Capacidade e Limites à Participação dos Municípios no

Financiamento do Desenvolvimento Urbano

Sol Garson Braule Pinto1

I. Introdução

O estudo das relações intergovernamentais em sistemas federativos necessariamente

requer uma visão multidisciplinar. Como define Elazar2, o federalismo tem a ver com a

distribuição de poder entre as unidades constituintes, pela via constitucional, de forma a

proteger a existência e autoridade de todos. A história política explica em grande parte o

arranjo fiscal de um país, mas não tudo3. A teoria das finanças públicas, aplicada aos

sistemas fiscais com múltiplos níveis de governo conduz ao entendimento geralmente

aceito que os bens devem ser ofertados e seus custos rateados entre os residentes da região

que dele se beneficia. O problema teórico central do federalismo fiscal é portanto a

determinação da estrutura ótima do setor público, em termos de atribuição de

responsabilidades, a subconjuntos geográficos adequados da sociedade 4, para tomarem

decisões sobre funções específicas.

O problema de atribuir a provisão de diferentes bens públicos se complica, no

entanto, quando se consideram, entre outros fatores, diferenças do tamanho do grupo que

conjuntamente consome um bem e as externalidades interjurisdicionais. Passa-se então de

um modelo de correspondência perfeita - em que cada bem é oferecido pelo nível de

governo responsável pelo subconjunto geográfico beneficiado por esse bem – para um

sistema em que a provisão de um bem pode ser feita por um nível de governo cujo

alcance, em termos de subconjunto geográfico, pode ser mais amplo ou mais restrito que

o subconjunto geográfico relativo à população beneficiada pelo uso do bem. Isto poderá

resultar no surgimento de ineficiência na utilização de recursos5. Um mecanismo para

reduzir esta perda seria constituído pelas transferências intergovernamentais. Em países

menos desenvolvidos e com fortes desigualdades interjurisdicionais e interpessoais , como

o Brasil,as transferências atuariam no sentido de garantir um nível mínimo de prestação de

1 Instituto de Pesquisas e Planejamento Urbano e Regional- IPPUR/ UFRJ, apoio do Ministério das Cidades: sgarson@terra.com.br 2 Elazar, 1987, p.5 3 Musgrave, 1989, p.445 4 Oates, 1977, P.38 5 idem, p.80

2

serviços6. A teoria distingue diferentes formas de transferências. Além das voltadas à

redução de desigualdades e à viabilização de políticas setoriais, estariam aquelas cuja

função é reduzir custos de administração tributária, ao atribuir a arrecadação de um

imposto exclusivamente a uma esfera, para depois ratear seu produto entre as jurisdições

que compõem a base tributária.

A provisão de bens e serviços públicos será portanto financiada, num sistema federal,

pela arrecadação de impostos e pelas transferências intergovernamentais. Além disto, num

sistema federal ou não, essa oferta poderá requerer o recurso à dívida pública. Conforme a

teoria, a dívida pública tem diferentes funções para o governo central e para os

subnacionais. No caso destes, os empréstimos devem ser utilizados nos gastos de capital.

Como os benefícios destes projetos se estenderão por muitas gerações, de acordo com o

princípio do benefício, as gerações futuras devem pagar parte deles, ao menos.

Este trabalho explora as possibilidades e dificuldades dos municípios de regiões

metropolitanas em participarem ativamente e de forma sustentável na condução de uma

política de desenvolvimento urbano. O aspecto focalizado é a capacidade financeira destas

cidades para aportarem recursos para uma política de âmbito nacional, que conte com a

cooperação dos três níveis de governo. Tratando-se de regiões metropolitanas, onde os

limites geográficos de cada jurisdição se confundem pelo intenso movimento de pessoas

que, residindo numa cidade, trabalham ou estudam em outra(s), onde consomem serviços

públicos, é fundamental questionar se o atual desenho do federalismo fiscal brasileiro

permite tratar dos problemas comuns a estas cidades. A cooperação é tanto mais

importante quando se tem em conta que a solução destes problemas requerem,

principalmente, gastos com investimento. É clara a especificidade dos gastos no

desenvolvimento urbano: eles diferem dos gastos correntes com a manutenção de serviços

de educação e saúde, por exemplo, menos pelo montante dos recursos envolvidos e mais

pelo fato de que são principalmente gastos de capital, cuja demanda se concentra no tempo

e requer recursos assegurados. O trabalho alerta para o fato de que a ausência de garantia

de recursos, no momento e montante necessários, pode inviabilizar a implantação de uma

política de desenvolvimento para as regiões metropolitanas, ainda que outras questões

institucionais se tenham resolvido, como a regulação de consórcios municipais..

Após esta introdução, o segundo item traça um panorama geral da estrutura de

receitas, despesas e de financiamento dos investimentos dos municípios brasileiros em

2003, destacando os montantes relativos às cidades metropolitanas – cidades núcleo e 6 Prado, 2003,p.22

3

demais cidades – e às cidades não metropolitanas. O terceiro item compreende a

metodologia de construção e o cálculo de indicadores que permitem caracterizar a estrutura

e a situação financeira dos municípios metropolitanos. O quarto item conclui..

III. Finanças Municipais – uma visão de conjunto

A compreensão das características da estrutura financeira das cidades metropolitanas

requer o conhecimento dos dados globais sobre os municípios brasileiros. As receitas,

despesas e as contas patrimoniais- dívida - foram obtidos junto à Secretaria do Tesouro

Nacional7, do Ministério da Fazenda. Os 4770 municípios que participam da base

utilizada, incluindo Brasília, correspondem a 85,8% das cidades brasileiras, onde reside

92,1% da população.8

Como regra geral, o orçamento de um município é afetado pelo tamanho e

composição da base econômica, pelo tamanho da população, pelo fato de ser ou não a

capital do estado e pela capacidade de se habilitar e cumprir exigências necessárias ao

recebimento de transferências do estado e do governo federal9. Os municípios

metropolitanos com dados disponíveis são 390, distribuídos em 27 regiões, sendo que 16

entre as cidades núcleo destas Regiões são capitais, incluindo Brasília. Em seu conjunto,

eles respondem por 44,2% da população e 59,1% da receita total. Apesar da proximidade

física e do intenso movimento de seus cidadãos enquanto produtores e consumidores, as

cidades metropolitanas diferem bastante em sua estrutura financeira. A Tabela 2 apresenta

a estrutura da receita orçamentária dos municípios brasileiros. TABELA 2: ESTRUTURA DA RECEITA MUNICIPAL REGIÕES METROPOLITANAS E CIDADES NÃO METROPOLITANAS - 2003

Valores em R$ Milhões REGIÕES METROPOLITANAS REGIÃO NÃO TOTAL CIDADES-NÚCLEO DEMAIS CIDADES METROPOLITANA

Valor % Valor % Valor % Valor % População (em 1.000hab)* 160.862 40.874 30.198 89.790 Receita Líquida Total** 115.200 100,0 39.069 100,0 19.933 100,0 56.198 100,0 Receita Tributária Disponível 101.364 88,0 33.297 85,2 17.788 89,2 50.279 89,5 Arrecadação Municipal 26.330 22,9 15.418 39,5 4.660 23,4 6.252 11,1 IPTU 7.906 6,9 4.477 11,5 1.639 8,2 1.790 3,2 ISS 9.512 8,3 5.825 14,9 1.565 7,9 2.121 3,8 ITBI 1.561 1,4 789 2,0 238 1,2 534 1,0 Outros impostos – DF 2.402 2,1 2.402 6,1 - - - - Taxas 2.793 2,4 1.206 3,1 617 3,1 970 1,7 Receita da Dívida Ativa 2.156 1,9 719 1,8 600 3,0 837 1,5 Receitas Tributárias Compartilhadas e outras 47.356 41,1 10.932 28,0 8.855 44,4 27.568 49,1 FPM/FPE* 17.395 15,1 1.650 4,2 2.196 11,0 13.549 24,1 ICMS 23.642 20,5 6.140 15,7 5.656 28,4 11.846 21,1 IPVA 3.623 3,1 1.676 4,3 612 3,1 1.335 2,4 IRRF 2.548 2,2 1.464 3,7 371 1,9 713 1,3 Outras transferências 147 0,1 2 0,0 20 0,1 125 0,2

7 Compete a esta Secretaria do Ministério da Fazenda a Consolidação das Contas Públicas. Para isto, recebe informações dos

Municípios, dos Estados e da União. Em julho de cada ano, a STN divulga Portaria com os dados coletados até a data. A estes dados são posteriormente agregadas informações de outras unidades da federação, constituindo a base de dados FINBRA.

8 Para efeito deste estudo, a cidade de Manaus foi considerada como um núcleo metropolitano. 9 REZENDE, F., Garson, S. 2004

4

Transf Espec e Transf Compen 27.678 24,0 6.946 17,8 4.273 21,4 16.459 29,3 SUS 8.234 7,1 2.832 7,2 1.031 5,2 4.371 7,8 Fundef 11.363 9,9 2.208 5,7 2.030 10,2 7.126 12,7 Outras Transf Redistributivas 3.605 3,1 978 2,5 593 3,0 2.034 3,6 Transferências Discricionárias 4.476 3,9 929 2,4 619 3,1 2.928 5,2 Outras Receitas 12.310 10,7 4.814 12,3 1.992 10,0 5.503 9,8 Operações de Crédito 890 0,8 636 1,6 50 0,3 205 0,4 Alienação de Ativos 205 0,2 60 0,2 34 0,2 111 0,2 Outras Receitas de Capital 430 0,4 261 0,7 69 0,3 100 0,2 * População residente estimada para 2002, conforme IBGE ** Excluídas as receitas de Contribuições Sociais e de Amortização de Empréstimos. *** O FPE corresponde apenas a Brasília, por ser cidade-estado. Os demais municípios recebem o FPM.

A distinção em cidades metropolitanas - núcleo e demais cidades - e não

metropolitanas evidencia as diferenças de estrutura financeira entre estes sub-conjuntos:

�

�

�

As cidades núcleo financiam-se amplamente com receitas próprias, com destaque

para o ISS10, sendo o ICMS a maior transferência, principalmente devido ao intenso

movimento econômico em seu território11. As transferências setoriais para a educação –

Fundef, principalmente, são expressivas, dado o relativamente alto grau de

municipalização do ensino fundamental nestas cidades. Na área da saúde, as transferências

do SUS compreendem não apenas a participação da União no financiamento de redes de

atendimento do próprio município, amplas e de diferentes graus de complexidade, como

também recursos para o pagamento da rede conveniada do SUS – entidades privadas,

filantrópicas e outras – efetuado pelos municípios com habilitação específica. Além disto, é

importante observar a participação de receitas não tributárias, com destaque para a receita

de aplicações financeiras. A receita de operações de crédito é pouco expressiva e

concentrada em pequeno número de capitais. Por fim, as demais transferências

discricionárias pouco contribuem para o financiamento global das cidades núcleo;

As demais cidades metropolitanas são de menor porte – 41% delas tem menos de

20.000 habitantes – e muito desiguais. Sua receita própria per capita – R$ 154,00 – é

praticamente a metade da arrecadada pelas cidades núcleo, resultado de uma base

tributária, em geral, mais restrita e de um menor esforço de arrecadação. A transferência do

ICMS é, de longe, a fonte mais expressiva de recursos. As transferências redistributivas e

as setoriais- Fundef, SUS, por exemplo- não conseguem compensar a menor arrecadação

municipal;

As demais cidades têm nas transferências redistributivas, principalmente o FPM,

sua fonte mais expressiva, seguido pelo ICMS estadual (a parte desta transferência

decorrente de lei estadual tem caráter redistributivo). Para estes municípios, o Fundef e o

SUS desempenham papel fundamental para a prestação dos serviços.

10 vide Glossário ao final 11 De acordo com a CF88, os estados devem transferir aos municípios de seu território 25% do ICMS arrecadado. Deste montante, 75% é

partilhado entre os municípios de acordo com sua atividade econômica e 25% conforme lei de cada estado, de caráter redistributivo.

5

� As diferenças na magnitude das receitas próprias per capita e na estrutura de

receitas como um todo refletem as disparidades regionais e se constituem, como adiante se

verá, em um obstáculo à cooperação para a solução de problemas comuns.

� A estrutura das despesas, apresentada na Tabela 3, mostra-se mais homogênea.

Cabe observar, no entanto, o peso do serviço da dívida que consome 7,0% da receita,

porém restrita a poucas cidades de grande porte, em geral núcleo de regiões. As contas de

resultado são fortemente influenciadas, no caso das cidades núcleo, pelos resultados

negativos, no exercício, de São Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte, quanto ao

resultado orçamentário total ( deficitário) e de Rio de Janeiro e Belo Horizonte quanto ao

resultado primário. Cabe aqui observar que, por se tratar de dados orçamentários, podem

ocorrer déficits num exercício sem que haja dificuldades financeiras. É o caso em que se

obtém superávit financeiro num exercício que permite financiar despesas em excesso no

exercício seguinte. O excesso de despesas fiscais (investimentos, por exemplo) sobre as

receitas fiscais resulta em déficit primário. Isto ocorre também em casos onde se

administra de acordo com o ciclo político, acumulando caixa nos primeiros anos para

gastar ao final. TABELA 3: ESTRUTURA DA DESPESA MUNICIPAL REGIÕES METROPOLITANAS E CIDADES NÃO METROPOLITANAS – 2003

Valores em R$ Milhões REGIÕES METROPOLITANAS REGIÃO NÃO TOTAL CIDADES-NÚCLEO DEMAIS CIDADES METROPOLITANA

Valor % Valor % Valor % Valor % População (em 1.000hab)* 160.862 40.874 30.198 89.790 Despesa líquida total 116.344 100,0 40.209 100,0 19.781 100,0 56.354 100,0 Despesas líquidas correntes 101.338 87,1 35.106 87,3 16.891 85,4 49.341 87,6 Pessoal** 50.681 43,6 16.568 41,2 9.161 46,3 24.952 44,3 Juros e encargos da dívida 2.295 2,0 1.828 4,5 176 0,9 291 0,5 Outras despesas correntes 48.362 41,6 16.711 41,6 7.554 38,2 24.097 42,8 Despesas de capital 15.006 12,9 5.103 12,7 2.890 14,6 7.013 12,4 Investimentos/ Invers. Líquidos** 12.866 11,1 4.308 10,7 2.504 12,7 6.054 10,7 Amortização 2.140 1,8 795 2,0 386 2,0 959 1,7 Outras despesas de capital - - - - - - - - Superávit/Déficit Corrente 10.771 2.816 2.660 5.295 Superávit/Déficit Total (1.144) (1.141) 152 (156) Superávit/Déficit Primário (399) (550) 185 (33) * População residente estimada para 2002, conforme IBGE ** Líquido de Contribuições Sociais *** Inversões Líquidas de Receita de Amortizações de Empréstimos

A composição das fontes de financiamento para o investimento desempenha papel

fundamental para a avaliação da sua sustentabilidade e da possibilidade de cooperação

entre municípios: projetos de longo prazo só poderão ser desenvolvidos em um ambiente

de cooperação caso os participantes disponham de garantia de fontes de recursos que lhes

permitam assumir compromissos. Mais que isso, os municípios empreendedores precisam

6

se prevenir contra um comportamento free-rider12 de algumas jurisdições beneficiárias dos

projetos.

A Tabela 4 apresenta a discriminação das fontes de recursos para o financiamento

dos investimentos e inversões líquidas13. Consideram-se 3 categorias: os recursos de

geração externa, obtidos a partir de operações de crédito e de transferências de capital, os

de geração interna, com destaque para a receita de valores mobiliários e para a parcela de

poupança corrente após a amortização de dívidas, aqui denominada Poupança Corrente.

Por fim, pode ocorrer que o montante de investimento e inversões supere aquele que

ocorreria em posição de equilíbrio orçamentário total (superávit orçamentário total igual a

zero). Neste caso, podemos entender que parte do investimento está sendo direta ou

indiretamente financiada por credores do município que deverão ser pagos em momento

futuro.14 TABELA 4: FONTES DE FINANCIAMENTO DOS INVESTIMENTOS REGIÕES METROPOLITANAS E CIDADES NÃO METROPOLITANAS – 2003

Valores em R$ Milhões REGIÕES METROPOLITANAS REGIÃO NÃO TOTAL CIDADES-NÚCLEO DEMAIS CIDADES METROPOLITANA

Valor % Valor % Valor % Valor % Investimentos e Inversões 12.866 100,0 4.308 100,0 2.504 100,0 6.054 100,0 Fonte de Recursos Fontes externas 2.508 19,5 840 19,5 286 11,4 1.382 22,8 Operações de Crédito 890 6,9 636 14,8 50 2,0 205 3,4 Transferências de Capital 1.618 12,6 204 4,7 236 9,4 1.178 19,5 Fontes Internas 9.213 71,6 2.327 54,0 2.370 94,6 4.516 74,6 Alienação de Ativos 205 1,6 60 1,4 34 1,3 111 1,8 Outras Receitas de Capital 378 2,9 246 5,7 63 2,5 69 1,1 Receita de Valores Mobiliários 2.486 19,3 1.254 29,1 441 17,6 791 13,1 Poupança Corrente Exclusive Receita de Valores Mobiliários 6.145 47,8 767 17,8 1.833 73,2 3.544 58,5

Déficit Orçamento Total 1.144 8,9 1.141 26,5 (152) (6,1) 156 2,6

Algumas conclusões podem ser tiradas da Tabela:

�

�

�

os investimentos realizados pelos municípios são basicamente financiados por

recursos gerados ao longo de cada exercício fiscal, principalmente pela poupança corrente

(descontada a amortização da dívida);15

as cidades núcleo, porém um número restrito delas, de fato se utiliza de

operações de crédito;16

algumas cidades metropolitanas têm, na receita de aplicações financeiras, uma

fonte expressiva de financiamento. Do total relativo às cidades núcleo, quase R$ 1,0 bilhão

12 o comportamento free rider decorre da propriedade de não exclusão da maioria dos bens públicos. Se, por exemplo, um município

será alcançado pelos benefícios de uma obra de despoluição dos rios que o cortam, por que pagar por ela? 13 As inversões são tomadas por seu valor líquido de receitas de amortização de empréstimos. 14 Por despesas liquidadas e não pagas no exercício fiscal – os Restos a Pagar Processados. 15 Aa poupança corrente – considerada como resultado da receita corr. líquida menos a despesa corr. líquida, já exclui os juros da dívida,

que é uma despesa corrente. Subtraindo a amortização, considera-se a liquidação de todo o serviço da dívida (amortização mais juros). 16 Os dados consolidados são fortemente influenciados por cidades de grande porte, como Rio de Janeiro e São Paulo, afetando as oper.

de crédito e a Receita de Valores Mobiliários. Os indicadores apresentados adiante esclarecerão os casos específicos.

7

pertence a Rio de Janeiro e São Paulo. Observe-se que os dados dizem respeito às contas

consolidadas , ou seja, incluem as contas previdenciárias e, portanto, as inversões e o

resultado da aplicação financeira de fundos de previdência municipal ;

�

�

�

quanto menor a cidade, mais importante as transferências de capital, de caráter

absolutamente discricionário e restrito ao exercício fiscal. Isto explica a maior importância

deste componente em cidades não metropolitanas, em geral de menor porte;

o déficit orçamentário pode se constituir em fonte expressiva em um exercício,

porém não deve se perpetuar. As observações acima permitem já concluir que, embora os

municípios mantenham um nível de investimentos razoável em relação à receita, parcela

razoável de seu financiamento repousa em fontes não asseguradas: transferências de

capital, receita de valores mobiliários (que varia com a taxa de juros) e na formação de

Restos a Pagar - dívidas com fornecedores. Embora as diferenças de base econômica

determinem fortemente a composição da receita municipal e a estrutura de financiamento

do investimento, a dependência de fontes não asseguradas reduz a possibilidade de

desenvolver projetos de mais longo prazo, mesmo em cidades de maior pujança

econômica.

IV. Cidades Metropolitanas- perfil da receita per capita

Ao lado da atribuição de competências tributárias, lastro legal para que cada ente

possa instituir e arrecadar seus impostos próprios, as transferências intergovernamentais

têm um papel relevante como instrumento de política fiscal. Em profundo estudo sobre o

sistema de partilha de recursos na federação brasileira, coordenado por Sérgio Prado17,

definiu-se uma tipologia básica de transferências para analisar o sistema vigente no Brasil.

A base desta tipologia será aqui utilizada, com o objetivo de avaliar as diferenças na

magnitude e no perfil das receitas per capita das cidades metropolitanas, o que implica em

diferenças não apenas na capacidade de gasto como na liberdade de dispor de recursos para

iniciar novos projetos. As modificações em relação à tipologia original devem-se, entre

outras razões, aos objetivos deste estudo, focado na sustentabilidade das fontes de

financiamento das cidades metropolitanas e em sua capacidade de cooperar. Municípios

cuja receita se origina fortemente de fontes vinculadas terão, a princípio, menor propensão

a cooperar em projetos de interesse comum.

Conforme exposto, as transferências podem ser diferenciadas por sua motivação:

transferências cujas razões estão ligadas à eficiência na administração tributária,

17Prado, S.p.20

8

onde um nível de governo superior se responsabiliza pela totalidade da arrecadação de um

imposto cuja base territorial é bem definida e transfere, às diversas jurisdições, a parcela

cuja origem pode ser associada a seu território. Este é o caso da parte do ICMS rateada de

acordo com a atividade econômica municipal (75% dos 25% distribuídos aos municípios

por seu estado – vide Nota 9), assim como do IPVA, IRRF, IOF ouro e do ITR. Da

arrecadação desses impostos, parte pertence aos municípios de acordo com a parcela da

base de arrecadação localizada em seu território. Por esta razão, os recursos repassados aos

municípios podem ser considerados uma devolução tributária. Eles são mais propriamente

identificados como um novo grupo de receitas próprias;

�

�

transferências com motivação redistributiva, entendidas aquelas onde o montante

atribuído a cada jurisdição independe se sua base tributária. Tais transferências não

necessariamente igualam as capacidades fiscais dos entes receptores o que seria difícil no

Brasil, dadas as grandes disparidades regionais. Identificamos aqui dois grandes grupos de

transferências, todas com lastro legal – Constituição Federal ou legislação ordinária. O

primeiro constitui-se por transferências não vinculadas na origem, como a parcela do

ICMS regida por lei estadual (25% dos 25% rateados entre os municípios), o FPM (e FPE,

no caso de Brasília, cidade-estado) e as transferências compensatórias (royalties, etc). Ao

lado destas, assumindo por vezes valores extremamente relevantes, encontram-se as

transferências vinculadas na origem, destinadas a financiar sistemas de cooperação para a

provisão de bens e serviços, em geral de caráter meritório (merit goods), como educação –

Fundef e saúde – SUS. Incluem como redistributivas, vinculadas na origem, as

transferências do FNAS e da CIDE;

transferências discricionárias, de caráter mais instável e que podem atender a

objetivos de execução descentralizada de ações setoriais, através de convênios entre entes

da federação, ou simplesmente às exigências do jogo político- emendas de parlamentares

federais e estaduais aos respectivos orçamentos, com o objetivo de atender demandas de

suas bases políticas.

Além da receita de arrecadação municipal e de transferências do estado e da União,.

os municípios dispõem de outras receitas fiscais18, de

origem patrimonial (aluguéis de imóveis, concessões de serviços público),

decorrentes de atividades industriais de sua administração indireta e outras.

Calculou-se, para os municípios metropolitanos a composição da Receita Fiscal

Líquida - R6, de forma a comparar cidades dentro de uma mesma região metropolitana e

9

entre regiões, tomando as seguintes categorias:

R1 = Arrecadação Municipal , compreendendo Receita Tributária Própria e Receita

da Dívida Ativa

R2 = R1 + Devolução Tributária

R3 = R2 + Transferências Redistributivas não Vinculadas na Origem

R4 = R3 + Transferências Redistributivas Vinculadas na Origem

R5 = R4 + Transferências Discricionárias

R6 = R5 + Outras Receitas Fiscais Líquidas

A partir do cálculo, por município, da receita per capita em cada categoria, calculou-

se a média e o coeficiente de variação, de forma a avaliar a dispersão como percentagem

da média. Tal procedimento permite comparar as cidades em seu grau de dependência em

relação a cada componente de receita. Além disso, o tratamento estatístico simples permite

identificar até que ponto elas se diferenciam a cada categoria. A tabela 5 apresenta os

resultados para um conjunto de regiões metropolitanas de diferentes regiões geográficas. TABELA 5: PERFIL DA RECEITA MUNICIPAL REGIÕES METROPOLITANAS SELECIONADAS - 2003

Valores em R$

TOTAL DA REGIÃO CIDADE NÚCLEO DEMAIS CIDADES

RM TOTAL

DE CIDADES*

RUBRICA Média da Receita

Per Capita

Coeficiente de

Variação** Receita

per Capita Média da Receita

per Capita

Coeficiente de

Variação** R1= Arrec Mun 77 96 291 72 92 R2= R1 + Dev Trib 150 77 452 143 75 R3= R2 + Redistrib Não Vinc 481 41 512 480 42 R4= R3 + Redistrib Vinculada 587 37 732 583 38 R5= R4 + Discric 608 37 747 605 37

BELO HORIZONTE 40

R6= R5 + Outras Rec Prim Liq 646 38 821 641 38 R1= Arrec Mun 165 123 408 148 134 R2= R1 + Dev Trib 236 99 590 212 104 R3= R2 + Redistrib Não Vinc 390 73 635 374 77 R4= R3 + Redistrib Vinculada 530 61 842 509 63 R5= R4 + Discric 555 58 851 535 60

RIO DE JANEIRO 16

R6= R5 + Outras Rec Prim Liq 615 64 956 593 67 R1= Arrec Mun 256 80 457 251 82 R2= R1 + Dev Trib 393 73 733 384 74 R3= R2 + Redistrib Não Vinc 598 58 787 593 59 R4= R3 + Redistrib Vinculada 713 54 896 708 55 R5= R4 + Discric 742 52 900 738 53

SÃO PAULO 37

R6= R5 + Outras Rec Prim Liq 811 55 975 806 56 R1= Arrec Mun 109 67 384 100 54 R2= R1 + Dev Trib 230 73 636 217 71 R3= R2 + Redistrib Não Vinc 537 85 716 531 87 R4= R3 + Redistrib Vinculada 677 68 948 668 70 R5= R4 + Discric 688 67 956 679 69

PORTO ALEGRE 31

R6= R5 + Outras Rec Prim Liq 732 66 1.180 717 67 R1= Arrec Mun 65 114 242 49 109 R2= R1 + Dev Trib 149 91 444 122 88 R3= R2 + Redistrib Não Vinc 371 67 576 352 71 R4= R3 + Redistrib Vinculada 468 55 576 458 58 R5= R4 + Discric 495 54 655 481 57

RECIFE 12

R6= R5 + Outras Rec Prim Liq 514 53 692 498 56 FORTALEZA 12 R1= Arrec Mun 25 106 94 18 91

18 excluem a receita de aplicações financeiras, de operações de crédito, da venda de ativos e da amortização de empréstimos concedidos

10

R2= R1 + Dev Trib 71 77 205 59 65 R3= R2 + Redistrib Não Vinc 266 26 318 261 27 R4= R3 + Redistrib Vinculada 405 28 431 402 29 R5= R4 + Discric 452 21 449 452 22

R6= R5 + Outras Rec Prim Liq 472 23 539 466 24 * Cidades com dados financeiros disponíveis - STN/Ministério da Fazenda. ** percentagem do desvio padrão em relação à média

Como regra geral, a cidade núcleo diferencia-se substancialmente em R1, devido não

apenas a sua base tributária mais pujante, mas ao maior esforço de arrecadação. Prova disto

é que, quando se passa a R2, agregando a devolução tributária, as diferenças arrefecem.

Diferenças entre o valor de R1 devidas à base tributária explicam, ao menos em parte, a

distância entre Fortaleza e Recife: o PIB per capita deste, em 1996, era 52% superior ao de

Fortaleza. O componente mais importante da devolução tributária de municípios é a parte

do ICMS rateada de acordo com a atividade econômica municipal. Em municípios de

maior atividade econômica, do total da transferência de ICMS que lhe é repassada, a maior

parte deriva de devolução tributária. A participação deste componente varia de um estado

para outro, dependendo da lei estadual19, que regula em que medida este mesmo município

participará do rateio estadual. Como não dispomos de todas as leis estaduais, arbitramos

uma escala, onde municípios de mais de 1,0 milhão de habitantes teriam 80% de sua

transferência de ICMS a título de devolução tributária, enquanto, no outro extremo, em

municípios com menos de 10,0 mil habitantes, esta componente corresponderia a 20% da

transferência recebida.

A comparação dos montantes em R3 mostra a participação das transferências

redistributivas, em particular do FPM, tão mais importante quanto menor a cidade.

Agregadas estas transferências, o coeficiente de variação diminui em quase todos os casos,

ou seja, diminui a desigualdade de receita per capita entre municípios. A transferência do

FPM é de tal monta, que possibilita que a receita per capita total de cidades metropolitanas

periféricas supere a da cidade núcleo, como acontece na Região de Maceió.

Para cidades de porte médio e grande, as transferências redistributivas vinculadas,

que se somam em R4, superam as não vinculadas em importância. Muitas destas cidades

dispõem de redes amplas de saúde e têm um situação superavitária no Fundef, que pode

responder por mais de um quarto da receita fiscal, como na Região de Fortaleza.

As transferências discricionárias que entram no cálculo de R5 beneficiam sobretudo

as pequenas cidades, aproximando o conjunto regional. Finalmente, as outras receitas

fiscais líquidas são mais expressivas em cidades de maior porte, distanciando-as das

19 As leis estaduais indicam que os municípios de capitais, em geral, pouco participam pouco do rateio estadual. No limite está a cidade

do Rio de Janeiro, cuja transferência decorre exclusivamente de devolução tributária. Sua cota na lei estadual é zero. As leis estaduais variam muito: estados de maior tradição agrícola prestigiam municípios onde esta atividade se desenvolve, por exemplo.

11

menores no contexto da região.

Como regra geral, ao calcularmos a média das cidades nas diversas categorias de R1

até R5, observa-se que as diferenças entre elas se reduzem – diminui o coeficiente de

variação – dando a entender que as cidades estariam se aproximando em termos de

capacidade de gasto. Isto é verdadeiro, mas diferentes situações se apresentam. Por um

lado, como no exemplo de Maceió, a cidade capital pode acabar contanto com menos

recursos que as periféricas, embora tenha que sustentar a atividade econômica que ali se

desenvolve, sob pena de perder parcela substancial de sua arrecadação – 31,0% – ligada a

sua base territorial: receita própria e devolução tributária.

As diversas regiões têm diferentes graus de desigualdade no conjunto das categorias

R1 a R5. Em qualquer categoria, as cidades da região de São Paulo e de Belo Horizonte

diferenciam-se menos que as do Rio de Janeiro. Em Belo Horizonte, onde há várias

cidades pequenas – 12 das 40 pesquisadas têm menos de 10 000 habitantes- a passagem de

uma categoria para a outra acaba por diminuir substancialmente as diferenças.

Finalmente, como ficará mais claro no item a seguir, relativo aos indicadores, as

diferentes componentes de receita implicam em diferentes capacidades de gasto e liberdade

de escolha. Um mesmo montante transferido a dois municípios, o primeiro a título de FPM

e o segundo para ações no âmbito do SUS implicarão em diferentes configurações de

despesas: no primeiro caso, apesar da vinculação de 40% à saúde e educação, o município

ainda disporá de 60% para atender a suas demandas específicas.

V. Indicadores

Para avaliar a capacidade e as dificuldades de cooperação dos municípios

metropolitanos, construíram-se três grandes grupos de indicadores de situação fiscal:

�

�

�

indicadores de receita – distingue os componentes da receita municipal, para

aferir o grau de autonomia e estabilidade das diversas fontes e de liberdade em sua

utilização;

indicadores de despesa – demonstra a estrutura de utilização dos recursos por

grupo de despesa e por função de governo e apresenta o grau de rigidez do gasto público;

indicadores de endividamento e capacidade de investimento – o nível de

endividamento é comparado pela relação da dívida com a Receita Corrente sob diferentes

conceitos. Complementa-se a observação pelo cálculo do comprometimento da receita com

o serviço da dívida decorrente. A sustentabilidade do investimento é examinada a partir das

fontes de recursos usadas para seu financiamento. Interessa saber se o nível de

12

investimento realizado num ano baseou-se em fontes relativamente asseguradas no longo

prazo. Não há dúvida que a avaliação de situações de sustentabilidade financeira requerem

o estudo por períodos mais longos. A avaliação em um único ano pode encontrar um

município num momento específico do ciclo político ou de operação de ajuste fiscal, por

exemplo. De toda forma, para o conjunto das cidades metropolitanas, objeto deste estudo,

o cálculo de indicadores de sustentabilidade de investimento apresenta resultados válidos e

interessantes.

A seguir, comenta-se a construção dos indicadores e os resultados obtidos. É

importante observar que todos são calculados como uma relação percentual entre variáveis

obtidas nos Balanços Orçamentários – Receitas e Despesas Orçamentárias Liquidadas – e

nos Balanços Patrimoniais – componentes do Passivo (dívida) e do Ativo (

disponibilidades). Para ilustrar a análise, apresentam-se, na Tabela 6, os resultados obtidos

para as regiões metropolitanas constantes da Tabela 5, distinguindo a cidade núcleo das

demais cidades.

13

TABELA 6: INDICADORES FINANCEIROS REGIÕES METROPOLITANAS SELECIONADAS – 2003 em %

RECEITA ESTRUTURA DA RECEITA VINCULAÇÃO DA RECEITA

Vinculação Legal com Saúde 12% Vinculação Legal com Saúde 15% RM INDICADORES

CIDADES Autonomia Base

Tributária Autonomia por Base Territorial

Segurança Legal de Receitas

Dependência de Fontes

Financeiras Sobre Rec Total Sobre Rec Fiscal Sobre Rec Total Sobre Rec Fiscal

FORTALEZA 16,94 2,90 37,41 38,52 39,30 40,47 36,94 77,79 FORTALEZA Outras Cidades 4,07 1,98 43,86 44,71 45,74 46,62 11,98 84,11RECIFE 34,08 2,47 23,29 23,88 25,77 26,42 62,61 81,28 RECIFE Outras Cidades 10,01 1,11 40,88 41,31 43,11 43,57 23,80 89,79 PORTO ALEGRE 30,97 4,94 36,68 38,58 38,39 40,38 51,20 76,36PORTO

ALEGRE Outras Cidades 13,76 5,18 39,42 41,55 41,63 43,87 28,14 87,97 BELO HORIZONTE 34,70 2,07 45,49 46,45 47,30 48,30 53,94 87,33 BELO

HORIZONTE Outras Cidades 11,42 1,75 35,56 36,24 37,89 38,60 21,83 89,69 RIO DE JANEIRO 36,82 53,25 75,99 13,76 37,36 43,32 39,07 45,30 RIO DE

JANEIRO Outras Cidades 19,97 1,44 42,70 43,35 44,49 45,16 31,92 85,86 SAO PAULO 44,38 5,35 35,38 37,38 37,69 39,82 71,13 86,97 SÃO PAULO Outras Cidades 28,49 1,14 36,34 36,74 38,63 39,05 44,39 86,78

DESPESA

PRIORIDADE DE GASTO Estrutura da Despesa Gasto Urbano RM

INDICADORES

CIDADES Despesa

Total Líquida

Pessoal Outras Desp Corr

Serviço da Dívida

Invest e Outras Desp

Capital

Rigidez do Orc.

Total

Rigidez do Orc. Fiscal

Gasto Social TOTAL Urbanis Habit Transp Saneam Gestão

Ambien

FORTALEZA 100,00 37,04 47,02 2,76 13,18 48,95 50,41 80,70 17,67 13,29 0,78 - 0,03 3,57 FORTALEZA Outras Cidades 100,00 46,93 40,77 1,22 11,09 63,53 64,79 78,12 11,99 9,32 0,32 0,75 1,42 0,18 RECIFE 100,00 44,44 47,79 2,28 5,49 57,30 58,75 61,71 19,00 17,47 0,15 - 1,03 0,35 RECIFE Outras Cidades 100,00 47,32 42,15 1,09 9,44 64,79 65,56 67,96 13,53 11,45 0,15 0,24 1,17 0,51 PORTO ALEGRE 100,00 51,90 37,06 4,41 6,62 70,63 74,30 81,29 25,91 4,33 1,50 0,90 17,91 1,27 PORTO

ALEGRE Outras Cidades 100,00 50,43 33,87 3,93 11,77 61,05 64,46 65,36 13,82 8,55 0,47 2,38 1,36 1,06 BELO HORIZONTE 100,00 38,20 45,22 3,57 13,01 62,76 64,08 80,71 19,88 7,95 2,18 0,00 6,48 3,28BELO

HORIZONTE Outras Cidades 100,00 48,70 37,07 2,94 11,29 65,42 66,56 69,01 18,71 9,99 0,44 4,25 2,95 1,08 RIO DE JANEIRO 100,00 46,85 29,27 9,34 14,54 71,48 82,88 73,38 15,67 10,92 2,42 1,11 0,26 0,96 RIO DE

JANEIRO Outras Cidades 100,00 53,97 35,08 0,68 10,27 71,79 72,87 71,73 15,28 10,75 0,00 1,07 2,64 0,81 SAO PAULO 100,00 38,05 39,53 9,93 12,49 64,25 67,88 69,57 23,24 12,10 1,37 7,70 1,45 0,61 SÃO PAULO Outras Cidades 100,00 45,86 38,95 2,63 12,55 61,00 61,70 75,33 19,64 16,50 0,73 0,87 1,33 0,20

(continua...)

14

(Tabela 6, continuação.) Endividamento e Capacidade de Investimento

Equilíbrio de Curto Prazo Sustentabilidade Invest de Equilíbrio Endiv e Comprometimento de Receita RM

INDICADORES

CIDADES Investimento

Efetivo Sobre Total Investido

Sobre Total da Receita Curto Prazo Longo Prazo Dívida Bruta /

Rec Corr Líquida Dívida Líquida /

Rec Corr Líquida Serviço da Dívida /Rec Corr Líquida

FORTALEZA 12,08 169,30 20,45 2,54 167,32 160,04 25,44 8,35 FORTALEZA Outras Cidades 11,10 101,35 11,37 72,98 0,12 1,30 67,16 12,91 RECIFE 5,71 28,07 (2,59) 30,70 8,09 2,40 1,60 11,72 RECIFE Outras Cidades 10,39 116,76 4,03 1,16 6,24 90,91 90,22 19,46 PORTO ALEGRE 6,70 75,11 20,77 32,29 24,66 4,63 5,03 35,52 PORTO

ALEGRE Outras Cidades 11,14 156,71 139,27 21,66 (2,82) 3,74 - 19,62 BELO HORIZONTE 14,41 25,56 14,76 50,33 46,77 4,00 3,68 17,08 BELO

HORIZONTE Outras Cidades 11,64 88,98 69,64 24,28 15,90 3,04 9,44 74,22 RIO DE JANEIRO 14,26 75,06 10,70 64,79 34,79 118,38 79,79 10,27 RIO DE

JANEIRO Outras Cidades 6,94 17,22 2,60 0,74 11,17 76,16 73,45 70,29 SAO PAULO 13,15 58,88 7,74 286,38 281,76 10,91 31,65 26,86 SÃO PAULO Outras Cidades 12,60 105,97 12,45 88,97 85,70 25,11 13,08 2,73

15

VI.1. Indicadores da Receita

Autonomia Tributária – é a relação entre R1 e a Receita Total 20, que exprime a

dependência de fontes tributárias diretamente administradas pelo município e sobre as

quais pode legislar. Conforme anteriormente comentado, as cidades núcleo têm parcela

maior de receitas desta origem. A distância entre o indicador para a cidade núcleo e para as

demais cidades pode implicar em diferenças na forma de relacionamento com os demais

entes federativos. Discussões sobre mudanças na área tributária podem colocar os

pequenos e grandes municípios em posições divergentes;

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Autonomia por Base Territorial – é a relação entre R2 e a Receita Total , que em

regra geral segue a mesma lógica do indicador anterior;

Segurança Legal – apresenta a parcela da Receita Total que se origina de fontes

garantidas por lei, inclusive na Constituição Federal. Um valor alto para o indicador, como

prevalece em todos os casos, indica maior estabilidade da receita. Após a Constituição de

1988, a receita do FPM e FPE, base das transferências federais a estados e municípios,

perdeu participação relativa, uma vez que o aumento da carga tributária se concentrou nas

Contribuições Sociais – COFINS, CPMF e outras. Por outro lado, expandiram-se

transferências vinculadas para atender à execução descentralizada de políticas sociais

regulada em lei, como a Lei nº 8 080/90 – Lei Orgânica da Saúde e a Lei Orgânica da

Assistência Social – LOAS. Visto de outro modo, não se consideram aqui sob o manto da

segurança legal as receitas de transferências discricionárias e as demais recitas correntes e

de capital – receitas patrimoniais, por exemplo. O peso destas explica o menor valor para o

indicador nas cidades maiores.

Dependência de Fontes Financeiras – demonstra a participação das receitas não

fiscais – de valores mobiliários, de operações de crédito, de alienação de ativos e de

amortização de empréstimos. Conforme acima comentado, delas dependem mais as

grandes cidades. Uma alta participação das receitas de valores mobiliários pode resultar da

consolidação de contas, que inclui o Fundo de Previdência Municipal e portanto suas

inversões financeiras;

Vinculação Legal Mínima da Receita Total e da Receita Fiscal – calcula qual a

parcela mínima das receitas municipais vinculada à saúde21 e educação e adiciona as

transferências vinculadas na origem, como o SUS, o FNAS e a transferência que retorna do

20 A Receita Total aqui utilizada excluindo as Contribuições Sociais, que nos municípios referem-se a recursos da previdência municipal.

Para compensar, deduz-se, dos gastos com pessoal inativo, este mesmo montante. 21 Pela Emenda Constitucional nº 29/2000, os municípios deverão até 2004, destacar para aplicações em saúde , 15, 0% de sua receita de

impostos e transferências constitucionais. Calculou-se em 12% o mínimo a aplicar em 2003.

16

Fundef. A parcela efetivamente atrelada a gastos vinculados pode ser ainda maior, nos

casos em que o município aplica mais que os mínimos constitucionais, seja para atender à

demanda, seja por exigência de sua Lei Orgânica22. Em geral, as cidades de maior porte,

por ter parcela relativamente maior de recursos para execução de políticas setoriais,

apresentam indicador mais alto. O valor apresentado para Recife ficou prejudicado pela

forma de cálculo: os indicadores para a cidade aproximam-se de 41,0%. Uma elevada

vinculação de receitas naturalmente restringe a disponibilidade para a participação em

projetos de interesse comum em regiões metropolitanas, tanto mais se temos em vista que,

com a parcela livre, o município terá ainda que dar cobertura a despesas típicas de sua

competência, como a coleta de lixo e varrição de ruas e a iluminação pública;

�

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�

Estrutura da Despesa- destaca os grupos de despesa, permitindo uma primeira

apreciação da rigidez do gasto: despesas de pessoal23 e com o serviço da dívida são de

difícil compressão. Nestes dois itens, cabe observar, os municípios encontram-se em

situação superior à dos estados, o que lhes permite dedicar, na maioria dos casos, razoável

parcela de recursos para investimento. O serviço da dívida é significativo no Rio de Janeiro

e São Paulo, podendo no entanto superar 15,0% da despesa – é o caso de Cubatão, na

Baixada Santista.

Rigidez do Orçamento Total e do Orçamento Fiscal – o indicador capta a parcela

da despesa resultante de obrigações legais – determinações constitucionais relativas à

educação e saúde e as financiadas com recursos vinculados- e relacionadas a despesas de

difícil compressão- serviço da dívida, legislativo e despesas de pessoal das demais áreas.

No denominador, testam-se a Receita Total e a Receita Fiscal. Neste caso extremo,

verifica-se que parcela do orçamento estaria comprometida, na ausência de qualquer

receita financeira. Fica evidente que o elevado nível de vinculação de receitas e a

participação intensa dos municípios metropolitanos na execução de políticas federais

descentralizadas, aliados à intensa prestação de serviços em geral intensivos em mão de

obra, característica da atividade municipal, resultam em forte rigidez do gasto ( ainda que o

gasto de pessoal esteja sob controle), criando dificuldade ao desenvolvimento de projetos

de interesse comum das cidades metropolitanas.

Prioridade de Gasto – as observações acima explicam a importância do gasto

social nas cidades brasileiras, compreendendo os relativos à Assistência Social,

22 Há municípios cuja Lei Orgânica exige um gasto mínimo em educação de 35% das receitas elencadas no Art.212 da Constituição

Federal, por exemplo 23 O gasto de pessoal varia com o grau de municipalização do ensino e o tempo de desenvolvimento desse processo, que implica em

crescimento da despesas com inativos.

17

Previdência, Direitos da Cidadania, Saúde , Educação, Cultura, Trabalho, Desporto e

Lazer. Incluíram-se também aqui os relativos a saneamento, Habitação, Urbanismo e

Gestão Ambiental. A estes últimos acrescenta-se o gasto na função Transporte para

focalizar o Gasto Urbano. Como regra geral, a função Urbanismo prepondera, de vez que,

além das obras de infra-estrutura urbana, inclui transportes urbanos serviços urbanos, como

a coleta e tratamento do lixo e a iluminação pública.24 Apesar de serem os municípios, em

geral, responsáveis por mais da metade do gasto público com habitação, esta função ainda

absorve poucos recursos, na maioria dos casos. Da mesma forma, a área de saneamento

não se insere entre as prioridades, com algumas exceções.

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Investimento Efetivo e de Equilíbrio de Curto Prazo– o elevado valor para o

investimento efetivo - relação entre o montante de Investimentos e Inversões líquidos e a

Receita Total – pode ter um componente de déficit orçamentário, como visto na Tabela 4.

Para eliminar este componente, calcula-se que percentagem do total investido- ou do total

de receita – teria sido realizada num ambiente de equilíbrio de curto prazo. Nos casos em

que houve superávit do orçamento, o indicador sobre o total investido é naturalmente

superior a um.

Sustentabilidade do Investimento - o indicador busca avaliar a qualidade das

fontes que financiaram o investimento, já comentadas quando da análise da Tabela 4. O

indicador de Sustentabilidade no Curto Prazo calcula, para cada cidade, a parcela dos

Investimentos e Inversões líquidos financiados por geração interna. No longo prazo,

deduz-se destas fontes o montante oriundo de alienação de ativos e se considera apenas 2/3

da Receita de Valores Mobiliários, como forma de captar o efeito de uma queda da taxa de

juros real. Nos casos em que esta Receita é muito expressiva, o resultado pode ser

negativo. Como vimos, a análise de sustentabilidade se completa pelo estudo do indicador

ao longo de mais exercício, o que foge ao âmbito deste trabalho. Cálculos para o exercício

de 2002 apresentam indicadores mais confortáveis para as cidades de Recife e Rio de

Janeiro, por exemplo. Neste ano, Recife investiu 8,1% de sua Receita total, dos quais

37,6% sustentáveis no curto prazo e 27,6% no longo prazo. O Rio de Janeiro alcançou o

percentual de 12,6% para o total investido, dos quais 78,8% sustentáveis no curto prazo e

51,2% no longo prazo. Estudos posteriores, que requerem dados mais desagregados

permitirão destacar os investimentos e inversões de fundos de previdência dos servidores,

dos montantes de gastos com a melhoria de infra-estrutura e equipamentos que revertem

24 A classificação das despesas por funções e sub-funções segue a Portaria nº 42/99, do Ministro de Estado do Orçamento e Gestão. O entendimento desta classificação pode diferir entre os municípios. O transporte urbano pode ser registrado, na função Transporte e não como urbanismo, por exemplo.

18

para a cidade como um todo.

�

Nível de Endividamento – o conceito de endividamento bruto relaciona dívidas de

curto e longo prazo25 à Receita . A dívida líquida exclui o Ativo Financeiro. Poucas são as

cidades que ultrapassam a unidade. Entre estas, São Paulo, Rio de Janeiro, Salvador,

Campinas. Um alto indicador de endividamento naturalmente se reflete em

comprometimento de receita com o serviço da dívida. A dificuldade, neste caso, é o

descasamento dos índices que corrigem os saldos devedores e a receita municipal. Esta é

mais fortemente atrelada à variação de preços ao consumidor. Já a parcela da dívida

relativa a operações de renegociação com a União entre 1999 e 2000, cujo indexador é o

IGPdi, é fortemente impactado pela variação do dólar, que influencia também as dívidas

externas.

VI. Conclusão

A análise dos dados financeiros municipais teve por objetivo destacar a capacidade e

limites da participação dos municípios no financiamento de soluções para seus problemas

comuns na área do desenvolvimento urbano.

Diferentemente dos estados e do governo geral, os municípios têm apresentado uma

situação financeira, em geral, equilibrada. Tal equilíbrio tem permitido atender a uma

demanda crescente por serviços. No caso das regiões metropolitanas , é ainda acelerado o

crescimento populacional, principalmente de cidades periféricas ao núcleo.

O conjunto de indicadores aplicados às cidades metropolitanas permitiu mostrar a

diversidade de estrutura de recursos entre as mesmas. Mais que isso, esclareceu que há

fortes diferenças entre cidades da mesma região. Do lado da despesa, a intensa prestação

de serviços financiados por recursos vinculados, aliados aos gastos de difícil compressão

com pessoal, legislativo e serviço da dívida, afeta negativamente a propensão a novos

compromissos de longa duração. A forte prioridade dos gastos na área social, intensivos

em despesas correntes, caracteriza que esta não é uma situação passageira. Pelo contrário,

o crescimento populacional tende a reforçá-la.

. A assunção de obrigações na área de infra-estrutura urbana, por outro lado, requer

recursos diferenciados. São projetos que demandam pesados investimentos, concentrados

no tempo, o que exige a garantia firme de sua disponibilidade.

Cada função de governo oferece possibilidades específicas de relacionamento entre

os entes da federação. As diferentes possibilidades estão atreladas ao tipo de recurso

25 Restos a Pagar Processados (despesas liquidadas e não pagas), Precatórios, , Operações de Crédito, Obrigações Legais e Tributárias de Longo Prazo.

19

financeiro necessário para levar à frente as ações. Necessidade de receitas asseguradas, de

forma intertemporal requerem disponibilidades de receitas orçamentárias asseguradas por

fundo específico, de forma a viabilizar o desenvolvimento de projetos urbanos.

Uma situação superavitária, vivenciada por grande parte dos municípios, demonstra

capacidade de pagamento. No entanto, o controle do crédito ao setor público considerado

necessário para atingir metas de resultado primário compatíveis com a estabilidade da

dívida pública, tem restringido fortemente o investimento municipal. Isto coloca na ordem

do dia a discussão sobre o destaque destas operações no cálculo do resultado primário.

A disponibilização de recursos necessariamente deve ser acompanhada da instituição

de programas que exijam dos participantes uma ação coordenada, de forma a compensar

externalidades positivas e negativas. A segurança de recursos complementares em

montante e no momento necessários reduz incerteza e incentiva a tomada de decisão

quanto ao aporte de recursos orçamentários próprios, que assim alavancam a totalidade dos

recursos a investir.

Glossário

BNH..........Banco Nacional da Habitação

CEF...........Caixa Econômica Federal

CIDE..........Contribuição sobre intervenção no domínio econômico incidente sobre a

importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus

derivados, e álcool etílico combustível

FGTS ........Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

FNAS.........Fundo Nacional de Assistência Social

FPM............Fundo de Participação dos Municípios

FPE............Fundo de Participação dos Estados

Fundef.......Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorização do Magistério

ICMS ........Imposto sobre a Circulação de Mercadoria e sobre a Prestação de Serviços de

Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação

IPTU .........Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana

IPVA.........Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores

IRRF .........Imposto de Renda Retido na Fonte

ISS ............Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza

ITBI ..........Imposto Sobre a Transmissão de Bens Imóveis

20

SUS...........Sistema Único Saúde

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