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FACULDADE MERIDIONAL - IMED ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO Nestor Alejandro Luna Participação social na cidade inteligente: um estudo de caso na mobilidade urbana de Joinville Passo Fundo 2018
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FACULDADE MERIDIONAL - IMED
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
Nestor Alejandro Luna
Participação social na cidade inteligente: um estudo de caso na mobilidade
urbana de Joinville
Passo Fundo
2018
Nestor Alejandro Luna
Participação social na cidade inteligente: um estudo de caso na mobilidade
urbana de Joinville
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Administração da Escola de
Administração da Faculdade Meridional –
IMED, como requisito parcial para a obtenção
do grau de Mestre em Administração sob a
orientação da Prof.ª Dr.ª Janaina Macke e
coorientação da Prof.ª Dr.ª Gabriela Viale
Pereira (Danube University Krems).
Passo Fundo
2018
CIP – Catalogação na Publicação
_______________________________________________________________
_______________________________________________
Catalogação: Bibliotecária Juliana Langaro Silveira - CRB 10/2427
L961p Luna, Nestor Alejandro
Participação social na cidade inteligente: um estudo de
caso na mobilidade urbana de Joinville / Nestor Alejandro
Luna. – 2018.
136 f. : il. color. ; 30 cm.
Orientadora: Profa. Dra. Janaina Macke.
Coorientadora: Profa. Dra. Gabriela Viale Pereira
Dissertação (Mestrado em Administração) – Faculdade
Meridional - IMED, Passo Fundo, 2018.
1. Planejamento urbano – Joinville (SC). 2. Cidade
inteligente. 3. Participação social. I. Macke, Janaina,
orientadora. II. Pereira, Gabriela Viale, coorientadora. III
Título.
CDU: 711.4(816.4)
A minha Família.
AGRADECIMENTOS
Às minhas orientadoras Prof.ª Dr.ª Janaina Macke e Prof.ª Dr.ª Gabriela Viale Pereira
que aceitaram orientar este trabalho.
Também meu agradecimento aos professores Dr. Claudionor Guedes Laimer e Dr.
Jandir Pauli pelas suas colaborações e sugestões.
Minha gratidão aos entrevistados da Cidade de Joinville pela sua disposição a
participar deste estudo.
Finalmente a todos que contribuíram de uma ou de outra forma para que este processo
alcance seus objetivos.
É nas cidades onde se fazem as perguntas que nunca
foram feitas, onde surgem problemas que em outras
condições as pessoas nunca teriam oportunidade de
resolver.
Zygmut Bauman
RESUMO
A cidade inteligente é um fenômeno recente de abrangência multidisciplinar caracterizado
pelo uso da tecnologia, a sustentabilidade ambiental e a governança participativa,
instrumentalizada por diferentes modelos de participação social. A mobilidade urbana,
componente chave dessa nova proposta urbana, se destaca por sua influência direta na
qualidade de vida da população, sobretudo em cidades com alto índice de urbanização. Este
estudo tem por objetivo analisar como acontece a participação social nas políticas de
mobilidade urbana em uma das cinquenta cidades mais inteligentes do Brasil. Com esta
finalidade uma matriz analítica baseada na escala de Arnstein foi desenvolvida e aplicada ao
estudo de caso na cidade de Joinville. Os resultados mostram que os processos de participação
social alcançam níveis de pseudo-participação; e que a participação efetiva está afetada pela
presença de barreiras como agendas inadequadas e métodos impositivos, e pela ausência de
facilitadores como rastreabilidade das opiniões e empoderamento do cidadão. Neste sentido, a
matriz desenvolvida demonstrou-se adequada para identificar os componentes da participação
social, bem como verificar o grau de compromisso das estratégias governamentais com a
participação. Complementarmente, constatou-se que as intervenções da cidade “inteligente”,
ainda se encontram em um estágio incipiente e que tal rotulação responde a um protocolo de
intenções influenciado por agentes externos, composto por um portfólio de projetos
desconectados entre si.
Palavras-chave: Cidades Inteligentes, Mobilidade Urbana, Participação Social.
ABSTRACT
Smart City is a recent multidisciplinary phenomenon characterized by the use of technology,
environmental sustainability and participatory governance with different models of social
participation. A key component of this new urban proposal is the urban mobility which has
direct influence on quality of life of cities with a high level of urbanization. This study aims to
analyze how social participation happens in urban mobility policies in one of the fifty
smartest cities in Brazil. An analytical matrix based on the Arnstein’s scale was developed
and applied to the Joinville study case. The results shown that the proposals of social
participation reach levels of pseudo-participation. Effective participation is affected by the
presence of barriers, like inadequate schedules or arbitrary methods, and also the absence of
facilitators as traceability or citizen empowerment. The tool developed to analyze social
participation was considered well-fitted to identify the components and the level of
commitment of governmental proposals with the social participation. It was also found that
Smart City interventions still in an incipient stage. The smart city labeling responds to a
protocol of intentions influenced by external agents and composed by projects disconnected
from each other.
Keywords: Smart Cities, Urban Mobility, Social Participation.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Dimensões da Cidade Inteligente ........................................................................ 25
Figura 2 - Interação entre inteligência e sustentabilidade na mobilidade urbana .................. 27
Figura 3 - Plano de Mobilidade Urbana: Passo-a-passo ....................................................... 30
Figura 4 - Degraus da participação social ............................................................................ 36
Figura 5 - Escala evolutiva da Cidade Inteligente ................................................................ 43
Figura 6 - Resumo Teórico Referencial ............................................................................... 45
Figura 7 - Roteiro da Pesquisa ............................................................................................ 47
Figura 8 - Mapa de Santa Catarina: Localização da Cidade de Joinville .............................. 50
Figura 9 - Mapa da Região Metropolitana do Norte/Nordeste Catarinense........................... 50
Figura 10 - Joinville "Cidade das Bicicletas" ....................................................................... 52
Figura 11 - Diagrama legal do Plano de Mobilidade Sustentável de Joinville ...................... 61
Figura 12 - Estrutura de Elaboração do Plano de Mobilidade Urbana de Joinville ............... 62
Figura 13 - Evolução Cronológica do PlanMob ................................................................... 63
Figura 14 - Composição do Conselho da Cidade e da Câmara de Mobilidade ...................... 64
Figura 15 - Pesquisa de Opinião .......................................................................................... 69
Figura 16 - Distribuição geográfica e Representatividade das Consultas .............................. 70
Figura 17 - Consulta Pública da Região Sul ........................................................................ 71
Figura 18 - Divulgação do Calendário das Consultas........................................................... 73
Figura 19 - Ficha de Sugestões do PlanMOB ...................................................................... 76
Figura 20 - Nuvem de Palavras das Fichas de Sugestões ..................................................... 77
Figura 21 - Encontro dos Grupos Temáticos ....................................................................... 78
Figura 22 - Local da Audiência Pública............................................................................... 80
Figura 23 - Edital de convocação Audiência Pública PlanMOB .......................................... 82
Figura 24 - Audiência Pública PlanMOB ............................................................................ 83
Figura 25 - Obras viárias de Joinville .................................................................................. 87
Figura 26 - Prêmio Civitas Award ....................................................................................... 88
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Ações que promovem a adesão e geram valor público ....................................... 33
Quadro 2 - Vantagens e desvantagens da participação social nas decisões governamentais . 34
Quadro 3 - Barreiras para a Participação Social .................................................................. 39
Quadro 4 - Comparativo entre a “Cidade Inteligente” e a “Cidadania Inteligente” ............... 41
Quadro 5 - Componentes da Matriz Analítica ..................................................................... 53
Quadro 6 - Matriz Analítica da Participação Social ............................................................. 53
Quadro 7 - Critérios de seleção dos entrevistados ............................................................... 57
Quadro 8 - Perfil dos Entrevistados ..................................................................................... 57
Quadro 9 - Lista de Pesquisas realizadas ............................................................................. 68
Quadro 10 - Inconsistências entre Relatórios e Listas de Presença ...................................... 74
Quadro 11 - Detalhe da Agenda dos Grupos Temáticos ...................................................... 79
LISTA DE SIGLAS
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas
IoT – Internet das coisas
LOT - Lei de Ordenamento Territorial
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
ONU – Organização da Nações Unidas
PlanMob – Plano de Mobilidade Urbana
SINDIPEÇAS - Sindicato Nacional da Indústria de Componentes para Veículos Automotores
TI – Tecnologia da Informação
TIC – Tecnologia da Informação e Comunicação
UNDP – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO........................................................................................................ 15
1.1 Justificativa .............................................................................................................. 17
1.2 Delimitação da Pesquisa ........................................................................................... 19
1.3 Problema de Pesquisa ............................................................................................... 19
1.4 Objetivos .................................................................................................................. 20
1.4.1 Objetivo geral ........................................................................................................... 20
1.4.2 Objetivos específicos ................................................................................................ 20
2 REFERENCIAL TEÓRICO ..................................................................................... 21
2.1 Cidade Inteligente ..................................................................................................... 22
2.2 Mobilidade Urbana ................................................................................................... 26
2.2.1 Os Planos de Mobilidade Urbana no Brasil ............................................................... 29
2.3 Participação Social ................................................................................................... 31
2.3.1 Barreiras e Facilitadores da Participação Social ........................................................ 38
2.3.2 Participação Social na Cidade Inteligente ................................................................. 41
2.4 Resumo da Revisão da Literatura .............................................................................. 44
3 MÉTODO DE PESQUISA ....................................................................................... 46
3.1 Unidade de Análise ................................................................................................... 47
3.1.1 Contexto da Pesquisa ................................................................................................ 47
Assim nesse contexto singular foi escolhida as cidade de Joinville no Estado de Santa
Catarina, no sul do Brasil. .................................................................................................... 49
3.1.2 Cidade de Joinville - Justificativa da escolha ............................................................ 49
3.2 Formação do Instrumento de Análise ........................................................................ 52
3.3 Técnica e Instrumentos de Coleta de Dados .............................................................. 55
3.3.1 Fonte de Dados Primários - Entrevista ...................................................................... 55
3.3.1.1 Seleção dos Entrevistados ......................................................................................... 56
3.3.1.2 Transcrições ............................................................................................................. 58
3.3.1.3 Observação direta ..................................................................................................... 58
3.3.2 Fonte de Dados Secundários ..................................................................................... 59
3.3.2.1 Documentos ............................................................................................................. 59
3.4 Análise e Triangulação dos Dados ............................................................................ 59
4 ANÁLISE PRELIMINAR DOS DADOS ................................................................. 61
4.1 O Plano de Mobilidade de Joinville .......................................................................... 61
4.1.1 Elaboração do PlanMob - Processo de Participação .................................................. 63
4.1.2 Atuação do Conselho da Cidade ............................................................................... 63
4.1.3 As Pesquisas de Opinião ........................................................................................... 67
4.1.4 As Consultas Públicas............................................................................................... 70
4.1.4.1 Calendário e Locais das Consultas ............................................................................ 71
4.1.4.2 Proposta Metodológica das Consultas ....................................................................... 74
4.1.5 Os Grupos Temáticos ............................................................................................... 77
4.1.6 A Audiência de Validação ........................................................................................ 80
4.1.6.1 Convocação e Proposta Metodológica....................................................................... 81
4.1.7 A instituição do PlanMOB por decreto ..................................................................... 84
4.1.8 Etapas de Execução e Monitoramento ....................................................................... 86
4.1.9 O Prêmio Cívitas Award ........................................................................................... 88
4.1.10 Cidade Inteligente e projetos vinculados à Mobilidade Urbana ................................. 89
5 DISCUSSÃO DOS RESULTADOS ......................................................................... 91
5.1 Níveis de Participação Social .................................................................................... 91
5.2 Identificação das barreiras que afetam a participação ................................................ 94
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................... 97
6.1 Limitações ................................................................................................................ 99
6.2 Implicações Acadêmicas ......................................................................................... 100
6.3 Implicações Gerenciais ........................................................................................... 100
6.4 Pesquisas Futuras ................................................................................................... 100
REFERÊNCIAS ................................................................................................................ 101
Apêndice I: Protocolo da Entrevista – Conselheiros e participantes das audiências ............ 114
Apêndice II: Protocolo da Entrevista – Vereadores ............................................................ 117
Apêndice III: Protocolo da Entrevista – ONG´s .................................................................. 121
Apêndice IV: Protocolo da Entrevista – Universidades ...................................................... 124
Apêndice V: Protocolo da Entrevista – Coordenadores da elaboração do PlanMOB ........... 127
Apêndice VI: Protocolo da Entrevista – Coordenadores da execução do Programa de Cidade
Inteligente e do PlanMOB .................................................................................................. 131
Apêndice VII: Termo de autorização de uso de depoimentos.............................................. 134
Apêndice VIII: Carta de apresentação ................................................................................ 135
1 INTRODUÇÃO
O que é a cidade senão as pessoas?
William Shakespeare
The Tragedy of Coriolanus (1895).
No século XXI, a globalização, a mudança climática e a urbanização crescente
emergem como importantes desafios da nossa sociedade. Em particular, o aumento
exponencial da população urbana, que deverá duplicar nos próximos 40 anos, está criando
pressões ambientais, sociais e econômicas sem precedentes, fazendo das cidades os lugares
onde esses problemas se tornam mais complexos e evidentes (KOMMINOS, 2014;
MONZON, 2015; BENEVOLO: DAMERI; D’AURIA, 2016).
Por outra parte, as cidades, que antes competiam entre elas apenas em nível estadual
ou nacional, agora também competem umas com as outras em escala global (HARRISON;
DONNELLY, 2011; DAWE; SANKAR, 2016). Tal disputa envolve além de investimentos e
empregos, a retenção e atração das gerações Y e Z, das quais se espera sejam os agentes de
uma nova força econômica (HARRISON; DONNELLY, 2011).
Em síntese, um conjunto de fatores que têm levado aos governos a adotarem
iniciativas cada vez mais complexas a fim de propiciar aos seus habitantes maior qualidade de
vida, prosperidade, bem-estar social e ambiental. (SHEN et al., 2011; LYONS, 2016). Dentre
estas iniciativas, as melhorias em infraestruturas e serviços urbanos como fator de
atratividade, competitividade e bem-estar, são os exemplos constatáveis dessa nova realidade
em diversas áreas metropolitanas ao redor do mundo (NAM; PARDO, 2011a; DE JONG et
al., 2015).
Entretanto, essa nova problemática urbana questiona um modelo de gestão já
ultrapassado para dar lugar a um novo modelo de governança, no qual as soluções além de
eficientes precisam ser sustentáveis e inovadoras (SALEM; SCHONOWSKI; KÜPPER,
2013). Uma mudança de paradigma que se caracteriza por um lado pelas propostas baseadas
na criatividade, sustentabilidade, capital humano, cooperação e negociação entre stakeholders,
e por outro lado pelo predomínio da Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) presente
em todos os ambientes da nossa sociedade (CARAGLIU; BO; NIJKAMP, 2011).
Assim, esse fenômeno tem gerado diversas rotulagens, denominadas “Cidade
Sustentável”, “Cidade Digital”, “Cidade Resiliente”, “Cidade Inteligente”, dentre outras com
16
escopos similares, que parecem responder mais a uma oportunidade política e mercadológica
do que a um conceito urbano (DE JONG et al, 2015).
Apesar disso, a "Cidade Inteligente" está se tornando o paradigma de desenvolvimento
e planejamento urbano do século XXI, promovendo a criação de ambientes inovadores e
digitais que prometem movimentar os motores sócio-tecnológicos necessários para enfrentar
os desafios da mudança e o crescimento sustentável (KOMNINOS, 2014).
Nesse contexto, se verifica que uma das abordagens mais frequentes na
implementação da “Cidade Inteligente” trata da mobilidade urbana que busca melhorar o
tráfego das cidades e oferecer aos cidadãos-usuários, sistemas de transporte acessíveis,
inovadores, seguros e sustentáveis, baseados em fatores tecnológicos, de sustentabilidade e de
participação social (GIFFINGER et al., 2007; ALBINO; BERARDI; DANGELICO, 2015).
Um modelo que também alcança às cidades da América Latina, uma das regiões mais
urbanizadas e mais desiguais do planeta (UN - GLOBAL COMPACT CITIES
PROGRAMME, 2015) e cujas implementações em diversas áreas de governo podem aportar
lições sobre inovação urbana em economias com escassos recursos, num ambiente volátil e
imprevisível (STEINERT et al., 2011).
Contudo, o compromisso com a participação social, apontado por diversos autores
como fator estratégico na governança da cidade inteligente tem sido inconstante e
heterogêneo, privilegiando modelos menos participativos com imposição de soluções
corporativas, por vezes desestimadas pelos seus cidadãos (CASTELNOVO; MISURACA;
SAVOLDELLI, 2015a; RODRÍGUEZ BOLÍVAR, 2015; ANTHOPOULOS, 2017).
Pesquisas anteriores concluiram que as dificuldades para implementar processos de
participação efetiva no planejamento da mobilidade e o fracasso dos métodos de participação
do passado abriram a discussão para um novo paradigma de participação (LINDENAU;
BÖHLER-BAEDEKER; 2014). Assim, os modelos governamentais de participação social,
com a pretensão de serem controlados, administrativos e equitativos, afetam o grau de
participação se não reconhecem previamente os interesses políticos subjacentes; de tal forma
que não podem ser considerados neutrais, inclusivos ou justos se estão fundamentados
unicamente na sua função administrativa (MCANDREWS; MARCUS; 2015). Inclusive o
fator técnológico, que envolve muitas das soluções de participação na mobilidade, pode
resultar uma barreira para aqueles cidadãos “não especialistas”, ao verem reduzidas as suas
possibilidades de assumirem um papel ativo de participação e controle (CAPRA, 2016).
Nesse cenário descrito, se observa uma escassez de estudos empíricos sobre a
participação social nas cidades inteligentes o que ocasiona lacunas sobre o papel dos cidadãos
17
e deixa em evidência a necessidade de analisar a autenticidade representativa dos processos
decisórios (CASTELNOVO, et al., 2015a). No mesmo sentido, tanto Capra (2016) quanto
Willems; Van den Bergh e Viaene (2017) apontam que a relação entre a governança da cidade
inteligente e a participação social ainda precisa ser estudada em diferentes contextos e em
diferentes dimensões para permitir um desenvolvimento mais robusto e generalizável de
ideias teóricas.
Tais lacunas motivaram a realização deste estudo que busca compreender como
acontece a participação social nas políticas de mobilidade urbana da Cidade Inteligente. O
método de pesquisa adotado é o estudo de caso, sendo o objeto de estudo a cidade de
Joinville, no estado de Santa Catarina, por possuir um projeto de cidade inteligente e ter um
plano de mobilidade urbana elaborado nos moldes da Lei n°12.587/12, com a particularidade
que tal plano foi premiado internacionalmente pelo seu modelo de participação social.
Assim, este trabalho aborda em sua revisão teórica, primeiramente os conceitos de
cidade inteligente, a sua relação com a sustentabilidade e os aspectos sociais e participativos.
Posteriormente a revisão foca no conceito de mobilidade urbana como uma das dimensões da
cidade inteligente, discute o papel do cidadão na co-criação e as particularidades dos Planos
de Mobilidade Urbana no Brasil. Finalmente, o estudo explana o conceito da Participação
Social, seus atores, níveis de participação, barreiras e facilitadores.
Para atingir os objetivos que se propõe, o estudo baseou-se na realização de
entrevistas, revisão de documentos e observação direta como técnicas de coleta de dados, as
quais foram analisadas sob uma ferramenta de análise, previamente desenhada, fundamentada
na escala de Arnstein (1969) e suas posteriores adaptações, para avaliar os diferentes graus e
categorias da participação social. A escala de Arnstein ainda é um dos estudos mais citados e
influentes no campo da participação social (ANSELL; TORFING, 2016). Adotou-se esta
escala pela clareza dos seus conceitos, e pelo fato de ter sido testada no contexto da cidade
inteligente em estudos de casos recentes nas cidades de Rotterdam (MULDER, 2014),
Amsterdam (CAPRA, 2016) e Londres (WILLEMS; VAN DEN BERGH; VIAENE, 2017).
1.1 Justificativa
A era digital, na sua constante evolução, promove novas abordagens para os atuais
desafios das cidades, com soluções apoiadas em um conectivismo eletrônico cada vez maior
de pessoas, lugares e objetos, aliados à poderosa coleta e processamento de dados (LYONS,
2016). Nesse conjuntura, surgem as cidades inteligentes, baseadas no uso de novas
18
tecnologias de informação e comunicação para melhorar os serviços que as cidades oferecem
aos seus cidadãos, propondo em consequência, uma nova relação entre tecnologia, sociedade
e modelos de governança (GIFFINGER, 2015; MEIJER; GIL-GARCIA; BOLÍVAR
RODRÍGUEZ, 2016; MUSTAPHA; MCHEICK; MELLOULI, 2016).
Contudo, o conceito emergente de “Cidade Inteligente” encontra-se ainda em estágio
de formação, não havendo portanto uma compreensão clara e consistente em relação a ele.
Acredita-se que um dos fatores que influência essa situação é seu caráter multidisciplinar, sob
o qual pesquisadores de distintos campos do conhecimento aportam suas diferentes
perspectivas e abordagens (MEIJER et al., 2016). Portanto, o termo “Cidade Inteligente” ou
“Smart City” é hoje um rótulo popular, com uma vasta aplicabilidade, promovido por
governos e empresas de tecnologia, e cujo impacto no campo da pesquisa, deu origem a um
conjunto heterogêneo de definições que geram confusão, imprecisão e ambiguidades
conceituais (MANITIU; PEDRINI, 2016).
Dentro dessas definições, estão aquelas que propõem uma Cidade Inteligente em
estreita relação com a sustentabilidade e a participação dos cidadãos criando um debate
conceitual entre “inteligente” e/ou “sustentável” que expõe questões ainda não resolvidas
como: definição, teoria e métodos de análise (HOLLANDS, 2008; CARAGLIU; BO;
NIJKAMP, 2011; KOMMINOS, 2014; OJO et al., 2015; BIFULCO et al., 2016; BIBRI;
KROGSTIE, 2017).
Dessa maneira, surgem no horizonte de pesquisa das cidades inteligentes lacunas tanto
no nível macro (sustentabilidade, governança, valor público, cidadania) como no nível micro,
nos instrumentos de aplicação das diferentes áreas (mobilidade, saúde, segurança, governo,
etc.) (CASTELNOVO et al., 2015a). Assim, tanto Debnath et al. (2014) quanto Meijer et al.
(2016) consideram que o conceito de sustentabilidade na governança da cidade inteligente
merece maiores investigações, por apresentar lacunas em questões como liderança
governamental, modelos participativos e estruturas colaborativas. E nesse sentido, Sagaris
(2014), Mcandrews; Marcus (2015) e Purchase; Simmons (2017) advertem sobre a
complexidade dos desafios decorrentes da participação e destacam a necessidade de maiores
estudos sobre governança participativa em projetos de mobilidade urbana inteligente. Ao
tempo que Elvy (2014) e Lindenau; Böhler-Baedeker (2014) apontam uma lacuna de
conhecimento em relação à autenticidade representativa dos processos decisórios propostos
pelos governos.
Baseado nessas premissas, este estudo se justifica pela sua contribuição acadêmica
sobre as questões da participação social na governança dos instrumentos das cidades
19
inteligentes especificamente em Planos de Mobilidade Urbana e particularmente no contexto
brasileiro, havendo escolhido para tal a cidade de Joinville, também conhecida como a
“Cidade das Bicicletas”.
1.2 Delimitação da Pesquisa
Este estudo está inspirado em artigos prévios que abordaram a questão da Participação
Social na construção de políticas públicas da Cidade Inteligente, Capra (2016); Mulder
(2014); Willems (2017); todos baseados na escala de Arnstein, para compreender e analisar
diferentes casos ao redor do mundo. Também levou em consideração os trabalhos de Böhler-
Baedeker et al. (2013), Lindenau et al. (2014) e Mcandrews (2015) os quais possuem um
olhar específico da participação social sobre a mobilidade urbana das cidades inteligentes e
que servem de referência para a realização deste estudo.
Salienta-se, que ao se estudar a noção de “Participação Social”, se percebe a sua
aproximação teórica e semelhança conceitual com os termos “Participação Cidadã”,
“Participação Pública” e “Participação Comunitária”, e embora possam existir diferenças de
ordem prática, os estudos prévios não estabelecem diferenças ou contradições conceituais
entre esses termos (BRYSON et al. 2013; HURLBERT; GUPTA; 2015; ROUILLARD et al.
2014; FUNG, 2015; MCANDREWS 2015). Em contrapartida, a escala de Arnstein (1969),
original ou modificada, já foi testada diversas vezes para todos estes rótulos da participação.
A preferência pelo termo “Participação Social” utilizada neste pesquisa responde à
terminologia adotada pelo Governo Federal Brasileiro a partir do Decreto Nº 8.243/14 que
institui a Política Nacional de Participação Social e que incide nas políticas urbanas dos
municípios (BRASIL, 2014).
Contudo, neste estudo não foram abordados outras questões e conceitos decorrentes da
participação social, como são a efetividade da participação na aplicação de políticas ou a
geração de Capital Social. Também não contempla outras dimensões da Cidade Inteligente,
limitando-se ao estudo da Mobilidade Urbana.
1.3 Problema de Pesquisa
Com base na contextualização apresentada sobre cidades inteligentes e mobilidade
urbana e sua relação com a participação social sugere-se o seguinte problema de pesquisa:
20
Como acontece a participação social nas políticas de Mobilidade Urbana da Cidade
Inteligente no contexto brasileiro?
1.4 Objetivos
1.4.1 Objetivo geral
Analisar a participação social nas políticas de mobilidade urbana da cidade da Cidade
Inteligente.
1.4.2 Objetivos específicos
Fundamentados no Objetivo Geral, foram definidos os objetivos específicos que nortearão
o desenvolvimento deste estudo
a) Elaborar uma matriz analítica que permita identificar os componentes dos diferentes
níveis de participação social.
b) Identificar os níveis de participação social em cada etapa do Plano de Mobilidade.
c) Identificar as barreiras que afetam a participação social.
21
2 REFERENCIAL TEÓRICO
A temática do homem deve ser compreendida a partir da
emergência da população.
Michel Foucalt
Segurança, Território, População (1978).
O referencial teórico deste estudo inicia com uma busca nas bases científicas “Web of
Science”, SciELO e EBSCO através das palavras chaves: “Smart cities”, “Sustainable cities”
e “Smart mobility”. Posteriormente realizou-se uma consulta detalhada na base “Google
Scholar”, através do software “Publish or Perish”, com as seguintes palavras chave: “Smart
cities”, “Sustainable cities”, “Smart mobility”, “Urban mobility” individualmente e
combinadas com as palavras: “Governance”, “Stakeholders”, “Citizenship”, “Citizens”,
“Participation” “Social Participation” e “Public Participation”. Finalmente, visando
identificar antecedentes de pesquisas similares no Brasil e na América Latina foram realizadas
idênticas consultas na língua portuguesa e castelhana.
Nessas consultas foram selecionados preliminarmente os artigos com até cinco anos de
publicação salvo aqueles seminais. Destes, foram selecionados aqueles com índice “H”, com
especial atenção aos publicados em periódicos que atenderam a, pelo menos, um dos
seguintes critérios de classificação: Qualis ≥A2; Fator de Impacto ≥ 0.848; SJR ≥ 0.378 ou H
índex ≥ 6. Dentre essas publicações se destacam: Public Management Review; Land Use
Policy; Public Administration Review; Organization; Journal of Public Administration; City;
Urban Studies; International Journal of Public Sector Management; Information Polity;
Cities, Futures, Journal of Urban Technology.
Complementariamente foram analisados estudos encomendados por organismos
internacionais como ONU, BID, WORLD BANK, OCDE, UNDP e Comissão da União
Europeia. Também de consultorias internacionais como EMBARQ, WRI, URBAN
SYSTEMS e SMART CITIES COUNCIL. Ainda, buscando compreender a evolução das
linhas de pesquisa foram contemplados os artigos que os pesquisadores mais citados
publicaram em outros periódicos, livros ou eventos científicos. Por último foi examinada a
legislação brasileira sobre Planejamento Urbano, Mobilidade Urbana e Participação Social.
Para dar uma maior sustentação ao tema escolhido, foram analisados primeiramente
trabalhos de análise bibliométrica e de revisão bibliográfica. Assim, após a leitura dos
principais autores, teve-se a compreensão que a análise teórica deste estudo se encontra
22
influenciada por uma temática emergente e ainda pouco explorada como são as cidades
inteligentes, também a sua relação com a sustentabilidade, seus sistemas de mobilidade e o
papel do cidadão na governança desse novo modelo de gestão urbana, entendimento que foi se
confirmando no decorrer da revisão.
Nesse sentido, em recente análise bibliométrica conduzida por Mora, Bolici e Deakin
(2017) se verifica que a pesquisa científica sobre Cidades Inteligentes está emergindo como
um tópico de rápido crescimento apesar do caráter difuso do conceito e das diferenças entre a
teoria e os projetos em execução (ALBINO et al., 2015; ANTHOPOULOS, 2015;
CASTELNOVO et al., 2015b; DEAKIN, 2015; ANTHOPOULOS, 2016; BOLÍVAR
RODRÍGUEZ, 2016; MACADAR; PORTO, 2016; DAMERI, 2017a).
Dentre os principais motivos desse status de indefinição teórica estão o isolamento
intelectual, o escasso intercâmbio de conhecimentos entre pesquisadores, as divisões entre
comunidades científicas e o desacordo sobre qual o papel das TICs nos modelos urbanos
emergentes (MORA et al., 2017). Tal situação tem deixado a pesquisa da cidade inteligente
fragmentada e dividida em duas principais correntes, uma de natureza singularmente
tecnológica e outra de caráter humano, que alerta para a falta de inteligência social, artefatos
culturais e atributos ambientais que relacionem de maneira harmônica tais conceitos com a
tecnologia (MORA et al., 2017).
A revisão teórica deste estudo adere a essa última perspectiva que busca harmonizar os
fatores tecnológicos e humanos, e propõe uma análise do grande tema da cidade inteligente,
do componente da mobilidade urbana, e da participação social como um dos seus
instrumentos de governança.
2.1 Cidade Inteligente
A economia do conhecimento mostra que os recentes avanços tecnológicos estão
aportando um outro nível de gestão na capacidade de inovação das cidades, impulsionando
novos modelos de governança urbana (ANGELIDOU, 2015; GARAU; MASALA; PINNA,
2016). Nessa perspectiva, emergem as iniciativas que fazem da Cidade Inteligente um modelo
para mitigar os atuais problemas urbanos e tornar as cidades lugares melhores para se viver
(NAM; PARDO, 2011b).
Embora concebido no ambiente acadêmico, o conceito “Smart City” potencializou-se
com a oferta corporativa de soluções tecnológicas exibidas como “peças chaves” da gestão
inteligente (NAM; PARDO, 2011b; COCCHIA, 2014; DAMERI; ROSENTHAL-
23
SABROUX, 2014a; HÖJER; WANGEL, 2015). Essa estratégia comercial das empresas de TI
acabou por instalar na agenda acadêmica e governamental um modelo de cidade inteligente
sob domínio tecnológico (“technology push”) fundamentado em soluções de portfólio, porém
criticado por uma corrente de pesquisadores das ciências sociais (PALLOT et al., 2011;
PAROUTIS; BENNETT; HERACLEOUS, 2014; SÖDERSTRÖM; PAASCHE; KLAUSER,
2014; LYONS, 2016).
Uma explicação sobre tal fenômeno é aportada por Angelidou (2015) ao destacar que
por um lado a tecnologia avançou rapidamente e criou um mercado em expansão de produtos
e soluções para cidades inteligentes, e por outro lado as cidades aumentaram a sua
complexidade e criaram uma demanda por dispositivos eficientes e sustentáveis, preparando o
terreno fértil para a economia de produto da cidade inteligente.
Paralelamente, o crescimento desse novo segmento de negócios parece ter
influenciado o interesse acadêmico não apenas no número de pesquisas, mas também na
variedade de visões e rotulagens aplicadas às cidades inteligentes. (HOLLANDS, 2008;
CARAGLIU; BO; NIJKAMP, 2011; ANTHOPOULOS, 2015). Em consequência, muitas
pesquisas confundem visões e componentes básicos da Cidade Inteligente evidenciando que o
conceito ainda não encontrou uma definição única e abrangente (NAM; PARDO, 2011a;
ANGELIDOU, 2015; MATTONI; GUGLIERMETTI; BISEGNA, 2015; BENEVOLO et al.,
2016). Inclusive a palavra "smart" é controversa, em quanto alguns pesquisadores a
consideram um instrumental, outros ao invés a consideram um conceito normativo
(NASRAWI; ADAMS; EL-ZAART, 2016).
Nesse estágio de “em construção” do conceito é possível encontrar categorias urbanas
diversas como Cidade Digital, Cidade Sustentável, Cidade Inteligente, Cidade do
Conhecimento, Cidade Resiliente e outras similares sem esclarecer se tais termos remetem ao
mesmo conceito ou se definem diferentes tipos de cidades que parecem responder muito mais
a uma estratégia de marketing do que a um conceito urbano (CARAGLIU; BO; NIJKAMP,
2011; NAM; PARDO, 2011b; COCCHIA, 2014; DE JONG et al., 2015).
Apesar disso, as diferentes categorias são a evidência de uma nova geração de cidades,
intensivas em conhecimento e inovação, surgidas de um novo paradigma urbanístico
decorrente da evolução tecnológica e dos desafios globais (KOMNINOS, 2014).
A partir dessa discussão sobre os diferentes conceitos destes novos modelos urbanos,
Nam e Pardo (2011) identificaram os principais fatores desses rótulos e os categorizaram em
três componentes multidimensionais:
24
a) Tecnologia (infraestruturas de hardware e software);
b) Pessoas (criatividade, diversidade e educação);
c) Instituições (governança e política).
Para os autores, uma cidade é inteligente quando há conexão entre essas três
dimensões, quando os investimentos governamentais em capital humano e infraestrutura de TI
propiciam crescimento sustentável e melhoram a qualidade de vida, por meio da governança
participativa (NAM; PARDO, 2011b). Em todo caso, a pretensão de uma cidade em se
denominar inteligente deve se basear em algo mais do que o uso das tecnologias de
informação e comunicação (BIFULCO et al., 2016; VANOLO, 2016). Inclusive, uma cidade
sequer deveria ser considerada inteligente se as partes interessadas dentro dela não estão
envolvidas em todos os níveis de tomada de decisão e nos processos de planejamento que
conduzem à cidade em direção a sua missão (COPENHAGEN CLEANTEACH CLUSTER,
2012).
Na visão de Giffinger (2015) o caminho para a cidade se tornar inteligente, demanda
um processo de mudança que envolve três aspectos: uma nova relação entre stakeholders, a
interação desses com as inovações tecnológicas; e um modelo de governança adaptativa.
Todavia, para uma reformulação da governança com essas características são necessárias a
colaboração tanto interna no âmbito da administração pública, quanto externa em relação aos
cidadãos (BOUSKELA et al., 2016). Um desafio que consiste em integrar a todos os
stakeholders para que os envolvidos possam entender qual o tipo de cidade inteligente se
deseja (WAART; MULDER; BONT, 2015). Assim, enquanto os funcionários da
administração são importantes por seus conhecimentos de gestão, os cidadãos configuram o
início e o fim do ciclo de avaliação das propostas (BOUSKELA et al., 2016).
Dessa maneira, os cidadãos, ao serem considerados “peças-chave” da governança, têm
a oportunidade de se envolver com a iniciativa, influenciar, e construir em conjunto uma
proposta que garanta o direito ao espaço público com a participação de todas as camadas
sociais, não apenas das mais fortes (CHOURABI et al., 2012; MONFAREDZADEH et al,
2015).
O estudo promovido pela Universidade Viena conduzido por Giffinger et al. (2007)
analisou 58 cidades europeias de porte médio e proporcionou no modelo mais difundido de
cidade inteligente estudado na atualidade (DAMERI, 2017b). A pesquisa propõe um sistema
de classificação segundo o qual as cidades podem ser avaliadas e desenvolvidas através de
seis características distintas: economia, pessoas, governança, mobilidade, meio ambiente e
25
qualidade de vida (GIFFINGER et al., 2007). Essas seis dimensões catalisam os 31 fatores
detectados nas cidades analisadas (Figura 1).
Figura 1 - Dimensões da Cidade Inteligente
Fonte: Adaptado de Giffinger e Gudrun (2010)
Esse modelo permite que os desafios das cidades possam ser classificados em relação
a seus diferentes campos de ação sob uma abordagem holística (MONZON, 2015).
Entretanto, a proposta não assume a pretensão de se tornar universal, pelo contrário, seus
autores advertem sobre as particularidades de cada cidade e sobre a evolução tecnológica, que
encontrará ao longo do tempo novas demandas e aplicações (GIFFINGER; GUDRUN, 2010).
Com tudo, o desafio da cidade inteligente será adequar as soluções tecnológicas com
as aspirações individuais dos cidadãos, para transformá-las em um valor público que atenda
aos objetivos econômicos, sociais e ambientais da comunidade (FERRO et al., 2013). Dessa
forma, o grau de adoção pelos beneficiários mostrará de que maneira a participação é capaz
de gerar esse valor público e criar um processo de melhoria contínua que sustente a
governança inteligente das cidades (MOORE, 2013). Um efeito que também deve atingir às
propostas de mobilidade urbana, nas quais a participação tem a capacidade de promover
novas e melhores soluções (GIL; CALADO; BENTZ, 2011; LINDENAU; BÖHLER-
BAEDEKER, 2014; SAGARIS, 2014; BOLIVAR RODRÍGUEZ, 2017).
26
2.2 Mobilidade Urbana
Os sistemas de transporte urbano enfrentam diversos desafios provocados pelo
crescimento populacional e a urbanização constante, e submetem às administrações locais a
pensar em novas abordagens de planejamento (MIRANDA; RODRIGUES DA SILVA, 2012;
HÜGING; GLENSOR; LAH, 2014; PRIESTER; MIRAMONTES; WULFHORST, 2014;
PAPA; LAUWERS, 2015; GARAU; MASALA; PINNA, 2016). Congestionamentos,
poluição do ar, acidentes, perda de vidas, ruído, fragmentação urbana, diminuição de áreas
verdes, tempo perdido no trânsito são alguns dos problemas que a mobilidade gera nas
cidades (KEMP; ROTMANS, 2004).
Com tudo, muitos países desenvolvidos já conseguiram reduzir consideravelmente
esses problemas por meio de ações que priorizam o transporte público de alta capacidade,
fornecendo alternativas de boa qualidade ao transporte individual (COSTA, 2014).
Já os países em desenvolvimento que, em geral, vivem um processo de urbanização
desordenado, estão diante de uma questão bem mais complexa na qual o uso do carro cresce
de maneira insustentável, tanto pela falta de transporte público de qualidade, quanto pela
questão cultural que o carro representa como instrumento de status social (COSTA, 2014).
Nesse sentido, espera-se que nas próximas décadas, os problemas de mobilidade continuem a
aumentar em todo o mundo, e particularmente nos países em desenvolvimento que registram
aumento da prosperidade (WORLD BANK, 2011).
Em consequência, a mobilidade é um dos tópicos mais difíceis de enfrentar nas
grandes áreas metropolitanas, uma vez que envolve aspectos ambientais, econômicos,
tecnológicos e comportamentais dos usuários (BENEVOLO et al., 2016). Assim, nesse
cenário, surge a mobilidade inteligente, apresentada como “a melhor opção” para alcançar a
sustentabilidade sobre transportes e promovida por governos e empresas de TI como um
sinônimo de “smart city” (STARICCO, 2013; DEBNATH et al., 2014; LYONS, 2016).
A mobilidade urbana inteligente evoca, no imaginário coletivo, um sentido de nova
oportunidade de progresso relacionada com o uso da tecnologia como principal aliada
(LYONS, 2016). Através dela é possível dar suporte ao gerenciamento, otimizar os fluxos de
tráfego e coletar opiniões dos cidadãos sobre a qualidade dos serviços de transporte público e
inclusive sobre a qualidade de vida na cidade (BENEVOLO; et al., 2016)
Todavia, além das TICs, outras soluções baseadas em diferentes tecnologias como os
veículos elétricos e os combustíveis alternativos; e inclusive sem qualquer tecnologia como é
o caso das ciclovias, surgem como opções da mobilidade inteligente (DAMERI, 2017a).
27
Contudo, na medida em que a complexidade, integração e extensão dos programas de
mobilidade aumentam, cresce também a necessidade de otimizar a gestão através de suportes
tecnológicos (DAMERI; BENEVOLO, 2017).
A mobilidade inteligente se enquadra como uma das dimensões da Cidade Inteligente
e na sua definição integra os fatores econômicos, tecnológicos, sociais e ambientais,
aportando “soluções que visem melhorar os problemas de trânsito urbano, oferecendo
sistemas de transporte acessíveis, inovadores, seguros e sustentáveis” (GIFFINGER et al.,
2007; ALBINO; BERARDI; DANGELICO, 2015). Entretanto, para LYONS (2016) ainda
resulta difícil avaliar de que forma a mobilidade urbana inteligente repercute na
sustentabilidade. Apesar das inúmeras iniciativas que promovem a “inteligência” nos sistemas
de transporte, pouco se sabe sobre como essas propostas estão se desenvolvendo e impactando
na sustentabilidade das cidades, e menos ainda, sobre qual o melhor modelo já implementado
(DEBNATH et al., 2014).
Buscando esclarecer essa relação dialética entre inteligência e sustentabilidade,
LYONS (2016) apresenta quatro possíveis cenários de interação desses conceitos no contexto
da mobilidade urbana (Figura 2). Para o autor, os formuladores de políticas, os
desenvolvedores e os pesquisadores deveriam saber em qual dessas quatro realidades estão
produzindo as suas propostas e de que forma pretendem evoluir ao longo do tempo.
Figura 2 - Interação entre inteligência e sustentabilidade na mobilidade urbana
Fonte: Adaptado de Lyons (2016).
Segundo Lyons (2016), as quatro alternativas podem ser descritas da seguinte forma:
a) Reflete uma tendência da realidade presente, na qual os paradigmas “inteligente” e
28
“sustentável” não se opõem, mas não estão em harmonia em todos os aspectos;
b) Descreve uma realidade desejada na qual tudo o que é inteligente é sustentável e
vice-versa, tanto nas terminologias como em seus significados, postura que é
defendida por este estudo;
c) Reflete o que para alguns seria uma realidade distópica na qual o paradigma da
inteligência torna-se dominante e "consome" o paradigma “diminuído” da
sustentabilidade;
d) Sugere um grau mais elevado de gerenciamento sobre o futuro da cidade, no qual o
paradigma inteligente se subordina ao paradigma sustentável, com o primeiro
"confinado" a assistir esse último (LYONS, 2016).
Outra proposta que contribui para a compreensão do papel da sustentabilidade na
mobilidade urbana foi elaborada pela EUROPEAN COMMISSION (2013), nela se destacam,
dentre outros, os seguintes princípios orientadores para a mobilidade sustentável:
a) Atender às necessidades de todos os usuários;
b) Estimar as demandas dos cidadãos, empresas e indústria;
c) Promover a multimodalidade;
d) Equilibrar viabilidade econômica, equidade social, e qualidade ambiental;
e) Melhorar a atratividade do ambiente urbano, qualidade de vida e saúde pública;
f) Reduzir a poluição do ar, do ruído e o consumo de energia;
g) Criar uma estratégia para melhorar a qualidade do transporte público.
h) Aumentar a atratividade da caminhada e do ciclismo.
i) Promover sistemas de transporte inteligentes em todos os modos de transporte.
j) Envolver os cidadãos, representantes da sociedade civil e atores econômicos no
desenvolvimento e implementação do plano desde o início e ao longo do processo
para assegurar um alto nível de aceitação e suporte.
Dessa forma, um plano de mobilidade urbana sustentável deve ter como objetivo
central, melhorar a acessibilidade com soluções de alta qualidade, visando a sustentabilidade,
e considerando as necessidades da "cidade funcional", ou seja aquela que vai além dos limites
administrativos municipais, envolvendo à cidadania no processo de formulação de propostas e
exigindo como peça chave, o envolvimento e a participação ativa de múltiplos e heterogêneos
29
públicos (GIL; CALADO; BENTZ, 2011; EUROPEAN COMMISSION, 2013; LINDENAU
et al.,2014; MCANDREWS, 2015; SAGARIS, 2014; BOLIVAR et al., 2017).
2.2.1 Os Planos de Mobilidade Urbana no Brasil
Em 2001 foi aprovado no Brasil o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) que objetiva
estabelecer as diretrizes gerais e os instrumentos da política urbana. Entretanto, como o
Estatuto da Cidade não dispõe especificamente sobre a mobilidade urbana, tornou-se
necessário que o Poder Executivo propusesse a edição de um normativo autônomo, para
ampliar o entendimento aos transportes urbanos (BRASIL – MINISTÉRIO DAS CIDADES;
2015). Esse novo conceito foi traduzido na Política Nacional de Mobilidade Urbana instituída
pela Lei 12.587/2012 que estabelece objetivos e diretrizes para a construção de cidades mais
conectadas, inclusivas e sustentáveis (BRASIL, 2012). Tal política foi fundamentada nos
artigos 21 (inciso XX) e 182 da Constituição Federal de 1988 a qual dispõe que a política
urbana é responsabilidade do município e deve garantir as funções sociais da cidade e o
desenvolvimento dos cidadãos (BRASIL – MINISTÉRIO DAS CIDADES; 2015).
A Lei Federal Nº 12.587/2012, também conhecida como “Lei da Mobilidade Urbana”,
representa um significativo marco jurídico para o planejamento urbano sustentável das
cidades brasileiras, pois trata da mobilidade inserida num sistema de planejamento urbano
sustentável e participativo (SUDARIO; HERNANDEZ, 2014). Ainda, tal normativa
representa um dos eixos estruturadores da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano
entendida como um conjunto de princípios e diretrizes que norteiam as ações do Poder
Público e da sociedade em geral na produção e na gestão das cidades. Dessa forma, as
políticas territoriais de participação social e de destinação de recursos financeiros servem para
combater as disfunções urbanas, as externalidades negativas e as desigualdades territoriais e
sociais existentes no País (BRASIL – MINISTÉRIO DAS CIDADES; 2015).
Os manuais de referência dos Planos de Mobilidade fornecidos pelo Governo Federal
preveem que a elaboração dos planos respeite uma ampla participação e o máximo
envolvimento da sociedade em todas as suas etapas, incluindo à população usuária e aos
principais agentes econômicos e políticos locais. Tomando como base tais considerações, foi
necessário que os planos de transporte e mobilidade se elaborem de uma forma renovada em
relação às aplicações tradicionais, incorporando além dos aspectos metodológicos
consagrados, novas vertentes de análise do problema, bem como uma maior participação
social no seu processo de elaboração (BRASIL – MINISTÉRIO DAS CIDADES; 2007).
30
Em consequência, os Planos de Mobilidade Urbana precisam prever quais os
mecanismos que serão adotados pelo município para garantir a participação social nas etapas
de implantação, monitoramento e avaliação (BRASIL – MINISTÉRIO DAS CIDADES;
2015). Essas etapas consistem em sete passos principais: 1) Preparação; 2) Definição do
escopo; 3) Procedimentos gerenciais; 4) Elaboração; 5) Aprovação; 6) Implementação; e 7)
Avaliação e Revisão (Figura 3). Cada passo é composto por um conjunto de atividades
institucionais e técnicas detalhadas para auxiliar na sua execução com o acompanhamento da
sociedade civil através de canais de comunicação e espaços de participação social (EMBARQ
BRASIL, 2015).
Figura 3 - Plano de Mobilidade Urbana: Passo-a-passo
Fonte: Adaptado de EMBARQ BRASIL (2015).
Especificamente, a lei (12.587/2012) determina como direito dos usuários: “participar
do planejamento, da fiscalização e da avaliação da política local de mobilidade urbana;” (Art.
14, II). Além disso, estabelece no seu Art. 15, diversos instrumentos de participação da
sociedade civil para todas as etapas das políticas de mobilidade (BRASIL, 2012).
31
Ainda segundo o Manual, a participação social requer um elevado envolvimento
político e uma coordenação comprometida com a sua gestão durante todo o processo de
construção do Plano, e destaca que a grande vantagem desse compromisso com a sociedade é
o fortalecimento simultâneo, tanto por parte dos cidadãos como da Administração Pública, na
sua capacidade de entendimento sobre as necessidades, expectativas e limitações de cada
parte. De outro lado, também fortalecem as próprias relações interinstitucionais por
integrarem diferentes estruturas de gestão no processo de discussão do plano e seus projetos
(BRASIL – MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2015).
Contudo, adotar tal política de participação social não deve ser entendido como um
evento pontual, e sim como um processo contínuo e desafiador que requer um planejamento
cuidadoso e atento aos detalhes. Os grupos sociais devem ser estimulados a atuar e cooperar,
uma vez que não existe a cultura de participação social nas iniciativas promovidas pelo Poder
Público. Dessa forma o governo deve assegurar que as demandas da população serão
consideradas e que não serão tratadas apenas como uma formalidade para cumprir os
requisitos legais aos quais estão submetidas as Administrações Públicas (BRASIL –
MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2015).
Inclusive, um dos principais objetivos dessa participação é equilibrar os interesses e
influências dos atores envolvidos no processo de discussão pública. O Poder Público deve
promover sua capacidade reguladora em defesa dos interesses públicos, em conjunto com os
setores políticos e econômicos. Por tanto, é necessário gerenciar as influências dos grupos
mais poderosos e diminuir as desigualdades de classe e territoriais dentro desse planejamento
urbano. E considerar que os usuários de transporte público e não motorizado são os que mais
sentem os efeitos das políticas de mobilidade, devendo nesse sentido fortalecer a organização
das comunidades locais e dar visibilidade às demandas das minorias sociais que têm enormes
dificuldades em levar suas opiniões aos formuladores de políticas públicas (BRASIL –
MINISTÉRIO DAS CIDADES; 2015).
Assim, a grande questão é garantir a participação social na tomada de decisão, com
gestão democrática e participativa promovendo de fato a mobilidade urbana integrada,
sustentável e inclusiva (SUDARIO; HERNANDEZ; 2014).
2.3 Participação Social
A Participação Social é um termo “guarda-chuva” para muitos tipos de participação
(WILLEMS; VAN DEN BERGH; VIAENE, 2017). No caso do planejamento urbano
32
contemporâneo, a participação social surge como uma tendência que questiona os processos
“Top down” por considerá-los opressivos e vantajosos para uma minoria pequena e poderosa,
e em cambio propõe ideias de maior legitimidade, concebidas no consenso e construídas sob
um planejamento colaborativo (LINDENAU; BÖHLER-BAEDEKER, 2014; SAGARIS,
2014).
Essa mudança de paradigma exige dos gestores a máxima transparência e rigor,
compartilhamento de informações úteis, relevantes e completas, e uma melhor utilização dos
recursos para envolver a interessados representativos dos mais variados segmentos (GIL;
CALADO; BENTZ, 2011; MELLOULI; LUNA-REYES; ZHANG, 2014; BOLIVAR
RODRIGUEZ, 2017). Sob estas premissas, o sucesso da implementação não depende apenas
da participação, como também da motivação para a corresponsabilidade de gestão de todos os
participantes (GIL; CALADO; BENTZ, 2011). Nessa troca de visões, os diferentes públicos
entendem as motivações por trás das diferentes posturas e criam um ambiente encorajador que
facilita a concordância de ideias e o processo de implantação (BANISTER, 2008;
LINDENAU; BÖHLER-BAEDEKER, 2014; SAGARIS, 2014).
Além disso, incluir a perspectiva dos cidadãos e de outras partes interessadas pode
provocar o surgimento de novas soluções, criativas e inovadoras (BERNTZEN;
JOHANNESSEN, 2016; LINDENAU; BÖHLER-BAEDEKER, 2014). E paralelamente,
ocasiona aos gestores municipais a possibilidade de incorporarem novos conhecimentos e
comentários sobre a suas iniciativas e eventualmente conseguir um melhor resultado graças às
descobertas próprias do consenso (IRVIN; STANSBURY, 2004; LINDENAU; BÖHLER-
BAEDEKER, 2014; MELLOULI; LUNA-REYES; ZHANG, 2014; SAGARIS, 2014;
BERNTZEN; JOHANNESSEN, 2016).
Por outra parte, desatender os princípios participativos significaria não apenas não ser
considerado um "projeto sustentável", como também uma perda de oportunidade de aumentar
a conscientização para os desafios locais (LINDENAU; BÖHLER-BAEDEKER, 2014;
SAGARIS, 2014).
Diante disso, projetos impostos e com falta de transparência no processo de tomada de
decisão acabam aumentando o abismo entre políticos e cidadãos levando a atitudes de
resistência individual e coletiva, em vez de promover a colaboração e corresponsabilidade
com os resultados (GIL; CALADO; BENTZ, 2011; LINDENAU; BÖHLER-BAEDEKER,
2014; SAGARIS, 2014).
Assim, muitos são os argumentos a favor do aumento da participação social e estes se
concentram frequentemente nos benefícios da própria prática participativa (IRVIN et al.,
33
2004). Entretanto, cada vez são mais confusos e complexos os problemas decorrentes dos
processos de participação, e seus procedimentos não demonstram a eficácia necessária se
comparados com o tamanho dos desafios (SAGARIS, 2014). Além da legitimidade dos
participantes, trata-se de processos demorados e custosos que exigem um período de
adaptação que gere: confiança nos participantes, o conhecimento necessário para debater, e a
percepção de estar participando de uma forma autêntica que crie valor público e não apenas
uma presença passiva e infrutuosa (IRVIN; STANSBURY, 2004; LINDENAU; BÖHLER-
BAEDEKER, 2014).
Para atingir esses níveis de participação autêntica que vão além da mera presença,
Banister (2008) salienta a necessidade de compreender o comportamento e explorar os meios
pelos quais a cooperação e o apoio dos cidadãos acontecem, para que as mudanças reais sejam
efetivas. Nesse sentido, uma proposta sugerida por Castelnovo; Misuraca e Savoldelli (2015a)
para a coprodução de políticas públicas, outorga especial relevância à geração de adesão e
criação de valor público nas estratégias de participação social. Inclusive Banister (2008), em
um estudo anterior, destaca quais são os fatores chave que devem ser levados em
consideração para gerar a pretendida aceitação e aumentar a percepção de criação de valor nos
processos de participação (Quadro 1).
Quadro 1 - Ações que promovem a adesão e geram valor público
Informar
A educação, as campanhas de conscientização e a promoção através da mídia e da pressão social são um ponto de partida essencial. Explicar as necessidades da cidade, enfatizando os
benefícios econômicos, sociais e de saúde positivos para o indivíduo e a sociedade.
Envolver e Comunicar
O processo deve ser inclusivo, com objetivos claros e uma
compreensão das consequências para aqueles em quem a estratégia impactará. Projetado para obter apoio e compreensão, para que as partes interessadas possam comprar as propostas.
Aumentar os níveis de consistência entre expectativas e resultados.
Lançar pacote de medidas
As propostas promovidas pelo governo e pela cidadania precisam
ser combinadas em pacotes de suporte mútuo. As políticas restritivas ou de aumento de custos devem ser acompanhadas de programas bem divulgados para melhorar a disponibilidade e a
atratividade de alternativas.
Vender os benefícios É necessário divulgar amplamente os benefícios, mesmo que haja custos, inconvenientes e sacrifícios.
Adotar medidas controversas por estágios
O apoio precisa ser construído em termos de resultados positivos e melhorias mensuráveis na qualidade de vida. A política é sobre
refletir as preferências prevalecentes e também formar opiniões. Aceitação de responsabilidades e compromisso de mudança através de ações é a chave para o sucesso.
Consistência entre diferentes medidas e setores políticos
Algumas medidas (por exemplo, preços) que são comuns a todos os futuros. Tais medidas precisam ser implementadas imediatamente, mesmo que seus impactos não sejam
instantâneos. Regulamentos, padrões, subsídios e incentivos fiscais devem ser usados para incentivar a adoção de mecanismos mais eficientes. É necessária uma perspectiva mais
holística que integre a tomada de decisões em todos os setores e amplie o discurso público.
Adaptabilidade As decisões hoje não devem restringir desnecessariamente a
margem para futuras decisões, de modo que o comportamento
34
adaptativo de indivíduos e agências possa ser avaliado. Não há
receita médica ou plano para os procedimentos corretos a seguir. Cada situação requer análise e implementação separada, incluindo flexibilidade para mudar as medidas políticas se as
intenções e os resultados não coincidirem. A avaliação do risco e reversibilidade são componentes sólidos das políticas urbanas sustentáveis. A adaptabilidade não é uma desculpa para a inação
ou a ação fraca. É um argumento para a tomada de decisão clara, liderança, apoiada por análise e monitoramento para verificar a eficácia da ação política.
Fonte: Adaptado de Banister (2008).
Para Banister (2008), esse processo precisa criar confiança e respeito entre os
diferentes atores ao longo do tempo de modo que a comunicação e o envolvimento ativo
sejam os fatores primordiais, mas que por outro lado transmita aos cidadãos que os benefícios
pessoais devem ser colocados no amplo contexto do bem comum. Assim, em vez incentivar
respostas de avaliação automáticas em termos de benefícios individuais, o debate deve
abranger ações que examinem todo o processo em termos de valor público (BANISTER,
2008).
Em contrapartida, é necessário conscientizar aos gestores dos benefícios gerados nos
processos participativos. Um estudo chave para compreender quais as vantagens e
desvantagens desses processos foi realizado por Irvin e Stansbury (2004). Nele se sintetizam
os efeitos que atingem a governos e cidadãos, tanto no processo decisório como nos
resultados do projeto (Quadro 2).
Quadro 2 - Vantagens e desvantagens da participação social nas decisões governamentais
35
Fonte: Adaptado de Irvin e Stansbury (2004).
Apesar das desvantagens, os autores destacam que um processo aprofundado de
participação social pode ajudar a transcender a atual política mediática, dando aos cidadãos a
oportunidade de compreender situações tecnicamente difíceis encorajando-os a aportar
soluções desde uma visão comunitária. Além disso, essa experiência sugere que pensar nos
cidadãos como planejadores por direito próprio, e não como meros participantes, abre
caminho para estratégias mais eficazes e inovadoras sobre transportes, nas questões sociais,
ambientais e em outros desafios que as cidades enfrentam hoje (SAGARIS, 2014).
No entanto, para isso acontecer, os cidadãos devem acreditar que seu envolvimento é
consequente e terá um impacto positivo para a comunidade (MELLOULI; LUNA-REYES;
ZHANG, 2014). Dessa forma, a redistribuição do poder permitirá aos cidadãos, atualmente
excluídos dos processos políticos e econômicos, serem incluídos deliberadamente no
delineamento do seu próprio futuro (ARNSTEIN, 1969). E os atores políticos, por sua vez,
acabarão conhecendo as posições específicas dos grupos comunitários, evitando medidas que
poderiam resultar impopulares e politicamente incorretas (IRVIN; STANSBURY, 2004).
Nesse caminho, balizado pela imposição das propostas por um lado, e pela rejeição
popular por outro, os governos acabam adotando algum tipo de estratégia de participação
cidadã (ARNSTEIN, 1969), que por vezes se aproveita dos problemas de representação, com
comitês dominados por participantes com interesses particulares ou corporativos (IRVIN;
STANSBURY, 2004). Uma manobra que reflete a diferença entre um ritual vazio de
participação e o poder real necessário para afetar o resultado do processo (ARNSTEIN, 1969).
Em consequência, a participação social não é uma questão dicotômica. O estudo
seminal de Arnstein (1969) apresenta a primeira tipologia que distingue o grau de participação
36
dos cidadãos (Figura 4) e que descreve por níveis o envolvimento entre comunidade e
governo no processo formal de planejamento (SSEKATAWA, 2016; SWAPAN 2016).
Figura 4 - Degraus da participação social
Fonte: Adaptado de Arnstein (1969) e Blecic et al. (2013)
Assim, os níveis de participação, organizados de forma progressiva em relação ao
poder dos cidadãos também define qual a estratégia adotada pelas agências de governo
(ARNSTEIN, 1969).
Segundo a autora, os degraus inferiores da escada, “Manipulação” e “Propaganda”,
descrevem os níveis da "não participação" implementados por alguns governos para substituir
a participação genuína. Seu verdadeiro objetivo não é fazer com que as pessoas participem no
planejamento ou na realização de programas, e sim permitir que os detentores de poder
"eduquem" ou "induzam" os participantes.
Os degraus 3 e 4, “Informação” e “Consulta”, avançam para níveis de pseudo
participação que permitem aos que nunca são ouvidos, terem uma voz, ouvir e ser ouvidos.
Mas, nessas condições, eles não têm o poder de garantir que seus pontos de vista serão
atendidos por quem detêm poder. Quando a participação é restrita a esses níveis, não há
seguimento e portanto nenhuma garantia de mudar o “status quo”.
O degrau 5, “Pacificação”, é simplesmente um grau mais elevado de participação
simbólica, porque em definitiva os detentores de poder continuarão a ter o direito a decidir.
Os três últimos degraus da escada refletem os níveis de poder do cidadão com crescente grau
de influência decisória. “Parceria” que permite aos cidadãos negociar e se envolver em
37
“trade-offs” com quem tradicionalmente detém o poder. E finalmente, “Poder delegado” e
“Controle do cidadão”, estágios nos quais os cidadãos comuns obtêm a maioria dos assentos
de decisão ou o pleno poder gerencial (ARNSTEIN, 1969).
Com posterioridade aos trabalhos de Arnstein (1969), outros autores foram utilizando
e adaptando a escala à realidade do seu tempo e de seu objeto de estudo, incorporando
conceitos e componentes de análise para melhor detectar os degraus de participação. Souza
(2001), por exemplo, descreve em profundidade cada degrau, os adapta à realidade brasileira
e inicia a escada pela “Coerção”, prática muito comum em regimes militares; também
substitui a “Pacificação” pela “Cooptação” à qual define como o convite a líderes e segmentos
ativos a participarem na administração ou em um determinado “canal participativo”.
Por outro lado, Bishop e Davis (2002) abordam a questão dos atores e detalham mais
profundamente os instrumentos e técnicas para cada nível de participação, bem como seus
objetivos e limitações. Os autores também revelam uma posição crítica aos rótulos
definitivos sobre os degraus da participação pois consideram que a sua prática serve a
diferentes interesses e seu julgamento depende sempre da postura do observador.
Mostert (2003) aprofunda na questão dos métodos e dos participantes, mas adverte que
para que os benefícios da participação social sejam efetivamente realizados é necessário um
nível relativamente alto de participação. E acrescenta que a natureza do público e do governo
em cada situação tem um papel determinante, pois os co-poderes de decisão são mais
necessários onde o governo funciona de forma ineficaz ou antidemocrática. Contudo esses
poderes podem ser implementados com mais facilidade se o público estiver bem informado e
interessado nas assuntos em questão. Complementando, Pascoal (2010) sustenta que a
implementação de processos de participação social é um exercício complexo que deve iniciar
pela identificação dos resultados que se pretende alcançar, para depois escolher as estratégias
e ferramentas necessárias para tal fim.
Por sua vez, Hordijk et al. (2015) também abordam a questão dos participantes e suas
motivações; sobre os métodos e as características de cada modo de participação, e também
aborda a importância dos espaços onde acontece e as particularidades das práticas
participativas em diferentes regiões. Nesse sentido, as autoras levantam a questão cultural e
histórica de cada região e concluem que aquilo que pode ser uma pequena conquista numa
localidade pode ser considerado um grande avanço para outra.
Finalmente, Swapan (2016) analisa a questão dos degraus da participação de Arnstein
desde a perspectiva e expectativa dos cidadãos, e conclui ao igual que Hordijk et al. (2015)
que o contexto cultural pré-valente e o contexto político externo ao quadro de planejamento
38
desempenham um papel importante na influência dos comportamentos dos cidadãos e da sua
propensão a participar. Isso, salienta, talvez seja mais destacado no contexto dos países em
desenvolvimento dado que os modelos encontrados na literatura evoluíram nos países
desenvolvidos mas não refletem efetivamente as realidades dos países em desenvolvimento
(SWAPAN, 2016).
2.3.1 Barreiras e Facilitadores da Participação Social
A participação cidadã é um processo complexo, contestado e acessível de maneira não
igualitária para todos os cidadãos. De forma geral, a cidadania se vê afetada por uma série de
fatores contingentes tanto políticos como socioculturais que envolvem história, religião, etnia,
idioma, cultura e economia, motivos pelos qual alguns grupos de cidadãos acabam ocupando
uma posição marginal nos espaços da cidadania (GHOSE, 2007). Portanto, como já
mencionado, a prática da participação social se debate entre a aplicação de técnicas cada vez
mais depuradas e a descrença que mais teoria e planejamento possam reverter a tendência
tecnocrática dos gestores e o desinteresse ou marginação dos cidadãos.
Na busca por um equilíbrio entre estas duas perspectivas, Souza (2001) aborda a
questão dos fatores de ordem política, cultural, econômica, institucional e técnica que possam
ser limitantes da participação. Assim, considera tais limitações como barreiras para uma
participação efetiva e destaca as seguintes:
a) Imediatismo
b) Quadros técnicos qualificados
c) Lobbies e Grupos de pressão da elite local
d) Descontinuidade entre administrações
e) Falta de orçamento
Ainda, o estudo posterior de Offenbacker (2004), considera que existem três tipos de
barreiras:
a) As Barreiras de Percepção nas quais se enquadram os valores pessoais; valores
sociais; e a cobertura da Mídia;
b) As Barreiras Políticas, que se tornam ainda mais evidentes nos períodos eleitorais
e são as que demandam maiores esforços de diálogo; e
39
c) As Barreiras Logísticas, aquelas relacionadas aos locais, instrumentos de
convocação, mecanismos de debate e às medidas de planejamento e execução em
geral. Dentre essas barreiras, o autor salienta que a participação do público muitas
vezes é procurada demasiado tarde, quando já não existem possibilidades de
mudança e só cabe aos participantes aderirem ao plano apresentado pelos gestores,
ou quando deliberadamente as reuniões oferecem poucas oportunidades de retorno
genuíno.
Entretanto, a questão das barreiras também pode ser abordada desde a duas
perspectivas preeminentes da participação: Sociedade e Governo. Nesse sentido, Cropley e
Phibbs (2013) simplificam a questão em duas categorias:
a) Barreiras para Sociedade: Por um lado as pessoas que estão "dispostas, mas
incapazes de participar por razões como: Barreiras culturais ou linguísticas;
Distância geográfica; Situação de deficiência ou socioeconômica (por exemplo,
falta de recursos TIC para participar de processos on-line). E por outro lado,
pessoas que são "capazes, mas não estão dispostas" a participar porque: Não estão
interessados em política; Não tem tempo; Não percebem nenhum ganho ou
relevância pessoal; Acreditam que outra pessoa cuidará dos seus interesses; Não
confiam no governo para fazer bom uso de sua contribuição;
b) Barreiras para o Governo: Custos, Planejamento e Implementação.
Baseadas nas experiências da União Europeia, Böhler-Baedeker (2013) também
descrevem uma série de barreiras para a participação e aportam as medidas prévias que devem
adotar-se no desenho de estratégias em processos participativos (Quadro 3).
Quadro 3 - Barreiras para a Participação Social
40
Fonte: Adaptado de Böhler-Baedeker (2013).
Contudo, a superação de todas essas barreiras podem não ser suficientes para garantir
a participação efetiva, pois existem inúmeros outros fatores que podem influenciar o bom
desempenho do processo de participação. Inclusive, muitas práticas participativas dependem
fortemente das habilidades e do compromisso dos participantes para garantir que o processo e
os resultados sejam efetivos (BAKER; COAFFEE; SHERRIFF, 2007).
Nesse sentido, diversos autores têm apontado em suas pesquisas os fatores
facilitadores dos processos de participação social. Por exemplo, Offenbacker (2004); Baker et
al. (2007) e Cropley et al. (2013) sugerem concentrar os esforços primeiramente em
compreender os interlocutores; suas particularidades locais, seus costumes, modo de vida,
história, estilos de comunicação e as necessidades de conhecimento prévio sobre o assunto a
ser tratado. Somente depois dessa compreensão o planejamento deve considerar as pré-
condições para um maior engajamento, como a escolha de um local “amigável” aos
participantes, um horário adequado às suas rotinas, uma estrutura da apresentação em sintonia
com seus conhecimentos prévios e tempos para opiniões adequados a seus costumes e
necessidades (OFFENBACKER, 2004; SCOTTISH COMMUNITY DEVELOPMENT
CENTRE, 2017).
Ainda, uma forma de transpor a resistência das comunidades locais com os gestores
municipais é buscar parceiros dentro da comunidade que tenham adequados níveis de
aceitação e aproveitar as redes comunitárias locais (BAKER; COAFFEE; SHERRIFF, 2007).
Outra estratégia para incorporar ao diálogo aos grupos mas difíceis de alcançar é terceirizar
com uma equipe experiente os trabalhos prévios de relacionamento e preparação dos
41
encontros para evitar o desgaste e permitir dessa forma que a equipe técnica se focalize na sua
labor (BAKER; COAFFEE; SHERRIFF, 2007).
2.3.2 Participação Social na Cidade Inteligente
Convencionalmente, a governança do setor público tem se preocupado com a forma de
gerenciar as instituições. No entanto, a governança da cidade inteligente deve, além disso,
promover e coordenar as capacidades de representação dos residentes para eles se
manifestarem de forma mais direta e precisa, em vez de depender das habilidades de seus
representantes para articular seus interesses (ANTTIROIKO; VALKAMA; BAILEY, 2014).
Embora a participação e a cidadania inteligente sejam componentes estruturais da
cidade inteligente, na prática, nem todos os projetos envolvem todos os atores, políticas,
visões, cidadãos e parceiros na sua proposta de cidade (BACCARNE; MECHANT;
SCHUURMAN, 2014). Uma explicação do porquê as cidades inteligentes prometem um
modelo de governança inclusivo com a participação ativa do cidadão, mas entrega um
conjunto de soluções tecnológicas sob a lente tecno-determinista, foi detalhada por Sadoway e
Shekhar (2014) ao confrontar as perspectivas da “Cidade Inteligente” com a da “Cidadania
Inteligente”, como se observa no Quadro 4.
Quadro 4 - Comparativo entre a “Cidade Inteligente” e a “Cidadania Inteligente”
42
Fonte: Traduzido de SADOWAY et al. (2014)
Assim, os autores discutem a necessidade das “Smart Cities” adotarem sistemas de
inteligência civis mais complexos, não apenas em relação a "melhores soluções tecnológicas",
mas também na pretensão de abordagens democráticas e equitativas capazes de priorizar o
conhecimento e as necessidades cívicas locais (SADOWAY et al., 2014).
Alguns autores entendam que esse processo, no contexto das cidades inteligentes, deva
basear-se no uso de novas tecnologias (sites, aplicativos, redes sociais) (BOLÍVAR
RODRÍGUEZ, 2017). Outros consideram que apesar da tecnologia ser o principal aspecto de
uma cidade inteligente, esta é necessária para a relação com os cidadãos, mas não é suficiente
para criar valor para todos os públicos (DAMERI; ROSENTHAL-SABROUX, 2014b). Por
tal motivo, a formulação de estratégias de participação próprias para os diferentes níveis do
tecido social da cidade, resultam mecanismos chave para o sucesso dos projetos da cidade
inteligente (LINDENAU; BÖHLER-BAEDEKER, 2014; MEIJER; GIL-GARCIA;
BOLÍVAR RODRÍGUEZ, 2016).
Consequentemente, um dos principais desafios dos projetos de cidades inteligentes é
transcender o discurso tecnológico-determinista para envolver ativamente a todos aqueles que
possam trazer contribuições substanciais para o desenvolvimento de um ambiente urbano
mais acessível, com serviços apoiados em aplicações e informações, interativo e participativo,
através de diferentes processos dentro da chamada governança inteligente (BACCARNE;
MECHANT; SCHUURMAN, 2014)
Nessa perspectiva de “novo modelo de governança participativa” as funções de
direção e coordenação atuam de forma “não hierárquica” em um ambiente onde as partes
interessadas (multi-setoriais) visam valorizar os interesses coletivos por cima dos individuais
propiciando diferentes modelos relacionais (BÖHLER-BAEDEKER; LINDENAU, 2013).
Nesse ambiente de correspondência (real ou virtual) entre os agentes, o uso inteligente das
TICs poderia ser introduzido como um elemento mais do modelo relacional, e como um
motor que muda o ambiente social, podendo atingir uma gama mais ampla de atores,
especialmente aqueles com menor capacidade de articular suas exigências (BÖHLER-
BAEDEKER; LINDENAU, 2013; ANTTIROIKO; VALKAMA; BAILEY, 2014;
BACCARNE; MECHANT; SCHUURMAN, 2014).
43
Assim, os governos locais além de aproveitarem melhor as modernas infraestruturas
das TIC’s e os benefícios da administração eletrônica, também podem produzir resultados
mais elevados em relação ao valor público, objetivo para o qual devem assumir seu papel de
promotores desses novos modelos de governança (BOLÍVAR RODRÍGUEZ, 2016).
Nessa relação entre tecnologia e governança, Anttiroiko; Valkama e Bailey (2014)
propõem a integração entre as plataformas tecnológicas e o sistema sócio-ecológico em
estágios progressivos que possam dar sustentabilidade às propostas da Cidade Inteligente
(Figura 5).
Figura 5 - Escala evolutiva da Cidade Inteligente
Fonte: Adaptado de Anttiroiko; Valkama e Bailey (2014).
Dessa forma, segundo os autores, uma implementação de caráter informático
comunicacional, pode integrar-se com outros sistemas sócio-tecnológicos e alcançar um grau
de coesão em busca da sustentabilidade (ANTTIROIKO; VALKAMA; BAILEY, 2014).
Esse entendimento pode ser usado para abrir espaço para inovações socialmente
criativas, ajudando a incentivar o surgimento de líderes comunitários, criar confiança,
negociar resultados de serviços e promover a sua realização por meio de acordos
colaborativos, de modo que as parcerias entre autoridades e partes interessadas da cidade
sejam integrativas da sociedade (ANTTIROIKO; VALKAMA; BAILEY, 2014;
BACCARNE; MECHANT; SCHUURMAN, 2014).
44
2.4 Resumo da Revisão da Literatura
A revisão da literatura primeiramente abordou a evolução conceitual e atual estágio
das cidades inteligentes, sua relação com a participação, sua modelagem e dimensões. A partir
dessa aproximação, focou-se no domínio da Mobilidade Urbana e no modelo brasileiro de
Planos de Mobilidade Urbana. Finalmente revisou a questão teórica da Participação Social,
conceituação, a relação com as propostas Mobilidade Urbana e as possíveis estratégias para
se garantir uma participação efetiva .
No decorrer da discussão teórica foi constatada a condição ainda difusa da teoria sobre
cidades inteligentes, a influência corporativa na propagação do conceito e a abrangência de
dispositivos tecnológicos que transformam à cidade inteligente em um sistema de sistemas.
Ficou evidente também a multidisciplinaridade da cidade inteligente e a existência de duas
principais correntes de pesquisa, uma com foco nas soluções tecnológicas para resolver os
problemas das cidades, e outra vinculada com a sustentabilidade.
Nesse sentido, este estudo defende a postura já descrita por Lyons (2016) na qual tudo
o que é inteligente é ao mesmo tempo sustentável em seu sentido mais amplo.
Também verificou-se a importância da Mobilidade Urbana como componente da
Cidade Inteligente e de que forma a resolução dos problemas de mobilidade impacta em
outros aspectos da qualidade de vida das cidades, motivo pelo qual recebe tanta atenção por
parte da administração municipal.
Ainda, a discussão permitiu compreender a importância da participação na governança
das cidades inteligentes, as vantagens e desvantagens em torno da participação social, os
desafios que isso ocasiona, e os diversos graus de interação que vão desde a manipulação
governamental ao controle total do cidadão.
Na busca por um instrumento que sintetize o roteiro teórico acima, apresenta-se o
seguinte quadro referencial (Figura 6).
45
Figura 6 - Resumo Teórico Referencial
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Desse quadro referencial surge a evidência da inter-relação entre os diferentes
domínios da Cidade Inteligente. Em efeito, o objeto de estudo, a unidade de análise e o
problema proposto surgem dos próprios domínios e fatores da Cidade Inteligente,
confirmando as observações dos autores que a consideram um “sistema de sistemas”, como
foi apontado na revisão da literatura.
46
3 MÉTODO DE PESQUISA
Para atingir os objetivos propostos neste trabalho, foi adotada uma abordagem
qualitativa. A pesquisa qualitativa nas ciências sociais se focaliza na compreensão do mundo
das pessoas, interpretando suas experiências e dando sentido ao mundo subjetivo no qual elas
vivem (GUPTA; AWASTHY, 2015). Complementando tal subjetividade, Denzin e Lincoln
(2011), apontam que o campo da pesquisa qualitativa é definido por uma série de tensões e
contradições dos fenômenos sociais que se encontram em constante mudança.
Com foco no processo, Creswell (2014) salienta que a pesquisa qualitativa começa
com pressupostos e o uso de estruturas interpretativas/teóricas que dão forma ao estudo do
problema da pesquisa. Dessa forma, os pesquisadores realizam uma coleta de dados num
ambiente sensível às pessoas e aos lugares, para fazer uma análise tanto indutiva quanto
dedutiva e estabelecer padrões ou temas. As conclusões incluem as vozes dos participantes, a
reflexão do pesquisador, uma descrição complexa, a interpretação do problema e a sua
contribuição para a literatura ou um chamado à mudança (CRESWELL, 2014).
Ainda, em relação aos procedimentos técnicos, esta pesquisa adota a estratégia de
estudo de caso. Em geral, os estudos de caso representam a estratégia preferida quando se
colocam questões do tipo "como" e "por que", quando o pesquisador tem pouco controle
sobre os eventos e quando o foco se encontra em fenômenos contemporâneos inseridos em
algum contexto da vida real (YIN, 2010). Trata-se de uma estratégia de pesquisa que se
concentra na compreensão de um fenômeno dinâmico e específico com características únicas
(EISENHARDT, 1989).
Em relação ao primeiro objetivo específico, a pesquisa propõe resgatar da revisão
teórica os conceitos da Participação Social analisados sob a lente de Escala de Arnstein e suas
respectivas adaptações feitas por diversos autores, para construir uma Matriz Analítica que
permita numa etapa posterior analisar os dados coletados do caso estudado.
Para ilustrar o processo acima descrito apresenta-se um roteiro de pesquisa graficado
na Figura 7.
47
Figura 7 - Roteiro da Pesquisa
Fonte: Elaborado pelo autor (2017)
Destaca-se da figura acima a função transversal dos dados secundários que neste caso
foram estruturantes. Os mesmos foram elencados com base na Matriz Analítica, deram
embasamento às entrevistas, inclusive nas reperguntas, e junto com as observações diretas e a
analise de conteúdo das entrevistas, deram fundamentação à triangulação de dados
3.1 Unidade de Análise
3.1.1 Contexto da Pesquisa
Segundo o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID, 2016), América Latina é
umas das regiões que apresenta maiores índices de urbanização no mundo, com mais de 80%
da sua população residindo em cidades (MARCZAK et al., 2016). O Brasil com 207,7
milhões de habitantes é um dos países que se enquadra nessas características. Segundo o
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE) até 2010 os índices de urbanização no
país atingiram 84,36%, com registros em constante crescimento desde 1940. Todavia,
segundo o mesmo órgão público, a região Sul do país apresenta índices ainda superiores,
alcançando 84,93% de urbanização (IBGE, 2010).
48
Por outra parte, a crescente motorização privada no espaço urbano das cidades latino-
americanas se agrava cada vez mais, estagnando o desenvolvimento urbano e afetando a
qualidade de vida e a capacidade da infraestrutura viária, além de ir no caminho contrário das
propostas da “mobilidade urbana sustentável” (ÁLVAREZ, 2016). No Brasil, as políticas de
estímulo ao uso de transporte individual associadas com medidas de encarecimento do
transporte público coletivo resultaram no agravamento dos problemas de mobilidade nos
grandes centros, com aumento dos congestionamentos, poluição e acidentes de trânsito
(CARVALHO et al., 2011). Isso resulta particularmente grave nas principais cidades do Sul
do Brasil com registros que chegam a um veículo a cada 1,4 habitantes, índice muito superior
à média do país, de um veículo a cada 4,5 habitantes (SINDIPEÇAS, 2017) .
Perante essa realidade, a Agenda 2030 para America Latina e os governos dos países
assinantes, criaram mecanismos para atingir as metas estabelecidas sobre Cidades
Sustentáveis para que até 2030 proporcionem acesso a sistemas de transporte seguros,
acessíveis e sustentáveis para todos, melhorando a segurança rodoviária, especialmente
através da ampliação do transporte público (ONU-CEPAL, 2017).
Com esse objetivo, o governo brasileiro implementou a Política Nacional de
Mobilidade Urbana através da Lei 12.587/2012 que determinou aos municípios elaborarem
seus Planos Municipais de Mobilidade Urbana – PlanMob até abril de 2015. Essa lei trouxe
consigo a constatação do fim de um modelo que demonstrou ser insuficiente para tratar das
necessidades de deslocamento, que se apresentam cada vez mais complexas e impactam no
planejamento urbano (ITDP, 2016).
O PlanMob pretende ser um instrumento efetivo na construção de cidades mais
eficientes, com maior qualidade de vida, ambientalmente sustentáveis, socialmente inclusivas
e democraticamente geridas (ITDP, 2016). Nesse sentido, para garantir cidades mais humanas
e mais adequadas às necessidades da população, o PlanMob prevê mecanismos para que as
pessoas possam participar de forma efetiva do processo de elaboração, planejamento e
monitoramento da implementação.
Inclusive, a Política Nacional de Mobilidade Urbana determina que a participação da
sociedade possa efetivar-se por meio de:
a) Audiências públicas e debates;
b) Divulgação das informações, análises e documentos;
c) Discussões públicas;
d) Oficinas públicas para recebimento de propostas e sugestões;
49
e) Avaliação temática da primeira versão do plano elaborado;
f) Criação de ouvidorias em entidades e órgãos responsáveis pela elaboração do
plano;
g) Criação de metodologia de sistematização para análise das propostas e sugestões
recebidas;
h) Participação de representantes da sociedade civil em órgãos colegiados de
Mobilidade Urbana e Transportes;
i) Iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano.
Apesar destas ferramentas de participação, obrigatórias da gestão democrática, sempre
é possível ir além, promovendo espaços e canais de interação com a sociedade (ITDP, 2016).
Assim nesse contexto singular foi escolhida as cidade de Joinville no Estado de Santa
Catarina, no sul do Brasil.
3.1.2 Cidade de Joinville - Justificativa da escolha
A Seleção do Caso realizada neste estudo responde a uma tipologia mista que combina
critérios e intensidade. A tipologia mista é aquela que atende a múltiplas necessidades da
pesquisa (CRESWELL, 2014). A escolha do Plano de Mobilidade da Cidade de Joinville no
Estado de Santa Catarina é resultado de quatro critérios prévios de seleção: a) Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH); b) Hierarquia Urbana; c) Política de Mobilidade Urbana; d)
Política de Cidade Inteligente:
a) O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) é uma medida resumida do progresso
a longo prazo em três dimensões básicas do desenvolvimento humano: renda,
educação e saúde. O critério de seleção para este quesito foi um índice entre 0,800 e
1,000 considerado o mais alto da escala. Joinville com índice de 0,809 ocupa o
21°lugar no Ranking IDHM de Municípios Brasileiros (UNDP, 2010).
b) Hierarquia Urbana. Neste estudo foi dada prioridade de escolha para municípios
com população acima de 500.000 habitantes, considerados Núcleos de Região
Metropolitana. As regiões metropolitanas e aglomerações urbanas são constituídas
por agrupamentos de municípios limítrofes e são instituídas por lei complementar
estadual, de acordo com a determinação da Constituição Federal de 1988, que visa
50
integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de
interesse comum. Existem 73 Regiões Metropolitanas no Brasil, sendo Santa
Catarina com nove metrópoles o segundo estado com maior número, segundo o
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE, 2017). Nesse quesito, a
cidade Joinville com 577.077 habitantes é núcleo da Região Metropolitana do
Norte/Nordeste Catarinense com uma população estimada de 1.363.854 habitantes
(IBGE, 2016) (Figuras 8 e 9).
Figura 8 - Mapa de Santa Catarina: Localização da Cidade de Joinville
Fonte: Wikipedia (2017)
Figura 9 - Mapa da Região Metropolitana do Norte/Nordeste Catarinense
Fonte: Observatório das Metrópoles – IPPUR/UFRJ – FASE (2000)
51
c) Política de Mobilidade Urbana: A escolha neste quesito segue a recomendação de
Dubé e Paré (2003) que sugere estudos de caso mais longitudinais, com algum grau de
desenvolvimento, que permitam maior diversidade de coleta de dados e portanto maior
rigor científico. Assim, a amostragem se circunscreve a municípios que possuem
Planos de Mobilidade Urbana em fase de execução, conforme o disposto pela Lei nº
12.587/2012, conhecida como “Lei da Mobilidade Urbana” (BRASIL, 2012). Nesse
sentido, Joinville foi um dos primeiros municípios a aprovar seu Plano de Mobilidade
em 27 de março de 2015, o que pressupõe um estágio mais avançado de execução.
d) Política de Cidade Inteligente: Esta categoria de seleção representa os municípios
cuja administração municipal conta com algum tipo de estrutura governamental
destinada a projetos da Cidade Inteligente. Nesse sentido, Joinville tem o programa
denominado JOIN.VALLE que objetiva melhorar a qualidade de vida das pessoas e
está direcionado à co-criação da cidade do futuro, tornando a cidade mais criativa,
inteligente e humana (JOINVILLE, 2016c). Também foram pré-selecionadas as
cidades que formam parte do único Ranking Brasileiro de Cidades Inteligentes
elaborado pela empresa de consultoria Urban Systems, no qual Joinville ocupa o 35º
lugar (URBAN SYSTEMS, 2016).
Além destes quatro critérios destaca-se na escolha, que a cidade de Joinville tenha
recebido o prêmio internacional CIVITAS AWARD pelo modelo de participação social
aplicado no seu Plano de Mobilidade Urbana. Tal premiação foi concedida pela CIVITAS
INITIATIVE, uma rede de cidades criada pela Comissão Europeia que objetiva disseminar
conhecimento e boas práticas sobre transportes urbanos (CIVITAS INITIATIVE, 2017).
Todavia, Joinville é considerada a “Cidade das Bicicletas” (Figura 10), um rótulo que ficou
evidente no relato do “ONG 1”:
[...] são entorno de 18 grupos [de ciclistas]. São pessoas que se reúnem com regularidade com grupos de 50 ou 60 pessoas que pedalam por esporte ou por
lazer.
[também] Tem por exemplo a Tupi [indústria da cidade] na região leste, que
na década de 70 tinha milhares de ciclistas saindo de lá, e ainda hoje, deve
chegar na ordem de mil ciclistas nos três turnos (“ONG 1”).
Também, uma pesquisa Origem-Destino realizada pela Prefeitura Municipal, apontou
que o índice de deslocamentos por bicicleta no perímetro urbano era de 11%, quando a média
para cidades com mais de 500.000 habitantes é de apenas 3% (JOINVILLE, 2016d).
52
Figura 10 - Joinville "Cidade das Bicicletas"
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Finalmente, outras duas questões consideradas na escolha do caso foram: a
disponibilidade de informações e a constatação que o governo em exercício é o mesmo que
elaborou o Plano de Mobilidade. Dessa forma, a reeleição governamental permitiria contatar
com maior facilidade funcionários e atores que participaram nas diversas etapas do Plano.
Em síntese, tais critérios e particularidades somados à riqueza de informações
determinaram a escolha do caso.
3.2 Formação do Instrumento de Análise
Uma vez constatada que a “Participação Social” não se trata de uma questão
dicotômica e sim de uma escala progressiva, surge a discussão de quais os componentes que
dão sustentação a tal escala. Os trabalhos já realizados por outros pesquisadores como:
Arnstein (1969); Souza (2001); Bishop e Davis (2002); Mostert (2003); Pascoal (2010);
Blecic et al. (2013); Hordijk et al. (2015); Swapan (2016) cujos aportes teóricos foram
tratados na revisão teórica, são os que dão sustentação à elaboração de cada componente deste
instrumento de análise nomeado “Matriz Analítica” (Quadro 5).
53
Quadro 5 - Componentes da Matriz Analítica
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Fundamentados nos aportes destes autores, apresentamos no Quadro 5 a proposta de
Matriz Analítica que inclui todos os componentes discutidos, com as peculiaridades que
permitirão identificar o nível de participação praticado no caso estudado.
Contudo, esta matriz, observando as particularidades de cada cenário, poderá
contribuir com outras pesquisas que pretendam identificar e discutir os níveis de participação
e suas variações ao longo dos processos de planejamento, implantação e monitoramento de
projetos de políticas públicas, não apenas as de Mobilidade Urbana.
Quadro 6 - Matriz Analítica da Participação Social
54
Fonte: Elaborado pelo autor baseado em Arnstein (1969); Souza (2001); Bishop e Davis (2002); Mostert (2003);
Pascoal (2010); Blecic et al. (2013); Hordijk et al.; (2015) e Swapan (2016)
Dessa forma se oportuniza uma codificação e caracterização que permitirá analisar
dados vindos de diferentes fontes. Nesse processo se desenvolve uma estrutura de dados que
55
resulta no passo prévio para uma compreensão completa da pesquisa em questão (FLICK;
BLANCO, 2014).
Com base nessa Matriz Analítica, os instrumentos de coleta de dados deste caso foram
desenhados para detectar com a maior precisão possível, os atores, locais, número de
encontros, metodologia, caráter, objetivos e efeitos que possibilitaram identificar o grau e tipo
de participação em cada etapa do Plano de Mobilidade, conforme proposto para o segundo
objetivo específico deste estudo.
3.3 Técnica e Instrumentos de Coleta de Dados
Segundo Yin (2010) os estudos de caso não precisam ficar limitados a uma única fonte
de evidências, em verdade, a maioria dos melhores estudos baseia-se em uma ampla variedade
de fontes. Para Triviños (1987), a variedade de fontes tem por objetivo básico abranger a
máxima amplitude na descrição, explicação e compreensão do foco em estudo. A vantagem
mais importante é o desenvolvimento de linhas convergentes de investigação sob um processo
que tornará a pesquisa mais convincente e acurada, obedecendo a um estilo corroborativo
(YIN, 2010).
Nesse sentido, este estudo recorre a diversas fontes de dados valendo-se de entrevistas
com um roteiro semiestruturado de perguntas, documentos disponibilizados pelos
entrevistados, documentos públicos de arquivo físico e disponíveis na rede mundial de
computadores, matérias jornalísticas e observação direta.
3.3.1 Fonte de Dados Primários - Entrevista
Segundo Triviños (1987), a entrevista com questionários semi-estruturados é um dos
principais meios de coleta de dados para alguns tipos de pesquisa qualitativa. Para Gil (2009),
a entrevista semi-estruturada é guiada pela relação de pontos de interesse que o entrevistador
vai explorando ao longo do curso, guiado por algum tipo de roteiro, que pode ser memorizado
ou registrado em folhas próprias.
Dessa maneira, o informante, seguindo espontaneamente a linha de seu pensamento e
de suas experiências, começa a participar na elaboração do conteúdo da pesquisa
(TRIVIÑOS, 1987). Confirmando, Yin (2010), sustenta que: a coleta de dados, embora siga
um plano formal, encontra no seu decurso informações específicas que podem se tornar
relevantes ao estudo de caso e que não eram previsíveis no momento da elaboração. O autor
56
ainda adverte que pouquíssimos estudos de caso terminam exatamente como foram
planejados, e que inevitavelmente, as pequenas, quando não grandes alterações, são
frequentes de acontecer (YIN, 2010).
Devido a essa complexidade, a estratégia para a realização de entrevistas em
levantamentos de dados deve considerar duas etapas fundamentais: a especificação dos dados
que se pretendem obter e a escolha e formulação das perguntas (GIL, 2009). Nesse sentido,
Triviños (1987) resalta que tais perguntas são resultados não só da teoria que alimenta a ação
do investigador, mas também de toda a informação que ele já recolheu sobre o fenômeno
social que interessa, não sendo menos importantes seus contatos, inclusive os realizados na
escolha das pessoas que serão entrevistadas.
Com base nestas recomendações e para melhor atingir os objetivos da pesquisa, o
desenho do questionário teve uma leitura teórica e uma leitura documental. Assim, a
formulação das perguntas foi estruturada em conformidade com a Matriz Analítica com um
roteiro submetido ao processo de validação, que consta no apêndice deste estudo.
Os questionários constaram de 20 perguntas fundamentadas em dados e informações
previamente recolhidos na coleta de dados secundários. Assim, a estratégia de aplicar
entrevistas baseadas em leituras documentais prévias e vídeos de entrevistas e de sessões
deliberativas oficiais, permitiu respostas mais precisas eliminando possíveis falácias ou falsas
lembranças. Contudo, corroborar por meio das entrevistas fatos previamente estabelecidos
requer uma cuidadosa elaboração para que o entrevistador pareça genuinamente ingênuo
sobre o tópico de maneira que o entrevistado faça comentários inéditos (YIN, 2010).
Todas as entrevistas aconteceram no período de 27 de novembro de 2017 a 01 de
dezembro de 2017, foram realizadas em encontros presenciais e agendadas previamente com
os entrevistados. Os perguntas das entrevistas foram adaptadas a cada tipo de participante em
função da sua atuação no Plano de Mobilidade. A riqueza de detalhes e o aporte de novas
informações relevantes para a pesquisa motivou que algumas entrevistas tivessem maior
duração à pré-estabelecida de 45 minutos.
Inclusive, buscou-se que os novos dados aportados pelos entrevistados fossem
qualificando o questionário e pudessem ser confirmados ou contestados nas entrevistas
subseguintes. Destaca-se que quanto mais um entrevistado auxilia dessa maneira, mais pode
ser considerado como “informante”, não apenas como respondente e seus aportes podem
conduzir a fontes corroborantes ou opostas das evidências (YIN, 2010)
3.3.1.1 Seleção dos Entrevistados
57
Para o presente estudo foram selecionados entrevistados que estiveram envolvidos de
forma ativa no processo de modelagem e/ou implantação do Plano de Mobilidade Urbana de
Joinville, conforme o Quadro 7.
Quadro 7 - Critérios de seleção dos entrevistados
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Dessa forma buscou-se obter diferentes visões sobre o mesmo problema de pesquisa.
Ao todo, foram onze entrevistados que apresentaram os seguintes perfis (Quadro 8).
Quadro 8 - Perfil dos Entrevistados
58
Fonte: Elaborado pelo autor (2017).
Para manter o anonimato dos entrevistados, seus nomes foram substituídos por
números e seus cargos por denominações genéricas. A busca por novos entrevistados cessou
quando as suas respostas, mesmo sendo de diferentes representatividades, apresentaram
saturação.
3.3.1.2 Transcrições
Todas as entrevistas foram gravadas e transcritas de forma literal, com fala coloquial.
Segundo Gibbs (2009) em alguns casos é necessária uma transcrição ainda mais detalhada,
pois a fala natural não apenas é não-gramatical, mas também está repleta de outros
fenômenos. As pessoas hesitam, enfatizam palavras e sílabas, sobrepõem sua fala às de outras
e levantam e abaixam o volume e o tom para dar sentido ao que estão dizendo (GIBBS, 2009).
Ao haver aplicado um questionário fundamentado na leitura de dados secundários, os
entrevistados perceberam que as respostas deviam trazer novos e mais profundos
esclarecimentos. Inclusive em alguns casos, perante o conhecimento prévio demonstrado pelo
entrevistador, os respondentes deparavam-se com a impossibilidade de dar respostas
burocráticas. Isto gerou argumentações carregadas de novas informações, e também uma série
de hesitações, incertezas, contradições, correções e mudanças de tom que podem denotar
desconhecimento ou ocultamento de dados.
3.3.1.3 Observação direta
Segundo Yin (2010), ao se realizar uma visita de campo ao local escolhido para o
estudo de caso, cria-se a oportunidade de fazer observações diretas. Para o autor, as provas
observacionais são, em geral, úteis para fornecer informações adicionais sobre o tópico que
59
está sendo estudado, trazendo uma nova dimensão na hora de compreender tanto o contexto
quanto o fenômeno que está sob estudo (YIN, 2010).
Neste caso realizou-se previamente um roteiro de visitas a distintos pontos de interesse
nos quais houve registros fotográficos e anotações de campo. Nessa atividade, foram
considerados órgãos públicos, locais com obras do Plano de Mobilidade, Terminais de Ônibus
Urbanos, corredores exclusivos de ônibus, ciclovias, e locais onde aconteceram as consultas e
audiências públicas.
3.3.2 Fonte de Dados Secundários
3.3.2.1 Documentos
A pesquisa documental apresenta uma série de vantagens. Primeiramente porque
constitui uma fonte rica e estável de dados e por outra parte não exige contato com os sujeitos
da pesquisa, que em muitos casos pode ser difícil ou até impossível de acontecer. Inclusive a
informação proporcionada pelos sujeitos pode se ver prejudicada pelas circunstâncias que
envolvem o contato (GIL, 2009). Levando em conta tal consideração, a leitura prévia de
dados secundários permitiu o embasamento dos questionários aplicados nas entrevistas.
Neste estudo, esses dados vieram de documentos oficiais, como leis, decretos,
resoluções, mapas, estudos prévios, estudos de viabilidade, estudos estatísticos, relatórios,
material de comunicação massiva, matérias jornalísticas, vídeos de entrevistas, vídeos de
depoimentos em ambientes públicos e institucionais, sítios web, blogs e redes sociais. A busca
foi realizada na rede mundial de computadores, nos arquivos físicos de órgãos públicos e no
Arquivo Histórico Municipal de Joinville.
A variável de busca nos documentos foi a detecção de indícios explícitos ou implícitos
do objeto de análise: Plano de Mobilidade Urbana em cada uma das suas etapas e sua relação
com a Participação Social.
3.4 Análise e Triangulação dos Dados
Para a análise de dados, primeiramente foi elaborado um histórico das atividades que
propiciaram a participação social. Posteriormente foram analisadas cada uma das atividades
do processo de participação social levando em consideração os componentes codificados na
matriz analítica. Segundo Bardin (1977) essa codificação corresponde a uma transformação
60
dos dados brutos que, por recorte ou agregação, permite atingir uma representação de
conteúdo suscetível de esclarecer as características dos textos.
Seguidamente esse conjunto de dados se organiza em redor de um processo de
categorização que consiste em classificar os elementos resultantes por diferenciação e
reagrupamento, com critérios previamente definidos (BARDIN, 1977).
Dessa forma, foram extraídos os dados secundários pertinentes a cada componente de
cada atividade e posteriormente, através da análise de conteúdo, confrontados com passagens
dos relatos obtidos nas entrevistas. A análise de conteúdo é um procedimento clássico para
analisar textos de qualquer origem. O método objetiva classificar declarações, sentenças ou
palavras através de categorias derivadas de modelos teóricos previamente estudados (FLICK,
2013)
Nesse sentido realizou-se uma análise transversal, recortando trechos das entrevistas
relativos a cada tema-objeto, independente do momento em que a menção tenha tido lugar
(BARDIN, 1977). A extração dos trechos das entrevistas objetivou aqueles fragmentos que
deram resposta às questões da matriz analítica e às do terceiro objetivo específico sobre
barreiras para a participação.
A estruturação de todos os dados foi realizada através de uma planilha Excel. Ainda
seguindo as recomendações de Yin (2010), todas as fontes de evidências foram revisadas e
analisadas em conjunto, de forma que as descobertas do estudo de caso basearam-se na
convergência de informações oriundas de fontes diferentes.
61
4 ANÁLISE PRELIMINAR DOS DADOS
Neste capítulo serão apresentados os dados coletados, buscando a triangulação dos
mesmos, para cada etapa do Plano de Mobilidade da Cidade de Joinville.
4.1 O Plano de Mobilidade de Joinville
O Plano de Mobilidade Sustentável de Joinville (PlanMOB) é o instrumento de
planejamento da mobilidade dos cidadãos e cargas em geral. Vem complementar o Plano
Diretor de Desenvolvimento Sustentável de Joinville (Lei Municipal n° 261 de 28 de
fevereiro de 2008) e é resultado da Política Nacional de Mobilidade (Lei Federal nº
12.587/12) considerada um instrumento de desenvolvimento urbano da Constituição Federal
(Figura 11).
Figura 11 - Diagrama legal do Plano de Mobilidade Sustentável de Joinville
Fonte: Adaptado de Joinville (2016c. p.19).
Sendo que não é possível pensar em mobilidade sustentável sem a integração
transversal aos elementos de planejamento da cidade, o PlanMOB foi elaborado visando
atender às diretrizes estratégicas do seu Plano Diretor: Promoção Econômica e Social;
Qualificação do Ambiente Natural e Construído; Integração Regional; Estruturação e
Ordenamento Territorial; Mobilidade e Acessibilidade; e Gestão do Planejamento
Participativo (JOINVILLE, 2016a).
62
O documento consta de um volume principal aprovado por decreto municipal em 27
de março de 2015. Posteriormente foram elaborados: o Plano Diretor de Transportes Ativos -
PDTA aprovado por decreto municipal em 08 de março de 2016 e o Plano Diretor de
Transporte Coletivo – PDTC que sofreu interrupção no seu processo de elaboração mesmo
havendo alcançado uma fase avançada de evolução.
Atendendo às recomendações do Ministério das Cidades contidas no Caderno de
Referência para a elaboração de Planos de Mobilidade (BRASIL, 2007), a equipe técnica do
comitê executivo definiu a proposta metodológica estabelecendo ações, etapas e um
cronograma de atividades.
Conforme o PlanMob (JOINVILLE, 2016a) a estrutura de elaboração do Plano (Figura
12) contou, desde o início, com uma fase de leitura comunitária e outra de leitura técnica,
dando a entender (pelo menos graficamente) que a visão da comunidade e a visão técnica
possuem igual peso, e que o Plano de Ações é resultado da compatibilização dessas duas
leituras.
Figura 12 - Estrutura de Elaboração do Plano de Mobilidade Urbana de Joinville
Fonte: Máximo; Stolf; Hagemann (2015. p.2786)
A Política Nacional de Mobilidade garante aos usuários o direito de participar do
planejamento, da fiscalização e da avaliação da política local de mobilidade urbana e
determina a implantação de mecanismos de monitoramento e avaliação permanentes nas
etapas de planejamento, execução e acompanhamento dos objetivos estabelecidos.
Sob essa premissas, este estudo sobre o Plano de Mobilidade Urbana – PlanMob de
Joinville envolve especificamente o processo de participação social o qual será analisado nas
63
três instâncias que estabelece a lei: a) Elaboração do Plano; b) Execução do Plano; c)
Monitoramento e Avaliação.
4.1.1 Elaboração do PlanMob - Processo de Participação
Para melhor compreender o processo evolutivo na elaboração do PlanMob, apresenta-
se o seguinte gráfico (Figura 13):
Figura 13 - Evolução Cronológica do PlanMob
Fonte: Elaborado do autor, baseado em dados da pesquisa.
Neste é possível distinguir as ações e metodologias de gestão participativa executadas
ao longo do processo de elaboração do Plano, sendo: a) Apresentações ao Conselho da
Cidade; b) Pesquisas de Opinião; c) Consultas Públicas; d) Grupos temáticos; e) Audiência
Pública de Validação.
Os gestores do Plano definiram preliminarmente a proposta metodológica que foi
apresentada em 12 de março de 2014 ao Conselho da Cidade, iniciado assim o processo de
gestão democrática e participação popular (JOINVILLE, 2016a), inclusive os entrevistados 4
e 5 afirmaram que o Conselho da Cidade acompanhou todo o processo de elaboração do
Plano. Contudo, após aquela apresentação, as Atas do Conselho da Cidade só retomam a
pauta do Plano de Mobilidade no mês de dezembro de 2014 (última reunião do ano) quando o
Plano se encontrava na sua fase final de elaboração.
Destaca-se que no período de elaboração do Plano de Mobilidade coube ao Poder
Público Municipal presidir o Conselho da Cidade. Na ocasião, a presidência recaiu na pessoa
do Presidente do Instituto de Planejamento Urbano – IPPUJ (Autarquia do Governo
Municipal) quem por sua vez foi o coordenador do processo de elaboração do Plano de
Mobilidade - PlanMOB.
4.1.2 Atuação do Conselho da Cidade
64
O Conselho da Cidade constitui-se em um dos principais instrumentos de gestão do
planejamento participativo previstos no Art. 81 da Lei Complementar nº 261/08, que instituiu
o Plano Diretor de Joinville, em conformidade com o Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.
257/2001. O tempo de mandato dos conselheiros (titulares e suplentes) é de três anos com
possibilidade de reeleição para mais um mandato (JOINVILLE, 2016b). Os membros que
representam à Sociedade Civil Organizada são eleitos em Conferência Municipal, ao passo
que os representantes do Poder Público são indicados pelo Prefeito (JOINVILLE, 2016b).
A Plenária é composta por 52 conselheiros titulares (Figura 14) que compõem quatro
Câmaras Comunitárias Setoriais:
1) Câmara de Ordenamento Territorial e Integração Regional;
2) Câmara de Promoção Econômica e Social;
3) Câmara de Qualificação do Ambiente Natural e Construído;
4) Câmara de Mobilidade Urbana (JOINVILLE, 2016b).
As Câmaras Comunitárias Setoriais se reúnem a pedido da Plenária quando é
necessária uma análise mais aprofundada de algum assunto (JOINVILLE, 2016b).
Figura 14 - Composição do Conselho da Cidade e da Câmara de Mobilidade
Fonte: Joinville (2016b)
A composição do Conselho apresenta um domínio relativo por parte do Poder Público
com importante participação dos Movimentos Populares. Contudo, as vagas preenchidas em
suplência, nove do Poder Executivo contra apenas dois dos Movimentos Populares dão ao
poder público maior capacidade de reposição nas sessões plenárias. Ainda, decorre das
entrevistas e da pesquisa documental algumas anomalias de representação:
65
a) entre as entidades acadêmicas: uma escola de ensino médio como verificado no site
do colégio (COLÉGIO DOS SANTOS ANJOS, 2018);
b) entre os representantes dos sindicatos: um empresário imobiliário, fato confirmado
pelo “Governo 3”;
c) entre as organizações não governamentais: uma entidade empresarial, fato
confirmado pelo “Cidadão 2” e verificado no próprio site da Associação de
Joinville e Região de Pequenas, Micro e Médias Empresas. (AJORPEME, 2018).
Ainda, a composição da Câmara de Mobilidade Urbana (Figura 14, acima) amplia a
representatividade do Poder Público Municipal, das Entidades Empresariais e das Entidades
Profissionais, em detrimento da representatividade dos movimentos populares e das entidades
acadêmicas e sindicais. Salienta-se a influência que exerce esta Câmara em relação ao
plenário no relato do entrevistado “Governo 3”:
Essa Câmara (de mobilidade urbana) fez o seu parecer sobre os documentos,
ela recomendou a aprovação. Mas a aprovação final é feita pelo plenário. O debate e os questionamentos maiores é feito dentro da Câmara e uma
validação é pelo Conselho (“Governo 3”).
Contudo, o grau de envolvimento do Conselho da Cidade com o PlanMOB ficou
registrado na Ata N°49 de 03 de dezembro de 2014. Nessa ata consta que:
(...) o Presidente Interino passou a palavra aos técnicos do IPPUJ, que
fizeram uma apresentação sobre o estágio atual do Plano de Mobilidade do
Município, PlanMob. Após a apresentação, os conselheiros teceram
comentários e fizeram algumas sugestões sobre o tema. Ato contínuo, o
Presidente Interino, abordou o tema recesso do Conselho da Cidade
(JOINVILLE, 2014a).
Para o entrevistado “Governo 3” o Conselho da Cidade:
[...] foi o guardião de processo!
Coube à Câmara de Mobilidade [do Conselho da Cidade] acompanhar todo o
processo.
Questionados sobre se lembram de algum aporte que tenha surgido do Conselho da
Cidade, os Entrevistados responderam:
66
“Governo 1”: Eh...Não... [pensando] Teve!...[afirmando]. Por exemplo que
deveria estar envolvido com qual ação, por exemplo... eles fizeram
sugestões...
Também fizeram algumas sugestões de prazos, mas assim, uma das questões
que eles falaram bastante, que eu lembro, foi da forma como a gente definiu o
Fundo de Mobilidade. [...]
“Governo 2”: Eu acredito que o Conselho da Cidade, eles foram um
termômetro, porque eles nos trouxeram eh... como representantes...ah...até
mesmo da população, teve representantes lá de comunidades, eh... dá esse...
esse viés de como... o quê que estou sentindo.
Era o termômetro, sabe? De como está esse plano, do quê que a gente espera,
eh... Se está satisfatório... Vamos pensar... alguma coisa específica...
“ONG 1”: Sim [o Conselho participou do andamento], mas não lembro que
tenha sido debatido muito profundamente, não.
Ainda, em 4 de março de 2015, na sua primeira reunião do ano, segundo Ata Nº 50, o
Conselho da Cidade convocou a uma reunião da Câmara Setorial de Mobilidade para revisar o
conteúdo do Plano. A convocatória foi para uma segunda feira 16 de março, às 8h da manhã,
na sede de uma entidade empresarial, faltando nove dias para a sanção do Plano por Decreto:
A Coordenadora da Câmara Comunitária de Mobilidade Urbana reunirá sua
câmara, e todos os conselheiros que tiverem interesse, no dia 16 de março
deste ano, às 8 horas da manhã, nas dependências da AJORPEME, para
revisar o conteúdo do Plano de Mobilidade, para posteriormente dar um
retorno à Plenária. Nada mais a tratar (JOINVILLE, 2015a).
O retorno da Câmara de Mobilidade Urbana para a Plenária, mencionado no texto da
ata acima, aconteceu em 15 de abril de 2015, dezenove dias depois do Plano ter sido aprovado
por Decreto Municipal. Ao respeito desse retorno, a Ata Nº 51 expressa:
O Conselheiro (nome) solicitou que seja enviado a todos os conselheiros o
relatório da Câmara de Mobilidade sobre o PlanMob, bem como o relatório
da Fundação IPPUJ sobre as alterações realizadas no Plano de Mobilidade
decorrentes desse trabalho da Câmara de Mobilidade, e o Presidente
concordou com a solicitação, que deverá ser atendida (JOINVILLE, 2015b).
Assim, as alterações realizadas ao texto original do Plano foram decorrentes dos
trabalhos da Câmara de Mobilidade naquela segunda feira 16 de março de 2015, sem ter
passado pela aprovação da Plenária. Consultados sobre a sua opinião acerca do Conselho da
Cidade, os Entrevistados responderam:
É um conselho que não representa um processo democrático. Por que não
abre espaço para movimentos populares. Um Conselho basicamente
67
representado por empresários, por pessoas influentes da cidade, que têm
interesse em manter políticas que favorecem a esses setores (“Cidadão 3”).
[...] no dia das votações [do Conselho], em determinado momento chegavam
números de pessoas para que fizessem tal candidato, o regimento permitia
isso. Então varias coisas foram sendo articuladas assim. Hoje não há espaço
nenhum para ter uma votação que dê diferente daquilo que a condução oficial
quer (“Universidade 1”).
[...] no Conselho da Cidade tem representantes que foram comprados para
estar lá. Para votar como certas pessoas mandam votar. Mas isso não
acontece só na parte da sociedade civil. [...] Sabe-se, e foi confidenciado a mim por pessoas que trabalham [...] na Prefeitura, que nas votações que
decidem as coisas no Conselho da Cidade, serem ditas assim: Chama-se a
todos os representantes públicos, [...] e dizem: - hoje vocês tem que votar
assim! e todo mundo tem que estar lá. Não tem escolha! (“Cidadão 2”).
É um órgão que referenda as decisões do poder público. No qual o Poder
público está associado aos especuladores imobiliários (“Cidadão 1”).
O Conselho tem... [silêncio] o seu, a sua estruturação hoje nas câmaras
setoriais, são câmaras com discussões bem interessantes, bem, bem...
[silencio] consistentes na sua discussão e embora seja em grande medida
formada por técnicos de carreira da estrutura do executivo... (“Legislativo 1”)
Entrevistador: Então o senhor diria que [os técnicos] são maioria no
conselho, pelo menos quando há presença?
Sim, sim. Principalmente na presença das câmaras comunitárias. Por outro
lado, a sociedade civil que lá se faz presente em grande medida também são
grupos de interesse empresarial, imobiliário. Então não é uma discussão
muito plural (“Legislativo 1”)
[...] uma das coisas que eu fiquei decepcionado é que ele não é deliberativo.
Você vai lá, avalia, opina, pode sugerir, mas a maioria...vão ser os vereadores
ou o executivo que vão deliberar. Não vai ser nós do Conselho, então por isso
que eu disse que o grande benefício que eu vejo é a participação social de
entender coisas da sociedade, poder opinar sobre elas, ainda não tem o poder suficiente para decidir ou para debater. (“ONG 1”).
[...] o poder econômico consegue se moldar e cooptar muita gente.
O movimento empresarial está sempre muito bem organizado.
[...] Os movimentos populares, o poder público vai ter que trabalhar muito no
fortalecimento dos movimentos populares e para eles entenderem seus
papeis. Porque realmente tem isso, tem empresários que estão como
presidentes da associação de moradores (“Governo 3”).
4.1.3 As Pesquisas de Opinião
As pesquisas de opinião totalizaram 13.792 questionários respondidos, sendo 11.248
questionários da primeira Pesquisa sobre Mobilidade na Cidade e 2.544 questionários da
segunda Pesquisa sobre Mecanismos de Informação ao Usuário do Transporte Coletivo. As
68
duas pesquisas eram passíveis de serem respondidas fisicamente e digitalmente,
disponibilizadas de forma online para que as pessoas com deficiência visual, usuárias do
sistema, também pudessem participar (JOINVILLE, 2016a). Ainda, foi realizada uma terceira
pesquisa embarcada sobre a satisfação dos usuários da qualidade no serviço de Transporte
Coletivo, na qual participaram 718 respondentes (Quadro 9).
Quadro 9 - Lista de Pesquisas realizadas
Fonte: Joinville (2016a)
A primeira pesquisa com perguntas de múltipla escolha com alguns campos em aberto,
teve tiragem de trinta mil cópias (medidas 15cm x 21cm) distribuídas na rede municipal de
ensino, estações de integração de ônibus, pronto atendimentos e universidades (Figura 15).
O objetivo foi avaliar a percepção do munícipe sobre os principais problemas de
mobilidade, o modo de transporte utilizado e aquele modal que não utilizaria (JOINVILLE,
2016a).
69
Figura 15 - Pesquisa de Opinião
Fonte: Joinville (2016a)
Dentre os principais problemas detectados nas pesquisas, destacaram-se: excesso de
carros; transporte coletivo (horários, itinerários, conforto, tarifa); e má qualidade e/ou
inexistência de calçadas acessíveis/seguras (MÁXIMO; STOLF; HAGEMANN, 2015).
A segunda pesquisa visou medir a percepção dos usuários do transporte coletivo
acerca da “Informação ao usuário” e teve tiragem de cinco mil cópias distribuída nas nove
estações de transferência de transporte coletivo. Por fim, a Pesquisa de Satisfação de
qualidade do Transporte de ônibus, consistiu numa pesquisa embarcada para avaliar
detalhadamente a opinião dos usuários do transporte coletivo em relação aos mais diferentes
fatores de qualidade (JOINVILLE, 2016a).
70
4.1.4 As Consultas Públicas
As consultas públicas (Figura 16) tiveram o objetivo de envolver ainda mais a
sociedade no processo democrático de elaboração do PlanMOB (JOINVILLE, 2016a).
Figura 16 - Distribuição geográfica e Representatividade das Consultas
Fonte: Elaboração do autor baseado em dados da pesquisa.
Assim, foram realizadas oito consultas públicas, uma em cada região administrativa do
Município.
71
4.1.4.1 Calendário e Locais das Consultas
As consultas aconteceram em locais públicos, salões paroquiais, centros comunitários
e escolas nos seguintes dias e horários:
Região Sul: 01.07.2014 (terça feira, 19h) Oitavos de final Copa do Mundo FIFA 2014
(Figura 17).
Sudeste: 02.07.2014 (quarta feira, 19h)
Centro-Norte: 03.07.2014 (quinta feira, 19h)
Pirabeiraba: 07.07.2014 (segunda feira, 19h)
Nordeste: 09.07.2014 (quarta feira, 19h) Semifinal Copa do Mundo FIFA 2014.
Oeste: 10.07.2014 (quinta feira, 19h)
Sudoeste: 11.07.2014 (sexta feira, 19h)
Leste: 14.07.2014 (segunda feira, 19h)
Figura 17 - Consulta Pública da Região Sul
Fonte: Joinville (2015c, p.4.)
Joinville possui 41 bairros e duas zonas industriais administrados em oito
subprefeituras que receberam as oito consultas públicas. Esse critério de escolha recebeu
críticas pela exclusão das consultas de bairros como Aventureiro, o maior de Joinville com
38.000 habitantes e 70% das ruas sem pavimentação (A NOTICIA, 2014a). Também o
entrevistado “Cidadão 1”opinou que:
[...] os locais onde foram feitos, que foram escolhidos para que não
participassem as pessoas. Foram escolhidos os bairros mais periféricos para
esvaziar o grupo mais crítico e mais formado que é o grupo do centro (“Cidadão 1”).
72
Inclusive os entrevistados 3, 4, 6 e 8 apontaram que: se as reuniões tivessem
acontecido em cada bairro, a participação e compreensão do Plano poderia ter sido maior.
Entretanto, para os entrevistados 1, 2 e 7 ampliar a discussão aos bairros não faria nenhuma
diferença, pois a proposta e o formato das consultas não facilitaram a participação social.
Ainda, sobre os benefícios de levar as consultas a todos os bairros, o entrevistado
“Governo 3” manifestou:
Pode ser que tenha uma aproximação, mas eu não sei se para o Plano de Mobilidade em si seria tão relevante. A participação sempre é importante,
mas eu não sei se traria resultados diferentes, oito de quarenta. É claro que
alguma coisa poderia ter vindo diferenciada, mas... (“Governo 3”)
Para os Entrevistados 3 e 4, a falta de uma equipe maior foi um empecilho para
ampliar a discussão aos bairros e o “Governo 2” agregou que o cumprimento de prazos
também afetou a agenda de consultas. Nesse sentido o entrevistado “Cidadão 3” manifestou
que:
[...] além de poucas, as consultas foram muito seguidas uma das outras
(“Cidadão 3”).
Também o Blog “Chuva Ácida” que trata das questões urbanas da cidade de Joinville,
apontou:
Apenas um debate por região para uma cidade de 520 mil pessoas, e durante
jogos da Copa do Mundo em algumas delas.
Se você não puder estar presente, tem um formulário no site do IPPUJ com
respostas altamente tendenciosas, pois é fechado, ou seja, você não pode
escrever o que quiser.
Depois disto, haverá reuniões de grupos de trabalho, que terão apenas 10 dias
para analisarem, e fazerem a leitura técnica da cidade inteira.
Qual é o motivo de tanta pressa, após 6 anos de inércia?
Se a Prefeitura (principalmente o IPPUJ) tivesse seguido as orientações dos
movimentos populares, teríamos quase quatro anos para montar um processo
efetivamente participativo, com amplo debate e prudência na tomada de
decisões. (CHUVA ÁCIDA, 2014).
Em efeito, as consultas foram realizadas ao longo das duas primeiras semanas do mês
de julho de 2014 (Figura 18), em dias úteis, que coincidiram com a fase final da Copa do
Mundo de futebol de 2014 realizada no Brasil. Este fato também foi apontado pelo
entrevistado “Cidadão 2” como um ponto negativo em termos de participação social:
73
[...] sendo que o Brasil é considerado “O país do futebol” [...] Será que não
houve interesse em fazer as reuniões nessas datas para evitar a participação?
(“Cidadão 2”).
Figura 18 - Divulgação do Calendário das Consultas
Fonte: A Notícia (2014b, p.11)
Segundo o entrevistado “Governo 3”, a divulgação das consultas foi feita por diversos
meios como rádios, jornais, coletiva de imprensa e Diário Oficial. A pesar disso o
entrevistado “Governo 1” admite:
Poderia ter sido mais divulgado... mas quem que dá a régua?
Não tem régua para dizer o quanto precisa ser divulgado, quanto precisa ter
de audiência pública, ninguém dá essa orientação! Muito menos o Ministério
das Cidades, então vai da nossa capacidade de orçamento, da nossa
capacidade de equipe, né... (“Governo 1”).
Com respeito à quantidade de participantes, a Figura 16 acima, apresenta números
oficiais e sua porcentagem em relação à população de cada região (JOINVILLE, 2015d).
Contudo esses números de participantes, também apontados no relatório final do Plano de
Mobilidade (JOINVILLE, 2016c) podem ser ainda menores, pois na verificação das Listas de
Presença fornecidas pela Prefeitura (JOINVILLE, 2014b), se observam as seguintes
inconsistências (Quadro 10):
74
Quadro 10 - Inconsistências entre Relatórios e Listas de Presença
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados da pesquisa.
Apesar de não ter acesso às listas de presença das outras quatro consultas públicas, os
registros acima levariam a participação nas consultas a uma presença inferior a 0,1% da
população residente.
4.1.4.2 Proposta Metodológica das Consultas
Segundo os entrevistados a metodologia utilizada nas Consultas Públicas iniciava com
uma solenidade de apresentação por parte dos Sub-prefeitos e dos responsáveis pelo Plano de
Mobilidade, nesse momento era explicitada a forma de trabalho, como relata o entrevistado
“Governo 2”:
[...] antes da apresentação, na parte da solenidade de abertura, a gente tinha,
dizendo assim: _ Olha essa reunião vai demorar tanto tempo, cada pessoa
depois da apresentação vai ter direito de... ou escrever nas fichas de
sugestões, que eles já tinham em mão, sugestões para a mobilidade de sua
localidade, e depois por ordem de chegada dessas fichas, todos vão ter a
oportunidade de falar ao microfone, ou pedir para que o relator da mesa leia,
para quem não quer falar [...] (“Governo 2”).
Dessa forma havia uma apresentação com 30 lâminas que iniciava com questões de
mobilidade urbana de maneira geral e finalizava com aspectos locais. O tempo total dos
encontros foi estipulado em uma hora e trinta minutos, podendo ser prorrogado por mais trinta
minutos, sendo vinte e cinco minutos para a apresentação, quinze minutos para perguntas
relacionadas à apresentação, três minutos por pessoa para comentários. Sobre a metodologia
utilizada o entrevistado “Governo 3” expressou:
O processo iniciava com uma apresentação sobre a questão da mobilidade.
A gente não deixava o tema totalmente aberto.
Havia uma informação inicial e depois a gente abria a informação e o
recolhimento de informações.
Então a gente explicava quê que era o processo do Plano de Mobilidade, qual
era o papel daquelas reuniões e fazia um preâmbulo lá da mobilidade de
forma geral, ehhh.. mundo, etc. (“Governo 3”)
75
Uma questão que surgiu desta resposta foi se a linguagem utilizada nas apresentações
por parte dos técnicos da Prefeitura foram adequadas ao perfil dos ouvintes. Especificamente,
se as explicações oferecidas permitia que as pessoas de mais baixo conhecimento pudessem
compreender de que se tratava o plano. Para essa questão o entrevistado “Governo 3”
respondeu:
Assim, elaaa...acho que umm meio termo disso...a gente nem tanto... a
gente... ehhh... [silencio] nem manteve um padrão muito técnico, exatamente
para não afastar ne? e não ficar falando...no vazio.
Como também, a gente, mas a gente não simplificou demaisss.
Não foi muito simplificado não. [...] Tal vez no linguajar a gente, claro, usou menos termos técnicos sim, mas
também não chegou a ser algo produzido ne... pra... pra uma integração
popular, efetiva, assim ne... Até porque, acho que o público não era muito
homogêneo ne?Acho que tinha uma variedade de pessoas no local, assim...
(“Governo 3”).
Contudo, a preocupação por uma metodologia que não preparou os cidadãos com
antecedência para as consultas, com discussões prévias ou oficinas foi levantada pelos
Entrevistados “Cidadão 1” e “Legislativo 1”. Este último manifestou:
[...] se houvesse uma outra dinâmica de comunicação prévia. Talvez uma preparação dos foros locais de discussão, Associação de
moradores, os conselhos locais de saúde, segurança, enfim comunidades
religiosas... houvesse uma prévia nesses locais... que chamassem a atenção da
população em geral para o evento propriamente dito de coleta de sugestões,
seria mais exitoso (“Legislativo 1”)
Como mencionado acima, os participantes podiam emitir opiniões solicitando a
palavra e expressando-se para todos os presentes através do microfone, ou pedir para que o
moderador leia as sugestões, e caso não houvesse tempo disponível, as fichas de sugestões
(Figura 19), eram recolhidas pelos coordenadores para uma análise posterior. Ao todo foram
recolhidas 330 fichas (JOINVILLE, 2016a).
76
Figura 19 - Ficha de Sugestões do PlanMOB
Fonte: Joinville (2016a)
Em relação às Fichas de Sugestões e a forma como foram manifestadas, o entrevistado
“Cidadão 3” expressou:
O debate era regido pelos próprios integrantes da Prefeitura, então não tinha
um controle muito correto do tempo. Então alguns personagens falavam 5, 10
minutos, e outros moradores falavam 2, 3 minutos. E aqueles que não
conseguissem contribuir com a sua fala no momento, por falta de tempo, eles
escreviam essas perguntas e mandavam para a mesa, para que a mesa
escolhesse as perguntas para poder responde-las. Mas não existia uma ordem
de recebimento nem uma ordem de escolha para se responder. Então as
pessoas que estavam na mesa naquele dia, [...], ele escolhia aleatoriamente as
perguntas que ele gostaria de responder ou não (“Cidadão 3”).
Segundo o entrevistado “Governo 3”, as fichas recolhidas foram respondidas em sua
totalidade, posição que foi contestada pelo entrevistado “Cidadão 3”. Contudo o entrevistado
“Governo 3” ao ser questionado pelo destino das fichas relatou:
A gente respondeu, a todas elas. Nós demos resposta, porque a ficha trazia lá
um contato da pessoa, por e-mail e tal. Todas as participações foram
respondidas. Naquilo que foi aproveitado e aquilo que não foi (“Governo 3”)
Entrevistador: Foi dada uma resposta técnica?
Foi dada uma resposta... – Esse tema não... não compete ao plano que está sendo feito. Então... a visão do plano está recebendo a sua sugestão desta
forma...[...] (“Governo 3”)
Posteriormente, as Fichas de Sugestões foram transcritas para um software que analisa
dados de pesquisas qualitativas. Segundo Joinville (2016a), “o principal resultado” síntese das
77
consultas, foi uma nuvem de frequência de palavras (Figura 20) mencionadas nas Fichas de
Sugestões, destacando-se menções a: “transporte coletivo”; “semáforos” (moderadores de
tráfego); “ciclovias/ciclofaixas” e “calçadas/passeios públicos”.
Figura 20 - Nuvem de Palavras das Fichas de Sugestões
Fonte: Joinville (2016a)
Em relação ao resultado da nuvem de palavras, o entrevistado “Governo 1”
considerou:
[...] muita coisa coincidiu com o que a gente já previa.
O sentimento das pessoas era uma impressão do que a gente já fazia de
leitura.
Então, por exemplo, conectividade, a qualidade dos pontos de ônibus, foram
coisas que a gente esperava e que foram muito comentadas (“Governo 1”).
4.1.5 Os Grupos Temáticos
A fase de leitura técnica iniciou com as reuniões dos Grupos Temáticos – GT's. O
objetivo dessa fase foi propiciar um ambiente de discussão e debate entre representantes
governamentais e a sociedade, de forma voluntária, direcionado para aqueles que
apresentassem grande conhecimento ou envolvimento com os temas específicos definidos
para cada grupo.
Essa fase contemplou dez grupos que abordaram os seguintes temas:
1) transporte a pé;
2) transporte por bicicleta;
78
3) transporte coletivo;
4) transporte de cargas;
5) saúde, educação e meio ambiente;
6) circulação nas áreas centrais;
7) financiamento;
8) mobilidade regional considerando áreas periféricas;
9) mobilidade e ordenamento territorial;
10) mobilidade na área rural.
Foram realizadas dezenove reuniões durante duas semanas, com duração de duas horas
cada. A condução foi feita pela equipe de elaboração do PlanMOB, e a mediação de cada
debate feita por professores da Universidade Federal de Santa Catarina (Figura 21).
Figura 21 - Encontro dos Grupos Temáticos
Fonte: Joinville (2015c, p.6.)
Participaram dos grupos temáticos cerca de noventa pessoas na totalidade dos dez
grupos (JOINVILLE, 2016a).
Foram apresentados dados e informações específicas para cada tema nos grupos, sobre
Joinville e região e algumas considerações do Ministério das Cidades, de forma a gerar
subsídios para os trabalhos dos grupos. E então, apresentadas cinco perguntas, idênticas para
cada GT, que deveriam ser respondidas grupalmente, conforme seguem:
1) Quais as principais estratégias e quais ações são necessárias para a mitigação dos
problemas relacionados com a mobilidade urbana?
2) Quais os meios financeiros e institucionais que asseguram a implantação e a
execução destas ações?
79
3) Quais os mecanismos de monitoramento e de avaliações sistemáticas necessárias?
4) Quais as metas (prazos) que podem ser propostas para o atendimento destas ações e
quais os indicadores prioritários para o monitoramento durante a fase de
implantação das ações e acompanhamento do plano de mobilidade.
5) Composição da Declaração de Sucesso.
A respeito da convocatória aos Grupos Temáticos, o entrevistado “Governo 3”
respondeu:
Ela foi aberta, mas a gente convidou especificamente alguns...
A gente divulgou de forma aberta, bem ampla, aberta, para participação nas
oficinas era totalmente... mas a gente reforçava os convites para quem sempre
esteve à frente desses temas (“Governo 3”).
O Quadro 10, reflete a quantidade de participantes em cada reunião dos grupos
temáticos incluindo os representantes governamentais.
Quadro 11 - Detalhe da Agenda dos Grupos Temáticos
80
Fonte: Joinville (2016a, p.147).
Em relação a como foram conduzidas as reuniões do Grupo de Trabalho “Transporte
por Bicicleta”, o entrevistado “ONG 1” respondeu:
[...] Tinha um outro grupo de ciclistas e nós, de outras pessoas da sociedade
não lembro. [...] Houve uma apresentação de ideias e criticamos elas.
Tiveram várias críticas, algumas inclusive não foram solucionadas, como o
compartilhamento da bicicleta com o pedestre em determinadas ruas (ONG
1).
Entrevistador: E houve alguma outra questão que vocês colocaram que sim
foi contemplada?
Uhmmm... não foi muito... A única ideia que a gente veio e pediu foi o não
compartilhamento de ciclovias com pedestres, mas na prática não sei se a
gente vai conseguir isso (“ONG 1”).
4.1.6 A Audiência de Validação
Para a validação das propostas do PlanMOB realizou-se uma audiência pública no dia
12 de março de 2015, quinta feira entre as 19hs e as 22hs, na qual houve uma apresentação do
Plano aos munícipes. O local escolhido para esse evento foi o Centro de Convenções
Expoville, no Bairro Glória, às margens da BR 101 (Figura 22).
Figura 22 - Local da Audiência Pública
Fonte: Expoville (2018)
Na análise documental deste estudo chamou a atenção que naquela Audiência Pública
houvesse apenas 85 presentes para uma cidade que excede os 500.000 habitantes. Surgiu
81
então a necessidade de questionar aos entrevistados a respeito da conveniência do local
escolhido para a Audiência ao que os entrevistados responderam:
Não era adequado! Porque não tem como chegar de transporte público! Só participaram os que tinham interesses (“Cidadão 1”).
Espacialmente sim, [entretanto] se você faz uma reunião de cunho
comunitário... Qual o melhor lugar para se fazer? Na área central! Na área
central! Do lado da Terminal Central tem um Ginásio de esportes que é da
Prefeitura! Tá lá vazio! Sem ocupação...É só você atravessar a Praça!
(“Cidadão 2”).
Assim... a gente não teve muita escolha... a nossa primeira escolha era aquele
lugar que não tem custo. Porque a gente não tinha verba para... ou que tivesse
a menor chance de custo (“Governo 1”).
Um local qualificado, de fácil acesso para as pessoas. Era um espaço que
tinha uma disponibilidade nesse momento (“Governo 3”).
Não, definitivamente não. [...] é um local muito longe do centro urbano e das
comunidades periféricas. Então é um local bem deslocado para os debates
(“Cidadão 3”).
Se o objetivo fosse favorecer o acesso do maior numero de cidadãos, claro
que não! Passam algumas linhas de ônibus por lá, mas está deslocado! Ele
não faz parte do ponto de acesso das pessoas. Para fazer uma audiência que
tivesse essa convergência tem que ser na área central! (“Universidade 1”).
Nesse sentido...horrível! Deslocado, difícil de ser acessado pela população
em geral. Para lá fluem apenas aqueles que se deslocam efetivamente de
carro, que tem interesse específico no assunto, mas aqueles que inclusive
participaram das discussões das regionais, não tiveram essa condição. O local
inclusive desfavoreceu (“Legislativo 1”).
É complicado, né...é difícil.
Como acesso essa região é excelente. Tem a BR101 paralela. Tanto para
chegar de carro como de ônibus. Mas a sociedade não dá valor. O local não
faria diferença, se fizesse em outro lugar as pessoas que iriam seriam as
mesmas (“ONG 1”).
Entrevistador: E no Centro [da Cidade] não havia disponibilidade de um
espaço do tamanho ou do perfil do Centro de Convenções?
“Governo 2”: Não...gratuito não...
4.1.6.1 Convocação e Proposta Metodológica
A convocação oficial foi realizada através do Edital nº 2, de 24 de fevereiro de 2015,
publicado em jornal de grande circulação (Figura 23) (JOINVILLE, 2016a).
82
Figura 23 - Edital de convocação Audiência Pública PlanMOB
Fonte: A Notícia (2015, p.20).
A audiência foi conduzida pelos integrantes da Fundação IPPUJ e contou com o
suporte da Secretaria Municipal de Comunicação - SECOM. Antes de iniciar os trabalhos, os
munícipes foram orientados sobre o procedimento da audiência, nos seguintes termos:
1) O tempo total de duração não deverá ultrapassar três horas;
2) Após a abertura serão apresentados os resultados do trabalho realizado pela equipe
da Fundação IPPUJ;
3) Os cidadãos poderão expressar suas dúvidas e contribuições, com três minutos de
fala, que deverá ser objetiva;
4) Uma mesma pessoa somente poderá voltar a usar a palavra se houver tempo ao final
de todas as falas;
5) As contribuições podem ser feitas por escrito ou verbalmente, ao microfone;
6) Mesmo os comentários falados devem ser encaminhados por escrito, para registro;
7) As fichas preenchidas devem ser entregues à equipe de apoio, serão numeradas e
lidas por ordem de chegada;
8) Caso não haja tempo para a leitura ou apresentação de todas as fichas, seu registro
se dará em ata.
Segundo consta em Joinville (2015d) houve na ocasião 85 participantes (Figura 24),
11 dos quais, segundo verificado nas atas de presença, eram funcionários da Prefeitura
Municipal.
83
Figura 24 - Audiência Pública PlanMOB
Fonte: Joinville (2016a).
Após da apresentação das 80 lâminas explicando as particularidades do PlanMOB, foi
a vez dos cidadãos se pronunciarem. As quinze manifestações dos participantes foram
transcritas e as 23 fichas de sugestões registradas. Para todas as sugestões foram elaboradas
respostas e/ou considerações que foram publicadas pela equipe de elaboração do PlanMOB no
sítio eletrônico da Fundação IPPUJ no dia 14 de abril de 2015 (JOINVILLE, 2016a).
Consultados a respeito de como ocorreu aquela Audiência, os entrevistados
expressaram:
O número de participantes era pequeno. A maioria dos presentes eram do poder público ou vinculado a entidades que tinham interesse nisso, e a
participação foi muito escassa. Por que?
Porque era uma audiência homologatória. Não tinha nenhuma discussão.
Eu fui porque tinha a obrigação de estar, mas era inútil! (“Cidadão 1”).
Ela acabou sendo bem expositiva. Expôs todo o Plano, teve espaço para falar.
Não mais para modificar o que estava. Já era quase que uma apresentação do
programa (“ONG 1”).
Naquele dia, na Expoville, tinha um considerável número de pessoas e boa
parte dessas pessoas são as que estão convidadas por serem simpatizantes [do
governo]. Grande parte daquelas pessoas que estavam naquele auditório tinham esse perfil.
[A Audiência foi] Protocolar, protocolar e protocolar....exclusivamente.
Pode estar registrado como qualquer outra intenção, mas é meramente
protocolar. Era uma obrigação que tinha que acontecer e ai tem um
aproveitamento político para dizer: - Estamos fazendo! Mas a intenção
original é manter o “Status quo”.
Na hora de selecionar as perguntas eu vou estabelecer uns critérios de
classificação!...tem tanto modo de manipular isso! (“Universidade 1”).
84
Ainda houve um questionamento sobre o caráter dessa audiência, no sentido se ela foi
deliberativa, consultiva ou informativa, ao que o “Governo 3” respondeu:
Ela foi ehhh... [silêncio] Não....ela foi deliberativa (“Governo 3”).
Entrevistador: Houve votação?
Não, não, não houve votação...foi, mass... Ela foi expositiva, mas houve o pronunciamento lá também...
E essas últimas falas, foram consideradas, algumas delas foram
consideradas ainda a tempo no documento final (“Governo 3”).
4.1.7 A instituição do PlanMOB por decreto
Segundo Joinville (2015c), o Plano de Mobilidade recebeu as devidas correções e
adequações, conforme solicitações dos munícipes na Audiência. Contudo uma análise
comparativa entre o documento apresentado na Audiência Pública e o documento aprovado
resulta difícil pela configuração diferente entre ambos documentos. Assim, verificar se as
demandas da audiência se transformaram em alterações ao texto original resulta numa tarefa
improvável. Salienta-se a este respeito a opinião do entrevistado “Cidadão 1”:
[...] não tem como ter acompanhamento disso. Do jeito que foi feito, é o
seguinte: Há uma apresentação, as pessoas falam, fazem comentários, mas não tem um seguimento disso, a palavra chave é rastreabilidade. Que se possa
dizer: Fulano levanto tal questão e essa proposta foi considerada, foi
analisada e foi descartada por isto e aquilo. Não há rastreabilidade de nada. E
não há porque não existe a menor vontade de dar resposta. Trata-se de
apresentar um projeto e querer que seja aprovado esse projeto. É um fato
informativo.
A palavra consulta é correta, porque estão consultando, mas em que momento
a sociedade pode fazer propostas? Melhor dizendo, em que momento a
sociedade contribui com propostas? Me refiro a um passo anterior à
apresentação.
Para contribuir com propostas tem um processo de construção do
conhecimento. Quando se apresenta um projeto pronto, a única coisa que resta aos
participantes das consultas é dirimir dúvidas. E inclusive essas dúvidas não
serão respondidas!
Para mim nunca responderam nenhuma dúvida!
Em todas as reuniões que participei me manifestei! E nunca me responderam:
- Olha, analisamos e não foi considerada por motivos técnicos.
Nem perdem tempo nisso! Daí a gente vai perdendo o interesse (“Cidadão
1”).
Finalmente, o Plano de Mobilidade Urbana de Joinville (PlanMOB) foi instituído pelo
Decreto Municipal n° 24.181 em 27 de março de 2015. Ao questionar sobre por que o Plano
85
de Mobilidade evitou o debate democrático e foi instituído por Decreto Municipal e não por
uma lei discutida na Câmara de Vereadores obtiveram-se as seguintes respostas:
Para evitar a discussão! (“Cidadão 2”).
Ahhh....[silêncio]
A Câmara de Vereadores naquele momento estava imersa numa discussão
paralela, que tangencia o Plano de Mobilidade, que era a Lei de Ordenamento territorial. [...]
Prazos também estariam sendo extrapolados e havia o risco que a Câmara de
Vereadores não desse conta dessa discussão [do PlanMOB] nos prazos que
foram estipulados. Então se usou um artifício [sic] que é a edição do Plano
por decreto como forma de agilizar a materialização do documento.
Mas concordo, não é a via mais democrática (“Legislativo 1”).
A gente questionou isso. Isso não poderia ter acontecido (“Cidadão 1”).
Eu acho que se tivesse tentado aprovar por forma de lei, tal vez o debate teria
sido mais extenso, tal vez surgisse a possibilidade de outras intervenções
populares e acredito que uma característica desse governo é não incentivar essa participação ou não abrir brechas para isso (“Cidadão 3”).
Contudo, os entrevistados que representam o Governo opinaram:
Porque assim... o nosso...em primeiro lugar, o Ministério das Cidades deixou
claro que não era obrigado a ser por lei (“Governo 1”).
[...] no próprio material deles, do Ministério, tem ai o capítulo que orienta às
cidades, colocando justamente isso que não é necessário ser uma lei, pode ser
via decreto (“Governo 2”).
[...] a nossa procuradoria geral do município, ouve o entendimento que pelo
Plano Diretor da Cidade já ser uma lei complementar que fala dos princípios
da mobilidade, que o plano de mobilidade traz aspectos técnicos, específicos
que são de caráter deliberativo do executivo [sic], e como passou por um
processo de participação, tanto na comunidade como no conselho da cidade
também, então, se entendeu que foi dada a questão da participação e que a
implementação dele como outros planos setoriais [poderia ser] com a forma
de decreto. [...]
O Prefeito fez uma apresentação aos vereadores, também não deixou de
apresentar o plano aos vereadores, mas não deixou eles deliberarem sobre... e
fez isso na forma de decreto.
[Recentemente] Nós tivemos uma discussão [...] com o Ministério das Cidades e eles se pronunciaram que tem que ser por lei municipal específica.
Então.... [agora] vamos ter que transformar ele em lei.
É um risco muito grande! Porque as discussões na Câmara de Vereadores,
nos parlamentos em geral...aposto que nenhuma lei saiu melhor do que
entrou.
E quando é de assunto técnico o risco é muito grande, é muito grande...
porque ai pode ser que se percam muitas das conquistas, muitas das metas,
muito do que foi previsto e discutido com a comunidade inclusive.
Outras forças têm influência sobre a Câmara de Vereadores, que a gente
conseguiu escapar dentro do processo. Então esse é o grande risco...
(“Governo 3”).
86
4.1.8 Etapas de Execução e Monitoramento
Dando sequência ao Plano de Mobilidade, foram elaborados o Plano de Transportes
Ativos, com similar metodologia de participação social e o Plano de Transportes Coletivos
que ficou truncado após a etapa de consultas públicas. Entre os motivos se encontram uma
disputa judicial que o município possui com as empresas de transporte coletivo.
Ainda, apesar da reeleição no governo municipal, a Fundação IPPUJ, que capitaneava
todos estes planos foi desativada pelo executivo municipal e anexadas as suas funções a uma
nova Secretaria de Planejamento Urbano e Desenvolvimento Sustentável que também
coordena as políticas de Cidade Inteligente. Tais mudanças administrativas provocaram uma
reestruturação do quadro de funcionários e afetaram a metodologia de trabalho, repercutindo
notavelmente na prossecução do Plano para as etapas de Execução e Monitoramento.
Inclusive o Conselho Executivo do Plano, integrado por várias secretarias também foi
desativado.
Consultados sobre em qual fase se encontra o Plano atualmente, os Entrevistados que
participaram da elaboração do Plano responderam:
[silêncio] ...um ponto de interrogação bem grande.
Algumas coisas estão andando...outras não.
E alguns prazos a gente já perdeu, algumas metas estão ficando para atrás.
Tal vez tenham que ser repensadas ainda ou ter um andamento mais arrojado.
Uma das metas [que ficou para atrás] é em relação ao transporte coletivo, nós
tínhamos em 2010, 23% da população usando transporte coletivo, e nos
colocamos a meta até 2030 de alcançar 40%, e o que a gente viu nesses
últimos anos e que caiu mais ainda. Essa vai ser a meta mais difícil de
cumprir.
E as ações sobre transporte coletivo foram muito poucas nesse período. Amplio-se um pouquinho a rede de corredores exclusivos, [...] mas ainda está
muito longe (“Governo 3”).
A gente espera que isso não fique apenas aqui...no papel. A gente espera que
isso realmente comece a se refletir na cidade (“Governo 2”).
Contudo, obras de porte médio que não precisaram dos aportes financeiros do
Ministério das Cidades, foram acontecendo ao longo do processo de elaboração do Plano de
Mobilidade, mas sem qualquer relação com o mesmo, como se obseva na Figura 25 de 01 de
julho de 2014 data da primeira consulta pública.
87
Figura 25 - Obras viárias de Joinville
Fonte: A Notícia (2014c, p1).
As entrevistas realizadas tampouco aportam dados sobre a existência de mecanismos
de controle ou monitoramento das obras do Plano. Questionados sobre a obrigatoriedade de
manter ferramentas permanentes de controle dos cidadãos, os entrevistados responderam:
Olha...bem aquém da minha expectativa... Nos tínhamos o site do IPPUJ,
hoje foi tudo para o site da Prefeitura, não existe mais esse canal direto. O e-
mail ainda existe...mas não posso te responder se vai ter sequência (“Governo
1”).
Ainda não tem. Não tem um feedback da Prefeitura informando o status. Isso
deveria estar acontecendo, a Prefeitura não faz isso (“Governo 3”).
Efetivamente a única coisa que o executivo tem lançado mão, é de jogar essa
discussão nas reuniões do Conselho da Cidade. É o mais perto de um
acompanhamento externo que nós temos hoje em Joinville. Fora disto não há
nenhuma outra ação efetiva (“Legislativo 1”).
Sobre a possibilidade dessas ações se concretizarem em breve o entrevistado
“Governo 4” respondeu:
O Plano de Mobilidade tem uma meta de criar um site interativo das ações
para que haja mais transparência. A nossa dificuldade é de tantas metas e
ações que a gente não tem muito braço [risos]. Essa é uma leitura que a gente
tem feito do PlanMob, não tem muito braço para atingir todas essas metas. Mas isso tá ali. A gente está estudando ele, todas essas metas justamente para
ver quê que é estruturante para dar prioridade, quê que é secundário, quê que
é terciário, assim...
88
Mas é intenção e... a gente não acredita nessa, nessa... que tudo vai partir de
nós. Por isso precisa dessa transparência no planejamento e na execução...
(“Governo 4”).
4.1.9 O Prêmio “Cívitas Award”
O Plano de Mobilidade Urbana de Joinville concorreu em nível internacional ao
Prêmio “Cívitas Award” pelo modelo aplicado no seu processo de participação social (Figura
26).
Figura 26 - Prêmio “Civitas Award”
Fonte: Notícias do Dia (2016, edição eletrônica)
Inclusive, tal premiação teve influência na escolha da cidade de Joinville para a
realização deste estudo. Entretanto, consultados sobre esta honraria, um dos participantes da
elaboração do Plano manifestou:
Ótima pergunta! porque assim...o prêmio em si é muito difícil de chegar
nessa conclusão. Tal vez a própria organização ainda precisa melhorar, dessa,
dessa....em fim.....dessa iniciativa internacional.
Porque assim, um ex integrante do IPPUJ que estava na Europa, ele é bem dinâmico em relação aos contatos com o exterior. Ele teve essa visão de fazer
essa parceria [...] para poder também lançar Joinville para fora (“Governo
1”).
Entrevistador: Mas essa foi uma iniciativa dele ou uma iniciativa do
governo?
Dele sim! Dele e nossa (“Governo 1”).
Perguntado sobre o quê teve de inovador o Plano de Mobilidade em termos de
participação social o entrevistado “Governo 3” respondeu:
[silêncio]...bom, para mim, assim, foi até uma surpresa. Não que não valorize
todo o nosso processo, mas assim, o que tem de inovador?
89
A gente soube registrar todos esses processos participativos, as mídias, o uso
da internet para ampliar a participação, mas basicamente ter um Conselho da
Cidade formado, eleito, participativo, isso foi importante.
Se preocupar com a participação de cada segmento. Mas, não é novo de fato.
Em 2012, quando teve um evento da EMBARQUE no Rio de Janeiro e uma
reunião dos prefeitos de Cidades Sustentáveis, nesse evento o pessoal do
“Cívitas” estava lá, a gente conversou, o nosso prefeito fez parte de uma
mesa de debates lá no evento e ai Joinville ficou com uma certa evidência
naquele momento no evento. Nos convidaram a entrar no “Civitas”, a gente fez a inscrição, fomo aceitos. São poucas as cidades fora da União Europeia
que estão... e em seguida veio... [o convite para participar] em diversas
categorias. A gente apenas inscreveu todo procedimento que a gente fez para
o Plano diretor, para a Lei de Ordenamento territorial e para o Plano de
Mobilidade, mostrando uma sequência.
Com a questão das audiências públicas, o estudo de impacto de vizinhança, e
do Conselho da Cidade. Então, a forma de democratização de planejamento
instituído, que inovador não é, ele atende aos instrumentos do Estatuto da
Cidade (“Governo 3”).
4.1.10 Cidade Inteligente e projetos vinculados à Mobilidade Urbana
A cidade Joinville discutiu a sua Lei de Ordenamento Territorial – LOT em paralelo
com o Plano de Mobilidade sem um instrumento que avalia-se as demandas que poderiam
afetar os projetos entre si. Criação de novos bairros, transformação de ruas em avenidas,
larguras de calçadas e índices de ocupação do solo foram assuntos que se trataram sem
qualquer correspondência com o PlanMOB. Consta na Ata da Audiência de Validação
(JOINVILLE, 2015c), que os presentes fizeram este alerta. Inclusive um dos entrevistados
presente naquela audiência expressou:
Uma das coisas que nós questionamos é que o Plano de Mobilidade que foi
feito paralelamente com a LOT, os projetos não dialogaram um com o outro
(“Cidadão 1”).
Ainda, a nova gestão da Secretaria de Planejamento descontinuou o Plano de
Mobilidade para dar prioridade a iniciativas como: Cidade Inteligente, Smart Mobility,
Joinville 30 anos e Conferência das Cidades cujas pautas e discussões podem afetar o Plano
de Mobilidade. Perguntado sobre de que forma dialogam institucionalmente todas estas
iniciativas, o entrevistado “Governo 3” respondeu:
“Governo 3”: O ambiente institucional é a Secretaria de Planejamento
Urbano e Desenvolvimento Sustentável que unificou [desde 25/01/2017] as
atribuições do IPPUJ e da Secretaria de Integração e Desenvolvimento e nesse sentido seu programa mais avançado é o de Cidades Inteligentes e
humanas. [...] eu acho que estão desrespeitando à população de ficar toda
hora perguntando: - o quê que tu quer?, o quê que tu quer?, o quê que tu
quer? E nunca dar o que a população quer.
90
Eu estou enxergando uma saturação disso...
Acho que está sendo feito de uma forma inovadora... usando e abusando de
“post-it” e “design thinking”, de participação, trazendo pessoas a
participarem... (trazendo) outras pessoas que não participaram.
Que no momento que participam ficam muito felizes de participar. Mas em
relação ao Poder Público? É a 55ª vez que se chama à população a participar
do processo de planejamento e não se conclui esse processo.
Por isso que o status do Plano de Mobilidade hoje é uma incógnita, porque
depende de uma equipe que não é a mesma que elaborou ele. Então o andamento dele vai depender de uma nova formatação de equipe nessa nova
secretaria e que até agora [22/11/2017] não trouxe ações específicas para que
esse plano... [siga adiante] (“Governo 3”).
De posse destas informações questionamos os atuais gestores:
Entrevistador: Como é que vocês pensam juntar todas essas ideias vindas da
participação num único plano de trabalho?
[longo silêncio] (“Governo 4”).
[longo silêncio] (“Governo 5”).
Entrevistador: [Imaginando que a pergunta não foi compreendida,
acrescento:] Qual vai ser a metodologia para juntar as opiniões de mobilidade
do Projeto Joinville 30 anos, com as opiniões do PlanMob, com as opiniões
dos Laboratórios Urbanos? Qual vai ser a forma de juntar isso?
[silencio] ... Algumas questões ainda estão sendo idealizadas, ne...
Está em estudo do quê que é melhor. E se a gente vê que não é o melhor a
gente muda o caminho.
Mas a gente vai juntar todas essas informações, vai empoderar o cidadão para que o cidadão tenha possibilidade também de executar algumas ações. Que o
cidadão tenha poder de nos ajudar na definição das prioridades juntamente
com iniciativas como a “Smart Mobility”.
O grande propósito, principalmente do “Join.Valle” e do Joinville 30 anos é
com que a gente entregue isso para que a população assuma o poder disso daí
[sic]. Então a gente tomou a iniciativa, a gente deu o “Start” só que a gente
quer que a população se empodere (“Governo 5”).
Dessa forma, não apenas não foram criados mecanismos de controle e monitoramento,
como estão se sobrepondo diferentes programas e projetos, todos com alguma instância de
participação social, gerando ideias e demandas de mobilidade urbana que não dialogam umas
com as outras.
91
5 DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
5.1 Níveis de Participação Social
O segundo objetivo específico desta pesquisa visa analisar os níveis de participação
social em cada uma das etapas do Plano de Mobilidade da cidade de Joinville sob a lente de
uma ferramenta criada especificamente no item 3.1 denominada Matriz Analítica. Para atingir
este objetivo é necessário submeter cada etapa do Plano de Mobilidade a uma análise dos
componentes da matriz.
Assim, na primeira etapa denominada Planejamento do Plano de Mobilidade se observam
as seguintes características:
a) Atores: Foram convidados a participar os Cidadãos de forma geral, Grupos de
convidados, Organizações Sociais, Governo, Universidade e Consultorias. Contudo
alguns grupos estiveram contaminados por indivíduos de organizações com interesses
governamentais ou corporativos. Por outra parte, a quantidade de assistentes aos
eventos evidenciou uma baixa representatividade que pode ter sido influenciada em
alguns casos pelo dia e horário ou pelo local escolhido.
b) Locais: Nesta etapa houveram reuniões em Associações de bairro, Locais Públicos,
Locais governamentais, Locais institucionais, Salões paroquiais, Centros de eventos,
Escolas e Associações empresariais. Nem sempre foram escolhidos de forma
adequada para promover uma participação efetiva, como o caso da Análise do Plano
por parte da Câmara de Mobilidade feita numa Associação empresarial, ou a
Audiência de Validação feita num imponente Centro de Eventos de difícil acesso para
os moradores da periferia.
c) Agenda de Encontros: As consultas públicas em número de oito e por uma única vez
em cada região foi motivo de críticas por diversos entrevistados. Por outra parte, ficou
evidente no Mapa das Consultas (item 4.2.4) que os bairros do Centro ficaram
excluídos da discussão. A falta de recursos e de equipe somado a um apertado
cronograma foram as justificativas para o calendário adotado.
d) Metodologia: Comprovou-se uma ampla divulgação das consultas, com folders, sites,
coletivas de imprensa, matérias em jornais, rádios e televisão. Também houve
diversidade em relação aos instrumentos de participação. Formulários físicos e “on
line”, Pesquisas de Opinião, Reuniões de grandes e pequenos grupos, Workshops ,
92
apresentações em Câmaras setoriais e em plenárias de Conselhos, inclusive
Audiências públicas de caráter informativo, mas com poucas chances de modificar
decisões já programadas. Evidenciou-se pouca intenção de adequar o tecnicismo das
apresentações para uma compreensão maior por parte da população. Nesse sentido
uma preparação dos participantes com palestras prévias às consultas teria
proporcionado uma maior compreensão, como fora apontado pelo “Cidadão 2”.
e) Caráter: Os dados apresentaram instâncias consultivas e informativas, marcadas em
alguns casos pela supremacia governamental, seja pelo número de participantes ou
pela imposição de um modelo discursivo com pouca margem para o debate.
Assim, a etapa de Planejamento do Plano de Mobilidade de forma geral, se enquadra
no estágio intermédio da Pseudo-participação. A Pseudo-participação, também denominada
por Arnstein (1969) de “Tokenism” envolve os degraus de Diálogo, Cooptação e Informação,
que o autor, de forma geral, descreve como aqueles em que o direito de tomar decisões
continua a ser mantido pelas autoridades de planejamento.
Em detalhe, essa etapa apresenta algumas instâncias participativas nas quais os
presentes são convidados a opinar e eventualmente influenciar, descrição que se encaixa no
degrau do “Diálogo” ou da “Consulta”. Nesse nível, Estado e sociedade civil organizada
colaboram, em um ambiente de interlocução com razoável transparência, visando à
implementação de uma política pública ou viabilização de uma intervenção urbana (SOUZA,
2001, UPHAM, 2015).
Entretanto, mesmo considerando que algumas das situações que afetaram a
participação efetiva possam ser atribuídas a problemas de planejamento ou execução, a
manipulação das instâncias deliberativas e a aprovação do plano por decreto descrevem um
estágio de “Cooptação”. Dessa forma, o governo convida os participantes, determina quem
participa e pode escolher os participantes que se adéquam aos seus interesses ou àqueles que
estão dispostos a ser cooptados (HORDIJK, 2015). Por outra parte, a “Cooptação” também
mede a reação da comunidade em relação à proposta e busca diminuir as posições divergentes
através de diferentes mecanismos como os relatados pelos entrevistados. A população, por
meio dos líderes selecionados e/ou dos canais "participativos" criados, é ouvida, mas, como
no caso da consulta, a participação a rigor, não é deliberativa (SOUZA, 2001, VOSS, 2014).
Assim os cidadãos são ouvidos em diferentes foros mas não exercem qualquer influência nas
decisões estruturais.
93
Ainda, considera-se que para gerar processos participativos bem sucedidos é
necessário respeitar ao mesmo tempo adequadas formas de divulgação, com informações
prévias entendíveis, com suficiente tempo de expressão, em espaços adequados que
encorajem os cidadãos a participar (PASCOAL, 2010). Neste caso, tais garantias foram
cumpridas de forma parcial e ineficiente. Se observamos as porcentagens de participação por
cada consulta pública, ou mesmo na audiência de validação, se verifica uma baixa adesão da
população aos processos participativos. Pois o fato de não haver qualquer garantia de que as
opiniões da população serão, de fato, incorporadas; e a utilização de argumentos técnicos,
muitas vezes invocados de maneira exagerada e tendenciosa, acarreta os riscos de
domesticação e desmobilização ainda maiores da sociedade civil (SOUZA, 2001; BLECIC,
2013).
Contudo, apesar dos gestores públicos acreditarem estar cumprindo com a agenda
participativa, na verdade estão desconsiderando os fatores políticos e econômicos subjacentes
nas discussões de planejamento das cidades. McAndrews (2015) resume esta questão ao
discutir as propostas governamentais de participação pública, que na pretensão de serem
controladas, administrativas e equitativas, acabam não sendo neutrais, inclusivas ou justas se
desconhecem os interesses ocultos e se apoiam unicamente na sua função administrativa.
Como resultado, ao repassar os princípios da EUROPEAN COMMISSION (2013)
apontados no referencial teórico, se observa que os processos de participação não foram
capazes de atender às necessidades de todos os usuários nem das empresas pois o sistema de
transporte público é quase monopólico e sua transformação se encontra em instâncias
judiciais. Por outro lado, a multimodalidade também não recebe a promoção adequada ao
encontrar sistemas cicloviários desconexos entre si e que não dialogam com a infraestrutura
do transporte público.
Em relação às etapas de Execução e Monitoramento, os dados apontam para um
modelo de “Não-Participação”. Os câmbios nas equipes e as decisões gerenciais dos novos
gestores resultaram num modelo que aspira a ser de “Cidade Inteligente” mas que encontra
dificuldades de prosseguimento das políticas e entraves de diálogo entre os programas da
própria secretaria encarregada dos projetos. Tais obstáculos à participação foram
oportunamente apontados por Souza (2001) e Offenbacker (2004) ao discutir os efeitos dos
processos eleitorais, as mudanças de gestores e das políticas locais.
Contudo, os dados coletados apontam que a atual administração tem disponibilizado
diversas instâncias participativas, todas acontecendo ao mesmo tempo em função de um
projeto de Cidade Inteligente, mas carente de um gerenciamento sistemático, ou de
94
mecanismos de acompanhamento e registro público das ações. Nesse sentido, se
considerarmos a escala de Anttiroiko; Valkama e Bailey (2014) a proposta de Cidade
Inteligente atual somente alcança o mais baixo grau evolutivo, resumindo-se a uma série de
iniciativas informáticas e comunicacionais não sistêmicas, sem qualquer integração real com
os sistemas sócio-tecnológicos que permitam atingir algum grau de sustentabilidade.
5.2 Identificação das barreiras que afetam a participação
O terceiro objetivo específico deste estudo buscou identificar barreiras que afetam a
efetiva participação social. Dessa forma, se proporciona aos gestores uma recomendação
daquilo que pode impedir a boa execução de um modelo. Assim, em relação às barreiras
destacaram-se as seguintes argumentações:
“Cidadão 1”: A utilização da linguagem técnica foi feita para apartar as
pessoas da discussão. Elitiza a discussão, a população não entende do que
está se falando e se sente inibida de participar.
“Cidadão 2”: Joinville é uma cidade obreira, ou seja, tem gente que trabalha o
dia inteiro e no outro dia de manhã tem que trabalhar...e os horários das
consultas foram normalmente depois do expediente. Tudo isso concorre para
que “eu” acabe não participando.
“Governo 1”: representatividades muito concentradas que não representam o todo.
“Governo 2”: Equipe, custos de financiamento para acontecer...fazer isso
acontecer.
“Governo 3”: A interferência política. Você nunca sabe se a intervenção de
um cidadão é dele mesmo ou se é algo planejado, inserido naquele grupo.
“Governo 3”: Se não tivesse havido essa ruptura na administração.
Nós com uma equipe muito pequena conseguimos realizar o plano de
mobilidade [...] e não momento que se desfez essa equipe não se conseguiu
dar sequência ao trabalho.
“Cidadão 3”: Acredito que a falta de divulgação desses processos e até o
local onde foram realizados, como se deu o procedimento durante as
consultas foram situações que influenciaram bastante a participação popular.
Confirmando Souza (2001); Offenbacker (2004); Böhler-Baedeker (2013) e Cropley et
al. (2013) as barreiras para garantir uma participação efetiva apontadas pelos entrevistados
podem elencar-se da seguinte maneira:
a) Linguagem técnica
b) Horários pós jornada de trabalho
95
c) Representatividade concentrada
d) Equipes insuficientes
e) Orçamento insuficiente
f) Interferência política
g) Mudanças de equipe
h) Divulgação deficiente
i) Locais inacessíveis para todos
j) Métodos impositivos
Salienta-se a menção dos entrevistados em relação ao período em que foram
agendadas as consultas públicas, que foram coincidentes com a realização da copa do mundo
de futebol no Brasil. Dessa forma, cidadãos que poderiam estar dispostos a participar se
depararam com um “trade-off” que afeta a sua idiossincrasia, tornando-se nesse sentido uma
barreira cultural (CROPLEY et al., 2013, HORDIJK et al., 2015; SWAPAN, 2016)
Contudo, os entrevistados apontaram não apenas as barreiras observadas neste Plano
de Mobilidade, bem como as ações facilitadoras que poderiam ter aumentado a motivação dos
cidadãos a participar. Dessa forma, se confirmam as afirmações de Yin (2010) ao comentar
que a coleta de dados segue um plano formal, mas encontra em seu transcurso informações
específicas que não eram previsíveis na elaboração dos objetivos e que podem se tornar
relevantes para o estudo. Assim, as ações que poderiam ter aumentado a motivação dos
cidadãos a participarem foram mencionadas pelos entrevistados como segue:
Disponibilizar as informações de uma maneira compreensível, didática e de fácil entendimento para a maioria da população (“Cidadão 1”).
Há uma apresentação, as pessoas falam, fazem comentários, mas não tem um
seguimento disso, a palavra chave é rastreabilidade. Que se possa dizer:
Fulano levantou tal questão e essa proposta foi considerada, foi analisada e
foi descartada por isto e aquilo (“Cidadão 1”).
[...] ponderação, paciência, amadurecimento, sabe...
De você ouvir aquelas pessoas, entender as necessidades, as dificuldades que
elas enfrentavam nas diferentes realidades (“Governo 2”).
[...] o processo educacional em torno do debate político deveria ser levado em
consideração também nessas audiências (“Cidadão 3”).
A liderança é importante. Mas é uma liderança que sabe ouvir essas partes e
empoderar elas, de ter espaço pra elas executarem também as coisas
(“Governo 4”).
A gente percebeu que talvez um convite direcionado seja mais efetivo do que
um convite aberto. Tentar achar a forma ideal, isso a gente não tem a resposta
96
ainda, de cassar um convite mais direcionado, mas também de uma forma
ampla. Que eu consiga engajar muita gente, só que conseguir fazer um
convite mais próximo (“Governo 5”).
Assim as ações que podem contribuir para uma participação social efetiva,
mencionadas pelos entrevistados podem relacionar-se assim:
a) Informações compreensíveis
b) Rastreabilidade das contribuições dos cidadãos
c) Ponderação
d) Paciência
e) Escuta
f) Processo educacional prévio
g) Liderança
h) Estímulo ao empoderamento
i) Convites personalizados
A ausência de algumas dessas ações ficou evidente não apenas no relato dos
entrevistados como na análise documental: de fato, a rastreabilidade de opiniões, o estímulo
ao empoderamento ou os convites personalizados não possuem registros documentais físicos
nem digitais.
Outros aspectos como ponderação, paciência, escuta e liderança resultam difíceis de
confirmar ou contestar, toda vez que se trata de apreciações subjetivas que podem variar de
uma comunidade para outra. Nesse sentido, Offenbacker (2004) Baker et al. (2007) e Cropley
et al. (2013) sugerem concentrar os esforços primeiramente em compreender os
interlocutores; suas particularidades locais, seus costumes, modo de vida, história, estilos de
comunicação e as necessidades de conhecimento prévio sobre o assunto a ser tratado. Por esse
motivo se mencionam também os processos educacionais prévios, que ocorreram
parcialmente e se limitaram a um número reduzido de participantes que integraram os Grupos
Temáticos deixando à maioria da população fora de discussões mais elaboradas ou de ordem
técnica.
97
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os desafios da dinâmica urbana contemporânea conduzem a um novo paradigma em
termos de inovação, planejamento e uso das cidades. Isso exige não apenas novas estratégias,
como novas formas de organização baseadas na sustentabilidade em seu sentido mais amplo e
inclusivo. A cidade humana e tecnológica, hoje sob o rótulo de “inteligente” deve conduzir o
processo de transformação em direção a uma sociedade mais participativa dos seus modelos
de inovação. A participação social, portanto, torna-se um mecanismo essencial para o
processo de mudança, sobretudo pelos seus efeitos na geração de valor público. Assim, esse
exercício democrático, mesmo que influenciado pelo atual determinismo tecnológico, requer
instrumentos que fomentem o direito de uma participação efetiva das camadas menos
favorecidas da sociedade.
O Brasil, com altas taxas de urbanização, conta com uma legislação específica sobre
participação social que outorga garantia de direitos nos assuntos pertinentes ao planejamento
urbano de cidades com mais de 20.000 habitantes. Tal legislação está concebida com base em
direitos constitucionais e possui uma semelhança conceitual e instrumental com os princípios
encontrados na literatura científica social que aborda a temática da participação social tanto na
mobilidade urbana quanto nas cidades inteligentes. Contudo, as manipulações interpretativas
da lei e as barreiras para o exercício de uma participação efetiva, podem resultar em processos
que alcançam somente níveis de pseudo-participação.
Sob esta perspectiva, o presente estudo buscou como objetivo geral analisar como
acontece a participação social nas políticas de mobilidade urbana das cidades inteligentes no
contexto brasileiro. Para cumprir com esse objetivo utilizou-se de uma metodologia de caso
único aplicado na Cidade de Joinville no estado de Santa Catarina.
Depois de revisar a teoria existente sobre Cidades inteligentes, Mobilidade urbana e
Participação social o estudo conduziu ao primeiro objetivo específico de elaboração de uma
matriz analítica que permita identificar os diferentes níveis de participação social.
A construção dessa ferramenta somada à análise dos dados secundários permitiu uma
elaboração melhor fundamentada dos questionários aplicados nas entrevistas presenciais.
Por outra parte a abrangência dos componentes da matriz analítica permitiu
compreender as diferentes nuances das estratégias de participação utilizadas pelos governos e
verificar que a participação efetiva somente se cumpre quando todos os componentes da
matriz estão alinhados no mesmo degrau. Assim, por exemplo, garantir o caráter deliberativo
de um conselho de cidadãos, mas que responde majoritariamente ao poder de turno, ou
98
convocar a uma audiência pública, mas num local inacessível, produz efeitos contraditórios
que degradam a proposta de participação.
Com base nos resultados obtidos das análises conclui-se que a ferramenta
desenvolvida é adequada para identificar, em cada componente da matriz, o grau de
compromisso com a participação social nas estratégias governamentais. Ainda, sugere-se que
pelo seu caráter genérico este instrumento possa ser utilizado para analisar outras políticas de
reformulação urbana, não apenas as de mobilidade. Salienta-se que o detalhamento dos
componentes é um fator chave que auxilia o pesquisador no desenho dos seus instrumentos de
pesquisa e na análise dos dados.
Na sequência, o segundo objetivo específico foi o de identificar os níveis de
participação social em cada etapa de elaboração do Plano de Mobilidade. Nesse sentido,
utilizando a matriz apresentada, foram analisados os dados primários e secundários que
asseveraram a triangulação. Em relação a esse objetivo a análise concluiu que as práticas de
participação social aplicadas ao Plano de Mobilidade Urbana de Joinville alcançam níveis de
pseudo-participação alternando entre o diálogo e a cooptação segundo os métodos utilizados
em cada fase do processo. Dessa forma observou-se através da repetição nas entrevistas, que
alguns fatores, como a acessibilidade do local, o horário das consultas, ou o conhecimento
prévio exercem uma maior influência nas motivações para a participação. Assim, por
exemplo, apesar das consultas públicas serem de participação aberta e irrestrita, a garantia
desses fatores não foram suficientes para atingir 0,1% da população.
Embora este segundo objetivo tenha sido projetado para cada etapa do Plano de
Mobilidade, verificou-se na prática que a etapa de execução se encontra numa fase incipiente
e desencontrada do plano. Ainda, os mecanismos de monitoramento e controle que foram
enunciados não foram desenhados ou implementados, e o Conselho da Cidade, único
instrumento de controle social existente no possui uma pauta própria de fiscalização do plano.
Em relação ao terceiro objetivo de identificar as barreiras que afetam a participação
social, este estudo além de corroborar alguns dos fatores já apontados na literatura revelou
que a realização de consultas num período coincidente com um evento social tão sensível à
idiossincrasia brasileira, pode resultar uma barreira para garantir uma adequada concorrência
de público a um encontro comunitário de planejamento urbano.
Também, como resultado das entrevistas, foi possível conhecer de forma
complementar os fatores que poderiam ter aumentado a motivação dos cidadãos a participar
do Planejamento do Plano de Mobilidade. Nessa perspectiva, destaca-se a menção aos
“processos educacionais” prévios (transferência de conhecimento) e à “rastreabilidade” das
99
opiniões dos participantes (transferência de controle), dois fatores que poderiam potencializar
um outro fator apontado pelos entrevistados referente ao “empoderamento” do cidadão.
Adicionalmente verificou-se que a Cidade Inteligente, ainda é uma etiqueta de auto
congratulação influenciada por agentes e consultorias externas tal como foi apontado na
revisão teórica, e que seus conceitos em formação confundem aos planejadores em relação ao
alcance, execução e inter-relação dos programas de governo. Constatou-se, que o modelo de
Cidade Inteligente, nesse caso específico, se encontra em um estágio incipiente e que tal
rotulação responde a um protocolo de intenções composto por um portfólio de projetos
desconectados entre si que promete empoderar o cidadão para que seja protagonista das
mudanças.
Também foi oportuno verificar que os planos de mobilidade urbana no Brasil por
serem medidas de longo prazo, ainda sofrem dificuldades de implementação, e que essas
dificuldades não são apenas orçamentárias, como também de planejamento, de recursos
humanos e de continuidade entre os diferentes governos.
Finalmente, comprovou-se que os processos de participação social nas políticas de
reformulação urbana sofrem os embates corporativos através de diversos mecanismos que
impedem aos grupos menos organizados de participar de forma efetiva na tomada de decisões.
6.1 Limitações
Algumas limitações precisam ser consideradas: Em relação ao escopo das Cidades
Inteligentes brasileiras e suas políticas de mobilidade urbana, os resultados devem ser
compreendidos no contexto de um estudo de caso único que pode não ser representativo o
suficiente para estabelecer uma tendência nos modelos de gerenciamento. Nesse sentido, para
invalidar essa limitação, sugere-se a realização de novos estudos inclusive de casos múltiplos.
Também a mudança de equipes de gestão entre aqueles que planejaram e aqueles que
posteriormente lhes compete executar as políticas de mobilidade aconteceu no decorrer desta
pesquisa, dessa forma as equipes entrantes ao darem prioridade a novos programas de
governo, não deram sequência aos projetos de mobilidade urbana que foram projetados. Por
outra parte, a exigência do Governo Federal que os planos de mobilidade sejam discutidos no
âmbito dos poderes legislativos municipais, e aprovados por lei e não por decreto, provocou
um entrave no processo de execução que impede a captação de recursos federais para a
efetivação das obras.
100
Dessa forma, uma análise mais aprofundada em relação às etapas de execução e
monitoramento ficou comprometida.
Finalmente salienta-se a questão das entrevistas, que embora confirmatórias dos dados
secundários, foram realizadas com 11 entrevistados, 5 dos quais pertenciam ao Governo, três
aos cidadãos, um representante de ONG e um da Academia. Dessa forma a representatividade
não proporcional pode ser considerada uma limitação para este estudo.
6.2 Implicações Acadêmicas
Sendo a mobilidade urbana um dos principais problemas das urbes e ao mesmo tempo
um dos principais componentes da Cidade Inteligente, e considerando que essa nova proposta
urbana demanda processos participativos inovadores, surge a necessidade de contar com
ferramentas que auxiliem no planejamento e análise de tais processos.
Assim, a Matriz Analítica apresentada como primeiro objetivo específico desta
pesquisa, poderá auxiliar a futuras pesquisas tanto no escopo da mobilidade como em outros
referentes à reformulação urbana.
Ainda, ponderando a escassa literatura existente sobre cidades inteligentes na América
Latina e particularmente no Brasil, esta pesquisa contribui com uma análise sobre as
condições atuais da participação social em projetos de mobilidade urbana.
6.3 Implicações Gerenciais
Em termos gerenciais o estudo contribui com uma ferramenta de análise para a
formulação de estratégias de participação nas diferentes fases do processo de implantação dos
Planos de mobilidade, inclusive de outros relativos à reformulação urbana.
Ainda, apesar das particularidades de cada comunidade já ressalvadas neste estudo,
entrega-se uma relação de barreiras e facilitadores derivadas do contexto brasileiro, que
poderá contribuir a desenhar estratégias mais efetivas para os processos de participação social.
6.4 Pesquisas Futuras
As sugestões para estudos futuros se dividem por um lado no aperfeiçoamento e uso
da Matriz Analítica que deverá ser testada em outras dimensões da Cidade Inteligente e nos
mais diferentes contextos. Por outro lado, abre-se a possibilidade de outras linhas de pesquisa
101
relacionadas com os efeitos da participação social, por exemplo: consumação de obras
públicas baseadas no consenso, geração de valor público, criação de capital social ou novos
modelos de governança.
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YIN, R. K. Estudo de caso: planejamento e métodos. 4a. ed. Bookman, Porto Alegre, 2010.
114
APÊNDICE I
Protocolo da Entrevista
Modelo: Conselheiros e participantes das audiências
Meu nome é Alejandro Luna e sou pesquisador da Escola de Negócios da Faculdade
Meridional – IMED da cidade de Passo Fundo no Rio Grande do Sul.
O motivo da minha visita é entrevistá-lo para conhecer alguns aspectos sobre o projeto
de mobilidade urbana da cidade de Joinville. O seu nome foi selecionado pela sua atuação em
prol da Mobilidade Urbana do município, portanto consideramos que as suas contribuições
serão valiosas para o resultado da nossa pesquisa.
Esta entrevista é parte de um estudo sobre cidades inteligentes, especificamente em
projetos de mobilidade urbana. O foco da nossa investigação é sobre a participação social no
planejamento, implementação e monitoramento de planos de mobilidade urbana.
Nesse sentido, esta entrevista tem como objetivo coletar informações com diferentes
atores, para compreender como acontece a participação social no projeto de mobilidade
urbana da sua cidade.
É importante salientar, que o questionário a seguir foi validado por uma banca de
pesquisadores especialistas.
Algumas das perguntas você poderá achar mais fácil de responder do que outras,
entretanto, todas as suas opiniões e experiências são relevantes para o estudo. Sinta-se a
vontade para fazer interrupções, pedir esclarecimentos ou criticar o tipo de pergunta.
Peço a sua licença para podermos gravar a nossa entrevista, a qual será transcrita aos
efeitos do estudo em questão.
Você tem alguma pergunta a fazer antes de iniciarmos o questionário?
Podemos iniciar?
Questionário
Em primeiro lugar fale-nos um pouco a seu respeito.
115
1. Qual bairro o Senhor mora?
2. Qual seu principal meio de locomoção?
3. Por gentileza, nos conte brevemente a sua trajetória em prol da Urbana Mobilidade.
Vamos continuar agora com algumas perguntas de caráter geral...
4. Na sua opinião o que é participação social?
5. De que forma a participação social pode contribuir na construção de um Plano de
Mobilidade?
Lhe proponho agora iniciarmos uma série de perguntas específicas sobre o Plano de
Mobilidade de Joinville...
6. Durante o processo de elaboração do Plano de Mobilidade Urbana da cidade, o senhor
teve alguma participação em alguma audiência ou consulta pública? Acompanhou esse
processo? Como?
Pelo que consta nos documentos públicos as etapas de elaboração e aprovação do Corpo
principal do Plano de Mobilidade, teve a participação aberta da sociedade em oito consultas
públicas regionais:
7. Que avaliação o senhor faz sobre como foi conduzido esse processo de participação
social? As convocatórias foram por diversos meios? Houve quantidade suficiente de
audiências? Houve a possibilidade dos presentes se manifestarem?
8. Na sua opinião, se os gestores tivessem ampliado a discussão com consultas em cada
bairro, em vez de regiões, isso teria possibilitado uma compreensão maior da problemática
da mobilidade no bairro? Por quê?
9. Tem conhecimento de alguma contribuição surgida das consultas nas audiências que
conste no projeto?
Posteriormente ocorreu uma audiência pública na qual o governo municipal apresentou a
proposta final...
10. Na sua opinião, se o texto final tivesse sido avaliado em cada bairro, em vez de numa
única audiência pública, teria gerado alguma mudança na proposta final? Por quê?
116
11. A aprovação desse texto final foi feita no mesmo dia da audiência?
12. Lembra se algumas das objeções dos cidadãos durante a Audiência foram consideradas no
texto final? Quais?
O Plano de Transportes Ativos também teve diversos encontros com grupos de interesse e
uma audiência pública. O Senhor teve alguma participação?
13. Lembra se algumas das objeções dos cidadãos durante a Audiência foram consideradas no
texto final? Quais?
14. Por quê crê que o Plano de Mobilidade Urbana e o Plano de Transportes Ativos foram
aprovados por decreto e não por Lei Municipal?
15. Qual a responsabilidade da Câmara de Vereadores nesse sentido?
A etapa de Implementação e Monitoramento do Plano de Mobilidade prevê o
acompanhamento permanente da sociedade com manutenção continuada dos processos
participativos.
16. O senhor tem identificado algum mecanismo de monitoramento do Plano de
Mobilidade?
17. Qual a sua opinião sobre o funcionamento do Conselho da Cidade?
18. Qual a sua opinião sobre o funcionamento da Câmara de mobilidade urbana do Conselho
da Cidade?
19. Qual a sua opinião sobre o funcionamento do Observatório Municipal de Mobilidade?
Nos processos participativos, muitas vezes há dificuldades.
20. Quais foram as barreiras ou dificuldades ao longo da elaboração do Plano de
Mobilidade? E em quais das etapas?
21. Na sua opinião, o fato de Joinville ser considerada uma das 100 cidades inteligentes do
Brasil deveria influenciar o modelo de participação cidadã nas ações do Plano de
mobilidade?
22. Por fim, você gostaria de acrescentar alguma questão que considere relevante, que não
tenha sido contemplada no questionário?
Quero lhe agradecer a oportunidade e a sua disposição para esta entrevista.
117
Tenho certeza que a sua contribuição será muito valiosa para o nosso estudo e caso tenha
interesse, me comprometo a entregar-lhe uma cópia do mesmo assim que estiver concluído.
APÊNDICE II
Entrevista Semi-estruturada
Modelo: Vereadores
Meu nome é Alejandro Luna e sou pesquisador da Escola de Negócios da Faculdade
Meridional – IMED da cidade de Passo Fundo no Rio Grande do Sul.
O motivo da minha visita é entrevistá-lo para conhecer alguns aspectos sobre o projeto
de mobilidade urbana da cidade de Joinville. O seu nome foi selecionado por ter sido membro
da comissão de urbanismo na legislatura anterior e por ter acompanhado ao longo de duas
legislaturas o trabalho do executivo, portanto consideramos que as suas contribuições serão
valiosas para o resultado da nossa pesquisa.
Esta entrevista é parte de um estudo sobre cidades inteligentes, especificamente em
projetos de mobilidade urbana. O foco da nossa investigação é sobre a participação social no
planejamento, implementação e monitoramento de planos de mobilidade urbana.
Nesse sentido, esta entrevista tem como objetivo coletar informações com diferentes
atores, para compreender como acontece a participação social no projeto de mobilidade
urbana da sua cidade.
É importante salientar, que o questionário a seguir foi validado por uma banca de
pesquisadores especialistas.
Algumas das perguntas você poderá achar mais fácil de responder do que outras,
entretanto, todas as suas opiniões e experiências são relevantes para o estudo. Sinta-se a
vontade para fazer interrupções, pedir esclarecimentos ou criticar o tipo de pergunta.
Peço a sua licença para podermos gravar a nossa entrevista, a qual será transcrita aos
efeitos do estudo em questão.
Você tem alguma pergunta a fazer antes de iniciarmos o questionário?
Podemos iniciar?
Questionário
118
Em primeiro lugar fale-nos um pouco a seu respeito.
1. Qual bairro o Senhor mora?
2. Qual seu principal meio de locomoção?
3. Por gentileza, nos conte brevemente a sua trajetória como líder comunitário e
parlamentar?
As próximas perguntas serão especificas sobre gestão pública...
4. Na sua opinião o que é uma cidade inteligente?
5. Na sua opinião o que é participação social?
6. De que forma a participação social pode contribuir na construção de uma cidade
inteligente?
7. De que forma a Mobilidade Urbana pode contribuir na construção de uma cidade
inteligente?
8. Qual deveria ser o papel da participação social na construção e monitoramento de um
plano de mobilidade?
Durante o processo de elaboração do Plano de Mobilidade Urbana da cidade, o senhor era
membro da Comissão de Urbanismo da Câmara de Vereadores.
9. Na época, qual foi o acompanhamento que fizeram do processo de participação social?
Pelo que consta nos documentos públicos as etapas de elaboração e aprovação do Corpo
principal do Plano de Mobilidade, teve a participação aberta da sociedade em oito consultas
públicas:
10. Que avaliação o senhor faz sobre como foi conduzido o processo de participação social na
etapa de elaboração do Plano de Mobilidade? As convocatórias foram por diversos meios?
Houve quantidade suficiente de audiências? Houve a possibilidade dos presentes se
manifestarem?
11. Qual é a sua avaliação acerca do compromisso dos cidadãos com a etapa de elaboração?
12. Na sua opinião, se os gestores tivessem ampliado a discussão com consultas em cada
bairro, em vez de regiões, isso teria possibilitado uma compreensão maior da problemática
da mobilidade no bairro? Por quê?
119
13. Na sua opinião, se os gestores tivessem realizado consultas em cada bairro, em vez de
regiões, a população teria se comprometido mais com o Projeto do Plano de Mobilidade?
Por quê?
14. Tem conhecimento de alguma contribuição surgida das consultas nas subprefeituras que
conste no projeto?
Segundo consta no Plano de Mobilidade o texto final foi submetido a análise numa audiência
pública.
15. Na sua opinião, se o texto final tivesse sido avaliado em cada bairro, em vez de numa
única audiência pública, , teria gerado alguma mudança na proposta final? Por quê?
16. Qual foi o motivo pelo qual o corpo principal do Plano de Mobilidade foi aprovado por
decreto e não por Lei Municipal?
17. Lembra da Câmara ter aberto a discussão do Plano de Mobilidade para o pronunciamento
da população? Lembra se algumas das objeções dos cidadãos foram consideradas no texto
final? Quais?
18. Numa etapa posterior o executivo municipal elaborou um Plano de Transportes Ativos
que veio complementar o Plano de Mobilidade. Que avaliação o senhor faz sobre como foi
conduzido o processo de participação social onde participaram grupos temáticos?
19. Qual foi o motivo pelo qual o Plano de Transportes Ativos foi aprovado por decreto e não
por Lei Municipal?
20. Também o Plano de Transporte Público foi apresentado em quatro regiões e uma
audiência pública. Qual a avaliação que o senhor faz sobre como foi conduzido o processo
de participação social nesse Plano?
21. Nos processos participativos, muitas vezes há dificuldades.
22. Na sua opinião quais foram e são as dificuldades encontradas no Plano de Mobilidade? E
em quais das etapas?
23. Como você acha que a participação poderia ter sido melhorada?
24. Qual a sua opinião sobre o funcionamento do Conselho da Cidade?
25. A Câmara de Vereadores da qual o senhor faz parte está monitorando a implementação do
Plano de Mobilidade? Como?
26. A etapa de Implementação e Monitoramento prevê o acompanhamento permanente da
sociedade com manutenção continuada dos processos participativos.
120
27. Quais outros mecanismos de acompanhamento a Câmara de Vereadores está prevendo na
continuidade do Plano?
28. Esses mecanismos estarão abertos à discussão com a população?
29. Na sua opinião, o fato de Joinville ser considerada uma das 100 cidades inteligentes do
Brasil deveria influenciar o modelo de participação cidadã nas ações do Plano de
mobilidade?
30. Por fim, você gostaria de acrescentar alguma questão que considere relevante, que não
tenha sido contemplada no questionário?
Quero lhe agradecer a oportunidade e a sua disposição para esta entrevista.
Tenho certeza que a sua contribuição será muito valiosa para o nosso estudo e caso tenha
interesse, me comprometo a entregar-lhe uma cópia do mesmo assim que estiver concluído.
121
APÊNDICE III
Entrevista Semi-estruturada
Modelo: ONG´s
Meu nome é Alejandro Luna e sou pesquisador da Escola de Negócios da Faculdade
Meridional – IMED da cidade de Passo Fundo no Rio Grande do Sul.
O motivo da minha visita é entrevistá-lo para conhecer alguns aspectos sobre o projeto
de mobilidade urbana da cidade de Joinville. O seu nome foi selecionado por presidir um
coletivo fundamental na mobilidade da cidade, portanto consideramos que as suas
contribuições serão valiosas para o resultado da nossa pesquisa.
Esta entrevista é parte de um estudo sobre cidades inteligentes, especificamente em
projetos de mobilidade urbana. O foco da nossa investigação é sobre a participação social no
planejamento, implementação e monitoramento de planos de mobilidade urbana.
Nesse sentido, esta entrevista tem como objetivo coletar informações com diferentes
atores, para compreender como acontece a participação social no projeto de mobilidade
urbana da sua cidade.
É importante salientar, que o questionário a seguir foi validado por uma banca de
pesquisadores especialistas.
Algumas das perguntas você poderá achar mais fácil de responder do que outras,
entretanto, todas as suas opiniões e experiências são relevantes para o estudo. Sinta-se a
vontade para fazer interrupções, pedir esclarecimentos ou criticar o tipo de pergunta.
Peço a sua licença para podermos gravar a nossa entrevista, a qual será transcrita aos
efeitos do estudo em questão.
Você tem alguma pergunta a fazer antes de iniciarmos o questionário?
Podemos iniciar?
Questionário
Em primeiro lugar fale-nos um pouco a seu respeito.
122
1. Qual bairro o Senhor mora?
2. Qual seu principal meio de locomoção?
3. Por gentileza, nos conte brevemente como nasce “a sua ONG” e de que forma seu grupo
participa da vida pública da cidade.
Vamos continuar agora com algumas perguntas de caráter geral...
4. Na sua opinião o que é participação social?
5. De que forma a participação social pode contribuir na construção de um Plano de
Mobilidade?
Lhe proponho agora iniciarmos uma série de perguntas específicas sobre o Plano de
Mobilidade de Joinville...
6. Durante o processo de elaboração do Plano de Mobilidade Urbana da cidade, o senhor
teve alguma participação em alguma audiência ou consulta pública? Acompanhou esse
processo? Como?
Pelo que consta nos documentos públicos as etapas de elaboração e aprovação do Corpo
principal do Plano de Mobilidade, teve a participação aberta da sociedade em oito consultas
públicas regionais:
7. Que avaliação o senhor faz sobre como foi conduzido esse processo de participação
social? As convocatórias foram por diversos meios? Houve quantidade suficiente de
audiências? Houve a possibilidade dos presentes se manifestarem?
8. Na sua opinião, se os gestores tivessem ampliado a discussão com consultas em cada
bairro, em vez de regiões, isso teria possibilitado uma compreensão maior da problemática
da mobilidade no bairro? Por quê?
9. Tem conhecimento de alguma contribuição surgida das consultas nas audiências que
conste no projeto?
Posteriormente ocorreu uma audiência pública na qual o governo municipal apresentou a
proposta final...
123
10. Na sua opinião, se o texto final tivesse sido avaliado em cada bairro, em vez de numa
única audiência pública, teria gerado alguma mudança na proposta final? Por quê?
11. A aprovação desse texto final foi feita no mesmo dia da audiência?
12. Lembra se algumas das objeções dos cidadãos durante a Audiência foram consideradas no
texto final? Quais?
O Plano de Transportes Ativos também teve diversos encontros com grupos de interesse e
uma audiência pública. O Senhor teve alguma participação?
13. Lembra se algumas das objeções dos cidadãos durante a Audiência foram consideradas no
texto final? Quais?
14. Por quê crê que o Plano de Mobilidade Urbana e o Plano de Transportes Ativos foram
aprovados por decreto e não por Lei Municipal?
15. Qual a responsabilidade da Câmara de Vereadores nesse sentido?
A etapa de Implementação e Monitoramento do Plano de Mobilidade prevê o
acompanhamento permanente da sociedade com manutenção continuada dos processos
participativos.
16. O senhor tem identificado algum mecanismo de monitoramento do Plano de
Mobilidade?
17. Qual a sua opinião sobre o funcionamento da Câmara de mobilidade urbana do Conselho
da Cidade?
18. Qual a sua opinião sobre o funcionamento do Observatório Municipal de Mobilidade?
Nos processos participativos, muitas vezes há dificuldades.
19. Quais foram as barreiras ou dificuldades ao longo da elaboração do Plano de
Mobilidade? E em quais das etapas?
20. Na sua opinião, o fato de Joinville ser considerada uma das 100 cidades inteligentes do
Brasil deveria influenciar o modelo de participação cidadã nas ações do Plano de
mobilidade?
21. Por fim, você gostaria de acrescentar alguma questão que considere relevante, que não
tenha sido contemplada no questionário?
Quero lhe agradecer a oportunidade e a sua disposição para esta entrevista.
124
Tenho certeza que a sua contribuição será muito valiosa para o nosso estudo e caso tenha
interesse, me comprometo a entregar-lhe uma cópia do mesmo assim que estiver concluído.
APÊNDICE IV
Entrevista Semi-estruturada
Modelo: Universidades
Meu nome é Alejandro Luna e sou pesquisador da Escola de Negócios da Faculdade
Meridional – IMED da cidade de Passo Fundo no Rio Grande do Sul.
O motivo da minha visita é entrevistá-lo para conhecer alguns aspectos sobre o projeto
de mobilidade urbana da cidade de Joinville. O seu nome foi selecionado por sua trajetória
sobre Mobilidade Urbana e pela sua função como membro de uma Universidade, portanto
consideramos que as suas contribuições serão valiosas para o resultado da nossa pesquisa.
Esta entrevista é parte de um estudo sobre cidades inteligentes, especificamente em
projetos de mobilidade urbana. O foco da nossa investigação é sobre a participação social no
planejamento, implementação e monitoramento de planos de mobilidade urbana.
Nesse sentido, esta entrevista tem como objetivo coletar informações com diferentes
atores, para compreender como acontece a participação social no projeto de mobilidade
urbana da sua cidade.
É importante salientar, que o questionário a seguir foi validado por uma banca de
pesquisadores especialistas.
Algumas das perguntas você poderá achar mais fácil de responder do que outras,
entretanto, todas as suas opiniões e experiências são relevantes para o estudo. Sinta-se a
vontade para fazer interrupções, pedir esclarecimentos ou criticar o tipo de pergunta.
Peço a sua licença para podermos gravar a nossa entrevista, a qual será transcrita aos
efeitos do estudo em questão.
Você tem alguma pergunta a fazer antes de iniciarmos o questionário?
Podemos iniciar?
Questionário
Em primeiro lugar fale-nos um pouco a seu respeito.
1. Qual bairro a Senhora mora?
125
2. Qual seu principal meio de locomoção?
3. Por gentileza, nos conte brevemente a sua trajetória na temática da Mobilidade urbana.
Vamos continuar agora com algumas perguntas de caráter geral...
4. Na sua opinião o que é participação social?
5. De que forma a participação social pode contribuir na construção de um Plano de
Mobilidade?
6. Qual o papel da Mobilidade Urbana no contexto da Cidade Inteligente?
Lhe proponho agora iniciarmos uma série de perguntas específicas sobre o Plano de
Mobilidade de Joinville...
7. Durante o processo de elaboração do Plano de Mobilidade Urbana da cidade, a senhora
teve alguma participação em alguma audiência ou consulta pública? Acompanhou esse
processo?
Pelo que consta nos documentos públicos as etapas de elaboração e aprovação do Corpo
principal do Plano de Mobilidade, teve a participação aberta da sociedade em oito consultas
públicas regionais:
8. Que avaliação o senhor faz sobre como foi conduzido esse processo de participação
social? As convocatórias foram massivas? Em quantidade suficiente? Com a metodologia
adequada?
9. Na sua opinião, se os gestores tivessem ampliado a discussão com consultas em cada
bairro, em vez de regiões, isso teria possibilitado uma compreensão maior da problemática
da mobilidade no bairro? Por quê?
10. Tem conhecimento de alguma contribuição surgida das consultas nas audiências que
conste no projeto?
Posteriormente ocorreu uma audiência pública na qual o governo municipal apresentou a
proposta final...
11. Na sua opinião, se o texto final tivesse sido avaliado em cada bairro, em vez de numa
única audiência pública, teria gerado alguma mudança na proposta final? Por quê?
126
O Plano de Transportes Ativos também teve diversos encontros com grupos de interesse e
uma audiência pública. O Senhor teve alguma participação?
12. Lembra se algumas das objeções dos cidadãos durante a Audiência foram consideradas no
texto final? Quais?
13. Por quê crê que o Plano de Mobilidade Urbana e o Plano de Transportes Ativos foram
aprovados por decreto e não por Lei Municipal?
A etapa de Implementação e Monitoramento do Plano de Mobilidade prevê o
acompanhamento permanente da sociedade com manutenção continuada dos processos
participativos.
14. Além do Observatório de Mobilidade o senhor tem identificado algum mecanismo de
monitoramento do Plano de Mobilidade?
15. Qual a função do Observatório Municipal de Mobilidade?
Nos processos participativos, muitas vezes há dificuldades.
16. Na sua opinião, o fato de Joinville ser considerada uma das 100 cidades inteligentes do
Brasil deveria influenciar o modelo de participação cidadã nas ações do Plano de
mobilidade?
17. Por fim, você gostaria de acrescentar alguma questão que considere relevante, que não
tenha sido contemplada no questionário?
Quero lhe agradecer a oportunidade e a sua disposição para esta entrevista.
Tenho certeza que a sua contribuição será muito valiosa para o nosso estudo e caso tenha
interesse, me comprometo a entregar-lhe uma cópia do mesmo assim que estiver concluído.
127
APÊNDICE V
Entrevista Semi-estruturada
Modelo: Governo – Coordenadores da elaboração do Plano de Mobilidade
Meu nome é Alejandro Luna e sou pesquisador da Escola de Negócios da Faculdade
Meridional – IMED da cidade de Passo Fundo no Rio Grande do Sul.
O motivo da minha visita é entrevistá-lo para conhecer alguns aspectos sobre o projeto
de mobilidade urbana da cidade de Joinville. O seu nome foi selecionado em função do seu
anterior cargo, portanto consideramos que as suas contribuições serão valiosas para o
resultado da nossa pesquisa.
Esta entrevista é parte de um estudo sobre cidades inteligentes, especificamente em
projetos de mobilidade urbana. O foco da nossa investigação é sobre a participação social no
planejamento, implementação e monitoramento de planos de mobilidade urbana.
Nesse sentido, esta entrevista tem como objetivo coletar informações com diferentes
atores, para compreender como acontece a participação social no projeto de mobilidade
urbana da sua cidade.
É importante salientar, que o questionário a seguir foi validado por uma banca de
pesquisadores especialistas.
Algumas das perguntas você poderá achar mais fácil de responder do que outras,
entretanto, todas as suas opiniões e experiências são relevantes para o estudo. Sinta-se a
vontade para fazer interrupções, pedir esclarecimentos ou criticar o tipo de pergunta.
Peço a sua licença para podermos gravar a nossa entrevista, a qual será transcrita aos
efeitos do estudo em questão.
Você tem alguma pergunta a fazer antes de iniciarmos o questionário?
Podemos iniciar?
Questionário
Em primeiro lugar fale-nos um pouco a seu respeito.
1. Qual bairro o Senhor mora?
128
2. Qual seu principal meio de locomoção?
3. Por gentileza, nos conte brevemente a sua trajetória profissional.
Lhe proponho agora iniciarmos uma série de perguntas específicas sobre o Plano de
Mobilidade de Joinville...
4. Qual a estruturação do Plano de Mobilidade Urbana de Joinville? (PlanMob – PDTA –
PDTC)
5. Em que etapa se encontra atualmente cada um desses planos?
Pelo que consta nos documentos públicos as etapas de elaboração e aprovação do Corpo
principal do Plano de Mobilidade, teve a participação aberta da sociedade em oito consultas
públicas:
6. Qual é a sua avaliação acerca do compromisso dos cidadãos naquelas consultas?
7. Qual foi o critério de escolha das 8 sedes utilizadas para consultas?
8. Na sua opinião, se tivessem ampliado a discussão com consultas em cada bairro, em vez
de regiões, isso teria possibilitado uma compreensão maior da problemática da
mobilidade no bairro? Por quê?
9. E, se tivessem realizado consultas em cada bairro, em vez de regiões, a população teria
se comprometido mais com o Projeto do Plano de Mobilidade? Por quê?
10. Quais foram as principais contribuições surgidas das consultas que constam no projeto?
11. Qual foi o procedimento de análise das propostas para serem incluídas ou rejeitadas?
Posteriormente ocorreu uma audiência pública na qual o governo municipal apresentou a
proposta final...
12. Qual foi o objetivo daquela audiência? Teve caráter deliberativo, consultivo ou
informativo?
13. Qual foi o procedimento de análise das objeções para serem incluídas ou rejeitadas?
Houve alguma que foi incluída? Qual?
14. A aprovação do texto final foi feita no mesmo dia da audiência?
15. Houve respostas técnicas para as objeções apresentadas?
16. Na sua opinião, se o texto final tivesse sido avaliado em cada bairro, em vez de numa
única audiência pública, teria gerado alguma mudança na proposta final? Por quê?
129
17. Qual foi o motivo pelo qual o corpo principal do Plano de Mobilidade foi aprovado por
decreto e não por Lei Municipal?
18. Nos processos participativos, muitas vezes há dificuldades. Quais foram as dificuldades
encontradas nessa etapa do Plano de Mobilidade?
O Plano de Transportes Ativos que complementa o Plano de Mobilidade, teve uma dinâmica
de participação diferente. O debate aconteceu com grupos de trabalho e posteriormente uma
audiência pública.
19. Qual foi o critério de escolha desses interlocutores?
20. Qual foi o motivo pelo qual o Plano de Transportes Ativos foi aprovado por decreto e
não por Lei Municipal?
No Plano de Transporte Coletivo houve uma dinâmica mista, com grupos temáticos, leituras
comunitárias em quatro regiões, e uma audiência pública...
21. Qual foi o critério utilizado para regionalizar o processo de participação?
22. Qual foi a forma de divulgação dessas audiências?
23. Em que estágio se encontra esse Plano? Será encaminhado à Câmara de vereadores ou
será aprovado por decreto?
A etapa de Implementação e Monitoramento do Plano de Mobilidade prevê o
acompanhamento permanente da sociedade com manutenção continuada dos processos
participativos.
24. Quais outros mecanismos de participação estão previstos na continuidade do Plano de
Mobilidade?
25. Qual a função do Observatório Municipal de Mobilidade?
O Plano de Mobilidade Urbana está relacionado (direta ou indiretamente) com outros
instrumentos de Gestão como: Conferência da cidade; Lei de Ordenamento Territorial;
Plano de Desenvolvimento Sustentável; Audiência Pública do Transporte Coletivo;
Conselhos Municipais; Cidade Inteligente, Joinville 30 anos, etc.
130
26. Que mecanismos foram pensados para que as propostas geradas nesses programas sejam
contempladas como ações no Plano de Mobilidade?
27. Por fim, gostaria de acrescentar alguma questão que considere relevante, que não tenha
sido abordada no questionário?
Quero lhe agradecer a oportunidade e a sua disposição para esta entrevista.
Tenho certeza que a sua contribuição será muito valiosa para o nosso estudo e caso tenha
interesse, me comprometo a entregar-lhe uma cópia do mesmo assim que estiver concluído.
131
APÊNDICE VI
Entrevista Semi-estruturada
Modelo: Governo – Coordenadores da execução do Programa de Cidade Inteligente e do
Plano de Mobilidade Urbana
Meu nome é Alejandro Luna e sou pesquisador da Escola de Negócios da Faculdade
Meridional – IMED da cidade de Passo Fundo no Rio Grande do Sul.
O motivo da minha visita é entrevistá-lo para conhecer alguns aspectos sobre o projeto
de mobilidade urbana da cidade de Joinville. O seu nome foi selecionado em função do seu
cargo, portanto consideramos que as suas contribuições serão valiosas para o resultado da
nossa pesquisa.
Esta entrevista é parte de um estudo sobre cidades inteligentes, especificamente em
projetos de mobilidade urbana. O foco da nossa investigação é sobre a participação social no
planejamento, implementação e monitoramento de planos de mobilidade urbana.
Nesse sentido, esta entrevista tem como objetivo coletar informações, com diferentes
atores para compreender como acontece a participação social no projeto de mobilidade urbana
da sua cidade.
É importante salientar, que o questionário a seguir foi validado por uma banca de
pesquisadores especialistas.
Algumas das perguntas você poderá achar mais fácil de responder do que outras,
entretanto, todas as suas opiniões e experiências são relevantes para o estudo. Sinta-se a
vontade para fazer interrupções, pedir esclarecimentos ou criticar o tipo de pergunta.
Peço a sua licença para podermos gravar a nossa entrevista, a qual será transcrita aos
efeitos do estudo em questão.
Você tem alguma pergunta a fazer antes de iniciarmos o questionário?
Podemos iniciar?
Questionário
132
Em primeiro lugar fale-nos um pouco a seu respeito.
1. Qual bairro o Senhor mora?
2. Qual seu principal meio de locomoção?
3. Por gentileza, nos conte brevemente a sua trajetória profissional.
As próximas perguntas serão especificas sobre gestão pública
4. Quais são os principais objetivos de Joinville como Cidade Inteligente?
5. Qual o papel da participação social no projeto Joinville Cidade Inteligente?
6. Qual o papel da Mobilidade Urbana no contexto da Cidade Inteligente?
A sua Secretaria coordena o Plano de Mobilidade Urbana,
7. Em que etapa se encontram os diferentes Planos (PlanMob – PDTA – PDTC)?
A etapa de Implementação do Plano de Mobilidade prevê o monitoramento permanente da
sociedade e a manutenção continuada dos processos participativos.
8. De que forma os cidadãos dos bairros estão participando do monitoramento na etapa de
implementação?
9. Quais outros mecanismos de participação estão previstos especificamente para o
monitoramento do Plano de Mobilidade?
10. Esses terão caráter informativo, consultivo ou deliberativo?
11. Qual a função da Câmara de Mobilidade do Conselho da Cidade?
12. Qual a composição dessa Câmara?
13. Nos processos participativos, muitas vezes há dificuldades. Quais dificuldades se
observam no Plano de Mobilidade de Joinville?
O Plano de Mobilidade Urbana está relacionado (direta ou indiretamente) com outros
instrumentos de Gestão como: Conferência da cidade; Lei de Ordenamento Territorial;
Plano de Desenvolvimento Sustentável; Audiência Pública do Transporte Coletivo;
Conselhos Municipais; Join.Valle, Joinville 30 anos, etc.
133
14. Que mecanismos foram pensados para que as propostas geradas nesses programas sejam
contempladas como ações no Plano de Mobilidade?
15. Por fim, o senhor gostaria de acrescentar alguma questão que considere relevante, que
não tenha sido contemplada no questionário?
Quero lhe agradecer a oportunidade e a sua disposição para esta entrevista.
Tenho certeza que a sua contribuição será muito valiosa para o nosso estudo e caso tenha
interesse, me comprometo a entregar-lhe uma cópia do mesmo assim que estiver concluído.
134
APÊNDICE VII
TERMO DE AUTORIZAÇÃO DE USO DE DEPOIMENTOS
Eu_______________________________________________, RG________________,
depois de conhecer e entender os objetivos, procedimentos metodológicos, riscos e benefícios
da pesquisa, bem como de estar ciente da necessidade do uso do meu depoimento,
especificados no Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE), AUTORIZO, através
do presente termo, o pesquisador Nestor Alejandro Luna do projeto de pesquisa intitulado
“Participação social na cidade inteligente. Estudo de Caso da Mobilidade Urbana de Joinville”
a colher meu depoimento sem quaisquer ônus financeiros a nenhuma das partes.
Ao mesmo tempo, libero a utilização dos meus depoimentos para fins científicos e de estudos
(livros, artigos, slides e transparências), em favor do pesquisador da pesquisa, acima
especificado.
Joinville, _____ de novembro de 2017.
_______________________________
Nestor Alejandro Luna
_______________________________
Entrevistado
135
APÊNDICE VIII
CARTA DE APRESENTAÇÃO
Passo Fundo (RS), 13 de novembro de 2017.
Ao Entrevistado
O Programa de Pós Graduação em Administração (PPGA) da Faculdade Meridional
(IMED) – Passo Fundo (RS), por meio desta, apresenta o mestrando do curso de
Administração, identificada a seguir, que está pesquisando sobre o tema Participação Social
em políticas de Mobilidade Urbana.
Nome: Nestor Alejandro Luna
Telefone: (54) 999 585 410
E-mail: [email protected]
Objetivo Geral do Projeto de Dissertação de Mestrado: Analisar a participação social nas
políticas de mobilidade urbana da Cidade de Joinville.
Contamos com a sua colaboração para a realização do projeto supracitado, o qual visa
o aprofundamento científico do objeto em estudo. Para tanto, solicitamos a sua participação
no sentido de responder ao questionário que será aplicado para atingir os objetivos da
pesquisa
Caso seja de seu interesse, os resultados serão disponibilizados, após a análise dos
dados e informações obtidas. Informações adicionais poderão ser obtidas diretamente com o
mestrando.
136
Antecipadamente, agradecemos sua participação. Cordialmente,
______________________________
Profª. Dra. Janaina Macke Orientadora do Projeto
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