Financiamento da Saúde: uma análise da alocação dos recursos … · 2014-01-21 · ... com a...

2° Congresso Brasileiro de Política, Planejamento e Gestão em Saúde

Financiamento da Saúde: uma análise da

alocação dos recursos federais por região

ampliada de saúde de Minas Gerais

Laura Monteiro de Castro Moreira1,2

Pedro Cisalpino Pinheiro1

André Luiz Guimarães Amorim1

Marina Mendonça de Oliveira1

1 Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais

2 PUC Minas - Curso de Especialização em Planejamento Orçamentário e

Financeiro do SUS Municipal

ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS EM MINAS GERAIS

FINANCIAMENTO DA SAÚDE: UMA ANÁLISE DA ALOCAÇÃO DOS

RECURSOS FEDERAIS POR REGIÃO AMPLIADA DE SAÚDE DE MINAS

GERAIS

Health Financing: an analysis of the federal resource allocation by extended

health region in Minas Gerais

RESUMO

Os avanços do Sistema Único de Saúde (SUS) são inegáveis e de valor inestimável.

Por outro lado, os problemas a serem superados têm a mesma dimensão do sistema.

Um dos principais desafios em pauta para o SUS é o seu financiamento, que envolve

tanto a insuficiência dos recursos disponíveis frente às necessidades da população,

como a precária qualidade da gestão e ineficiência do gasto em saúde. Este trabalho

tem como objetivo analisar a alocação de recursos federais nas Regiões Ampliadas de

Saúde de Minas Gerais nos anos de 2010 e 2011. Trata-se de um estudo descritivo

retrospectivo, de natureza quantitativa, desenvolvido por meio das técnicas de revisão

bibliográfica e análise documental de informações financeiras do tesouro federal. Os

montantes totais transferidos, bem como os respectivos valores per capita, variaram,

muitas vezes expressivamente, entre as regiões, em todos os blocos analisados. Nota-

se também uma evolução positiva dos valores repassados pela União para o SUS/MG

no biênio em análise. Conclui-se que no contexto de implantação do Decreto nº.

7.508/11 e dos parâmetros estabelecidos pela Lei Complementar nº. 141/12, bem

como das frequentes discussões sobre a consolidação das redes de atenção à saúde e

da formalização dos Contratos Organizativos da Ação Pública da Saúde, compreender

a alocação dos recursos nas regiões ampliadas de saúde é fundamental e tem grande

importância estratégica para o planejamento orçamentário e financeiro do SUS

Municipal.

Palavras-chave: Financiamento da Assistência à Saúde, Sistema Único de Saúde,

Regionalização


1. INTRODUÇÃO

Os avanços do Sistema Único de Saúde (SUS), que completa 25 anos em

2013, são muitos, inegáveis e inestimáveis. Por outro lado, os problemas e desafios a

serem superados têm a mesma dimensão do sistema.

Um dos principais desafios para o SUS é o seu financiamento. Trata-se de um

problema complexo, que envolve tanto a insuficiência dos recursos disponíveis frente

às necessidades da população, como a precária qualidade da gestão e ineficiência do

gasto em saúde.

Nesse contexto, torna-se cada vez mais importante o desenvolvimento e a

utilização de ferramentas de gestão capazes de ampliar o controle e eficiência do

gasto público. Além disso, são necessários instrumentos de monitoramento e

avaliação que permitam mensurar o impacto das ações e serviços de saúde ofertados

aos cidadãos.

A Constituição de 1988 (CF/88) define que o financiamento do SUS será feito

de forma tripartite, com recursos oriundos do orçamento da Seguridade Social e Fiscal

no âmbito federal e com recursos dos orçamentos fiscais de estados e municípios. O

valor mínimo do montante a ser aplicado pela União e os percentuais mínimos de

gastos com a saúde para os estados e municípios foram definidos apenas em 2011

com a regulamentação da Emenda Constitucional n° 29/2000 pela Lei Complementar

n° 141 (BRASIL, 2012).

Somente do Tesouro Federal, foram repassados aos municípios mineiros e ao

estado de Minas Gerais cerca R$ 5 bilhões, em 2010, e R$ 5,6 bilhões, em 2011.

Esses recursos, somados aos montantes aplicados pelo estado e pelos municípios, são

responsáveis pelo financiamento das ações e serviços prestados no âmbito do

SUS/MG.

Esse expressivo volume de recursos transferidos em dois anos merece uma

análise cuidadosa, tanto para entender o desempenho dos municípios mineiros frente

aos resultados esperados para a saúde de seus cidadãos, como para planejar ações e

subsidiar a tomada de decisão sobre investimentos futuros.

Este estudo descreve a alocação de recursos federais nas chamadas Regiões

Ampliadas de Saúde (RAS) de Minas Gerais, no período de 2010 e 2011.


2. JUSTIFICATIVA

O financiamento da saúde é um tema relevante, tanto por sua importância

social, como pela crescente participação do setor na economia, nas contas públicas e

no orçamento familiar (CONASS, 2011). A dinâmica das transferências de recursos

que viabiliza o funcionamento do sistema público de saúde é um aspecto estratégico.

A partir de sua compreensão, é possível melhorar a gestão financeira do SUS e

otimizar os resultados alcançados pelo sistema.

Com a implantação do SUS e a operacionalização dos seus princípios e

diretrizes, a autonomia e a responsabilidade dos municípios na organização e

prestação de serviços aumentaram consideravelmente. Como o financiamento do

sistema se dá de forma triparte, os municípios devem conhecer e fazer boa gestão dos

recursos advindos das demais esferas de governo.

Ainda nesse enfoque, com a implantação do Decreto nº. 7.508/2011, que

regulamenta a Lei 8.080/1990, os conceitos de regionalização e hierarquização são

reforçados. A partir dessa norma, as regiões de saúde passam a ser referência para a

transferência de recursos entre os entes federativos, empregando um acordo de

colaboração entre esses para a organização das redes interfederativas – por meio do

Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde (COAPS) (BRASIL, 2011).

Assim é de fundamental importância que os municípios tenham conhecimento

sobre todos os recursos disponíveis do SUS/MG, sob a ótica regionalizada, para que o

processo de contratualização se dê de maneira adequada. Este trabalho pretende

avançar nessa reflexão, analisando os repasses de origem federal, nos anos que

antecedem à formalização dos COAPS, para balizar a compreensão das mudanças e

dos avanços trazidos por este novo instrumento de gestão.


3. OBJETIVOS

3.1 Objetivo Geral

Analisar a alocação de recursos federais nas Regiões Ampliadas de Saúde de Minas

Gerais (2010-2011).

3.2 Objetivos específicos

Descrever a distribuição de recursos federais por região ampliada de saúde de

Minas Gerais nos anos de 2010 e 2011.

Analisar a alocação de recursos por bloco de financiamento considerando a

população residente de cada RAS.

Verificar a evolução do gasto em saúde da União nas RAS no período em

análise.

4. REFERENCIAL TEÓRICO

O ideário de uma geração pautada pelos valores de equidade e democracia

vislumbrou a construção de um sistema único de saúde pública capaz de oferecer

acesso universal, com cobertura integral e de qualidade (MOREIRA; CAMPOS;

MALACHIAS, 2012).

A Constituição de 1988 estabeleceu sólida base para o financiamento da

seguridade social (cobertura ao cidadão), em substituição ao conceito de seguro

(cobertura ao contribuinte direto), modelo que vigorou antes do Movimento

Sanitarista (BRASIL, 1988).

O primeiro grande marco normativo, após a promulgação da CF/88, foi a Lei

n° 8.080/90, que dispõem sobre as condições para a promoção, proteção e

recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes

e dá outras providências (BRASIL, 1990). Essa lei também aborda a criação dos

fundos de saúde para cada ente da federação, um expressivo avanço no campo do

financiamento do sistema.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm


Outro ponto a destacar, é a descentralização e a regionalização como

princípios e diretrizes do sistema público de saúde. A descentralização caracteriza-se

como o processo de redistribuição de responsabilidades e atribuições das ações e

serviços de saúde entre os três níveis de governo. Já a regionalização, é a diretriz que

orienta e organiza o processo de descentralização, tendo em vista a heterogeneidade e

as desigualdades sociais do país. Para isso, devem ser consideradas as condições

demográficas, territoriais, epidemiológicas, bem como a capacidade instalada de cada

região (BRASIL, 1988; 1990).

Em 1990, a Lei n° 8.142 dispôs sobre as transferências intergovernamentais

destinadas ao financiamento do SUS e sobre a participação popular na gestão do

sistema (BRASIL, 1990). Entre as inovações relativas ao financiamento, merece

destaque a regulamentação das transferências regulares e automáticas de recursos

destinados à cobertura de ações e serviços de saúde.

Com o intuito de operacionalizar essas diretrizes, o Ministério da Saúde

lançou Normas Operacionais, como a Norma Operacional Básica 01/93 (NOB/93),

que regulamentou o processo de descentralização de ações e serviços de saúde e

estabeleceu mecanismos de financiamento dos mesmos. A partir de então, iniciaram-

se os repasses fundo a fundo entre entes federativos, alterando a estrutura

financiamento das ações e serviços somente por procedimento (BRASIL, 1993)

O Decreto Presidencial nº. 1.232/94 determina as condições para as

transferências dos recursos alocados no FNS à existência de fundos de saúde e à

apresentação de plano de saúde, aprovado pelo respectivo Conselho de Saúde que

também irá, com os demais órgãos de controle, fiscalizar a movimentação desses

recursos (BRASIL, 1994).

A Norma Operacional Básica de 1996 (NOB/96), entre outras definições,

determina que os recursos de custeio provindos da esfera federal, que configuravam

os Tetos Financeiros da Assistência, poderiam ser executados segundo duas

modalidades: Remuneração por Serviços Produzidos e Transferência Regular e

Automática (Fundo a Fundo). Essa norma alterou também as habilitações de gestão

estabelecidas na NOB/93 (BRASIL, 1996).

Outra importante normatização foi o Pacto pela Saúde, estabelecido pela

Portaria GM/MS nº. 399/2006. Destacam-se a substituição do processo de habilitação

pela adesão solidária aos Termos de Compromisso e Gestão, bem como a integração

das formas de repasse dos recursos federais por meio de cinco blocos: Atenção


Primária; Assistência Farmacêutica; Vigilância em Saúde; Gestão do SUS; e Alta e

Média Complexidade (BRASIL, 2006).

A Portaria GM/MS n° 204/07 foi o instrumento normativo que regulamenta o

financiamento dessas transferências dos recursos federais, além de criar um sexto

bloco de financiamento, o Bloco de Investimentos em Serviços de Saúde (BRASIL,

2007). Os recursos da União que compõem cada bloco são transferidos fundo a fundo,

para as respectivas contas únicas e específicas, devendo ser aplicados nas ações e

serviços de saúde relacionadas ao próprio bloco1.

O Decreto nº. 7.508, ao dispor sobre a organização do SUS, o planejamento

da saúde, a assistência e a articulação interfederativa (BRASIL, 2011) reacendeu a

discussão sobre a efetiva consolidação de princípios e diretrizes do SUS, dentre os

quais a descentralização, a regionalização e a hierarquização da rede de serviços.

Para transformar as orientações emanadas da legislação em práticas

institucionalizadas, é preciso contextualizar tais diretrizes à realidade de Minas

Gerais. Esse estado possui a segunda maior população do Brasil (20 milhões de

habitantes), tem extensão territorial (586.528 km2), e é marcado por grandes

diversidades socioeconômicas, epidemiológicas e demográficas.

A Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais (SES/MG), desenvolveu e

incorporou o Plano Diretor de Regionalização da Saúde (PDR/MG) como Projeto

Estruturador, quase uma década antes da regulamentação da Lei nº. 8.080/90

(MOREIRA; CAMPOS; MALACHIAS, 2012), conjugando uma gama de

condicionantes com a distribuição espacial das unidades de saúde de diferentes

densidades tecnológicas.

O PDR/MG tem o objetivo de distribuir e ordenar os espaços territoriais do

estado, tendo como fundamento uma tipologia de organização de serviços por níveis

de atenção à saúde (MINAS GERAIS, 2002). A atual configuração do PDR/MG

compreende 13 regiões ampliadas de saúde, que abrangem um total de 77 regiões. A

distribuição das regiões de saúde se deu de tal forma que os 853 municípios são

responsáveis pela Atenção Primária à Saúde, as 77 regiões em seus polos, pela

Atenção Secundária, e as 13 RAS, também em seus polos, pela Atenção Terciária

(MINAS GERAIS, 2011).

1 Com exceção do Bloco de Assistência Farmacêutica que devem ser aplicados nas ações definidas

para cada componente.


Essa proposta de regionalização está alinhada com o modelo assistencial de

redes de atenção à saúde, que é considerado uma estratégia viável para um cenário

epidemiológico marcado por uma tripla carga de doença (agenda não concluída de

doenças infectocontagiosas, prevalência das doenças crônicas; elevado índice de

morbimortalidade relacionada às causas externas). E sugere uma quebra de paradigma

ao propor o planejamento do sistema de saúde com base nas reais demandas da

população (MENDES, 2009).

Outro aspecto relevante trazido pelo Decreto nº. 7.508/11 foi o Contrato

Organizativo da Ação Pública da Saúde (COAPS), trata-se de um acordo de

colaboração firmado entre entes federativos para organizar e integrar as ações e

serviços de saúde em uma rede regionalizada e hierarquizada. O COAPS definirá as

responsabilidades dos entes com relação às ações e serviços de saúde, estabelecendo,

entre outros aspectos, os recursos financeiros que serão disponibilizados para a sua

realização (BRASIL, 2011).

Até o momento a diretriz é que os COAPS serão formalizados no âmbito das

regiões de saúde de Minas Gerais. Mas ao se considerar a atual lógica de organização

do SUS/MG, entende-se que a região ampliada de saúde é o verdadeiro locus regional

no qual se tem a integralidade da assistência. Assim, este estudo privilegiou esse

olhar.


5. METODOLOGIA

Trata-se de um estudo descritivo retrospectivo, de natureza quantitativa,

desenvolvido por meio das técnicas de revisão bibliográfica e análise documental de

informações financeiras do tesouro federal.

A revisão de literatura para o desenvolvimento do marco conceitual sobre o

financiamento da saúde e a organização do SUS, foi realizada por meio de busca

sistemática na internet em sítios eletrônicos voltados para a temática, tais como o do

Ministério da Saúde e o do Conselho Nacional dos Secretários de Saúde (CONASS),

entre outros. Além disso, também foi realizada pesquisas em livros, normativas e

documentos técnicos impressos.

Para a descrição e análise da alocação dos recursos foram levantados dados da

União para o período de 2010 a 2011.

Os gastos federais em saúde foram coletados na Sala de Situação2 do

Ministério da Saúde. Essa ferramenta eletrônica permite a visualização dos recursos

destinados para cada uma das ações e serviços de saúde que compõem os blocos de

financiamento, com base no estado e no município beneficiado. Assim, os dados do

Tesouro Federal foram organizados conforme os seis blocos:

Atenção Básica;

Média e Alta Complexidade;

Assistência Farmacêutica;

Vigilância em Saúde;

Gestão;

Investimentos.

Os dados foram levantados por município e em seguida organizados de acordo

com a composição de cada região ampliada de saúde definida no PDR/MG (MINAS

GERAIS, 2011). O mapa a seguir apresenta as 13 RAS definidas por esse instrumento

normativo:

2 Disponível para consulta online no endereço eletrônico http://189.28.128.178/sage/.

Atualmente a Sala de Situação do Ministério da Saúde tem o nome Sala de Apoio à Gestão Estratégica.


MAPA 1 – Distribuição das Regiões Ampliadas de Saúde de Minas Gerais

Fonte: PDR/MG, 2010

Depois de sistematizados, foi calculado o valor per capita, utilizando como

base o Censo Demográfico 2010 e a Estimativa Populacional para o Tribunal de

Contas da União de 2011, ambos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

(IBGE) disponibilizados no sítio eletrônico do Datasus.


6. RESULTADOS E DISCUSSÃO

6.1 Bloco de Financiamento da Atenção Básica

O repasse de recursos federais para estados e municípios por meio do bloco da

atenção básica é composto por uma parcela fixa - o Piso da Atenção Básica Fixo

(PAB Fixo), cujo cálculo considera a população residente – e uma parcela variável – o

Piso da Atenção Básica Variável (PAB Variável), determinado pelo

comprometimento à realização de práticas ou de acordo com o compromisso de

gestão.

Em 2010, esse bloco repassou aos municípios e ao Fundo Estadual de Saúde

de Minas Gerais (FES/MG), cerca de R$ 1,1 bilhão de reais. A parcela

correspondente ao PAB Fixo, foi de R$ 360.389.976,51. Como o principal critério

para o repasse desse recurso é a população residente em cada município, a Região

Ampliada Centro, a mais populosa do estado, apresentou a maior participação. Essa

RAS foi seguida das regiões Sul e Norte. Por outro lado, os menores volumes de

recursos foram repassados às regiões Jequitinhonha, Noroeste e Triângulo do Sul,

respectivamente.

A distribuição dos recursos do PAB Fixo ponderada por habitante mostra

pouca diferenciação entre as RAS, mas merece destaque os valores percebidos pelas

regiões Nordeste e Jequitinhonha. A primeira por apresentar um per capita de R$

20,49 em 2010, valor este superior ao observado nas demais regiões. Isso pode ser

explicado pela adição de valores variáveis ao PAB Fixo por “projetos similares ao

PSF” ou “Incentivos de Descentralização de Unidade de Saúde da Funasa”

(CONASS, 2011). Já Jequitinhonha, apresenta um per capita de R$ 14,26, valor

inferior à média observada.

Em 2011, o valor do PAB Fixo repassado aos municípios mineiros foi de R$

389.260.744,84, representando um aumento de aproximadamente 8%. A ampliação

do montante é atribuída à elevação dos valores anuais per capita repassados aos

municípios, conforme a Portaria GM/MS nº 1.602/2011, e à implementação do

Programa de Requalificação das Unidades Básicas de Saúde (BRASIL, 2011).

Quanto à distribuição entre as RAS, a situação se manteve quando comparada ao ano


anterior, sendo o maior volume repassado à região Centro e o menor repassado à

Jequitinhonha.

A análise do PAB Variável em 2010 mostra que o valor total repassado aos

municípios de Minas Gerais foi de R$ 741.479.930,66. A distribuição desse recurso

por região ampliada de saúde oferece alguns importantes pontos para a apreciação. A

macro Centro recebeu o maior montante absoluto (R$ 187.066.693,90), mas, quando

considerado valor per capita, apresentou o segundo menor valor (R$ 30,68). O valor

per capita repassado variou de R$ 72,77, na Nordeste, a R$ 19,39 no Triângulo do

Norte.

O PAB Variável repassado aos municípios em mineiros, em 2011, foi de R$

814.657.591,83. A distribuição entre as RAS mostrou-se semelhante a 2010. Os

maiores valores absolutos foram destinados às regiões Centro (R$ 209.040.126,04),

Norte (R$ 110.343.149,32) e Sul (R$ 90.058.076,51), e os menores destinados ao

Jequitinhonha (R$ 19.435.204,60), Triângulo do Sul (R$24.257.773,00) e Noroeste

(R$ 24.965.892,00).

No entanto, a distribuição per capta, assim como em 2010, destinou a maior

proporção de recursos para as regiões Nordeste (R$ 78,69), Norte (R$ 69,57) e Leste

do Sul (R$ 63,27). Esses valores são consideravelmente superiores ao repassado às

RAS que receberam os menores valores, respectivamente, Triângulo do Norte (R$

21,69), Centro (R$ 34,02) e Sul (R$ 34,30).

6.2 Bloco de Financiamento da Assistência Farmacêutica

Os recursos federais do Bloco da Assistência Farmacêutica, transferidos fundo

a fundo a Minas Gerais e aos seus municípios, totalizaram, em 2010, R$

351.692.832,67. Já em 2011, o total foi de R$ 356.080.155,73, representando um

aumento de 1,5%.

O FES/MG recebe uma considerável participação nos recursos repassados,

principalmente porque os medicamentos e insumos que compõem o Componente

Especializado são adquiridos pelas respectivas Secretarias Estaduais de Saúde. O FES

recebeu 54% do total, em 2010, e 32% em 2011. A redução na participação percentual

do FES, assim como do valor absoluto repassado ao fundo. Em 2010, o montante

transferido foi de R$ 191.457.695,85, já em 2011, este valor chegou a R$

113.299.197,81.


Em 2010, o Componente Básico respondeu por aproximadamente 29% do

total repassado para Minas Gerais neste bloco. O Programa de Assistência

Farmacêutica Básica, principal programa desse componente, repassou aos municípios

aproximadamente R$ 102 milhões. A região Centro recebeu a maior parcela desse

recurso, uma vez que programa repassa os recursos com base na população residente.

O Programa Farmácia Popular e seu projeto de expansão repassaram aos FMS,

em 2010, R$ 57 milhões, sendo que a expansão do programa respondeu por 88%

desse total. A região Centro recebeu cerca de 41% do valor total. A participação per

capita da RAS Centro foi de R$ 3,92. Oeste e Leste, segunda e terceira regiões com

maiores participações, receberam ambas o valor aproximado por habitante de R$

3,80. O menor valor per capita foi identificado em Jequitinhonha (R$ 0,79), seguida

da Nordeste (R$ 1,03) e da Sudeste (R$ 1,10).

No ano de 2011, os valores repassados para os municípios do estado, por meio

do Programa Farmácia Popular e seu projeto de expansão, tiveram grande elevação,

atingiram o montante de R$ 140.609.239,48. A maior participação per capita na

distribuição dos recursos foi observada na região Oeste, R$ 9,12 por habitante. A

segunda e a terceira maiores participações per capita foram observadas nas regiões

Leste do Sul (R$8,74) e Centro (R$8,45). As RAS com menor participação foram,

nessa ordem, Jequitinhonha (R$ 3,26), Norte (R$ 4,05) e Nordeste (R$ 4,46).

6.3 Bloco de Financiamento da Gestão do SUS

A Portaria GM/MS n° 204, de 29 de janeiro de 2007, define que o bloco de

financiamento da Gestão do SUS tem o objetivo de dar suporte às ações e serviços

que contribuem para a organização e eficiência do sistema. O Bloco da Gestão é

constituído de dois componentes: Qualificação da Gestão do SUS e Implantação de

Ações e Serviços de Saúde (BRASIL, 2007). O Bloco da Gestão repassou,

aproximadamente, R$ 24 milhões, em 2010, e R$ 18,7 milhões, em 2011.

O Componente de Qualificação tem a função de apoiar ações de regulação,

controle, avaliação, auditoria e monitoramento; planejamento e orçamento;

programação; regionalização; gestão do trabalho; educação em saúde; incentivo à

participação e controle social; informação e informática em saúde; estruturação de

serviços e organização de ações de assistência farmacêutica (BRASIL, 2007).


Com esse objetivo, foram repassados, em 2010, aproximadamente, R$ 18

milhões. Desse total, aproximadamente, R$ 7 milhões foram destinados ao FES/MG.

A maior participação per capita foi observada nas RAS Centro Sul (R$ 2,65) e

Jequitinhonha (R$ 1,14). A menor participação ocorreu na região Noroeste, para a

qual o total repassado por habitante, em 2010, foi de R$ 0,09.

Em 2011, o mesmo componente repassou aos fundos de saúde cerca de R$ 16

milhões. A participação do FES/MG para a qualificação da gestão foi maior do que

em 2010, atingindo o valor de R$ 8.953.341,05, que representa mais de 50% do total

do componente.

A RAS Jequitinhonha recebeu o maior valor per capita (R$ 0,94), seguida da

Triângulo do Sul (R$ 0,77). O menor volume de recursos do componente qualificação

da gestão, assim como em 2010, foi repassado aos municípios da RAS Nordeste, para

qual o valor per capita transferido foi de R$ 0,04. Leste (R$ 0,07), Noroeste (R$ 0,08)

e Sul, (R$ 0,09), nessa ordem.

O Bloco de Gestão também transfere aos fundos de saúde recursos para a

implementação de ações e serviços de saúde. Os incentivos repassados aos Estados e

Municípios, segundo a Portaria3 que o regulamenta, são destinados à: implantação e

qualificação de Centros de Atenção Psicossocial (CAPS); implantação de residências

terapêuticas em saúde mental; fomento para ações de redução de danos em CAPS

Álcool e Drogas; inclusão social pelo trabalho para portadores de transtornos mentais

e outros transtornos decorrentes do uso de álcool e drogas; implantação de Centros de

Especialidades Odontológicas; implantação do SAMU; reestruturação dos hospitais

colônia de hanseníase; implantação dos Centros de Referência da Saúde do

Trabalhador; adesão à contratualização dos hospitais de ensino; e outros que vierem a

ser instituídos por meio de ato normativo (BRASIL, 2007).

O Componente Implantação de Ações e Serviços de Saúde repassou, em 2010,

aproximadamente, R$ 7 milhões. Ao FES/MG foram transferidos R$ 525.420,00, que

representam 7% do montante total. A maior participação, considerando a população

residente, foi observada no Triângulo do Sul (R$ 1,04), seguida da região Norte (R$

0,78). Por outro lado, assim como no componente de qualificação, a RAS Nordeste

apresentou a menor participação per capita dos recursos transferidos (R$ 0,06).

3 Portaria GM/MS n°. 204, de 29 de janeiro de 2007.


Em 2011, foram repassados cerca de R$ 1,4 milhão para implementação de

ações e serviços de saúde. Valor que representou uma redução de aproximadamente

60% nos recursos do componente. A participação do FES no montante total, em 2011,

foi de 42%. Das 13 RAS mineiras, três delas não receberam transferências para este

fim: Centro Sul, Leste do Sul e Noroeste. A maior participação por habitante foi

observada no Triângulo do Norte (R$ 0,18) e a menor no Jequitinhonha (R$ 0,01).

6.4 Bloco de Financiamento dos Investimentos na Rede de Serviços de Saúde

O Bloco de Investimentos na Rede de Serviços de Saúde transfere recursos do

FNS para os FES e FMS para a realização de despesas de capital. Para fazer jus, os

municípios e estados devem elaborar e apresentar os respectivos projetos ao

Ministério da Saúde. Estes precisam ser subordinados à Comissão Intergestores

Bipartite (CIB) para avaliação da conformidade com o Plano Estadual de Saúde; o

PDR e o Plano Diretor de Investimento (CONASS, 2011).

Minas Gerais e seus municípios receberam no ano de 2010, R$ 34.689.095,50

do Bloco de Investimentos. Em 2011, houve elevação no montante repassado,

atingindo o total de R$ 65.477.192,77. Esse aumento é decorrente, principalmente, da

ampliação de recursos para estruturação de unidades de atenção especializada em

saúde (aproximadamente R$13 milhões) e da rede de serviços de atenção básica de

saúde (aproximadamente R$1,8 milhão).

A construção de Unidades de Pronto Atendimento (UPA) foi, em 2010,

responsável pela maior parte dos recursos de investimento, foram destinados R$ 15, 4

milhões para os FMS de Minas. A região Triângulo do Sul teve maior participação

per capita (R$ 3,00), seguida da Oeste (R$ 1,83) e Sudeste (R$ 1,30). Os municípios

das RAS Leste do Sul e Nordeste não receberam recursos. Os menores valores por

habitante, em 2010, foram para as regiões Leste (R$ 0,14), Centro Sul (R$ 0,19) e

Norte (R$ 0,25).

Em 2011, investimento total para a construção de UPA caiu, passando de R$

15 milhões para R$ 6,7 milhões. Houve também redução do número de regiões

ampliadas com municípios beneficiados por esses recursos. Foram seis (contra duas

em 2010) as RAS cujos municípios não receberam: Centro Sul, Leste do Sul,

Nordeste, Noroeste, Norte e Triângulo do Sul.


Jequitinhonha recebeu a maior importância por habitante, R$ 4,52, valor muito

superior ao observado nas outras regiões. A segunda maior quantia foi repassada à

RAS Oeste (R$ 0,76), o que ressalta a discrepância entre regiões.

O Bloco de Investimentos possui duas ações destinadas ao fortalecimento da

atenção primária: estruturação da rede se serviços de atenção básica e construção de

Unidades Básicas de Saúde (UBS). Essas ações, em 2011, receberam maior aporte de

recursos, em relação à 2010, passando de R$ 7,3 milhões para R$ 22,5 milhões. Em

2010, Norte (R$ 1,00), Oeste (R$0,68) e Sudeste (R$ 0,61) receberam as maiores

quantias por habitante. Os menores valores per capita foram percebidos nas regiões

Triângulo do Sul e Triângulo do Norte, respectivamente, R$ 0,27 e R$ 0,11.

Em 2011, a distribuição dos recursos de apoio à atenção básica destaca

Jequitinhonha como a região com maior participação por habitante, aproximadamente

R$ 1,58. Noroeste e Sul receberam R$ 1,05 e R$ 1,00 posicionando-se como a

segunda e terceira com maiores participações per capita. Em contrapartida, as regiões

Sudeste e Centro Sul receberam as menores quantias, respectivamente, R$ 0,19 e R$

0,26.

6.5 Bloco de Financiamento da Alta e Média Complexidade

O Bloco da Alta e Média Complexidade é a maior fonte de financiamento dos

procedimentos de alta e média complexidade no SUS e é composto pelo Teto de

Média e Alta Complexidade (MAC) e pelo Fundo de Ações Estratégicas e de

Compensação (FAEC). Abrange procedimentos de média e alta complexidade com

base na Pactuação Programada Integrada (PPI) e ações estratégicas ou emergenciais

de caráter temporário, que podem ser incorporados ao teto MAC a partir da existência

de série histórica (CONASS, 2011).

Em 2010, o Bloco MAC transferiu aos fundos de Minas Gerais R$

2.921.450.847,24. O Teto MAC foi responsável pela maior parcela na composição do

bloco, representando 88% do valor total (R$ 2.580.989.738,07). Os municípios sob

gestão plena do sistema de saúde receberam diretamente em seus fundos de saúde a

maior parcela do teto, R$ 1.759.166.809,91.

Os municípios da região Centro, em 2010, receberam 48% do Teto MAC

Municipal, gerando um valor per capita de R$ 138,45. Essa é a RAS com a maior

estrutura instalada – principalmente para os procedimentos de alta complexidade, de


custo mais elevado – e recebe referências de todas as demais. Além disso, trata-se da

região mais populosa.

Considerando a população residente, as regiões Triângulo do Sul e Triângulo

do Norte, receberam a segunda e terceira maiores parcelas do Teto MAC municipal,

respectivamente, R$ 132,61 e R$ 132,16. A importância repassada a essas regiões foi

superior ao valor recebido pelos municípios de outras RAS mais populosas, indicando

que essas também são referências frequentes para outras regiões.

Em 2011, o FNS transferiu R$ 2.788.624.341,97 para o Teto MAC. Assim

como no ano anterior, o valor repassado aos municípios sob gestão plena representou

a maior parte do recurso de todo o estado, R$ 1.927.826.448,24 (69%). Naturalmente,

o maior montante absoluto foi repassado à RAS Centro (R$ 923.650.199,25.

Triângulo do Norte recebeu a maior importância per capita (R$ 170,59), já a região

Centro obteve a segunda maior participação por habitante (R$ 150,30), seguida pelo

Triangulo do Sul (R$ 136,00).

O valor repassado ao Teto MAC Estadual, em 2010, foi de R$

694.857.793,03. É importante destacar a dificuldade de visualizar a distribuição desse

recurso entre as regiões ampliadas de saúde. O valor é repassado ao FES/MG que

deve utilizá-lo para o pagamento de procedimentos de média e alta complexidade

realizados pelos municípios que não detém a gestão de seus prestadores. Em 2011,

esse valor foi de R$ 727.951.491,11, representando um crescimento de 4,8%.

Já o FAEC repassou aos municípios mineiros e ao FES/MG, em 2010, R$

340.461.109,17. Desse total, assim como no Teto MAC, a maior parcela foi repassada

à região Centro (R$ 131 milhões), que representam um valor per capita de R$ 21,48,

devendo ser feita a mesma ressalva apresentada acima. Triângulo do Norte (R$ 20,36)

e Centro Sul (R$ 15,88) apresentaram a segunda e a terceira maiores participações do

valor repassado pelo FAEC.

Em 2011, a distribuição per capita mostrou a mesma distribuição observada

em 2010. A RAS Centro (R$ 23,26) obteve a maior participação, seguida da

Triângulo do Norte (R$ 21,71) e Centro Sul (R$ 17,84). Jequitinhonha não recebeu

recursos desse fundo nos dois anos em análise.

6.6 Bloco de Financiamento da Vigilância em Saúde


Os recursos que compõem o Bloco da Vigilância em Saúde são utilizados para

financiar as ações de vigilância, promoção, prevenção e controle de doenças e

vigilância sanitária. Subdivide-se em um bloco para vigilância e promoção da saúde, e

outro voltado para vigilância sanitária (CONASS, 2011).

O Bloco da Vigilância em Saúde repassou aos FMS e ao FES/MG, no biênio

em análise, R$ 314 milhões, sendo R$ 151 milhões, em 2010, e R$ 163 milhões, em

2011, representando um aumento de quase 8%.

O Componente da Vigilância e Promoção da Saúde destinou, em 2010, R$

129.132.163,31 para Minas Gerais. O valor repassado ao Fundo Estadual respondeu

por 20,72% do montante total. Em 2011, esse componente transferiu aos fundos de

saúde R$ 143.815.499,30.

O Componente da Vigilância Sanitária, naturalmente, destina-se para a

execução de ações de vigilância sanitária, sendo as modalidades e os critérios de

repasse definidos em normatização específica (CONASS, 2011). O montante

repassado para os FMS e FES/MG, em 2010, foi de R$ 22.297.875,32. Em 2011, o

valor foi R$ 23.079.824,46, havendo um aumento de 3,5% em relação ao ano anterior.

2.3.3 Análise consolidada da evolução das transferências federais ao SUS/MG

A Tabela 1 sintetiza a distribuição dos recursos federais entre as RAS no

biênio em análise. No período, foram repassados R$10.733.566.650,91 para os FMS e

FES/MG, havendo um aumento de 11,4%. Em 2010, tanto em termos absolutos, como

em valores per capita, a região ampliada Centro foi aquela que recebeu os maiores

volumes de recursos, respectivamente, R$1,6 bilhão e R$ 260,17. Valor muito

próximo ao da média do estado (R$259,09). Em contrapartida, Jequitinhonha foi

aquela que recebeu os menores valores, total e per capita, quais sejam, R$ 42 milhões

e R$ 113,36. Com exceção da Centro, todas as RAS tiveram seus per capitas

inferiores à média do estado. A variação entre o maior e o menor valor por habitante

foi de R$ 146,81 e a mediana foi R$ 201,87.


TABELA 1 - Síntese da distribuição dos recursos dos recursos federais, total e per capita, por

Região Ampliada de Saúde - Minas Gerais - 2010 - 2011

Região Ampliada de

Saúde

Recurso Federal 2010* Recurso Federal 2011*

Total (R$) Per capita

(R$)*** Total (R$)

Per capita

(R$)***

Centro 1.586.342.131,46 260,17 1.788.728.765,80 293,36

Centro Sul 164.305.745,69 227,10 175.537.821,18 242,63

Jequitinhonha 42.334.135,71 113,36 50.186.686,56 134,39

Leste 283.820.596,80 195,39 322.705.759,07 222,16

Leste do sul 143.862.587,55 216,07 158.614.772,24 238,23

Nordeste 168.039.086,15 207,30 188.045.783,46 231,98

Noroeste 106.165.289,33 162,59 121.992.319,08 186,83

Norte de Minas 352.222.667,04 223,31 382.514.083,56 242,51

Oeste 191.447.976,52 160,77 209.001.205,98 175,51

Sudeste 330.370.968,75 210,87 362.075.400,51 231,11

Sul 353.855.637,54 135,60 403.893.315,72 154,77

Triângulo do Norte 269.695.503,36 228,76 358.571.781,31 304,15

Triângulo do sul 170.462.488,68 244,28 195.373.171,50 279,98

FES/MG**** 914.510.749,38 **** 938.890.220,98 ****

Total 5.077.435.563,96 259,09 5.656.131.086,95 288,62

Fonte: Sala de situação do Ministério da Saúde, consulta em dezembro de 2011

Notas: * População por macrorregião de saúde segundo o Censo Demográfico, 2010.

**Estimativa populacional realizada para o Tribunal de Contas da União - IBGE

***Valores em Reais

**** Quando o recurso é transferido para o FES/MG não é calculado o per capita pois não se sabe

os reais beneficiários, o que varia de acordo com a alocação definida para esses recursos

Já em 2011, a região Centro ficou com o segundo maior per capita (R$

293,36), atrás da Triângulo do Norte que teve um aumento de 13% no seu valor por

habitante (R$ 304,15), recebendo ambas valores per capita superiores à média do

estado (R$ 288,62). Novamente, Jequitinhonha recebeu os menores valores, total e

per capita, R$50 milhões e R$ 134,39, representando este um aumento de 7% em

relação ao ano anterior. A variação entre o maior e o menor valor por habitante foi de

R$ 169,76 e a mediana foi R$ 231,98.

Compreender essa evolução é fundamental do ponto de vista do planejamento

orçamentário do SUS Municipal. A partir dessas informações e de uma visão holística

do financiamento do sistema público de saúde, os gestores passam a ter importantes

subsídios para melhor organização dos sistemas regionais, qualificando o processo de

tomada de decisão e aprimorando o planejamento e a gestão do SUS.


7. CONCLUSÃO

Este estudo realizou uma análise descritiva da alocação de recursos federais

nas Regiões Ampliadas de Saúde de Minas Gerais. Os resultados apontam que essa

distribuição de recursos não se dá de maneira homogênea entre as RAS. Os montantes

totais e per capitas transferidos variaram entre as regiões, em todos os blocos

analisados.

Os critérios para distribuição dos recursos em cada bloco de financiamento

também variam, explicando parte dessa diferença de alocação constatada. Tratam-se

de repasses que podem considerar valores per capita, indicadores da situação local,

apresentação de proposta por parte de interessados, transferências variáveis conforme

desempenho apurado. Assim, é difícil observar um padrão de distribuição.

Todavia, nota-se que as regiões Centro e Norte, de modo geral, receberam os

maiores volumes de recursos, enquanto Jequitinhonha e Noroeste, os menores. Alguns

fatores podem explicar essa situação. Como destacado ao longo do estudo, a RAS

Centro, além de ser a região mais populosa, é aquela que possui maior e mais

complexa capacidade instalada, sendo referência para todo o estado. A RAS Norte,

desde 2003, vem recebendo vários estímulos ao desenvolvimento, principalmente por

parte do Governo de Minas, ampliando sua capacidade de oferta de serviços de saúde.

Ademais, é uma região que apresenta indicadores mais desfavoráveis, recebendo,

portanto, maiores montantes daqueles blocos que os consideram em seus critérios de

distribuição.

Por outro lado, Jequitinhonha e Noroeste são as RAS com as menores

concentrações populacionais, não atingindo economia de escala em algumas redes.

Essas regiões também apresentam dificuldades de fixação/alta rotatividade de

profissionais, o que limita a capacidade instalada e a oferta de serviços. Essa situação

aumenta a taxa de referência para as outras regiões diminuindo o volume de recursos

recebidos.

Nota-se uma evolução positiva dos valores repassados pela União para o

SUS/MG no biênio em análise. Essa constatação é um bom indicativo em um cenário

de subfinanciamento. O aumento das transferências contribui para a expansão da

oferta.


Para alcançar melhores resultados com os recursos repassados é fundamental

conhecê-los e monitorá-los aprimorando a gestão e otimizando o gasto em saúde.

Além disso, é possível concluir que compreender a dinâmica da alocação de recursos

no SUS/MG é de extrema importância para a garantia da equidade.

É importante reconhecer as limitações deste estudo. Deve-se considerar que a

destinação de um recurso para determinado credor, não significa necessariamente que

os beneficiários dos seus serviços limitam-se ao seu município sede ou região. Logo,

podem haver pequenas variações nos montantes repassados por região, conforme

utilização dos serviços.

Por fim, destaca-se a necessidade de novos trabalhos nessa temática, como por

exemplo, uma análise dos fatores que explicam ou justificam a distribuição de

recursos entre as RAS, ou que apontem a alocação de recursos estaduais e municipais

nas suas respectivas regiões, fechando o olhar sobre financiamento tripartite.


REFERÊNCIAS

ALETRAS, V.; JONES, A.; SHELDON, T.A. Economies of scale and scope.

In: FERGUSON, B.; SHELDON, T.A.; POSNETT, J. Concentration ans choice in

health care. London: Financial Times Healthcare, 1997.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do

Brasil. 35. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.

BRASIL. Decreto nº. 1.232, de 30 de agosto de 1994. Dispõe sobre as

condições e a forma de repasse regular e automático de recursos do Fundo Nacional

de Saúde para os fundos de saúde estaduais, municipais e do Distrito Federal, e dá

outras providências. Diário Oficial da União. Brasília: 30 agosto 1994.

BRASIL. Decreto nº. 7.508, de 28 de junho de 2011. Regulamenta a Lei no

8.080, de 19 de setembro de 1990, para dispor sobre a organização do Sistema Único

de Saúde - SUS, o planejamento da saúde, a assistência à saúde e a articulação

interfederativa, e dá outras providências. Diário Oficial da União. Brasília: 28 junho

2011.

BRASIL. Lei Complementar nº.141, de 13 de janeiro de 2012. Regulamenta o

§ 3o do art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem

aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e

serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de

transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das

despesas com saúde nas três esferas de governo; revoga dispositivos das Leis nos

8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e dá outras

providências. Diário Oficial da União. Brasília: 13 janeiro 2012.

BRASIL. Lei nº. 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições

para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento

dos serviços correspondentes e dá outras providências. Diário Oficial da União.

Brasília: 19 setembro 1990.

BRASIL. Lei nº. 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a

participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS} e sobre as

transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá

outras providências. Diário Oficial da União. Brasília: 28 dezembro 1990.


BRASIL. Ministério da Saúde. Departamento de Informática do SUS –

DATASUS. Informações de Saúde. Disponível em:

<http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/ index.php?area=02>. Acesso em: 05 de

jun. 2009

BRASIL. Portaria GM/MS nº. 545, de 20 de maio de 1993. Estabelece normas

e procedimentos reguladores do processo de descentralização da gestão das ações e

serviços de saúde, através da Norma Operacional Básica - SUS 01/93. Diário Oficial

da União. Brasília: 20 maio 1993.

BRASIL. Portaria GM/MS nº. 2.203, de 05 de novembro de 1996. Aprovar

nos termos do texto anexo a Portaria, a NOB 1/96, a qual redefine o modelo de gestão

do Sistema Único de Saúde, constituindo, por conseguinte, instrumento

imprescindível à viabilização da atenção integral à saúde da população e ao

disciplinamento das relações entre as três esferas de gestão do Sistema. Diário Oficial

da União. Brasília: 05 novembro 1996.

BRASIL. Portaria GM/MS nº. 399, de 22 de fevereiro de 2006. Divulga o

Pacto pela Saúde 2006 – Consolidação do SUS e aprova as Diretrizes Operacionais do

Referido Pacto. Diário Oficial da União. Brasília: 22 fevereiro 2006.

BRASIL. Portaria GM/MS nº. 204, de 29 de janeiro de 2007. Regulamenta o

financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços de

saúde, na forma de blocos de financiamento, com o respectivo monitoramento e

controle. Diário Oficial da União. Brasília: 29 janeiro 2007.

BRASIL. Portaria GM/MS nº. 1.602, de 09 de julho de 2011. Define o valor

mínimo da parte fixa do Piso de Atenção Básica (PAB), para efeito do cálculo do

montante de recursos a ser transferido do Fundo Nacional de Saúde aos Fundos de

Saúde dos Municípios e do Distrito Federal, e divulga os valores anuais e mensais da

parte fixa do PAB. Diário Oficial da União. Brasília: 09 julho 2011.

BRASIL. Resolução GM/MS/CIT nº. 04, de 19 de julho de 2012. Dispõem

sobre a pactuação tripartite acerca das regras relativas às responsabilidades sanitárias

no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), para fins de transição entre os processos

operacionais do Pacto pela Saúde e a sistemática do Contrato Organizativo da Ação

Pública da Saúde (COAPS). Diário Oficial da União. Brasília: 19 julho 2012.

CONSELHO NACIONAL DE SECRETÁRIOS DE SAÚDE. O

Financiamento da Saúde. Brasília: CONASS, 2011.


LIMA, Helidea O. et al. Rede Viva Vida de Atenção Integral à Saúde da

Mulher e da Criança. In: MARQUES, A. J. S. M. et al (Org.). O Choque de Gestão na

Saúde em Minas Gerais. Belo Horizonte: Secretaria de Estado de Saúde de Minas

Gerais, 2009. cap. 5, p. 111-128.

MENDES, Eugênio V. As Redes de Atenção à Saúde. Belo Horizonte:

ESP/MG, 2009.

MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Plano

Mineiro de Desenvolvimento Integrado – 2007-2023. Belo Horizonte: SEPLAG,

2007.

MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Plano

Plurianual de Ação Governamental – 2008-2011. Belo Horizonte: SEPLAG, 2008.

MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Revisão do

Plano Plurianual de Ação Governamental 2008-2011 – Exercício 2010. Belo

Horizonte: SEPLAG, 2009.

MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Revisão do

Plano Plurianual de Ação Governamental 2008-2011 – Exercício 2011. Belo

Horizonte: SEPLAG, 2010.

MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Saúde. Plano Diretor de

Regionalização de Minas Gerais 2001/2004. Belo Horizonte: Coopmed, 2002.

MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Saúde. Deliberação CIB-SUS/MG

nº 978, de 16 de novembro de 2011. Aprova o ajuste do Plano Diretor de

Regionalização /PDR-MG 2011 e diretrizes para o ajuste em 2013. Diário Oficial de

Minas Gerais. Belo Horizonte: 16 novembro 2011.

MOREIRA, Laura M. C.; CAMPOS, Maria L. D.; MALACHIAS, Ivêta. O

Decreto nº 7508/11 e a consolidação do modelo de gestão do SUS/MG. In: V

CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA, 2012. Anais do V Congresso

Consad de Gestão Pública. Brasília: CONSAD, 2012.

SILVA, Alessandra X. A Reforma Sanitária Brasileira em debate. In: V

Jornada Internacional de Políticas Públicas. Anais da V Jornada Internacional de

Políticas Públicas. São Luiz: UFMA, 2011.

Financiamento da Saúde: uma análise da alocação dos recursos … · 2014-01-21 · ... com a...

Documents

Transcript of Financiamento da Saúde: uma análise da alocação dos recursos … · 2014-01-21 · ... com a...