo 377.
I. Todo tratado internacional que suscriba el Estado sobre los recursos hídricos
garantizará la soberanía del país y priorizará el interés del Estado.
II. El Estado resguardará de forma permanente las aguas fronterizas y transfronterizas,
para la conservación de la riqueza hídrica que contribuirá a la integración de los
pueblos.
En tal sentido, como no podía ser de otra manera, se afirma que la suscripción de
Tratados Internacionales, no puede comprometer la soberanía del país; en relación al
tema del tratamiento de aguas fronterizas y trasfronterizas si bien denota la voluntad del
Estado en la conservación de este tipo de aguas, no se puede obviar el hecho que esto no
representa una acción de mutuo propio del Estado cuya jurisdicción y competencia
solamente alcanza a los límites territoriales del mismo.
1.1.2 El texto constitucional y el reparto de competencias en materia de medio ambiente y recursos hídricos
En este punto cabe detenerse el artículo 1 de la Constitución boliviana que establece que
Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional
Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural,
descentralizado y con autonomías (…). Esta caracterización del Estado boliviano,
ameritaría de acuerdo con la doctrina revisada un análisis a mayor profundidad y eso
17
quedara para un estudio
específico de derecho
constitucional, lo evidente es
que a partir del año 2009,
Bolivia enfrenta el desafío de
concretar este nuevo Estado
que aunque se declara
“unitario”, es también
plurinacional y autonómico.
Jose Antonio Rivera S.9, en
relación al tema plantea que la
distribución territorial del
ejercicio del poder político podría implementarse en diferentes niveles; desde el nivel
mínimo, con un modelo de Estado unitario con descentralización o desconcentración
administrativa; hasta el nivel máximo de distribución, con un modelo de Estado federal
(…). La Constitución –continua-, sobre la base del nuevo modelo de Estado adoptado,
ha optado por un nivel intermedio de Estado con descentralización y autonomías.
Con relación a las autonomías, la Constitución Política del Estado viene a desarrollar
este mecanismo de descentralización política y administrativa cuando en su artículo 272,
establece que la autonomía implica la elección directa de sus autoridades por las
ciudadanas y los ciudadanos, la administración de sus recursos económicos, y el
ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus
órganos del gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción y competencias y
atribuciones.
En este sentido, establece los siguientes tipos de autonomías:
1. Autonomía Departamental.- El Gobierno Autónomo Departamental está
constituido por una Asamblea Departamental, con facultad deliberativa,
fiscalizadora y legislativa departamental en el ámbito de sus competencias y por
un órgano ejecutivo (artículo 277). A estos efectos, cabe señalar que Bolivia se
divide políticamente en nueve (9) Departamentos autonómicos, de los cuales seis
(6) forman parte de la cuenca amazónica (Pando, La Paz, Beni, Oruro,
Cochabamba, Santa Cruz, Potosí y Chuquisaca)10
.
Cabe hacer notar que la Constitución Política del Estado en su artículo 390 del Capítulo
Octavo referido a la Amazonia del Título II correspondiente a medio ambiente, recursos
naturales, tierra y territorio de la Cuarta Parte referida a la estructura y organización
9 Jose Antonio Rivera S. et al. Estudios Sobre la Constitución Aprobada en Enero del 2009. Primera
edición agosto 2009. Pág. 47. 10
Herencia Interdisciplinaria para el Desarrollo Sostenible. Amazonía boliviana. http://www.herencia.org.bo/index.php?q=amazonia_boliviana/criterios. Consultada el 08 de octubre de 2013.
18
económica del Estado, establece que, la amazonia boliviana comprende la totalidad del
departamento de Pando, la provincia Iturralde del departamento de La Paz y las
provincias Vaca Díez y Ballivián del departamento del Beni (…).
2. Autonomía Regional.- Conformada por varios municipios o provincias con
continuidad geográfica y sin trascender límites departamentales, que compartan
cultura, lenguas, historia, economía y ecosistemas en cada departamento, se
constituirá como un espacio de planificación y gestión (artículo 280).
El parágrafo III del artículo 208 prescribe que la región podrá constituirse en autonomía
regional, a iniciativa de los municipios que la integran, vía referendo en sus
jurisdicciones. Sus competencias deben ser conferidas por dos tercios de votos del total
de los miembros del órgano deliberativo departamental. Debe entenderse que la
autonomía regional no encuentra competencias definidas en el texto Constitucional sino
que son tomadas de las autonomías departamentales mediante transferencia expresa.
De acuerdo con el artículo 281, la región no tiene facultad legislativa, reservándose para
esta facultad deliberativa, normativo-administrativa y fiscalizadora.
3. Autonomía Municipal.- El gobierno autónomo municipal está constituido por
un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa
municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido
por la Alcaldesa o el Alcalde (artículo 283). En Bolivia existen 339 municipios,
todos ellos bajo un régimen de autonomía municipal.
4. Autonomía Indígena Originaria Campesina.- La autonomía indígena
originaria campesina consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre
determinación de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos,
cuya población comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y organización o
instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias (artículo 289).
La conformación de la autonomía indígena originario campesina se basa en los
territorios ancestrales, actualmente habitados por esos pueblos y naciones, y en la
voluntad de su población, expresada en consulta, de acuerdo a la Constitución y la ley
(artículo 290 I.).
El autogobierno de las autonomías indígenas originario campesinas se ejercerá de
acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos, conforme a sus
atribuciones y competencias, en armonía con la Constitución y la ley (artículo 290 II.).
En relación a la distribución de competencias, la Constitución Política del Estado en su
artículo 297 establece una clasificación de competencias, de acuerdo al siguiente
criterio:
Privativas, aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere
19
ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado.
Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada
materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir
y delegar estas dos últimas.
Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del
Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria
y ejecutiva.
Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica de la Asamblea
Legislativa Plurinacional cuya legislación de desarrollo corresponde a las
entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza. La
reglamentación y ejecución corresponderá a las entidades territoriales
autónomas.
De manera que, la Constitución establece un catálogo de competencias de diversas
materias correspondientes a cada una de estas categorías repartidas hacia las entidades
territoriales autónomas. Pasamos a enumerar las que están relacionadas con medio
ambiente y recursos hídricos:
1. Competencias Privativas del Nivel Central del Estado (artículo 298 I.):
1. Política general sobre tierras y territorio, y su titulación (17).
2. Política general de biodiversidad y medio ambiente (20).
2. Competencias Exclusivas del Nivel Central del Estado (artículo 298 II.):
1. Recursos naturales estratégicos, que comprenden minerales, espectro
electromagnético, recursos genéticos y biogenéticos y las fuentes de agua
(4).
2. Régimen general de recursos hídricos y sus servicios (5).
3. Régimen general de biodiversidad y medio ambiente (6).
4. Política Forestal y régimen general de suelos, recursos forestales y
bosques (7).
5. Áreas protegidas bajo responsabilidad del nivel central del Estado (19).
6. Reservas fiscales respecto a recursos naturales (20).
7. Expropiación de inmuebles por razones de utilidad y necesidad pública,
conforme al procedimiento establecido por Ley (26).
8. Asentamientos humanos rurales (29).
9. Transporte, terrestre, aéreo, fluvial y otros cuando alcance a más de un
departamento (32).
10. Políticas de planificación territorial y ordenamiento territorial (33).
11. Políticas generales de desarrollo productivo (35).
20
12. Políticas generales de turismo (37)
13. Régimen de la tierra. La ley determinará las facultades a ser transferidas
o delegadas a las autonomías (38).
3. Competencias Compartidas (artículo 299 I.):
1. Relaciones internacionales en el marco de la política exterior del Estado
(5).
4. Competencias Concurrentes (Articulo 299 II.):
1. Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y
fauna silvestre manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la
contaminación ambiental (1).
2. Ciencia, tecnología e investigación (3).
3. Conservación de suelos, recursos forestales y bosques (4).
4. Servicio metereológico (5).
5. Frecuencias electromagnéticas en el ámbito de su jurisdicción y en el
marco de las políticas del Estado (6).
6. Promoción y administración de proyectos hidráulicos y energéticos (7).
7. Residuos industriales y tóxicos (8).
8. Proyectos de agua potable y tratamiento de residuos sólidos (9).
9. Proyectos de riego (10).
10. Protección de cuencas (11).
11. Administración de puertos fluviales (12).
12. Agricultura, ganadería, caza y pesca (16).
5. Competencias Exclusivas de los Gobiernos Autónomos Departamentales
(artículo 300 I.):
1. Elaboración y ejecución de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso
de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado
municipales e indígena originario campesino (5).
2. Proyectos de generación y transporte de energía en los sistemas aislados
(6).
3. Transporte interprovincial terrestre, fluvial, ferrocarriles y otros medios
de transporte en el departamento (9).
4. Estadísticas departamentales (11).
5. Proyectos de fuentes alternativas y renovables de energía de alcance
departamental preservando la seguridad alimentaria (16).
6. Promoción y conservación del patrimonio natural departamental (18).
7. Promoción y conservación de cultura, patrimonio cultural. histórico,
artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico, paleontológico,
científico, tangible e intangible departamental (19).
21
8. Políticas de turismo departamental (20).
9. Expropiación de inmuebles en su jurisdicción por razones de utilidad y
necesidad pública departamental, conforme al procedimiento establecido
por Ley, así como establecer limitaciones administrativas y de
servidumbre a la propiedad, por razones de orden técnico, jurídico y de
interés público (25).
6. Competencias Exclusivas de los Gobiernos Municipales Autónomos (302 I.):
1. Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y
recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos (5).
2. Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en
coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales
e indígenas (6).
3. Estadísticas municipales (9).
4. Áreas protegidas municipales en conformidad con los parámetros y
condiciones establecidas para los Gobiernos Municipales (11).
5. Proyectos de fuentes alternativas y renovables de energía preservando la
seguridad alimentaria de alcance municipal (12).
6. Promoción y conservación del patrimonio natural municipal (15).
7. Promoción y conservación de cultura, patrimonio cultural. histórico,
artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico, paleontológico,
científico, tangible e intangible municipal (16).
8. Políticas de turismo local (17).
9. Expropiación de inmuebles en su jurisdicción por razones de utilidad y
necesidad pública municipal, conforme al procedimiento establecido por
Ley, así como establecer limitaciones administrativas y de servidumbre a
la propiedad, por razones de orden técnico, jurídico y de interés público
(22).
10. Aseo urbano, manejo y tratamiento de residuos sólidos en el marco de la
política del Estado (27).
11. Sistemas de microriego en coordinación con los pueblos indígena
originario campesinos (38).
12. Servicios básicos así como aprobación las tasas que correspondan en su
jurisdicción (40).
13. Áridos y agregados, en coordinación con los pueblos indígena originario
campesinos, cuando corresponda (41).
7. Competencias Exclusivas de las Autonomías Indígenas Originarias
Campesinas (artículo 304 I.):
1. Gestión y administración de los recursos naturales renovables, de
acuerdo a la Constitución (3).
2. Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en
coordinación con los planes del nivel central del Estado,
22
departamentales, y municipales (4).
3. Administración y preservación de áreas protegidas en su jurisdicción, en
el marco de la política del Estado (7).
4. Ejercicio de la jurisdicción indígena originaria campesina para la
aplicación de justicia y resolución de conflictos a través de normas y
procedimientos propios de acuerdo a la Constitución y la ley (8).
5. Patrimonio cultural, tangible e intangible. Resguardo, fomento y
promoción de sus culturas, arte, identidad, centros arqueológicos, lugares
religiosos, culturales y museos (10).
6. Políticas de Turismo (11).
7. Planificación y gestión de la ocupación territorial (15).
8. Mantenimiento y administración de sus sistemas de microriego (18).
9. Participar, desarrollar y ejecutar los mecanismos de consulta previa, libre
e informada relativos a la aplicación de medidas legislativas, ejecutivas y
administrativas que los afecten (21).
10. Preservación del hábitat y el paisaje, conforme a sus principios, normas y
prácticas culturales, tecnológicas, espaciales e históricas (22).
8. Competencias Compartidas que podrán Ejercer las AIOC11
(artículo 304
II.):
1. Participación y control en el aprovechamiento de áridos (2).
2. Resguardo y registro de los derechos intelectuales colectivos, referidos a
conocimientos de recursos genéticos, medicina tradicional y
germoplasma, de acuerdo con la ley (3).
3. Control y regulación a las instituciones y organizaciones externas que
desarrollen actividades en su jurisdicción, inherentes al desarrollo de su
institucionalidad, cultura, medio ambiente y patrimonio natural (4).
9. Competencias Concurrentes que podrán ejercer las AIOC (artículo 304
III.):
1. Organización, planificación y ejecución de planes, programas y
proyectos de educación, ciencia, tecnología e investigación, en el marco
de la legislación del Estado (2).
2. Conservación de recursos forestales, biodiversidad y medio ambiente (3).
3. Sistemas de riego, recursos hídricos, fuentes de agua y energía, en el
marco de la política del Estado, al interior de su jurisdicción (4).
4. Construcción de sistemas de microriego (5).
5. Control y monitoreo socioambiental a las actividades hidrocarburíferas y
mineras que se desarrollan en su jurisdicción (9).
1.1.3 ¿Control de constitucionalidad? Explicar. ¿Hay decisión del Tribunal
11
(AIOC) Autonomía Indígena Originaria Campesina.
23
Constitucional sobre el agua o medio ambiente? Comentar.
De acuerdo con la Constitución Política del Estado, en su artículo 179 III., la justicia
constitucional se ejerce por el Tribunal Constitucional Plurinacional y en su artículo
196 I., establece que este vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de
constitucionalidad, y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías
constitucionales.
El texto constitucional incorpora innovaciones de índole institucional y procesal, entre
las primeras, se puede mencionar la incorporación en la denominación del elemento
plurinacional, manteniendo el modelo kelseniano de control de constitucionalidad por el
que se encomienda la labor a un organismo especializado dentro de la estructura del
órgano judicial; incorporando además algunos elementos del modelo americano de la
revisión judicial12
. Esta caracterización de plurinacional podría estar determinada por
las prescripciones del artículo 197 I., cuando prescribe que (…) estará integrado por
Magistradas y Magistrados elegidos con criterios de plurinacionalidad, con
representación del sistema ordinario y del sistema indígena originario campesino.
Otro elemento innovador en términos institucionales, es el establecido por el artículo
198 en relación a la elección de Magistrados y Magistradas del Tribunal Constitucional
Plurinacional mediante sufragio universal, siendo los candidatos propuestos por la
Asamblea Legislativa Plurinacional y además de acuerdo con el artículo 199 II., podrán
ser propuestas y propuestos por organizaciones de la sociedad civil y de las naciones y
pueblos indígena originario campesinos.
En cuanto a las innovaciones de índole procesal, el articulo 196 II. establece que (…) el
Tribunal Constitucional Plurinacional aplicará como criterio de interpretación, con
preferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y
resoluciones, así como el tenor literal del texto, utilizando el método histórico y
gramatical, situación que a decir de José Antonio Rivera S., estaría amarrando al
órgano de control de constitucionalidad a la voluntad de la Asamblea Constituyente,
frente a la realidad económica, política imperante en el momento en que se desarrolló
su labor interpretativa13
.
En lo que corresponde a las acciones tutelares de las garantías constitucionales
jurisdiccionales, la Constitución Política del Estado, establece las siguientes:
1. Acción de Libertad.- Aplicable a toda persona que considere que su vida está
en peligro, que es ilegalmente perseguida, o que es indebidamente procesada o
privada de libertad personal (artículo 125 y sgts.).
12
Jose Antonio Rivera S. et al. Estudios Sobre la Constitución Aprobada en Enero del 2009. Primera edición agosto 2009. Pág. 43. 13
Jose Antonio Rivera S. et al. Estudios Sobre la Constitución Aprobada en Enero del 2009. Primera edición agosto 2009. Pág. 45.
24
2. Acción de Amparo Constitucional.- Contra actos u omisiones ilegales o
indebidas de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que
restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos
por la Constitución y la ley (artículo 128 y sgts.).
3. Acción de Protección de Privacidad.- Aplicable a toda persona individual o
colectiva que crea estar indebida o ilegalmente impedida de conocer, objetar u
obtener la eliminación o rectificación de los datos registrados por cualquier
medio físico, electrónico, magnético o informático, en archivos o bancos de
datos públicos o privados, o que afecten a su derecho fundamental a la intimidad
y privacidad personal o familiar, o a su propia imagen, honra y reputación
(artículo 130 y sgts.).
4. Acción de Inconstitucionalidad.- Aplicable a toda persona individual o
colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución (artículos
132 y 133).
5. Acción de Cumplimiento.- Aplicable a los casos de incumplimiento de
disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos
(artículo 134).
6. Acción Popular.- Contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas
individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses
colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad
pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta
Constitución (artículo 135 y sigts.).
La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la
vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos. Para interponer
esta acción no será necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda existir
(artículo 136 I.).
Podrá interponer esta acción cualquier persona, a título individual o en representación
de una colectividad y, con carácter obligatorio, el Ministerio Público y el Defensor del
Pueblo, cuando por el ejercicio de sus funciones tengan conocimiento de estos actos. Se
aplicará el procedimiento de la Acción de Amparo Constitucional (artículo 136 II.).
Con relación a las decisiones del Tribunal Constitucional Plurinacional en relación al
agua y al medio ambiente, hay que señalar que tanto el derecho al medio ambiente como
la acción de defensa, forman parte relativamente reciente del ordenamiento jurídico
boliviano, en tal sentido no existe una praxis ciudadana suficientemente desarrollada
como para activar el sistema judicial, incluyendo la práctica profesional relacionada con
la oportunidad y argumentación de la acción popular y lo novedoso que ella resulta para
los propios tribunales. Sin embargo, se han presentado algunos casos que vale la pena
mencionar en cuanto al derecho defendido y las decisiones adoptadas.
25
Con relación a la acción popular, se pueden evidenciar decisiones del Tribunal
Constitucional Plurinacional en relación a los alcances de la protección de la Acción
Popular en el sentido de la SCP 0176/2012 de 14 de mayo de 2012, que sostuvo que esta
alcanza a los derechos e intereses colectivos objeto de protección constitucional
explícita: el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el medio
ambiente; a otros derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter colectivo o
difuso -diferentes a los explícitamente enunciados- contenidos en normas que integren
en bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE) o incluso en normas legales de
características similares a los referidos e indispensables para el vivir bien, en su
carácter colectivo; y, a otros derechos incluso subjetivos en virtud al principio de
interrelación de los derechos fundamentales.
En relación a los derechos colectivos, remite a la SC 1018/2011-R de 22 de junio de
2011 que sostuvo que, “Como se ha señalado la Constitución Política del Estado
sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o
violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin
embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe
tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e
intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los
cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente
considerados difusos y no así colectivos.
Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE,
se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses
colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris
'Derechos Colectivos'…”.
Con relación a la legitimación activa, la misma sentencia constitucional, determino que,
“…la acción popular puede ser presentada por cualquier persona cuando se alegue
lesión a derechos o intereses difusos; legitimación amplia que se justifica por la
naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción popular, que debe su nombre
precisamente a esa característica; sin embargo, debe aclararse que cuando a través de
esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la
titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser
presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su
nombre, sin necesidad de mandato…”.
Otro aspecto de relevancia, por su contribución al desarrollo e implementación de la
acción popular en Bolivia, está relacionado con la diferenciación entre derechos o
intereses colectivos, difusos e individuales homogéneos, la SCP 0176/2012 de 14 de
mayo de 2012.
Respecto a los derechos e intereses colectivos señala, “Derechos o intereses colectivos
en sentido estricto, correspondientes a un colectivo identificado o identificable como
26
son por ejemplo las naciones y pueblos indígena originario campesinos (art. 30.II de la
CPE), cuyos componentes están organizados y mantienen relaciones orgánicas entre
sí.”
Con relación a los derechos e intereses difusos señala, “Derechos o intereses difusos,
que corresponden a una pluralidad de personas que no pueden determinarse, lo que
puede suceder por ejemplo cuando la distribución de un medicamento dañado amenaza
a todo potencial usuario. Asimismo, por la naturaleza de estas circunstancias no existe
la posibilidad de concebir que la pluralidad de sujetos estén organizados mediante
mecanismos de coordinación de voluntades y menos que tengan una relación orgánica
entre sí”
En cuanto a los derechos e intereses individuales homogéneos señala que, “Derechos o
intereses individuales homogéneos -que en el marco de la SC 1018/2011-R de 22 de
junio, se denominan intereses de grupo-, corresponden a un conjunto de personas que
accidentalmente se encuentran en una misma situación cuyos componentes
individualmente cuentan con derechos subjetivos por un “origen común” siendo sus
acciones procesales divisibles, pero que en virtud al principio de economía procesal se
pueden tratar de forma colectiva, aspecto que sucede por ejemplo cuando un producto
defectuoso provocó daños en la salud de varios individuos, en dichos casos los
afectados buscarán el resarcimiento, pero para no iniciar sucesivas demandas civiles
en detrimento a la administración de justicia pueden resolverse en una misma
sentencia”.
La SCP 0176/2012 de 14 de mayo de 2012, concluye estableciendo que “se puede
colegir que los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o
intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente
requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular,
mientras que los derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos
subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción popular,
puesto que en el derecho comparado se protegen por las acciones de grupo (Colombia)
donde la sentencia determinará diferentes grados de afectación y de reparación
económica”.
Con relación al derecho al agua, la misma sentencia constitucional, señala que “Otros
derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter colectivo o difuso -diferentes a los
explícitamente enunciados- contenidos en normas que integren en bloque de
constitucionalidad (art. 410.II de la CPE) o incluso en normas legales de
características similares a los referidos e indispensables para el vivir bien, en su
carácter colectivo, lo que concuerda con el concepto de progresividad que rige a los
derechos, como sucede con el derecho al agua, que se constituye en un derecho
autónomo y con eficacia directa que en su dimensión colectiva como derecho difuso y
colectivo, encuentra protección por la acción popular”.
Respecto al derecho al agua como derecho fundamental y fundamentalísimo, la SCP
27
0052/2012 de 5 de abril de 2012 señala, “El derecho al agua tiene una doble dimensión
constitucional, tanto como un derecho individual fundamental como un derecho
colectivo comunitario fundamentalísimo, que está reconocido en el texto constitucional
como en instrumentos internacionales, cuya tutela y protección no debe responder
a una visión antropocentrista y excluyente; en este sentido por la naturaleza de este
derecho en su ejercicio individual, no puede arbitrariamente ser restringido o
suprimido mediante vías o medidas de hecho en su uso racional como bien escaso por
grupo social alguno -sea una comunidad campesina o sea una colectividad diferente- ni
tampoco por persona particular”.
Dilucidando la cuestión, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo de 2012, plantea, “(…) el
derecho al agua, es reconocido por la Constitución Política del Estado como un
derecho fundamental y fundamentalísimo, pero ese reconocimiento y estatus que otorga
la Norma Fundamental se lo realiza en diferentes dimensiones y contextos, a saber:
III.3.1. El derecho fundamental de acceso al agua potable como derecho subjetivo o
colectivo:
El derecho fundamental al agua se constituye en un derecho autónomo que vinculado al
derecho de acceso a los servicios básicos, permite la configuración del derecho de
acceso al agua potable (preámbulo y art. 20.I y III de la CPE), que puede vincularse o
relacionarse de acuerdo al caso concreto por el principio de interdependencia (art. 13.I
de la CPE) al derecho a la salud, a la vivienda, a una alimentación adecuados, entre
otros derechos individuales que tengan que ver con un nivel de vida adecuado y digno,
lo que la Constitución denomina el “vivir bien” como finalidad del Estado (preámbulo
y art. 8.II de la CPE), o lo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos llama el
derecho al acceso a una existencia digna.
(…)
En este contexto, debe diferenciarse sobre las vías de protección del derecho al agua
potable, así:
1)Cuando se busca la protección del derecho al agua potable como derecho subjetivo y
por tanto depende del titular o titulares individualmente considerados su
correspondiente exigibilidad; en estos casos, la tutela debe efectuarse necesariamente a
través de la acción de amparo constitucional, así la SC 0014/2007-R de 11 de enero
(corte de agua potable por sindicato campesino con el argumento de que no participó
en las labores de la comunidad), SC 0562/2007-R de 5 de julio (corte de agua por
propietario, con el argumento de que su inquilino no pago el alquiler), SC 0470/2003-R
de 9 de abril (corte de agua por decisión de cabildo abierto para presionar a suscribir
acuerdos) y SC 0797/2007-R de 2 de octubre (corte de agua por empresas de servicios
proveedoras como mecanismo de presión), entre muchas otras.
2)Otro supuesto, podría darse cuando se busca la protección del derecho al agua
28
potable en su dimensión colectiva, es decir, para una población o colectividad, en cuyo
caso se activa la acción popular, este supuesto se sustenta en razón a que el agua y los
servicios básicos de agua potable (art. 20.I de la CPE), deben ser accesibles a todos,
con mayor razón a los sectores más vulnerables, marginados y desprotegidos de la
población, sin discriminación alguna (art. 14.II de la CPE), como por ejemplo las
poblaciones rurales, campesinas y zonas de naciones y pueblos indígena originario
campesinos. En este ámbito, puede protegerse a las colectividades de la discriminación
en el acceso al agua potable en su dimensión colectiva. Por discriminación se entiende
toda distinción, exclusión o restricción hecha en razón de características específicas de
la persona, como la raza, la religión, la edad o el sexo, y que tiene por efecto o
finalidad menoscabar o anular el reconocimiento, disfrute o ejercicio de los derechos
humanos y las libertades fundamentales (art. 14.II de la CPE). La discriminación en el
acceso al agua potable puede ser a través de políticas públicas o medidas y actos
discriminatorios excluyentes.
III.3.2. Derecho fundamentalísimo al agua como derecho difuso.
De nuestro texto constitucional puede extraerse la denominada “Constitución
Ecológica”, entendida como el conjunto de postulados, principios y normas
constitucionales en materia ecológica que permiten entre otros el uso racional de los
recursos naturales renovables y no renovables, para preservar la vida no únicamente
del ser humano sino del resto de los animales, plantas y otras formas de vida que
conforman los diferentes ecosistemas cuyo análisis supera el antropocentrismo que
estableció al ser humano como la medida de las cosas y la considera como una especie
más de entre las otras, no más importante sino complementario al resto de seres vivos,
la tierra y lo que se encuentre adherido a ella y permite resolver las causas sometidas a
éste Tribunal en base al principio pro natura justamente porque dicha tutela a la larga
no sólo busca proteger al ser humano concreto sino el derecho de existir de futuras
generaciones. Dicha protección y el nuevo enfoque en el análisis referido deviene
incluso desde el primer párrafo del preámbulo contenido en el texto constitucional que
dice: “En tiempos inmemoriales se erigieron montañas, se desplazaron ríos, se
formaron lagos. Nuestra amazonía, nuestro chaco, nuestro altiplano y nuestros llanos y
valles se cubrieron de verdores y flores. Poblamos esta sagrada Madre Tierra con
rostros diferentes, y comprendimos desde entonces la pluralidad vigente de todas las
cosas y nuestra diversidad como seres y culturas” (las negrillas son agregadas) de
donde se extrae no solo un sentimiento de orgullo del legislador constituyente de la
naturaleza que nos rodea sino de protección a aquello que nos enorgullece.
Así en otro contexto, el art. 373 de la CPE, establece que:
“I. El agua constituye un derecho fundamentalísimo para la vida, en el marco de la
soberanía del pueblo. El Estado promoverá el uso y acceso al agua sobre la base de
principios de solidaridad, complementariedad, reciprocidad, equidad, diversidad y
sustentabilidad
29
II. Los recursos hídricos en todos sus estados, superficiales y subterráneos, constituyen
recursos finitos, vulnerables, estratégicos y cumplen una función social, cultural y
ambiental. Estos recursos no podrán ser objeto de apropiaciones privadas y tanto ellos
como sus servicios no serán concesionados y están sujetos a un régimen de licencias,
registros y autorizaciones conforme a Ley”.
De lo anterior puede extraerse que el derecho al agua como derecho fundamentalísimo
extralimita el interés de una persona o colectividad, que por su naturaleza de bien
escaso es decir limitado es de interés de la humanidad entera.
Por lo expuesto, el derecho fundamentalísimo al agua como derecho autónomo está
íntimamente relacionado al derecho al medio ambiente, saludable, protegido y
equilibrado (preámbulo y art. 33 de la CPE), en razón a que la protección de este
último derecho, implica a su vez, la protección, conservación, preservación,
restauración, uso adecuado y sustentable de los recursos hídricos (arts. 373 y ss. de la
CPE), así como de los ecosistemas asociados a ellos, sujetos a los principios de
soberanía, solidaridad, complementariedad, reciprocidad, equidad, diversidad y
sustentabilidad (art. 373.I in fine de la CPE), y al configurarse como derecho difuso se
tutela mediante la acción popular, así el art. 34 de la CPE, establece que: “Cualquier
persona, a título individual o en representación de una colectividad, está facultada para
ejercitar las acciones legales en defensa del derecho al medio ambiente, sin perjuicio de
la obligación de las instituciones públicas de actuar de oficio frente a los atentados
contra el medio ambiente”; por lo que, en este contexto para activar la acción popular
no se requiere formar o integrar un colectivo específico conforme se determinó en la SC
1018/2011-R de 22 de junio de 2011.
1.1.4 ¿Cómo es el proceso de internalización de los tratados y la jerarquía de las
leyes y tratados? Existe la posibilidad de solicitar directamente el texto de un
tratado? Explique.
La Constitución Política del Estado, estructura los parámetros para el tratamiento de los
Tratados Internacionales suscritos por Bolivia, estableciendo las directrices que estos
deben cumplir para ser integrados al ordenamiento jurídico nacional.
Con relación a los derechos fundamentales y garantías, el articulo 13 IV., establece que
los Convenios y Tratados ratificados por la Asamblea Legislativa Plurinacional, que
reconocen derechos humanos y que prohíben su limitación en estados de excepción,
prevalecen en el orden interno, señalando que los derechos y garantías consagrados por
la Constitución, se interpretan de conformidad con los tratados sobre derechos humanos
ratificados por Bolivia.
En lo que corresponde a las atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional,
establecidas en el artículo 158 del texto constitucional, en su numeral 14, establece que
corresponde a está la ratificación de los tratados internacionales celebrados por el
ejecutivo, de acuerdo a las formalidades establecidas en la propia constitución.
30
Las formalidades a las que hace referencia el artículo antes citado, se encuentran
dispersas en diferentes partes de la Constitución, incluyendo la remisión a una Ley
expresa que establezca el procedimiento de ratificación de Tratados Internacionales. Sin
embargo, se pueden identificar a nivel del texto constitucional algunos criterios que
deben ser considerados a la hora de abordar la cuestión de los mismos.
El artículo 202 referido a las atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional,
establece que entre estas se encuentra, la de control previo de constitucionalidad en la
ratificación de tratados internacionales.
Por su parte, el artículo 255 I., en lo que corresponde a las relaciones internacionales
establece que la negociación, suscripción y ratificación de los tratados internacionales
responden a los fines del Estado en función de la soberanía y de los intereses del
pueblo, estableciendo en su segundo párrafo una serie de principios a los que deben
sujetarse desde la perspectiva constitucional boliviana estos procesos en relación a los
tratados internacionales; siendo estos:
1. Independencia e igualdad entre los estados, no intervención en asuntos
internos y solución pacífica de los conflictos.
2. Rechazo y condena a toda forma de dictadura, colonialismo,
neocolonialismo e imperialismo.
3. Defensa y promoción de los derechos humanos, económicos, sociales,
culturales y ambientales, con repudio a toda forma de racismo y
discriminación.
4. Respeto a los derechos de los pueblos indígenas originarios campesinos.
5. Cooperación y solidaridad entre los estados y los pueblos.
6. Preservación del patrimonio, capacidad de gestión y regulación del Estado.
7. Armonía con la naturaleza, defensa de la biodiversidad, y prohibición de
formas de apropiación privada para el uso y explotación exclusiva de plantas,
animales, microorganismos y cualquier materia viva.
8. Seguridad y soberanía alimentaria para toda la población; prohibición de
importación, producción y comercialización de organismos genéticamente
modificados y elementos tóxicos que dañen la salud y el medio ambiente.
9. Acceso de toda la población a los servicios básicos para su bienestar y
desarrollo.
31
10. Preservación del derecho de la población al acceso a todos los
medicamentos, principalmente los genéricos.
11. Protección y preferencias para la producción boliviana, y fomento a las
exportaciones con valor agregado.
Complementa este catálogo de principios el articulo 377 I., en lo relativo a la
tratamiento en particular que se da a los recursos hídricos, cuando prescribe que todo
tratado internacional que suscriba el Estado sobre los recursos hídricos garantizará la
soberanía del país y priorizará el interés del Estado.
Es evidente que estos principios están alineados con un proceso de descolonización
propuesto por el Gobierno boliviano y que se plasma en la Constitución Política del
Estado estableciendo un régimen de especial relevancia y énfasis en lo que corresponde
a las relaciones internacionales del Estado boliviano. Sin embargo, será necesario un
proceso de observación de mediano plazo para verificar si estos principios se cumplen o
representan más bien un estado de cosas ideal.
Una muestra interesante digna de observación, es la relacionada con el numeral 8 de
este artículo, relacionado con la prohibición de importación, producción y
comercialización de organismos genéticamente modificados. De acuerdo con una
revisión de publicaciones de prensa relacionada con la producción de alimentos
genéticamente modificados, se obtiene la siguiente información:
Ed. Impresa LA PRODUCCIÓN DE TRANSGÉNICOS SE EXTIENDE EN BOLIVIA
La producción de transgénicos se extiende en Bolivia
Por Gregory Beltrán - La Prensa - 3/07/2013
En Santa Cruz se concentra la elaboración de alimentos genéticamente modificados.
La producción de alimentos genéticamente modificados (transgénicos) se extendió en Bolivia a cuatro otros rubros en los últimos años: la caña de
azúcar, el arroz, el algodón y el maíz.
El investigador de la entidad denominada Seguridad Alimentaria, Manuel Morales, dijo que en los trabajos de campo que desarrolla, pudo
comprobar que los productores agrícolas, principalmente de Santa Cruz, emplean semillas transgénicas, situación que fue ratificada por el Instituto
Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal (INIAF) al periódico digital del Programa de Investigación Estratégica de Bolivia (PIEB).
SOYA TRANSGÉNICA. Las normas legales en vigencia establecen que está permitida la producción de soya transgénica. De más de un millón de
hectáreas cultivadas en Santa Cruz, el 98 por ciento es transgénico. Morales dijo que descubrieron en los trabajos de campo "que el arroz también
es transgénico, porque nuestros productores no pueden volver a sembrar una vez que cosechan su arroz, y están obligados a comprar semilla
arrocera, y en el caso de la caña de azúcar, sabemos que se presenta una situación similar".
32
Con relación al tema, corresponde hacer notar que podría percibirse una contradicción
emergente del texto constitucional cuando en su artículo 409 establece que la
producción, importación y comercialización de transgénicos será regulada por Ley.
Retomado el análisis respecto a la internalización de los Tratados Internacionales, el
articulo 172 en lo que corresponde a las atribuciones de la Presidenta o Presidente del
Estado, establece en su numeral 5, la de dirigir la política exterior; suscribir tratados
internacionales (…).
En relación a la jerarquía de los tratados, el artículo 256 establece que los tratados e
instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados,
ratificados o a los que se hubiera adherido el Estado, que declaren derechos más
favorables a los contenidos en la Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre
ésta; el artículo 257 establece además que los tratados internacionales ratificados
forman parte del ordenamiento jurídico interno con rango de ley.
El articulo 257 II., establece que sobre ciertas cuestiones asociadas a las relaciones
internacionales del Estado boliviano, los Tratados Internacional requerirán con carácter
previo a su ratificación su aprobación mediante referéndum popular vinculante, siendo
el caso de cuestiones limítrofes, integración monetaria, integración económica
estructural y cesión de competencias institucionales a organismos internacionales o
supranacionales, en el marco de procesos de integración.
Amplía esta obligatoriedad de llevar adelante un referéndum popular, el artículo 259, en
los casos en que un cinco por ciento de la población registrada en el padrón electoral lo
solicite; o el treinta y cinco por ciento de los representantes de la Asamblea Legislativa
Plurinacional. Estableciendo además que estas iniciativas podrán utilizarse para solicitar
al Órgano Ejecutivo la suscripción de Tratados internacionales.
El articulo 410 II., de la Constitución boliviana, en lo que corresponde a jerarquía
normativa establece que la constitución como norma suprema del ordenamiento jurídico
boliviano goza de primacía frente a cualquier disposición normativa. Establece además,
que el bloque de constitucionalidad está conformado por los tratados y convenios
internacionales en materia de derechos humanos y las normas de derecho comunitario
ratificados por el país.
En cuanto a la aplicación de las normas jurídicas, establece la siguiente jerarquía:
1. Constitución Política del Estado.
2. Los tratados internacionales.
3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de
legislación departamental, municipal e indígena.
33
4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos
ejecutivos correspondientes.
1.2. La legislación sobre los recursos hídricos a nivel nacional.
1.2.1. Sistema de gestión de los recursos hídricos.
1.2.1.1. ¿Hay disposición expresa en la legislación de un sistema de gestión de
recursos hídricos o está implícita la existencia de este sistema en la legislación?
En Bolivia, no se encuentra una disposición legal expresa ajustada a criterios modernos
de gestión integrada de los recursos hídricos.
Es posible verificar que existen lineamientos en cuanto a uso de aguas en una
legislación muy fragmentada que considera disposiciones que se remontan al año 1906
con la Ley de Aguas vigente. De acuerdo con Fernando del Carpio14
, esta norma
contiene algunos elementos generales sobre el uso de agua cruda, pero la visión de esa
época en temas de actual importancia como la hidroenergía y la gestión ambiental
integral, sumado a las características que ahora se conocen y se toman en cuenta sobre
este recurso, era totalmente distinta y, por lo tanto, no ha sido compatibilizada con la
legislación moderna sobre los recursos hídricos.
En lo que corresponde a la gestión ambiental, es posible remitirse a la Ley de Medio
Ambiente 1333 del año 1992 y a sus reglamentos generales del año 1995, así como a los
reglamentos ambientales sectoriales de hidrocarburos del año 1997, de minería del año
1997 y del sector industrial y manufacturero del año 2002.
La Ley del Medio Ambiente en relación al tema, desarrolla un capítulo específico sobre
el recurso agua y prescribe en su artículo 37, constituye prioridad nacional la
planificación, protección y conservación de las aguas en todos sus estados y el manejo
integral y control de las cuencas donde nacen o se encuentran las mismas; en el artículo
39 segundo parágrafo, establece que los organismos correspondientes reglamentarán el
aprovechamiento integral, uso racional, protección y conservación de las aguas.
Con esta referencia legal, se desarrollan reglamentos sectoriales relacionados con el uso
de aguas en materia de hidrocarburos, minería e industrias, estando aún pendientes de
desarrollar sus reglamentos ambientales para otros sectores de la economía.
Por su parte se pueden encontrar disposiciones relativas a la gestión de recursos hídricos
en relación a prestación del servicio de agua potable y alcantarillado sanitario (Ley 2066
del año 2000) así como en la Ley de Promoción y apoyo al sector riego 2878 del año
2004 y sus reglamentos.
14
Fernando del Carpio, Legislación Nacional sobre Aguas, POLÍTICA EXTERIOR EN MATERIA DE RECURSOS HÍDRICOS, UDAPEX-PNUD, 2005, pág. 129.
34
Es así que el artículo 23 de la Ley 2066, establece que los prestadores de Servicios de
Agua Potable o Servicios de Alcantarillado Sanitario deben proteger el medio ambiente
conforme a las disposiciones de la Ley 1333 de 15 de julio de 1992 y su
reglamentación, así como promover el uso eficiente y conservación del agua potable
(…);
Con relación al sector riego, el Reglamento a la Ley 2878 relativo al reconocimiento y
otorgación de derechos de uso y aprovechamiento de recursos hídricos para el riego
aprobado mediante Decreto Supremo 28818 del año 2006, establece en su artículo 13
referido a las infracciones y sanciones que, las afectaciones a titulares de Registros y
Autorizaciones o a comunidades y poblaciones que usan el agua para consumo
humano, por mal uso del agua, contaminación, daños a la fuente y desvíos de cursos no
previstos en el Registro, se considerarán como infracciones graves y darán lugar a la
aplicación de sanciones, considerados como delitos ambientales previa comprobación
del hecho, y al pago de la indemnización y compensaciones que correspondan por
daños y perjuicios. En todo caso pese a las deficiencias en la redacción del artículo, se
entiende que remite a los Delitos Ambientales establecidos en la Ley de Medio
Ambiente 1333.
De igual manera ocurre con las características del derecho de uso y aprovechamiento de
agua para riego establecidas en el señalado Decreto Supremo, establecidas en su artículo
22 cuando establece, que es otorgada para uso agropecuario y forestal en el marco del
proyecto correspondiente, que debe cumplir los requisitos de gestión ambiental (…); en
todo caso sin que se haga referencia expresa se asume la remisión a la Ley del Medio
Ambiente y sus reglamentos generales; así mismo establece en su artículo 42 IV., que la
resolución de autorización de uso y aprovechamiento de aguas subterráneas, emitida
por los SEDERI (Servicio Departamental de Riego) podrá establecer especificaciones
técnicas y modalidades de ejercicio del derecho con objeto de conservar el medio
ambiente o proteger el derecho de terceros.
En conclusión, con la exposición normativa previa, se pretende demostrar que la gestión
de los recursos hídricos se encuentra dispersa en la legislación boliviana, no existiendo
una norma que defina sus principios, alcances e instrumentos de manera específica.
1.2.1.2. ¿Hay previsión de la participación del gobierno (federal, estatal,
municipios) en la gestión de los recursos hídricos?
Corresponde señalar que con carácter previo a la promulgación de la Constitución
Política del Estado del año 2009, Bolivia era una Republica Unitaria, con
descentralización administrativa a nivel de los nueve Departamentos y con autonomías
municipales; situación que es modificada por el surgimiento del Estado Autonómico a
partir de la Constitución Política del Estado del año 2009; lo relevante del caso es que
con la Constitución del año 2009, se estable un reparto constitucional de competencias,
clasificándolas en Privativas (correspondientes únicamente al nivel central del estado),
exclusivas (con facultad legislativa, reglamentaria y ejecutiva), concurrentes y
35
compartidas.
En este contexto, la Constitución del año 2009, prevé dentro del reparto de
competencias, la participación de los diferentes niveles de gobierno del nivel central y
de las entidades territoriales autónomas en relación a la gestión de los recursos hídricos.
Así, en el artículo 299 II., relacionado con las competencias concurrentes de los
diferentes niveles de gobierno, el numeral 11, establece la de protección de cuencas; en
su numeral 9, la de proyectos de agua potable; en su numeral 10, la de proyectos de
riego; en su numeral 12, la de administración de puertos pluviales; y en su numeral 16
la de pesca. En los casos de competencias concurrentes, debe resaltarse que al nivel
central del Estado, corresponde la facultad legislativa, correspondiendo a las entidades
territoriales autónomas el ejercicio de la facultad reglamentaria y ejecutiva, de acuerdo
con el artículo 297 I. 3.
En lo que corresponde a la gestión ambiental a nivel departamental, la Ley de Medio
Ambiente, crea las siguientes instancias:
Consejos Departamentales del Medio Ambiente (CODEMA) en cada uno de los
Departamentos del país como organismos de máxima decisión y consulta a nivel
departamental, en el marco de la política nacional del medio ambiente.
Secretarías Departamentales del Medio Ambiente, como entidades
descentralizadas de la Secretaría Nacional del Medio Ambiente, cuyas
atribuciones principales, serán las de ejecutar las políticas departamentales
emanadas de los Consejos Departamentales del Medio Ambiente
Como una señal de debilidad institucional cabe señalar que no lograron consolidarse los
Consejos Departamentales de Medio Ambiente, si lo hicieron las Secretarias
Departamental de Medio Ambiente constituyéndose en Autoridad Ambiental
competente a Nivel Departamental.
Con relación al control de la calidad ambiental, en su artículo 18 establece que las
Secretarías Departamentales del Medio Ambiente promoverán y ejecutarán acciones
para hacer cumplir con los objetivos del control de la calidad ambiental, los mismos que
están referidos a los siguientes aspectos:
Preservar, conservar, mejorar y restaurar el medio ambiente y los recursos
naturales a fin de elevar la calidad de vida de la población.
Normar y regular la utilización del medio ambiente y los recursos naturales en
beneficio de la sociedad en su conjunto.
Prevenir, controlar, restringir y evitar actividades que conlleven efectos nocivos
o peligrosos para la salud y/o deterioren el medio ambiente y los recursos
36
naturales.
Normas y orientar las actividades del Estado y la Sociedad en lo referente a la
protección del medio ambiente y al aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales a objeto de garantizar la satisfacción de las necesidades de la presente
y futuras generaciones.
Con relación a la otorgación de Licencias Ambientales (Declaratoria de Impacto
Ambiental – DIA), en su artículo 26 establece que estas serán expedidas por las
Secretarías Departamentales del Medio Ambiente y homologada por la Secretaría
Nacional (actualmente Ministerio de Medio Ambiente y Agua); y en el caso de los
Proyectos de alcance nacional, la DIA debería ser tramitada directamente ante la
Secretaría Nacional del Medio Ambiente, siendo responsables según lo dispuesto por el
artículo 28, tanto el nivel nacional como el departamental, en coordinación con los
organismos sectoriales correspondientes, del control, seguimiento y fiscalización de los
Impactos Ambientales, planes de protección y mitigación, derivados de los respectivos
estudios y declaratorias.
Corresponde enfatizar que únicamente las autoridades competentes en materia de medio
ambiente a nivel departamental y del nivel nacional –entiéndase Ministerio de Medio
Ambiente y Agua y Secretaria Departamental de Medio Ambiente- están facultadas para
emitir las correspondientes licencias ambientales; sean estas Declaratoria de Impacto
Ambiental (DIA), Declaratoria de Adecuación Ambiental (DAA), o los
correspondientes Certificados de Dispensación (CD 3 y CD 4).
En lo que corresponde a los Gobiernos Municipales, el Reglamento General de Gestión
Ambiental –que es parte de los Reglamentos Generales de la Ley de Medio Ambiente-,
aprobado mediante Decreto Supremo 24176 del año 1995, en su artículo 9, establece
que para el ejercicio de sus atribuciones y competencias reconocidas por ley, dentro el
ámbito de su jurisdicción territorial, deberán:
a) Dar cumplimiento a las políticas ambientales de carácter nacional y
departamental;
b) Formular el Plan de Acción Ambiental Municipal bajo los lineamientos y
políticas nacionales y departamentales;
c) Revisar la Ficha Ambiental -documento técnico que marca el inicio del proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental, el mismo que se constituye en instrumento
para la determinación de la Categoría de Estudio de Evaluación de Impacto
Ambiental (EEIA)- y emitir informe sobre la categoría de EEIA de los
proyectos, obras o actividades de su competencia reconocida por ley, de acuerdo
con lo dispuesto en el RPCA (reglamento de prevención y control ambiental);
d) Revisar los Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental y Manifiestos
37
Ambientales y elevar informe al Prefecto para que emita, si es pertinente, la DIA
o la DAA (declaratoria de adecuación ambiental aplicable a proyectos, obras y
actividades en ejecución), respectivamente, de acuerdo con lo dispuesto por el
RPCA;
e) Ejercer las funciones de control y vigilancia a nivel local sobre las actividades
que afecten o puedan afectar al medio ambiente y los recursos naturales;
1.2.1.3. ¿Hay previsión de la participación de la sociedad civil en la gestión de los
recursos hídricos?
De manera general, la Constitución Política del Estado del año 2009, establece
prescripciones relativas a la participación social, estableciendo un Titulo específico
relativo a la participación y control social. En relación a la gestión ambiental, establece
en el artículo 343, el derecho de la población a participar de la misma, incluyendo el
derecho a la consulta y a la información previa respecto de las decisiones que pudieran
afectar la calidad ambiental. De igual manera, el artículo 345, establece que las políticas
de gestión ambiental se basaran en la planificación y gestión participativas, con control
social.
El articulo 352 enfatiza la participación y consulta a la población afectada en los caso de
explotación de recursos naturales en un determinado territorio; obligación que alcanza a
la población en general, además del derecho a la consulta que corresponde a los Pueblos
Indígenas en virtud de los derechos de los pueblos indígenas consignados en el texto de
la Constitución y de los Convenios y Tratados Internacionales ratificados por Bolivia.
En cuanto al tratamiento Constitucional relacionado con la participación social en la
gestión de los recursos hídricos, el artículo 374 establece que (…) Es deber del Estado
gestionar, regular, proteger y planificar el uso adecuado y sustentable de los recursos
hídricos, con participación social, garantizando el acceso al agua a todos sus
habitantes; además del reconocimiento, respeto y protección de los usos y costumbres
de las comunidades, de sus autoridades locales y de las organizaciones indígena
originaria campesinas sobre el derecho, el manejo y la gestión sustentable del agua.
En relación a la amazonia, el articulo 391 I., establece que el Estado priorizará el
desarrollo integral sustentable de la amazonia boliviana, a través de una administración
integral, participativa, compartida y equitativa de la selva amazónica.
Respecto al desarrollo normativo emergente de la Constitución Política del Estado del
año 2009, resalta la Ley Marco de la Madre tierra y el Desarrollo Integral para Vivir
Bien del 15 de octubre del año 2012, cuyo objeto es el establecimiento de la visión y los
fundamentos del desarrollo integral en armonía con la madre tierra así como los
objetivos del desarrollo integral, las bases para la planificación y el marco institucional
para su implementación. Con relación a la participación social en la gestión de los
recursos hídricos, la mencionada Ley, en su artículo 27 referido a las bases y
38
orientaciones para vivir bien a través del desarrollo integral del agua, establece entre
otras, la de regular, proteger y planificar el uso, acceso y aprovechamiento adecuado,
racional y sustentable de los componentes hídricos, con participación social,
estableciendo prioridades para el uso del agua potable para el consumo humano.
La señalada Ley en su artículo 52, establece como instancia de seguimiento, consulta y
participación en la elaboración de políticas, planes, programas y proyectos, al Consejo
Plurinacional para Vivir Bien en Armonía y Equilibrio con la Madre Tierra, el mismo
que estará conformado de la siguiente manera:
Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia
Representantes de la Asamblea Legislativa Plurinacional
Órgano Ejecutivo
La Defensoría de la Madre Tierra
Gobiernos Autónomos Departamentales
Consejos Plurinacionales Sectoriales
Organizaciones Sociales
En relación al tema, la Ley de Medio Ambiente 1333 del año 1992, establece en su
artículo 78 relacionado con la participación de pueblos indígenas, que el Estado creara
los mecanismos necesarios para garantizar su participación en los procesos del
desarrollo sostenible y uso racional de los recursos naturales renovables, considerando
sus particularidades sociales, económicas y culturales, en el medio donde desenvuelven
sus actividades así como en el rescate, difusión y utilización de los conocimientos sobre
uso y manejo de recursos naturales.
Con relación a la población en general, la citada Ley en su artículo 92 establece que
toda persona tiene derecho a participar de la gestión ambiental en los términos
establecidos por Ley, y a ser informada veraz, oportuna y suficientemente sobre las
cuestiones vinculadas con la protección del medio ambiente, así como a formular
peticiones y promover iniciativas de carácter individual o colectivo, ante las autoridades
competentes.
Por su parte, la Ley de Participación y Control Social 341 del año 2013, establece en su
artículo 8 numeral 13 relacionado con los derechos de los actores de la participación y
control social, el de participar en la gestión ambiental, y ser consultado e informado
previamente sobre decisiones que pudieran afectar a la calidad del medio ambiente y la
conservación de los ecosistemas.
1.2.2. Instrumentos
1.2.2.1 Gestión de las cuencas hidrográficas
Con relación a la gestión de cuencas hidrográficas, la Constitución Política del Estado
promulgada en febrero del año 2009, en su artículo 375 I., establece como un deber del
39
Estado, el desarrollo de planes de uso, conservación, manejo y aprovechamiento
sustentable de las cuencas hidrográficas.
El parágrafo segundo del mencionado artículo, establece que el Estado regulará el
manejo y gestión sustentable de los recursos hídricos y de las cuencas para riego,
seguridad alimentaria y servicios básicos, respetando los usos y costumbres de las
comunidades.
La Constitución establece los instrumentos de gestión de cuencas y remite a legislación
de desarrollo la regulación de su manejo y gestión con respeto de los usos y costumbres
de las comunidades. En todo caso, estará llamada la legislación de desarrollo a
establecer los criterios en los cuales se impondrá el interés colectivo en función de
información técnico científica en torno a si es que los usos y costumbres de la
comunidades son compatibles con la adecuada gestión de la Cuenca; se puede afirmar
que es un proceso que aún no se concluye y que aun a la fecha del presente documento,
no se cuenta con la señalada regulación.
Con relación a la cuenca amazónica, la Constitución Política del Estado, dedica un
capítulo en particular, estableciendo que la misma se constituye en un espacio
estratégico de especial protección para el desarrollo integral del país por su elevada
sensibilidad ambiental, biodiversidad existente, recursos hídricos y por las ecoregiones;
prescripción que también está a la espera de una legislación de desarrollo que permita
asegurar esta “especial protección” a la que hace referencia el artículo, incluyendo la
posibilidad de ser transversalizado un tratamiento especial en la legislación relacionada
con medio ambiente y recursos naturales a partir de la intervención de los diferentes
sectores de la economía.
La Ley 300 de la Madre Tierra y el Desarrollo Integral para Vivir bien, establece en
relación con el acceso equitativo a los diferentes componentes de la madre tierra –entre
ellos el agua-, establece que el Estado, establecerá las condiciones equitativas en el
acceso al agua para consumo, riego y uso industrial en el marco de la gestión integral de
cuencas y recursos hídricos.
El artículo 23 de la mencionada Ley en lo referido a las orientaciones para la
conservación de la diversidad biológica y cultural, establece que además del
establecimiento de Áreas Protegidas, implica promover la conservación y protección de
las zonas de recarga hídrica, cabeceras de cuenca, franjas de seguridad nacional del país
y áreas con alto valor de conservación, en el marco del manejo integral de cuencas.
En lo que corresponde a las bases y orientaciones para vivir bien a través del desarrollo
integral del agua, establece en el artículo 28, numeral 8 la de promover el
aprovechamiento de los recursos hídricos de los ríos, lagos y lagunas que conforman las
cuencas hidrográficas por ser estos estratégicos para el desarrollo y soberanía del país,
situación que viene a reforzar la idea de que el Estado boliviano se constituye en un
promotor del aprovechamiento de los recursos hídricos, evidentemente en el marco de
40
criterios de sostenibilidad.
El numeral 8 del mencionado artículo, establece dentro de las bases y orientaciones del
vivir bien a través del desarrollo integral del agua, la de regular y desarrollar planes
interinstitucionales de conservación y manejo sustentable de las cuencas hidrográficas,
bajo parámetros y lineamientos emitidos por el nivel central del Estado Plurinacional de
Bolivia.
El Plan Nacional de Desarrollo aprobado mediante Decreto Supremo Nro. 29272 del
año 2007, en relación al tema, establece que la cuenca es la unidad básica de
planificación y gestión de los Recursos Hídricos (…), considerada fundamentalmente
como espacio de vida e interculturalidad, que relaciona los espacios de gestión pública
y social. En torno a ella se establecerá la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos,
priorizando el consumo humano, la producción agropecuaria, las necesidades de la
flora y fauna y otros usos.
Establece lineamientos estratégicos para las políticas públicas, en relación a los recursos
hídricos, en torno a los siguientes aspectos:
Agua para la gente - saneamiento básico.
Recursos ambientales.
o Agua para todos.
Desarrollo agropecuario.
o Agua para la producción.
Infraestructura para la producción.
o Vertebración interna e integración externa.
Por su parte, el Plan Nacional de Cuencas15
-de acuerdo con el sitio web
www.cuencasbolivia.org, no es un Plan acabado, sino una propuesta en construcción
que se va perfeccionar a partir de nuevas experiencias de gestión de los recursos
hídricos en el país-, plantea como objetivo general, la promoción y el fortalecimiento de
la gestión integrada de los recursos hídricos y el manejo integrado de cuencas en
Bolivia bajo modalidades de participación y autogestión, como sustento del desarrollo
humano y ambiental sostenible, desde la perspectiva de las culturas y sistemas de vida
locales.
15
http://www.cuencasbolivia.org/normativa/169/plan_nacional_de_cuencas/6/, consultada el 22 de octubre de 2013.
41
Corresponde señalar que el Plan Nacional de Cuencas, no ha sido aprobado mediante
una disposición legal en razón precisamente a este carácter dinámico que le han
otorgado las autoridades responsables de la temática en Bolivia.
Son objetivos específicos del Plan, los siguientes:
1. El desarrollo de capacidades institucionales de entidades públicas, privadas y de
las organizaciones de usuarios para la promoción, implementación, facilitación y
ejecución de actividades, proyectos e iniciativas de GIRH y MIC.
2. La coordinación interinstitucional y la articulación de diferentes sectores,
actores y usuarios del agua en cuanto a planes, políticas, normas, e
intervenciones en relación a la GIRH y MIC.
3. El fortalecimiento de diferentes modalidades de organización de usuarios e
instituciones para la GIRH y MIC y la construcción de una nueva
institucionalidad para el uso y la conservación de los recursos hídricos.
4. La facilitación y el acompañamiento para la formulación y ejecución de una
cartera de proyectos de inversión de iniciativas locales para el desarrollo de la
GIRH y MIC en micro cuencas y sub cuencas, como instrumentos, ejemplos y
aprendizajes de GIRH y MIC.
5. La implementación de un sistema de monitoreo, fortalecimiento, comunicación y
difusión de información, experiencias y conocimientos relevantes sobre la GIRH
y MIC.
6. La implementación de mecanismos y modalidades de financiamiento y
administración. que articula la disponibilidad y canalización de fondos
nacionales con las ofertas de la cooperación internacional en fondos comunes
y/o concursables de manera ágil y eficiente.
7. La elaboración de planes, políticas, normas, legislación, propuestas proyectos y
herramientas para la implementación, y desarrollo de la GIRH y MIC, la
Estrategia Nacional de Recursos Hídricos y la Ley de Agua.
El Plan Nacional de Cuencas, plantea la implementación de los siguientes componentes:
Generación y fortalecimiento de la GIRH y MIC mediante Proyectos de
Inversión de Iniciativas Locales.
Fortalecimiento institucional para la implementación y el desarrollo del PNC.
El Sistema de comunicación de información y conocimientos sobre GIRH y
MIC.
42
Desarrollo de capacidades de profesionales, funcionarios y gestores del agua.
Monitoreo de temas estratégicos.
El desarrollo de mecanismos de administración y financiamiento.
Gestión de Cuencas Transfronterizas.
Plantea la estrategia social, intercultural, abordando los siguientes aspectos:
La Cultura, Interculturalidad y la Transversal Cultural para la GIRH, MIC y el
PNC.
“La Transversal Cultural” del PNC.
La Equidad de Género en la Gestión de los Recursos Hídricos y Recursos
Naturales.
La GIRH/MIC y la Disminución de las “Trampas” de la Pobreza.
La Gobernabilidad Hídrica y Buen Gobierno.
Concertación y Arreglos Sociales.
Constructivismo, Aprendizaje y Desarrollo de Capacidades.
La Gestión Administrativa y Financiera local como parte de la GIRH.
Como parte del desarrollo del Plan Nacional de Cuencas, resulta importante mencionar
que se han desarrollado documentos orientadores en relación con la gestión integral de
recursos hídricos y el manejo integral de cuencas; entre los que se han podido
identificar:
Programa de prevención y mitigación de la contaminación hídrica ver. 01
Guía para la Evaluación de la Calidad Acuática Mediante el Índice BMWP/Bol
ver. 1
Metodología de Priorización de Microcuencas.
Definición de metodologías para la formulación de estrategias de cuencas
transfronterizas.
43
Programa de Prevención y Mitigación de la Contaminación Hídrica.
Guía para la elaboración de Planes Directores de Gestión de Cuencas.
Estos documentos que permiten operativizar el Plan Nacional de Cuencas, no tienen un
carácter normativo mandatorio en cuanto su cumplimiento al no haber sido aprobados
mediante norma legal o reglamentaria alguna. Un aspecto de especial importancia,
radica en la necesidad de contar con una Ley especifica que introduzca dentro del
ordenamiento jurídico nacional, estos instrumentos en la gestión de recursos hídricos;
esa es una asignatura pendiente para el Estado boliviano y que deberá desarrollar la
misma en el marco de los nuevos paradigmas propuestos por la Constitución Política del
Estado y el Plan Nacional de Cuencas, de manera que sea posible superar el carácter
fragmentado de la normativa sobre recursos hídricos que actualmente existe en el país.
Se encuentra en marcha, el Plan Nacional de Riego16
“para vivir bien”, planteando como
objetivo general, desarrollar el riego para contribuir a lograr soberanía alimentaria,
generación de excedentes, creación de empleos, incremento del ingreso de las familias
de organizaciones indígenas, originarias, campesinas, colonizadores, económicas
campesinas, asociaciones de regantes, otras asociaciones de pequeños productores,
Markas, Ayllus, y comunidades campesinas, así como la reducción de la pobreza
mediante el aumento de la producción, productividad y el desarrollo de complejos
agroproductivos.
Introduce como estrategias generales, las siguientes:
Articulación Intra e Intersectorial del Riego
Ordenamiento de las Inversiones.
Gestión Operativa Descentralizada.
Ejecución por Fases o Etapas.
Participación Social.
Y, como estrategias específicas, las siguientes:
Consolidar mecanismos de coordinación interinstitucional.
Desarrollar capacidad institucional subsectorial.
Intensificar las inversiones en riego.
16
http://www.cuencasbolivia.org/files/plan_nacional_de_riego4fcdb994.pdf, consultada el 29 de octubre del año 2013.
44
Mejorar y ampliar el servicio técnico, capacitación e investigación.
Impulsar espacios y consolidar mecanismos de gestión participativa.
Para el cumplimiento de los objetivos propuestos y las estrategias definidas, el Plan
Nacional de Desarrollo del Riego, plantea implementar los siguientes componentes:
Derechos de agua y Ordenamiento de Recursos Hídricos a partir del Riego;
incluyendo en lo que interesa al presente estudio, los subcomponentes, (1)
Desarrollo normativo subsectorial; (2) Gestión social del agua para riego con
enfoque de cuenca y, (3) Sistema de Información Geográfica sobre Recursos
Hídricos (SIGRHI).
Fortalecimiento Institucional Subsectorial
Inversiones en Infraestructura de Riego y Drenaje.
Desarrollo del riego para la Producción Agropecuaria.
Servicio Técnico, Capacitación, Investigación y Desarrollo Tecnológico.
Por su parte, en materia de saneamiento básico, se cuenta con el Plan Nacional de
Saneamiento Básico17
2008- 2015 que establece como objetivo general, el de mejorar y
ampliar los Servicios Sostenibles de Saneamiento Básico, para hacer efectivo el
derecho humano al agua segura y a los servicios de saneamiento, dando cumplimiento
al compromiso del gobierno con el cambio para el vivir bien de toda la población.
Plantea como estrategias, las siguientes:
Atender a las áreas periurbanas, con el mejoramiento de los servicios de agua y
saneamiento, ampliación de coberturas y fortalecimiento de los sistemas
autogestionarios y cooperativos.
Atención eficiente y apropiada a las áreas rurales, movilizando los recursos
suficientes, generando las opciones ágiles de financiamiento para las EPSA
rurales y los municipios, brindando el asesoramiento para la implementación de
las intervenciones en el marco de DESCOM/FI/AT, promoviendo el empleo de
tecnologías apropiadas y modelos de intervención exitosos.
El fortalecimiento de la Regulación.
17
http://www.aipe.org.bo/public/lst_politicas_publicas_nac/LST_POLITICAS_PUBLICAS_NAC_plan_sameamiento_2008_2015_es.pdf, consultada el 29 de octubre de 2009.
45
Programa de emergencias y otros programas del Ministerio de Medio Ambiente
y Agua.
Mecanismo de Inversión para Coberturas en el Sector de Agua y Saneamiento
(MICSA)
En cuanto a lo normativa de alcance general en relación con el medio ambiente y los
recursos naturales, la Ley del Medio Ambiente 1333 del año 1992, establece como
instrumentos básicos de la planificación ambiental, entre otros, el ordenamiento
territorial, sobre la base de la capacidad de uso de los ecosistemas, la localización de
asentamientos humanos y las necesidades de la conservación del medio ambiente y los
recursos naturales; además del manejo integral y sostenible de los recursos a nivel de
cuenca; y la Evaluación de Impacto Ambiental.
Con relación al ordenamiento territorial, se han realizado esfuerzo importante a nivel
país para desarrollar este instrumento desde los niveles municipales y departamentales,
sobre la base de la elaboración de Planes Municipales de Ordenamiento Territorial y los
Planes de Uso de Suelo Departamental (PLUS). Con relación a este último instrumento,
prácticamente los nueve (9) departamentos que componen políticamente Bolivia,
cuentan con estos documentos aprobados y una parte importante de municipios cuentan
con Planes Municipales Ordenamiento Territorial (PMOT) aprobados o en fase de
aprobación, con los que en términos ideales, la ocupación del espacio y el uso de suelo
debiera haberse desarrollando en conformidad con los señalados planes; sin embargo, la
deforestación ilegal avanza en Bolivia sin ningún control, con los consiguientes efectos
en la totalidad del ecosistema; según información de la entonces Superintendencia
Forestal (actualmente Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra),
el año 2007 se deforestaron 342.092,26 ha, de las cuales 272.360,18 ha fueron ilegales,
encontrándose en Tierras de Producción Forestal Permanente 83.454,07 ha (24% del
total)18
, por supuesto, con las implicancias que esto produce en las cuencas hidrográficas
y la afectación de ciclo hidrológico.
1.2.2.2 Gestión integrada de aguas superficiales y subterráneas
De acuerdo con lo que se ha venido exponiendo, no se identifican instrumentos
concretos relacionados con la gestión integrada de aguas superficiales y subterráneas,
que si bien es cierto que han sido objeto de atención desde la misma Constitución
Política del Estado, la Ley Marco de la Madre Tierra y el Desarrollo Integral para Vivir
Bien, el Plan Nacional de Cuencas; así como el de Riego y el de Saneamiento Básico,
queda la tarea de establecer los procedimientos e instrumentos que aseguren la gestión
integrada.
Aun ante la inexistencia de norma expresa, se puede deducir que la preocupación por la
18
Antonio Andaluz Westreicher, La Dimensión Jurídica del Ordenamiento Territorial, editorial FCBC, 2010
46
gestión de estas aguas ha sido objeto de atención por la legislación ambiental boliviana
expresada en la Ley del Medio Ambiente del año 1992, sus reglamentos generales así
como en los reglamentos ambientales sectoriales de hidrocarburos del año 1996, de
minería del año 1997 e industrias del año 2002.
Así se puede mencionar, el artículo 20 de la Ley del Medio Ambiente, que establece
como actividades susceptibles de degradar el medio ambiente cuando excedan los
límites permisibles establecidos en la reglamentación, aquellas que contaminan las
aguas en todos sus estados; en su artículo 37, define como de prioridad nacional la
planificación, protección y conservación de las aguas en todos sus estados y el manejo
integral y control de las cuencas donde nacen o se encuentran las mismas; en el artículo
39 establece que el Estado regulara el vertido de cualquier sustancia o residuo líquido,
sólido y gaseoso que cause o pueda causar la contaminación de las aguas o la
degradación de su entorno.
En el caso del artículo 20 y del 39, la norma reglamentaria específica es el Reglamento
en Materia de Contaminación Hídrica -que a su vez se constituye en la norma general de
carácter supletorio a los Reglamentos sectoriales (hidrocarburos, minería, industria y
manufactura)- aprobado mediante Decreto Supremo 24176 del año 1995.
1.2.2.3 La gestión integrada de la cantidad y calidad del agua
Corresponde en esta materia, estar a lo dispuesto por el Reglamento en Materia de
Contaminación Hídrica aprobado mediante Decreto Supremo 24176 del año 1995 como
parte de los reglamentos generales de la Ley del Medio Ambiente.
El citado reglamento, es aplicable a toda persona natural o colectiva, pública o privada,
cuyas actividades industriales, comerciales, agropecuarias, domésticas, recreativas y
otras, puedan causar contaminación de cualquier recurso hídrico.
En su artículo 4 establece una clasificación de cuerpos de agua basada en la aptitud de
uso, de acuerdo a los siguientes lineamientos:
CLASE "A" Aguas naturales de máxima calidad, que las habilita como agua
potable para consumo humano sin ningún tratamiento previo, o con simple
desinfección bacteriológica en los casos necesarios verificados por laboratorio.
CLASE "B" Aguas de utilidad general, que para consumo humano requieren
tratamiento físico y desinfección bacteriológica.
CLASE "C" Aguas de utilidad general, que para ser habilitadas para consumo
humano requieren tratamiento físico-químico completo y desinfección
bacteriológica.
CLASE "D" Aguas de calidad mínima, que para consumo humano, en los casos
47
extremos de necesidad pública, requieren un proceso inicial de
presedimentación, pues pueden tener una elevada turbiedad por elevado
contenido de sólidos en suspensión, y luego tratamiento físico-químico completo
y desinfección bacteriológica especial contra huevos y parásitos intestinales.
Establece además prescripciones relacionadas con la descarga de aguas crudas o tratadas
provenientes de parques industriales así como la descarga de efluentes en cuerpos de
agua y descargas de aguas residuales a los sistemas de alcantarillado; incorpora además
prescripciones sobre el monitoreo y la calidad hídrica, sobre la prevención y control de
la contaminación y conservación de la calidad hídrica, sobre sistemas de tratamiento de
aguas residuales, sobre conservación de aguas subterráneas en relación a la extracción y
recarga de las mismas incluyendo prescripciones sobre pozos someros, sobre el reuso de
aguas, y respecto a la contaminación de cuencas de curso sucesivo.
Incorpora en sus anexos, referencias técnicas de acuerdo los siguientes criterios
técnicos:
Anexo A.- Límites Máximos Admisibles de Parámetros en Cuerpos Receptores
Cuadro N° 1.- Clasificación de los Cuerpos de Agua según su Aptitud de Uso
Cuadro N° A-1.- Valores Máximos Admisibles de Parámetros en Cuerpos Receptores
Anexo A-2.- Límites Permisibles para Descargar Líquidas en Mg/Lt.
1.2.2.4 Utilización múltiple
En lo que corresponde a la utilización múltiple del agua, volvemos a señalar que no se
cuenta con una normativa específica relacionada con la gestión de los recursos hídricos
y que la legislación existente está fragmentada; prácticamente atomizada.
Sin embargo en relación con la gestión ambiental de los recursos hídricos existe
normativa que aborda el tema en particular con un alcance general, enmarcada en la Ley
del Medio Ambiente del año 1992, sus reglamentos generales del año 1995 y otros
reglamentos ambientales sectoriales promulgados; de igual manera conveniente
enfatizar que para el desarrollo de cualquier actividad, obra o proyecto en Bolivia
resulta condición indispensable contar con una Licencia Ambiental y que esta
únicamente puede ser otorgada por la autoridad competente a nivel nacional para los
proyectos de interés nacional como es el Ministerio de Medio Ambiente y Agua y por la
autoridad competente a nivel departamental para los proyectos de interés departamental
como es el caso de las Secretarias de Medio Ambiente presentes en los 9 departamentos
del País.
Sin embargo dentro de la información a la que se ha tenido acceso, existe el Proyecto
Múltiple rio Grande – Rosita, el mismo que mediante Ley 940 del año 1987, fue
48
declarado como de prioridad nacional y de necesidad y utilidad públicas, por lo que se
autorizaba al poder ejecutivo realizar las gestiones ante organismos internacionales,
entidades gubernamentales y otras de crédito, cooperación o fomento con la finalidad de
obtener el financiamiento para su implementación.
El carácter múltiple asignado por esta Ley establece que el mismo implica el
aprovechamiento de aguas del Río Grande, mediante la construcción de una represa
hidroeléctrica, obras de regadío y otras que sean necesarias.
Según información obtenida de la página web de la Empresa Nacional de Electricidad
(ENDE), en relación a la descripción del Proyecto Hidroeléctrico Rositas19
, señala que
“la Central Hidroeléctrica Rositas, se constituye en el componente de generación
eléctrica del Proyecto Múltiple Río Grande - Rositas, el cual consiste en el
represamiento de las aguas del río Grande, cerca de su confluencia con el río Rositas en
la región de Abapó, provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz. Los
componentes principales del Proyecto Múltiple son la provisión de energía
hidroeléctrica, provisión de agua para riego, control de inundaciones e instalación de
agroindustrias”.
Con relación al componente de generación eléctrica, el portal del Ministerio de
Hidrocarburos y Energía, informa que se ha entregado el estudio de factibilidad del
Proyecto Hidroeléctrico Rositas20
, señalando que el Memorándum de Entendimiento
firmado con la empresa Hydrochina está divido en dos fases consecutivas y
dependientes: La Fase I: es la elaboración del Estudio de Factibilidad del proyecto
bajo la responsabilidad de Hydrochina, a título gratuito. Esta fase no comprende
obligaciones de carácter económico para el Ministerio de Hidrocarburos y Energía ni
para ENDE. El estudio presentado (…) es de propiedad intelectual y material del
Ministerio de Hidrocarburos y Energía en virtud a su implicancia con el recurso
natural boliviano y en el marco de la cooperación técnica entre ambas partes.
A la conclusión de esta Fase I, ahora arranca la Fase II, donde se encuentra el Diseño
Final, financiamiento, construcción y puesta en marcha del Proyecto Hidroeléctrico
Rositas. Esta implementación está sujeta a la aceptación formal del estudio de
factibilidad por parte del Ministerio de Hidrocarburos y Energía y ENDE, así como de
las condiciones de financiamiento, demostradas y garantizadas por Hydrochina.
1.2.2.5 Protección contra eventos críticos
Como ya se ha mencionado, en Bolivia no se cuenta con una Ley que regule desde un
enfoque moderno la gestión de los recursos hídricos, sin embargo se han realizado
esfuerzos por incorporar estos nuevos conceptos en la planificación y política nacional,
sin que ellos venga a resolver definitivamente los problemas que se generar en cuanto a
19
http://www.ende.bo/archivo/proyecto/ROSITAS.pdf, consultada el 30 de octubre del año 2013. 20
http://www2.hidrocarburos.gob.bo/index.php/prensa/noticias/341-entregan-estudio-de-factibilidad-del-proyecto-hidroel%C3%A9ctrico-rositas.html, consultada el 30 de octubre del año 2013.
49
la protección y tratamiento jurídico de los recursos hídricos frente a eventos críticos.
Sin embargo, en la legislación sectorial se han ido incorporando algunos criterios que
contribuyen a la protección de los recursos hídricos frente a eventos críticos, así
podemos identificar criterios en la Ley Forestal 1700 del año 1996, respecto a la
clasificación de tierras, entre las que destacan a los efectos que interesan a este acápite,
la establecida en el artículo 13 referido a las tierras de protección, entendidas como
aquellas con cobertura vegetal o sin ella que por su grado de vulnerabilidad a la
degradación y/o los servicios ecológicos que prestan a la cuenca hidrográfica o a fines
específicos, o por interés social o iniciativa privada, no son susceptibles de
aprovechamiento agropecuario ni forestal, limitándose al aprovechamiento
hidroenergético, fines recreacionales, de investigación, educación y cualquier otro uso
indirecto no consuntivo.
Evidentemente, la prescripción del artículo 13 de la Ley Forestal, se aplica en el marco
de los criterios del ordenamiento territorial reflejados en los Planes de Usos de Suelo
departamental aprobados mediante Decreto Supremo, como instrumentos nivel macro;
así como por los Planes de Ordenamiento Predial como instrumento a nivel micro, los
Planes de Manejo Forestal, la servidumbres administrativas ecológicas y las Reservas
Privadas del Patrimonio Natural –RPPM-.
La Ley Marco de la Madre Tierra y el Desarrollo Integral para Vivir del año 2012, en
relación al tema establece las bases y orientaciones del vivir bien en relación con el
cambio climático, estableciendo los siguientes:
1. Establecer políticas, estrategias, planes, mecanismos organizativos,
institucionales, técnicos y legales para la mitigación y adaptación al cambio
climático y desarrollo de medidas de respuesta efectivas a sus impactos en
armonía y equilibrio con la Madre Tierra.
2. Desarrollar capacidades institucionales y técnicas para el monitoreo, modelación
y pronósticos de escenarios para la planificación y toma de decisiones sobre
cambio climático a largo plazo.
3. Promover la recuperación y aplicación de prácticas, tecnologías, saberes y
conocimientos ancestrales de las naciones y pueblos indígena originario
campesinos, y las comunidades interculturales y afrobolivianas para el desarrollo
de medidas de respuesta efectivas a los impactos del cambio climático en
armonía y equilibrio con los sistemas de vida, priorizando la soberanía y
seguridad alimentaria de los bolivianos.
4. Desarrollar y mejorar la capacidad de prevención y gestión de riesgos ante
eventos climáticos extremos, con énfasis en las regiones con sistemas de vida
más vulnerables al riesgo del cambio climático.
50
5. Todos los planes y programas de reducción de emisiones de Gases de Efecto
Invernadero (GEI), estarán enfocados en la no mercantilización de las funciones
ambientales de los componentes de la Madre Tierra, por lo que no incluirán
mecanismos de financiamiento asociados a los mercados de carbono.
6. El Estado impulsará que los recursos financieros de los fondos orientados al
cambio climático, estén destinados al manejo integral y sustentable de todos los
componentes de la Madre Tierra, promoviendo la capacidad de sostenimiento y
adaptación de los sistemas de vida.
1.2.2.6 Gestión de las aguas de interés local de los municipios
La Constitución Política del Estado del año 2009, establece en relación a las fuentes de
agua, que estas son recursos naturales estratégicos, razón por la cual el Estado ejerce un
control total sobre la cadena productiva y sus procesos; correspondiendo su gestión a
una competencia exclusiva -facultad legislativa, reglamentaria y ejecutivo; pudiendo
trasferir y delegar estas dos últimas- del nivel central del Estado.
Por su parte, el articulo 302 referido a las competencias exclusivas de los Gobierno
Autónomos Municipales señala la de establecer en su jurisdicción, áreas protegidas
municipales en conformidad con los parámetros establecidos para este nivel de
gobierno. En relación a este último elemento consideramos que será una Ley de
desarrollo la que se encargue de establecer estos parámetros ya que en la normativa
vigente relacionada con Áreas Protegidas no se encuentran prescripciones relacionadas
con las Áreas protegidas Municipales.
Sin embargo, ante la posibilidad de establecer Áreas protegidas a nivel municipal, se
puede identificar una oportunidad para asegurar entre otros bienes ambientales, la
conservación de fuentes de agua, áreas de recarga hídrica, bosques de protección de
cabeceras de cuenca, áreas ribereñas entre otras.
La Ley de Municipalidades 2028 del año 1999, establece en su artículo 79 referido a la
formulación de los Planes de Ordenamiento Urbano y Territorial, que las áreas de
servicio de agua y alcantarillado, deben usar del subsuelo y contar obligatoriamente con
una red de distribución de servicios de mayor capacidad, con los medios de eliminar o
disminuir los riesgos de contaminación ambiental e insalubridad y mantener condiciones
de vida vegetal y animal constantes y autorreguladas.
En el artículo 10 de las Disposiciones Finales y Transitorias de la Ley de
Municipalidades objeto de estudio, se establece que los servicios municipales
comprendiendo los básicos, agua, electricidad, alcantarillado, micro riego,
levantamiento y procesamiento de desperdicios, salud, educación, cementerios,
mataderos, mercados, comercio de primera necesidad, transporte, registros y otros al
servicio de la comunidad se declaran de necesidad y utilidad pública.
51
Por su parte, la Ley 2066 de prestación y utilización de servicios de agua potable y
alcantarillado sanitario promulgada el año 2000, establece como derecho preferente de
las EPSAS -Entidad Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario-
y los Gobiernos Municipales, la obtención de la Licencia para prestación del servicio de
agua potable y alcantarillado y la autorización para uso y aprovechamiento de los
recursos hídricos.
Con relación a los pueblos indígenas y originarios, la Ley objeto de estudio, establece
que se respeta, reconoce y protege el uso y aprovechamiento de las fuentes de agua con
fines a la prestación de los servicios de agua potable, remitiendo a la autoridad
competente la otorgación de un documento jurídica que garantice el ejercicio de este
derecho.
Si bien es cierto en relación a los pueblos indígenas que la norma establece los
parámetros para instrumentalizar el ejercicio del derecho, la misma ha sido superada y
absorbida por el derecho fundamental y fundamentalísimo al agua establecido por la
Constitución Política del Estado del año 2009.
Por su parte, en relación a la gestión ambiental del agua para fines de prestación del
servicio de agua potable, la Ley 2066, en su artículo 23 establece que los prestadores de
Servicios de Agua Potable o Servicios de Alcantarillado Sanitario deben proteger el
medio ambiente conforme a las disposiciones de la Ley 1333 de 15 de julio de 1992 y su
reglamentación, así como promover el uso eficiente y conservación del agua potable,
mediante la utilización de equipos, materiales y técnicas constructivas que no
deterioren el ambiente y que contribuyan a la conservación del agua, la promoción del
uso de dispositivos ahorradores del agua y la orientación a los Usuarios para la
disminución de fugas dentro de los sistemas de Agua Potable, así como el adecuado
tratamiento disposición de las Aguas Residuales.
1.2.2.7 Necesidades prioritarias de la población
De acuerdo con el Capítulo Segundo sobre los Derechos Fundamentales, del Título II
referido a los Derechos Fundamentales y Garantías, el artículo 16 de la Constitución
Política del Estado, establece que toda persona tiene derecho al agua y a la
alimentación; y en su artículo 373 correspondiente al Capitulo Quinto de los Recursos
Hídricos, correspondiente al Título II referido a Medio Ambiente, Recursos Naturales,
Tierra y Territorio, establece que el agua constituye un derecho fundamentalísimo para
la vida, en el marco de la soberanía del pueblo.
En cuanto a las necesidades prioritarias para la población, la Ley Marco de la Madre
Tierra y El Desarrollo Integral para Vivir Bien del año 2012 pareciera esclarecer la
cuestión cuando señala en su artículo 4 relativo a los principios, el de Agua para la
Vida, por el que el Estado Plurinacional de Bolivia y la sociedad asumen que el uso y
acceso indispensable y prioritario al agua, debe satisfacer de forma integral e indistinta
la conservación de los componentes, zonas y sistemas de vida de la Madre Tierra, la
52
satisfacción de las necesidades de agua para consumo humano y los procesos
productivos que garanticen la soberanía con seguridad alimentaria.
En realidad se disuelve en la expresión agua para la vida la prioridad de agua para
consumo humano alejándose de una priorización para este fin. Consideramos que será
una Ley específica relacionada con recursos hídricos la que terminará por dilucidar el
alcance de este uso y acceso integral e indistinto.
1.2.2.8 La concesión del uso de los recursos hídricos y sus criterios
La constitución Política del Estado boliviano, promulgada el año 2009, establece en su
artículo 20 relativo a los derechos fundamentales, que el acceso al agua y alcantarillado
constituyen derechos humanos, no son objeto de concesión ni privatización y están
sujetos a régimen de licencias y registros, conforme a ley.
En relación al régimen constitucional del medio ambiente y los recursos naturales, el
artículo 373, establece que los recursos hídricos en todos sus estados, superficiales y
subterráneos, constituyen recursos finitos, vulnerables, estratégicos y cumplen una
función social, cultural y ambiental. Estos recursos no podrán ser objeto de
apropiaciones privadas y tanto ellos como sus servicios no serán concesionados y están
sujetos a un régimen de licencias, registros y autorizaciones conforme a Ley.
Por su parte en lo que corresponde a la prestación del servicio de agua potable, las Ley
2066 de prestación y utilización de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario
del año 2000, establece además de la concesión proscripta por la Constitución Política
del Estado, un régimen de licencias y registro para la prestación de los servicios. La
señalada Ley, en su artículo 8 referido a las definiciones, establece entre otras, las
siguientes:
Licencia: Acto administrativo por el cual la Superintendencia de Saneamiento
Básico certifica que una EPSA o un gobierno municipal que presta Servicios de
Agua Potable o Servicios de Alcantarillado Sanitario en forma directa, cumple
con los requisitos que rigen para las Tarifas, Tasas o Cuotas y es elegible para
acceder a proyectos y programas gubernamentales del sector.
Registro: Acto administrativo por el cual la Superintendencia de Saneamiento
Básico certifica que la EPSA correspondiente a los pueblos indígenas y
originarios, comunidades indígenas y campesinas, asociaciones y sindicatos
campesinos presta el servicio de agua potable y es elegible para acceder a
proyectos y programas gubernamentales del sector.
En relación al agua para riego, la Ley 2878 de año 2004, en su artículo 21, establece
que Los registros y autorizaciones para el uso y aprovechamiento de los recursos
hídricos destinados al agua para riego, así como la revocatoria de los mismos, serán
otorgados por la Autoridad Competente de los Recursos Hídricos; estableciendo como
53
forma de reconocimiento de derechos de uso y aprovechamiento, las siguientes:
Registro: Acto administrativo mediante el cual el Estado, a través del Servicio
Nacional de Riego (SENARI), reconoce y otorga el derecho de uso y
aprovechamiento de las fuentes de agua para riego a pueblos indígenas y
originarios, comunidades indígenas y campesinas, asociaciones, organizaciones
y sindicatos campesinos, garantizando jurídicamente de manera permanente, los
recursos hídricos según sus usos, costumbres.
Autorización: Acto administrativo mediante el cual el Estado, a través del
Servicio Nacional de Riego (SENARI), otorga el derecho de uso y
aprovechamiento de agua para riego en el sector agropecuario y forestal, a
personas jurídicas o individuales que no estén contemplados como sujetos de
registro.
1.2.2.9 Pago por el uso del agua
Con relación al pago por el uso del agua, la Ley 2066 referida la prestación y utilización
de servicios de agua potable y alcantarillado sanitario promulgada el año 2000,
establece en su artículo 60 que el titular de la concesión cobrará Tarifas a los Usuarios,
como retribución por los Servicios de Agua Potable o Alcantarillado Sanitario. El pago
de estas Tarifas por los Usuarios es obligatorio.
En las zonas localizadas dentro del área de Concesión que no cuenten con conexiones
domiciliarias de Agua Potable o Alcantarillado Sanitario, las EPSA podrán cobrar
Tarifas por la provisión de servicios alternos.
Con relación al precio, el artículo 61 establece que los titulares de la concesión podrán
cobrar Precios a los Usuarios por los servicios de conexión, reposición, instalación de
medidores y otros servicios operativos cuyos precios deberán ser suficientemente
fundamentados, previa autorización expresa de la Superintendencia de Saneamiento
Básico (actualmente Autoridad de Fiscalización y Control Social de Agua Potable y
Saneamiento Básico –AAPS-) y de acuerdo a los criterios que serán establecidos en los
Reglamentos de Prestación de Servicios y de Tasas, Tarifas y Precios.
La Resolución Administrativa Regulatoria AAPS No. 180/2011, establece en relación a
las tarifas y pagos, la categoría Social – Solidaria de usuarios, que comprende asilos de
ancianos, albergues de niños (orfanatos) y centros de rehabilitación de discapacitados a
cargo de instituciones públicas, religiosas y privadas sin fines de lucro; estableciendo la
tarifa de Bs. 1,78 (aprox. 0,25 ctvs. de dólar) por m3 y una dotación de hasta 4.5 metros
cúbicos por interno.
En lo que corresponde al uso de agua para riego, esta no contempla ningún pago por el
54
uso de los recursos hídricos para este fin.
1.2.2.11 Gestión de Conflictos
En el marco de la Ley 2878 del año 2004 de Promoción y Apoyo al Sector Riego; el
Reglamento relativos a los derechos de uso y aprovechamiento de recursos hídricos para
riego aprobado mediante Decreto Supremo 28818 del año 2006, establece en su Título
V, Capitulo Único el régimen de oposiciones, resolución de conflictos y controversias.
En su artículo 53 del mencionado Decreto Supremo, establece que los conflictos y
controversias suscitados entre los titulares de Registro y Autorización, serán resueltos
según usos y costumbres, en base a las autoridades, instituciones y normas internas de
los mismos; en su artículo 54, establece el tratamiento de oposiciones, resolución de
conflictos y controversias, estableciendo las siguientes prescripciones:
I. En caso de existir oposiciones a derechos conferidos o por conferirse, ó controversias
entre titulares de derecho que no fueran resueltas en los términos establecidos en el
artículo anterior, se procederá de la siguiente manera:
1. La parte interesada presentará su solicitud por escrito ante el Director del SEDERI o
del SENARI según corresponda, cumpliendo los requisitos exigidos para este fin.
2. Recibida la solicitud de la parte interesada y cumplidas las formalidades exigidas, se
admitirá la solicitud.
II. Admitida la solicitud y previa realización de las inspecciones que correspondan, se
verificará la existencia de derechos, la legitimidad y legalidad de los mismos, la
dirección correspondiente procederá a emitir informe técnico-legal sobre el caso, en
base al cual el Director emitirá una resolución final en un plazo no mayor a cincuenta
(50) días hábiles, computables a partir de la fecha de admisión.
1.3. La legislación sobre los recursos hídricos a nivel subnacional
1.3.1 ¿Cuál es el papel de Estados y de los Municipios / Departamentos, provincias y
distritos departamentales y municipales?
Como ya expusimos anteriormente, Bolivia con la promulgación de la Constitución
Política del Estado del año 2009, pasa de ser una Republica Unitaria con un sistema de
descentralización administrativa en los nueve (9) departamentos y autonomías
municipales en más de 300 municipios, a un Estado Plurinacional con Autonomías.
Estas autonomías ejercidas a partir de las denominadas entidades territoriales
autónomas, se encuentran en una etapa de asumir las competencias exclusivas,
concurrentes y compartidas.
1.4. Perspectivas sectoriales - inventario y análisis de las normas
55
1.4.1 Actividades económicas: existen normas sobre permisos ambientales,
audiencia pública y estudio de impacto ambiental? ¿Cuál es la relación de esas
normas con la protección y conservación de los recursos hídricos?
La Ley de Medio Ambiente 1333 del año 1992, incorpora a la evaluación de impacto
ambiental como un instrumento de la planificación ambiental. En su artículo 21
establece como un deber de todas las personas naturales o colectivas que desarrollen
actividades susceptibles de degradar el medio ambiente, tomar las medidas preventivas
correspondientes, informar a la autoridad competente y a los posibles afectados, con el
fin de evitar daños a la salud de la población, el medio ambiente y los bienes.
Comprendido en el marco de la ley del Medio Ambiente y sus reglamentos generales, la
evaluación de impacto ambiental tienen un doble sentido, por un lado se constituye en
una herramienta de carácter preventivo en la medida que persigue identificar con
carácter previo a la implementación de cualquier actividad, obra o proyecto, los
impactos negativos que pudiera provocar estableciendo las actuaciones y medidas de
mitigación de los mismos, así como la aprobación por parte de la autoridad competentes
a través de la correspondiente Licencia Ambiental; y por otro lado, persigue
diagnosticar los efectos de una actividad obra o proyecto en fase de ejecución
planteando las medidas de adecuación a los parámetros establecidos en la legislación;
esta última finalidad de la Evaluación de Impacto Ambiental de acuerdo con la
legislación boliviana se constituye en una medida transitoria en procura de que la
totalidad de actividades obras o proyectos se adecúen a los límites permisibles
establecidos en la reglamentación; esta medida transitoria otorgaba un plazo de cinco
años a partir de la promulgación de una norma regulatoria expresa, la misma que fue
incorporada en el Reglamento de Prevención y Control ambiental promulgado en el año
1995; sin embargo hasta la fecha este proceso de adecuación no ha concluido por lo que
en el marco de la ley del medio Ambiente debieran considerase como infractoras a la ley
del Medio Ambiental que hasta la fecha no cuenten con una Licencia Ambiental,
admitiéndose por parte de las autoridades competentes la substanciación de tramites de
adecuación ambiental.
La evaluación de impacto ambiental, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley, se
entiende como un conjunto de procedimientos administrativos, estudios y sistemas
técnicos que permiten estimar los efectos que la ejecución de una determinada obra,
actividad o proyecto puedan causar sobre el medio ambiente.
De acuerdo con la categoría asignada a la actividad, obra o proyecto, se establecerá la
obligatoriedad de llevar adelante Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental o no,
que irán desde los analíticos integrales cuya implicancia abarca la totalidad de factores
ambientales que rodean al proyecto hasta los certificados de dispensación en los cuales
no resulta necesaria la realización de un estudios de EIA, sino simplemente la
identificación de medidas de mitigación, la Ley y el Reglamento de Prevención y
Control ambiental, establecen los casos particulares a los corresponderá un determinado
procedimiento.
56
La licencia ambiental sea esta Declaración de Impacto Ambiental (DIA) para
actividades, obras o proyectos (AOP) nuevos; o Declaratoria de Adecuación Ambiental
(DAA) o Certificados de Dispensación (CD 1 y 2), una vez otorgada por la Autoridad
Ambiental Competente marca el inicio de la gestión ambiental de la AOP licenciada y
queda sometida la misma al cumplimiento de la legislación ambiental y a los
instrumentos de regulación de alcance particular (IRAP) aprobados.
Estos IRAP esta constituidos por la Ficha Ambiental (instrumentos que marca el inicio
del trámite de licenciamiento y que contienen la descripción del proyectos), el Plan de
Aplicación y Seguimiento Ambiental (PASA) en el caso de actividades nuevas o el Plan
de Adecuación Ambiental (PAA) en caso de actividades en ejecución y por el Programa
de Prevención y Mitigación (PPM), además de los correspondientes planes de
contingencia en caso de manejo de sustancias peligrosas, el correspondiente plan de
cierre y abandono y el plan de restauración.
Todos estos instrumentos se encuentran debidamente regulados por la Ley del Medio
Ambiente 1333 del año 1992 y por los Reglamentos Generales aprobados mediante
Decreto Supremo 24176 del año 2005, referidos a las siguientes materias:
Reglamento General de Gestión Ambiental
Reglamento de Prevención y Control Ambiental
Reglamento en materia de Contaminación Atmosférica
Reglamento en materia de Contaminación Hídrica
Reglamento de Gestión de Residuos Solidos
Reglamento para el manejo de Sustancias Peligrosas
Conviene resaltar, que a nivel sectorial, se han promulgado, los siguientes reglamentos:
Reglamento Ambiental para el Sector Hidrocarburos – Decreto Supremo 24335
del año 1996.
Reglamento Ambiental para el Sector Minero – Decreto Supremo 24782 del año
1997.
Reglamento Ambiental para el Sector Industrial y Manufacturero – Decreto
Supremo 26736 del año 2002.
Estos reglamentos sectoriales contienen normas técnicas específicas para las actividades
del sector, remitiendo en la mayoría de los casos a los reglamentos generales el
57
tratamiento de los diferentes factores ambientales.
En cuanto a la participación social, el desarrollo de audiencias públicas se encuentra
inserto en los procesos de evaluación de impacto ambiental, la Ley del Medio Ambiente
desarrolla un capitulo especifico relacionado con los procesos de participación social y a
nivel de reglamentación es instrumentalizado. De acuerdo con el artículo 93 de la Ley,
toda persona tiene derecho a ser informada veraz, oportuna y suficientemente sobre las
cuestiones vinculadas con la protección del medio ambiente, así como a formular
peticiones y promover iniciativas de carácter individual o colectivo, ante las autoridades
competentes que se relacionen con dicha protección.
Con relación a la participación social en los procesos licenciamiento ambiental, el
Reglamento de Prevención y Control Ambiental (DS 24176), en su artículo 162,
establece que en la fase de identificación de impactos para considerar en un estudio de
evaluación de impacto ambiental (EEIA), el representante legal deberá efectuar la
Consulta Pública para tomar en cuenta observaciones, sugerencias y recomendaciones
del público que pueda ser afectado por la implementación del proyecto, obra o
actividad. Si en el (EEIA) no estuviese prevista la misma, la Autoridad Ambiental
Competente procederá a someter el (EEIA) a un periodo de consulta pública y a recabar
los informes que en cada caso considere oportunos, antes de emitir la Declaratoria de
Impacto Ambiental (DIA).
Es evidente sin embargo, que estas prescripciones pre constitucionales –con relación a
la Constitución Política del Estado del año 2009- se han visto fortalecidas al ser
insertadas al texto de la Constitución Política del Estado, tanto en atención a los pueblos
indígenas como parte de la ratificación de Convenio 169 de la OIT, como por la
universalización a la población en general respecto a la realización de la consulta.
Con relación al desarrollo de actividades forestales, la Ley Forestal 1700 del año 1996,
establece en su artículo 3 referido a las definiciones, que el Plan de Manejo Forestal es
el instrumento de gestión forestal resultante de un proceso de planificación racional
basado en la evaluación de las características y el potencial forestal del área a utilizarse,
elaborado de acuerdo a las normas y prescripciones de protección y sostenibilidad y
debidamente aprobado por la autoridad competente, que define los usos responsables del
bosque, las actividades y prácticas aplicables para el rendimiento sostenible, la
reposición o mejoramiento cualitativo y cuantitativo de los recursos y el mantenimiento
del equilibrio de los ecosistemas.
Para la intervención en áreas forestales resulta un instrumento equivalente a la
evaluación de impacto ambiental.
Otro instrumento emergente de la legislación forestal es el de la zonificación a nivel
predial reflejada en la formulación del Plan de Ordenamiento Predial (POP),
desarrollado por el Reglamento de la Ley Forestal (DS 24453 del año 1996) en los
términos establecidos por el artículo 6 que establece que los planes de ordenamiento
58
territorial, la clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor, sus equivalentes a
nivel de regiones, cuencas y subcuencas, así como los planes de ordenamiento predial y
planes de manejo forestal, una vez aprobados, son instrumentos de cumplimiento
obligatorio y constituyen limitaciones legales a los derechos de propiedad, uso y
aprovechamiento, emergentes de la función social de la propiedad y del dominio
originario del Estado sobre los recursos naturales.
El nivel predial (…) constituye la unidad de análisis y gestión que determina los usos
definitivos. (…) en dicho nivel de ordenamiento, no se pueden cambiar los usos de
protección y forestal asignados a nivel macro por los planes de uso del suelo a usos
agrícolas y/o pecuarios.
En cuanto a la relación de estas normas en relación con la protección y conservación de
los recursos hídricos, debe entenderse que las mismas resultan instrumentos de la
gestión ambiental enmarcados en criterios de sostenibilidad y por lo tanto abarcan los
diferentes factores ambientales entre ellos el agua.
Con se ha mencionado, existe un reglamento específicos que regula de manera general
toda actividad, obra o proyecto con incidencia sobre los recursos hídricos, se trata del
Reglamento en Materia de Contaminación Hídrica aprobado mediante Decreto Supremo
24176 del año 1995, cuyo ámbito de aplicación establecido en el artículo 2, alcanza a
toda persona natural o colectiva, pública o privada, cuyas actividades industriales,
comerciales, agropecuarias, domésticas, recreativas y otras, puedan causar
contaminación de cualquier recurso hídrico.
Este reglamento, establece criterios relacionados con los siguientes temas:
Clasificación de cuerpos de aguas
Marco institucional
Procedimientos técnico administrativos
Monitoreo, evaluación, prevención, protección y conservación de la calidad
hídrica
Infracciones y sanciones administrativas
De igual manera ocurre con la normativa ambiental sectorial desarrollada que remite al
cumplimiento de los procedimientos de evaluación de impacto ambiental así como a los
parámetros de calidad de agua establecidos en el señalado reglamento.
1.4.2 ¿Reglas para la pesca, la acuicultura, la minería, los peces ornamentales
Con relación a la pesca y la acuicultura, se cuenta con la Ley de Vida Silvestre, Parques
59
Nacionales, Caza y Pesca aprobada mediante Decreto Ley 12301 del año 1975; la
misma que desarrolla un Titulo y 35 artículos concernientes al tratamiento de los
recursos pesquero. Establece prescripciones relacionadas el dominio del Estado respecto
a los lagos y lagunas permanentes o temporales, habitadas por plantas, peces y otros
seres acuáticos, así como los ambientes ecológicos adyacentes que se forman por
influencia de las aguas. Si bien es cierto que estas prescripciones continúan vigentes, las
mismas deberán ser ajustadas a los nuevos para preceptos constitucionales respecto a la
propiedad de los recursos naturales y el rol del Estado como administrador en
representación del pueblo boliviano.
La señalada Ley, establece además que son recursos pesqueros, los animales y
organismos que se reproducen, viven y mueren en ambientes de aguas naturales o
artificiales.
Con respecto a la administración de los recursos pesqueros, cada cuerpo de agua
productor de los mismos, contará con un reglamento específico, que contemplará las
especies, volúmenes de explotación, métodos de captura, épocas de veda y pesar y otros
aspectos inherentes; incorpora prohibiciones de introducción y siembre de nuevas
especies y otros animales acuáticos, la siembra de especies ajenas, así como de la
exportación de peces sin contar para cada caso particular, con la autorización
correspondiente por parte de la autoridad competente.
Establece una clasificación de 4 tipos de pesca, de subsistencia, comercial o industrial,
deportiva, científica o experimental, establece además, prescripciones relativas a las
zonas de pesca, concesión y aprovechamiento.
Con relación a este último punto relacionado con los derechos de concesión, se hace
necesario enfatizar que la Constitución Política del Estado del año 2009, para el caso
particular de los recursos hídricos y para los recursos naturales considerados
estratégicos que no podrán ser concesionados, aunque si sujetos a un régimen de
licencias, registros y autorizaciones conforme a Ley. Es evidente que para resolver la
cuestión de estos actos administrativos, será necesaria la promulgación de una Ley de
desarrollo del precepto constitucional incluyendo la reglamentación; es una realidad que
el Estado boliviano, se encuentra en una fase de adecuación al nuevo ordenamiento
jurídico nacional, estando aun ausentes normas que vuelva aplicables estos preceptos; en
el mejor de los casos se está comenzando el proceso a partir de la formulación de Leyes
marco como es el caso de la Ley Marco de la Madre Tierra y el Desarrollo Integral
para Vivir bien, promulgada en el mes de octubre del año 2012.
Volviendo a la Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca, establece
criterios relacionados con la conservación de los recursos pesqueros, estableciendo
lineamientos respecto a conservación de hábitats considerando un enfoque por
ecosistema, aspecto de no menor importancia para el análisis toda vez que en el
contexto en que se desarrolla la norma, el Estado boliviano no había incorporado dentro
del ordenamiento jurídico nacional principio del moderno derecho ambiental producto
60
de del desarrollo del derecho ambiental internacional, situación que se concreta recién a
partir de los años 90 con la promulgación de la Ley del Medio Ambiente en abril de año
1992. De igual manera ocurre cuando la Ley de Vida Silvestre, Parques Nacional, Caza
y Pesca establece prescripciones respecto a la deforestación a orillas y márgenes de ríos;
así como a la contaminación proveniente de actividades mineras e industriales, las
mismas que años más tarde, se replantean como resultado de la promulgación de la
citada Ley del Medio Ambiente, sus reglamentos generales y los reglamentos sectoriales
como el Reglamento Ambiental del Sector Hidrocarburos del año 1996, el Reglamento
Ambiental de Sector Minero del año 1997 y el Reglamento para el Sector Industrial y
Manufacturero del año 2002.
Por otro lado, la Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca, establece
lineamientos relacionados con la industria y comercialización pesquera, periodos de
veda y registro de pesca. Con relación al tema de la veda, de acuerdo con el estudio
Caracterización de la Pesquería en la Amazonia boliviana, Sarela Paz y Paul Van
Damme21
, señalan que de este período datan las promulgaciones de las vedas parciales
o totales de especies en determinadas zonas, instrumento de manejo pesquero que hasta
la fecha es considerado como la panacea para evitar la sobreexplotación pesquera y
cuya aplicación esconde la ausencia de datos fidedignos y, en algunos casos, de respeto
al conocimiento tradicional sobre los recursos pesqueros.
Otro aspecto a destacar respecto de la ley objeto de estudio es el hecho de que en
muchas de sus disposiciones se establece remisiones a la reglamentación, situación que
en términos generales nunca se dio razón por la cual muchas de sus prescripciones
quedaron en meros enunciados de buena voluntad pero que no contaron con
instrumentos que los vuelvan aplicables.
En el año 1990, mediante Decreto Supremo 22581, se aprueba el Reglamento de Pesca y
Acuicultura, cuyo objeto de acuerdo con el artículo 1, es el de establecer el marco
normativo de regulación, operación, ordenamiento y promoción del desarrollo de las
actividades pesqueras del país, en observancia a la interpretación, ampliación, y/o
complementación de las disposiciones relativas a la administración, reglamentación y
fiscalización de la conservación, desarrollo, aprovechamiento, transporte y
comercialización de los recursos pesqueros del país.
Establece regulaciones relativas al el proceso pesquero en relación a la pesca ribereña y
a la acuicultura, incorpora como referencia técnica la definición de las actividades
pesqueras, desarrollando las establecidas por la Ley de Vida Silvestre, Parques
Nacionales, Caza y Pesca; entra a regular cuestiones relacionadas con la veda en el
proceso pesquero; establece limitaciones, prohibiciones y sanciones como la prohibición
de captura de peces pequeños y la utilización de materiales tóxicos, explosivos y otros
cuya naturaleza causa daño o deterioro a los recursos pesqueros e hidrobiológicos.
21
Sarela Paz, Paul Van Damme, Caracterización de las Pesquerías en la Amazonia boliviana, http://www.faunagua.org/biblioteca/2%20Paz&VanDamme.pdf, consultada el 24 de octubre de 2013
61
La norma aún vigente presenta importantes debilidades que parten de su propia base
legal en relación a la Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca del año
1975 y a la ausencia dentro del ordenamiento jurídico de una Ley especial de pesca por
lo que a decir de Sarela Paz y Paul Van Damme22
, el Reglamento de Pesca y
Acuicultura tuvo un encaje jurídico ambiguo, sobrecargado de aspectos
reglamentarios, que pretendió hacer de éste una Ley-Reglamento, resultando finalmente
en un instrumento no adecuado para el cumplimiento de los objetivos para los que fue
diseñado; sumado a ello, se verifica un marco institucional desactualizado y modificado
en razón de las cambios de estructura sufridos por el órgano ejecutivo en el transcurso
del tiempo. Si bien se puede evidenciar que la norma incorpora criterios técnicos, los
mismos han sido trastocados por el surgimiento de otras posteriores incluyendo la
Constitución Política del Estado del año 2009 que ha definido a los recursos naturales
como de propiedad del pueblo boliviano, cedidos a la administración del Estado.
Con base en el reglamento de pesca y acuicultura, se ha llegado a establecer
reglamentos pesqueros a nivel departamental los mismos ante la ausencia de una
facultad legislativa por parte de estos fueron aprobado mediante resoluciones de índole
administrativo; situación similar ocurre con la aprobación de Planes de Manejo
Pesquero de igual manera, es posible afirmar que aspectos asociados a las actividades
pesqueras en cuanto conservación de la biodiversidad se encuentra la Ley del Medio
Ambiente y el Reglamento General de Áreas Protegidas del año 1997 y los Decretos
Supremos de veda general e indefinida de los años 1990 y 1999.
Con relación al aprovechamiento de peces ornamentales, a pesar de haber existido una
pocas iniciativas de desarrollo del sector, las mismas han encontrado una ausencia de
marco regulatorio que permita concretarlas; a la fecha del presente estudio, se tiene
referencia de la existencia de algún proyecto de reglamento relacionado con el
aprovechamiento de peces ornamentales.
Volviendo a referenciarnos en el estudio de Sarela Paz y Paul Van Damme, a manera de
conclusión citamos, en resumen, los 30 años que han transcurrido entre la
promulgación de la Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca en 1975 y
la fecha se caracterizan por la falta de continuidad en las políticas pesqueras, y por
una fragmentación de responsabilidades públicas a niveles cada vez más inferiores y
menos preparados para encarar los desafíos del sector (…).
1.4.3 ¿Normas para la navegación, puertos, gasolineras flotantes, especies exóticas
En el caso de la navegación y ante la evidencia ya presentada en el presente estudio del
grado de fragmentación y atomización de la legislación relacionada con aguas, recursos
hídricos y cuencas, resulta necesario retrotraernos a la vigencia de la Ley de Aguas del
año 1906 que a la fecha se encuentra vigente en Bolivia a pesar del surgimiento de una
22
Sarela Paz, Paul Van Damme, Caracterización de las Pesquerías en la Amazonia boliviana, http://www.faunagua.org/biblioteca/2%20Paz&VanDamme.pdf, consultada el 24 de octubre de 2013
62
treintena de proyectos de Ley de Agua que quedaron simplemente en eso; proyectos. El
enfoque de la Ley de Aguas vigente se enmarca en criterios meramente utilitaristas
relacionados con el uso de agua, ajenos a los paradigmas modernos de sostenibilidad.
Dentro del ordenamiento jurídico boliviano, es posible resaltar con relación al tema, la
existencia de la Ley de Navegación Fluvial, Lacustre y Marítima promulgada mediante
Decreto Ley 12684 del año 1975; si bien es cierto que esta norma establece las
relaciones jurídicas y administrativas emergentes de las actividades de navegación
fluvial y marítima, no contiene prescripción alguna en relación con la conservación o el
aprovechamiento sostenible de recursos hídricos; en sí ninguna prescripción relacionada
con el medio ambiente y los recursos naturales; un ejemplo de ello es el del artículo 96
que establece como obligaciones del Capitán, en relación a la carga, la de rechazarla
cuando la considere peligrosa para la seguridad del buque (…) y arrojar al agua la que
se vuelva peligrosa durante el viaje.
Aun así como elemento de información relacionada con el presente estudio, esta Ley
establece en su contenido regulaciones relacionadas con las embarcaciones y su registro;
sobre la construcción, modificación, reparación, desguace o extracción de
embarcaciones; sobre el registro de la industria naval; sobre condiciones de seguridad de
las embarcaciones, inspecciones, certificados de seguridad; sobre la documentación de
la embarcación o artefacto naval; sobre la navegación, estableciendo como la autoridad
competente de regulación a la Fuerza Naval boliviana; así como faltas, contravenciones
y penalidades.
En todos los casos, es posible afirmar que las actividades de navegación fluvial y
marítima deberán someterse a las prescripciones de la Ley del Medio Ambiente y sus
reglamentos generales en lo que corresponde a la Evaluación de Impacto Ambiental y el
control de la Calidad Ambiental.
1.4.4 ¿Reglamento de la minería - el uso de mercurio y metales pesados?
Con relación a la minería, la referencia normativa aplicable a la gestión ambiental en
general y a los recursos hídricos en particular, está representada por la Ley del Medio
Ambiente del año 1992, sus Reglamentos Generales del año 1995 en especial por el
reglamento en Materia de Contaminación Hídrica, por el Código de Minería del año
1997 y por el Reglamento Ambiental para el sector minero del año 1997.
Al respecto, la Ley del Medio Ambiente, desarrolla un capitulo relacionado con los
recursos minerales, estableciendo en su artículo 70 que los mismos deben considerar en
su explotación, el aprovechamiento integral de las materias primas, el tratamiento de los
materiales de desechos, la disposición segura de colas, relaves y desmontes, el uso
eficiente de energía y el aprovechamiento nacional de los recursos; así mismo, el
artículo 71 establece que una vez concluidas las actividades mineras deberán contemplar
la recuperación de las áreas aprovechadas con el fin de reducir y controlar la erosión
estabilizar los terrenos y proteger las aguas, corrientes y termales.
63
Por su parte, el Código de Minería y los reglamentos que de él derivan en temas
ambientales, fueron desarrollados en el marco de los intereses particulares de sector,
estableciendo para las actividades mineras por un lado el establecimiento de una
Licencia Ambiental indefinida (artículo 9 del Reglamento Ambiental para el Sector
Minero), por el otro la exoneración de responsabilidad de los operadores mineros como
emergencia de la elaboración de una auditoría ambiental de línea base realizada por el
concesionario u operador minero con carácter previo a la obtención de la licencia
ambiental y que forma parte de esta y; por último la prescripción en el plazo de 3 años
de las acciones por daño ambiental emergente de actividades mineras (artículo 86 del
Código de Minería).
Con relación a los recursos hídricos, el Código de Minería, establece en su artículo 36
que los concesionarios mineros, para la realización de sus actividades, pueden usar y
aprovechar las aguas de dominio público y las que se alumbren o discurran por sus
concesiones, con la obligación de protegerlas y restituirlas a su cauce o cuenca natural,
cumpliendo con lo establecido en el presente Código, la Ley de Aguas, la Ley del Medio
Ambiente, sus reglamentos y otras disposiciones referentes a los recursos hídricos. Con
relación al uso de aguas de dominio privado, en el artículo 37 se establece un régimen
de servidumbre o expropiación con excepción de aquellas que interrumpan o
perjudiquen la provisión de agua potable a las poblaciones.
La posibilidad de variar cursos de agua para el desarrollo de actividades mineras, se
encuentra sometida a un régimen de servidumbres y expropiaciones de acuerdo con el
Código de Minería, el mismo que establece en su artículo 38 que esta acción podrá
realizarse por parte del operador minero, previa comunicación por escrito a los
propietarios del suelo, teniendo estos últimos un plazo de 90 días para para reclamar su
derecho a usarla ante la Superintendencia de Minas –actualmente denominada
Autoridad General Jurisdiccional Administrativa Minera- asumiendo en caso de no
hacerlo, la renuncia al mismo. Demás esta mencionar que para comunarios en regiones
donde se desarrollan actividades mineras, resulta muy difícil acceder a estos trámites
ante la autoridad competente establecida en la norma; sumado a ello, la obtención de
una fuente de trabajo en las actividades mineras, terminan por generar una
contraposición de intereses, resultando beneficiado el operador minero. Sin embargo, no
debe dejarse de lado que la Constitución Política del Estado del año 2009 otorga un
carácter de derecho fundamentalísimo el acceso al agua para la vida, con lo que tornan
inaplicables estas prescripciones contenidas en el Código Minero del año 1997. A la
fecha se encuentra en fase de redacción un nuevo proyecto de Ley Minera.
Por último, el Código de Minería, establece en su artículo 39 que ninguna autoridad no
judicial o persona individual o colectiva puede impedir la iniciación u ordenar la
suspensión de actividades mineras, bajo sanción de resarcimiento de daños y perjuicios
al concesionario, además de la responsabilidad penal que pudiera corresponder, salvo
que la autoridad competente comprobara casos de emergencia ambiental, propase de
labores o cuando así lo exijan la salud y vida del personal.
64
En lo que corresponde con las normas técnicas ambientales para el caso específico del
sector minero, como ya se ha mencionado, se aplica el Reglamento Ambiental para el
Sector Minero del año 1997, el mismo que de acuerdo con el artículo 4 establece que en
cada una de sus operaciones o concesiones mineras, los concesionarios u operadores
mineros deben contar con una licencia ambiental para la realización de actividades
mineras, conforme a lo establecido en la Ley del Medio Ambiente, sus reglamentos, el
Código de Minería y el presente reglamento.
Con relación al manejo de aguas, el reglamento objeto de estudio, establece
regulaciones en el Titulo IV; a tal efecto, el operador minero estará sujeto al
Reglamento en Materia de Contaminación Hídrica (Decreto Supremo 24176 del año
1995) que forma parte de los reglamentos generales de la Ley del Medio Ambiente.
Inclusive, el Reglamento Ambiental para el Sector Minero, introduce una modificación
al Reglamento en materia de Contaminación Hídrica, referida al artículo 43 que
establecía, la prohibición total de la descarga de aguas residuales provenientes de los
procesos metalúrgicos de cianuración de minerales de oro y plata, lixiviación de
minerales de oro y plata y de metales, a cuerpos superficiales de agua y a cuerpos
subterráneos. En caso de que la precipitación sea mayor que la evaporación, y como
consecuencia de ello se deban realizar descargas, éstas deberán cumplir los límites
establecidos en el presente reglamento.
Estableciendo como texto modificado el del artículo 26 del Reglamento Ambiental para
Actividades Mineras, el siguiente:
“El pH en el circuito de cianuración de procesos hidrometalúrgicos debe mantenerse
en un nivel igual o mayor a once (11).
Las soluciones de cianuro en las lagunas de almacenamiento deben mantener
concentraciones de cianuro (CN) como Acido Débil Disociable (ADD) iguales o
menores a cincuenta (50) mg/lt. El pH en las lagunas debe ser el adecuado para la
eliminación de cianuro libre evitando su acumulación.
Se deben tomar medidas para proteger la salud de las personas y la conservación de la
flora y la fauna en el entorno de la laguna de almacenamiento.
La descarga de soluciones que contengan cianuro, deben cumplir con los límites
permisibles establecidos en el presente reglamento".
Con relación al uso de mercurio, el artículo 27 del reglamento en estudio, establece su
uso en los procesos de concentración de minerales solo está permitido cuando se
instalen equipos de recuperación de mercurio a la salida del proceso. El tratamiento de
la amalgama debe ser efectuado en retortas u otro equipo que evite la liberación de
mercurio en el medio ambiente.
65
Para el caso de las aguas subterráneas, el artículo 28 del citado reglamento, establece
que en casos de inyección o infiltración de aguas residuales en acuíferos el
procedimiento debe estar autorizado en la licencia ambiental correspondiente y se debe
cumplir con los límites máximos establecidos para la clase del acuífero o ser de igual o
mejor calidad que la calidad natural del acuífero.
Por su parte, el artículo 29, establece el piso de toda nueva acumulación de residuos, de
lagunas de almacenamiento, de canaletas y conductos debe impermeabilizarse cuando
las infiltraciones pudieran alterar la calidad de los acuíferos (…).
Se puede verificar a nivel del reglamento, disposiciones relacionadas con
almacenamiento de residuos minero-metalúrgicos en relación con las fuentes de
aprovisionamiento de aguas, ubicación en valles y cabeceras de cuenca asegurando el
desvío de las aguas naturales sin contaminación ni restricción de caudal hacia el cauce
natural aguas abajo de la cuenca; así como la colocación de drenajes pluviales, manuales
de mantenimiento de acumulaciones de gran volumen, registros de controles de aguas,
almacenadas, recirculadas y recargadas y monitoreo de calidad del agua; control de
presas de cola que registre balance de aguas; manejo sustancias peligrosas con
remisiones al Reglamento para actividades con sustancias peligrosas emergentes de la
Ley del Medio Ambiente.
Si bien es cierto que existen normas técnicas de manejo ambiental en relación con el
sector minero, han proliferado en el país actividades minera ilegales que no cuentan con
evaluaciones de impacto ambiental ni con licencias ambientales, que están generando
impactos ambientales negativos y de largo plazo en cuerpos de agua, bosques y suelos
con sus consecuentes efectos socios culturales y económicos. De acuerdo con una
información obtenida de un medio de información digital (Sol de Pando.com) de fecha
26 de junio de 2013, una ex autoridad del Ministerio de Medio Ambiente y Aguas, en
un seminario sobre la problemática, señalaba que no se conoce el número de mineros
ilegales en Bolivia.
De acuerdo con el estudio denominado Minería en Tierras Bajas23
, realizado por Alicia
Tejada, se afirma que con el apoyo de efectivos militares, el año 2010, el Gobierno de
Evo Morales Ayma, a través de ADEMAF, intervino al menos 24 áreas de explotación
ilegal de oro, ubicadas en el municipio cruceño de San Ramón, Santa Cruz, y en las
serranías de San Simón, en el departamento del Beni.
En otra sección del citado estudio, la autora se refiere a declaraciones del Director de
ADEMAF (Agencia para el Desarrollo de las Macroregiones y Zonas Fronterizas) que
señalaba que gran parte de la Chiquitania –zona ubicada al extremo sudeste de Bolivia,
abarcando gran parte del este del departamento de Santa Cruz y zonas linderas
23
Alicia Tejada Soruco, Minería en Tierras Bajas, Centro de Documentación e Información Bolivia –CEDIB-, http://www.cedib.org/wp-content/uploads/2012/08/mineria_tierras_bajas.pdf, consultada el 24 de octubre de 2013
66
en Paraguay y en Brasil24
-, era un territorio sin Ley, “a la explotación ilegal de recursos
naturales se sumaba el hecho de que era un territorio que estaba atemorizado por
bandas de narcotraficantes, traficantes de madera, súbditos extranjeros que explotaban
ilegalmente el oro y por organizaciones criminales que estaban controlando el
territorio en esta importante región”(las comillas son parte del texto de referencia).
El mismo estudio señala que, las percepciones locales y las mismas intervenciones de
ADEMAF pusieron en evidencia que la minería ocurre sin control alguno en Bolivia.
La minería informal ha desestructurado las redes económicas rurales al grado que
cuando esta actividad ilegal fue desmantelada las poblaciones se preguntaron a qué se
iban a dedicar, sintiéndose muy afectadas.
1.4.5 ¿Normas para la agricultura, los pesticidas y agroecología – riego y uso de la
várzea?
En relación a la temática planteada, en el ámbito de la agricultura, el ordenamiento
jurídico boliviano, establece parámetros asociados a las garantías constitucionales y
legales relacionadas con la propiedad de la tierra en los que se establecen criterios de
sostenibilidad asociados al cumplimiento de la función social y función económico
social como una limitación al ejercicio del derecho de propiedad en beneficio del interés
colectivo. La norma específica de referencia en este tema es la Ley del Servicio
Nacional de Reforma Agraria 1715 del año 1996 y la Ley modificatoria que viene a
reconducir el proceso de reforma agraria en el país 3545 del año 2006, con base en la
Constitución Política del Estado, en la que fue introducido el concepto de función social
desde la constitución del año 1938 y que se ha mantenido hasta la actual del año 2009.
De acuerdo con la Constitución Política del Estado promulgada el año 2009, con
relación al derecho a la propiedad, establecido en el artículo 56, en su primer parágrafo
establece que toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva,
siempre que ésta cumpla una función social, en su segundo parágrafo respecto a la
garantía del derecho a la propiedad establece que se garantiza la propiedad privada
siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo.
Por su parte en el capítulo referido a Tierra y Territorio, asociado a la propiedad rural,
el artículo 393, establece que el Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad
individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una función social o
una función económica social, según corresponda.
El mismo texto constitucional para a describir los alcances de cada una de estas
“funciones” que debe cumplir la propiedad, establece lo siguiente:
Artículo 397.
II. La función social se entenderá como el aprovechamiento sustentable de la tierra por
24
Llanos de Chiquitos, http://es.wikipedia.org/wiki/Llanos_de_Chiquitos, consultada el 24 de octubre de 2013.
67
parte de pueblos y comunidades indígena originario campesinos, así como el que se
realiza en pequeñas propiedades, y constituye la fuente de subsistencia y de bienestar y
desarrollo sociocultural de sus titulares. En el cumplimiento de la función social se
reconocen las normas propias de las comunidades.
III. La función económica social debe entenderse como el empleo sustentable de la
tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad de uso
mayor, en beneficio de la sociedad, del interés colectivo y de su propietario. La
propiedad empresarial está sujeta a revisión de acuerdo con la ley, para verificar el
cumplimiento de la función económica y social.
En lo que al tema interesa es esta materialización del concepto de función social como
criterio universal aplicable al ejercicio de la propiedad y su modalidad o derivación en
función económica social determinada por los usos productivos de la propiedad agraria
rural a diferencia de la propiedad urbana, en relación al empleo sustentable de la tierra y
la remisión al cumplimiento de la capacidad de uso mayor de la tierra en beneficio de la
sociedad, el interés colectivo y el de su propietario. Con lo que podemos concluir
afirmando que el ejercicio del derecho de propiedad agraria está limitado al
cumplimiento de una función social o económico social –como un concepto que ha
evolucionado en el país a partir de la definición de referentes objetivos de
cumplimiento- y que esta se verifica entre otras cosas, por el sometimiento de las
actividades productivas a la capacidad de uso mayor de la tierra que se ve reflejada en
los Planes de Usos de Suelo y el ordenamiento territorial.
En ese marco corresponde describir como se incorpora el concepto en la legislación
agraria boliviana, enfatizando que en estos términos –el de establecer referentes
objetivos de cumplimiento- fue establecido en la Ley del Servicio Nacional de Reforma
Agraria (INRA) del año 1996 y que la descripción que realiza esta ley viene a
convertirse en el antecedente al precepto constitucional del año 2009 –hecho que
demuestra la evolución del concepto-. El artículo 2 de la Ley INRA establecía los
siguientes preceptos:
ARTICULO 2º (Función Económico-Social)
I. El solar campesino, la pequeña propiedad, la propiedad comunaria y las tierras
comunitarias de origen cumplen una función social cuando están destinadas a lograr el
bienestar familiar o el desarrollo económico de sus propietarios, pueblos y
comunidades indígenas, campesinas y originarias, de acuerdo a la capacidad de uso
mayor de la tierra.
II. La función económico-social en materia agraria, establecida por el artículo
169º de la Constitución Política del Estado, es el empleo sostenible de la tierra en el
desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así
como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el
ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, en beneficio de la sociedad, el
interés colectivo y el de su propietario.
68
En primer término cuando el artículo en revisión cita el artículo 169 de la Constitución
Política del Estado se refiere a la del año 1967. Por otro lado, resulta relevante la
incorporación dentro del criterio de agrariedad, elementos como actividades forestales,
conservación, protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme
a la capacidad de uso mayor de la tierra, superando viejos paradigmas provenientes de la
reforma agraria de los años 50 en Bolivia por los que se determinaba que “la tierra era
de quien la trabajaba” por lo que el trabajo se demostraba en cultivo y el cultivo en
desmonte y que por lo tanto aquella tierra con monte o bosque se consideraba ociosa y
susceptible de expropiación.
La Ley de Reconducción del proceso de Reforma Agraria 3545 del año 2006, que
modifica e incorpora nuevas disposiciones a la Ley INRA, en la línea antes descrita,
amplia el articulo 2 referido a la función social y función económico social en los
siguientes términos:
ARTÍCULO 2 (INCLUYE LOS PARÁGRAFOS III, IV, V, VI, VII, VIII, IX Y X AL
ARTÍCULO 2)
Se incluyen los parágrafos III, IV, V, VI, VII, VIII y IX al artículo 2, de la siguiente
manera:
“III. La Función Económico Social comprende, de manera integral, áreas
efectivamente aprovechadas, de descanso, servidumbres ecológicas legales y de
proyección de crecimiento; en saneamiento no excederá la superficie consignada en el
Título Ejecutorial o en el trámite agrario, salvo la existencia de posesión legal.
IV. La Función Social o la Función Económico Social, necesariamente será verificada
en campo, siendo éste el principal medio de comprobación. Los interesados y la
administración, complementariamente, podrán presentar medios de prueba legalmente
admitidos. La verificación y las pruebas serán consideradas y valoradas en la fase
correspondiente del proceso.
V. El área de proyección de crecimiento de la mediana propiedad es del 50% y de la
empresa agropecuaria del 30 %. Para la empresa agrícola será calculada desde un
30% hasta un 50% según parámetro establecido en reglamento, siempre y cuando no
exceda la superficie mensurada en saneamiento o la consolidada como emergencia del
mismo. Para el cálculo del área de proyección de crecimiento, se tomará en cuenta el
área efectiva y actualmente aprovechada, además del área en descanso en propiedades
agrícolas.
VI. Las áreas de descanso son aquellas de rotación que tuvieron trabajos, mejoras e
inversiones productivas claramente identificables. Se las reconocerá sólo en
propiedades agrícolas.
VII. En predios con actividad ganadera, además de la carga animal, se tomara en
69
cuenta, como área efectivamente aprovechada, las áreas silvopastoriles y las áreas con
pasto cultivado.
VIII. En las actividades forestales, de conservación y protección de la biodiversidad, la
investigación y el ecoturismo, se verificará el otorgamiento regular de las
autorizaciones pertinentes, su cumplimiento actual y efectivo, de acuerdo a normas
especiales aplicables.
IX. Las servidumbres ecológicas legales son limitaciones a los derechos de uso y
aprovechamiento establecidas sobre las propiedades agrarias de acuerdo a las normas
legales y reglamentarias específicas. Para la regularización y conservación del derecho
propietario serán tomadas en cuenta y reconocidas, sin constituir cumplimiento de
función económico social. Constituirán función económico social sólo cuando se
desarrollen sobre las mismas actividades bajo manejo, regularmente autorizadas.
X. La superficie efectivamente aprovechada en áreas agrícolas es la que se encuentra
en producción; en propiedades ganaderas es la superficie que corresponda a la
cantidad de ganado existente.
XI. Los desmontes ilegales son contrarios al uso sostenible de la tierra y no constituyen
cumplimiento de la función social ni de la función económico social.”
Se describe in extenso, con el objetivo de resaltar la importancia que el mismo tiene en
el ámbito del derecho agrario boliviano, toda vez que se constituye en la principal
referencia para acceder y conservar el derecho propietario agrario.
Resulta relevante sin embargo la evidencia de evolución del concepto concebido e
incorporado en el ordenamiento jurídico boliviano a partir de la Constitución Política
del año 1938, pasando por la forma agraria del año 1953 bajo la premisa de trabajo de la
tierra, cultivo y desmonte; hasta la incorporación de la variable ambiental al concepto
para su posterior constitucionalización; ese es el marco en el que la propiedad agraria es
garantizada en Bolivia.
Ahora bien, resulta necesaria la verificación documental y de campo respecto al
cumplimiento de esta función social y económica social, conforme lo establecido por la
legislación agraria boliviana, al caso particular de las actividades forestales, de
conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, de
acuerdo con el parágrafo VIII del artículo en análisis, será necesario contar con la
autorización de la autoridad competente; en el caso de las servidumbres ecológicas
legales, estas deberán considerar las normas legales y reglamentarias específicas.
A partir de estas connotaciones legales asumidas por el derecho agrario boliviano, se
establece un relacionamiento y vinculación con prácticamente la totalidad del
subsistema jurídico relacionado con el medio ambiente y los recursos natrales vigentes
en el país.
70
Así, en los temas relacionados con actividades forestales, de conservación y protección
de la biodiversidad, se estará a las prescripciones de la Ley Forestal 1700 del año 1996
en lo que tienen que ver con la otorgación de Planes de Manejo Forestal (artículo 27),
establecimiento de Reservas Privadas del Patrimonio Natural (artículo 13 I.),
Reglamento General de Áreas Protegidas del año 1997 (artículo 18), entre otras.
Con relación a la capacidad de uso mayor de la tierra, a la que debe someterse el
ejercicio de la propiedad agraria, se cuentan con los planes de uso de suelo
departamental (PLUS) como una herramienta a nivel macro realizada a una escala
1:250.000, aprobada mediante Decreto Supremo y en el caso del Departamento de Santa
Cruz mediante Ley de la Republica. Con relación al nivel predial, la Ley Forestal y su
reglamento han establecidos la utilización a nivel micro reflejada en el denominado Plan
de Ordenamiento Predial (POP) que de acuerdo con el reglamento de la Ley Forestal
aprobado mediante Decreto Supremo 24453 del año 1996, el nivel predial constituye la
unidad de análisis y gestión que determina los usos definitivos.
Con relación al uso de plaguicidas, Bolivia ha firmado y ratificado el Convenio de
Basilea sobre desechos peligrosos mediante Ley 1698 del año 1996; la Convención de
Estocolmo relativa a compuestos orgánicos persistentes mediante Ley 2417 del año
2002; y ha desarrollado acciones de ajuste a la Decisión 436 de la Comunidad Andina
de Naciones en cuanto al registro y control se plaguicidas.
Mediante Resolución Administrativa 055/2002 de Servicio de Sanidad Agropecuaria e
Inocuidad Alimentaria –SENASAG- , se aprueba el Reglamento para el Registro y
Control de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola cuyo objetivo
general establecido en su artículo 1 es el de establecer procedimientos y requisitos,
acordes a los avances de la tecnología, aplicación, comercio mundial, para el registro y
control de plaguicidas, fertilizantes y sustancias afines de uso agrícola; dirigir el uso y
manejo correcto de estos insumos en la agricultura a objeto de prevenir daños a la
salud de las personas y al medio ambiente en las condiciones autorizadas; facilitar el
comercio interno y externo, en el marco de la normativa nacional e internacional.
Corresponde señalar además que Bolivia ha identificado sustancias restringidas y
prohibidas25
para su uso en el país, entre las que se puede mencionar:
Sustancia Decisión
Chlodimeform No consentido
Dinoseb y sales de Dinoseb No consentido
Dibromuro de Etileno No consentido
Fluoracetamida No consentido
25
Bolivia, ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD, ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD, Evaluación de los alcances y resultados obtenidos a la fecha, en la implementación de la norma andina para registro de plaguicidas, en la Comunidad Andina de Naciones.—Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud.-- La Paz: OPS/OM, 2006, pag. 28-29.
71
Bromuro de Metileno Restringido
Aldrin Prohibido
Clordano Prohibido
DDT Restringido
Dieldrin Prohibido
Endrin Prohibido
Toxafeno Prohibido
Mirex Prohibido
Dicloro Defenil Prohibido
Heptacloro Prohibido
2,4,5-T Prohibido
Hexaclorobenceno Prohibido
En relación al uso de agua para riego, el ordenamiento jurídico boliviano ha
incorporado, la Ley 2878 del año 2004 de Promoción y Apoyo al Sector Riego; sus
reglamentos aprobados el año 2006 mediante los Decretos Supremos 28817 relacionado
con el marco institucional, 28818 relacionado con los derechos de uso y
aprovechamiento y, 28819 relacionado con gestión de riego, proyectos y servidumbres;
además de las prescripciones constitucionales relacionadas con recursos hídricos y riego
y el Plan Nacional de Desarrollo del Riego “para vivir bien” (2007 – 2011).
La Ley de Promoción y Apoyo al Sector Riego, tiene por objeto, establecer las normas
que regulan el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos en las actividades
de riego para la producción agropecuaria y forestal, su política, el marco institucional,
regulatorio y de gestión de riego, otorgando y reconociendo derechos, estableciendo
obligaciones y procedimientos para la resolución de conflictos, garantizando la
seguridad de las inversiones comunitarias, familiares, públicas y privadas (artículo 1).
En su contenido se pueden verificar regulaciones relacionadas con el marco institucional
encabezado por el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (modificado por
el Decreto Supremo 28817 del año 2006 por el que se establece como cabeza del Sector
al Ministerio del Agua; posteriormente denominado Ministerio de Medio Ambiente y
Agua), quedando el mismo establecido de la siguiente manera:
Ministerio del Agua (actualmente Ministerio de Medio Ambiente y Agua)
Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente (actualmente
Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras)
Ministerio de Planificación del Desarrollo
Viceministerio de Riego
Servicio Nacional de Riego
Servicios Departamentales de Riego
72
Prefecturas Departamentales (actualmente Gobierno Autónomos
Departamentales)
Gobiernos Municipales
Fundación Nacional de Riego
En este marco, la Ley objeto de análisis, crea el Servicio Nacional de Riego, como
entidad autárquica, bajo la tuición del Ministerio de Asuntos Campesinos y
Agropecuarios (actualmente Ministerio de Medio Ambiente y Agua), con autonomía
administrativa y de gestión, personería y patrimonio propio, con la responsabilidad de
regular, planificar, gestionar y promover la inversión pública para el desarrollo de riego
y la producción agropecuaria y forestal bajo riego; así como los Servicios
Departamentales de Riego (SEDERIs) en cada Departamento, con las atribuciones de
proponer al Servicio Nacional políticas, estrategias y normas para el riego, aprobar los
planes departamentales de riego, presentar proyectos de inversión pública a nivel
regional, mantener actualizado un sistema departamental de riego entre otras.
Establece derechos sobre la infraestructura de los sistemas de riego, estableciendo que
su administración y manejo será transferida a las organizaciones de usuarios de acuerdo
a reglamento.
En cuanto a los derechos de uso y aprovechamiento de aguas para riego, el Decreto
Supremo 28818 del año 2006, establece en su artículo 4 que el registro de
autorizaciones de uso y aprovechamiento de recursos hídricos destinados a riego se
regirá por los siguientes principios:
El respeto a la existencia de derechos de uso y aprovechamiento sobre fuentes de
agua basados en usos y costumbres de comunidades y organizaciones indígenas,
campesinas, originarias y de pequeños productores agropecuarios y forestales.
El respeto a los acuerdos y convenios entre usuarios individuales o colectivos
relativos al uso y manejo de las fuentes de agua así como el acceso y
distribución de la fuente de agua de acuerdo a los usos y costumbres.
Fomento a las actividades agropecuarias y forestales bajo riego.
Estableciendo en su artículo 11, como obligaciones de los titulares del derecho, las
siguientes:
Cuidar, proteger y conservar la cuenca, el recurso hídrico y la fuente de agua.
Desarrollar acuerdos con otros titulares en el marco de lo dispuesto por la Ley
73
Nº 2878 de 8 de octubre de 2004 y sus reglamentos.
Informar a la autoridad competente y establecer acuerdos o convenios antes de la
construcción de obras hidráulicas que puedan afectar a terceros.
Denunciar contravenciones a las normas contenidas en la Ley Nº 2878 de 8 de
octubre de 2004 y sus reglamentos.
1.4.6 ¿Existen normas sobre hidroeléctricas y vías fluviales?
Con relación a las hidroeléctricas, como ya mencionamos, la característica de la
legislación boliviana, está reflejada por la dispersión normativa en relación con los
recursos hídricos que impiden contar con un bloque solido de principios que permitan
construir una teoría general a nivel país respecto a la gestión de los recursos hídricos; en
estas circunstancias, en materia de gestión ambiental, se aplicará la Ley del Medio
Ambiente y sus reglamentos generales; la recientemente promulgada Ley Marco de la
Madre Tierra y el Desarrollo Integral para Vivir Bien, así como otra normativa conexa
como es el caso de la Ley Forestal, el Reglamento General de Áreas Protegidas, y los
Tratados Internacionales ratificados por Bolivia.
Con relación a las autorizaciones de aprovechamiento para otros usos que no fueran
destinados al servicio de agua potable y en tanto no se cuente con una Ley que regule en
lo relativo al recurso agua, de acuerdo con la disposición transitoria primera de la Ley
de Prestación y Utilización de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario
2066 del año 2000, serán aprobadas por Ley. Cabe mencionar, que hasta la fecha, no se
cuenta en Bolivia con una Ley de Agua actualizada.
Con base en la Ley citada y en la Ley del Medio Ambiente, se promulga el Decreto
Supremo 28389 el año 2005, con el objeto de declarar de interés y prioridad nacional la
definición de una política nacional en materia de aprovechamiento integral de las
cuencas hidrográficas del país, priorizando los siguientes estudios:
Estudios para determinar el aprovechamiento integral de las cuencas
hidrográficas del país.
Se priorizará inicialmente los estudios en la cuenca del río Mamoré – Madera y
del Río Beni.
El Decreto supremo, plantea el establecimiento de unas instituciones encargadas de dar
cumplimiento a su objeto, organizándolo de la siguiente manera:
Comisión Impulsora
Comité Técnico
74
Instancia Ejecutora
En lo que corresponde a los efectos jurídicos del Decreto Supremo, se pueden identificar
claridad dos de ellos; por un lado, otorgación de derecho preferente del Estado en
materia hidroeléctrica; y por otro, la suspensión de todo tratamiento de solicitudes y
consiguiente otorgamiento de licencias, licencias provisionales y concesiones en materia
hidroeléctrica sobre la cuenca del Río Mamoré – Madera y del Río Beni, en tanto no se
concluyan con los señalados estudios.
Con relación al estado de los estudios, información de un medio de prensa electrónica,
así como de la página de internet del Foro Boliviano sobre el Medio Ambiente y
Desarrollo, dan cuenta de que estos estudios fueron contratados en el año 2008 y hasta
la fecha no se conocen resultados oficiales.
De acuerdo con el diario nacional independiente Pagina Siete26
, en publicación de fecha
3 de octubre del año 2013, señalaba:
En 2008 la Empresa Nacional Electricidad (ENDE) firmó con la empresa canadiense
Tecsult International Limité un contrato por más de ocho millones de dólares por la
entrega de diferentes productos, entre los que se encuentra el estudio de factibilidad y
diseño final del proyecto hidroeléctrico de Cachuela Esperanza.
Sin embargo, a la fecha no se conocen las condiciones en que se concluyó el contrato ni
si se llegó a pagar esos ocho millones de dólares por ese estudio que, al parecer, está
inconcluso. El contrato con Tecsult fue denunciado a la Contraloría y una auditoria
estableció indicios de responsabilidad administrativa, cuyas consecuencias tampoco se
conocen. Al mismo tiempo, el estudio presentado por Tecsult demuestra que la
megarrepresa de Cachuela Esperanza es un proyecto social, ambiental y
económicamente inviable.
Por su parte, el Foro Boliviano sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, en publicación
de internet27
de fecha 21 de enero de 2013 señalaba:
A la fecha se desconoce el estado de cumplimiento del contrato Tecsult-ENDE y menos
el detalle de los productos y pagos realizados. (…)
1.4.7 ¿Existen normas sobre el saneamiento y la urbanización?
26
Pérdidas millonarias por el contrato ENDE –Tecsult, Pagina Siete, http://www.paginasiete.bo/revmiradas/2013/10/3/perdidas-millonarias-contrato-ende-tecsult-2275.html, consultada el 28 de octubre de 2013 27
Otra vez la megarepresa de Cachuela Esperanza, SENA/FOBOMADE, http://www.fobomade.org.bo/art-1954, consultada el 28 de octubre de 2013.
75
Con relación al tema de saneamiento y urbanización, en Bolivia, el ordenamiento
jurídico boliviano, ha incorporado la Ley de Prestación y Utilización de Servicios de
Agua Potable y Alcantarillado Sanitario 2066 del año 2000; así como la Ley de
Municipalidades 2028 del año 1999 vigente aunque con algunas disposiciones
derogadas productos de la promulgación de la Constitución Política del Estado del año
2009 que redefine a la Autonomías Municipales y por la Ley Marco de Autonomías y
Descentralización 31 del año 2010.
Con relación a la Ley 2066, en su artículo 2 establece que esta norma se aplica a todas
las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, cualquiera sea su forma de
constitución, que presten, sean Usuarios o se vinculen con alguno de los Servicios de
Agua Potable y Servicios de Alcantarillado Sanitario. A los efectos de esta Ley, el
sector de saneamiento básico comprende, los Servicios de: agua potable, alcantarillado
sanitario, disposición de excretas, residuos sólidos y drenaje pluvial (artículo 3).
Establece además, el ámbito competencial, en el que, de acuerdo con el artículo 9, las
políticas, normas y regulación de los servicios de Agua potable y Alcantarillado
Sanitario son de competencia nacional; las concesiones, la regulación de los servicios de
Agua Potable y Alcantarillado Sanitario y las servidumbres relacionadas con los mismos
son competencia de la Superintendencia de Saneamiento Básico (actualmente Autoridad
de Agua Potable y Saneamiento Básico –AAPS-).
Con relación a los Gobiernos Municipales, el artículo 13 de la Ley referido a sus
responsabilidades, establece la de Asegurar la provisión de Servicios de Agua Potable y
Alcantarillado Sanitario, a través de una EPSA (Entidad Prestadora de Servicios de
Agua Potable y Alcantarillado Sanitario) concesionada por la Superintendencia de
Saneamiento Básico, conforme a Ley, o en forma directa cuando corresponda.
Por su parte, la Ley de Municipalidades 2028 del año 2000, establece en su artículo 78
(vigente), que los Gobiernos Municipales formularán, en el marco de una planificación
estratégica, el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Ordenamiento Urbano y
Territorial; en su artículo 79 establece que este último, comprenderá el área urbana y
rural del Municipio y establecerá entre otras prescripciones, la de delimitar las áreas
urbanas que cuenten con los servicios básicos de energía eléctrica, saneamiento básico,
educación y salud.
Con relación a la participación vecinal, la citada Ley, en su artículo 152, establece entre
las facultades de los vecinos, la de solicitar la provisión de servicios públicos
municipales, su normal y correcto funcionamiento de manera que satisfagan, en forma
eficiente, las necesidades comunitarias en materia saneamiento básico y micro riego y
desarrollo sostenible entre otras, de acuerdo con las posibilidades de cada Gobierno
Municipal; pudiendo convenir con las Organizaciones Territoriales de Base (definida
por la Ley de Participación Popular 1551 del año 1994, como comunidades campesinas,
pueblos indígenas y juntas vecinales, organizadas según sus usos, costumbres o
disposiciones estatutarias) la conformación de servicios de apoyo a la comunidad en las
76
áreas de servicios básicos y otros.
Resulta esencial mencionar que existen previsiones constitucionales con relación al
tema de saneamiento básico como la del articulo 20 por el que se asume como una
derecho fundamental de la persona, al acceso universal y equitativo a los servicios
básicos de agua potable y alcantarillado entre otros, y la consecuente responsabilidad
del Estado en todos sus niveles de proveer servicios básico a través de entidades
públicas, mixtas, cooperativas o comunitarias.
Como ya se ha mencionado, el texto Constitucional en relación con los recursos
naturales estratégicos y su relación con los derechos fundamentales de la persona,
suprime toda posibilidad de concesión o privatización, habilitando un sistema de
licencias y registros a establecerse conforme a Ley; valga nuevamente el comentario
respecto a que en Bolivia se encuentra vigente la Ley de Agua del año 1906, en cuyo
contenido se encuentran ausentes criterios modernos de gestión de recursos hídricos.
En cuanto a los preceptos constitucionales referidos a las competencias exclusivas (por
las que –articulo 297 I. 2.- un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las
facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva) de los Gobiernos Municipales, se
establece como tal, el tema de saneamiento básico y el establecimiento de las tasas (de
acuerdo con el Código Tributario boliviano, son tributos cuyo hecho imponible consiste
en la prestación de servicios o la realización de actividades sujetas a normas de Derecho
Público individualizadas en el sujeto pasivo) correspondientes al ámbito de su
jurisdicción.
1.5. Relación entre el cambio climático, la biodiversidad y los bosques.
1.5.1 ¿Relación con el cambio climático: hay instrumentos legales sobre el pago por
servicios ambientales?
En relación al contexto del pago por servicios ambientales en Bolivia, corresponde
señalar una premisa establecida por el ordenamiento jurídico boliviano con fuente en la
actual Constitución Política del Estado promulgada en febrero del año 2009, y es la
establecida por la Ley Marco 300 de la Madre Tierra y el Desarrollo Integral para Vivir
Bien del año 2012 cuando en su artículo 4 relativo a los principios que la rigen, se
encuentra el de No Mercantilización de las Funciones Ambientales de la Madre Tierra,
bajo la premisa de que estas –funciones ambientales- no son mercancía sino dones de la
sagrada madre tierra.
Con relación al agua y cambio climático, la señalada Ley, establece como bases y
orientaciones para vivir bien a través del desarrollo integral del agua, las del articulo 27
en su numeral 12, que al caso particular prescribe la de desarrollar políticas para el
cuidado y protección de las cabeceras de cuenca, fuentes de agua, reservorios y otras,
que se encuentran afectados por el cambio climático, la ampliación de la frontera
agrícola o los asentamientos humanos no planificados y otros.
77
En el tema del mecanismo propuesto por Bolivia como una alternativa al pago por
servicios ambientales, puede deducirse de la Ley objeto de estudio, el establecido en el
artículo 32 relativo a las bases y orientaciones del Vivir Bien, a través del desarrollo
integral en cambio climático de acuerdo con su numeral 6 que señala que el Estado
impulsara que los recursos financieros de los fondos orientados al cambio climático
estén destinados al manejo integral y sustentable de todos los componentes de la Madre
Tierra, promoviendo la capacidad de sostenimiento y adaptación de los sistemas de vida.
En relación a los planes y programas de reducción de gases de efecto invernadero, la
Ley establece que ellos estarán enfocados en la no mercantilización de las funciones
ambientales de los componentes de la Madre Tierra, por lo que no incluirán mecanismos
de financiamiento asociados a los mercados de carbono.
Alineado con los preceptos antes descritos, la Ley Marco de la madre Tierra y el
Desarrollo Integral para Vivir Bien, crea el Mecanismo Conjunto de Mitigación y
Adaptación para el Manejo Integral y Sustentable de los Bosques y la Madre Tierra,
operado por la Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra –institución creada por esta
Ley-, que tiene entre sus diversas funciones la de desarrollar acuerdos locales, basados
en la complementariedad con la Madre Tierra orientados a promover procesos de
conservación y restauración de las funciones ambientales de la Madre Tierra.
Para el cumplimiento del objeto de la Ley, se crea el Fondo Plurinacional de la Madre
Tierra como el mecanismo financiero bajo dependencia de la Autoridad Plurinacional de
la Madre Tierra, su función es la de canalizar, administrar y asignar de manera eficiente,
transparente, oportuna y sostenible recursos financieros de apoyo a la realización de los
planes, programas, proyectos, iniciativas, acciones y actividades de mitigación y
adaptación al cambio climático de los Mecanismos de Mitigación y Adaptación (…).
En este marco, gestionará y administrará los siguientes:
1. Recursos públicos vinculados a la cooperación multilateral y bilateral al
cambio climático.
2. Recursos públicos de otros Fondos del Estado Plurinacional de Bolivia,
asignados de forma consensuada a acciones de mitigación y adaptación al
cambio climático.
3. Recursos públicos de entidades territoriales autónomas para su
administración en programas y proyectos de mitigación y/o adaptación al
cambio climático, asignados al Fondo de forma consensuada con dichas
entidades (…).
4. Recursos privados provenientes de donaciones en base a reglamentación
específica.
78
5. Fondos del Tesoro General de la Nación.
6. Préstamos o donaciones de organismos nacionales.
7. Recursos propios generados por intereses bancarios.
8. Préstamos o contribuciones de organismos internacionales de
financiamiento.
9. Recursos resultados de operaciones financieras innovadoras, de
préstamos, así como de operaciones de intermediación financiera, tanto a
nivel nacional como internacional.
10. Otros recursos complementarios que el Órgano Ejecutivo le asigne.
Establece que estos fondos serán gestionados a través de un fideicomiso denominado
“Fondo Plurinacional de la Madre Tierra” abierto en el Banco Central de Bolivia.
1.5.2 ¿Relación con la biodiversidad: hay normas de protección y conservación de
la biodiversidad acuática? ¿Hay áreas prioritarias para la conservación -
ecorregiones acuáticas? Hay normas para establecer un caudal ecológico y un
caudal ambiental?
La Ley de Vida Silvestre, Parques Nacionales, Caza y Pesca del año 1975, establece en
su artículo 114, que para la administración de recursos pesqueros, cada cuerpo de agua
productor de los mismos, contará con un reglamento específico, que contemplará las
especies, volúmenes de explotación, métodos de captura, épocas de veda entre otros;
establece además prohibiciones de introducción y siembra de nuevas especies y
animales acuáticos; así como especies ajenas a los diferentes cuerpos de agua sin contar
con autorización expresa de autoridad competente.
La señalada Ley, establece además, prohibiciones relativas a la contaminación de aguas
fluviales y lacustres con residuos de aprovechamiento industrial, minero así como las
provenientes de municipalidades, hospitales entre otras –prescripción regulada por la
Ley del Medio Ambiente, sus Reglamentos Generales y Sectoriales-. Establece además,
prescripciones relativas a la veda.
Ya en el marco de los principios del moderno derecho ambiental, la Ley del Medio
Ambiente del año 1992, establece en su artículo 29 que el Estado, promoverá tratados y
acciones internacionales de preservación, conservación y control de fauna y flora, de
áreas protegidas, de cuencas y/o ecosistemas compartidos con uno o más países;
establece además prescripciones que definen el rol del Estado en la conservación de los
recursos naturales renovables, el establecimiento de áreas protegidas entre otras.
En este marco, mediante Ley 1580 del año 1994, Bolivia ratifica el Convenio sobre la
79
Diversidad Biológica suscrito el 10 de junio del año 1992 en ocasión de la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 realizada en
Río de Janeiro, Brasil; y para el año 1997, mediante Decreto Supremo 24676 del año
1997, aprueba el Reglamento de la Decisión 391 de la Comisión del Acuerdo de
Cartagena y el Reglamento sobre Bioseguridad.
En el marco de la Ley del Medio Ambiente, bolivia promulga el Reglamento General de
Áreas Protegidas mediante Decreto Supremo 24781 del año 1997; el mismo que aplica a
las actividades relacionadas con las Áreas Protegidas y Diversidad Biológica.
En Bolivia no se han incorporado dentro del ordenamiento jurídico, el concepto,
definición y alcances en relación al caudal ecológico y caudal ambiental.
1.5.3 ¿Relación entre los bosques y las aguas: hay normas para la protección de las
riberas de los ríos? ¿Hay normas de la protección de los humedales?
Bolivia incorpora dentro del ordenamiento jurídico nacional, a partir de la
implementación del llamado régimen forestal de la nación prescripciones con un
enfoque de sistema, en el que se puede verificar la relación de bosques y aguas. Este
Régimen Forestal se vio reflejado en una serie de acciones normativas cuya base legal
se encuentra en la Ley del medio Ambiente 1333 del año 1992, la Ley Forestal 1700 del
año 1996, su Reglamento General del año 1996 y normas técnicas para los diferentes
usos y aprovechamiento aprobadas mediante Resolución Ministerial del Ministerio de
Medio Ambiente (se asigna este nombre genérico a un Ministerio que con la dinámica
de los años, desde el año 1992 hasta la fecha, ha sufrido modificaciones permanentes en
su denominación).
La Ley de Medio Ambiente, en relación a los bosques y tierras forestales, establece:
ARTICULO 46º.- Los bosques naturales y tierras forestales son de dominio originario
del Estado, su manejo y uso debe ser sostenible. La autoridad competente establecida
por Ley especial, en coordinación con sus organismos departamentales
descentralizados, normará el manejo integral y el uso sostenible de los recursos del
bosque para los fines de su conservación, producción, industrialización y
comercialización, así como también y en coordinación con los organismos competentes,
la preservación de otros recursos naturales que forman parte de su ecosistema y del
medio ambiente en general.
En estos términos, fue planteada la Ley Forestal 1700 del año 1996; conforme el
moderno derecho ambiental, tomando en cuenta su desarrollo en el contexto
internacional; el establecimiento de una teoría general y sus principios rectores permitió
configurar este cuerpo normativo. Para el año 1996, con la Ley Forestal, se ingresa a
regular el uso y aprovechamiento forestal aplicado a bosques tropicales con el criterio
de regeneración natural del bosque, incorporación del principio de preventividad en
relación a la aprobación ex ante del Plan de Manejo Forestal, así mismo se incorpora en
80
el principio precautorio, el principio in dubio pro bosque, el de aproximación holística
entre otros, reflejados en el artículo 1 de la Ley cuando prescribe que esta tiene por
objeto normar la utilización sostenible y la protección de los bosques y tierras
forestales en beneficio de las generaciones actuales y futuras, armonizando el interés
social, económico y ecológico del país, estableciendo como los objetivos del desarrollo
forestal sostenible, los siguientes:
a) Promover el establecimiento de actividades forestales sostenibles y eficientes
que contribuyan al cumplimiento de las metas del desarrollo socioeconómico
de la nación.
b) Lograr rendimientos sostenibles y mejorados de los recursos forestales y
garantizar la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y el medio
ambiente.
c) Proteger y rehabilitar las cuencas hidrográficas, prevenir y detener la erosión
de la tierra y la degradación de los bosques, praderas, suelos y aguas, y
promover la aforestación y reforestación.
d) Facilitar a toda la población el acceso a los recursos forestales y a sus
beneficios, en estricto cumplimiento de las prescripciones de protección y
sostenibilidad.
e) Promover la investigación forestal y agroforestal, así como su difusión al
servicio de los procesos productivos, de conservación y protección de los
recursos forestales.
f) Fomentar el conocimiento y promover la formación de conciencia de la
población nacional sobre el manejo responsable de las cuencas y sus recursos
forestales.
En este artículo, se puede evidenciar que en términos declarativos, la Ley Forestal,
pretendió enmarcarse en un modelo de desarrollo sostenible, enfocando sus
prescripciones desde un punto de vista integrador y holístico.
Un aporte de la Ley, es la intención de introducir al sector forestal a la planificación de
uso de suelo que ya existía en el país, estableciendo la siguiente clasificación de tierras:
a) Tierras de protección;
b) Tierras de producción forestal permanente;
c) Tierras con cobertura boscosa aptas para diversos usos;
81
d) Tierras de rehabilitación;
e) Tierras de inmovilización.
En el caso de las tierras de protección, establece en su artículo 13, que son aquellas, con
cobertura vegetal o sin ella que por su grado de vulnerabilidad a la degradación y/o los
servicios ecológicos que prestan a la cuenca hidrográfica o a fines específicos, o por
interés social o iniciativa privada, no son susceptibles de aprovechamiento
agropecuario ni forestal, limitándose al aprovechamiento hidroenergético, fines
recreacionales, de investigación, educación y cualquier otro uso indirecto no
consuntivo. Las masas forestales protectoras que son del dominio del Estado serán
declaradas y delimitadas como bosques de protección. Por iniciativa privada podrán
establecerse reservas privadas del patrimonio natural, que gozan de todas las
seguridades jurídicas de las tierras de protección.
Además, en el parágrafo II de señalado artículo, establece todas las tierras, franjas y
espacios en predios del dominio privado que según las regulaciones vigentes a la fecha
de promulgación de la presente ley y las que se establezcan por su reglamento estén
definidas como de protección y, en su caso, sujetas a reforestación protectiva
obligatoria, constituyen servidumbres administrativas ecológicas perpetuas, y serán
inscritas como tales en las partidas registrales del Registro de Derechos Reales, por el
mérito de los planos demarcatorios y de las limitaciones que emita la autoridad
competente mediante resolución, de oficio o por iniciativa del propietario.
Las áreas de protección de las concesiones forestales constituyen reservas ecológicas
sujetas a las mismas limitaciones que las servidumbres.
El artículo citado, está marcado por un énfasis hacia el ordenamiento territorial y sus
efectos, viene a introducir nuevos paradigmas en la gestión territorial. En él, se pueden
evidenciar al menos cinco elementos clave. En primer lugar, el reconocimiento de los
servicios ambientales (o funciones ambientales) que presta el bosque a la cuenca
hidrográfica; en segundo lugar, el tratamiento que se da a las tierras fiscales como
tierras de protección; en tercer lugar, la posibilidad de establecimiento de Reservas
Privadas del Patrimonio Natural como acción voluntaria de conservación en predios
privados; en cuarto lugar, el establecimiento de servidumbres administrativas ecológicas
perpetuas; y en quinto lugar, la obligatoriedad de establecer al interior de las
Concesiones Forestales, Reservas Forestales en atención a las características
establecidas para las tierras de protección.
El Reglamento de la Ley Forestal aprobado mediante Decreto Supremo 24453 del año
1996, entra a instrumentalizar las prescripciones relativas a las tierras de protección
estableciendo en su artículo 30, las que se consideran tierras de protección:
a) Bosques de protección en tierras fiscales;
82
b) Servidumbres ecológicas en tierras de propiedad privada;
c) Reservas ecológicas en concesiones forestales; y,
d) Reservas Privadas del Patrimonio Natural.
El artículo 32 del Reglamento, establece que la clasificación de tierras de protección
tomará como criterios la topografía, la pendiente, el grado de erosión o susceptibilidad
a la erosión, profundidad, calidad del material edáfico, cobertura vegetal,
susceptibilidad a inundaciones, factores climáticos u otros factores de degradación o su
nivel de exposición a factores de riesgo.
Establece en su artículo 33 que son bosques de protección, aquellas masas forestales
destinadas a la protección de divisorias de aguas, cabeceras de cuencas, conservación de
suelos y prestación de servicios ecológicos en general.
Con relación a las servidumbres ecológicas, el artículo 35 establece que son
limitaciones legales a los derechos de uso y aprovechamiento impuestas sobre una
propiedad, en razón de la conservación y sostenibilidad de los recursos naturales
renovables; precisando además, que entre otras por establecerse, son servidumbres
ecológicas legales, las siguientes:
a) Las laderas con pendientes superiores al 45%, salvo los casos en que el
profesional responsable de elaborar el plan de ordenamiento predial
determine porcentajes inferiores debido a factores específicos de
vulnerabilidad o porcentajes superiores siempre que se apliquen técnicas
especiales de manejo y conservación de suelos, como surcos a nivel, terrazas
y sistemas agroforestales o agrosilvopastoriles.
b) Los humedales, pantanos, curichis, bofedales, áreas de afloramiento natural
de agua y de recarga, incluyendo 50 metros a la redonda a partir de su
periferia. Se exceptúan las áreas de anegamiento temporal, tradicionalmente
utilizadas en aprovechamiento agropecuario y forestal.
c) Las tierras y bolsones de origen eólico.
d) Las tierras o bolsones extremadamente pedregosos o superficiales.
e) Las cortinas rompevientos según plan de ordenamiento predial en ningún
caso podrán ser inferiores a 10 metros de ancho con un distanciamiento entre
cortina y cortina igual a diez veces la altura de los árboles dominantes, y
deberán estar dispuestas perpendicularmente a la orientación de los vientos
predominantes. Las cortinas pueden aprovecharse sosteniblemente, según
plan.
83
Los titulares de áreas convertidas con anterioridad a la vigencia de la Ley que no
hubieran dejado o establecido cortinas, deberán establecerlas, en una densidad, anchura
y estratos suficientes para cumplir su objeto, a juicio y bajo responsabilidad del
profesional o técnico a cargo. En ningún caso las cortinas rompevientos podrán consistir
en menos de tres filas de árboles adecuados a tal fin, con el mismo distanciamiento
establecido en el anterior párrafo.
f) En terrenos planos: 10 metros por lado en las riberas de quebradas y arroyos
de zonas no erosionables ni inundables; 20 metros por lado en las quebradas y
arroyos de zonas erosionables o inundables; 50 metros por lado en las riberas
de los ríos en zonas no erosionables o inundables; 100 metros por lado en las
riberas de los ríos en zonas erosionables o inundables; 100 metros a la
redonda en lagunas y lagos; 10 metros por lado al borde de las vías públicas,
a partir del área de retiro, incluyendo las vías férreas.
g) En terrenos ondulados o de colinas de las zonas montañosas: 50 metros a
partir del borde de los ríos; 10 metros a partir del borde de los arroyos,
quebradas o terrazas, para favorecer la deposición de los sedimentos
acarreados y la disminución de la velocidad de las aguas.
Las normas técnicas o términos de referencia para la elaboración de los planes de
ordenamiento predial y los profesionales que los formulen podrán establecer anchuras
mayores, según lo requieran las circunstancias específicas.
h) Las demás servidumbres ecológicas legales o voluntarias que se establezcan.
Como se puede evidenciar, en propiedades privadas, el instrumento que permite la
identificación de servidumbres ecológicas legales es el Plan de Ordenamiento Predial; el
que permite establecerlas voluntariamente es la Reserva Privada del Patrimonio Natural;
en ambos casos el instrumento debe ser aprobado por la autoridad competente.
Con relación al establecimiento de áreas de reserva forestal en áreas de concesión
forestal, en el marco del reglamento de la Ley Forestal, articulo 40, además de los
criterios que se establezcan sobre la materia en los términos de referencia, directrices y
protocolos, rigen las siguientes prescripciones:
a) Las laderas con más de 45% de pendiente. No obstante, en las laderas entre
45% y 60% de pendiente con suelos poco deleznables pueden ser permisibles
las actividades forestales bajo sistemas apropiados de aprovechamiento,
conforme a las previsiones específicas del Plan Operativo Anual.
b) Las áreas de nidificación de aves coloniales u otras áreas de importancia
biológica especial técnicamente identificadas y 100 metros a partir de su
periferia.
84
c) 50 metros a partir de la periferia de los humedales de tamaño significativo
(pantanos, curichis y otras zonas anegadizas), así como de cualquier cuerpo
mayor de agua (ríos, lagunas, lagos), y 10 metros por lado en los cuerpos de
agua menores (arroyos y quebradas).
2. Recomendaciones Estratégicas.
Del análisis realizado en base al inventario de legislación boliviana relacionada con los
recursos hídricos, se identifican las siguientes recomendaciones estratégicas:
1. Elaborar, aprobar e implementar una Ley de Gestión de Recursos Hídricos que
considere los preceptos constitucionales, el reparto de competencias a las
diferentes entidades territoriales autónomas para su gestión.
2. Elaborar, aprobar e implementar la Ley de Ordenamiento Territorial así como
normativa autonómica departamental, municipal e indígena originario campesino
relacionada con el Ordenamiento Territorial a nivel local como una herramienta
básica de gestión ambiental y protección de los recursos hídricos y adaptación al
cambio climático.
3. La Política de Gestión de recursos hídricos contenida en los Planes nacionales
debe introducirse en el ordenamiento jurídico boliviano a partir de una Ley de
Gestión de Recursos Hídricos y el desarrollo de instrumentos de gestión integral
de los mismos.
4. Integración de principios asociados a la gestión de recursos hídricos en una Ley
de Gestión de Recursos Hídricos, con un enfoque holístico y adecuada a criterios
modernos de derecho, la gestión y la administración ambiental.
5. Superar la fragmentación de normas sobre recursos hídricos integrándolas una
Ley de Gestión de Recursos Hídricos que establezca los principios que deberán
ser tomados en cuenta en normas reglamentarias y normas sectoriales.
6. Incorporar en el Código Penal boliviano Delitos contra el Medioambiente que
actualmente se encuentran en la Ley del Medio Ambiente; asegurando al medio
ambiente y los recursos naturales como bienes jurídicamente protegidos,
estableciendo una adecuada tipificación.
7. Fortalecimiento de capacidades a nivel del órgano judicial y el Ministerio
Publico en relación con la aplicación de los principios del Derecho Ambiental y
la protección de los recursos hídricos en particular.
8. Desarrollar campañas de sensibilización ciudadana respecto del impacto socio
ambiental emergente de la degradación y contaminación de los recursos hídricos.
9. Instrumentalización y trasversalización a nivel de desarrollo normativo de los
principios de preventividad y precautorio como mecanismo de prevención de
daños al medio ambiente en general y a los recursos hídricos en particular..
10. Desarrollar instrumentos normativos que establezcan y hagan efectivos los
incentivos a la gestión ambiental.
85
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