Por que o mtodo histrico-crtico no deu certo no Brasil

Administrao PblicaTCUJlio Fontana

Aula 002: A Administrao Pblica

1- Conceito de Administrao PblicaVamos comear por uma definio operacional de Administrao Pblica para fins de primeira aproximao do nosso objeto de estudo da aula de hoje.Def. 2 - A Administrao Pblica inclui o conjunto de rgos, funcionrios e procedimentos utilizados pelos trs poderes que integram o Estado, para realizar suas funes econmicas (vistos na aula 01 alocativa, distributiva e estabilizadora) e os papis que a sociedade lhe atribuiu no momento histrico em considerao.De acordo com Hely Lopes Meirelles, a Administrao Pblica o instrumental de que dispe o Estado para pr em prtica as opes polticas de governo (MEIRELLES, 1993, p. 56-61).Num Estado Federativo, como o Brasil, a Administrao Pblica pode ser (1) federal, (2) estadual ou (3) municipal. Mas os princpios que a regem, sua estruturao, os cargos e seus titulares so os mesmos nos trs nveis de governo (ver aula 002 de Direito Administrativo).2- A Administrao Pblica Direta e IndiretaA Administrao Pblica pode ser (1) direta ou (2) indireta. A Administrao Direta inclui os servios desempenhados pela estutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos ministrios (no caso da administrao federal). A Administrao Indireta, tambm chamada descentralizada, inclui as (2.1) autarquias, (2.2) empresas pblicas, (2.3) sociedades de economia mista e (2.4) fundaes pblicas, que desempenham atividades que lhe foram atribudas (ou descentralizadas).As entidades da Administrao Indireta possuem (1) personalidade jurdica prpria, (2) patrimnio prprio e (3) devem ser vinculadas Administrao Direta. Observa-se que a ideia de vinculao e no de subordinao, o que refletiria hierarquia, s aplicvel dentro da Administrao Direta.3. Trs formas histricas de administraoH trs formas de administrar o Estado: (3.1) a administrao patrimonialista, (3.2) a administrao pblica burocrtica e (3.3) a administrao pblica gerencial (ou ps-burocrtica).3.1. A Administrao PatrimonialistaEra o modelo de administrao prpria das monarquias absolutas, em que o patrimnio do rei se confundia com o patrimnio pblico. Essa forma de administrao transps-se, com algumas modificaes, a outros contextos. Associou-se, nas democracias representativas incipientes, ao clientelismo e ao fisiologismo. Esse modelo de administrao, como apontou Bresser-Pereira, incompatvel com o capitalismo, visto que este requer uma ntida distino entre o pblico e privado, o que esse modelo de administrao no faz (1996, p. 04).Nesse contexto, de forma progressiva, a evoluo do capitalismo industrial tende a tornar obsoleta e insustentvel essa forma de administrao e a buscar a constituio de outra forma de administrao pblica que partisse de uma separao entre o pblico e o privado (sem, contudo, eliminar a possibilidade de influncias) e o domnio do poltico e do tcnico.3.2. A Administrao Pblica BurocrticaAssim surge a administrao burocrtica, associada ao tipo ideal de dominao racional-legal de Max Weber. Neste modelo de administrao busca-se estabelecer o comportamento esperado pelo servidor ou administrador pblico na forma de (1) regulamentos exaustivos, (2) enfatizar a impessoalidade, seja (2.1) na forma de acesso ao servio pblico, seja (2.2) na progresso na carreira e (3) torna o conhecimento de regras um recurso de poder. Esse modelo inspirou (e ainda inspira) a Administrao Pblica em muitos pases avanados.Alguns princpios bsicos da Administrao Pblica Burocrtica seriam:(1) Formalismo: atividades, estruturas e procedimentos esto codificados em regras exaustivas para evitar a imprevisibilidade e instituir maior segurana jurdica nas decises administrativas;(2.1) Impessoalidade: interessa o cargo e a norma, e no a pessoa em sua subjetividade. Por isso, carreiras bem estruturadas em que a evoluo do funcionrio possa ser prevista em bases objetivas so prprias desta forma de administrao;(2.2) Hierarquizao: a burocracia contm uma cadeia de comando longa e clara, em que as decises obedecem a uma lgica de hierarquia administrativa, prescrita em regulamentos expressos, com reduzida autonomia do administrador;(3) Rgido controle de meios: para se evitar a imprevisibilidade e introduzir aes corretivas a tempo, um constante monitoramento dos meios, especialmente dos procedimentos adotados pelos membros da administrao no cotidiano de suas atividades.3.3. A Administrao Pblica GerencialEnquanto o Estado desempenhava um papel restrito a pouco mais que a proteo de contratos, segurana interna e externa da populao e arbitragem de seus conflitos (Estado Mnimo), esse modelo de administrao pblica pareceu ser suficiente.A complexidade das novas tarefas atribudas ao poder pblico no Estado Social como a prestao de diversos servios pblicos, como educao e sade, a regulao de atitudes passveis de externalidades, como a vigilncia sanitria, a proteo do meio ambiente, as diferentes polticas sociais voltadas ao combate s desiguldades tornou indispensvel a ideia da eficincia da mquina pblica, a qual, para tanto, deveria (1) levar em conta seus custos, (2) ter uma administrao menos hierrquica e mais flexvel e, sobretudo, (3) buscar a melhoria da qualidade dos servios prestados ao cidado.A necessidade de um novo modelo foi reforada, segundo Mazouz, Facal e Hatimi (2007, p. 368), por alguns fatores, como: A crise das finanas pblicas devido a dficits acumulados e a mudanas demogrficas em curso; Preocupaes crescentes da sociedade com a tica, a transparncia e a imputabilidade dos dirigentes e polticos; Presses por maior competitividade devido globalizao; As possibilidades abertas com a tecnologia da informao; O fortalecimento de uma viso liberal de governana pblica.Com essa convergncia de fatores surge a Nova Gesto Pblica. A implementao da Nova Gesto Pblica iniciou-se na Inglaterra, sob a administrao de Margaret Thatcher. Juntamente com algumas privatizaes, reduo de programas sociais e adoo de um poltica econmica liberal, ocorreu a modernizao do aparelho de Estado.A ideia de mensurar resultados, dar autonomia gerencial aos dirigentes e responsabiliz-los pelo desempenho de suas unidades ganhou muita nfase, com o programa Value for Money. A reestruturao de departamentos, a descentralizao do oramento, o treinamento dos funcionrios e parcerias com entidades da sociedade civil completaram o processo de mudana, que, no essencial, foi mantido no novo governo trabalhista.Outro pas pioneiro foi a Nova Zelndia, que, segundo Bresser-Pereira (1998, p. 55), representa um caso extremos de Reforma Gerencial. O governo trabalhista, normalmente grande intervencionista, foi eleito em 1984 e, em meio a crise econmica forte, decidiu acatar sugestes de altos funcionrios do Tesouro neozelands que propunha uma soluo radical, incluindo privatizaes e uma profunda reforma do Estado. As caractersticas mais relevantes da administrao gerencial podem ser sintetizadas da seguinte forma: Sistema de gesto e controle centrados em resultados e no mais em procedimentos; Maior autonomia gerencial do administrador pblico; Estruturas de poder menos centralizadas e hierrquicas, permitindo maior rapidez e economia na prestao ser servios e a participao dos usurios; Incentivos ao desempenho superior, inclusive financeiros; Criao de novas figuras institucionais para realizao de servios que no configuram atividades exclusivas de Estado, como PPP (Parcerias Pblico-Privadas) e Oscips (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico) que podem estabelecer parcerias com o poder pblico. interessante observar que, a despeito de entusiasmos ou exageros iniciais, a reforma da gesto pblica, na maioria dos pases, teve uma lgica de preservao de traos importantes da administrao burocrtica, tais como: Carreiras estruturadas e com exigncia de concursos pblicos para atividades de policiamento, fiscalizao, regulao e coordenao de polticas pblicas; Exigncia de procedimentos estruturados, incluindo licitaes e tomadas formais de preos para compras governamentais e contratao de obras e servios; Procedimentos de proteo do servidor pblico contra perseguies polticas; Estruturas de controle interno e externo (que continuam a verificar inclusive adequalo a procedimentos estabelecidos), mesmo na presena de uma sociedade vigilante e de contratao de empresas de auditoria.3. Falhas de mercadoAs falhas de mercado ocorrem devido a diversos fatores. So eles:3.1. Existncia de bens pblicos So aqueles cujo consumo indivsivel. So bens de consumo coletivo ou no rival. So exemplos: segurana pblica e iluminao pblica. J que no h como definir quem deveria pagar por esse bem, o mercado no tem como atuar e cobrar um preo. Assim, o poder pblico os oferece e financia com o dinheiro arrecadado por meio de impostos.3.2. Monoplios naturaisReferem-se a setores em que o processo produtivo se caracteriza por retornos crescentes de escala e, normalmente, investimento elevado. Nesse caso, no compensaria para o mercado atuar em condies de grande competio. Em tal situao, o Estado pode atuar diretamente (ou por meio de concesso) ou regular o setor, para evitar que preos abusivos sejam praticados ou que interesses coletivos sejam desatendidos. So exemplos: o servio de saneamento e a atividade de minerao.3.3. ExternalidadesOcorrem quando as aes de um agente econmico implicam benefcios (externalidades positivas) ou prejuzos (externalidades negativas) a outros agentes econmicos. Exigem a ao do setor pblico para produzi-las ou induzi-las (no caso de externalidades positivas, como a educao ou a requalificao de reas urbanas degradadas) ou mesmo coibi-las ou atenuar os efeitos nocivos (no caso de externalidades negativas, em que governantes podem desapropriar reas por efeitos danosos ao meio ambiente ou obrigar a colocao de filtros em chamins industriais).3.4. Mercados incompletosAparecem quando um bem ou servio considerado relevante no ofertado pelo setor privado, ainda que o seu custo de produo esteja abaixo do preo que os consumidores estariam dispostos a pagar. Nesse caso, o poder pblico pode atuar, oferecendo o bem, seja produzindo diretamente ou estabelecendo uma concesso para que uma empresa privada o faa. Outra modalidade de atuao seria oferecer incentivos fiscais ou incentivos para quem se dispuser a garantir o produto. Um exemplo de bem no ofertado so algumas modalidades de financiamento de longo prazo, vitais para o desenvolvimento, que o sistema financeiro privado do pas pode no oferecer.3.5. Falhas de informaoOcorrem quando um agente econmico no possui informao necessria sobre bens ou servios transacionados. O desconhecimento e a consequente assimetria de informaes entre agentes podem provocar ineficincias no mercado. Nesse caso, o governo pode tornar obrigatria a divulgao de informaes relevantes para que sejam conhecidas por todos os participantes do mercado. o caso de informaes relativas validade de produtos comestveis ou de medicamentos. Da mesma forma, a Lei das S. A. demanda a publicao de relatrias contbeis dessas empresas para que os acionistas, parceiros e o pblico em geral possa interagir de forma slida com as empresas. 3.6. Desemprego e inflaoSegundo o timo de Pareto, Sob certas condies, os mercados competitivos geram uma alocao de recursos que se caracteriza pelo fato de que impossvel promover uma realocao de recursos de tal forma que um indivduo aumente o seu grau de satisfao sem que, ao mesmo tempo, isso seja associado a uma piora na situao de outro indivduo (GIAMBIAGI, 2000, p. 24).A presena das falhas de mercado discutidas aqui pode impedir que tal alocao ideal de recursos acontea. Sendo assim, a presena do desemprego pode no se rara. O governo pode atuar, criando incentivos ao emprego, capacitando trabalhadores ou incetivando o empreendedorismo.

APNDICE

AGNCIAS REGULADORAS. Recentemente o Estado vem se retirando da produo direta de bens e servios para o mercado. Mas interessante observar que, se o Estado se retirou da atividade produtiva em diferentes setores, ele retornou com outras atribuies, geralmente associadas regulao de servios pblicos concedidos, em mercados que tendem formao de monoplios. Primeiramente deve-se ressaltar que tais agncias se situam na interface entre Estado e governo e no se submetem hierarquia (a) funcional, (b) oramentria e (c) decisria da Administrao Pblica. Em segundo lugar, o que refora essa liberdade de deciso das agncias o prprio arcabouo jurdico-normativo presente nas diversas legislaes de cada uma delas. Tais como: (1) mandatos dos diretores no coincidentes com os mandatos do chefe do poder executivo que os nomeou; (2) garantias em relao demissibilidade ad nutum; (3) autonomia funcional e financeira; (4) impossibilidade de reforma de suas decises pela administrao pblica direta. Em terceiro lugar, as agncias reguladoras se distinguem tambm do ponto de vista do contedo da deciso. No contexto regulatrio, opera-se uma desconcentrao das competncias e atribuies, de modo que administrao pblica caiba proferir decises polticas, ao passo que s agncias caiba proferir as decises tcnicas.

QUESTES DE CONCURSOS1- (CESPE/AGENTE TCNICO DE INTELIGNCIA/ABIN2010) Julgue o item subsequente, relativo a noes de finanas pblicas.A ao do governo por meio da poltica fiscal abrange as funes alocativa, distributiva e fiscalizadora.( ) Certo( ) Errado2- (CESPE/AGENTE DE POLCIA FEDERAL2009) Com relao racionalidade econmica do governo, julgue o item subsequente.A existncia de falhas no mercado apontada como uma das justificativas para a interveno do governo na economia. Desse modo, a competio imperfeita tende a reduzir a produo e os preos, o que leva o governo a criar suas prprias empresas ou a adquirir empresas j existentes.( ) Certo( ) Errado3- (CESPE/MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL2013) Em relao atuao do governo nas finanas pblicas e no oramento pblico, julgue o prximo item.A funo estabilizadora do Estado consiste na interveno do governo na economia, mediante polticas fiscal e monetria, para proteg-la de flutuaes bruscas, caracterizadas por desemprego em alta ou por inflao em alta.( ) Certo( ) Errado4- (CESPE/TC-DF/AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO2012) Julgue os itens que se seguem, acerca da presena do Estado na economia.As funes econmicas governamentais so alocativa, distributiva e estabilizadora. Um exemplo de funo estabilizadora so os gastos com educao, com sade e com segurana pblica.( ) Certo( ) Errado