FACULDADES INTEGRADAS PROMOVE

CURSO DE TECNOLOGIA EM GESTÃO AMBIENTAL

ARTIGO CIENTÍFICO

LICENÇAS AMBIENTAIS IRREGULARES:

CRIMES CONTRA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Estudante: Thuany Borba da Rosa

Orientador: Marcia Godoy dos Santos

BRASÍLIA

2013

Thuany Borba da Rosa

CURSO DE TECNOLOGIA EM GESTÃO AMBIENTAL

LICENÇAS AMBIENTAIS IRREGULARES:

CRIMES CONTRA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado

como requisito parcial do curso de Tecnologia

em Gestão Ambiental, para obtenção do título

de Tecnólogo sob a orientação da professora

Especialista Márcia Godoy dos Santos.

BRASÍLIA

2013

Resumo: A concessão fraudulenta de licenças ambientais é um problema que, no Brasil,

deve-se, entre outros motivos, à morosidade nos trâmites de concessão Por envolver o

ordenamento jurídico e deve ser analisada do ponto de vista dos crimes ambientais. Por

isso, o presente artigo tem por objetivo geral discutir práticas eticamente

desaconselháveis por parte de agentes públicos com relação à questão ambiental, fazer

um estudo sobre os meios legais de obtenção dessas licenças, verificar a metodologia de

atuação dos órgãos públicos nessas concessões e como atuam as quadrilhas que obtém

as licenças de forma fraudulenta. A metodologia adotada é o estudo de caso sobre a

Operação Concutare e sobre o incêndio na Boate Kiss, ambos ocorridos no Rio Grande

do Sul, em 2013. A análise aqui apresentada é apoiada em pesquisa bibliográfica

realizada em livros e artigos acadêmicos disponíveis em meio impresso e em páginas da

internet e também em pesquisa documental, principalmente na legislação e em matérias

jornalísticas publicadas na mídia impressa e eletrônica sobre os dois assuntos. Os nomes

dos indiciados foram substituídos por suas iniciais, pois em nenhum dos dois casos

estudados os acusados foram levados a julgamento.

Palavras chaves: meio ambiente; ética ambiental; crimes ambientais; licenciamento ilegal;

Operação Concutare; Boate Kiss.

Abstract: The fraudulent granting of environmental licenses is a problem that, in Brazil, is

due to, among other reasons, the slowness in the procedures of license granting. Since it

involves law enforcement, it must be analyzed from the standpoint of environmental crimes.

Therefore, this article aims to ethically discuss inadvisable practices by public officials with

respect to environmental issues, a study on the legal means for obtaining these licenses,

check the methodology of work of public bodies such as concessions and the how the

gangs that fraudulently warrant these licences acts. The methodology is the case study on

the Concutare Operation and on the fire in Kiss Nightclub, both of which occurred in Rio

Grande do Sul, in 2013. The analysis presented here is supported by bibliographic

research in books and scholarly articles available in print and on websites and in

documentary research, mainly on legislation and newspaper articles published in print and

electronic media on both subjects. The names of those indicted were replaced by their

initials, because in neither case studied the accused were brought to trial.

Keywords: environment, environmental ethics, environmental crimes, illegal licensing;

Operation Concutare; Nightclub Kiss.

Introdução

No mundo de hoje, a questão da Ética Ambiental é muito abrangente. O tema

engloba desde os assuntos mais simples, como o uso racional da água, aos mais

complexos, como os conflitos ambientais.

Este artigo trata de crimes que envolvem fraudes, corrupção e tráfico de influência

em esquemas de licenciamento ambiental na Secretaria Estadual de Meio Ambiente do

Rio Grande do Sul (SEMA-RS) e de alvarás de funcionamento nas Secretarias Municipais

de Meio Ambiente de vários Municípios gaúchos, abordando dois casos de repercussão

internacional: a Operação Concutare, da Polícia Federal (PF), deflagrada no dia 29 de

abril de 2013, reunindo cerca de 150 policiais federais para desmembrar um esquema de

delitos ambientais que vinham sendo investigados há cerca de 10 meses na capital

gaúcha; e o incêndio na Boate Kiss, em Santa Maria, ocorrido na madrugada de 27 de

janeiro de 2013, que foi provocado quando a banda Gurizada Fandangueira utilizou um

sinalizador durante o show causando uma das maiores tragédias da história do Brasil.

Os dois assuntos são pertinentes, atuais e envolvem questões de Ética Ambiental,

que atinge toda a sociedade, sobretudo porque a concessão de licenças tem uma

importância que vai além das providências burocráticas: é uma questão de segurança

ambiental.

A concessão de licenças ambientais fraudulentas é um recurso que visa a

aumentar o lucro de empresas ou, pelo menos, diminuir os custos de abertura e

manutenção dos empreendimentos. Ressalte-se que, além de ilegal, a prática coloca

vidas em risco, sendo um problema sério, um crime que nem sempre é divulgado pelos

meios de comunicação,ou são por eles mascarados, ou seja, a população acaba não

tendo acesso a essas informações.

Por envolver o ordenamento jurídico, a Operação Concutare e o incêndio na Boate

Kiss são analisados do ponto de vista dos crimes ambientais. Por isso, o presente artigo

tem por objetivo geral discutir práticas eticamente desaconselháveis por parte de agentes

públicos com relação à questão ambiental. Usando os casos citados, visa também a fazer

um estudo sobre os meios legais de obtenção dessas licenças, verificar a metodologia de

atuação dos órgãos públicos nessas concessões e como atuam as quadrilhas que obtém

as licenças de forma fraudulenta.

A metodologia adotada é o estudo de caso sobre a Operação Concutare e sobre o

incêndio na Boate Kiss. A análise aqui apresentada é apoiada em pesquisa bibliográfica

realizada em livros e artigos acadêmicos disponíveis em meio impresso e em páginas da

internet e também em pesquisa documental, principalmente na legislação e em matérias

jornalísticas publicadas na mídia impressa e eletrônica sobre os dois assuntos. Os nomes

dos indiciados foram substituídos por suas iniciais, pois em nenhum dos dois casos

estudados os acusados foram levados a julgamento.

Crimes Ambientais

A Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre as sanções penais e

administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras

providências, também conhecida como Lei de Crimes Ambientais, estabelece que:

Art. 66. Fazer o funcionário público afirmação falsa ou enganosa, omitir a verdade, sonegar informações ou dados técnico-científicos em procedimentos de autorização ou de licenciamento ambiental: Pena - reclusão, de um a três anos, e multa. Art. 67. Conceder o funcionário público licença, autorização ou permissão em desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras ou serviços cuja realização depende de ato autorizativo do Poder Público: Pena - detenção, de um a três anos, e multa. Parágrafo único. Se o crime é culposo, a pena é de três meses a um ano de detenção, sem prejuízo da multa Art. 68. Deixar, aquele que tiver o dever legal ou contratual de fazê-lo, de cumprir obrigação de relevante interesse ambiental: Pena - detenção, de um a três anos, e multa. Parágrafo único. Se o crime é culposo, a pena é de três meses a um ano, sem prejuízo da multa. Art. 69. Obstar ou dificultar a ação fiscalizadora do Poder Público no trato de questões ambientais: Pena - detenção, de um a três anos, e multa. Art. 69-A. Elaborar ou apresentar, no licenciamento, concessão florestal ou qualquer outro procedimento administrativo, estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omissão: (Incluído pela Lei nº 11.284, de 2006) Pena - reclusão, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa. (Incluído pela Lei nº 11.284, de 2006) § 1o Se o crime é culposo: (Incluído pela Lei nº 11.284, de 2006) Pena - detenção, de 1 (um) a 3 (três) anos. (Incluído pela Lei nº 11.284, de 2006) § 2o A pena é aumentada de 1/3 (um terço) a 2/3 (dois terços), se há dano significativo ao meio ambiente, em decorrência do uso da informação falsa, incompleta ou enganosa. (Incluído pela Lei nº 11.284, de 2006)

O Código Penal (Decreto-lei nº 2848, de 07 de dezembro de 1940) trata dos crimes

contra a administração pública no Título XI, onde tipifica os crimes de concussão (Art.

316) e de corrupção passiva (Art. 137):

Concussão Art. 316 - Exigir, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida: Pena - reclusão, de 2 (dois) a 8 (oito) anos, e multa. Corrupção Passiva Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem: Pena - reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.

§ 1º - A pena é aumentada de um terço, se, em consequência da vantagem ou promessa, o funcionário retarda ou deixa de praticar qualquer ato de ofício ou o pratica infringindo dever funcional. § 2º - Se o funcionário pratica, deixa de praticar ou retarda ato de ofício, com infração de dever funcional, cedendo a pedido ou influência de outrem: Pena - detenção, de 3 (três) meses a 1 (um) ano, ou multa.

Usar poder público para benefício de terceiros é crime de consequências graves, e

não só no âmbito jurídico, mas sem contar todos os danos ambientais que advêm de tais

práticas.como concessão de licenças ilegais, omissão de riscos, não cumprimento da

legislação, entre outros. O benefício de algumas empresas em detrimento de outras

também se torna crime no sentido econômico, porque beneficia algumas práticas que

podem prejudicar a população e o meio ambiente.

O superintendente da PF e delegados que participaram da operação trouxeram à

tona detalhes específicos da atuação dos investigados, revelando que a mediação da

relação entre empresários – principalmente das áreas de mineração e construção civil –

junto aos órgãos ambientais dava-se através de consultores, que entravam em contato

com os servidores públicos responsáveis pelas concessões de licenças ambientais

(engenheiros ambientais e técnicos em gestão ambiental), alegadamente subornados de

forma a evitar a realização dos estudos necessários para que seus projetos fossem

levados a cabo, acelerando o processo de concessão dos licenciamentos. Supostamente,

foram utilizados valores altos de propinas, algumas chegaram a 70 mil reais, ou davam-se

em forma de “presentes”, como joias e relógios. Em entrevista ao jornal Zero Hora (ver),

um dos delegados que fizeram a investigação do caso relatou que uma licença foi

concedida em apenas uma tarde, o que se tornou um recorde na administração pública.

Em depoimento, o secretário municipal do meio ambiente de Porto Alegre,

sustentou que a relação entre essas instituições e o meio empresarial já havia evoluído

bastante. “Há cerca de uma década, havia muito mais conflito. Por parte do poder público,

a rigidez era muito maior”, afirmou à época (AMANHÃ, 2013).

Os bastidores das licenças ambientais

Por trás do escândalo do suposto pagamento de propina para agilização de

licenças que envolvem empresários e servidores públicos de alto escalão no Rio Grande

do Sul está uma conta que não fecha. Enquanto há desmantelamento dos órgãos que

deveriam orientar e fiscalizar a construção de novos empreendimentos, na contramão

cresce o número de projetos que precisam passar pelo crivo de órgãos ambientais.

Na falta de funcionários e de uma estrutura maior e mais organizada, cresce de

forma desordenada o número de processos de licenciamento, facilitando e induzindo cada

vez mais a corrupção. Empresários que querem que seus processos sejam aprovados em

curto espaço de tempo encontram facilidades através de servidores que, pressionados

pelo número de processos, supostamente vendem-se por propinas e presentes e

aceleram o prazo de entrega dos relatórios necessários para a aprovação de projetos. A

ampla e complexa legislação não pode ser considerada a culpada por tais irregularidades.

Para a Promotoria de Justiça de Defesa do Meio Ambiente de Porto Alegre, o desmonte é generalizado na União, nos Estados e municípios, analisa o promotor Alexandre Sikinowski Saltz: Enquanto há sucateamento dos órgãos, as demandas são cada vez maiores. O número de atividades que precisam de permissão aumenta cada vez mais. E as sucessivas administrações não se adequaram a isso. O licenciamento ambiental é um instrumento de gestão econômica. Se não há uma estrutura para dar uma resposta, se cria um estoque de processos administrativos, salienta Saltz (CIGANA, 2013).

Morosidade do sistema e práticas abusivas

Isso tem mais relação com a falta de estrutura do Estado para cumprir a legislação.

Uma licença que deveria levar seis meses pode demorar até seis anos. Essa lentidão

barra as atividades. Embora não justifique, a falta de estrutura pressiona as empresas

para que busquem alternativas para dar maior velocidade ao licenciamento ambiental,

Nascimento apud Cigana (2013).

As licenças ambientais são definidas pela Resolução nº 237 do Conselho Nacional

de Meio Ambiente (CONAMA).

Art. 8º - O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças: I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação; II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante; III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação. Parágrafo único - As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade. Art. 9º - O CONAMA definirá, quando necessário, licenças ambientais específicas, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação.

Cada uma das três fases do licenciamento ambiental (Licença Prévia, Licença de

Instalação e Licença de Operação) deveria durar seis meses. A exceção é quando há a

necessidade de Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental

(EIA/RIMA), quando passa para 12 meses. “Devido à avalanche de pedidos de

autorização, estrutura deficiente e falta de pessoal, os prazos nunca são cumpridos”

(CIGANA, 2013).

Reparação de danos como compensação ambiental

Para acelerar a tramitação, requisitos necessários como o Estudo de Impacto

Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) podem ser ignorados. E mesmo

que tais requisitos sejam exigidos, não há fiscalização regular, para acompanhar seu

cumprimento.

Segundo os especialistas em direito ambiental, no caso dos condomínios no Litoral, citados pelo Polícia Federal na Operação Concutare, como empreendimentos que tiveram licenças agilizadas de forma irregular, diversas consequências são cogitadas. No caso de projetos ainda em implantação, podem ser embargados. Há ainda a possibilidade de obras que corrijam problemas ou compensações ambientais. Ou, então, desdobramentos mais drásticos: Não existe um modelo para a reparação do dano. Mas pode acontecer a demolição das construções (CIGANA 30/04/2013).

A concessão de licenças de um projeto segue etapas sequenciais (Quadro 1), mas

um aliado para a infração das normas dispostas em lei é a falta de apoio logístico dos

órgãos ambientais estatais e a demora na resposta dos estudos em cada etapa do

licenciamento:

Quadro 1 - Etapas do licenciamento ambiental

Fonte: A autora

As brechas no processo de licenciamento

Cigana (2013) destaca que há etapas no processo de licenciamento em que se

pode burlar a lei, conforme demonstra o Quadro 2.

Licença Prévia (LP)

• Atesta a viabilidade do negócio naquele local.

• É requerida na fase de planejamento do projeto.

• Demonstra a viabilidade ambiental do empreendimento.

Licença de Instalação (LI)

• São definidos os requisitos para o empreendimento ser construído naquele local.

• Pode ser iniciada a obra de execução do projeto.

Licença de Operação (LO)

• Autoriza o funcionamento do projeto ou obra.

• Também é concedida somente após as condições da LI serem atendidas.

Quadro 2 - Brechas no processo de licenciamento

Fonte: Cigana (2013), adaptado pela autora.

A Lei de 2011 a que Cigana se refere é a Lei Complementar nº 140, de 8 de

dezembro de 2011, que fixa normas [...] para a cooperação entre a União, os Estados, o

Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da

competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do

meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das

florestas, da fauna e da flora [...] (BRASIL, 2011).

Formas clássicas de corrupção no contexto ambiental

São inúmeros os fatores intervenientes na corrupção no contexto ambiental. Além

da questão Ética, que envolve a decisão entre certo ou o errado e que é, portanto,

subjetiva (CORTELLA E RIBEIRO, 2010), há fatores objetivos agravantes para a prática

de concessão de licenciamento fraudulento (CIGANA, 2013), tais como os apresentados

na Figura 1:

1 Para iniciar um empreendimento, é preciso estudo prévio. Autoridades ambientais rejeitam o trabalho apontando erros ou deixando-o na fila. Neste caso, indicam uma empresa específica, com a qual tem relação e o processo é aprovado.

2 O empreendimento está em situação normal, mas demora a ser liberado. Mediante propina, o licenciamento é acelerado.

3 Durante o andamento de um projeto, o agente ambiental autua o empreendimento. No ato, indica uma empresa com a qual tem relação e que pode solucionar o problema.

Supressão de exigências

• O órgão ambiental define estudos e documentos que serão exigidos. Neste ponto, podem ser suprimidas etapas porque há margens para interpretações e avaliações diferentes dos agentes públicos.

• ETAPA EM QUE PODE OCORRER: LP, LI e LO

Dispensa da EIA-RIMA

• Dependendo do caso, é exigido um Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA). Deve ser pedido na fase da LP, mas alguns projetos podem ter a mesma obrigação dispensada.

• ETAPA EM QUE PODE OCORRER: LP

Interposição de competências

• Lei de 2011 fixou que o licenciamento compete à União, Estados e municípios. Como o RS ainda não definiu as competências dos municípios é possível direcionar o processo a um órgão onde haveria mais facilidade.

• ETAPA EM QUE PODE OCORRER: LP

Figura 1 - Como funciona o esquema investigado pela Operação Concutare Fonte: Gonda/ Art ZH (2013, p. 5)

Os aspectos penais da concessão irregular de licenças e alvarás

Crime de falsidade ideológica

Um dos crimes abordados neste trabalho é o crime de falsidade ideológica que, de

acordo com Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, é:

Art. 299. Omitir, em documento público ou particular, declaração que dele devia constar, ou nele inserir ou fazer inserir declaração falsa ou diversa da que devia ser escrita, com o fim de prejudicar direito, criar obrigação ou alterar a verdade sobre fato juridicamente relevante: Pena: reclusão, de um a cinco anos, e multa, se o documento é público, e reclusão de um a três anos, e multa, se o documento é particular. Parágrafo único. Se o agente é funcionário público, e comete o crime prevalecendo-se do cargo, ou se a falsificação ou alteração é de assentamento de registro civil, aumenta-se a pena de sexta parte (BRASIL, 1940).

Crime de lavagem de dinheiro

A lavagem de dinheiro é um crime contra a economia, assim tipificado na Lei nº

9.613, de 3 de março de 1998, que dispõe sobre os crimes de "lavagem" ou ocultação de

bens, direitos e valores; a prevenção da utilização do sistema financeiro para os ilícitos

previstos nesta Lei; cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras - COAF, e dá

outras providências:

Art. 1o Ocultar ou dissimular a natureza, origem, localização, disposição, movimentação ou propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de infração penal. (Redação dada pela Lei nº 12.683, de 2012) Pena: reclusão, de 3 (três) a 10 (dez) anos, e multa. (Redação dada pela Lei nº 12.683, de 2012) § 1o Incorre na mesma pena quem, para ocultar ou dissimular a utilização de bens, direitos ou valores provenientes de infração penal: (Redação dada pela Lei nº 12.683, de 2012) I - os converte em ativos lícitos; II - os adquire, recebe, troca, negocia, dá ou recebe em garantia, guarda, tem em depósito, movimenta ou transfere; III - importa ou exporta bens com valores não correspondentes aos verdadeiros. § 2o Incorre, ainda, na mesma pena quem: (Redação dada pela Lei nº 12.683, de 2012) I - utiliza, na atividade econômica ou financeira, bens, direitos ou valores provenientes de infração penal; (Redação dada pela Lei nº 12.683, de 2012) II - participa de grupo, associação ou escritório tendo conhecimento de que sua atividade principal ou secundária é dirigida à prática de crimes previstos nesta Lei. § 3º A tentativa é punida nos termos do parágrafo único do art. 14 do Código Penal. § 4o A pena será aumentada de um a dois terços, se os crimes definidos nesta Lei forem cometidos de forma reiterada ou por intermédio de organização criminosa. (Redação dada pela Lei nº 12.683, de 2012) § 5o A pena poderá ser reduzida de um a dois terços e ser cumprida em regime aberto ou semiaberto, facultando-se ao juiz deixar de aplicá-la ou substituí-la, a qualquer tempo, por pena restritiva de direitos, se o autor, coautor ou partícipe colaborar espontaneamente com as autoridades, prestando esclarecimentos que conduzam à apuração das infrações penais, à identificação dos autores, coautores e partícipes, ou à localização dos bens, direitos ou valores objeto do crime. (Redação dada pela Lei nº 12.683, de 2012) (BRASIL, 1998)

Tipos penais abertos e normas penais em branco

Tipos penais abertos e normais penais em branco são elementos que criam o que

se chama popularmente de “brechas na lei”.

Os tipos penais em aberto não apresentam a descrição típica completa

(tipificação), ou seja, não oferece nitidez, o que, em última análise exige que o juiz

interprete cada caso em sua oportunidade (COSTA NETO, BELLO FILHO E COSTA,

2000).

Encontram-se no escopo de tipos penais abertos os crimes culposos e os crimes

comissivos por omissão, além de delitos que “contenham em seu modelo legal elementos

normativos, traduzidos em expressões como moléstia grave [...], decoro, relevante

interesse ambiental, regeneração natural etc.” (WEZEL apud COSTA NETO, BELLO

FILHO E COSTA, 2000, p. 148).

As normas penais em branco são aquelas em que o comportamento ilícito não está

suficientemente descrito e exigem complementação por outro disposição legal lato sensu,

porque a formulação do preceito, por ser genérica, precisa ser integralizado por outra

norma, de mesma hierarquia ou não (COSTA NETO, BELLO FILHO E COSTA, 2000). Por

exemplo, para a punição dos crimes ambientais cometidos por agentes públicos, é

necessário recorrer ao direito penal, onde estão tipificados, no Art. 137, os crimes contra a

administração pública, como concussão e corrupção passiva.

A demasiada utilização pelo legislador de tipos abertos e normas penais em branco enfraquece, sem sombra de dúvida, a função de garantia característica do fenômeno da tipicidade, porque, tanto num como noutro caso, verifica-se sensível redução dos atributos da determinabilidade e certeza que devem permear o tipo penal. Alguns autores chegam a contar, inclusive, possível ofensa ao princípio da legalidade, em face da indeterminação da conduta incriminada, geradora de incerteza jurídica, máxime quando o complemento, nos casos de normas em branco, consistir na explicitação de elementos normativos (COSTA NETO, BELLO FILHO E COSTA, 2000, p. 149).

Crimes de dano e crimes de perigo

Segundo Soler (apud COSTA NETO, BELLO FILHO E COSTA, 2000, p. 150) o

crime de dano “es aquel en el cual el elemento objetivo de la acción se concreta en la

lesión total o parcial del bien jurídico que la norma tutela”1. Ainda de acordo com o jurista

argentino, o crime de perigo “es aquel que se concreta o perfecciona com la mera

posibilidd de al lesión”2.

Os crimes de perigo podem trazer consigo, nas palavras de Heleno Cláudio Fragoso, “real probabilidade de dano, de cuja verificação depende a existência do crime”. Nestes casos, teremos crimes de perigo concreto ou efetivo. Noutros casos, “a realização do tipo não traz nem perigo real nem dano ao bem jurídico tutelado”. A presunção do perigo não admite prova em contrário, contentando-se a norma com a prática do ato que se pressupõe perigoso. Estaremos diante, então, dos crimes de perigo abstrato ou presumido (COSTA NETO, BELLO FILHO E COSTA, 2000, p. 150) (grifo da autora).

Este é o caso das licenças ambientais e alvarás que, ao serem concedidos de

forma irregular ou fraudulenta causam perigo iminente, representando dolo eventual.

A Lei de Crimes Ambientais assim determina:

Art. 54. Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da flora:

1 “é aquele no qual o elemento objetivo da ação se concretiza na lesão total ou parcial do bem jurídico que a norma tutela” (tradução da autora).

2 “é aquele que se concretiza ou aperfeiçoa com a mera possibilidade de lesão”.

Pena - reclusão, de um a quatro anos, e multa. § 1º Se o crime é culposo: Pena - detenção, de seis meses a um ano, e multa. § 2º Se o crime: [...] V - ocorrer por lançamento de resíduos sólidos, líquidos ou gasosos, ou detritos, óleos ou substâncias oleosas, em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou regulamentos: Pena - reclusão, de um a cinco anos. § 3º Incorre nas mesmas penas previstas no parágrafo anterior quem deixar de adotar, quando assim o exigir a autoridade competente, medidas de precaução em caso de risco de dano ambiental grave ou irreversível.

Crimes comissivos e omissivos

Os crimes comissivos são aqueles “cujo tipo encerra uma ação, tida como o

comportamento humano voltado para a lesão ou para o perigo de dano a determinado

bem jurídico, ou para a causação de uma lesão previsível a um bem jurídico”. Os crimes

omissivos, por sua vez, são aqueles cujo núcleo do tipo é a inatividade do agente (IDEM,

p. 151).

No primeiro caso, “a norma impõe abstenção de atividade e se transgride através de ação”, ao passo que no segundo “a norma impõe comportamento ativo e se transgride através da abstenção da atividade devida”. A omissão pode conduzir a duas espécies de crimes omissivos: crimes omissivos próprios (a comissão consiste na desobediência, na falta do cumprimento do comando de agir imposto pela norma, independente de qualquer resultado) e os crimes omissivos impróprios, também chamados de comissivos por omissão (a omissão consiste na violação do dever jurídico de impedir o resultado, ou seja, o resultado é atribuído ao agente pelo fato de este haver descumprido o dever jurídico de evitá-lo). [...] Isso não pode significar, todavia, que qualquer omissão em impedir a ocorrência de um fato lesivo ao meio ambiente, tipificado como crime, torne o indivíduo sujeito ativo desse delito. Com efeito, inafastável é a ideia de causalidade normativa. A omissão não produz, a rigor, um resultado, pois, conforme já assinalado alhures, “o nada nada causa”. Assim, inexiste propriamente causalidade na omissão (IDEM, p. 153).

Crimes dolosos e culposos

O crime doloso é um crime ou dano comissivo ou intencional, “em que o agente

prevê o resultado lesivo de sua conduta e, mesmo assim, leva-a adiante, produzindo o

resultado” (PIRES, 2013). O autor explica que, se associada à previsão do resultado

lesivo, houver a vontade livre e consciente de praticá-lo, o crime é doloso direto. Se

houver a previsão do resultado lesivo associada à aceitação de sua ocorrência, o crime é

doloso indireto.

O crime culposo, por sua vez, envolve culpa inconsciente ou pré-consciente, ou

seja, “é uma conduta voluntária, sem intenção de produzir o resultado ilícito, porém,

previsível, que poderia ser evitado. A conduta deve ser resultado de negligência, imperícia

ou imprudência” (PIRES, 2013).

A promoção da ética pública

A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu Artigo 37, os princípios

norteadores da atuação da Administração Pública:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) [...] § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível (BRASIL, 1988).

A promoção de um padrão ético para o serviço público implica o resgate do sentido

original da expressão “servir ao público”, que significa “honrar a confiança depositada no

Estado pela sociedade” (CGU, 2013, p. 35).

No desempenho de sua função, o agente público não pode desprezar a ética. Isso

significa que, “em sua atuação, não pode decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e

o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre

o honesto e o desonesto”, porque a ética no setor público “não se limita à distinção entre

o bem e o mal, devendo ser acrescida da ideia de o fim é sempre o bem comum”. Por

isso, é necessário que cada município tenha seu próprio código de ética, de acordo com

suas especificidades, que defina o padrão ético desejado, ou seja, “os princípios e valores

que devem nortear o comportamento de seus servidores” (CGU, 2013, p. 36).

O risco de que interesses particulares influenciem nas atividades e decisões do

servidor público exige um código de ética que evite ou minimize o conflito de interesses.

Um aspecto a ser abordado em um código de ética ou conduta é o conflito de interesses, que consiste na situação gerada pelo confronto entre interesses públicos e privados, que possa comprometer o interesse coletivo ou influenciar, de maneira imprópria, o desempenho da função pública. Isso ocorre, por exemplo, devido ao acesso a informações privilegiadas que o agente possui em decorrência de cargo e trabalho (CGU, 2013, p. 37).

A Controladoria Geral da União (CGU), preocupada com estas questões,

manifesta-se quanto ao recebimento de “remuneração de fontes privadas, presente,

transportes, hospedagens ou favores de particulares”, salientando que há regras sobre o

tratamento de presentes e brindes.

Ainda sobre a conduta do agente público, a CGU ocupa-se, também, do militar:

Responsabilidade do agente público Com o objetivo de proteger o interesse público e de garantir o direito constitucional de acesso à informação, a LAI previu sanções a agentes públicos, civil ou militar, que praticar condutas contrárias aos anseios da Lei. Art. 32. Constituem condutas ilícitas que ensejam responsabilidade do agente público ou militar: I - recusar-se a fornecer informação requerida nos termos desta Lei, retardar deliberadamente o seu fornecimento ou fornecê-la intencionalmente de forma incorreta, incompleta ou imprecisa; II - utilizar indevidamente, bem como subtrair, destruir, inutilizar, desfigurar, alterar ou ocultar, total ou parcialmente, informação que se encontre sob sua guarda ou a que tenha acesso ou conhecimento em razão do exercício das atribuições de cargo, emprego ou função pública; III - agir com dolo ou má-fé na análise das solicitações de acesso à informação; [...] VI - ocultar da revisão de autoridade superior competente informação sigilosa para beneficiar a si ou a outrem, ou em prejuízo de terceiros; VII - destruir ou subtrair, por qualquer meio, documentos concernentes a possíveis violações de direitos humanos por parte de agentes do Estado (CGU, 2013, p. 54-55).

Estudo de caso: Operação Concutare

O objetivo da Operação Concutare foi reprimir irregularidades ambientais, crimes

na administração pública e lavagem de dinheiro. As investigações começaram em junho

de 2012 e “identificaram um grupo criminoso integrado por servidores públicos,

consultores ambientais e empresários” (DPF, 2013). Segundo a Polícia Federal (2013), os

investigados atuaram no sentido de acelerar, mediante pagamento e “presentes”, a

tramitação e a aprovação de licenças junto aos órgãos de controle ambiental (Figura 1).

Cerca de 150 policiais federais participam da Operação para executar 29 mandados de busca e apreensão e de prisão temporária expedidos pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região. As ordens judiciais estão sendo cumpridas nos municípios de Porto Alegre, Taquara, Canoas, Pelotas, Caxias do Sul, Caçapava do Sul, Santa Cruz do Sul, São Luiz Gonzaga, no Rio Grande do Sul, e em Florianópolis, Santa Catarina (DPF, 2013).

As investigações foram conduzidas pela Delegacia de Repressão a Crimes contra

o Meio Ambiente e ao Patrimônio Histórico (DELEMAPH) e pela Unidade de Desvios de

Recursos Públicos da Polícia Federal no Rio Grande do Sul (Figuras 2). Os crimes da

Operação Concutare são corrupção ativa e passiva, falsidade ideológica, crimes

ambientais e lavagem de dinheiro.

Personagens que se repetiam em investigações sobre o mesmo tema e a frequência de denúncias sobre supostas irregularidades envolvendo a concessão de licenças fez soar na Polícia Federal o alerta de que para estancar crimes ambientais seria preciso mirar na corrupção de agentes públicos.

Foi assim que nasceu, em junho de 2012, a investigação que resultou na segunda-feira na prisão de 18 pessoas, entre elas, os secretários do Meio Ambiente do Estado e de Porto Alegre.

A Tabela 1 apresenta o balanço da Operação Concutare divulgado pela Polícia

Federal (2013), em que são apresentados os números de mandados de busca e de

mandados de prisão nas diversas cidades onde operava o esquema.

Tabela 1 Balanço da Operação Concutare

CIDADES MANDADOS DE BUSCA MANDADOS DE PRISÃO

Porto Alegre 19 11

Canoas 1 0

Taquara 1 1

São Luiz Gonzaga 1 1

Santa Cruz do Sul 1 1

Pelotas 1 1

Caxias do Sul 1 1

Caçapava do Sul 1 1

Florianópolis 2 1

Total 28 18

Fonte: DPF (2013)

O superintendente da PF e delegados que participaram da operação Concutare

trouxeram à tona detalhes específicos da atuação dos investigados, revelando que a

mediação da relação entre empresários – principalmente das áreas de mineração e

construção civil – junto aos órgãos ambientais dava-se através de consultores, que

entravam em contato com os servidores públicos responsáveis pelas concessões de

licenças ambientais (engenheiros ambientais e técnicos em gestão ambiental),

alegadamente subornados de forma a evitar a realização dos estudos necessários para

que seus projetos fossem levados a cabo, acelerando o processo de concessão dos

licenciamentos. Supostamente, foram utilizados valores altos de propinas, sendo que

algumas chegaram a R$ 70.000,00, ou davam-se em forma de “presentes”, como joias e

relógios (Figura 3). De acordo com Cigana (2013), uma licença foi concedida em apenas

uma tarde, o que se tornou um recorde na administração pública.

De acordo com notícia veiculada na imprensa gaúcha (CORREIO DO POVO,

2013), o valor apreendido em espécie equivale a mais de meio milhão de reais, assim

distribuídos: 468 mil reais, 44 mil dólares e 5.280 euros. Ainda, foram apreendidos 22

computadores e notebooks, dispositivos de armazenamento de arquivos (pen drives, HD

e mídias), seis armas e diversos cheques e documentos. As Figuras 2 a 4 apresentam

material apreendido na Operação Concutare.

Figura 2 - Dinheiro apreendido na Operação Concutare

Fonte: Polícia Federal / Divulgação

Figura 3 - Dinheiro o objetos apreendidos na Operação Concutare

Fonte: Correio do Povo (2013)

Figura 4 - "Presentes" apreendidos na Operação Concutare

Fonte: Zero Hora (2013)

Em depoimento, o secretário municipal do meio ambiente de Porto Alegre,

sustentou que a relação entre essas instituições e o meio empresarial já havia evoluído

bastante. “Há cerca de uma década, havia muito mais conflito. Por parte do poder público,

a rigidez era muito maior”, afirmou à época (AMANHÃ, 2013).

A Figura 4 apresenta a dinâmica do esquema da Operação Concutare.

Figura 5 - Dinâmica do esquema de licenças fraudulentas

Fonte: Band.com.br

O incêndio na Boate Kiss

Em 27 de janeiro, por volta das 3 horas, durante a apresentação da banda

Gurizada Fandangueira, iniciou-se um incêndio nas dependências da Boate Kiss (Figuras

5 e 6), que vitimou 242 pessoas que faleceram em decorrência da fumaça toxica

produzida pelo incêndio. Além dos mortos, centenas de pessoas sofreram lesões

corporais de gravidade variável.

Figura 6 - Fachada da boate Kiss após o incêndio Fonte: Divulgação / Polícia Civil do Rio Grande do Sul

O fogo iniciou-se com um sinalizador que foi lançado por um integrante da banda

Gurizada Fandangueira, contratada para o evento.

Segundo um segurança que trabalhava no local, muitas pessoas foram pisoteadas. "Na hora que o fogo começou foi um desespero para tentar sair pela única porta de entrada e saída da boate e muita gente foi pisoteada. Todos quiseram sair ao mesmo tempo e muita gente morreu tentando sair", contou. O local foi interditado e os corpos foram levados ao Centro Desportivo Municipal, onde centenas de pessoas se reuniam em busca de informações (JB, 2013).

A Figura 6 apresenta o estado em que a boate ficou após o incêndio.

Figura 7 - Interior da Boate Kiss após o incêndio

Fonte: Jornal do Brasil (2013)

O Inquérito Policial nº. 94/2013/150501, da 1ª Delegacia de Polícia de Santa Maria-

RS, instaurado para apurar as causas do incêndio assim relata:

O fato comoveu o mundo inteiro, devido ao tamanho da tragédia, talvez uma das maiores da história da humanidade em ambientes fechados, inclusive ensejando a presença da Presidenta da República na cidade, fato que colocou Santa Maria-RS no centro dos noticiários de empresas de comunicação do mundo inteiro (SSP_RS, 2013). [...] Centenas de pessoas foram ouvidas, especialmente vítimas – funcionários e frequentadores –, na ocasião em que a banda Gurizada Fandangueira se apresentava, as quais foram testemunhas oculares do incêndio.. Também foram inquiridos bombeiros, policiais militares, policiais rodoviários, atendentes do SAMU, militares da Aeronáutica, servidores públicos da Prefeitura Municipal de Santa Maria – RS, (sobretudo, fiscais e secretários do Município) e pessoas que estavam fora da boate e que presenciaram a forma como ocorreu a prestação do socorro às vitimas do incêndio, além de diversas outras testemunhas que de alguma forma poderiam contribuir para o cabal esclarecimento do fato. A investigação concluiu que o incêndio iniciou-se por uma centelha de um artefato pirotécnico utilizada pela banda. O produtor da banda L. A, responsável pelo fogo do artifício colocou uma luva na mão do vocalista da banda M.J.S, na qual estava acoplado o objeto. Posteriormente, L.A acionou o referido fogo de artifício, mediante controle remoto. O vocalista levantou a mão em direção ao teto e uma chama ou faísca tocou o forro, o qual possuía isolamento acústico de esponja, material altamente inflável (poliuretano). Assim poucos segundos depois a espuma pegou fogo, gerando uma fumaça preta e tóxica que se alastrou por toda a boate, circunstância comprovada por provas testemunhal e pericial e por um vídeo de um minuto e vinte segundos, extraído de um telefone celular pertencente a uma pessoa que se encontrava no interior da boate, fazendo com que muitas pessoas desmaiassem tão logo aspiraram o ar impregnado da fumaça originada da queima.

O pânico tomou conta dos indivíduos que estavam na boate, fazendo com que as pessoas se desesperassem e tentassem deixar o local, mas a boate Kiss possuía apenas uma saída que dava acesso ao seu exterior. A referida saída foi absolutamente insuficiente para dar vazão á quantidade de pessoas que se amontoaram na tentativa agoniante de deixar o local. Não bastasse a existência de uma única saída, contribuiu também para o resultado danoso a existência de diversos obstáculos físicos, guarda-corpos (barras de contenção) nas rotas de saída, degraus, deficiência da iluminação de emergência, falta de indicação ou sinalização das rotas de fuga, alem do local estar superlotado, fatores que em conjunto dificultaram a rápida evacuação do local. Inicialmente, verificou-se que houve a pratica de crimes por pelo menos quatro pessoas: os donos da boate, E.C.S e M.L.H, que mantiveram a boate Kiss funcionando sem os devidos alvarás sanitário e de prevenção de incêndio válidos; L.A.B.L, produtor da banda Gurizada Fandangueira, que foi quem comprou o fogo de artifício; M.J.S, vocalista da citada banda, foi quem, portando o fogo de artifício numa das mãos erguida, apontou-o em direção ao teto, localizado acima do palco, onde iniciou o incêndio. No curso de averiguação policial, apurou-se que outras pessoas também praticaram condutas possivelmente típicas. É necessário destacar que não consta nos documentos encaminhados pelo 4º CRB (Corpo Regional de Bombeiros) qualquer formalização de que efetivamente tenha havido a inspeção que antecedeu a emissão do primeiro alvará, em 28/08/2009. O primeiro alvará já não poderia ter sido expedido, pois não preenchia as normas de segurança exigíveis. Conforme consignado no laudo pericial, há uma falha no local, pois “as portas de entrada/saída do prédio eram coincidentes com a porta de saída de emergência”. Segundo a NBR 9077, no item 4.5.3.1, “o número mínimo de saídas exigido para os diversos tipos de ocupação, em função da altura, dimensões em planta e características construtivas de cada edificação, acha-se na tabela 7 do anexo”.(continua). Já na segunda vistoria realizada pelos bombeiros, V.G.C (20/02 e 01/03), foi o bombeiro militar que participou da última vistoria da boate Kiss em 2011, ocasião em que estava acompanhado do soldado G.M.D. Destacou que a referida fiscalização foi motivada pelo Ministério Público e tinha por escopo verificar se o sistema de proteção contra incêndio estava em condições. Na oportunidade constataram que o sistema estava de acordo com PPCI e com o que é exigido pela legislação. Disse que o SIG-PI (SISTEMA INTEGRADO DE GERENCIAMENTO DE PREVENÇÃO A INCÊNDIOS) não é apenas uma ferramenta pois ele delimita todo o trabalho da Seção de Prevenção a Incêndio e também gera o PPCI (Plano de Prevenção Contra Incêndio). O SIG-PI tem como uma das suas funções detectar o vencimento de alvarás de prevenção contra incêndios, mas essa parte não funciona de forma correta. Salientou que o local apresentado em maquete pela imprensa é totalmente diverso do que fiscalizou em 2011. Quando lá esteve por ocasião da fiscalização, o palco da boate estava junto a parede esquerda e não nos fundos da boate, pois caso constatassem a existência desses anteparos, teriam mandado retirá-los sob pena de não concessão do alvará. Também não havia qualquer revestimento de espuma instalado em um local visível no interior da boate e mesmo que houvesse, por não se tratar de um item de prevenção, não teriam competência para determinar a retirada da espuma. [...] A questão da espuma de poliuretano neste Inquérito Policial foi fator determinante no resultado, primeiro porque é combustível, altamente inflamável e tóxica. Segundo porque da sua queima foi produzido gás

cianídrico ou cianeto, o qual agindo em sinergia com o monóxido de carbono, foi o responsável pela asfixia e morte de 242 pessoas, além de ter provocado lesões em centenas de outras. [...] infere-se que a espuma foi colocada de forma amadora e irregular pelos funcionários da Kiss, por ordem superior, sem qualquer projeto técnico, sem que sequer se preocupassem em comprar a espuma adequada, com componente retardante para o caso de eventual incêndio, isso no que se refere a isolamento acústico, já que compraram o material em uma loja de colchões e em total desacordo com a legislação pertinente, em especial o art. 17, inciso I, da Lei Municipal n° 3301/91, que veda expressamente o uso de tal produto.

Segundo Santos (2013), o problema principal estava na fumaça inalada pelos

frequentadores da boate.

Junto com a fumaça, encontravam-se o gás monóxido de carbono (CO) que, chegando aos pulmões, combina-se com as moléculas de hemoglobina, que são carreadoras de oxigênio. Essa combinação impede esse transporte pelo corpo e, consequentemente, impede a respiração dos tecidos, o que resulta na morte das pessoas. Outras substâncias, igualmente perigosas, foram produzidas durante a combustão das poliuretanas que serviam de isolamento acústico no local. Nesse processo, foram formados: óxidos de nitrogênio; cianetos de hidrogênio; isocianatos; e aminas. Essas substâncias químicas causam prejuízos irreversíveis ao trato respiratório, além de provocar tosse; dor de cabeça; tontura; náuseas; falta de ar; e também podem levar até ao óbito. O gás cianeto liberado pela combustão do revestimento da boate de Santa Maria é o mesmo que foi utilizado nas câmaras de gás dos campos de concentração durante a Segunda Guerra Mundial, quando milhares de judeus foram exterminados no Holocausto pelos nazistas. Sobre esse gás, em notícia divulgada pelo jornal Folha de São Paulo, o pesquisador Anthony Wong, diretor médico do Centro de Assistência Toxicológica do Hospital das Clínicas da Faculdade de Medicina da Universidade de São Paulo (USP), afirma ser esse um dos venenos mais letais, por sua capacidade de paralisar os mecanismos de produção de energia das células, matando-as. De acordo com o pesquisador, o gás cianeto “não tem cheiro nem cor e é capaz de matar em um prazo curtíssimo, de 4 a 5 minutos”. Isso significa que muitos morreram sem sequer ter a chance de deixar a boate. Este é um dos motivos pelos quais o alvará de funcionamento é necessário. O alvará não é apenas um papel, uma providência burocrática. É um certificado, emitido pelo Corpo de Bombeiros e pela Prefeitura, de que tudo no lugar está em conformidade com as normas de segurança.

O resultado do Inquérito policial durou 55 dias e apontou falhas no projeto

arquitônico da boate.

Revestimento acústico: O inquérito apontou a existência de espuma de poliuretano e outros materiais combustíveis nos elementos construtivos do prédio, tais como madeiras, tecidos e plásticos rígidos.

Saída de emergência: A Boate Kiss possuía apenas um acesso, que servia como porta de entrada e saída. Em conformidade com o item 4.5.4.6. da NBR 9077 - Saídas de emergência em edifícios, as portas eram dotadas de barras antipânico. Apesar disso, a saída possuía quatro unidades de passagem, em vez das oito previstas na Tabela V da norma, cálculo feito de acordo com a área e população determinada para a edificação. Foram encontrados, ainda, resíduos de plástico fundido nas paredes de somente uma das rotas de saída previstas. Os resíduos poderiam se tratar de placas de sinalização de saída, segundo o inquérito. Além disso, o laudo aponta a existência de obstáculos como guarda-corpos na única saída do prédio. Luzes de emergência: Foram encontrados fragmentos de 14 luminárias de emergência no imóvel, porém, pelo estado de degradação que se encontravam em decorrência da exposição ao calor e às chamas, não foi possível aos investigadores verificar se os componentes estavam em funcionamento. Nas regiões do salão central e da pista de dança 2, de acesso aos sanitários e nos sanitários, não foram encontrados vestígios de sinalização da saída. Janelas: As janelas da fachada principal da casa noturna se encontravam vedadas. De acordo com o item 5.2.1.3. da NBR 9077, a edificação era considerada sem janelas e deveria atender às exigências do item 5.2.2 da normativa e conter chuveiros automáticos, sistema automático de saídas de fumaça e gases quentes e duas saídas afastadas o máximo possível uma da outra. Extintores de incêndio: O local contava com cinco extintores de pó químico do tipo A/B/C de capacidade 2ª e 20B: C, número adequado para o pavimento térreo e insuficiente no segundo andar, onde não foram encontrados extintores ou elementos indicativos de sua presença, como placas de sinalização e suportes de sustentação.

De acordo com o inquérito, L.A.C.J. assumiu o cargo de Secretario de Meio

Ambiente do Estado em janeiro de 2010, função que ocupa “até a atualidade” (SSP-RS,

2013). Ouvido no inquérito, o Secretário afirmou que suas às funções “correspondem

gestão ambiental, como gestão de resíduos, gestão da arborização urbana, educação

ambiental, licenciamento e fiscalização ambiental”. O depoimento continua com a

explicação de que os funcionários investigados no caso da Boate Kiss “agem através de

denúncias da população e MP e também através de vistorias itinerantes, bem como

através de fiscalizações movidas pelos proprietários de estabelecimentos”. O depoente

ainda esclarece que a legislação gaúcha relativa ao meio ambiente define que tipos de

estabelecimentos precisam ou não de licença ambiental, “sendo que boate não é um

estabelecimento que necessite” (IDEM). A despeito disso, o depoente revelou que:

No entanto, a Secretaria do Meio Ambiente entendeu que esse tipo de estabelecimento necessitava de licença de operação para maior cuidado ambiental. Que, entre os itens exigidos para a emissão da referida licença estão o destino dos resíduos produzidos no estabelecimento, que não

podem ter o mesmo destino que o resíduo domiciliar; a questão relativa ao vazamento de ruídos para o entorno, especialmente em função de som mecânico; a questão relativa à emissão de resíduos gasosos provenientes da cozinha destes estabelecimentos. Além disso, é exigida a apresentação de um estudo de impacto de vizinhança, para aferir a repercussão do estabelecimento para o entorno. Que a licença de operação tem validade de um ano, sendo que em 04/03/2010 foi emitida a licença de operação de número 74/2010, cuja validade era de doze meses, tendo perdurado até 04/03/2011. O declarante não tem lembrança de um oficio encaminhado pelo Ministério Público (Ofício de número 525/2011/2ªPJCiv, datado de 06/09/2011), que solicitava ao Prefeito Municipal que informasse se a boate Kiss possuía alvará de funcionamento e licença de operação. O declarante também não recorda que respondeu ao MP, mas ao ser-lhe mostrado o memorando 279/2011, da Secretaria de Proteção Ambiental, reconhece o referido documento bem como sua assinatura (IDEM).

De acordo com o apurado no inquérito da Boate Kiss (SSP-RS, 2013), o trâmite

ocorre de acordo com o apresentado na Figura 8.

Figura 8 - Trâmite de licenciamento de estabelecimentos comerciais no Rio Grande do Sul

Fonte: SSP-RS (2013) adaptada pela autora.

Ainda de acordo com o inquérito da Boate Kiss (IDEM), o declarante afirmou:

Que ao ser provocado pelo MP, percebendo que a licença encontrava-se vencida, a Secretaria Municipal providencia uma notificação do empreendimento para que regularize a sua situação. Nesse instante, juntamente com o declarante, foram compulsados os documentos encaminhados pela Prefeitura Municipal à Polícia Civil, não sendo localizada nenhuma notificação por parte da Secretaria, para que o empreendimento regularizasse sua situação com a emissão de nova licença de operação. Que não recorda o momento em que foi emitida a

Demanda do Ministério Público

Prefeitura Municipal Procuradoria-geral

do Município

Secretaria de Proteção Ambiental

•especificação de prazo de resposta

Gerência de Licenciamentos

•resposta e anexação de documentos pertinentes

Secretaria de Proteção Ambiental

Procuradoria- geral do Município

Prefeitura Municipal Ministério Público

nova licença de operação. Novamente compulsando os autos, foi mostrada ao declarante, entre os documentos encaminhados pela Prefeitura Municipal, a licença de operação numero 113/2012, emitida em 27/04/2012. Que acredita que somente em função da provocação do MP foi percebido que a licença de operação de numero 74 estava vencida, sendo que, devido ao grande numero de estabelecimentos comerciais e considerando o baixo efetivo de servidores da Secretaria, seria impossível monitorar o vencimento de todas as licenças emitidas. A Secretaria de Proteção Ambiental não dispõe de um sistema informatizado que auxilie no monitoramento, sendo que está sendo adquirido um software que permita tal monitoramento. [...] Que a renovação da licença de operação exige os mesmos documentos exigidos para a primeira emissão, acreditando o declarante que a isso, e também ao reduzido efetivo, se deveu a demora para emissão da licença de numero 113/2012. Entretanto, o declarante considera muito dilatado o prazo de treze meses entre o vencimento da anterior e a emissão da posterior.

O inquérito policial afirma que, “da análise da prova testemunhal e documental”,

verifica-se que o Secretário do Município, enquanto gestor público, não exerceu sua

função a contento, pois descumpriu os poderes-deveres previstos no Decreto Executivo

nº. 32/2006. Nada fez diante do vencimento dos alvarás sanitário e de prevenção a

incêndio, vencidos, respectivamente, desde 31/03/2012 e 10/08/2012 (IDEM).

Não bastasse, a colocação da espuma de poliuretano inflamável (o que é expressamente vedado pela Lei Municipal n.º 3.301/919, art. 17, inc. I) no interior da boate KISS (especificamente no teto localizado acima do palco) ocorreu durante a sua gestão como Secretário de Controle e Mobilidade Urbana, entre junho e julho de 2012. Em razão disso, sua conduta é indiciária de negligência que concorreu para causação do resultado morte das 241 pessoas e centenas de feridos. Caso tivesse cumprido os deveres inerentes ao seu cargo, emanados da Principiologia do Direito Administrativo que rege a gestão pública, e da Legislação, em especial os artigos 16 e 17 do Decreto 32/2006, a boate KISS não estaria em funcionamento na data dos fatos. Durante cerca de vinte e um meses, a Boate KISS funcionou com a licença de operação vencida: nos períodos de julho de 2009 a 03/03/2010 e de 05/03/2011 a 27/04/2012, sendo que, nesse período, durante quinze meses, L A. C. J, que era Secretário de Meio Ambiente desde janeiro de 2010, nada fez. Não exerceu os poderes deveres previstos no Decreto Executivo nº. 32/2006, sobremaneira em seu artigo 16. O próprio L. A afirmou ser muito dilatado o lapso temporal no qual a boate KISS funcionou irregularmente. Reconheceu, inclusive, que somente em razão de provocação do Ministério Público percebeu que a licença de operação de número. 74 estava vencida. Noutras palavras, mesmo tendo tomado ciência de uma irregularidade grave noticiada por outro órgão público, foi omisso, negligente, razão pela qual tem que ser responsabilizado criminalmente por homicídios culposos. A legislação pátria é bem clara quanto à responsabilização do administrador omisso. No caso em apreço, além da legislação municipal já

mencionada, pode-se fundamentar a responsabilidade do Prefeito Municipal na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) e no Decreto nº. 201/67, o qual dispõe sobre os Crimes de Responsabilidade dos Prefeitos.A Lei 8429/92, refere que: “Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa que enseje perda patrimonial(....)” Art. 11. “Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições”. [...] II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício.” [...] Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações: Ainda no Decreto-lei n.º 201/67, defini-se a responsabilidade do prefeito, quanto aos fatos investigados: Art. 1.º São crimes de responsabilidade dos prefeitos municipais, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores: [...] XIV – negar execução a lei federal, estadual ou municipal (....) [...] Art. São infrações político-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores e sancionadas com a cassação de mandato: [...] VII – Praticar, contra expressa disposição de lei, ato de sua competência ou omitir-se na sua prática; VIII – Omitir-se ou negligenciar na defesa de bens, rendas, direitos ou interesses do Município, sujeitos à administração da Prefeitura.

Ainda, de acordo com o inquérito, os responsáveis pelo incêndio incluem o Poder

Público municipal e, também, os proprietários da Boate Kiss.

As evidências probatórias trazidas aos autos evidenciam, no mínimo, que houve negligência por omissão, de parte do Poder Público Municipal e do Prefeito Municipal, como chefe desse poder. Nesse sentido cabe salientar que a lei é clara no sentido de que responde pelo resultado – OBRIGAÇÃO DO GARANTE OU GARANTIDOR – aquele que tem dever de cuidado e vigilância, bem como aquele que cria o risco e se omite. No presente caso é indiscutível que a estrutura da administração pública do município tinha e tem a obrigação de fiscalizar, agir, e não se omitir, em atividades dessa espécie. Essa fiscalização visa a garantir a segurança das pessoas, justamente para que eventos como o caso da Boate Kiss não ocorram. Então o Prefeito Municipal, como Chefe do Poder Executivo, seja por condições fáticas e/ou legais, podia e devia prever o resultado, bem como agir para que ele não ocorresse. Como não agiu, deve responder por culpa na modalidade de negligência, uma vez que não cumpriu com sua obrigação de garantidor.

Não cumpriu com sua obrigação de garante, A UMA, porque não fiscalizou adequadamente as condições de funcionamento da boate, seja diretamente ou por intermédio de seus agentes, em especial seus secretários, que era sua obrigação. A DUAS porque no momento que soube – ou deveria saber – das irregularidades, vez que foi inclusive requisitado pelo Ministério Público, com ofício endereçado diretamente a sua pessoa, continuou se omitindo e não agiu prontamente de forma enérgica. Essa situação aumentou um risco já existente, num claro incremento de um risco juridicamente proibido e relevante. Além disso, a esta altura dos acontecimentos, dentro de uma linha de desdobramento fático, o gestor público tinha a responsabilidade de evitar um resultado, o qual a essa altura já era mais que previsível, era provável. A enormidade de relatos testemunhais colhidos aponta de forma coerente, detalhada e verossímil, que as barras de contenção, os guarda-corpos, a ausência de iluminação de emergência, os problemas com extintores, a superlotação, a falta de rotas de saída devidamente demarcadas e desníveis internos foram determinantes o para grande número de óbitos e feridos. Todos estes fatores apontados pela prova testemunhal, pericial e circunstancial denotam que os proprietários e gerentes do estabelecimento criaram deliberadamente grave risco para o público frequentador e inclusive para seus próprios funcionários,circunstâncias que foram chanceladas e negligenciadas pelos agentes de fiscalização, de forma a contribuir significativamente para o número tão elevado de mortos e feridos. Alega o Prefeito não ter conhecimento sobre a estrutura da Prefeitura Municipal quanto às reais atribuições das Secretarias do Município relacionadas ao evento e, por conseguinte, das incumbências dos Secretários. Fica evidente, a partir de seu relato e cotejo com a prova testemunhal carreada aos autos, que antes do sinistro na Boate KISS, imperava a falta de comunicação entre as Secretarias e entre estas e o Prefeito Municipal. A reforçar os argumentos já esposados, versa o Código Penal no Art. 13 diz que “O resultado, de que depende a existência do crime, somente é imputável a quem lhe deu causa”. Considera-se Causa a ação ou omissão sem a qual o resultado não teria ocorrido. (...). §2.º A omissão é penalmente relevante quando o omitente devia e podia agir par evitar o resultado. O dever incumbe de agir incumbe a quem: a) tenha por lei obrigação de cuidado, proteção ou vigilância; b) de outra forma, assumiu a responsabilidade de impedir o resultado; c) com seu comportamento anterior, criou o risco da ocorrência do resultado. (Grifo nosso) (SSP-RS).

Considerações finais

A operação da Polícia Federal que levou à prisão secretários de governos,

servidores públicos, empresários e consultores ligados ao meio ambiente, todos eles

investigados num escândalo de proporções sem precedentes nessa área, evidencia,

acima de tudo, uma série de deformações no setor público que acabam estimulando esse

tipo de irregularidade.

A absoluta falta de transparência na tramitação dos processos e o excesso de

burocracia dão margem a que aproveitadores especializem-se em ganhar dinheiro

comercializando facilidades que só existem para corruptores dispostos a pagar “por fora”

o que deveria ser fornecido nos prazos habituais e mediante cobrança de taxas fixadas

por lei.

No caso da Operação Concuture e em outros casos, o problema ocorre pelo fato

de os operadores da fraude estarem sendo remunerados com dinheiro público para

ocuparem postos-chaves ou se encontrarem na condição privilegiada de ex-ocupantes da

máquina administrativa, mas com conhecimento de seu funcionamento e das

possibilidades de ganhos.

É inconcebível que numa área tão decisiva para a execução de projetos essenciais

para a sociedade, a ação dessas verdadeiras máfias no setor ambiental tenha prosperado

por tanto tempo, sem ser obstruída pelos mecanismos normais de fiscalização.

Menos mal que a investigação não envolveu órgãos públicos, mas apenas alguns

servidores que não resistiram ao apelo de ganhar dinheiro intermediando licenças. Ainda

assim, é óbvio que a descoberta de uma fraude nesse patamar precisa gerar uma

reformulação radical no funcionamento dos organismos ambientais. As mudanças devem

mirar o excesso de exigências e o inacreditável tempo de demora no atendimento da

maioria das demandas da sociedade, como a concessão de licenças ambientais. Acima

de tudo, é necessário bloquear as margens para crimes como os descobertos agora, da

corrupção ativa e passiva à lavagem de dinheiro.

De outra parte, o excesso de burocracia não pode servir como justificativa para a

corrupção, nem isentar de responsabilidade aqueles que corrompem. Por isso, também,

fica difícil de entender o segredo de Justiça num caso desses. Os nomes dos servidores

envolvidos dificilmente deixam de vir a público, mas o nome daqueles que pagam a

propina nem sempre é divulgado.

Conclui-se que a denúncia da cobrança de propina na concessão de licenças

ambientais precisa motivar o poder público a implantar o máximo de transparência de

processos. E é importante que seja levantado logo o segredo de Justiça nesse caso.

Os processos de licenciamento ambiental no país são lentos e burocráticos, que

acabam sendo usados de berço para corrupção. Se houvesse maior transparência e

eficiência na análise dos pedidos, o combate às irregularidades também seria facilitado.

Mas, para isso as equipes dos órgãos públicos teriam que ser maiores e a gestão,

infinitamente melhor.

Do todo, fica uma certeza: os crimes ambientais relatado neste artigo envolvem a

corrupção e a lavagem de dinheiro que estão na origem da Operação Concutare e nas

consequências do incêndio da Boate Kiss.

Agradecimentos

Em primeiro agradeço a Deus, pois sem Ele nada seria possível.

Agradeço a minha mãe e a minha família que me apoiaram em todos os

momentos.

Aos meus colegas que no decorrer do curso se tornaram grandes amigos, em

especial Ana Maria Pequeno Gonçalves, Silvani Gomes de Oliveira, Rodolfo Carneiro,

Fernanda Silva de Freitas e Carlos Augusto Soares de Oliveira.

E agradeço de coração a minha professora, orientadora e amiga, Marcia Godoy

dos Santos, que ao longo destes dois anos fez parte do meu crescimento, não apenas

como aluna e futura gestora, mas na vida.

Referências

AMANHÃ. PF denuncia escândalo das licenças ambientais no Rio Grande do Sul. Redação. 29/04/2013. Disponível em < http://www.amanha.com.br/home-2/4712-pf-denuncia-escandalo-das-licencas-ambientais-no-rio-grande-do-sul >. Acesso em 10 de maio de 2013. BRASIL. Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del2848compilado.htm >. Acesso em 19 de junho de 2013. BRASIL. Decreto-lei nº 2848, de 07 de dezembro de 1940. Código Penal. Disponível em <http://www.dji.com.br/codigos/1940_dl_002848_cp/cp312a327.htm>. Acesso em 13/062013. BRASIL. Lei complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011. Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp140.htm >. Acesso em 20 de junho de 2013.

BRASIL. Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Brasília: IBAMA, 2011.

BRASIL. Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998. Dispõe sobre os crimes de "lavagem" ou ocultação de bens, direitos e valores; a prevenção da utilização do sistema financeiro para os ilícitos previstos nesta Lei; cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras - COAF, e dá outras providências. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9613.htm>. Acesso em 19 de junho de 2013.

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