Fix, Mariana. a Formula Magica Da Parceria Publico-Privada

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A frmula mgica da parceria pblico-privada: Operaes Urbanas em So PauloMariana Fix

A forma como alguns processos recentes de renovao urbana tm ocorrido na cidade de So Paulo, utilizando a chamada parceria entre o poder pblico e o setor privado, reveladora da distncia que separa discurso e prtica. A operao urbana comumente apresentada como frmula mgica para viabilizar intervenes urbanas em tempos de crise fiscal do Estado. Comparada ao ovo de Colombo, pelo presidente da Cmara Municipal na gesto Maluf (PPB, 1993-1997), defendida como instrumento de humanizao das nossas cidades, por meio do qual ganhariam os pobres e ricos, por um urbanista renomado, apresentada pela imprensa como a nica sada para a realizao de grandes obras, e incorporada pelas duas gestes petistas em So Paulo, a operao urbana tem produzido inusitado consenso, capaz de unificar esquerda e direita. O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) a mais importante lei federal que trata da poltica urbana no Brasil referendou as operaes ao in-

clu-las entre as formas supostamente progressistas de tratamento da propriedade urbana, reforando o consenso. O interesse das gestes petistas pelo instrumento foi confirmado recentemente pelo novo Plano Diretor Estratgico de So Paulo, aprovado em 2002, que incluiu oito novas propostas, alm das quatro j existentes. Entretanto, o acompanhamento da maneira como os processos de renovao se tm realizado leva-nos a questionar a unanimidade em torno das operaes, louvadas por governos das mais variadas orientaes, polticos conservadores e progressistas, promotores imobilirios e defensores da reforma urbana. No Estatuto da Cidade lei federal que visa regulamentar os artigos da Constituio da Repblica referentes funo social da propriedade as operaes aparecem lado a lado com instrumentos considerados importantes, do ponto de vista da reforma urbana: edificao compul-

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sria, IPTU progressivo, desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica, etc. As operaes, segundo seus defensores, so tambm um instrumento avanado: 1) Viabilizam grandes obras, apesar das restries oramentrias, compatibilizando adensamento e capacidade da infra-estrutura em determinado permetro; 2) Permitem que os beneficirios de uma obra paguem seus custos, liberando os recursos pblicos para aplicao em investimentos prioritrios; 3) Possibilitam a recuperao da chamada mais-valia urbana, capturando parte da valorizao decorrente de um investimento pblico para que esta no seja apropriada unicamente pelos proprietrios e promotores imobilirios. Contudo, mesmo antes do surgimento das operaes urbanas, uma experincia anterior revelava a fragilidade do discurso que justifica esse tipo de parceria. As chamadas operaes interligadas j prometiam devolver aos cofres pblicos parte da valorizao sofrida pelos imveis devido a mudanas na legislao de uso e ocupao do solo. Permitiam a compra de exceo lei do zoneamento, como o direito de construir alm do permitido, o aumento da ocupao do terreno ou a instalao de atividade no prevista pela legislao mediante pagamento de uma contrapartida (parte dos lucros adicionais obtidos). A venda era feita lote a lote, a cada interessado que submetia o pedido Comisso Normativa de Legislao Urbana, vinculada Secretaria Municipal de Planejamento. Os recursos arrecadados destinavam-se ao Fundo Municipal de Habitao, vinculando assim interesses do mercado imobilirio produo de habitao social da a denominao interligada. Foi justamente graas a essa aparncia social que motivou um economista a elogiar seu carter robinwoodiano que a operao interligada pde driblar a oposio e ser sancionada em novembro de 1986, sem precisar da aprovao da Cmara Municipal de So Paulo (por decurso de prazo, ainda com o nome de Lei do Desfavelamento1). Ao contrrio da operao urbana, foi muito criticada por diversos urbanistas,

os quais alertaram para suas conseqncias negativas: as intervenes pontuais e casusticas desconsideravam a capacidade de suporte da infra-estrutura da cidade. Advertiram ainda que o ganho poderia no compensar o investimento que a Prefeitura teria que fazer, no futuro, para corrigir os problemas criados pelo adensamento2. Apesar de serem pontuais, os pedidos de operaes interligadas costumam concentrar-se nas regies da cidade de maior interesse para o mercado imobilirio, como o setor sudoeste, em So Paulo3. A proliferao de interligadas nestas reas gera a mdio prazo sobrecarga na infra-estrutura e conseqente presso para a realizao de novos investimentos (tneis, avenidas, vias expressas, etc.), muito mais dispendiosos do que os recursos em contrapartidas (habitaes sociais) obtidos no primeiro momento. Como se trata de reas ocupadas pela populao com maior poder de presso sobre o Estado, no difcil obter os recursos necessrios para novas obras. Assim, ao invs de distribuir renda, esse mecanismo pode drenar os recursos para investimentos em outras reas, reforando a concentrao. Por isso, ao contrrio de ser um mecanismo de justia social, como se costuma dizer, a operao interligada favorece a canalizao de investimentos pblicos e privados para reas de interesse do mercado4. Contudo, mesmo beneficiando o mercado imobilirio, do ponto de vista do setor privado a operao interligada tinha suas limitaes. Seu alcance restrito ao lote resolvia o problema de um investimento isolado, como um shopping center ou um edifcio residencial, mas no era suficiente para criar novas zonas planejadas nas quais investissem maciamente diversos agentes privados, a chamada renovao urbana. Nesse sentido, a operao urbana expandiu as possibilidades de venda de excees lei do zoneamento. O mecanismo para a obteno de recursos semelhante: a venda de rea de construo acima do permitido pela legislao do zoneamento, bem como outras

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excees definidas no projeto de lei referente a cada operao. Diferentemente das interligadas, contudo, as novas regras e incentivos passam a valer para um determinado trecho da cidade, um permetro determinado na lei da operao; alm disso, em lugar de se aplicarem os recursos em habitaes de interesse social, estes se destinam a um programa de obras e servios a serem realizados na prpria regio. Por isso seus defensores argumentam que, em tese, a operao seria autofinancivel, e as obras, pagas por aqueles que delas se beneficiam, resolvendo o problema da recuperao dos custos de investimentos no prioritrios do ponto de vista social. A principal qualidade da operao urbana, de acordo com o urbanista Cndido Malta Campos Filho, seria o fato de a classe mdia financiar uma obra de seu interesse, quando no se estaria portanto destinando recursos pblicos para uma obra que no uma prioridade social para a cidade. Entretanto, para que a Prefeitura participe da valorizao, como se diz, necessrio que sejam vendidas excees legislao regular de zoneamento. Pressupe-se, portanto, que exista razovel interesse do mercado imobilirio, o que faz com que as operaes urbanas tambm tendam a concentrar-se em regies j privilegiadas da cidade. Alm disso, a Prefeitura investe com a justificativa de estimular e atrair capital privado, realizando obras chamadas de ncora ou projeto motor da operao, por serem capazes de dar incio a um processo de renovao urbana mais amplo. Assim, o governo cumpre o papel de uma empresa de desenvolvimento imobilirio, de agente desbloqueador do potencial de negcios de determinada regio. Se tudo funcionar, e forem angariados mais recursos do que os necessrios para a construo da obra, o lucro ser dividido entre a iniciativa privada, que ganha com a valorizao dos novos empreendimentos, dos terrenos e dos imveis, e a Prefeitura, que recupera os gastos oramentrios com a obra, podendo inclusive realizar novos investimentos. Mas, se der prejuzo, quem paga sempre o Estado.

Os casos estudados mostram como a operao acaba por justificar a maior importncia dada a obras no prioritrias, ainda que no necessariamente custeadas pelos beneficirios. Alm disso, mesmo que a operao seja bem sucedida financeiramente, o investimento inicial pblico, e o reembolso, se vier, ser apenas a mdio ou longo prazo. Como os recursos oramentrios so escassos (alis, era esta a constatao inicial, que justificaria o apreo pelas parcerias), a Prefeitura concentra esforos nas operaes e deixa de realizar outros investimentos. Alm disso, a capacidade da mquina pblica, bastante restrita, acaba comprometida com a formulao e o gerenciamento das operaes, reduzindo ainda mais as possibilidades de colocar outras aes em prtica. Assim, o investimento revela-se o contrrio do que afirma ser: d preferncia a obras concentradoras de renda, no prioritrias, em detrimento de regies menos privilegiadas da cidade. Ou seja, as restries oramentrias no so superadas, como se diz, mas apenas dribladas, de modo que apenas alguns setores continuem resolvendo seus problemas de financiamento. Paradoxalmente, os mecanismos concentradores de renda foram reforados pelo Estatuto da Cidade, que instituiu a obrigatoriedade de que os recursos obtidos sejam aplicados exclusivamente na rea da operao, criando um circuito de reinvestimento em regies j favorecidas5. Assim, tenham ou no sucesso financeiro, as operaes so contrrias ao desenvolvimento de polticas de distribuio de renda, democratizao do acesso terra e aos fundos pblicos. Ao contrrio, fragmentam o fundo pblico e aumentam o controle privado sobre sua destinao6. As operaes guardam semelhanas com modelos estrangeiros, como os chamados Business Improvement Districts, por exemplo, que surgiram nos EUA a partir dos anos 1970. So distritos comerciais que se organizam de modo a cobrar de si mesmos, voluntariamente, taxas para a manuteno e a melhoria de reas pblicas e, des-

A FRMUL AM G I C A DA PA R C E R I A P B L I CO - P R I VA DA :

O P E R A E S U R B A N A SEM

S O P AU LO

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se modo, assumir o controle sobre elas. Quando um BID institudo oficialmente, a contribuio