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FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA - LIMITES E POSSIBILIDADES

Maria Goreti Farias Machado1

Resumo: O artigo apresenta uma breve reviso das polticas de financiamento para a educao bsica

envolvendo aspectos do contexto social e econmico brasileiro. Explora as alteraes desencadeadas na redemocratizao do pas a partir dos anos 1980 na legislao educacional brasileira, principalmente aquelas relacionadas normatividade em torno da afirmao e efetivao dos deveres e garantias ligados aos direitos

sociais como a educao, competncias e responsabilidades na oferta da educao escolar pblica e as

redefinies no financiamento da educao.

Palavras-chave: financiamento da educao, Fundeb, Salrio Educao.

This paper presents a brief review of funding policies for basic education involving aspects of Brazilian social and economic context. Explores the changes triggered in the democratization of the country from the 1980s in the Brazilian educational legislation, especially those related to normativity around the affirmation and

fulfillment of obligations and guarantees relating to social rights such as education, competence and

responsibilities in the provision of school education and the redefinition of public financing of basic education.

Keywords: education funding, Fundeb, Education Salary.

Introduo

A Constituio Federal de 1988 (CF1988) contempla dispositivos relativos educao que orientam as principais mudanas na poltica educacional nacional mais recente e que podem ser caracterizadas como uma ampla reformulao no ordenamento legal da educao brasileira. Abrange dispositivos relacionados ao direito a educao pblica gratuita e de qualidade, a estrutura de financiamento e s competncias das esferas de governo na oferta da educao pblica brasileira. Alguns avanos podem ser considerados a partir dessas reformulaes: a aprovao do Plano Nacional de Educao (PNE), de 2001, a criao de fundos para o financiamento da educao bsica, a criao do Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN), a universalizao do acesso educao bsica com a obrigatoriedade do ensino mdio e da etapa final educao infantil. Contudo, preciso registrar as dificuldades para colocar em prtica o que est

1 Doutora em educao, Tcnica em Assuntos Educacionais da UFRGS.

E-mail:mgoretimachado@gmail.com

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previsto nesses dispositivos legais: boa parte das metas do PNE (2001) no foi atingida, as desigualdades no que tange ao financiamento da educao entre as regies brasileiras ainda permanecem, o PSPN ainda no praticado em todas as administraes municipais e estaduais, havendo, inclusive, reivindicaes de entes estaduais para a reformulao do clculo do valor do piso, justificada pela falta de recursos para efetiv-los no formato atual considerando no haver complementao da Unio para todos os estados e municpios. O contraste desses avanos, tambm surge ao observarmos alguns indicadores que impactam no direito a educao pblica de qualidade. O ndice de Desenvolvimento Humano brasileiro (IDH, 2011) 0,718, que coloca o pas na 84 posio, situando-o no grupo dos pases de alto desenvolvimento. Nos ltimos anos o crescimento do pas foi destaque, especialmente considerando a crise econmica mundial a qual o Brasil demonstra uma capacidade de enfrentamento considerada satisfatria internacionalmente. considerado a 53 economia mais competitiva da atualidade e poder atingir a posio de 6 maior economia do mundo e assim superar a Inglaterra.

Contudo, as desigualdades entre pobres e ricos ainda so gritantes (ndice Gini 0,526). O Brasil considerado o 8 pas mais desigual do mundo, onde os 10% mais pobres vivem com apenas 1% da riqueza enquanto os 10% mais ricos ficam com 44,5% da riqueza nacional (IBGE, 2010). Esta alta concentrao de renda contribui para agravar as desigualdades com recortes regionais, tnicos, de localizao urbana e rural, geracionais e educacionais, segundo dados do IBGE (2010). Estima-se que um quarto da populao vive com rendimentos extremamente baixos.

Outro aspecto importante da CF de 1988 relaciona-se ao dispositivo que trata da justia fiscal e tributria. As reformas ocorridas at a presente data no deram conta de assegurar a progressividade da tributao (art.145), sendo que a regulamentao do dispositivo que trata dos impostos sobre grandes fortunas ainda questo indefinida. Enquanto isso o atual sistema de tributao regressiva, em que os mais pobres pagam mais tributos proporcionalmente renda que possuem, ainda perdura. O Brasil possui uma das maiores cargas tributrias do mundo e o retorno dos servios/benefcios oriundos desses tributos para a sociedade considerado desproporcional ao montante arrecadado.

A arrecadao de tributos brasileira (2009) maior na esfera da Unio ( 69,54%) seguida pela esfera dos estados ( 25,88%) e pela esfera municipal ( 4,58%).

Uma parcela dos tributos arrecadados pela Unio estados e municpios aplicada na educao. O montante mais significativo resulta de receita de impostos vinculados para esta rea social. Todavia, as mudanas introduzidas pela CF de 1988 no dizem respeito somente

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vinculao de impostos para educao, dentro do quadro do financiamento da educao brasileira. O art. 212 tambm trata dos programas suplementares de alimentao e assistncia sade atravs das fontes das contribuies sociais, assim como estabelece o salrio educao como fonte adicional de financiamento da educao bsica.

As mudanas mais efetivas em relao ao financiamento da Educao Bsica (EB) ocorreram atravs de emendas constitucionais, especialmente a emenda constitucional n 14/96, que instituiu o Fundef, e a emenda constitucional n 53/07, que instituiu o Fundeb, ampliando a abrangncia de fundos a toda a educao bsica. As duas emendas representaram inflexes de impacto na aplicao dos recursos vinculados para a educao bsica, com a criao, respectivamente, do Fundef e Fundeb, ao definir subvinculao dos recursos vinculados educao para o ensino fundamental (EF), no primeiro caso, e redistribuio dos recursos vinculados educao, com ponderaes para as etapas e modalidades da EB, no segundo caso.

Outra emenda importante para a educao foi a EC n 55/07, que ampliou os valores das transferncias da Unio para os municpios atravs do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), passando de 22,5% para 23,5% dos recursos oriundos do recolhimento do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); isso repercutiu positivamente na disponibilidade de recursos para as prefeituras e, consequentemente, aumentou os recursos vinculados para a EB no mbito municipal.

Cabe acrescentar ainda a emenda constitucional n 59 de 2009, que revinculou, gradativamente, a partir de 2009, recursos retirados da educao pela desvinculao das receitas da Unio (DRU). Este mecanismo de desvinculao retirava, desde 1994, 20% do total da base de recursos na qual deveria incidir a vinculao constitucional educao de 18% da receita de impostos da Unio. A revinculao total, ou seja, os 18% incidindo em uma base de 100% da receita de impostos da Unio, foi retroativa a 2009, quando o percentual de desvinculao caiu para de 20% para 12,5%, diminuindo para 5% em 2010, sendo extinta a partir de 2011, implicou em cerca de R$ 9 bilhes a mais no oramento da educao com origem nos recursos da MDE do governo federal.

Esta emenda instituiu tambm a obrigatoriedade do ensino dos quatro aos dezessete anos de idade e a consequente priorizao financeira da educao bsica dirigida a este segmento, ampliando a abrangncia dos programas suplementares de alimentao, assistncia sade, material didtico e transporte escolar para todas as etapas da EB. Esta mudana por certo ter impactos expressivos, seja pela ampliao progressiva das matrculas da educao infantil e do ensino mdio, resultado da ampliao da obrigatoriedade do ensino, seja por

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demandar um volume maior de recursos financeiros para a cobertura dos custos da ampliao da cobertura educacional.

1. A oferta de educao escolar e o financiamento as responsabilidade das trs esferas de governo.

As responsabilidades na oferta escolar para as trs esferas de governo esto definidas na Constituio Federal. A responsabilidade de financiamento da educao ocorre de acordo com essas prioridades.

Financiamento da educao pblica de acordo com as Prioridades de oferta

Fonte: CF de 1988

A principal fonte de financiamento da educao brasileira nas trs esferas de governo foi estabelecida no artigo 212 da CF de 1988.

Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.

financiamento da rede pblica federal (educao bsica e superior),

assistncia tcnica e financeira aos estados e municpios para educao bsica

Unio

financiamento da rede estadual de ensino fundamental e ensino mdio Estados

financiamento da rede municipal de ensino fundamental e da educao infantilMunicpios

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De acordo com esse artigo a fonte dos recursos incide nos impostos2 arrecadados pelas esferas de governo e destina-se a manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE). A Lei de Diretrizes e Bases da Educao de 1996 - LDB (Lei n. 9394 de 1996), nos artigos 69, 70 e 71 disciplina a vinculao de receitas lquidas de impostos e sua aplicao na MDE, assim como sua fiscalizao.

Definio dos gastos na MDE

Constituem gastos na MDE No constituem gastos na MDE

I - remunerao e aperfeioamento do pessoal docente e demais profissionais da educao; II - aquisio, manuteno, construo e conservao de instalaes e equipamentos necessrios ao ensino; III uso e manuteno de bens e servios vinculados ao ensino; IV - levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e expanso do ensino; V - realizao de atividades-meio necessrias ao funcionamento dos sistemas de ensino; VI - concesso de bolsas de estudo a alunos de escolas pblicas e privadas; VII - amortizao e custeio de operaes de crdito destinadas a atender ao disposto nos incisos deste artigo; VIII - aquisio de material didtico-escolar e manuteno de programas de transporte escolar.

I pesquisa, quando no vinculada s instituies de ensino, ou, quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que no vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou sua expanso; II - subveno a instituies pblicas ou privadas de carter assistencial, desportivo ou cultural; III - formao de quadros especiais para a administrao pblica, sejam militares ou civis, inclusive diplomticos; IV - programas suplementares de alimentao, assistncia mdico-odontolgica, farmacutica e psicolgica, e outras formas de assistncia social; V - obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar; VI - pessoal docente e demais trabalhadores da educao, quando em desvio de funo ou em atividade alheia manuteno e desenvolvimento do ensino.

Fonte: art. 70 e art. 71 da Lei 9394/1996,

da vinculao de impostos que advm o maior volume de recursos para a Educao Bsica a qual surgiu pela primeira vez na Constituio de 1934. A partir dessa Carta houve alternncia de vinculaes e no vinculaes de impostos nas constituies brasileiras de acordo com o perodo poltico vivido. O quadro a seguir mostra o comportamento da vinculao de impostos nas constituies a partir de 1934.

2 No incide sobre taxas e contribuies

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Vinculao de recursos da receita de impostos para MDE

Esfera de Governo

Vinculao

CF 34 CF 37 CF 46 CF 67 EC 01/69 EC 24/83**

CF 88

Unio 10%

-

10%

-

13% 18%

Estados e DF 20% 20%

-

25% 25%

Municpios 10% 20% 20%* 25% 25%

Fonte: constituies brasileiras. Nota: * deveriam ser aplicados 20% da receita tributria municipal no ensino primrio ** Emenda Calmon Nota-se que nos perodos de ditadura - Estado Novo (1937) e regime militar (1967) a vinculao deixa de constar nas constituies e, com a Emenda Calmon, em 1983, retorna a vinculao nas trs esferas de governo. Finalmente, a CF de 1988, que aumenta os percentuais dos municpios e da Unio em relao vinculao anterior.

As mudanas no financiamento da educao atravessam um perodo muito dinmico desde a promulgao da CF de 1988. Alm de reafirmar a vinculao de recursos para a MDE e do salrio educao, o art. 208 trata da garantia do atendimento ao educando, em todas as etapas da educao bsica, por meio de programas suplementares de material didtico escolar, transporte, alimentao e assistncia sade. Esses programas tm como principal fonte de recursos as contribuies sociais recolhidas pelo governo federal. A duas emendas j citadas alteraram a carta de 1988 significativamente no que diz respeito ao financiamento, alm de criar o Fundef e o Fundeb, redefiniram o papel da Unio na assistncia tcnica e financeira aos governos subnacionais.

2. Os fundos para a Educao Bsica Fundef e Fundeb

A ideia de fundos para a educao no Brasil remonta os anos 1930. Entretanto, surge, concretamente, na primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao, de 1961. Materializou-se na proposta de Ansio Teixeira de Plano Nacional de Educao, em 1962,embora no tenha sido efetivamente praticado. Na concepo do autor

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o esprito da lei, ao criar fundos, foi de dar base e viabilidade a um plano de assistncia financeira aos estados e aos municpios para o desenvolvimento e o aperfeioamento dos sistemas estaduais de educao sem prejuzo das obrigaes da Unio j anteriormente assumidas, especialmente quanto ao ensino superior (TEIXEIRA, 1999, p.33).

Embora haja algumas semelhanas entre as propostas mais atuais de fundos para a educao e a de Ansio Teixeira, importante assinalar que, para esse, os recursos dos fundos educacionais deveriam estar diretamente relacionados com o salrio do professor, refletindo maior qualidade do ensino. No Fundef e Fundeb, os recursos disponveis totais de cada fundo esto associados a um percentual da receita de impostos, assim como os recursos que cada estado ou municpio recebem dependem mais diretamente do nmero de alunos, ou seja, em ambos os fundos o montante de recursos depende dos recursos disponveis. No entanto, a concepo de fundo redistributivo um mrito das polticas de financiamento do Fundef e do Fundeb. A EC n. 14/96 estabeleceu a destinao de no menos de 60% dos recursos da MDE para o ensino fundamental (15% da receita de impostos). Esta emenda e sua regulamentao atingiram, dentre outros, a regulao das prioridades educacionais do pas, do financiamento da educao e das competncias da Unio, dos estados e municpios no campo da educao escolar. Nesse marco que a referida emenda instituiu o Fundef. Fundo de natureza contbil e de carter redistributivo, de mbito estadual, que visa, explicitamente, promover a universalizao do ensino fundamental e a valorizao do magistrio do ensino fundamental pblico. Objetivos implcitos so a busca de equidade na oferta de oportunidades escolares no Brasil, tendo em conta a disponibilidade de recursos dos estados e municpios e a municipalizao do ensino fundamental. Um objetivo de mais longo prazo era atingir certos nveis, ou no mnimo, um nvel padro, de oferta de condies de qualidade no ensino fundamental pblico. A emenda acentua a priorizao do ensino fundamental, antes j prevista no ordenamento jurdico do Brasil e ganha procedimentos mais objetivos. Entre eles a complementao da complementao da Unio aos fundos deficitrios3 Contudo, ao estabelecer o valor mnimo inferior ao que deveria ser, conforme o fixado na Lei n.

3 Chama-se de deficitrios os fundos dos estados cujos recursos prprios - do governo estadual e prefeituras

no garantiriam o valor mnimo nacional por aluno (FARENZENA, 2006).

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9.424/964, fez com que um nmero menor de estados ficasse com o valor mnimo inferior ao valor nacional, sendo excludos da complementao estados que a teriam se fosse respeitado o clculo legal. Em 1998, a Unio complementou fundos de seis estados (BA, MA, CE, PA, PE, PI), em 1999, de sete estados (acrescenta-se a PB) e, em 2006, apenas do Maranho e Par. Estima-se que valor da dvida da Unio para com o Fundo atingiu valores acima de 21 bilhes at 2005. Outro ponto a destacar o dispositivo que estabelece sano aos estados pelo no cumprimento de aplicao dos percentuais mnimos da vinculao de receita de impostos educao, que anteriormente era previsto apenas para os municpios. A EC n. 14/96 tambm definiu, para a Unio, o comprometimento do equivalente a 30% da receita vinculada educao para a alfabetizao e para o ensino fundamental.

As mudanas ocorridas nas bases do financiamento do EF, a partir da subvinculao, proporcionaram benefcios a esta etapa da educao, embora tenham ficado lacunas no que diz respeito ao ensino mdio e educao infantil.

A criao de um novo mecanismo que redistribusse recursos a serem aplicados em toda a EB e para a superao das falhas e omisses ocorridas na poltica do Fundef tomou forma, em parte, com a EC n. 53/06 e a Lei n. 11.494/07 que estabelecem os princpios legais da implementao do Fundeb. Aprovada em dezembro de 2006, a EC n. 53/06 amplia a abrangncia da redistribuio de recursos da receita de impostos vinculada educao atravs da criao de um fundo para toda a Educao Bsica, com aporte de recursos oriundos de impostos j includos no Fundef, novos impostos, um percentual maior de contribuio e com maior participao da Unio na complementao dos fundos deficitrios. Com vigncia de 14 anos (2007 a 2020), tem sua formao no mbito de cada Estado, resulta da aplicao de percentuais que se elevaram, gradualmente, at atingir 20% no ano de 2009, sobre os impostos j pertencentes ao Fundef e outros acrescentados por esta emenda.

A complementao da Unio foi fixada da seguinte forma: 2 bilhes em 2007, 3 bilhes em 2008, 4 bilhes e meio em 2009 e 10% do total dos recursos do Fundeb a partir de 2010.

A mudana da poltica de financiamento, de Fundef para Fundeb, representou ganhos na abrangncia, no aporte de recursos e, manteve o princpio redistributivo no mbito de cada estado e a complementao da Unio para os fundos deficitrios, como no Fundef.

4 O valor mnimo nacional aluno/ano deveria ser o quociente da diviso da estimativa de recursos totais do pas

pelo nmero total de alunos do EF.

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A imagem de continuum no significa que Fundef e Fundeb sejam a mesma coisa, mas sim que h uma relao de continuidade entre ambos, uma vez que contam com um referencial que embasa a redistribuio intergovernamental de recursos e um formato operacional e institucional que guardam semelhanas (FARENZENA; MACHADO, 2007, p.2)

O acmulo produzido na implementao do Fundef contribui para a definio de avanos na poltica e melhora a estrutura do financiamento com incluso das etapas e modalidades da EB inclusive no que diz respeito ao controle sobre a aplicao desses recursos. Um diferencial da implementao do Fundeb, em comparao com o Fundef, a abrangncia do novo Fundo e a diferenciao de valores de ponderao considerando a localizao urbana e rural, tempo integral e parcial, assim como a possibilidade de cmputo de matrculas da educao infantil e da educao especial de instituies particulares conveniadas com governos estaduais ou prefeituras. A distribuio dos recursos entre cada estado e seus municpios feita atravs de coeficientes calculados com base em critrios, dos quais cabe destacar: nmero de matrculas e fatores de ponderao5. O ensino mdio contemplado com os maiores fatores atendendo, de certa forma, a progressiva universalizao prevista na Constituio Federal. Cabe reiterar que a incluso de matrculas para clculo do coeficiente de distribuio dos recursos entre os entes participantes do Fundeb foi realizada gradativamente nas novas etapas e modalidades includas no fundo. A etapa EF permanece com incluso de todas as matrculas desde o primeiro ano, como j estavam consideradas no cmputo para o Fundef.

Cmputo das matrculas para definio dos coeficientes de distribuio dos recursos do Fundeb, por etapa/modalidade - 2007, 2008 e 2009

Etapa/modalidade de ensino

2007 2008 A partir de 2009

Ensino Fundamental Regular e Especial

100% 100% 100%

Educao Infantil, Ensino Mdio e Educao de Jovens e Adultos

33,33% 66,66% 100%

Fonte: MEC, dezembro, 2008

5 Parmetros para cada etapa, modalidade ou situao de oferta.

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Na Lei n. 11.494/07 que regulamentou o Fundeb destaca-se a possibilidade de computar matrculas de creches conveniadas com prefeituras ou governos estaduais, assim como as matrculas de pr-escolas, sendo estas ltimas apenas por um perodo de quatro anos. Estados e prefeituras tambm podem ter computadas, para fins de redistribuio de recursos, matrculas de educao especial de instituies privadas conveniadas com os respectivos governos. A considerao dessas matrculas est vinculada a critrios a serem preenchidos pelas instituies conveniadas, entre os quais se destacam: oferecer atendimento gratuito a todos os alunos; garantir igualdade de condies para o acesso e permanncia dos alunos; ser reconhecida formalmente como entidades beneficentes e de finalidade no lucrativa; oferecer padres mnimos de qualidade do ensino. A partir de 2010, h a possibilidade de dupla contagem dos alunos de educao especial para fins de distribuio de recursos do Fundo.

O valor mnimo nacional por aluno/ano representa o referencial mnimo a ser

assegurado em relao a cada aluno matriculado nas sries iniciais do ensino fundamental urbano, no exerccio para o qual tenha sido estabelecido. Nos demais segmentos da educao bsica, o valor mnimo por aluno no exerccio resulta da multiplicao do fator de ponderao respectivo pelo valor mnimo nacional. Com isso, tm-se os valores mnimos para todos os segmentos da educao bsica6.

Existem valores mnimos por aluno/ano de mbito nacional, que determinam se haver ou no complementao da Unio a cada Fundo estadual e existem valores mnimos aluno/ano no mbito de cada estado, isto , no h transferncia de recursos entre fundos estaduais. Os valores mnimos so calculados e publicados tomando-se como base os parmetros do respectivo Estado/Distrito Federal (recursos e alunos), associado aos fatores de ponderao fixados para o exerccio7. Quando esses valores per capita so inferiores aos valores mnimos nacionais por aluno/a assegurado, com recursos da complementao da Unio ao Fundeb, o valor mnimo s unidades federativas nesta situao8

Os recursos do Fundeb devem ser utilizados em aes consideradas como de manuteno e desenvolvimento do ensino para a educao bsica pblica, conforme disposto no art. n. 70 da LDB, j mencionado. Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos sero destinados ao pagamento da remunerao dos profissionais do magistrio da educao bsica em efetivo exerccio na rede pblica. Os 40% restantes, alm

6 art. 10, 1 e art. 15, IV, da Lei n. 11.494/2007 e art. 10, 2, Lei n. 11.494/2007

7 art.n.15, III, da Lei n. 11.494/2007

8 art. 4 da Lei n. 11.494/2007

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de tambm poderem ser utilizados na remunerao dos profissionais da educao no docentes, podem ser utilizados em gastos de outras aes de MDE.

Ficam estabelecidos na legislao, de maneira objetiva, os conceitos remunerao total de pagamentos devido aos profissionais da educao, profissionais do magistrio profissionais que oferecem suporte pedaggico direto ao exerccio da docncia, como direo, planejamento, inspeo, superviso e orientao e efetivo exerccio, atuao efetiva no desempenho das atividades de magistrio, ao contrrio do que ocorreu na vigncia do FUNDEF. A definio dos profissionais do magistrio foi dada pela Resoluo CNE/CEB n. 1/2008 para efeitos de aplicao do art.. 22 da Lei n. 11. 494/2007, que discrimina as habilitaes requeridas nas etapas e modalidades para os integrantes do magistrio na EB, assim como para os profissionais de suporte pedaggico e direo.

3. O salrio educao

Uma importante fonte de recursos para a EB a contribuio social do salrio educao, criada pela Lei no 4.440/64 como contribuio compulsria das empresas e destinado ao financiamento do ensino pblico. Quando criada esta tinha como objetivo cumprir o artigo 168 da Constituio de 1946, que estabelecia responsabilidades das empresas para com a educao de seus empregados e dependentes destes. Tambm foi texto da EC n. 1/69 e da CF de 1967. Fez parte da Lei 5.691/72, das diretrizes e bases do ensino de primeiro e segundo graus. Trata-se, atualmente, do recolhimento de 2,5% sobre a folha de contribuio dos empregados das empresas, sendo arrecadado pela Secretaria da Receita Federal. O texto constitucional de 1988 estabelecia que as empresas pudessem deduzir da contribuio devida recursos aplicados diretamente no ensino fundamental (EF) de seus empregados e dependentes.

Com as Emendas n. 14/96 e n. 53/06 as empresas no esto mais autorizadas a efetuar essa deduo, reduzindo, progressivamente, as possibilidades e canais de uso do salrio-educao para aplicao no ensino privado, fortalecendo, assim, a aplicao exclusiva no ensino fundamental pblico no primeiro caso e na EB, no segundo caso.

A partir da regulamentao da EC n. 14/96 (Lei 9.424/96), as quotas do salrio educao foram distribudas em dois teros para os estados e um tero para a Unio para o financiamento de programas e projetos do ensino fundamental. A repartio da cota estadual

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com os municpios ficava na dependncia da elaborao de lei estadual fixando critrios e sistemticas para tal, bem como do cumprimento destas leis pelo governo estadual. Em 29 de dezembro de 2003, a Lei 10.832 cria a quota municipal, sendo repassada diretamente pela Unio aos municpios. Do total arrecadado no Pas, 10% so utilizados pela Unio para custear programas de assistncia tcnica e financeira da Unio aos estados e municpios. Os outros 90% so divididos em duas grandes quotas: um tero para Unio e dois teros para estados e municpios, estes ltimos de acordo com a arrecadao em cada unidade da federao. A quota dos estados e municpios repartida por coeficiente calculado com base na proporo de matrculas na educao bsica das respectivas redes, de acordo com o Censo Escolar do MEC.

Os recursos do salrio educao financiam despesas de custeio, formao, obras e aquisio de equipamentos para a educao bsica, sendo vedada utilizao para pagamento de pessoal. a segunda maior fonte de recurso para a EB, atualmente.

4. As Transferncias Constitucionais e Voluntrias

Completam os recursos disponveis para a educao bsica de estados o e municpios os recursos arrecadados pelo Governo Federal que so transferidos para as esferas subnacionais9, conforme estabelecido na Constituio Federal. Estes representa um mecanismo para reduzir as desigualdades regionais e promover o equilbrio scio-econmico entre estados e municpios. As principais transferncias so para o financiamento da educao so o Fundo de Participao dos Estados (FPE), o Fundo de Participao dos Municpios (FPM) (art. 159, da Constituio Federal) e complementao do Fundeb. Como transferncias de carter suplementar previstas na Constituio de 1988, a Unio presta assistncia financeira aos estados e municpios com os programas de alimentao (Pnae) e transporte escolar (Pnate).

A Unio realiza tambm as chamadas transferncias voluntrias, representadas pelos os recursos financeiros repassados aos Estados, Distrito Federal e Municpios em decorrncia da celebrao de convnios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares cuja finalidade a realizao de obras e/ou servios de interesse comum e coincidente s trs esferas do Governo. A Unio estabelece os critrios e as condies para realizao dessas transferncias.

9 H transferncias constitucionais de recursos arrecadados pelos estados e que so transferidos para os

municpios como o Imposto sobre a propriedade de veculos automotores - IPVA e o Imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre a prestao de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao sobre circulao de mercadorias (ICMS).

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Atualmente a maior parte dessas transferncias na educao realizada atravs do Plano de Aes Articuladas PAR10. Uma pequena parcela repassada s escolas que passam a ter um grau de autonomia financeira com as descentralizaes de recursos das esferas de governos. Esta autonomia tem implicaes importantes na gesto da escola envolvendo a participao, o planejamento coletivo e o acompanhamento da aplicao dos recursos recebidos pela escola.

Um dos principais programas do governo federal de transferncia de recursos para as escolas o Programa Dinheiro Direto na Escola- PDDE no qual os recursos so transferidos independentemente da celebrao de convnio. Outros repasses ocorrem atravs do PDDE com vistas melhoria da gesto de escolas de baixo IDEB (ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica) tais como: o PDE-Escola, atendimento integral e nos finais de semanas nas escolas e o programa mais educao. As escolas tambm so beneficiadas por assistncia da Unio atravs do repasse de equipamentos, mobilirio, material pedaggico e acervos bibliogrficos.

5. O controle na aplicao dos recursos pblicos

O controle da aplicao dos recursos pblicos, incluindo os da educao, realizado pelos rgos de controle interno, no mbito da Unio (CGU), estados e municpios. Tambm exercido pelos rgos de controle externo, cabendo dar destaque aos tribunais de contas dos estados, DF e municpios, assim como ao Tribunal de Contas da Unio (TCU), este ltimo no que diz respeito s atribuies da Unio, como, por exemplo, na complementao da Unio aos fundos deficitrios. A prestao de contas do Fundeb deve ocorrer em trs momentos: mensalmente, ao CACS-Fundeb; bimestralmente deve ser publicizado um resumo da execuo oramentria; e, anualmente, ao respectivo Tribunal de Contas, conforme instrues destas instncias de controle.

No Rio Grande do Sul o Tribunal de Contas do Estado (TCE-RS) responsvel pelo controle externo das contas dos gestores do estado e dos municpios gachos. O TCE possui um conjunto de prticas e procedimentos para analisar as constas governador, de prefeitos e demais gestores pblicos. Dentre os procedimentos inovados pelo TCE atualmente posso citar

10 O PAR o conjunto articulado de aes apoiado tcnica ou financeiramente pelo Ministrio da Educao.

Est inserido no Plano de metas Compromisso Todos pela Educao um programa estratgico do PDE Plano de Desenvolvimento da Educao. Para receber as transferncias voluntrias da Unio necessria a adeso ao Plano de metas e a elaborao do PAR.

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o acompanhamento das metas para do PNE educao infantil cjuo descumprimento apontado nos relatrios do TCE.

Da anlise desse tribunal sai o parecer prvio sobre as contas para cada exerccio dos prefeitos e enviado a Cmara Municipal onde posteriormente sero julgadas.

Esta uma lacuna que ainda persiste no financiamento da educao: respeito ao controle da aplicao dos recursos. Segundo dados da Controladoria Geral da Unio (CGU) dentre as principais irregularidades encontradas em 2003 e 2004 est comprovao de gastos com notas fiscais falsas, compras sem licitao, desvios de recursos, simulao de pagamentos e de licitaes, servios pagos, mas no executados, no comprovao de aplicao de recursos e emisso de cheques sem fundo (CGU, 2006).

O documento Subsdios ao Ministrio Pblico - MP para acompanhamento do Fundeb (MEC, 2008) apresenta as ilicitudes mais freqentes do Fundeb, dentre elas:

No criao, composio irregular ou no funcionameno do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb

No disponibilizao dos demonstrativos gerenciais mensais ao Conselho do Fundeb.

No criao/implantao do Plano de Carreira dos Profissionais da Educao Bsica ou atraso no pagamento da remunerao dos profissionais profissionais da educao.

No utilizao efetiva de conta nica e especfica do Fundeb.

No cumprimento do percentual mnimo de 60% na remunerao dos profissionais do magistrio em efetivo exerccio na educao bsica pblica presencial, no respectivo mbito de atuao prioritria.

Pagamento, com recursos do Fundeb, da remunerao de profissionais alheios s atividades da educao bsica pblica ou em aes que no so caracterizadas como de manuteno e desenvolvimento da Educao Bsica pblica.

No utilizao integral dos recursos no exerccio financeiro correspondente.

No aplicao financeira dos recursos disponveis na conta nica e especfica do Fundo h mais de 15 dias. Do mesmo modo que na vigncia do Fundef, o Conselho de Acompanhamento e

Controle Social do Fundeb (CACS- Fundeb tem atribuies de acompanhar e controlar a distribuio, a transferncia e aplicao dos recursos do Fundo. O Conselho do Fundeb no mbito da Unio, os conselhos estaduais e municipais somam-se s instncias de controle e fiscalizao dos recursos do Fundo, constituindo-se, peculiarmente, como instncias com

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representao social. Seus membros no so remunerados. Os conselhos no contam com estrutura administrativa prpria, cabendo aos respectivos governos garantirem a infra-estrutura e as condies materiais adequadas execuo plena de suas competncias. O art. n. 24 da Lei n. 11.494 de 2007 estabelece as atribuies do CACS, conforme segue:

Acompanhamento e realizao do controle social sobre a distribuio, a transferncia e a aplicao dos recursos, junto aos respectivos governos, no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios.

Superviso do censo escolar anual e da elaborao da proposta oramentria anual, no mbito de suas respectivas esferas governamentais de atuao.

Acompanhamento da aplicao e anlise das prestaes de contas dos recursos federais transferidos conta do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - Pnate e do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos. Cabe ainda a este conselho denunciar aos rgos de controle as irregularidades

verificadas na gesto dos recursos do Fundo. No mbito municipal, os conselhos devem ser compostos por no mnimo nove membros, sendo dois do poder executivo municipal, um representante dos professores da educao bsica pblica, um representante dos diretores das escolas bsicas pblicas, um representante dos servidores tcnico-administrativos das escolas bsicas pblicas, dois representantes dos pais de alunos da educao bsica pblica e dois representantes dos estudantes da educao bsica pblica.

Consideraes finais As mudanas no ordenamento legal da educao nas ltimas dcadas representaram

avanos importantes no acesso a escola pblica e de forma mais acentuada no financiamento da educao com a criao do Fundef e do Fundeb, polticas que obtiveram xito na reduo das desigualdades dentro de cada estado, o que no ocorreu em relao s desigualdades entre as regies do pas e entre estados, pois estas dependiam da complementao da Unio.

Um avano importante a destinao do salrio educao como fonte de financiamento exclusivamente para a escola pblica. Da mesma forma a revinculao de receitas da Unio devolvendo o 100% na base de clculo da vinculao de recursos de impostos da Unio representou aporte de recursos para a educao pblica. Destaco tambm a maior transparncia e acompanhamento dos gastos pelos Tribunais de Contas com as mudanas nos procedimentos do controle externo exercido por este rgo, alguns resultantes de normas como a Lei de acesso a informao e da transparncia pblica.

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Todavia, os recursos disponveis atualmente so ainda insuficientes para assegurar uma educao pblica de qualidade, as metas do PNE de acesso educao infantil e ensino mdio ainda no foram alcanadas, o PSPN ainda no uma realidade para todos os professores brasileiros, o desvio de recursos e a corrupo ainda perduram na gesto pblica nas trs esferas de governo. Estas so algumas das questes que precisam ser superadas para assegurar uma educao pblica de qualidade e de acesso universal.

Referncias

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______Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispe sobre o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, na forma prevista no art. 60, 7, do ADCT, e d outras providncias.

______Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as Diretrizes e Bases da Educao Nacional.

______Lei n 11.947, de 16 de junho de 2009. Dispe sobre o atendimento da alimentao escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educao bsica e d outras providncias.

______Lei n. 11.494 20 de junho de 2007 - Regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEB e d outras providncias.

______Decreto 6.253/2007- Dispe sobre o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - Fundeb, regulamenta a Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, e d outras providncias. ______Decreto 6.278/2007 - Altera o Decreto no 6.253, de 13 de novembro de 2007, que dispe sobre o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - Fundeb e regulamenta a Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007. COSTA, Messias. A educao nas constituies no Brasil, dados e direes. Rio de Janeiro, DP&A, 2002.

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