MOÇAMBIQUE

Principais Mensagens1:• A Lei do Orçamento do Estado para 2018 (LOE) integrou a Acção Social e o

Trabalho e Emprego num único sector prioritário, pelo quarto ano consecutivo. No entanto, outros documentos relevantes relativos ao orçamento e despesa, tais como os Relatórios de Execução do Orçamento do Estado (REO) e as Contas Gerais do Estado (CGE) classificam a Acção Social e o Trabalho e Emprego como dois sectores prioritários diferentes. Considerando que os dois sectores têm objectivos e populações-alvo diferentes, seria importante que a LOE classificasse a Acção Social e o Trabalho e Emprego separadamente.

• Dos 6,7 mil milhões de MT alocados em 2018 à Acção Social e Trabalho, 4.6 mil milhões de MT correspondem a programas de Protecção Social básicos (não contributivos). Dado que nenhum Subsídio de Preços (combustível, pão, transporte) é referido na LOE 2018, os “Subsídios às Empresas Públicas”, no montante de 735,5 milhões de MT, permanecem erradamente incluídos na “Acção Social e Trabalho”.

• As Empresas Públicas referidas no “Documento da Fundamentação” são “as empresas públicas que pelas suas atribuições procedem aos objectivos sociais sem carácter lucrativo, estando contempladas a Rádio Moçambique, Televisão de Moçambique, Hidráulica do Chókwe, Imprensa Nacional de Moçambique (INM), Regadio do Baixo Limpopo, Maputo Sul e Empresa Nacional de Parques de Ciências e Tecnologia”. As dotações destinadas a cobrir os défices de exploração dessas empresas públicas não devem ser consideradas de forma alguma como despesa da Acção Social; antes pelo contrário, é necessário e fortemente recomendado que sejam referidas separadamente.

• Foram alocados ao Sector da Acção Social – que na sua definição restrita é um sector gerido pelo MGCAS e INAS – 6,1 mil milhões de MT (b) no Orçamento de 2018, representando a maior dotação nominal de sempre e a segunda maior dotação real para o sector. A dotação para o sector é equivalente a 2 por cento de todo o Orçamento do Estado de 2018; menos operações financeiras e serviço da dívida, representa 2,6 por cento. Como percentagem do PIB, a dotação do 2018 à Acção Social representa 0,6 por cento, o que ainda está

longe da meta de 2,4 por cento estabelecida na Estratégia Nacional de Segurança Social Básica (ENSSB) para 2016-2024.

• O Sector da Acção Social recebeu uma percentagem cada vez maior de recursos internos ao longo da última década. A dotação interna de 2018 é a maior contribuição nominal do Governo para o sector. Em termos proporcionais, o rácio de recursos internos por externos é orçado em 71 por cento – 29 por cento. Não obstante, é importante destacar que o maior investimento externo é o crédito do Banco Mundial ao Programa de Acção Social Produtiva (PASP); embora este seja controlado como recursos externos, o Governo moçambicano terá que pagar o empréstimo e os juros correspondentes. Portanto, o programa PASP é, de facto, financiado internamente.

• Mais de 90 por cento do orçamento do Sector da Acção Social foi atribuído ao INAS, do qual a maior parte se destinou ao nível não central. Os programas do INAS receberam as seguintes dotações no orçamento de 2018: (i) ao Programa de Subsídio Social Básico (PSSB) foram alocados MT 3,1 mil milhões (ou 68 por cento de todos os programas do INAS), (ii) ao Programa de Acção Social Produtiva (PASP) MT 1,1 b (ou 23 por cento), (iii) ao Programa de Acção Social Directa (PASD) MT 283 milhões (ou 18 por cento) e (iv) aos Serviços Sociais da Acção Social (SSAS) MT 94 milhões (ou 3 por cento). Com este orçamento à disposição, os programas do INAS tinham como alvo um total de 567.290 agregados familiares beneficiários.

• Embora o INAS tenha recentemente introduzido critérios para visar os beneficiários de uma forma mais equitativa, considerando as disparidades geográficas entre as províncias, a definição das populações-alvo deve ser melhorada. Com efeito, por um lado, as dotações nominais por província mostram uma melhor definição nas áreas mais desfavorecidas; por outro lado, no entanto, as dotações per capita – levando em consideração a distribuição da pobreza – revelam que ainda há espaço para aumentar a equidade geográfica dos Programas de Protecção Social.

1. Nota: Toda a análise foi efectuada com base em informação disponível ao público. Nos casos em que foram enfrentadas limitações, são feitas anotações no texto. Existem algumas pequenas discrepâncias entre os totais apresentados em Informes Orçamentais anteriores e os apresentados na edição de 2018. À medida que as fontes de dados foram actualizadas, o UNICEF reviu os seus cálculos. Os pontos de vista manifestados neste Informe são os do autor e não representam necessariamente os do UNICEF Moçambique.

Foto: © UNICEF/MOZA2013-00319/Alexandre Marques

INFORME ORÇAMENTAL 2018 ACÇÃO SOCIAL

1

ACÇÃO SOCIAL, MOÇAMBIQUE

MGCAS + INAS (Delegações)

MAPUTOCIDADE

GAZA

INHAMBANE

MANICA

SOFALA

TETE

ZAMBÉZIA

NAMPULA

NIASSA

CABODELGADO

MAPUTOPROVÍNCIA

Xai-Xai, Chokwe, Chibuto e Chicualacuala

Inhambane, Vilankulo e Maxixe

Bárue e Chimoio

Beira, Caia e Machanga

Marávia, Moatize e Tete

Gurúe, Mocuba e Quelimane

Angoche, Nacala, Nampula e Ribáue

Cuamba, Lichinga e Marrupa

Pemba, Mocímboa da Praiae Montepuez

Matola

MAPUTOCIDADE

GAZA

INHAMBANE

MANICA

SOFALA

TETE

ZAMBÉZIA

NAMPULA

NIASSA

CABODELGADO

MAPUTOPROVÍNCIA

1. Como se define o Sector da Acção Social?

O Sector da Saúde refere-se ao grupo de instituições responsável pelos sistemas de protecção social que recebem dotações orçamentais autónomas através do Orçamento do Estado. Embora a Lei do Orçamento do Estado (LOE) de 2018 tenha integrado num único sector prioritário a Acção Social e o Trabalho e Emprego, outros documentos relevantes do orçamento e da despesa, tais como os Relatórios de Execução do Orçamento do Estado (REO) e as Contas Gerais do Estado (CGE), reportam a execução da Acção Social separadamente do Trabalho e Emprego, considerando-os como dois sectores prioritários diferentes2. , seria importante que também a LOE classificasse a Acção Social e o Trabalho e Emprego como dois sectores prioritários distintos, uma vez que têm objectivos diferentes e visam populações diferentes. Além disso, embora a LOE 2018 não inclua subsídios aos preços (ou seja, subsídios aos combustíveis, subsídio à farinha de trigo e subsídio aos transportadores), os Subsídios às Empresas Públicas foram novamente incorrectamente incluídos no Sector da Acção Social e Trabalho. Estes subsídios são dotações destinadas a cobrir défices de exploração de empresas públicas e não devem ser considerados de modo algum como despesas da Acção Social.

Por estas razões, e com o objectivo de melhorar ainda mais a transparência da execução do sector, o foco do presente Informe Orçamental incidirá exclusivamente na Acção Social e excluirá tanto o Trabalho e Emprego como os Subsídios. O Sector da Acção Social é gerido a nível central pelo Ministério

do Género, Criança e Acção Social (MGCAS), e também pelo Instituto Nacional de Acção Social (INAS). A nível provincial e distrital, o sector é gerido pelas Direcções Provinciais do MGCAS e pelas Delegações Provinciais e Distritais do INAS. Enquanto no passado outras instituições pertenciam ao organigrama do sector, a mais recente “Metodologia de cálculo da Despesa Prioritária” da DNPO clarificou que o Ministério para os Assuntos dos Antigos Combatentes (MAAC) deixou de ser incluído no sector e o orçamento dos Serviços Distritais de Saúde, Mulher e Acção Social (SDSMAS) é contabilizado no Sector da Saúde. No total, o Sector da Acção Social é composto por 32 Unidades de Gestão de Beneficiários autónomas (ver a Figura 1).

O Sector da Acção Social é norteado pela Estratégia Nacional de Segurança Social Básica (ENSSB) para 2016-2024. A Estratégia da Acção Social, que foi aprovada pelo Conselho de Ministros a 23 de Fevereiro de 2016, define os princípios orientadores e metas da Protecção Social básica em Moçambique. De acordo com a ENSSB, o Orçamento do Estado deve alocar 2,24 por cento do PIB para intervenções de Protecção Social até 2024. Além disso, dois planos estratégicos multi-sectoriais definem as metas do Sector da Acção Social: (i) o PQG 2015-2019 indica que 25 por cento das famílias vulneráveis devem ser cobertas por programas de segurança social básica até 2019 e (ii) a Estratégia Nacional de Desenvolvimento (ENDE) 2015-2035 estabelece que 75 por cento das famílias vulneráveis devem ser cobertas pela segurança social básica até 2035.

2. 2017 CGE, Mapa III-3 Despesas nos sectores económicos e sociais. 2018 REO II, Tabela 30 – Despesas nos sectores económicos e sociais.

Figura 1: Organigrama do Sector da Acção Social

2

O Sector da Acção Social recebeu 6,1 mil milhões de meticais (101 milhões de dólares) do Orçamento do Estado para 2018. Em termos nominais, a dotação de 2018 para o sector representa um aumento de 29 por cento comparado com o orçamento do ano passado, um aumento de 39 por cento em relação à dotação rectificativa e um aumento de 75 por cento em relação à despesa (ver Glossário de termos orçamentais). Em termos reais, representa um aumento de 20 por cento em relação à dotação orçamental do ano transacto, um aumento de 30 por cento em relação à dotação rectificativa e um aumento de 63 por cento em comparação à despesa (ver as Figuras 2A e B). De uma perspectiva histórica, a dotação da Acção Social para 2018 é a maior de sempre em termos nominais, mas a segunda maior (depois de 2016) em termos reais. De uma maneira geral, o orçamento e a despesa do Sector da Acção Social estiveram bem alinhados ao longo dos anos; no entanto, as disparidades entre o orçamento e a despesa aumentaram progressivamente desde 2014 e atingiram mais de 25 por cento de diferença no ano passado. Daí que a dotação orçamental inicial já não seja indicativa de quanto será efectivamente gasto no sector.

Embora o Sector da Acção Social receba a menor percentagem de recursos em relação aos demais sectores sociais, registou os maiores aumentos nominais e reais na despesa ao longo do tempo. Em termos nominais, a dotação inicial cresceu de MT 0,11 mil milhões em 2008 para MT 6,1 mil milhões em 2018 e a despesa aumentou de MT 0,6 mil milhões em 2008 para MT 3,5 mil milhões em 2017. De assinalar que a execução no sector aumentou mais de 500 por cento em termos nominais e aproximadamente 250 por cento em termos reais entre 2008 e 2017. O aumento das despesas ao longo do tempo foi em grande parte capturado pelo INAS: com efeito, enquanto o INAS

foi responsável por apenas 23 por cento da execução da Acção Social em 2008, no orçamento de 2018 é responsável por 91 por cento do total da execução do sector. O grande aumento registado na execução contribuiu para que o INAS mais do duplicasse a cobertura dos seus Programas: Programa de Subsídio Social Básico (PSSB), Programa de Acção Social Directa (PASD), Programa de Acção Social Produtiva (PASP) e Serviços Sociais da Acção Social (SSAS) (ver a Secção 4.3, que contém mais detalhes sobre os Programas da Acção Social).

Dotação InicialDotação Rectificativa

Despesa

0.10.80.7

0.50.80.8

0.71.00.7

1.21.31.1

1.41.51.5

2.12.22.1

3.33.1 2.7

3.63.62.7

2.52.62.4

2.92.62.1

3.4

Figure 2 A & B: Social Action Sector budgeting and expenditure Source: Author’s calculations from the CGE 2008-2016, REO IV 2017, LOE 2018. World Bank, World Development Indicators: Consumer Price Index (2010 = 100). Note: While years 2008-2017 display expenditure �gures, 2018 is the initial budget allocation.

FIGURAS 2A e 2B

TERMOS NOMINAIS TERMOS REAIS(AJUSTADOS À INFLAÇÃO)

8

7

6

5

4

3

2

1

0

8

7

6

5

4

3

2

1

0

0.10.7 0.6

0.40.70.7

0.71.00.7

1.31.51.3

1.61.71.6

2.52.62.5

3.93.83.3

4.54.53.4

3.83.93.6

4.7 4.43.5

6.1

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018Orçamento

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018Orçamento

Mil M

ilh

õe

s d

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(10

9)

CO

RR

EN

TE

Mil M

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õe

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(10

9)

CO

NS

TA

NT

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Figuras 2 A e B: Orçamentação e Despesa do Sector da Acção Social Fonte: Cálculos do autor a partir da CGE 2008-2016, REO IV 2017, LOE 2018. Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial: Índice de Preços no Consumidor (2010 = 100). Nota: Enquanto os anos 2008-2017 apresentam números referentes à despesa, 2018 é a dotação inicial do orçamento.

2. Que tendências emergem do Orçamento da Acção Social?

mil milhões (de meticais) é o montante alocado

para o sector de Acção Social no Orçamento

do Estado de 2018

MT6.1

3

O orçamento do sector da Acção Social de 2018 ocupa um peso de 2 por cento de todo o Orçamento do Estado; este valor representa um aumento em relação ao de 1,3 por cento registado no ano passado (ver a Figura 3). É de notar que de acordo com a metodologia que o Governo de Moçambique aplica para calcular o peso de cada sector – que retira as operações financeiras, o serviço da dívida e subsídios do denominador comum de todo o Orçamento do Estado – o peso do Sector da Acção Social aumentou de 1,9 por cento em 2017 para 2,6 no Orçamento de 20183. Independentemente da metodologia utilizada para calcular o peso dos sectores, a Acção Social é o único dos quatro sectores sociais que registou um aumento do peso das suas despesas totais entre 2008 e 2018. Com efeito, o peso do sector mais do que duplicou na última década4. Esta tendência demonstra o compromisso do Governo em aumentar o

financiamento para a Acção Social, apesar de o sector ainda estar a receber o menor peso dos gastos públicos em relação a outros sectores sociais.

O Sector da Acção Social representa 0,6 por cento do Produto Interno Bruto esperado no Orçamento de 2018 (ver a Figura 3). Isto corresponde ao peso do PIB do sector de 2017 no orçamento (ou seja, 0,6 por cento), mas representa um aumento em relação à parcela do PIB considerando as despesas de 2017 (ou seja, 4 por cento). Ainda assim, o sector está longe de atingir a meta da ENSSB de distribuir 2,24 por cento do PIB para a Acção Social. São necessárias dotações orçamentais maiores para o sector para alcançar esta meta da ENSSB e ainda está longe das referências internacionais nos países em desenvolvimento.

3. Em vez de utilizar o volume total do Orçamento do Estado como denominador, o Governo de Moçambique calcula a percentagem que utiliza o total do Orçamento do Estado menos o serviço da dívida, operações financeiras e subsídios. Este relatório calcula o peso fora do total do Orçamento do Estado, como é prática comum para a avaliação comparativa internacional.

4. Este peso é calculado considerando a definição restrita de Acção Social (apenas actividades do MMAS / INAS) e incluindo operações financeiras e o serviço da dívida no denominador.

FIGURA 3

2.0%

2.63%

0.6%

0%

1.0%

0.5%

1.5%

2.5%

3.0%

Pe

so n

o O

rçam

en

to d

o E

stad

o e

no

PIB

(%

)

Figure 3: Trends in the weight of the Social Action Sector relative to total government spending and GDP Source: Author's calculations from the CGE 2008-2017; LOE 2018. Note: The 2018 shares are initial budget allocations while the 2008-2017 shares are expenditure.

Peso da Acção Social no Orçamento do EstadoPeso do Sector da Acção Social no Orçamento do Estado sem operações financeiras, encargos da dívida e subsídiosPeso do Sector da Acção Social no PIB

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018Orçamento

Figura 3: Tendências no peso do Sector da Acção Social em relação ao total da despesa pública e do PIB Fonte: Cálculos do autor a partir da CGE 2008-2017; LOE 2018. Nota: O peso orçamental de 2018 refere-se às dotações iniciais, enquanto o peso de 2008-2017 é despesa.

Foto: © UNICEF Mozambique/2012/Ian Berry/Magnum Photos

4

O Sector da Acção Social em Moçambique é financiado através de recursos internos (isto é, nacionais) e externos (ou seja, estrangeiros). Os recursos internos são provenientes de impostos, tarifas, direitos e créditos internos. Até 2015, os recursos internos foram complementados pelo Apoio Geral ao Orçamental (AGO) de um grupo de doadores. Os recursos externos atribuídos ao Sector da Acção Social são “Fundos Bilaterais para Projectos”, que são subvenções ou créditos. Os fundos bilaterais dos projectos são – teoricamente

– coordenados entre o doador e o MGCAS e aplicados através de uma variedade de modalidades, nomeadamente: (i) apoio directo do governo – apenas do governo ou implementação conjunta parceiros-governo, geralmente “Dentro do Orçamento, Dentro da CUT”; (ii) implementação de parceiros ou de terceiros, muitas vezes “Dentro do Orçamento, Fora da CUT”; ou (iii) implementação de parceiros ou de terceiros, mas “Fora do Orçamento”.

O Governo de Moçambique tem aumentado constantemente o seu financiamento ao Sector da Acção Social e atingiu a sua maior contribuição nominal para o sector no orçamento de 2018 (ver a Figura 4A). Em termos nominais, os recursos internos atribuídos à Acção Social no Orçamento de 2018 valem MT 4.3 mil milhões. Isto representa mais de 40 por cento de aumento nominal em relação aos recursos internos de 2017 destinados ao sector. Numa perspetiva histórica, considerando que há dez anos o governo destinou apenas MT 370 milhões ao Sector da Acção Social, a alocação interna do sector de 2018 é cerca de 1.000 por cento maior. Em termos reais, a contribuição interna para o sector aumentou em 34 por cento em relação a 2017 e em mais de 400 por cento em relação a 2008.

Em termos proporcionais, os recursos internos atribuídos à Acção Social em 2018 perfazem 71 por cento do orçamento do sector, enquanto os recursos externos perfazem 29 por cento. Isto representa uma redução do peso de recursos internos em relação ao ano passado (ver a Figura 4B).

Entre 2008 e 2017, o rácio de recursos internos e externos do sector atingiu uma média de 79 por cento internos por 21 por cento externos. Em 2008, 62 por cento dos recursos vieram do Governo, enquanto 38 foram de doadores. Posteriormente, o rácio de recursos internos por externos continuou a aumentar e atingiu o seu pico em 2014 (ou seja, 94 por cento internos por 6 por cento externos). Desde essa altura, a parcela de recursos internos diminuiu progressivamente até a alocação deste ano. Não obstante, é importante destacar que o único investimento externo é o crédito do Banco Mundial ao programa PASP; embora este seja controlado como recursos externos, o Governo moçambicano terá que pagar o empréstimo e os juros correspondentes. Portanto, o programa PASP é, de facto, financiado internamente. Por último, no apoio externo, vale a pena mencionar que o Sector da Acção Social beneficia do apoio técnico e financeiro de parceiros internacionais (ou seja, OIT, UNICEF, PMA, etc.) no desenvolvimento e fortalecimento do sistema de Protecção Social Básica em Moçambique, mas este apoio não é registado na LOE, pois os fundos não são transferidos para o INAS / MGCAS.

3. De onde provêm os recursos do Sector da Acção Social?

3.1 Recursos internos versus externos

FIGURAS 4A e 4B

Figure 4 A & B: Provision of internal versus Recursos ExternosSource: Author's calculations from the CGE 2008-2017; LOE 2018. Note: The 2018 shares are initial budget allocations while the 2008-2017 shares are expenditure.

TERMOS NOMINAIS 7

6

5

4

3

2

1

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2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018Orçamento

Mil M

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(10

9)

CO

RR

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Recursos ExternosRecursos Internos

TERMOS PROPORCIONAIS

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Recursos ExternosRecursos Internos

FIGURAS 4A e 4B

Figure 4 A & B: Provision of internal versus Recursos ExternosSource: Author's calculations from the CGE 2008-2017; LOE 2018. Note: The 2018 shares are initial budget allocations while the 2008-2017 shares are expenditure.

TERMOS NOMINAIS 7

6

5

4

3

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1

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2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018Orçamento

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Recursos ExternosRecursos Internos

TERMOS PROPORCIONAIS

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Recursos ExternosRecursos Internos

Figuras 4 A e B: Provisão de recursos internos versus externosFonte: Cálculos do autor a partir da CGE 2008-2017; LOE 2018. Nota: O peso orçamental de 2018 refere-se às dotações iniciais, enquanto o peso de 2008-2017 é despesa.

5

7

6

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4

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2

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FIGURAS 5A e 5B

Pe

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a d

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100%

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TERMOS NOMINAIS TERMOS PROPORCIONAIS

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018Orçamento

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018Orçamento

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InvestimentoFuncionamento

InvestimentoFuncionamento

O Ministério da Economia e Finanças divulga os fundos iniciais (dotação inicial) através da CUT a cada uma das instituições autónomas de gestão de beneficiários da Acção Social (ou seja, delegações do INAS) e posteriormente actualiza a alocação com base nas taxas de execução do orçamento e nos recursos disponíveis (dotação actualizada). As instituições monitorizam a

execução através do e-SISTAFE (Sistema de Administração Financeira do Estado), que fornece Relatórios de Execução do Orçamento (REO) trimestrais e a Conta Geral do Estado (CGE) anual. A forma como o orçamento da Acção Social de 2018 será gasto pode ser analisada a partir das quatro perspectivas seguintes:

Em 2018, as despesas de funcionamento do Sector da Acção Social estão orçadas em MT 6.03 mil milhões, a maior dotação de sempre às despesas de funcionamento e as de investimento estão orçadas em MT 0,08 mil milhões em termos nominais (ver a Figura 5A). Historicamente, as despesas do Sector da Acção Social têm sido predominantemente de

funcionamento (ver a Figura 5B).Em 2008, as despesas de funcionamento representaram 81 por cento do total da despesa do sector, enquanto as de investimento foram 19 por cento. As despesas de funcionamento aumentaram progressivamente em relação ao investimento e atingiram o seu pico com um peso de 99 por cento tanto no orçamento de 2016 como no de 2018.

O INAS recebeu mais de 90 por cento do orçamento da Acção Social em 2018, dos quais a maior parte foi destinada às delegações distritais (ver a Figura 6). Em 2018, o INAS e as suas delegações receberam um total de MT 5,5 mil milhões, o equivalente a 91 por cento do orçamento do Sector da Acção Social. Por outro lado, o MGCAS recebeu um total de cerca de MT 0,5 mil milhões, ou 9 por cento do orçamento do sector. Destes, cerca de 5 por cento destinaram-se ao MGCAS a nível central e 4 por cento às suas Direcções Provinciais.

4.1 Despesa de funcionamento vs. de investimento

4.2 Utilização de recursos por instituição da Acção Social

4. Como são gastos os recursos do Sector da Acção Social?

Figuras 5 A e B: Recursos de funcionamento versus recursos de investimentoFonte: Cálculos do autor a partir da CGE 2008-2017; LOE 2018. Nota: O peso orçamental de 2018 refere-se às dotações iniciais, enquanto o peso de 2008-2017 é despesa.

FIGURA 6

Figure 6: Resource shares by institutionSource: Author's calculations from the CGE 2008-2017; LOE 2018. Note: The 2018 shares are initial budget allocations while the 2008-2017 shares are expenditure.

TERMOS PROPORCIONAIS

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018Orçamento

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Figura 6: Peso dos recursos por instituiçãoFonte: Cálculos do autor a partir da CGE 2008-2017; LOE 2018. Nota: O peso orçamental de 2018 refere-se às dotações iniciais, enquanto o peso de 2008-2017 é despesa.

6

FIGURA 7

Figure 7: Resource shares by administrative levelSource: Author's calculations from the CGE 2008-2017; LOE 2018. Note: The 2018 shares are initial budget allocations while the 2008-2017 shares are expenditure.

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1

0

%(Percentagem)

60|40 53|47 38|62

24|76

11|89

11|89

12|88

12|889|91 15|85

15|85

Não-CentralCentral

4.3 Utilização de recursos por nível administrativo

Figura 7: Peso dos recursos por nível administrativoFonte: Cálculos do autor da CGE 2008-2017; LOE 2018. Nota: O peso orçamental de 2018 refere-se às dotações iniciais, enquanto o peso de 2008-2017 é despesa.

A execução do Sector da Acção Social é altamente descentralizada, particularmente ao nível distrital (ver a Figura 7). Embora o rácio de recursos de nível central para o não central tenha sido de 60 a 40 por cento em 2008, passou a ser de 15 por cento para 85 por cento em 2017 e 2018.

FIGURAS 8Ae 8B

Figure 8 A & B: Allocations to INAS Social Protection ProgramsSource: Author's calculations from LOE 2015-2018.

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

TERMOS NOMINAIS TERMOS PROPORCIONAIS

2015 2016 2017 2018

5.0

4.5

4.0

3.5

3.0

2.5

2.0

1.5

1.0

0.5

0

SSASPASPPASDPSSB

Mil M

ilh

õe

s d

e M

eti

cais

(10

9),

CO

RR

EN

TE

Pe

so d

as

alo

caçõ

es

ao

s P

rog

ram

as

do

IN

AS

, %

2015 2016 2017 2018

SSASPASPPASDPSSB

4.4 Utilização de Recursos por Programas de Protecção Social (Programas do INAS)

Figuras 8 A e B: Alocações aos Programas de Protecção Social do INASFonte: Cálculos do autor a partir da LOE 2015-2018.

Os programas do INAS receberam um total de MT 4,7 mil milhões do orçamento de 2018 (ver a Figura 8 A e B). Este valor corresponde a 77 por cento do orçamento do Sector da Acção Social, 1,5 por cento do total do Orçamento do Estado e 0,4 por cento do PIB. Nos últimos anos, os programas do INAS receberam uma parcela cada vez maior dos recursos do sector, que culminaram no orçamento deste ano. Entre os quatro programas, o PSSB5 has consistently been allocated most of the resources over the past four

years (an average 56 percent between 2015 and 2018), followed by PASP6 (23 por cento), PASD7 (18 por cento) e SSAS8 (3 por cento). Do mesmo modo, em 2017 foi alocado ao orçamento do PSSB o valor de MT 3,1 mil milhões (ou 68 por cento de todos os programas do INAS), o PASP beneficiou de MT 1,1 mil milhões (ou 23 por cento), o PASD de MT 283 milhões (ou 18 por cento) e o SSAS beneficiou de MT 94 milhões (ou 3 por cento).

5. O Programa Subsidio Social Básico (PSSB) visa os agregados familiares vulneráveis sem capacidade de trabalho, essencialmente pessoas idosas e portadoras de deficiência.

6. O Programa Acção Social Produtiva (PASP) destina-se aos agregados familiares pobres com pelo menos uma pessoa com capacidade de trabalho.

7. O Programa Acção Social Directa (PASD) visa os agregados familiares afectados por choques.

8. Serviços Sociais.7

Em 2018, os programas do INAS destinavam-se a 567.290 famílias beneficiárias (ver a Figura 9).Isto representa um aumento de 11,6 por cento em relação aos 507.840 agregados familiares visados pelos programas de Protecção Social (PSSB, PASP, PASD e SSAS)9. Os valores das transferências para as famílias beneficiárias dos programas do INAS mantiveram-se os mesmos desde 2015, não sendo ajustados para efeitos de inflação. No entanto, através do Decreto nº 47/2018 referente à Revisão do Valor dos Subsídios aos

Programas de Assistência Social, aprovados a 6 de Agosto de 2018, o Governo actualizou os valores dos subsídios. No quadro do PSSB, os novos valores dos subsídios são os seguintes: (a) MT 540 para agregados familiares constituídos por uma pessoa; b) MT 640 para os agregados de duas pessoas; c) MT 740 para os agregados de três pessoas; d) MT 840 para os agregados de quatro pessoas; MT 1.000 para os agregados de cinco pessoas. Em relação ao PASP, o valor do subsídio foi actualizado para MT 1.050.

FIGURA 9

Figure 9: Bene�ciary Households of INAS Social Protection ProgramsSource: Author's calculations from the CGE 2008-2017, LOE 2018, and Balanco do PES 2017.

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

600,000

500,000

400,000

300,000

200,000

100,000

0

287,000

339,736355,500

427,000466,063

498,866507,840

567,290

Figura 9: Famílias Beneficiárias dos Programas de Protecção Social do INASFonte: Cálculos do autor a partir da CGE 2008-2017, LOE 2018 e Balanço do PES 2017.

9. MEF, 2018 Documento da Fundamentação, página 28.

10. O Sector da Educação apresentou a taxa de execução mais elevada de 92 por cento ao longo da última década.

O Sector da Acção Social executou 80 por cento do orçamento sectorial em 2017 (ver a Figura 10). Nos últimos dez anos, o Sector da Acção Social executou, em média, 86 por cento do seu orçamento. Isto está de acordo com

a taxa média de execução de todo o Orçamento do Estado e é a segunda maior média entre os sectores sociais.10.

5. Qual foi o grau de execução dos orçamentos anteriores pelo Sector da Acção Social?

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

FIGURA 10

Pe

so d

o O

rçam

en

to d

o s

ecto

r d

e A

cção

So

cia

l

Figure 10: Social Action Budget executionSource: Author's calculations from the CGE 2008-2017.

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

TAXA DE EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO DA ACÇÃO SOCIAL

Figura 10: Peso do Orçamento do sector de Acção Social Fonte: Cálculos do autor a partir da CGE 2008-2017.

8

O Governo de Moçambique definiu dois objectivos ambiciosos para o Sector da Protecção Social no seu Programa Quinquenal de 2015-2019 (PQG) e na sua Estratégia Nacional de Desenvolvimento (ENDE) para 2015-2035. Conforme mencionado anteriormente no relatório, na sua estratégia de médio prazo, o PQG, o Governo definiu a meta de cobrir 25 por cento das famílias em situação de vulnerabilidade a partir de uma base de referência estimada de 15 por cento em 2015. A meta a longo prazo estabelecida na ENDE é uma taxa de cobertura de 75 por cento de famílias pobres e vulneráveis nos programas de Protecção Social.

De acordo com a revisão de meio-termo do Programa Quinquenal 2015-2019 (PQG), Moçambique presta assistência social a 17 por cento de famílias vulneráveis. Existe uma diferença de quase 8 por cento da sua meta estratégica de 2019 (ver a Figura 11). A partir dos últimos dados disponíveis, Moçambique ainda tem de cobrir mais 8 por cento

das famílias beneficiárias para poder cumprir o seu objectivo estratégico de uma cobertura de 25 por cento dos agregados familiares. Dentro dessa medida de apoio, actualmente o governo presta assistência social a 309.806 crianças vulneráveis11. Este número ainda se situa a cerca de 40.000 crianças aquém do governo cumprir a sua meta de 2019.

Para atingir os objectivos ambiciosos definidos nos documentos estratégicos de médio e longo prazos do Governo, as alocações aos Programas de Protecção Social devem continuar a crescer a um ritmo constante nos próximos anos. Além disso, os desafios de (i) modernizar os sistemas de gestão dos beneficiários, (ii) terceirizar os mecanismos de pagamento, (iii) voltar a registar os beneficiários actuais, etc. – que são processos em curso – exigem maiores investimentos nos próximos anos, assim como um fortalecimento significativo dos recursos humanos do sector.

11. Compilação do autor a partir do Balanço Intermédio do Programa Quinquenal do Governo 2015-2019, Página 73.

6. Qual foi o desempenho do Sector da Acção relativamente aos objectivos estratégicos?

0.5% 1/0% 1.5% 2.0% 2.5% 3.0%0%

FIGURA 11

Figure 11: Social Action Performance relative to PQG targetsSource: Balanco Intermedio do Programa Quinquenal do Governo 2015-2019, Page 73.

DESEMPENHO DA ACÇÃO SOCIAL

% de agregados familiares que beneficiam de programas de Segurança Social BásicaNúmero de crianças vulneráveis que beneficiam de apoio social

Meta para 2024 a 2.24%Situação em 2018 - apenas 0.6%

15.76%

255,101

2014

15.96%

204,492

2015

17.39%

309,806

2016

20.50%

309,806

2018

25%

2019Meta do PQG

350,000

ENSSB 2016-2024 - % DO PIB DEDICADO À SEGURANÇA SOCIAL BÁSICA

2024

2018 0.6%

2.24%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

400,000

350,000

300,000

250,000

200,000

150,000

100,000

50,000

0

0.5% 1/0% 1.5% 2.0% 2.5% 3.0%0%

FIGURA 11

Figure 11: Social Action Performance relative to PQG targetsSource: Balanco Intermedio do Programa Quinquenal do Governo 2015-2019, Page 73.

DESEMPENHO DA ACÇÃO SOCIAL

% de agregados familiares que beneficiam de programas de Segurança Social BásicaNúmero de crianças vulneráveis que beneficiam de apoio social

Meta para 2024 a 2.24%Situação em 2018 - apenas 0.6%

15.76%

255,101

2014

15.96%

204,492

2015

17.39%

309,806

2016

20.50%

309,806

2018

25%

2019Meta do PQG

350,000

ENSSB 2016-2024 - % DO PIB DEDICADO À SEGURANÇA SOCIAL BÁSICA

2024

2018 0.6%

2.24%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

400,000

350,000

300,000

250,000

200,000

150,000

100,000

50,000

0

Figura 11: Desempenho da Acção Social em relação às Metas do PQGFonte: Balanço Intermédio do Programa Quinquenal do Governo 2015-2019, Página 73.

9

O INAS introduziu recentemente critérios objectivos destinados aos beneficiários em diferentes delegações, baseando-se no indicador demográfico e de pobreza. Estes critérios pretendem reduzir a desigualdade na distribuição geográfica dos recursos alocados aos quatro Programas de Protecção Social (PSSB, PASP, PASD e SSAS). No entanto, embora as dotações nominais por província mostrem um direccionamento melhorado para as zonas mais desfavorecidas (por exemplo a Zambézia), as dotações “por pobres” revelam que o direccionamento dos Programas de Protecção Social ainda é desigual.

As províncias de Nampula e Zambézia recebem as maiores alocações nominais dos programas do INAS em relação a outras províncias (ver a Figura 12). No Orçamento de 2018, as províncias de Nampula e Zambézia

receberam MT 940 milhões e MT 810 milhões, respectivamente, seguidas de Tete, Manica e Gaza, que receberam aproximadamente MT 400 milhões cada. Entre as outras províncias, a Província de Maputo recebeu a menor dotação para os programas do INAS. Conforme anteriormente mencionado, o programa com maior financiamento em todo o país é o PSSP, seguido pelo PASP, PASD e SSAS, por ordem de dotação média. No entanto, na Zambézia, o programa PASP recebe cerca de metade do total de recursos destinados aos programas do INAS. Da mesma forma, a província de Nampula recebe uma parcela superior à média do PASP.

7. O orçamento do Acção Social é equitativo?

Mil M

ilh

õe

s d

e M

eti

cais

(10

9),

CO

RR

EN

TE

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Alocação aos Programas em Relação ao OEAlocação aos Programas em Relação ao PIB

FIGURAS 12A, 12B e 12C

Figure 12A, B & C: 2018 Allocations to INAS Programs by Province Source: Author's compilation from the 2018 LOE.

MAPUTOCIDADE

GAZAINHAMBANEMANICA

SOFALATETEZAMBÉZIA

NAMPULANIASSA CABODELGADO

MAPUTOPROVÍNCIA

TERMOS NOMINAIS 1.0

0.9

0.8

0.7

0.6

0.5

0.4

0.3

0.2

0.1

0

SSASPASPPASDPSSB

Mil M

ilh

õe

s d

e M

eti

cais

(10

9),

CO

RR

EN

TE

MAPUTOCIDADE

GAZAINHAMBANEMANICA

SOFALATETEZAMBÉZIA

NAMPULANIASSA CABODELGADO

MAPUTOPROVÍNCIA

TERMOS PROPORCIONAIS100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

SSASPASPPASDPSSB

Pe

so d

o O

rçam

en

tod

os

Pro

gra

mas

do

IN

AS

, %

Figuras 12A e B: Alocações de 2018 aos Programas do INAS por ProvínciaFonte: Compilação do autor a partir da LOE 2018.

Foto: © UNICEF Mozambique/2012/Ian Berry/Magnum Photos

10

MAPUTOCIDADE

GAZA

INHAMBANE

MANICA

SOFALA

ZAMBÉZIA

TETE

NAMPULA

NIASSA

CABODELGADO

MAPUTOPROVÍNCIA

Figure 13: Geographical equity of Social Action spending Source: Author's compilation from the 2018 LOE, considering the MEF 2017 Poverty Incidence Index from the Fourth National Poverty Assessment.

FIGURA 13

ORÇAMENTO 2018

Programas do INAS – Despesa per capita

1035280

Figura 13: Equidade Geográfica da Execução do Sector da Acção Social Fonte: Compilação do autor a partir da LOE 2018, considerando o Índice de Incidência da Pobreza

MEF 2017 da Quarta Avaliação Nacional da Pobreza.

ORÇAMENTO DE 2018

MAPUTOCIDADE

GAZA

INHAMBANE

MANICA

SOFALA

ZAMBÉZIA

TETE

NAMPULA

NIASSA

CABODELGADO

MAPUTOPROVÍNCIA

Figure 13: Geographical equity of Social Action spending Source: Author's compilation from the 2018 LOE, considering the MEF 2017 Poverty Incidence Index from the Fourth National Poverty Assessment.

FIGURA 13

ORÇAMENTO 2018

Programas do INAS – Despesa per capita

1035280

é a alocação per capita para as pessoas vivendo na

pobreza em Moçambique

MT376

No entanto, os gastos per capita do Sector Social com os pobres relativos a 2018 são mais baixos na Zambézia, Niassa, Nampula e Sofala (ver a Figura 13). Embora considerando as dotações nominais dos Programas da Acção Social do INAS por Província, a província da Zambézia recebe a segunda maior dotação bruta, mas por pessoa (ou seja, a dotação per capita entre a população pobre) recebe a dotação mais baixa.

De facto, a dotação por pessoa da Zambézia – tendo em conta a população pobre estimada – em 2018 é de 280 MT, enquanto na Cidade de Maputo é de cerca de 1.000 MT. Este exemplo revela que a relação entre a distribuição geográfica da pobreza e a distribuição dos recursos do sector através dos programas de Acção Social do INAS ainda é muito fraca.

11

AGO ApoioGeralaoOrçamentoAF HouseholdCGE GeneralStateAccountCUT SingleTreasuryAccountDFID DepartmentforInternational

DevelopmentUKDNO NationalBudgetDirectorateEKN EmbassyoftheKingdomofthe

NetherlandsENDE NationalDevelopmentStrategyENSSB NationalBasicSocialSecurity

StrategyFMI InternationalMonetaryFundGDP GrossDomesticProductILO InternationalLabourOrganisationINAS NationalSocialActionInstituteINE NationalStatisticsInstituteLOE StateBudgetLaw

budgetary terms

Initial Allocation:ThefirstallocationoffundsapprovedbyParliament

Corrected Allocation: AcorrectedallocationoffundsapprovedbyParliament

Updated Allocation:Thetotalamountoffundsmadeavailabletoaparticularinstitution

Expenditure Undertaken: Allocatedfundsspentoninvestment,servicesandhealthproducts

Execution of the Budget: Percentageofallocatedfundsspentoutofthetotalallocation.

Nominal, or current values:Numbersnotcorrectedtotakeaccountoftheeffectofinflation.

Real values:Numberscorrectedtotakeaccountoftheeffectofinflation

glossary

MGCAS MinistryofGender,ChildrenandSocialAction

MPD MinistryofPlanningandDevelopmentMT MeticalOE StateBudgetPASD DirectSocialActionProgrammePASP ProductiveSocialActionProgrammePES EconomicandSocialPlanPQG GovernmentFiveYearProgrammePSSB BasicSocialAllowanceProgrammeSS SocialSubsidiesSSAS SocialActionSocialServicesUNICEF UnitedNationsChildren’sFundWB WorldBank

Per capita allocation in poor population per INAS Delegation (Consumption Poverty Incidence – 4th National Assessment, 2014/2015, Ministry of Economy and Finance);

Thus for the entire year of 2017, the Chicualacuala delegation, for example, will have funds to cover the costs of the various social protection programmes equivalent to almost MT 1,554 for each of the inhabitants regarded as poor who live in the districts covered by that INAS delegation, while, at the other extreme, the Gurúe delegation, in Zambézia, received an allocation equivalent to MT 134 per capita, although it covers more than a million people estimated as poor. This disparity has been noted in previous years.

It is hoped that the new INAS Information Management System (e-INAS), which should be operational in 2017, might help INAS better distribute and plan resources, making management more efficient and making possible a greater impact of the monetary transfers on the vulnerable population, significantly improving the monitoring systems.

Fó

Photo: ©UNICEF/Mozambique

InternationalLabourOrganization

16

• Dotação Inicial: A primeira dotação de fundos aprovada pelo Parlamento

• Dotação Rectificativa: Uma dotação rectificativa de fundos aprovada pelo Parlamento

• Dotação Actualizada: O total de fundos colocados à disposição de uma determinada instituição de Acção Social

• Despesa Realizada: Fundos alocados gastos no investimento, serviços e produtos de Acção Social

• Execução do Orçamento: Percentagem de fundos alocados gastos do total da dotação.

• Valores Nominais; Correntes: Números não corrigidos para efeitos de inflação

• Valores Reais; Constantes: Números corrigidos para efeitos de inflação

GLOSSÁRIO DE TERMOS ORÇAMENTAIS

LISTA DE ACRÓNIMOS

• b: Biliões / Mil Milhões

• CFMP: Cenário Fiscal de Médio Prazo

• CGE: Conta Geral do Estado (Relatório Final do Orçamento)

• CUT: Conta Única do Tesouro

• ENDE: Estratégia Nacional de Desenvolvimento

• ENSSB: Estratégia Nacional de Segurança Social Básica

• e-SISTAFE: Sistema de Administração Financeira do Estado (Electrónico)

• INAS: Instituto Nacional de Acção Social

• LOE: Lei do Orçamento do Estado

• m: Milhões

• MAAC: Ministério para os Assuntos dos Antigos Combatentes

• MEF: Ministério da Economia e Finanças

• MGCAS : Ministério do Género, Criança e Acção Social

• MT: Metical Moçambicano (Moeda Local)

• OIT: Organização Internacional do Trabalho

• PASD: Programa de Apoio Social Directo

• PASP: Programa de Acção Social Produtiva

• PES: Plano Económico e Social

• PIB: Produto Interno Bruto

• PQG: Programa Quinquenal do Governo

• PSSB: Programa de Subsídio Social Básico

• REO: Relatório de Execução do Orçamento do Estado

• SDSMAS: Serviços Distritais de Saúde, Mulher e Acção Social

• SSAS: Serviços Sociais da Acção Social

• UGB: Unidade de Gestão de Beneficiários

• UNICEF: Fundo das Nações Unidas para a Infância

• US$: Dólar Americano (Moeda)

• WB: World Bank – Banco Mundial