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Estudo sobre a economia política do sector da educação em Moçambique

Elaborado por:

Domingos M. do Rosário Caroline Ennis

Apoio e colaboração de:

Luís Filipe Pereira Benhard Weimer

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Agradecimentos

A equipa de consultores endereça maiores agradecimentos as Senhoras Paula Monjane (Directora do CESC) e Nárcia Chilengue (oficial de monitoria e aprendizagem), em particular, pelo acompanhamento dos consultores em todos os estágios do trabalho. Ao senhor Momade Bim oficial provincial do CESC em Nampula pelo apoio na coordenação dos encontros na província de Nampula e no distrito de Meconta visitados pela equipa de Consultores. Os nossos agradecimentos são extensivos ao MINEDH, a Direcção Provincial da Educação e Desenvolvimento Humano de Nampula, aos Serviços Distritais de Educação, Juventude, Ciência e Tecnologia de Meconta, aos parceiros de Cooperação e ONG’s que trabalham na área de educação pela colaboração no fornecimento de documentão e abertura na disponibilização de informação de grande valor e riqueza para a realização desta Consultoria.

As opiniões expressas neste relatório, não vinculam a Fundação MASC, nem a seus parceiros, nomeadamente o CESC, sendo de inteira responsabilidade dos seus autores. Domingos M. do Rosário Caroline Ennis

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Siglas e abreviaturas

ADE - Apoio Directo às Escolas

ADPP –Ajuda de Desenvolvimento de Povo para Povo

AIM - Agencia de Informação de Moçambique

APAL - Aprender a Ler

AWEPA – Associação dos Parlamentares Europeus

BAD – Banco Africano de Desenvolvimento

BM - Banco Mundial

CEP - Cidadania e Participação

CESC - Centro de Aprendizagem da Sociedade Civil

CIP - Centro de Integridade Publica

COREP – Comissão da Reforma da Educação Profissional

CPC – Cartão de Pontuação Comunitária

DANIDA – Agência Dinamarquesa de Desenvolvimento Internacional

DFID - Departamento Internacional de Desenvolvimento

DINEP – Direcção Nacional do Ensino Primário

DINES - Direcção Nacional do Ensino Secundário

DIPLAC – Direcção de Planificação e Cooperação

DNEFP - Direcção Nacional do Ensino e Formação de professores

DPEC – Direcção Provincial de Educação e Cultura

DPEC’s – Direcção provincial de educação e Cultura

E-Sistafe – Sistema de Administração Financeira do Estado

EP1 - Ensino Primário de 1° Grau

EP2 - Ensino Primário de 2° Grau

EPC - Escola Primária Completa

EPT – Educação Para Todos

ESG - Ensino Secundário Geral

FASE - Fundo de Apoio ao Sector da Educação

FMI – Fundo Monetário Internacional

FMO – Fórum de Monitoria do Orçamento

FRELIMO - Frente de Libertação de Moçambique

FTI – Iniciativa “Fast Track”

GCC- Grupo de Coordenação Conjunta

GIZ – Cooperação Alemã para o Desenvolvimento

GLE - Grupo Local de Educação

IBIS – Organização Dinamarquesa para o Desenvolvimento

IDA – Agência de Desenvolvimento Internacional

IDS – Inquérito Demográfico e de Saúde

IGE – Inspecção Geral da Educação

IFP’s - Instituto de Formação de Professores

INDE - Instituto Nacional para o Desenvolvimento da Educação

INE - Instituto Nacional de Estatística

IOF - Inquérito ao Orçamento Familiar

JICA -Agência Japonesa de Cooperação Internacional

LOLE - Lei dos órgãos Locais do Estado

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MASC - Mecanismo de Apoio à Sociedade Civil

MEC - Ministério da Educação e Cultura

MEF - Ministério de Economia e Finanças

MEPT – Movimento de Educação para Todos

MINEDH - Ministério da Educação e Desenvolvimento Humano

MINED - Ministério da Educação

Mt - Metical

ODM – Objectivos de Desenvolvimento do Milénio

OE - Orçamento do Estado

ONG’s - Organizações Não –Governamentais

ONP – Organização Nacional de Professores

OSC- Organização da Sociedade Civil

PARPA – Programa de Apoio a Redução da Pobreza Absoluta

PEE - Plano Estratégico da Educação

PEEC-Plano Estratégico da Educação e Cultura

PES - Plano Economico e Social

PIB - Produto Interno Bruto

PIB - Produto Interno Bruto

PIREP - Programa de Integrado da Reforma da Educação Profissional

PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

PPI - Plano Prospectivo Indicativo

PQG – Plano Quinquenal do Governo

RAR- Reunião Anual de Revisão

Renamo-UE - Resistência Nacional Moçambicana-União Eleitoral

REO- Relatório de Execução do Orçamento

RM – República de Moçambique

ROSC – Rede das Organizações da Sociedade Civil

SACMEQ – Southern and Eastern Africa Consortium For Monitoring Educational Quality

SDEJT - Serviços Distritais de Educação Juventude e Tecnologia

SNE - Sistema Nacional de Educação

SPPN - Sindicato Provincial de professores de Nampula

STV - Soico Televisão

TI- Transparência Internacional

TIM – Televisão Independente de Moçambique

UATAF – Unidade de Assistência Técnica de Alfabetização Funcional

UEM – Universidade Eduardo Mondlane

UGEA’s – Unidade de Gestão e Aquisições do Estado

UNESCO – Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura

UNICEF - Fundo das Nações Unidas para a Infância

UP- Universidade Pedagógica

USAID - Agencia Norte Americana de Desenvolvimento Internacional

USD - Dólar Americano

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Sumário Executivo

O presente relatório apresenta os resultados do estudo sobre economia política da educação em Moçambique. O objectivo do estudo é de entender como é que os factores estruturais, socioeconómicos e políticos afectam a implementação das reformas no sector da educação. Este relatório é destinado à Fundação MASC, que vai usá-lo para o desenho de estratégias de apoio, de advocacia e de lobby de modo a influenciar o processo de produção de políticas e estratégias de governação participativa capazes de provocar mudanças no sector da educação em Moçambique.

Este estudo foi baseado em instrumentos metodológicos desenvolvidos por Moncrieffe and Luttrell (2005) sobre análise social e economia política, e combinada com a análise da economia política dos sistemas de educação em países em desenvolvimento desenvolvido por Kingdon et al (2014). Foram analisadas as Políticas e Planos Estratégicos do sector da educação aprovados e implementados desde 1995. Os dados foram colectados com base na análise documental, visitas de campo (na província de Nampula e distrito de Meconta); entrevistas semi-estruturadas com actores chave do sector da educação (doadores, sector público e privado, organizações da sociedade civil ONG’s, professores, gestores escolares e lideranças comunitárias; académicos e especialistas). Para análise e interpretação dos dados usou-se a técnica de análise de conteúdo na sua dimensão quantitativa e qualitativa.

Principais constatações Apesar de desde a proclamação da independência, os sucessivos governos da Frelimo terem operado reformas no sector da educação, com objectivo de combater o analfabetismo e alargar mais o acesso à educação para toda a população moçambicana, estas reformas não produziram efeitos significativos. As reformas implementadas no sistema nacional de educação não alteraram a estrutura da educação, que continua a estar ao serviço das elites em detrimento da maioria população e a reproduzir desigualdades sociais. Grande parte do financiamento do sector da educação é direccionado para o ensino geral e primário em detrimento de outros subsistemas de ensino. O não envolvimento dos burocratas do nível intermédio, organizações da sociedade civil, pais e encarregados de educação e professores e a falta de supervisão e acompanhamento da implementação de reformas bloqueou a implementação dos planos estratégicos da educação e impediu o alcance de alguns resultados, nomeadamente:

A estrutura base da educação em Moçambique reproduziu ao longo deste período, as desigualdades criadas pelo sistema de educação colonial, na medida em que continua a beneficiar as elites urbanas em detrimento da maior parte da população residente nas zonas rurais;

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A guerra civil criou retrocessos nos ganhos que tinham sido alcançados durante este período, deteriorando ainda mais a situação, e provocou desequilíbrios em termos de acesso e retenção ao ensino sobretudo nas rurais e nas regiões centro e norte grandemente afectadas pelo conflito armado;

A introdução do Sistema Nacional de Educação e os reajustes efectuados no

período do neoliberalismo manteve a estrutura do sistema educativo e reforçou as desigualdades entre os estudantes das zonas urbanas e os das zonas rurais. Um dos grandes problemas das políticas adoptadas no período do neoliberalismo, é a falta de clareza, sobre o que o sistema de educação pretendia alcançar no concreto, isto é, o que é que os estudantes formados deveriam se tornar em função dos conhecimentos obtidos;

Apesar de terem sido aprovados diferentes políticas e planos estratégicos para

o sector da Educação, ainda persiste uma falta de entendimento comum sobre que tipo de Educação Moçambique precisa, para responder as demandas socioeconómicas da população;

As grandes reformas implementadas no sector são essencialmente elaboradas por burocratas ao nível central e não respondem as demandas sociais da população residente nas zonas rurais e a sua implementação ao nível de base, pelos funcionários nas provinciais é incoerente. Os funcionários não sentem segurança para implementar as reformas propostas o que lhes conduz a reproduzir as mesmas práticas, a que estão habituados;

Na última década houve progressão em termos de currículo e livros

didácticos, contudo a Estrutura do Sistema Nacional de educação permanece inalterável;

A possibilidade de transferência de conhecimentos e competências pedagógicas dos professores para alunos na sala de aula é uma questão crítica no desenvolvimento de uma educação de qualidade em Moçambique;

Se é verdade que o sector da Educação registou melhorias significativas em termos de expansão para as zonas rurais e no aumento do acesso a educação, persistem contudo grandes dúvidas sobre a qualidade da educação e sua função no processo de mudança social. A educação em Moçambique ainda não fornece instrumentos para a maioria da população para competir num mercado de trabalho mais liberalizado que valoriza a competência;

Intervenções mais sustentáveis são necessárias para operar mudanças no sistema educativo em Moçambique. O aumento da capacitação e participação de professores e gestores de educação ao nível de base, comunidades locais e outros stakeholders nas reformas de educação é vital para a identificação de problemas de concepção e implementação de programas de Educação.

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Programas formulados e aprovados ano nível central e implementados ao nível local são menos propensos a ter sucessos;

Apesar da falta de dados para sustentar nossa argumentação, existe a

percepção de que o sistema de educação implantado em Moçambique ajudou a agudizar as desigualdades entre a cidade e o campo, reproduzindo assim as desigualdades entre as elites e o resto da população;

Os principais actores-chave na área da educação estabelecem ligações entre si com base na troca de informação/conhecimento, apoio técnico e financeiro. A ligação mais sistemática entre os diferentes actores nesta área é entre o MINEDH/parceiros de cooperação/MEPT, regulada pelos Termos de Referência do diálogo entre o MINEDH e os seus parceiros;

Todos os actores mostraram interesse na melhoria da qualidade da educação. Contudo, é importante ter em conta que apesar dos interesses explícitos manifestados, as atitudes dos diferentes actores podem variar tendo em conta outros interesse implícitos, pressões de ordem política e outros difíceis de captar neste estudo. O parlamento é um actor relevante da aprovação de políticas públicas, contudo a sua fraqueza em relação ao executivo e o predomínio de uma força política sobre as outras, impede de exercer seu papel legislativo e de fiscalização;

O MINEDH pode ter interesse em melhorar a qualidade da educação mas a sua atitude em relação a uma determinada acção para este fim pode ser condicionada por outros factores, como pressões políticas ou financiamento, entre outras. Pelo que, é importante considerar que estes aspectos podem constituir obstáculos, merecendo atenção à medida que são levadas a cabo acções de advocacia, conforme o assunto em questão;

O Secretariado do MEPT é que faz a ponte entre os outros actores e as

organizações da sociedade civil e tem uma grande capacidade de influência na medida em que a sua relação com o MINEDH é institucionalmente reconhecida, o que proporciona a partilha de conhecimento, diálogo e liderança nas acções de advocacia;

Os gastos que Moçambique faz com a educação em percentagem do PIB é relativamente elevada para os resultados que produz relativamente as taxas de conclusão do ensino primário. Se melhorar a gestão económica da despesa Moçambique pode, com este nível de gastos, alcançar melhores resultados escolares;

Apesar da expansão e a crescente sofisticação dos cursos de treinamento de

professores existe ainda uma grande preocupação relativa a transferência destas competências para os alunos na sala de aula;

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Os relatórios de avaliação da qualidade da educação mostram que apesar da

progressão em termos de números, o processo de ensino e aprendizagem não progrediu ao longo do tempo. Opções políticas, imposição dos planos de cima para baixo, desmotivação dos professores devido a baixos salários constituem as principais razões da fraca progressão do sistema de ensino em Moçambique;

Nos últimos anos não se registaram grandes mudanças na cultura pedagógica

dos professores de muitas escolas. Isto sugere que intervenções ao nível político não são suficientes para alcançar bons resultados no sistema de ensino de um país;

O Ministério da educação introduziu em 2004 um novo currículo para o ensino básico através da incorporação de conteúdos locais no processo de ensino e aprendizagem. No entanto, os professores não foram treinados adequadamente para lidar com estas questões sensíveis o que resulta na fraca qualidade de educação;

A introdução do ensino bilingue na nova reforma curricular é um assunto de

natureza política. Para além da existência de muitas línguas e de um sistema de colocação de professores, que não respeita a origem do mesmo, existe também os custos de sua implementação que constitui um desafio importante para um país pobre como Moçambique;

Há fraco envolvimento de pais e encarregados de educação na gestão das escolas. A instrumentalização política das autoridades comunitárias, a ausência de professoras e gestores educacionais do sexo feminino sobretudo no meio rural torna crítica a participação dos pais e encarregados na gestão da escola. Pais presentes na gestão da escola ajudariam a resolver o crónico problema do absentismo no sistema escolar moçambicano;

O nível de desperdício escolar entre as crianças de 7 a 12 anos (1ª a 7 classe) pressupõe que o sistema educativo nacional planifica o insucesso.

Desafios Pontos de Entrada da Fundação MASC Alunos

1. Falta de apoio pedagógico familiar aos alunos de modo a estender a escola no seio da família;

Apoiar as OCS locais para sensibilizar aos pais e encarregados da educação sobre a necessidade de fazer um acompanhamento escolar a seus educandos;

2. Número reduzido de horas em que os alunos participam nas aulas;

Advogar junto do MINEDH de modo a criar sistemas alternativos e eficazes de controle de assiduidade dos professores;

3. Alunos concebidos para repetição Advogar junto do MINEDH de modo a preparamos os alunos para provocar mudança social, exercício de cidadania para serem criadores e para não serem consumidores.

4. Os alunos continuam sentados no chão, as aulas são Advogar de modo a encontrar parcerias para a compra de

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ministradas debaixo de árvores ou em pátios abertos, sem acesso a infraestruturas de água e saneamento;

carteiras e sensibilizar os alunos para seu melhor uso e conservação;

Professores 5. Falta de articulação entre a formação inicial (IFP’s) e a

formação permanente Apoiar o MINED na estruturação dos centros de formação de

professores nos aspectos curriculares e de metodologia de ensino, maior incidência nas práticas educativas;

Advogar de modo a incentivar uma melhor preparação dos professores e para muni-los de mais meios para aprendizagem (livros e manuais de professores);

6. Absentismo dos professores Apoiar as OSC’s de modo a trabalharem com as direcções de Escola e SDJT e as comunidades de modo a implementar os mecanismos de controle de assiduidade nas escolas

7. Ausência de planificação conjunta como actividade Pedagógica

Apoiar as OSc’s que trabalham no sector da Educação de Modo a reactivar o papel das Zonas de Influencia Pedagógica

8. Fraca qualidade do currículo de formação de professores Apoiar a operar reformas de modo a garantir a qualidade dos programas de formação nos centros de formação de professores;

Advogar junto das instituições de formação de professores para exigir mais rigor no processo de selecção de candidatos a professores e insistir em matérias relacionadas com ética e deontologia profissional dos professores;

9. Nomeações e progressões na carreira não seguem as normas

Advogar junto do MINEDH para criar um sistema de carreiras profissionais para os professores consentâneo com a importância que representam e zelar para seu rigoroso cumprimento

10. Insuficiência de materiais e a falta de apoio pedagógico para os professores

Apoiar organizações ONG’s locais que trabalham com professores para oferecer aos professores cursos de capacitação regulares durante o exercício;

Professores e Alunos 11. Assiduidade dos professores e alunos Advogar junto do MINED para dar apoio político necessário

aos gestores das escolas para implementar o regulamento pedagógico;

Apoiar as OSC que trabalham no sector da educação para melhorar os mecanismos de interacção entre comunidade e a escola de modo a denunciar situações de absentismo dos professores e dos alunos;

Pais e Encarregados de Educação 12. Fraca participação no acompanhamento da escola Apoiar as OSC’s que trabalham no sector da Educação para

capacitar e sensibilizar as comunidades sobre a importância de sua participação na gestão da escola de modo a exercer seu papel não só na gestão da escola mas também na supervisão da assiduidade dos professores;

13. Pouco apoio educativo escolar aos educandos em casa- Responsabilização educativa a escola- uma escola que não funciona

Sensibilizar e dar maior responsabilização social aos pais no acompanhamento escolar dos seus filhos;

Directores da Escola 14. Falta de capacidade de liderança e de gestão Apoiar as OSC que trabalham no sector da educação ao nível

local para preparar cursos de curta duração aos directores de Escola sobre liderança e governação da Escola

15. Fraca capacidade técnico-pedagógica dos directores das escolas

Apoiar as estruturas da educação para fazer cumprir os mecanismos de recrutamento de professores;

Elaborar e implementar cursos de reciclagem sobre gestão escolar para directores das escolas com incidência para as zonas rurais

Serviços Distritais e Direcções Provinciais de Educação 16. Ausência de Controlo das Escolas e de supervisão

pedagógica Apoiar as escolas em meios materiais e humanos e reactivar o

trabalho desempenhado pelas ZIPs na supervisão pedagógica;

17. Ausência de mecanismos de promoção de uso de tecnologias e de bibliotecas

Apoiar as direcções e os serviços distritais na aquisição de TICS e no apetrechamento de bibliotecas e incentivar o seu uso pelos professores e alunos;

18. Ausência de supervisão na implementação das reformas educacionais nas escolas rurais

Advogar junto das estruturas centrais da educação, de modo a munir as estruturas de base de meios para fazer o acompanhamento e monitoria das políticas de educação implementadas nas escolas;

19. Gestão não transparente do ADE e falta de envolvimento dos conselhos de escola na gestão do ADE

Sensibilizar e capacitar as comunidades para exercerem o seu papel de fiscalização na gestão escolar;

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Apoiar o MINEDH a encontrar formas de fazer cumprir os procedimentos de gestão do ADE que constam dos manuais de procedimento;

20. Falsificação de estatística de número de alunos em particular para aumentar o valor do ADE desembolsado às escolas;

Apoiar as direcções provinciais e serviços distritais de juventude e educação de modo a criar capacidades para fazer a supervisão da implementação de políticas de educação ao nível das escolas

MINEDH 21. Apesar da distribuição gratuita do livro, a maior parte das

crianças no ensino primário continua a não ter acesso ao livro escolar;

Apoiar as organizações da sociedade civil que trabalham na área de educação para denunciar actos de corrupção na venda do livro e sensibilizar os alunos a melhorar a conservação do livro escolar; e influenciar o Governo a melhorar a qualidade do livro;

22. As taxas de retenção e de desistência no ensino primário e secundário ainda são altas e sobretudo no seio da rapariga;

Apoiar as OSC para sensibilizar os conselhos de escola, pais e encarregados de educação sobre a importância da rapariga nas escolas. Seja através do envolvimento dos conselhos de escola, seja através dos pais e encarregados de educação de modo a criar condições que incentivem a retenção das raparigas e denunciar casos de abuso sexual;

23. Existência de actos de corrupção nas matrículas, na progressão ou mudança de carreira, na distribuição do livro escolar, na construção e adjudicação de obras e na atribuição de notas para passagem e pagamento de horas extras a professores;

Advogar e junto das estruturas competentes da educação de modo a implementar os planos de acção contra a pequena corrupção aprovados no sector de educação;

Promover campanhas de advocacia para o combate a grande corrupção no sector das adjudicações para aquisição de bens e serviços no sector da educação;

Capacitar e sensibilizar as organizações da sociedade civil para capacitar associações de alunos nas escolas de modo a divulgar os planos de acção contra a corrupção nas escolas;

24. Baixa proporção de mulheres professoras e de mulheres que exercem cargos administrativos no sector da educação;

Advogar junto das autoridades da educação de modo a criar incentivos para a colocação de mais mulheres professoras e mulheres em cargos administrativos no sector da educação e sobretudo nas zonas rurais;

25. Ensino técnico profissional concentrado nas cidades e pouco abrangente;

Aumentar a relevância do ensino técnico profissional para responder as demandas do mercado de trabalho deve constituir prioridade;

26. Fraco envolvimento do sector privado no desenho de

currículos do sector técnico profissional; Sensibilizar o sector empresarial a comparticipar de forma

efectiva com o governo de modo a desenhar estratégias para apoio do ensino técnico profissional;

Apoiar o governo a desenhar parcerias entre o sector público e o sector privado de modo desenvolver planos de treinamento mais consentâneos as demandas actuais de industrialização;

27. Currículo desenquadrado com a realidade local Advogar junto das autoridades da educação de modo a desenhar um currículo que responda as necessidades das realidades locais;

28. A progressão por ciclos de aprendizagem, um dos elementos apontados como sendo o grande desafio para a melhoria de qualidade

Advogar de modo que a progressão por ciclos de aprendizagem seja acompanhada por outras medidas de modo a melhorar a qualidade de ensino

29. Fraca monitoria e ausência de supervisão na implementação das reformas do sector da educação

Apoiar o MINEDH a reforçar os mecanismos de monitoria e supervisão da implementação das reformas de modo a corrigir falhas de implementação

Apoiar o MINEDH em meios financeiros para melhorar a supervisão pedagógica e a aplicação de sanções aos professores incumpridores;

30. Financiamento ao sector da educação insuficiente para as necessidades

Advogar junto do Governo e parceiros de cooperação para alocar mais fundos para responder as necessidades do sector da educação;

Utilizar ferramentas como o ‘Public Expenditure Review’ para advogar para reformas que tornam o uso dos fundos existentes mais eficientes;

Trabalho técnico (em colaboração com o Forum de Monitoria do Orçamento e a Comissão do Plano e Orçamento) para melhorar os classificadores orçamentais de modo a melhor poder analisar o OE;

31. 26. Fraca implementação do modelo de ensino Bilingue nas escolas rurais

Apoiar o MINED a desenvolver estudos mais aprofundados para desenvolver formas de implementação do ensino bilingue nas zonas rurais;

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32. Dificuldades em assegurar coerência entre orçamentos provinciais de educação e as politicas definidas pelo MINEDH a nível central

Advogar parra maior coordenação entre MEF e MINEDH no momento de definição de limites provinciais e alocações finais do OE;

33. Alocações orçamentais às provinciais nem sempre refletem as necessidades (questão de equidade) e alocações dentro das províncias (fundos de investimento) sujeitos a influência local;

Trabalhar com o FMO de modo a advogar para maior transparência nas alocações províncias para educação, e em decisões equitativas nas alocações de investimento ao nível provincial.

34. Fraco financiamento do ensino técnico profissional Advogar junto do governo e parceiros de cooperação, e sector privado de modo a reforçar o financiamento do subsistema de modo a responder a demanda da força de trabalho

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Índice

1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 14 1.1 OBJECTIVOS .................................................................................................................... 14 1.2 MOÇAMBIQUE: CONTEXTO GERAL ............................................................................... 14

1.2.1 Contexto do sector da educação ........................................................................... 15 1.3 QUESTÕES DO ESTUDO .................................................................................................. 16 2. METODOLOGIA: QUADRO CONCEPTUAL E OS MÉTODOS DE INVESTIGAÇÃO E ESTRUTURA DO TRABALHO ....................................................................................................... 17 3. FACTORES ESTRUTURAIS: LEGADO HISTÓRICO: REFORMAS DO SECTOR DA EDUCAÇÃO EM MOÇAMBIQUE ............................................................................................................................ 19

3.1. Educação nas zonas libertadas da Frelimo ................................................................... 20 4. REGRAS DE JOGO: POLÍTICAS PÚBLICAS NO SECTOR DA EDUCAÇÃO EM MOÇAMBIQUE .. 20

4.1. A educação no período socialista ....................................................................................... 21 4.2. As políticas de educação em período de neoliberalismo: continuidade ou mudança? ......... 24 4.3. Conclusão .......................................................................................................................... 25

5. PODER E FORÇAS DE MUDANÇAS............................................................................... 26 5.1. EDUCAÇÃO AO BENEFÍCIO DAS ELITES? A CONTINUIDADE DE UM MODELO. ............................................. 26 5.2. ESCOLAS PRIVADAS VERSUS ESCOLAS PÚBLICAS ................................................................................. 27 5.2. REFORMA DO CURRÍCULO ESCOLAR ........................................................................................... 28 5.3. CORRUPÇÃO NO SECTOR DA EDUCAÇÃO ..................................................................................... 29 5.4. EDUCAÇÃO E GÉNERO ............................................................................................................ 33 5.5. QUALIDADE DA EDUCAÇÃO EM MOÇAMBIQUE ........................................................................... 35 5.6. CONCLUSÃO: O QUE MUDA, NO CURTO MÉDIO PRAZO? QUAIS CONSEQUÊNCIAS? QUE IMPLICAÇÕES PARA O SECTOR? ..................................................................................................................................... 38

6. SECTOR DA EDUCAÇÃO EM MOÇAMBIQUE: PROVISÃO DE UM SERVIÇO BÁSICO ................... 59 6.1. DESAFIOS DA IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO ESTRATÉGICO DA EDUCAÇÃO ............................................. 59 6.2. DEMANDA DA INDÚSTRIA E DO SECTOR PRIVADO PARA QUALIFICAÇÕES TÉCNICAS – PROFISSIONAIS ...... 63 6.3. ALGUNS EFEITOS DA IMPLEMENTAÇÃO DA DESCENTRALIZAÇÃO NO SECTOR DA EDUCAÇÃO .................. 64

6.3.1. ADE como mecanismo de aquisição de legitimidade política e administrativa ........... 67 6.4. DA NEGLIGÊNCIA DOS PROFESSORES AOS PROFESSORES AO SERVIÇO DA POLÍTICA? .. 69 6.5. ABSENTISMO DOS PROFESSORES .............................................................................................. 72 6.6. O DECRETO 31/2013 COMO MECANISMO ELEITORALISTA DA FRELIMO? ........................................ 75 6.7. ABANDONO DE ESCOLAS RURAIS E AUMENTO DO RÁCIO PROFESSOR ALUNO NOS CENTROS URBANOS .... 75

7. FINANCIAMENTO DO SECTOR DE EDUCAÇÃO EM MOÇAMBIQUE ........................................... 50 7.1. ANÁLISE BREVE DO ORÇAMENTO DO ESTADO NA PERSPECTIVA DO SECTOR DE EDUCAÇÃO.................. 51

7.1.1. Alocação ao Nível Macro ........................................................................................... 51 7.1.2. Financiamento do Orçamento do Sector .................................................................... 52 7.1.3. Alocação dos Fundos de Investimento a Áreas de Actividade ..................................... 54

7.2. DESCONCENTRAÇÃO E DECENTRALIZAÇÃO NO SECTOR DE EDUCAÇÃO ............................................. 55 7.3. DISTRIBUIÇÃO GEOGRÁFICA ................................................................................................... 56 7.4. EXECUÇÃO ORÇAMENTAL NO SECTOR DE EDUCAÇÃO ................................................................... 57 7.5. DESAFIOS / OPORTUNIDADE: MUDANÇA SOB CONSTRANGIMENTOS ORÇAMENTAIS ........................... 58

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8. ANÁLISE INSTITUCIONAL/ RELACIONAMENTO INTERINSTITUCIONAL - ACTORES CHAVE NO SECTOR DA EDUCAÇÃO............................................................... 38

8.1. ANÁLISE DOS ACTORES-CHAVE NO SECTOR DA EDUCAÇÃO ........................................................... 39 8.2. INTERESSE DOS ACTORES-CHAVE ................................................................................. 39 8.3. MECANISMOS DE COORDENAÇÃO: ESPAÇOS FORMAIS E INFORMAIS, INFLUÊNCIA DOS ACTORES NOS MECANISMOS DE TOMADA DE DECISÃO E EXERCÍCIO DE PODER .................................................................. 41 8.4. INFLUÊNCIA DOS ACTORES-CHAVE .............................................................................. 42

8.4.1. Assembleia da República (Nível Médio de Influência) ............................................... 42 8.4.2. Governo (Nível Grande de Influência) ........................................................................ 43 8.4.3. Organizações da Sociedade Civil (Nível Grande de Influência) .............................. 46 8.4.4. Instituições Académicas (Nível de Influencia fraco) ................................................... 48 8.4.5. Parceiros de Cooperação (Grande Nível de Influencia) ............................................... 49 8.4.6. Media (Nível medio de Influência) ............................................................................ 49

8.5. CONCLUSÃO ........................................................................................................................ 59

9. CONCLUSÕES GERAIS............................................................................................................... 77

10. PONTOS DE ENTRADA .......................................................................................................... 78

11. BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................... 82 ANEXO 1. GUIÃO DE PERGUNTAS CHAVE .............................................................................................. 87

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1 Introdução 1.1 Objectivos

A análise da Economia Política da Educação em Moçambique é um dos casos de estudo encomendados pela Fundação MASC1 que pretende contribuir para uma governação participativa no sector da educação. O presente estudo pretende entender como os factores políticos, económicos e sociais que afectam a implementação das reformas no sector da educação em Moçambique. A percepção destes factores permitirá a Fundação MASC e o CESC definir, não só os assuntos prioritários no sector da educação, mas também desenhar estratégias de advocacia de modo a influenciar o processo de produção de políticas públicas e mudanças no sector. Para além dos objectivos acima citados, o presente estudo:

Identifica os actores-chave: governo (incluindo sectores e unidades orgânicas), financiadores, legisladores, media, sociedade civil no sector de educação, incluindo a definição de seus papéis e responsabilidades nos diferentes níveis (nacional, provincial, distrital e local);

Mapeia os interesses dos actores-chave, as relações de poder, os níveis de influência e ligações que estabelecem entre eles;

Capta as percepções dos beneficiários e dos actores-chave relativamente a oferta e procura no sector de educação;

Reflecte sobre as formas/fontes de financiamento do sector e distribuição do orçamento em cada nível e como esta distribuição exerce impacto na provisão dos serviços no sector da educação; e

Identifica os pontos de entrada pelos quais a Fundação MASC e seus parceiros poderão usar para contribuir para as mudanças na melhoria da qualidade dos serviços de educação.

1.2 Moçambique: Contexto Geral

Moçambique é uma democracia pluralista situada na região Austral de África, com uma população de aproximadamente 25 Milhões de habitantes (INE, 2015a). Apesar da sua riqueza em recursos minerais, é um dos países mais pobres do Mundo, possuindo um dos mais baixos Índice de Desenvolvimento Humano -180 de 188 países (PNUD, 2015).

1 Outros estudos de análise de Política Económica de Moçambique e outros sectoriais, na área de Saúde e Agricultura estão a ser realizados por outras organizações.

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Recentemente, Moçambique foi considerado como exemplo de sucesso na África contemporânea devido à positiva performance macroeconómica, caracterizada por um crescimento anual do PIB acima de 7% e este crescimento tem sido estimulado pela recuperação pós-conflito, grandes projectos como Mozal e Cahora Bassa, e a descoberta de recursos minerais. Contudo, estudos mostram que a contribuição destes Megaprojectos é limitada (Burr et al, 2011; Castelo-Branco, 2010) o que faz com que o país faça parte dos mais atrasados com mais de 90% da sua população a viver com menos de $2 por dia (Alkire & Santos, 2010). Os altos níveis de corrupção (Transparência Internacional, 2014), o fraco financiamento e o excesso de burocracia na administração pública entravam o desenvolvimento2. A alta taxa de desemprego, a pobreza extrema, a acentuada desigualdade entre homens e mulheres (PNUD, 2015) a fraca redistribuição de recursos económicos, as lentas transformações políticas e os desequilíbrios regionais aumentam não só o potencial de conflito (Hoffman, 2013, p. 11), mas também o sentimento de exclusão, o “que colocará a qualquer governo de Moçambique, sérios problemas sociais e políticos” (AIM, 2000, p. 20). O abismo económico e social que se verifica entre as províncias do Centro e Norte em relação às do sul é também uma herança colonial resultante da destruição do “velho Moçambique” - por decisão política de Lisboa, de transferir a capital da Ilha de Moçambique para Lourenço Marques. Esta herança não foi seriamente posta em causa pelo partido único durante o período Marxista (Cahen, 2000, p. 115). Duas décadas de guerra civil reduziram drasticamente as capacidades existentes no sector da educação, a fraca capacidade governativa e a insuficiência de investimento público relativamente as necessidades do sector da educação constituem um problema.

1.2.1 Contexto do sector da educação

Desde a independência em 1975, a educação foi eleita como um dos pilares importantes para o desenvolvimento. O então presidente da República Samora Machel dizia repetidas vezes, “que era preciso fazer da escola uma base para o povo tomar o poder” (Machel, 1979). Volvidos 40 anos desde a proclamação da independência, Moçambique, situa-se na posição 133 de 144 países relativamente à qualidade da educação ao nível mundial (Fórum Económico Mundial, 2012), sendo o país pior classificado em termos de tempo médio de escolaridade, com apenas, 1,2 anos comparado com a média dos países menos desenvolvidos que é de 3, 7 anos (UNDP, 2009).

Em Moçambique cerca de 39,6 % das crianças estão fora do sistema escolar (UNICEF, 2013, p.37). Existem disparidades socioeconómicas e geográficas entre as províncias do sul e as do Centro e Norte no acesso à educação em Moçambique. No ensino primário, de acordo com o IDS de 2011, a proporção líquida de frequência varia de 2http://www.sapo.pt/noticias/economia-mocambicana-travada-por-burocracia-e_560b0d59c410b7d224a87adf. Acedido no dia 3 de Outubro de 2015.

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62-73% nas províncias do Norte; entre 67-88% nas províncias do centro e entre 83-91% nas províncias do sul. No ensino secundário, a taxa de frequência líquida é de 59% na cidade de Maputo, mais baixa em 20% para todas as províncias do norte, e mais baixa em 30 % em todas as provinciais do centro (INE, 2012).

Os dados administrativos mostram igualmente a existência de grandes disparidades entre as províncias do Norte e do Sul em termos de taxas de matrículas, retenção, desistências escolares e conclusão do curso. A taxa bruta de conclusão do ensino primário caiu de 51% em 2008 para 47% em 2011; a taxa de abandono escolar acumulada aumentou no nível primário, de 8% em 2003 para 17% em 2011. Depois de registar um crescimento em 2000, as taxas de aprovação na 7a classe estagnaram para um nível acima de 80% em 2008 e depois registaram um recuo para 72% em 2011 (Hodges, 2013, p. 3).

Relativamente a alfabetização, apesar dos progressos alcançados em 2014, a taxa de analfabetismo em Moçambique continua entre as mais altas do mundo, (44,9%) e é mais acentuada nas mulheres (57,8%) do que nos homens (30,1%)3. Dados dos Inquérito aos Orçamentos familiares (IOF) 2014-2015 mostram que entre 2009 e 2015 registou-se maior diminuição das taxas de analfabetismo entre as mulheres (6,1%) do que entre os homens (3,1%). A taxa de analfabetismo é também mais alta nas áreas rurais (56,6%) em relação as urbanas (23,0%). Ao nível das províncias e no mesmo período, regista-se uma redução das taxas de analfabetismo em todas as províncias, excepto na província de Tete, onde registou-se um aumento de 4,9%4. A taxa de analfabetismo mais alta regista-se na Província de Cabo Delgado (60,7%), enquanto Maputo Cidade ostenta a taxa mais baixa com (9,5%). Dos 31,2% da população moçambicana que nunca frequentou a escola por falta de interesse, 55,9% se encontra em Cabo Delgado (INE, 2015c). A proporção da força de trabalho com o ensino primário incompleto em Moçambique é mais alta que todos os outros países da África austral (Cho & Feda, 2015, p.13).

Os elementos acima levantados contribuem para a situação actual da educação em Moçambique. E Para o estudo da Economia Política no sector de educação, estes assuntos serão discutidos em profundidade. E neste contexto, colocamos as questões de estudo abaixo.

1.3 Questões do Estudo

a) Quem são os actores e instituições relevantes? Quais são as ligações entre eles/Que poderes/ interesses/recursos políticos e económicos possuem? Qual é a sua capacidade para influenciar políticas públicas e produzir resultados no sector da educação?

3 As taxas de alfabetização reduziram a um ritmo acelerado entre 1975 até 1993 quando havia um grande entusiasmo popular (cada um ensinava o que podia aos outros) e registou um crescimento lento quando o MINED criou um departamento de Planificação, e a alfabetização passou a ser um processo burocrático e planificado. 4 As taxas de analfabetismo reduziram : Em Gaza (11,9% ; Manica (10, 6%); Cabo Delgado (10,1%); Inhambane (9,0%); Maputo-província (6,7%); Zambézia (4,5%); Niassa e Nampula (2,8%); Sofala (2,3%) e Maputo-cidade (1,0%).

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b) Como é que o contexto em que opera o sector da educação molda as estratégias e incentivos dos diferentes actores? Que consequência trás para as escolas, alunos, professores e o sector da educação como um todo?

2. Metodologia: Quadro conceptual e os métodos de investigação e estrutura do trabalho

O quadro conceptual desenvolvido para este estudo é inspirado em conceitos e análise de abordagens de “unidades de mudança” e de “poder e mudança” amplamente usados para estudos de análise social e de economia política. Neste sentido, a presente análise será baseada em instrumentos metodológicos desenvolvidos por Moncrieffe and Luttrell (2005), de acordo com o gráfico abaixo. E é combinada com uma revisão da literatura da economia política dos sistemas de educação em países em desenvolvimento, desenvolvido por Kingdon et al (2014).

Etapa 1: Análise do contexto do país e do sector da educação

(perfil sociopolítico e económico do país e do sector da educação)

Para além de captar os factores estruturais da economia política da educação em Moçambique, este estudo também incide sobre factores recentes (aqui/agora) relativos à política (por exemplo a actual instabilidade politico-social que o país atravessa) e que pode comprometer o alcance das metas do sector da educação (por ex. o encerramento de escolas, abandono de professores e alunos na zona centro do país). O foco do estudo será dado às regras do jogo, suas dinâmicas e à influência que exercem na expansão e melhoria da qualidade da educação em Moçambique. Discutiremos também como é que a aliança entre a elite no poder e o capital internacional joga um papel determinante na implementação das políticas de educação em Moçambique. O estudo consistiu na análise das Políticas e Planos Estratégicos do sector da educação aprovados e implementados desde 1995. Foram também analisados relatórios do Instituto Nacional de Desenvolvimento da Educação (INDE) e do Banco Mundial. Para completar a revisão bibliográfica, realizaram-se entrevistas semi-

Etapa 2: Entendimento sobre o sector da educação: Instituições e Actores

(Analise do legado histórico- actores e mecanismos de interacção- poderes e ideologias, financiamento -

Etapa 3: Implicações operacionais

(sínteses e desafios- pontos de entrada-formas de apoio ao sector)

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estruturadas (formais e informais) ao nível nacional, provincial e distrital com informantes chave, nomeadamente: Doadores, sector público e privado, organizações da sociedade civil ONG’s, professores, gestores escolares e lideranças comunitárias; académicos e especialistas, que operam no sector da educação. Os dados foram recolhidos na cidade de Maputo, cidade de Nampula e distrito de Meconta durante o mês de Outubro e em dois seminários internos do CESC (Centro de Aprendizagem da Sociedade Civil) nos meses de Novembro e Dezembro de 2015). Para análise e interpretação dos dados usou-se a técnica de análise de conteúdo na sua dimensão quantitativa e qualitativa A análise das informações recolhidas com base nestas metodologias permitiu-nos não só obter respostas sobre a economia política da educação em Moçambique, mas também identificar desafios que enfermam o sector e apresentar propostas de pontos de entrada para a Fundação MASC e seus parceiros. A partir da análise das diferentes políticas de educação aprovadas e prestando mais atenção ao Plano Estratégico da Educação e Cultura (PEEC-II) 2006-2010/11, e o PEE (2012-2016) actualmente em vigor, mostramos como é que a elite no poder usou a política de educação para ganhar recursos dos doadores (Metas de Desenvolvimento do Milénio) e perpetuar sua posição de dominação, mas ao mesmo tempo, negligenciado os principais actores do processo educativo (Alunos, professores e encarregados de educação) sobretudo nas zonas rurais de Moçambique. Em termos temporais, o estudo vai se concentrar no período a partir da assinatura do “Plano de Acção de Dakar” (2000), que definiu as seis metas visando a “Educação para Todos” até o ano de 2015. A definição destas metas exerceu uma influência determinante na formulação e na implementação de políticas. E, para responder a grande preocupação do governo de Moçambique, visando “oferecer a todas as crianças uma escolarização gratuita”, insistimos na análise da implementação do plano Estratégico da Educação (PEEC) 2006-2010/11. Este Plano definia como objectivo estratégico para o ensino primário, o aumento da percentagem de alunos que atingem as competências básicas de leitura e cálculo no 1º ciclo do Ensino Primário. O ensino secundário e o técnico profissional e vocacional cuja implementação pode contribuir para a melhoria da qualidade da força de trabalho e contribuir para o desenvolvimento, também mereceu nossa atenção. O documento está estruturado em 6 partes. A primeira inclui esta introdução. A segunda parte discute o poder e as forças de mudança que influenciam o sector da educação em Moçambique, analisa os factores estruturais e insiste sobre o peso que estes factores exercem nos resultados produzidos no presente pelo sector da educação; a terceira parte faz uma análise das instituições, actores que intervém no sector da educação, seus interesses e influências que podem exercer de modo a facilitar e ou impedir a implementação de políticas de educação; a quarta parte faz uma análise sobre o financiamento do sector e mostra que apesar de a educação ser o sector que mais financiamento recebe do governo e dos doadores, este financiamento ainda é insuficiente para as demandas do sector. Na quinta parte, discute-se a

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provisão dos serviços de educação, e discute ainda como é que os factores acima mencionados, (estrutura, interesses de actores, financiamento do sector) intervém na provisão dos serviços de educação de modo a responder os objectivos de política. Finalmente, a sexta parte apresenta os desafios do sector de educação para o futuro. Nesta secção identificam-se os pontos de entrada e levantam-se questões de pesquisa relevantes para o desenho de estratégias de advocacia que capazes de promover uma governação participativa e trazer melhorias do sector da educação em Moçambique.

3. Legado histórico: Reformas do sector da educação em Moçambique

Durante o período colonial, as populações locais frequentavam as escolas rurais geridas pela Igreja Católica e por vezes pelas Igrejas protestantes e Missões, que ofereciam três anos de escolaridade rudimentar. Em 1926 existiam em Moçambique 35 escolas primárias oficiais. O ensino secundário contava com 207 alunos dos quais 78,8% eram europeus e os restantes 21,2% eram moçambicanos, principalmente de origem asiática (Gomez, 1999, p.59). Para seu funcionamento, as Missões recebiam recursos do Estado Português: na prática, o ensino missionário era também o ensino oficial (Mazula, 1995, p. 78). De acordo com o Acto Colonial de 1930, as crianças africanas seriam educadas primeiramente em um sistema de educação rudimentar (o qual, a partir de 1962, passou a ser conhecido por (ensino de adaptação), que deveria ter uma duração mínima de três anos (OSISA, 2012, p. 31). Pelos padrões coloniais, geralmente baixos, Portugal investiu uma insignificância na educação da população africana (Cruz e Silva, 1998 e 2001; Pitcher, 2002). A admissão ao ensino primário, era antes excepção do que a regra (OSISA, 2012, p. 30). Apenas uma minoria dos chamados alunos africanos “assimilados” eram capazes de passar para as escolas primárias e um número ainda menor, frequentava as escolas secundárias (Beutel, 2011, p. 9). Em 1963, havia 311 escolas primárias que contavam com 25.742 alunos dos quais apenas 20% eram africanos. No ensino secundário, a percentagem de alunos africanos era ainda menor, e representava 6% dos pouco mais de 3.000 alunos matriculados (Direcção dos Serviços de Instrução, 1963, p. 28). Havia desequilíbrio regional na distribuição das escolas, uma vez que, a maioria das escolas estavam concentradas nos distritos de Inhambane e Lourenço Marques, no sul do país (Newitt, 1995, p. 440), o que se explica, não só pelo facto de grande percentagem de assimilados estar concentrada na capital, mas também porque as elites beneficiavam-se do acesso às escolas das missões protestantes, que tinham sido impedidas de trabalhar no Centro e no Norte do país. Estas escolas proporcionavam a melhor educação disponível aos negros na altura (Cruz e Silva, 1998 e 2001; Pitcher, 2002). Na década de 1960, sob a pressão combinada da evolução económica (código de

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1965)5 e da guerra levada pelos movimentos independentistas, em Moçambique, o Estado colonial aumentou drasticamente as oportunidades educativas ao dispor da população africana, sobretudo nas cidades, num esforço para conquistar «o coração e o espírito» do povo, e dissuadi-lo de lutar pela libertação. Este esforço não produziu resultados práticos. Esta abertura permaneceu limitada ao nível primário e ao ensino secundário técnico. As taxas de inscrições nas escolas técnicas e nos liceus testemunham essa evolução. Nos estabelecimentos de ensino secundário geral (liceus) tradicionalmente reservados aos brancos, as inscrições passaram de 2800 em 1960 para 7400 em 1970, enquanto nas escolas secundárias técnicas reservadas aos negros, as inscrições passaram de 3200 em 1960 para 27 000 em 1970 (Brito, 1991, p. 50-51). A marginalização que o sistema colonial impunha aos africanos não-assimilados fez com que a “educação tradicional”, praticada pelas famílias e comunidades, se tornasse a mais arraigada nas zonas rurais do país. Assim como aconteceu com as práticas educativas coloniais, os alicerces da “educação tradicional” foram abalados pelos novos valores trazidos pela luta de libertação nacional (1964) (OSISA,2012, p. 30-31) as zonas libertadas da Frelimo. 3.1. Educação nas zonas libertadas da Frelimo Nas zonas libertadas, a concepção da educação concebida pela Frelimo era bastante diferente da visão de educação “tradicional” e completamente oposta à perspectiva da educação colonial. Enquanto ideal, a Frelimo propunha introduzir no Moçambique independente, um ensino moderno e científico, que ligava a teoria e a prática e o combate ao sistema colonial. Um dos objectivos deste ensino era a formação do “homem novo” inserido na sua realidade cultural e capaz de transformar a vida social em proveito de todos. Em 1972 existiam nas zonas libertadas6 160 escolas primárias, nas quais soldados e estudantes ensinavam aproximadamente 20.000 crianças (OSISA, 2012, p.31). Em 1973/1974 o sistema contava com cerca de 300 mil estudantes inscritos no ensino geral (Johnston, 1986). Em Junho de 1975, Moçambique conquista a independência. Na realidade, o novo governo da Frelimo apostou no sector da educação para o desenvolvimento do país e, o modelo educativo ensaiado nas “zonas libertadas” continuou a ser a “escola onde a Frelimo queria formar, reciclar e consolidar todos moçambicanos” (Noticiais da Beira, 21 de Dezembro de 1974, p. 4).

4. Regras de Jogo: Políticas públicas no sector da educação em Moçambique

Como resultado dos factores estruturais que provocaram desequilíbrios educacionais em Moçambique, os sucessivos governos elaboraram e implementaram políticas que 5 Implementado para favorecer o investimento estrangeiro na colónia de Moçambique e obter capitais e tecnologia necessária do esforço de desenvolvimento económico. 6 Em 1974 existiam, zonas libertadas em algumas zonas de Niassa, Cabo Delgado e Tete onde viviam cerca de 1 Milhão de pessoas, que tinham escapado ao controle das autoridades portuguesas, (MEC, 1986, p. 38).

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mostram um comprometimento com o sector da educação. É por isso que, a Educação como um direito e dever de cada cidadão é referida nas diferentes Constituições da República (1975, 1990, 2004). A seguir analisamos como é que os factores estruturais vão influenciar a definição das regras de jogo no sector da educação e os resultados que o sistema vai produzir.

4.1. A educação no período socialista

Como resultado do sistema de educação imposto pelo sistema colonial, nas vésperas da independência, a taxa de analfabetismo entre a população adulta em Moçambique situava-se em 97% (Beutel, 2011). E, porque as características do sistema colonial ainda prevaleciam, o governo de Moçambique independente dá prioridade ao sector da educação. A Constituição de 1975 consagrava o acesso à educação como um direito e dever de cada cidadão. O exercício privado do ensino foi abolido, passando a concepção, organização e execução das políticas de educação para a responsabilidade exclusiva do Ministério da Educação e Cultura (MEC). Nos meados de 1975, o MEC convoca o “Seminário da Beira” para discutir a reforma do curricula e dos programas de ensino dos níveis primário e secundário, o que levou a eliminação nos novos curricula de conteúdos coloniais e introdução a disciplina de Educação Política, que ministrava exclusivamente a história da Frelimo. Do ponto de vista político-ideológico, a educação deveria garantir o acesso dos trabalhadores à ciência e à técnica. A implementação dessas directivas no sector resultou no alargamento do sistema educativo a todo o país de tal forma que, em 1980, a taxa bruta de escolarização tinha alcançado os 110%. A percentagem de raparigas no sistema tinha aumentado substancialmente, de 33% em 1975 para 43% em 1980. As taxas de analfabetismo tinham reduzido de 90% em 1970 para 70% em 1980 (84% entre as Mulheres; 55 entre os Homens) (Johnston, 1986, p.35). Apesar destes avanços, a falta de recursos e de pessoal habilitado dificultava o estabelecimento do sistema nas zonas rurais (OSISA, 2012), e implementou o ensino sobretudo nas cidades, favorecendo a população urbana (particularmente de Maputo) (Sumich, 2008, p. 336). O aparecimento das escolas da Frelimo frequentadas pelos filhos da elite dirigente, e o tipo de ensino ministrado (Gonçalves, 2007, p. 15) virado para instruir os líderes do futuro a construir o socialismo, é um indicador da dominação das elites urbanas sobre os outros grupos sociais. Isto mostra que apesar do discurso sobre igualdade sócio-educacional, amplamente divulgado pelo Governo da Frelimo, a estrutura do sistema educativo herdada do período colonial permanecia, no essencial, pouco alterada. Isto acontecia porque o MEC, assim como as escolas não tinham estruturas consolidadas e nem quadros suficientes e à altura de garantir o pleno funcionamento de um sistema centralizado de educação (Luís, 2005, p. 42), mas também porque o objectivo de implementar experiências das zonas libertadas encontrou várias dificuldades para ser atingido (PNUD 2000, p. 34).

4.1.1. O sistema Nacional de Educação: 1983- 1992

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Em 1981, foi aprovado pela Assembleia popular a Resolução 11/1981 de 17 de Setembro) que aprova as “Linhas Gerais do Sistema Nacional de Educação” que seria posteriormente, aprovado sob forma de Lei e denominado -Sistema Nacional de Educação (SNE) pela Lei 4/83, de 23 de Março de 1983. Esta lei define nos seus fundamentos políticos ideológicos: a) educação como direito e dever de todo o cidadão, traduzindo-se na igualdade e oportunidade de acesso a todos os níveis de ensino na educação permanente e sistemática de todo o povo; b) na educação como instrumento principal de criação do homem novo; c) na universalidade e laicidade da educação que é garantida, dirigida, planificada e controlada pelo Estado; (Lei 4/83 de 23 de Março). A difusão através do ensino da língua portuguesa, como factor de unidade nacional, fez com que outros factores determinantes para a unidade nacional fossem ignorados. O SNE tinha também definido como objectivo difundir através do ensino, a utilização da língua portuguesa, como factor de unidade nacional. Em 1983, altura da adopção do SNE, o Plano Prospectivo Indicativo (PPI) tinha sido abandonado. A confiança para com o partido era diferente. A dívida externa representava em Abril de 1983, cerca de 1.355 Mil milhões de dólares Americanos. Os prejuízos físicos causados no período entre 1980 e 1985 eram estimados em 5. 500 Milhões de dólares americanos, “três vezes superiores a produção total da economia Moçambicana devastada pela guerra (UNICEF, 1987). Esforços foram empreendidos para transferir os camponeses para as aldeias comunais centralizadas, que se tornariam “cidades do Mato”. A educação se desenvolve nas aldeias comunais e estudantes e antigos estudantes alguns com nível de qualificação muito baixo, ensinavam, para resolver o dilema da falta de professores (Governo da província de Nampula, 1977, p.9). A falta de livros, de cadernos e de infra-estruturas de apoio tinham tornado a situação dos estudantes nas aldeias comunais mais dramática que antes da independência (Tempo, 1979, p.15) e exacerbado os desequilíbrios educacionais entre as populações nas aldeias comunais e as das cidades, que não tinham sido abrangidas por essa política.

4.1.2. A educação durante o conflito armado

A guerra civil que opôs o governo da Frelimo e a guerrilha da Renamo exerceu um impacto devastador sobre a economia e a população. A intensificação do conflito armado fustigou por completo as provinciais do centro e norte de Moçambique (Nampula, Zambézia, Tete e Sofala) e atingiu profundamente o sector da educação, (infra-estruturas escolares). No período entre 1981 e 1987 foram encerradas aproximadamente 50% das escolas primárias; 13% da rede escolar secundaria; 22 % dos centros de formação de professores e vários centros ou unidades para alfabetização e educação de adultos (Neeleman & Nhavoto, 2003; Gomez, 1999). Nos últimos anos da guerra, (1983-1991), uma taxa média de 6% de escolas primárias tinham sido destruídas por ano. Nas zonas rurais onde o impacto do conflito foi

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muito forte, professores e alunos residentes em internatos deviam seguir o princípio de “produzir e combater como tarefas fundamentais para conquistar a vitória (Frelimo, 1987”, p.29). Isto resultou na morte de centenas de professores e alunos que tinham recebido treinamento militar rápido para defender as instalações escolares. Outros professores tinham-se entregue voluntariamente (Cahen, 1995, p. 131), para fazer parte das fileiras da Renamo. O êxodo de milhares de pessoas das zonas rurais para as cidades à procura de protecção esvaziou a rede escolar destas regiões do país. Em 1992 o ensino primário contava com apenas 1.2 Milhões de alunos, um número equivalente ao existente em 1983 (OSISA, 2012, p. 37) e a taxa líquida de escolarização era em 1992 de 54% (Luís, 2005, p. 87). 4.1.3. A reforma do Sistema Nacional de educação: Lei 6/92 A reforma do sistema Nacional de Educação está relacionada não só com a com a presença do Banco Mundial em Moçambique (1984), mas também com a nova conjuntura política resultado da adopção da nova constituição (1990). As mudanças introduzidas pelos programas de ajustamento estrutural exerceram um impacto negativo na expansão do sector da educação. Em 1987, três anos após a adesão de Moçambique ao Banco Mundial, o governo introduziu, sob a orientação destas instituições, o Programa de Reabilitação Económica que implicou alterações substanciais no funcionamento do Estado e da sociedade Moçambicana. De entre as mudanças que tiveram impacto na educação, citamos, os cortes nos gastos públicos, resultante da decisão tomada pela Frelimo durante o IV congresso, que havia decidido por uma economia de guerra, orientada para o financiamento da guerra (Frelimo, 1987, p. 29). Em 1986 as despesas com a guerra eram avaliadas em 42 % do Orçamento do Estado (Unicef, 1987, p. 18). Os cortes no sector de educação tiveram um impacto considerável na construção de infra-estruturas escolares, contratação de professores qualificados e seu treinamento (Tempo, 1989, p.15). Em 1990 é adoptado uma nova Constituição Multipartidária e em 1992, o SNE foi reajustado e adequado (através da Lei 6/92 de 6 de Maio) para acompanhar as transformações politicas em vigor na República de Moçambique.

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Quadro 1: SNE e seus Ajustes e adequações

Fonte: Adaptado pelo autor: Lei 4/83 e Lei 6/92 4.2. As políticas de educação em período de neoliberalismo: continuidade ou mudança? Em 1995 o governo saído das 1as eleições multipartidárias aprova a Política Nacional da Educação e o respectivo Plano Estratégico (PEE-I). Este plano focou em três áreas estratégicas principais: (i) acesso; (ii) qualidade; e (iii) capacitação. Em 2003 foi aprovada a Agenda 2025 sobre um largo consenso. Esta agenda coloca enfâse no sector da educação e pretendia: (i) massificar a educação básica; (ii) fortalecer a educação secundária; (iii) reforçar as formas de participação comunitária nos processos educativos; (iv) e expandir a alfabetização e educação de adultos (Agenda 2025, 2003, p.95). No PARPA II (2004), o governo comprometia -se a reforçar a qualidade e a eficiência do sector, reduzindo as taxas de repetência e desistência, construir novas escolas e melhorar as infra-estruturas do ensino secundário e técnico-profissional e garantir a educação de qualidade para todos com destaque para o ensino primário. Em 2006 foi aprovado o Plano Estratégico da Educação e Cultura (PEEC-II) que era uma continuidade do PEE-I. Os objectivos do PEEC estavam ligados ao Plano de Acção para a Redução da Pobreza (PARPA-II), ao Programa Quinquenal do Governo (PQG); aos orçamentos governamentais, assim como aos compromissos

Idade Classe Tipos de sistema de ensino

SNE 1983 SNE ajustado 18 12 Ensino Pré- Universitário

(11a a 12a Classe) Ensino Secundário 2º Ciclo (11a a 12a Classe) 17 11

16 10 Ensino Secundário (8a a 10a Classe)

Ensino Secundário: 1º Ciclo (8a a 10a Classe) 15 9

14 8 13 7 Ensino primário de 2° Grau

(6a a 7a Classe) Ensino primário de 2° Grau (6a a 7a Classe) 12 6

11 5 Ensino Primário 1° Grau (1a a 5a Classe)

Ensino Primário 1° Grau (1a a 5a Classe) 10 4

9 3 8 2 7 1

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internacionais para com a Educação para Todos e com os Objectivo de Desenvolvimento do Milénio (ODM). O PEEC-II deixa claro que a principal prioridade do governo é a educação básica, e que o governo está comprometido em garantir a educação primária universal para todos em 2015, a meta dos ODM7. Este plano procurou abordar: a) o aumento do acesso a todas as crianças em idade escolar; b) a oferta de oportunidades educacionais para jovens e adultos saídos da escola, e c) a melhoria da qualidade e relevância para garantir que um maior número de crianças tenha acesso aos níveis pós- primários (MINED, 2006). Dando seguimento ao plano anterior, em 2012 é aprovado e implementado o Plano Estratégico da Educação (PEE) 2012-20168. Este plano apresenta como um dos objectivos estratégicos para o ensino primário “melhorar o desempenho escolar dos alunos, sobretudo no que tange às competências de leitura, escrita, cálculo numérico e habilidades para a vida”. O indicador de resultado deste objectivo estratégico é a percentagem de alunos que atingem as competências básicas de leitura e cálculo do 1º ciclo do Ensino Primário. Este indicador identifica os níveis de competências desenvolvidas pelos alunos de acordo com o definido pelo currículo. O PEEC-II (2006-2010/11) e o PEE (2012-2016) são complementados por outras estratégias sectoriais, nomeadamente:

Estratégia do Ensino Secundário Geral 2009–2015; Estratégia do Ensino Técnico-Profissional em Moçambique 2002–2011; Estratégia para a Formação de Professores 2004–2015; Plano Estratégico do Ensino Superior em Moçambique, 2000–2010; Estratégia de Emprego e Formação Profissional em Moçambique 2006–

2015.

Todos estes instrumentos de política estão ligados aos Planos de Acção para o Combate a Pobreza em Moçambique. A referência ao combate à pobreza corresponde ao que seria de esperar num país que dependente da ajuda internacional, decidiu seguir um programa económico e social obedecendo as recomendações do FMI e do Banco Mundial (Brito, 2004) de modo a cumprir com as metas definidas externamente. 4.3.Conclusão Como vimos, apesar de desde a proclamação da independência, os sucessivos governos da Frelimo terem operado reformas no sector da educação, com objectivo de combater o analfabetismo e alargar mais o acesso à educação para a população moçambicana, estas reformas não produziram efeitos significativos. A estrutura base

7 No domínio da educação as ODM tinham fixado como objectivo alcançar até 2015: (i) reduzir a taxa de analfabetismo pela metade até 2015; (ii) eliminar as desigualdades de género no ensino primário e secundário até 2015; (iii) promover o ensino primário completo para rapazes e raparigas. 8 O PEE-2012-2016, foi estendido até 2018 para estar em concordância com os outros instrumentos de planificação nacional do Governo; ex: PQG, etc.

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da educação em Moçambique reproduziu ao longo deste período, as desigualdades criadas pelo sistema de educação colonial, na medida em que continua a beneficiar as elites urbanas em detrimento da maior parte da população residente nas zonas rurais. A guerra civil criou retrocessos nos ganhos que tinham sido alcançados, deteriorando ainda mais a situação, e provocou desequilíbrios em termos de acesso e retenção ao ensino sobretudo nas zonas rurais e nas regiões centro e norte grandemente afectadas pelo conflito armado. A introdução do Sistema Nacional de Educação e os reajustes efectuados no período do neoliberalismo mantiveram a estrutura do sistema educativo e reforçaram as desigualdades entre os estudantes das zonas urbanas e os das zonas rurais.

5. Poder e forças de Mudanças

5.1. Educação ao benefício das elites? A continuidade de um modelo. Ao sair vencedora das primeiras eleições multipartidárias (1994), a elite dirigente da Frelimo continuou a manter o controlo e o monopólio sobre o Estado sem abrir socialmente o poder. As privatizações permitiram à elite da Frelimo adquirir empresas e o influxo de organizações de apoio ligadas à comunidade internacional, o que proporcionou novas e lucrativas oportunidades aos antigos membros do governo e suas famílias (Sumich, 2008, p. 339), reforçando seu poder sobre a economia e sobre a sociedade (Pitcher, 2002). Esta estratégia formal foi alargada também para o sector da educação, onde Colégios como Nyamunda (1992), Kitabu (2001), Alvor (2001), Instituto Nilia (2004), Princess Cinderela Kindergarten and Primary School limitada (2004), Colégio Nyelete (2008) foram abertos através do privilégio no acesso ao crédito do Tesouro Público9. Na maioria destas escolas, professores moçambicanos e estrangeiros contam-se entre os mais competentes do país e as propinas mensais são altas, e por isso inacessíveis a uma grande parte da população. Na realidade, a maior parte dos filhos da elite que frequentavam anteriormente as escolas da Frelimo, não foram reintegrados no sistema de ensino público que era de baixa qualidade frequentado pela maioria da população, mas afastaram-se ainda mais dele, graças a esta rede emergente de escolas privadas, onde completam a instrução básica, para depois prosseguir a educação superior, na Europa, Reino Unido, Portugal, Brasil e África do sul, etc. Nestes países adquirem uma educação superior que lhes proporciona qualificações necessárias para ter acesso a melhores empregos oferecidos pelas empresas públicas, multinacionais, Organizações da sociedade civil ONG’s inacessíveis a maioria da população (Sumich, 2008, p. 399- 9 É preciso notar que os créditos foram feitos com base em fundos concedidos ao Estado, entre donativos e créditos destinados ao reforço da Balança de Pagamentos de Moçambique. Donativos do Japão, da Agência Americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID) e créditos do Banco Africano de Desenvolvimento (BAD) e da Agência de Desenvolvimento Internacional (IDA), um dos braços do Banco Mundial, foram concedidos a empresas nacionais sem garantias reais de retorno e a taxas de juro altamente concessionais.

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400). No meio deste processo as populações que não podem pagar para estudar nas escolas privadas ficam excluídas de uma educação de qualidade, perpetuando ainda mais as desigualdades e exclusão, fazendo com que uma educação de qualidade seja apenas privilégio de alguns grupos. 5.2. Escolas privadas versus escolas públicas Mesmo se a maioria da população moçambicana frequenta o ensino público, pode-se dizer, que nos últimos anos regista-se embora fraco, um aumento de estudantes que frequentam o ensino privado, tanto em Maputo assim como nas províncias. Segundo estatísticas, o ensino primário privado contava em 2009 com 85 540 contra 78 084 de 2006 e no ensino secundário privado havia em 2006, 49 592 alunos. Este número registou um aumento para 64 612 (2009) (MINED, 2009). O aumento de alunos no sistema privado justifica-se não só pela crescente degradação da qualidade do ensino no sistema público, mas também devido a possibilidade que fornece, de dar uma melhor qualidade de educação e em alguns casos pela incapacidade do sistema público de absorver todos os alunos, sobretudo nas cidades. Em Moçambique, o Estado é responsável pelo estabelecimento de critérios de licenciamento e pelo reconhecimento dos planos curriculares e dos graus académicos atribuídos aos alunos no ensino privado. Este sistema não recebe financiamento do governo, contudo a maioria dos professores qualificados que lecionam nas escolas privadas foram treinados pelo Estado, tendo posteriormente abandonado e ou pedido licenças sem vencimento para servir o ensino privado. Algumas escolas privadas onde estuda a elite, as taxas cobradas são altas e o seu desempenho é significativamente melhor que o das escolas públicas10. Diferentemente das escolas públicas, caraterizadas por instalações degradadas, sem janelas nem carteiras, com salas superlotadas, e sem um sistema de saneamento básico, a maior parte das escolas privadas, pertencentes a elite e/ou frequentadas por seus filhos, possuem excelentes instalações e condições de trabalho favoráveis para o processo de ensino e aprendizagem. O debate público/privado levanta também a questão sobre a qualidade da educação em Moçambique. Um professor que leciona, ao mesmo tempo, numa escola privada e pública em Maputo, argumenta que as altas taxas de reprovação dos estudantes das escolas públicas nos exames finais reflectem a falta de qualidade deste sistema de ensino. E aponta ainda que os graduados das escolas públicas tem poucos conhecimentos sobre leitura, escrita e sobre matemática, em comparação com os que vem do ensino privado. Aliás devido a ausência de inspeção, no período de exames no ensino público, são os próprios professores que ajudam os alunos a encontrar as soluções dos problemas colocados, de modo a atingir as metas definidas pelo sector da educação. O mesmo professor coloca questões motivacionais, salários e outros

10 Existem na cidade de Maputo algumas escolas públicas cujo sistema de ensino é bem melhor que algumas escolas privadas.

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incentivos como estando na origem de comportamentos diferentes dos professores relativamente à sua postura no ensino público e ou privado. Apesar das discussões sobre a empregabilidade no sector privado parecer irrealista devido ao tamanho reduzido do sector e tendo em vista que o maior empregador dos graduados continua ainda a ser o Estado, um director do MINED (Maputo) acredita, que as escolas privadas contribuem mais para a economia nacional, uma vez que, ao fornecer ensino de melhor qualidade, as pessoas que se beneficiam deste ensino adquirem mais qualificações para servir a economia nacional. Defendeu ainda que no ensino privado há melhores práticas profissionais porque o absentismo dos professores e a corrupção (venda de notas) não constituem ainda um problema.

Quadro2 – Escolas públicas e privadas, Moçambique, 2000-2014

Fonte: INE, 2015 Apesar do seu relativo crescimento, o ensino privado não resolveu os problemas da demanda escolar em nenhuns dos níveis do sistema nacional de educação. Os custos elevados de sua implementação, justificam os cerca de 100 mil alunos que constituem o seu efectivo. 5.3. Reforma do currículo escolar Em 2004, o Ministério da Educação (MINED) introduziu um novo currículo para o ensino básico que moderniza os cursos de formação de professores e introduz o sistema de passagens por ciclos11, porque “era preciso abandonar o sistema de reprovações, pois fazia parte de uma doutrina colonial, virada para a estigmatização dos negros” (Zambeze, 2009, p.17). De acordo com o então Ministro da educação, este currículo constituía um dos passos fundamentais para melhorar a qualidade da educação, tornando o ensino mais relevante em conformidade com as necessidades do individuo, da família, da comunidade e do país”(Beutel, 2011, p.10). Uma das vertentes do novo curricula é a comunicação e as ciências sociais. E nela, consta o ensino bilingue, (uma língua local e o português) que abrangia até 2011, cerca de 200 escolas em 8000, sobretudo das zonas rurais do país (Sim-Sim, 2010).

11 Vulgarmente conhecido por passagens automáticas, onde entende-se que os alunos não chumbam até a 5ª classe;

2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 EP1 (1a-5a Classes) Público 7072 8696 10444 10 800 11 457 11457 11742

Privado 186 287 196 188 167 182 180

EP2 (6a-7a Classes) Público 522 1320 2990 3524 4068 4587 5086 Privado 63 105 125 132 123 137 144

ESG1(8a-10aClasses) Público 93 156 374 412 446 458 470 Privado 53 98 138 149 136 151 156

ESG2(11a-12aClasses) Público 20 35 119 139 156 174 185 Privado 21 42 80 89 96 99 109

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Se é verdade que uma das vantagens do ensino bilingue é ligada ao facto de os alunos produzirem melhores resultados na sua língua materna, do que na língua portuguesa- que para muitas crianças das zonas rurais, é ainda uma língua estrangeira, (64,1% dos alunos da sobretudo nas zonas rurais tem ainda problemas de entender o português) de acordo com nossos entrevistados, no contexto das zonas rurais de Moçambique, a grande desvantagem reside na falta de professores preparados, de manuais e de acompanhamento. O modelo de ensino bilingue adoptado tinha sido uma decisão política, em resposta ao dinheiro gasto pelos doadores. A sua aplicação não era sustentável e nem oferecia garantias de um mínimo de qualidade que justificasse o tremendo esforço do ponto de vista financeiro, que se estava ou se iria despender (Ribeiro, 2005). Os professores tinham menos liberdade de adaptar o currículo ao contexto local (Casey, 2014, p.1) e, a percentagem de professores da quarta classe que domina 80% do currículo da quarta classe é de apenas 1% (Banco Mundial, 2015, p. 3-4). O currículo aprovado para expansão da “educação básica para todos” tinha sido desenhado e centrado para crianças urbanas e em particular de Maputo (MINED, 2014). A falta de flexibilidade do currículo não permitia a introdução de conteúdos relevantes para as necessidades locais e regionais ou para a valorização da diversidade cultural, histórica e social (Educa Internacional Secretariat, 2010, p. 8); A aparente falta de relevância no currículo parece contradição difícil de compreender. A contradição como categoria chave pode ajudar a explicar a dissimulação que as classes dominantes realizam, via educação (Luís, 2005). Deste modo, pode-se explicar porque é que apesar do slogan “educação para todos” ser a bandeira de consenso proclamada pela elite da Frelimo esta produz sua contradição, ao aprovar um currículo mais centrado para crianças de áreas urbanas mais desenvolvidas, e aplicá-lo nas zonas rurais, onde reside a maior parte das crianças do país. De acordo com nossos entrevistados, a generalização do ensino bilingue pode, num país como Moçambique, produzir efeitos contrários, na medida em que corre-se o risco de ao longo do tempo, os alunos, encontrarem grandes dificuldades em adquirir conhecimento na língua portuguesa, para se comunicarem e se inserirem no mercado de trabalho. 5.4. Corrupção no sector da educação Em Moçambique, são poucos os estudos que abordam o impacto da corrupção na educação. A primeira pesquisa nacional sobre governação e corrupção (2004) mostrou que ”os serviços de Educação ocupavam a segunda posição com 41.4%, na lista das instituições onde os Agregados Familiares pagavam o suborno”(p. 24). Em 2006, o estudo do CIP indicava como causas da corrupção as seguintes: a) baixos salários e nenhum incentivo; b) dilema das carreiras profissionais; c) impunidade; d) papel da Inspecção Geral da Educação (IGE) e c) o vazio ético da ONP e indicava que

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“Quase todos os actores que interagem no sector da educação têm, de uma ou de outra forma, um pé na corrupção. Professores, estudantes, encarregados de educação, funcionários escolares de escritórios, directores de escola, alguns dirigentes superiores, têm uma ligação com as práticas de suborno e extorsão sexual, com a manipulação das regras de procurement e a distribuição de bolsas de estudo a familiares (…) a compra de vagas em escolas, sobretudo no ensino secundário, que não acompanhou a expansão do ensino primário, mas cujas estruturas têm de acomodar o crescente contingente de graduados do ensino primário” (Mosse & Cortez, 2006, p....)

As constatações deste estudo estavam ligadas não só a corrupção nas escolas, mas também a práticas de desvios de fundos dos doadores envolvendo quadros seniores da educação. Em 2005, a Unidade Anticorrupção da Procuradoria-Geral da República despoletou o escândalo de corrupção envolvendo o então Ministro da educação, que entre 2000 e 2001, tinha-se apropriado indevidamente de cerca de 400 milhões de meticais, para custear os estudos de seus filhos no exterior (Savana, 20 de Maio de 2005, p. 4) em detrimento do preconizado no PEE-1. Em 2006 e para acompanhar a implementação do PEEC-II e combater a corrupção no sector da educação, o governo de Moçambique elaborou uma Estratégia global anticorrupção para o período 2006-2010. Esta estratégia tinha como principal objectivo o de melhorar a prestação de serviços públicos ao cidadão. No sector da Educação foi elaborado um plano de ação nas áreas consideradas problemáticas, em termos de risco de corrupção nas áreas de avaliação (exames, testes), certificação, matriculas, distribuição gratuita do livro escolar, e gestão financeira e aquisições (MINED, 2012). Na área de avaliação o plano de acção foi implementado nas provinciais de Zambézia, Nampula, Tete, Cabo Delgado e Niassa12. De acordo com um alto responsável administrativo, a falta de vontade política e a resistência de alguns sectores ligados à Educação ao nível local (província e distrito) contribuiu para a descontinuação destas práticas, com claro prejuízo para o sector. Em 2013, 79% dos moçambicanos achavam que o sistema de ensino moçambicano era corrupto e 43% dizia ter pago algum tipo de suborno para matricular e ou para passar de classe. (Transparência Internacional, 2013). Os exemplos abaixo mostram a continuidade destas práticas no sector:

a) Em 2009 o Centro de Integridade Pública indicava que no sector da educação tem havido sistemática violação de preceitos legais, (Decreto 15/2010) nomeadamente, através do tráfico de informações confidenciais, por parte de

12 Equipes conjuntas do sector da Educação, ao nível provincial e da Policia da República de Moçambique, faziam o transporte de exames até o local da sua guarda provisória e depositados num cofre. As chaves do cofre eram entregues ao responsável da educação e as instalações guarnecidas pela polícia até o dia da distribuição dos enunciados pelas escolas para a sua realização (Entrevista com o Director de Planificação da Direcção de Educação em Nampula, Outubro 2015).

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funcionários das Unidades Gestoras e Executoras de aquisições (UGEAS) em troca de comissões, minando os preceitos da concorrência livre (CIP, 2009, p.30)

b) Em 2009, a AIM denunciava a descoberta de 200 professores excedentários que tinham conseguido vagas nas escolas da cidade através de esquemas fraudulentos em Nampula (AIM, 2009)

c) Em 2009 o Jornal OPaís reportava a existência de um rombo de 1 milhão de

Meticais na Direcção Provincial de Educação de Manica, resultante da elaboração de folhas de salários para professores fictícios. Este desvio envolvia funcionários ligados ao sector da educação e Finanças em Manica (OPaís, 2009)

d) Em 2010 uma fonte do MINED, indicava que a corrupção era mais notável no processo de matrículas, na progressão ou mudança de carreira, na distribuição do livro escolar, na construção e adjudicação de obras e na atribuição de notas para passagem de classe” (Rádio Moçambique, 4 de Maio de 2010);

e) Em 2011, O jornal Opaís informava sobre o desvio de 9 Milhões de meticais

através da duplicação de folhas de salário, subsídios de chefia e horas extras para professores. Este desvio envolvia 28 funcionários, incluindo a Directora de Educação da Cidade de Nampula. (O País, 14 de Novembro de 2011, p. 3);

f) Em 2012, a Agência de Informação de Moçambique noticiava a detenção da

Directora dos Serviços Distritais de Educação, Juventude e Tecnologia de Nacala-á-velha, por desvio de 1. 200 Mil meticais, durante o exercício do mesmo cargo no distrito de Monapo (AIM, 2012);

g) Também em 2012, o jornal Whampula fax, relatava a detenção de um

funcionário afecto à Direcção Provincial de Educação de Nampula acusado de prática de crime passivo ao recolher ilicitamente 1 705 Mil meticais à troco de promessas de bolsas de estudo, mudança de carreira e concessão de vagas nos centros de formação de professores (Whampula fax, 2012); e

h) Em 2015 foram anulados pelo MINEDH em 9 escolas de cinco províncias,

exames extraordinários de 11 disciplinas devido a suspeitas de fraude. De acordo com os nossos entrevistados, existem em Nampula outras práticas corruptas envolvendo professores, directores de centros de formação de professores e responsáveis da educação ao nível provincial. O esquema consiste em candidatos a professores que conseguem, a troco de 30 mil meticais, ingressar nos centros de formação de professores, e findo o curso são colocados em diferentes escolas das zonas rurais. O facto de o sistema de colocação dos professores não seguir a regra do melhor classificado, abre espaços para a continuação destas práticas de corrupção na

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colocação de professores (Entrevista com o representante da ONP- Nampula, 8 de Outubro de 2015). De acordo com Corrales (2005) “a falta de vontade política e de interesse por parte das elites políticas e dos burocratas ligados ao sector da educação desincentiva a implementação de políticas mais vigorosas de combate à corrupção no sector da educação, o que contribui para o uso ineficiente dos recursos alocados ao sector e mina o alcance das metas estabelecidas para o alcance dos objectivos de desenvolvimento do Milénio” (p.45). Em Moçambique, a falta de dados estatísticos, não nos permite fazer uma análise sobre efeitos da corrupção, no alcance das ODM’s. Contudo, em 2011, o MINED ciente da amplitude dos prejuízos provocados pela corrupção no sector, lançou em parceria com a Procuradoria-Geral, a “Campanha Nacional anticorrupção” com objectivo de consciencializar os alunos para identificarem e denunciarem actos de corrupção no sector da educação. Esta campanha foi replicada ao nível das provinciais e distritos onde autoridades tradicionais, pais e encarregados de educação discutiram de forma mais aprofundada formas de mitigação deste flagelo nas escolas, (Opaís, 5 de Maio de 2010, p. 4), ainda mais porque a pequena corrupção reduz a confiança das instituições e de seus representantes degradando, por sua vez, a imagem, prestigio e credibilidade dos professores diante do público (Monteiro, 2011). Alguns entrevistados, afirmam que a pressão que esta campanha exerceu ao nível local, constitui um dos factores que precipitaram algumas mudanças no MINED e a quase extinção da campanha. Na realidade nos últimos anos, os exames deixaram (provinciais e distritos) de ser escoltados por brigadas conjuntas compostas por MINED-Polícia da República até um cofre seguro, cuja abertura era feita apenas no dia da realização dos exames, para seguir outros critérios muito permeáveis a fraude. Em 2008 o CIP em coordenação com a Organização Nacional dos Professores elaboram um código de conduta profissional dos professores Moçambicanos. O código pretendia ser uma declaração pública ética e deontologia profissional para orientar os professores dos princípios que devem guiar e inspirar a prática profissional dos professores moçambicanos, e é composto por cinco princípios: 1) Compromisso com os alunos; 2) Compromisso com os pais e encarregados da educação; 3) Compromisso com a sociedade; 4) Compromisso com a profissão; 5) Compromisso de integridade. Ao assumir o compromisso com a integridade, os professores comprometeram-se a absterem-se de usar a profissão para obterem vantagens ilícitas e imorais (OSISA, 2012). Segundo nossos entrevistados, para além de não ser suficientemente conhecido pelos professores ao nível local, a ONP que devia zelar pela implementação deste código de conduta, devido a sua fraqueza, não possui “força legal” para implementar este instrumento.

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5.5. Educação e Género O chamado Plano de acção de Dakar, definiu segundo a UNESCO (2000) um conjunto de metas até 2015, visando atingir a educação para todos, sendo que 3 (três) delas colocam enfâse em questões relativas a igualdade de género no acesso à educação, nomeadamente: (a) garantir que até 2015 todas as crianças especialmente as meninas, em situação difícil tenham acesso à educação primária; (ii) obter um aumento de 50% nos níveis de escolarização de adultos até 2015, especialmente entre as mulheres e oferecer acesso equitativo; (iii) eliminar as disparidades de género na educação primária e secundária até 2005, focalizando especialmente para a garantia de que as meninas tenham acesso igual e completo à educação básica de boa qualidade. Em Moçambique de modo a dar resposta a esta demanda internacional, o PEEC (2006-2010-11) fixava como objetivo em termos de género: (i) terminar com o fosso do género no EP1 até 2009 e EP2 até 2015; (ii) estabelecer mecanismos de apoio as professoras nas zonas rurais; (iii) encorajar as mulheres a candidatarem-se a postos administrativos e de gestão. Consentâneo com o PEEC, em 2009, o Programa Quinquenal (2010-2014) projectou alcançar:

a) A paridade de género no ensino primário; b) A promoção do acesso da rapariga à educação e formação técnico-

profissional; c) A aprovação da Política de Acesso ao Ensino Superior, que deveria ter em

conta aspectos de Equidade, incluindo o género; Ora volvidos 15 anos desde que Moçambique assumiu o compromisso de implementar políticas de promoção da igualdade de género no sector da educação existem ainda muitos desafios, nomeadamente:

a) Até final de 2010 o sector não havia alcançado nenhuma das metas relativas a promoção da rapariga na educação. Segundo entrevista com um grupo de raparigas alunas de uma secundária na cidade de Nampula, o casamento prematuro continua a ser o principal risco para o seu futuro educacional. Isto mostra que apesar da progressão da rapariga em termos educacionais esta progressão não teve grandes reflexos ao nível social, ainda mais porque, apesar dos incentivos criados pelas autoridades da educação, ainda existe pressão familiar para que as meninas se casem de modo a aliviar a demanda sobre os recursos familiares;

b) Existem diferenças de género na maioria dos indicadores de acesso, retenção, aprovação e não houve alteração significativa nas taxas de alfabetização de mulheres entre 2003 e 2008 (UNICEF, 2010);

c) Dados do IOF (2014-2015) indicam que há menor percentagem da população feminina (EP1-38,2%; EP2 -10,7%; ESG1- 8,6%; ESG2- 3,5%) que frequentou algum nível comparativamente aos homens, principalmente à medida que se atingem os níveis mais elevados de ensino (INE, 2015c); e

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d) Muitas crianças, especialmente as raparigas, não completam o ensino primário e os casamentos prematuros (47,3%), gravidez precoce (39,4%), assédio sexual (34,0%) são as grandes causas das desistências (MINED, 2014).

Estudos desenvolvidos sobre a desistência das meninas, tanto do lado da oferta, quanto da procura, indicam que a distância entre a casa das alunas e a escola foi indicada como um dos principais factores porque as meninas corriam grandes riscos a caminho da escola e por isso, muitos pais estavam relutantes em mantê-las na escola (DANIDA, 2005). O desemprego, os ritos de iniciação e os casamentos prematuros constituem as principais barreiras do lado da demanda (UATAF, 2015).

e) Nas instituições de educação existe desigualdades de género, não só ao nível

das estudantes, mas também a nível de mulheres com cargos administrativos (inferior a 10%) e de docentes (MINED, 2014). Segundo um entrevistado, Moçambique é o único país ao nível da região em que há mais homens do que mulheres nas escolas. Apesar de estabelecido no PEEC, poucas foram as medidas especificas implementadas para reduzir o fosso de género no pessoal docente e gestor das instituições de educação sobretudo primária.

De acordo com nossos entrevistados, nas zonas rurais de Moçambique e principalmente em Nampula, a falta de mulheres que exercem funções de chefia nas escolas aliado a ausência de professoras nas salas de aulas, que sirvam de modelo e de referência para as meninas, contribui não só para o aumento do nível de desistências das raparigas no ensino primário e secundário, mas também para o fraco engajamento dos pais e encarregados de educação na gestão da escola. De acordo com um entrevistado:

“ O processo de colocação de professores não é uniforme: temos uma situação em que nas zonas recônditas não mandam professoras, só mandam professores (…) Lá, as meninas não vêm outra coisa. A única coisa que elas vêm é só o homem e ela pensa apenas no casamento (...) Mas se ela visse uma mulher ali no seu dia-a-dia ela saberia que é possível ir mais além (...) as autoridades da educação deveriam, pelo menos colocar mulheres a circular pelas escolas e chegar lá dizer: estão a ver essa professora? Sim. Vocês também devem estudar para chegar até aqui (sic). Então para as alunas aquela professora servia de referência: eu quero crescer e ser como você professora, não quero-me casar agora porque tenho de me formar (Sic). (Entrevista em grupo com professores e membros do conselho de escola da escola primaria 12 de Outubro de Meconta)

Apesar da colocação de mulheres, tanto no processo de gestão assim como no processo de ensino, parecer conduzir a resultados melhores em relação a homens, regista-se baixa proporção de mulheres (15%) no efectivo de professores (MINED/INDE, 2014) e a sua nomeação para posições de liderança, nas instituições

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de educação gerou muitas vezes controvérsia. Num artigo de opinião publicado no jornal Zambeze, o articulista escrevia:

“Virou moda na classe dos dirigentes da Educação nomear senhoras solteiras, divorciadas, viúvas para cargos de Director Provincial. Este mal está a ser extensivo às direcções distritais, escolas secundárias e primárias. São pessoas nomeadas de acordo com o grau de parentesco, relações tribais, regionalismo, compadrio (...) muitas delas sem qualificações, sem o mínimo de experiência no sector da educação, (que nem sequer uma aula deu) gente sem escrúpulos e com medo de pensar, com o subterfúgio de igualdade de género ” (Zambeze, 2011, p. 7).

Tendo em conta os aspectos acima levantados, a permanência das mulheres nas zonas rurais constituirá nos próximos anos um grande desafio. Não só porque a legislação protege as mulheres casadas, mas também porque numa situação de falta de condições materiais, habitação, e outros incentivos sobretudo nas escolas das zonas rurais, as professoras usam seu “poder invisível” para não serem enviadas para longe das cidades onde, a sua presença é “mais que necessária” para incentivar as raparigas. 5.6. Qualidade da educação em Moçambique A qualidade do ensino tem constituído ao longo do tempo, grande preocupação por parte do governo de Moçambique. Por isso, nos diferentes instrumentos de política aprovados desde 1975, a qualidade do ensino e da educação ocupa um lugar de destaque. Contudo, apesar da aposta do governo nos discursos políticos, relatórios publicados recentemente, mostram que a qualidade da educação em Moçambique está ainda longe de corresponder ao discurso político. De acordo com o Southern and Eastern Africa Consortium For Monitoring Educational Quality (SACMEQ) a qualidade do ensino entre 2000 e 2007 não registou melhorias significativas, e o desempenho em leitura e Matemática registou uma deterioração significativa. A título de exemplo, em Cabo Delgado apenas 30% das crianças atingiu o nível mínimo de habilidades de leitura em comparação com 68% na província de Maputo. O declínio em mais 40% na leitura e matemática foi associado as rápidas mudanças estruturais não acompanhadas por um correspondente aumento de recursos humanos e materiais (UNICEF, 2010).

a) Desempenho dos alunos: os resultados mostram que entre os alunos

avaliados, apenas ¼ era capaz de identificar palavras tais como: pai, respeito e fora; apenas 17 % era capaz de ler uma frase, e menos de 1/10 conseguia ler um parágrafo (Banco Mundial, 2015, p.2-3);

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b) Em matemática, os resultados são também preocupantes: apenas metade dos alunos conseguia fazer uma adição simples (por exemplo 7+8), e apenas 18% conseguia fazer uma adição de dois dígitos (por exemplo 27+28). As meninas do centro e norte têm um desempenho pior. Por exemplo, na região centro o desempenho dos rapazes está acima do das meninas em 42 % em português e 18% em matemática. De igual modo, no norte do país, os rapazes obtiveram 48% a mais em português e 24% em matemática. Estes resultados podem ter alguma relação com o facto de que o número médio de professores é menor na região centro (32%) e norte (20%0 comparado com o sul (46%) (Banco Mundial, 2015, p.2-3);

c) A fraca formação de professores, a insuficiência de materiais e a falta de

apoio pedagógico significa que a maioria dos professores se tem apoiado em métodos didácticos centrados no professor, que enfatizam a repetição e a memorização, mais do que em abordagens centradas no aluno que encorajam o pensamento criador e o ensino baseado em capacidades. Os professores estão mal preparados para lidarem com alguns dos desafios que o sistema lhes coloca, tais como a realidade de ensino em turmas mistas, o ensino em turmas grandes, sem terem materiais didácticos, e de lidar com desafios como a disparidade de género, etc (MINED, 2006);

d) Muito poucos alunos são capazes de inferir sobre informação num texto;

somente 1 em cada 4 alunos é capaz de ler frases simples, inferir sobre informações e identificar assuntos no texto. Estas últimas habilidades são as pretendidas pelo currículo no fim do primeiro ciclo do ensino básico (MINED/INDE, 2014, p.53);

Isto mostra que os reais indicadores de sucesso para as ODM concentram-se em medidas de acesso e matriculas, em vez de resultados do processo de aprendizagem (Unterhalter, 2013, p. 16). Aliás, apesar de reconhecida por todos os deputados, a fraca qualidade do ensino em Moçambique foi denunciada pela bancada da Renamo-União Eleitoral na Assembleia da República, durante a 3a sessão ordinária realizada em 2009. A Renamo acusou o governo “de estar a usar dados quantitativos, despidos de rigor real da situação do país para ludibriar o povo” (Canal de Moçambique, 2009, p. 2). Segundo a Renamo,

“O ensino oferecido não tem qualidade nenhuma (…) as crianças acabam o ensino secundário geral sem estarem em condições de responderem às exigências do mercado de trabalho porque não adquirem durante a formação as devidas competências e habilidades que outrora eram adquiridas pelo aluno no fim da 4ª classe. O MEC não tem consideração para com os professores” (Filipe Primeiro, deputado da Renamo-UE, 2009)

Contudo a relação de forças dentro do parlamento, favorável a Frelimo não permite que iniciativas de lei propostas por outras forças políticas sejam discutidas o que faz

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com que a vontade da Frelimo e do seu governo se sobreponha aos interesses de outras formações políticas e mesmo de alguns deputados da Frelimo. De acordo com os nossos entrevistados, a qualidade da educação continua baixa em Moçambique, porque nos últimos anos, foram apenas tomadas medidas políticas (progressão por ciclos de aprendizagem) cuja implementação é ainda problemática devido não só a incompreensões na sua implementação, mas também a desleixo dos professores, desmotivados devido as péssimas condições de trabalho aliado à pressão exercida sobre eles, por parte das autoridades administrativas, para justificar o nível de reprovações. De acordo com um quadro sénior do sector da educação em Nampula:

“Em algum momento, os nossos colegas professores acabam não percebendo na verdade qual é a política que se quer. Quando se fala de passagem automática, semi-automática, então dizem que acaba sendo mesma coisa, os alunos no fim do ano acabam passando na mesma, mas não é isso (...). Em algum momento temos preguiça de na verdade trabalhar e mostrar aquilo que é exigência, porque o que se quer nesses ciclos de aprendizagem, não é que todo mundo passe da mesma maneira. A ideia é que 1a e 2a, é um ciclo, e algumas competências que os alunos não adquirem na 1a, podem ir melhorando na 2a, por isso ele pode transitar da 1a para a 2a. Mas quando chega na 2a se o professor for na verdade atencioso e descobrir que aquele aluno não conseguiu adquirir aquelas competências, e continua com aquela lacuna que trouxe da 1a classe, tem que ficar. Mas para este aluno ficar, exige-se ao professor que mostre com A+B porque é que este aluno tem de ficar; então é isso que o professor tem preguiça de fazer; e prefere só passar” (Entrevista com o Director de Planificação da educação em Nampula, Nampula, 8 de Outubro de 2015)

A progressão por ciclos de aprendizagem criou um edifício de ‘incompetentes” de baixo nível, que apesar de concluir os diferentes níveis de ensino (5ª, 7ª,10ª e 12ª classes), não adquirem conhecimentos suficientes, o que afecta cada vez mais a qualidade de educação em Moçambique e tem repercussões no ensino superior. Apontada como sendo o grande desafio para a melhoria de qualidade, não foi acompanhada por outras acções tais como: (i) presença e compromisso dos gestores das escolas para acompanhamento dos professores; (ii) a melhoria do desempenho do professor; (ii) a redução do tamanho das turmas; o aumento do número de horas lectivas para os estudantes; (iii) a melhoria da gestão dos estabelecimentos de ensino; (iv) a introdução da prática de acompanhamento dos alunos para superação das dificuldades; (v) aumento de incentivos financeiros que não devem cingir apenas a salários (vi) controle da assiduidade e adopção de um currículo consentâneo e adaptável às realidades locais.

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5.7. Conclusão: o que muda, no curto médio prazo? Quais consequências? Que

implicações para o sector?

Apesar de terem sido aprovados diferentes políticas e planos estratégicos para o sector da Educação, ainda persiste uma falta de entendimento comum sobre que tipo de Educação Moçambique precisa, para responder as demandas socioeconómicas da população;

As grandes reformas implementadas no sector são essencialmente elaboradas por burocratas ao nível central e não respondem as demandas sociais da população residente nas zonas rurais e a sua implementação ao nível de base, pelos funcionários nas provinciais é incoerente. Os funcionários não sentem segurança para implementar as reformas propostas o que lhes conduz a reproduzir as mesmas práticas, a que estão habituados;

Na última década houve progressão em termos de currículo e livros didácticos, contudo a Estrutura do Sistema Nacional de educação permanece inalterável;

A possibilidade de transferência de conhecimentos e competências pedagógicas dos professores para alunos na sala de aula é uma questão crítica no desenvolvimento de uma educação de qualidade em Moçambique;

Se é verdade que o sector da Educação registou melhorias significativas em termos de expansão para as zonas rurais e no aumento do acesso a educação, persistem contudo grandes dúvidas sobre a qualidade da educação e sua função no processo de mudança social. A educação em Moçambique ainda não fornece instrumentos para a maioria da população para competir num mercado de trabalho mais liberalizado que valoriza a competência;

Intervenções mais sustentáveis são necessárias para operar mudanças no sistema educativo em Moçambique. O aumento da capacitação e participação de professores e gestores de educação ao nível de base, comunidades locais e outros stakeholders nas reformas de educação é vital para a identificação de problemas de concepção e implementação de programas de Educação. Programas formulados e aprovados ano nível central e implementados ao nível local são menos propensos a ter sucessos; e

Apesar da falta de dados para sustentar nossa argumentação, existe a percepção de que o sistema de educação implantado em Moçambique ajudou a agudizar as desigualdades entre a cidade e o campo, reproduzindo assim as práticas da educação colonial.

6. Análise institucional/ relacionamento interinstitucional - Actores chave no sector da educação

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No âmbito da implementação do Programa CEP-Cidadania e Participação, o CESC realizou um estudo de mapeamento dos principais actores chave que participam no sector da educação. O objectivo deste estudo era de perceber, não só os interesses e atitudes dos actores, mas captar também as capacidades que estes actores têm de influenciar processos e decisões políticas no contexto da educação em Moçambique. Esse documento servirá de base para analise desta secção e será complementado por outros estudos Kosack (2009), Béteille (2009); Mundy (2006) e Moe (2006) e Sabatane (2000).

6.1. Análise dos Actores-Chave no Sector da Educação Os actores-chave identificados na área da educação podem ser agrupados da seguinte forma: unidades orgânicas do MINEDH (Direcções Nacionais, instituições de tutela e subordinadas), Assembleia da República, Instituições Académicas, MEPT, Organizações da Sociedade Civil, Parceiros de Cooperação do MINEDH, Professores e Sindicatos de professores. Nesta secção iremos apenas apresentar e discutir os interesses, poderes e influências que os actores ao nível central desempenham na implementação das políticas de educação em Moçambique. 6.2. Interesse dos Actores-chave

a) MINEDH/funcionários do sector - O interesse das unidades orgânicas do MINEDH é assegurar a implementação das políticas e prioridades definidas pelo Governo de Moçambique através do desenho de políticas, fiscalização da implementação das políticas e regulamentos, estabelecimento de normas para a qualidade do ensino bem como a criação de condições que permitam uma melhor aprendizagem das crianças. Funcionários governamentais são os principais intervenientes com responsabilidades em relação ao fornecimento de uma educação equitativa, eficiente e de forma efectiva. Kosack (2009) discute como é que a vontade política dos funcionários do sector, que muitas vezes trabalham em aliança com os políticos, pode ter influência no sector da educação. De uma forma geral, o interesse do MINEDH é de expandir a educação para todos e fazer com que as crianças desenvolvam as competências da oralidade, leitura, escrita e cálculo nas primeiras classes do ensino primário básico (1ª, 2ª e 3ª classes). Essa responsabilidade de implementação está não só a cargo dos funcionários mas também dos professores.

b) A Comissão dos Assuntos Sociais, Género, Tecnologias e Comunicação Social da Assembleia da República, com a introdução da componente de desenvolvimento humano no pelouro da educação, tem interesse de ver o desenvolvimento das infra-estruturas escolares, incluindo a aquisição de carteiras para garantir que todos os alunos tenham carteiras e possam ter melhores condições de aprendizagem. Tem também o interesse de ver uma educação não apenas instrutiva, mas que inclua também aspectos ligados ao

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desenvolvimento das crianças em todas as vertentes que lhe possam ser úteis como cidadão e que permitam uma melhor preparação para a vida adulta.

c) Instituições Académicas: O interesse das Instituições Académicas,

nomeadamente a Faculdade de Ciências de Educação da Universidade Pedagógica e a Faculdade de Educação da Universidade Eduardo Mondlane, é, principalmente, a formação de gestores e professores de qualidade com vista a contribuir para a melhoria da qualidade da educação, contribuindo também para a elaboração de políticas para a educação através de pesquisas, principalmente.

d) Organizações da Sociedade civil: As organizações da sociedade civil têm interesse na melhoria da qualidade da educação quer através da advocacia e monitoria dos serviços públicos, quer através da provisão de serviços tais como o apoio em infra-estruturas escolares, a formação de professores e ensino, etc. As organizações viradas para a advocacia e monitoria dos serviços assentam o seu foco numa abordagem baseada nos direitos, segundo a qual o Governo deve assegurar os direitos de educação para todas as crianças em idade escolar, incluindo o acesso à escola, permanência, educação de qualidade e provisão de material, entre outros elementos.

e) Parceiros de Cooperação: A comunidade internacional é composta de

indivíduos e grupos de actores que trazem para seu trabalho ideias sobre o desenvolvimento, incluindo a educação. Os parceiros de Cooperação detém recursos em forma de finanças, e exercem influência na educação através de transferenciais de ideias e práticas de ensino. Mundy (2006) fala do surgimento e desenvolvimento de uma educação internacional para o desenvolvimento através da qual agencias e agentes de desenvolvimento exercem influência para estender sua visão sobre as políticas educacionais dos países. Em Moçambique, O interesse dos parceiros de cooperação é orientado pelas prioridades de âmbito internacional no que concerne aos acordos e agendas internacionais também reconhecidas pelo Governo de Moçambique, como são os casos da educação universal, acesso e permanência na escola e o acesso da rapariga à escola. Os parceiros de cooperação partem do pressuposto de que é dever do Governo assegurar que todas as crianças com idade escolar tenham acesso a uma educação de qualidade e, neste âmbito, apoiam-no técnica e financeiramente.

f) Professores e sindicatos de professores: entre os principais stakeholders do sistema de educação encontramos os professores e seus sindicatos. Quando organizados em sindicatos, os professores têm voz e poder capaz de influenciar, não só a política educacional, mas também o sistema político. Béteille (2009) sustenta que, o poder de negociação que os sindicatos dos professores detêm, provêm da capacidade que têm de influenciar o eleitorado. Os sindicatos pedem organizar os professores, que devido a sua dispersão

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geográfica, podem realizar campanhas formais e informais e assim influenciar o comportamento do eleitor mediano (Moe, 2006). Aliás este facto foi constatado durante as visitas de campo, onde notou-se que a participação em trabalhos políticos (campanha, reuniões politicas, recepção de políticos vindo da capital) constituem uma das causas do absentismo dos professores na escola. Em Moçambique a inoperância dos sindicatos enfraquece o poder político dos professores. Contudo o poder dos professores é manifesto de forma informal, sobretudo em relação ao partido no poder.

6.3. Mecanismos de coordenação: Espaços formais e informais, influência dos actores nos mecanismos de tomada de decisão e exercício de poder

Nesta secção, pretende-se mostrar como é que os diferentes grupos de actores ligam-se uns aos outros e os elementos que constituem a base das ligações. No geral, são mais frequentes e sistemáticas as ligações entre o MINEDH, parceiros de cooperação e o MEPT/ Sociedade Civil no âmbito do diálogo entre o MINEDH e seus parceiros. Este grupo (MINEDH, parceiros de cooperação e MEPT) é conhecido por Grupo Local de Educação (GLE). Existem também ligações particulares entre parceiros de cooperação e sociedade civil reguladas por parcerias específicas e outras que acontecem de forma informal, quando os actores partilham os mesmos espaços de debate e tomada de decisão. Não foram identificadas ligações significativas entre a Assembleia da República, as instituições académicas e os parceiros de cooperação. O diagrama abaixo ilustra o resumo das ligações mais significativas entre os diferentes grupos de actores na área da educação bem como os elementos que servem de base dessas ligações (troca de informação e apoio financeiro e técnico).

Figura 1: Resumo das ligações entre os grupos de actores

Fonte: CESC/CEP, 2015

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6.4. Influência dos Actores-Chave

6.4.1. Assembleia da República (Nível Médio de Influência)

A Assembleia da República é o mais alto órgão legislativo, com autoridade para aprovar programas e planos do Governo, produzir legislação e executar outros papéis no âmbito legislativo. Apesar de constitucionalmente deter este poder, os papéis legislativos atribuídos ao Presidente da República contribuem para o enfraquecimento do órgão legislativo13. A existência de uma maioria absoluta do partido governamental nas quatro legislaturas desde os Acordos de Paz moldou as relações entre o legislativo e o Executivo. A disciplina partidária leva a que, em geral, não haja contradições entre o Executivo e o Legislativo. A solidariedade que prevalece entre a maioria parlamentar e o governo tem impedido que haja um verdadeiro debate sobre as opções políticas, pois é a linha estabelecida no programa do governo e a lógica partidária que prevalecem, remetendo de facto o Parlamento a um papel secundário (Brito et al., 2003). A posição minoritária da oposição no parlamento deixa-a sistematicamente sem capacidade para influenciar a produção legislativa, muito menos a orientação do Governo (Brito et al., 2003). 6.4.1.1. Comissão dos Assuntos Sociais, Género, Tecnologia e Comunicação Social

Actualmente, a Comissão é dirigida por uma figura de grande influência no seio do partido FRELIMO (pela segunda vez consecutiva, chefe desta Comissão) sendo, assim, uma figura com alguma autoridade também no Governo. Em termos nominais e a partir das ligações que tem com o governo, esta comissão tem um grande poder de influência, mas na prática, este poder não é exercido em pleno quer no que se refere em matéria legislativa, quer no que diz respeito à fiscalização. A disciplina partidária e a relação de subordinação do legislativo ao executivo limita o poder desta comissão. Apesar desta situação, é importante uma aproximação a esta comissão, sobretudo para tê-la como um forte aliado nas acções de advocacia, na medida em que, tendo esta comissão como um aliado, existem possibilidades de introduzir mudanças.

6.4.1.2. Comissão do Plano e Orçamento

Pela sua importância no processo de orçamentação, esta Comissão tem muita capacidade de influência, sobretudo no que diz respeito ao Orçamento do Estado. Esta comissão estabelece ligações com a Sociedade Civil, através do Fórum de Monitoria do Orçamento (FMO). Esta ligação pode ser reforçada e capitalizada especificamente na área da educação para reforçar o orçamento deste sector. Esta comissão é dirigida por uma figura de grande influência no seio do partido no poder

13 Estes poderes do Presidente incluem: o poder de veto (Art. 163 da Constituição da República); a possibilidade de dissolução da Assembleia; (Art. 159 da Constituição da República); e capacidade de elaborar “Decretos-Lei” (Art. 181 da Constituição da República).

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e membro da comissão política da Frelimo. É uma pessoa aberta ao diálogo, que toma decisões ponderadas e aberta a mudanças.

Ao nível da Assembleia da República, as Comissões dos Assuntos Sociais, o Género, Tecnologia e Comunicação Social e do Plano e Orçamento são actores importantes a ter em conta principalmente em acções de lobby, pois, têm muita autoridade que lhes é legalmente reconhecida. As pessoas que dirigem estas comissões gozam de grande influência no seio do partido e da bancada maioritária, onde reside o poder na Assembleia da República, e podem ser importantes aliados para a mudança desejada no sector da Educação. Apesar destas comissões/pessoas que lideram mostrarem interesse relativamente à melhoria da qualidade da educação, há outros interesses não explícitos (pressão e interesses partidário mas que não foi possível captar neste estudo) devem ser considerados.

6.4.2. Governo (Nível Grande de Influência)

6.4.2.1. Ministério da Economia e Finanças

O Ministério da Economia e Finanças (MEF) é a entidade que controla e globaliza o dinheiro e decide quanto será alocado a cada sector, pelo que muitas vezes os sectores têm de fazer lobbies junto deste Ministério para obterem o financiamento necessário para concretizar os seus planos e programas. Ainda que o sector tenha boas intenções nos planos, a alocação do orçamento obedece, muitas vezes, a interesses políticos, sendo que o MEF estabelece os limites orçamentais de cada um dos sectores do Governo. Portanto, o poder de decisão sobre o orçamento reside no Ministério de Economia e Finanças, mas a Assembleia da República (Comissão do Plano e Orçamento) tem autoridade para influenciar junto deste sobre o mesmo, quer em termos do valor alocado quer em termos das áreas prioritárias. Assim, para questões ligadas ao orçamento, as acções de advocacia devem ser direccionadas de igual modo ao MEF e à Comissão do Plano e Orçamento da Assembleia da República.

6.4.2.2. Ministro e Vice-Ministro

O Ministro e o Vice-Ministro são as figuras que estão no topo do processo de tomada de decisão no MINEDH. O seu trabalho é feito com auxílio do Gabinete do Ministro, dirigido por um Chefe de Gabinete. O Ministro e o seu Vice lideram os principais espaços de tomada de decisão, como o conselho técnico e consultivo a nível interno. O Ministro aprova os regulamentos internos das unidades orgânicas do MINEDH. Apesar de serem figuras novas no Ministério, no âmbito da formação do novo Governo, é notória a sua capacidade de influenciar agendas na área da educação, por exemplo, o comprometimento com a melhoria de infra-estruturas (carteiras), assiduidade do professor e o ensino bilingue são temas trazidos neste mandato

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actual e assumidos pelos diferentes actores (sociedade civil, Governo e parceiros de implementação), incluindo, no caso das carteiras, o sector público. O tema sobre a assiduidade do professor é um dos que mereceram atenção especial do Ministro, tendo, inclusive, lançado a campanha “Assiduidade do Professor”, que tem sido um tema que domina os debates e a opinião pública nas rádios e jornais quando se fala sobre a qualidade da educação. Ainda, nota-se uma certa iniciativa e abertura ao diálogo com os diferentes sectores da sociedade através de contactos e encontros de reflexão sobre a qualidade da educação com ex-Ministros, mulheres, sociedade civil e jornalistas. 6.4.2.3. Secretário Permanente do MINEDH

O Secretário Permanente preside o Conselho Técnico do MINEDH, sendo o principal espaço de consulta que emite pareceres sobre as áreas de actividade do Ministério. É com base nestes pareceres que as grandes decisões são tomadas. Ao nível do diálogo com os parceiros, o Secretário Permanente preside os encontros do GCC e GCC-Alargado. O encontro do GCC é importante, pois, é neste encontro que são discutidas questões ligadas à parceria entre o Grupo Local de Educação, acompanhamento das recomendações do RAR e GCC-Alargado, monitoria dos grupos de trabalho, entre outras questões de âmbito de coordenação. No GCC-Alargado (Setembro de cada ano), é onde se discute a proposta do PES e do OE do ano seguinte, faz-se uma apreciação do grau de execução das actividades do ano em curso, de modo a melhor planificar-se o ano seguinte, (incluindo as actividades a serem financiadas pelo FASE e o calendário de desembolso). O Secretário Permanente do MINEDH tem um papel técnico e uma relação de muita proximidade quer com os Directores Nacionais quer com os parceiros de cooperação e, sobretudo, nos espaços de tomada de decisão.

6.4.2.4. Direcções Provinciais da Educação e Desenvolvimento Humano (DPEDH)

As DPEDH têm uma grande capacidade de influência na medida em que é através destas que as acções são implementadas e por serem a principal via de envio de informação oficial para o nível central. A informação enviada ao nível central é canalizada directamente para o DIPLAC ou para as respectivas Direcções nacionais quando solicitada. As informações encaminhadas para o MINEDH (relatórios, dados estatísticos, etc.) englobam as actividades realizadas pelas Direcções Provinciais bem como aquelas realizadas pelos parceiros (sociedade civil e parceiros de cooperação) ao nível das províncias, de uma forma geral. Apesar de não terem o poder de tomada de decisão, a capacidade de influência das Direcções Provinciais assenta na sua capacidade de execução das directrizes emanadas ao nível central e de informar o MINEDH através do envio de informação (relatórios parciais). Os relatórios parciais contêm informação proveniente dos distritos e das províncias, englobando também aquela produzida pelas organizações da sociedade civil e por outras instituições que actuam na área da educação.

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6.4.2.5. Instituto Nacional de Desenvolvimento da Educação- INDE

O INDE tem uma grande capacidade de influência na medida em que é, em termos orgânicos, a instituição que define os princípios orientadores da planificação curricular e metodologias de avaliação e promove a investigação educacional, planificação e o desenvolvimento curricular para o MINEDH. O INDE realizou em 2014 uma avaliação nacional sobre a educação (3a classe), importante para o entendimento do actual estádio do ensino primário em Moçambique. Este estudo inspirou a realização do estudo sobre a qualidade da educação em Moçambique realizada pelo Banco Mundial em 2015. Este estudo constitui o primeiro do género realizado pelo Governo.

6.4.2.6. Direcção Nacional do Ensino Primário (DINEP), Direcção Nacional do Ensino Secundário

(DINES) e Direcção Nacional de Formação de Professores (DNEFP)

O domínio de actuação da DINEP e da DINES é o ensino (primário e secundário) e têm como principais funções velar por todos os assuntos inerentes ao ensino. O DINEP e o DINES elaboram propostas de políticas, projectos de lei, regulamentos e normas, fazem estudos sobre o desenvolvimento curricular e elaboram pareceres sobre propostas de livros e materiais escolares. A DNEFP actua ao nível da elaboração de políticas e coordenação da formação dos professores, bem como dos formadores. Portanto, sob o ponto de vista de autoridade burocrática baseada nas competências que lhe são institucionalmente atribuídas, todas as direcções têm um grande potencial de influenciar a tomada de decisões sobre aspectos inerentes aos seus domínios. Entretanto, dentro destas Direcções, não foi possível identificar pessoas influentes capazes de ajudar a influenciar políticas. Tendo em conta os elementos acima apresentados, a DINEP, a DINES e a DNEFP são actores-chave e é importante tê-los como aliados na medida em que é nestes lugares onde inicia todo o processo de preparação das grandes decisões nas áreas da educação e da formação dos professores. A participação das OSC e dos parceiros de cooperação nos grupos de trabalho do ensino primário, ensino secundário e da formação de professores é uma oportunidade para manter o contacto com estas Direcções e participar no processo de debate.

6.4.2.7. Direcção Nacional de Gestão e Garantia de Qualidade, Direcção de Assuntos Transversais, Direcção de Planificação e Cooperação

As 3 direcções nacionais actuam em áreas de grande importância para a melhoria da qualidade da educação, respectivamente, (i) controle das normas e indicadores de qualidade, (ii) assuntos transversais (género, desporto, envolvimento da comunidade entre outros) e (iii) formulação de propostas de políticas, do PES/controle da execução dos projectos de desenvolvimento. Entre as três direcções, a DIPLAC pode

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ser considerada o actor que tem mais capacidade de influência dentro do MINEDH e tal decorre do facto de ser a Direcção que tem mais ligações, quer com as outras direcções do MINEDH, quer com os parceiros (parceiros de cooperação e SC). É ao nível do DIPLAC onde são sistematizados os dados do sector, os relatórios e estatísticas. Este facto é importante porque permite ao sector controlar a informação. Ainda, a DIPLAC (Director) coadjuva o Secretário Permanente nos encontros do GCC, com os Directores da Administração e Finanças e com o Secretário Executivo do Plano Estratégico.

6.4.3. Organizações da Sociedade Civil (Nível Grande de Influência)

6.4.3.1. MEPT

O Secretariado do MEPT tem um nível grande de influência na medida em que tem acesso a informações provenientes do Governo (MINEDH), dos parceiros de cooperação e de seus membros. O secretário do MEPT tem também capacidade de enviar informações para estes actores. O facto de estar integrado em redes internacionais que actuam na área da educação coloca o MEPT numa situação privilegiada no que respeita ao acesso à informação. Contudo, é importante notar que a capacidade de influência do MEPT pode crescer se melhorar o nível de coordenação com os seus membros no que concerne à troca de informação e acções de advocacia.

6.4.3.2. ADPP, Progresso, IBIS, Actionaid, Save The Children

O nível de influência destas organizações é considerado grande, pois, têm uma grande capacidade de informar os outros actores chave, como o MINEDH, parceiros de cooperação e outras organizações da sociedade civil e tem uma participação activa nos outros espaços reivindicados pelo governo e pela sociedade civil. Estas organizações têm uma longa experiência na implementação de diversas iniciativas na área da educação e ao longo deste período foram desenvolvendo um relacionamento muito próximo com a Direcção Nacional do Ensino Primário, Direcção Nacional de Planificação e Cooperação, Direcções Provinciais da Educação e Direcção Nacional de Formação de Professores. Esta proximidade permitiu que desenvolvessem relações pessoais com actores chave dentro destas Direcções Nacionais. Contudo, é importante notar que o grande nível de influência de algumas destas organizações pode também estar relacionado com as pessoas que estão ligadas às organizações, como são os casos da Presidente da Progresso, Elisabeth Sequeira, e da Gestora Sénior do Programa de Educação da Save the Children, Nacima Figia, que são pessoas que conhecem muito bem o sector e dominam os meandros da tomada de decisões. Algumas destas organizações indicaram alguns exemplos da sua contribuição na melhoria da qualidade da educação primária.

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A Progresso indicou, por exemplo, que teve um papel relevante na melhoria dos livros da primeira e segundas classes em 2003/4. A ADPP indicou que teve um papel importante na alteração do currículo dos professores, com a introdução da parte prática que antes não era considerada pelo MINEDH. A ADPP, a Actionaid e IBIS têm ligações com outras organizações ao nível internacional baseadas na partilha de informação e apoio técnico e financeiro na área da educação primária. Isto, coloca estas organizações, numa posição privilegiada em termos de acesso a informação sobre as grandes tendências políticas e novas abordagens nos processos de tomada de decisão ao nível internacional. Estas organizações constituem um importante recurso para no seio das organizações da sociedade civil, pois, fazem parte do MEPT e com uma participação muito activa.

6.4.3.3. Visão Mundial

A Visão Mundial é uma organização internacional que tem vindo a trabalhar na área da educação, sobretudo, no apoio à construção de infra-estruturas. Actualmente implementa em parceria com as direcções provinciais de educação e agricultura de Nampula e Zambézia o programa de alimentação escolar. Neste momento está em processo de mudança de abordagem para a monitoria da governação e advocacia da qualidade da educação. Na sua anterior abordagem, a Visão Mundial tem sido um actor com uma grande capacidade de influência na medida em que está presente em todas as províncias do país, tem relações de parceria muito próximas com os parceiros do governo (Ministério da Educação e Desenvolvimento Humano e Ministério do Género, Criança e Acção Social). Considerando a sua anterior capacidade de influenciar e experiência de relacionamento com o Governo, apesar de estar a mudar de abordagem, pode considerar-se que tem potencial de influenciar, contudo ainda não se pode avaliar com exactidão o seu actual nível de influência nesta sua nova abordagem na área de educação.

6.4.3.4. Centro de Capacitação e Aprendizagem da Sociedade Civil (Nível Médio de Influência)

O actual nível de influência do CESC pode ser considerado médio porque tem a capacidade de partilhar informações com alguns actores-chave como o MEPT, USAID e parceiros de cooperação (FASE). O CESC tem ainda uma grande capacidade de produzir evidências na área da educação primária através do Cartão de Pontuação Comunitária (CPC), um instrumento que possibilita os provedores e beneficiários avaliarem a qualidade de serviços. O nível de influência do CESC pode melhorar se esta organização aumentar a sua capacidade de participação nos diferentes espaços e, desse modo, aumentar o seu contacto com os actores-chave na área da educação. O CESC tem também a vantagem de ser uma das poucas organizações especializadas na monitoria da governação.

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6.4.3.5. Fórum de Monitoria do Orçamento (Nível de influencia médio)

O FMO, actualmente coordenado pelo CESC, é um actor-chave especialmente nas questões relativas à influência sobre o Orçamento do Estado que, de uma forma geral, engloba os diferentes sectores, incluindo o da educação. O FMO tem tido um papel importante no diálogo com a Comissão do Plano e Orçamento, quer para intervir no orçamento quer para monitorar os gastos do Governo. Este fórum também estabelece ligações com a Direcção Nacional do Orçamento e com o G19 através do Grupo de Análise Orçamental.

6.4.3.6. ROSC e Rede Criança (Nível Baixo de Influência)

Considera-se que as duas redes têm um baixo nível de influência porque a sua ligação com os actores-chave na área da educação, sobretudo com o Governo, é muito fraca. A principal causa da existência das duas redes é a defesa dos direitos das crianças e, dado o facto de o direito à educação constituir um dos direitos fundamentais das crianças, esta constitui uma das áreas de interesse das duas redes. Contudo, a sua ligação tem sido mais forte com o Ministério do Género, Criança e Acção Social. Apesar da sua actual fraca capacidade de influenciar, estes actores podem ter uma importância potencial na medida em que integram várias organizações que defendem os direitos das crianças, incluindo o direito à educação, e desta forma, podem trazer informações/conhecimento/ evidências produzidas pelos seus membros e partilhar com os outros por via do MEPT, onde também fazem parte.

6.4.4. Instituições Académicas (Nível de Influencia fraco)

6.4.4.1. Faculdade de Ciências da Educação da UP e Faculdade de Educação da UEM

Actualmente, o nível de influência das instituições académicas é baixo, pois, têm um nível de ligação muito baixo com os outros actores. Contudo, estas instituições são actores de importância potencial para a mudança na medida em que trazem evidências através de pesquisas que podem ser importantes na elaboração de políticas e tomada de decisões. A Faculdade de Ciências da Educação da Universidade Pedagógica, em particular, forma gestores e professores na área da educação primária, o que lhe atribuiu uma importância para a melhoria da qualidade da educação. Contudo, apesar de demonstrarem um interesse em relação à melhoria da qualidade da educação, é importante ter em conta que o principal interesse das instituições académicas é a formação, pelo que podem não investir muito, de forma directa, na melhoria da qualidade da educação.

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6.4.5. Parceiros de Cooperação (Grande Nível de Influencia)

6.4.5.1. Embaixada da Finlândia, GIZ (Cooperação Alemã), Banco Mundial, Irlanda, Embaixada da Itália, UNICEF, Portugal (FASE)

A ligação entre os parceiros de cooperação que apoiam o FASE é baseada na troca de informação, apoio técnico e apoio financeiro. Os parceiros do FASE têm uma participação muito activa nos espaços de debate e tomada de decisões no MINEDH, sendo que a ligação acontece em diferentes níveis, com os técnicos seniores das Direcções, com os Directores, com a Secretária Permanente e com o Ministro do pelouro. É importante considerar que o financiamento do FASE para o MINEDH é muito importante, pois, complementa o Orçamento do Estado e é sobre este financiamento que o Ministério tem um controlo maior em termos de negociação e aplicação.

Existem no MINEDH projectos financiados por alguns parceiros de cooperação em parcerias independentes do FASE. O mesmo acontece com outros parceiros que não apoiam o FASE, mas que mesmo assim participam nos espaços de coordenação e tomada de decisão do grupo, o que faz com que também tenham uma maior capacidade de influência. O DFID, a JICA, a USAID, a UNESCO, a União Europeia, a DANIDA são alguns dos parceiros de cooperação que não apoiam o FASE, mas que têm parcerias com o MINEDH. Neste âmbito, para além da troca de informação, prestam apoio técnico e financeiro e participam nos encontros14 com os parceiros do FASE. Não foi possível identificar qual das organizações, ou pessoas dentro das organizações, têm maior capacidade de influenciar, pois, considera-se que as decisões são discutidas em conjunto e cada organização pode participar de igual forma como as outras. Entretanto, é importante tomar em consideração a necessidade de se estabelecer relações mais próximas com as organizações que actualmente lideram a Troika dos parceiros, nomeadamente a Alemanha, a Finlândia e a UNICEF. A Finlândia iniciou a presidência do grupo em Abril de 2015, por um período de dois anos. O próximo país a assumir a presidência é a Alemanha.

6.4.6. Media (Nível médio de Influência)

Os media constituem um dos actores centrais na formação da opinião pública e alimentação de debates sobre diferentes assuntos socioeconómicos e políticos no país. Relativamente a assuntos sobre a educação, podemos destacar os seguintes órgãos de informação: os jornais O País e Notícias, a Televisão de Moçambique, a Rádio Moçambique, a STV, a TIM e a Miramar. Numa análise feita de Fevereiro a Abril estiveram em destaque assuntos como os encontros de reflexão sobre a educação e desenvolvimento humano com ex-ministros, com um grupo de mulheres, com alunos e professores e com jornalistas, entre outras notícias relacionadas com outros eventos e acontecimentos ligados à área da educação, incluindo debates radiofónicos sobre a qualidade da educação. Apesar da capacidade que os media têm de moldar a opinião pública, é importante realçar que o seu alcance é reduzido, 14 Os encontros dos parceiros de cooperação serão detalhados na secção sobre a análise dos espaços-chave.

50

considerando que apenas uma minoria nas zonas urbanas tem acesso aos jornais, escuta rádio e percebe os assuntos discutidos, ficando excluídos os grupos menos alfabetizados e das zonas onde os jornais, a televisão e a rádio não são comuns. Contudo, para os actores que tomam decisões, estes meios podem ser um importante veículo para exercício de influência.

Quadro 3: Quadro Resumo do Nível de Influencia dos Actores no sector da Educação.

7. Financiamento do sector de educação em Moçambique

Nível de influência dos actores no sector da educação

Fraco Médio Alto

ROSC; Rede da Criança;

Fórum de Monitoria do Orçamento (FMO)

CESC;

Banco Mundial; Embaixada da Finlândia; FASE; GIZ; Irlanda Itália; Portugal; UNICEF

Instituições académicas (UEM; UP)

Assembleia da República (Comissão dos assuntos sociais, género, Tecnologia e comunicação social;

Comissão do plano e Orçamento)

Ministério da Economia e Finanças;

Ministro e Vice-Ministro da educação;

Secretário Permanente do MINEDH;

INDE; DINEP; DINES, DIPLAC, DNGGQ; DAT

MEPT; ADPP; Progresso; IBIS; Action AID; Save the Children; Visão Mundial

51

Neste capítulo, focalizamos primeiro sobre quais têm sido as tendências no financiamento do sector – a alocação orçamental ao sector, a sua alocação dentro do sector, seja a programas específicos, províncias ou tipos de despesa, e finalmente a execução. Esta análise reflecte os “resultados” do processo técnico-político de planificação, orçamentação e execução. 7.1. Análise Breve do Orçamento do Estado na Perspectiva do Sector de Educação

O Orçamento do Estado reflecte uma representação quantitativa do resultado do processo de negociação e competição entre diferentes interesses. Portanto, é necessário perceber as tendências em termos de alocação orçamental ao nível macro como dentro do sector. A análise da componente interna e externa também se afigura necessária devido ao peso que cada um representa no sector da educação. A análise da distribuição orçamental (em termos regionais) e a execução orçamental permitem-nos ver a correspondência entre as necessidades e as decisões de natureza política no sector da educação. 7.1.1. Alocação ao Nível Macro

O peso da educação no total do OE dá-nos uma ideia geral sobre a prioridade que o Governo dá ao sector. Como os fundos não são suficientes para as necessidades, é muitas vezes no processo de priorização ou ajuste que decisões difíceis são tomadas. A educação tem tido desde a independência, um grande peso no OE, reflectindo a prioridade política dada ao sector pelos sucessivos governos e pelos doadores. Nos últimos anos, o orçamento do sector é de 20%, o maior de todos os sectores. Apesar de registar uma tendência decrescente em termos de PIB, 22.9% em 2008 ; 19.3% em 2013 e 19.5% em 2014, no OE de 2015, o peso da educação voltou aos níveis atingidos em 2009 (22.8%), e no OE de 2016 este peso se mantem (22.9%).

Gráfico 1: Peso de Educação como % de PIB e Orçamento do Estado

Fonte: UNICEF (2015) Análise da Proposta do OE (apresentação feita ao parlamento) e Proposta de OE 2016.

5.4% 5.3% 5.7% 6.4% 6.2% 6.2% 7.0% 7.3% 7.6% 6.5%

21.0%22.9%

21.2% 20.7% 19.7% 20.1% 19.3% 19.5%22.8% 22.9%

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Educacao, % de PIB Educacao, % do OE

52

O pequeno aumento registado entre 2015 a 2016 em termos de proporção do OE, esconde uma diferença entre fundos internos e externos. Os Fundos internos aumentaram em 10%, enquanto fundos externos diminuíram 17%15, o que teoricamente demostra um compromisso do Governo com o sector. 7.1.2. Financiamento do Orçamento do Sector O sector da Educação tem várias fontes de financiamento: (i) Fundos internos (que incluem fundos do Apoio Geral ao Orçamento do Estado disponibilizados pelos parceiros de cooperação e disponíveis para financiar todo o orçamento, incluindo educação). Estes fundos têm em termos nominais e em termos de seu peso no sector, aumentado ao longo dos últimos anos; (ii) Fundo comum – FASE – é um fundo colectivo de um grupo de doadores para apoiar os planos do sector de educação. Em valores nominais o FASE tem sido estável. Devido ao aumento nominal do orçamento do sector, o seu peso do FASE tem diminuído – actualmente equivale a 12%; (iii) Projectos financiados directamente por outros países ou organizações internacionais. A maior parte está reflectida no orçamento, mas outros de algumas ONGs não, por estarem fora do orçamento. Gráfico 2: Fonte de Recursos ao Sector de Educação, Milhares de Meticais

7.1.1. Alocação Dentro do Sector

Ao nível do sector, as fontes de financiamento são classificadas em 3 categorias: (i) recursos recorrentes - que são financiadas pela componente interna; (ii) investimento 15Proposta de OE 2016, Quadro 13

-

10 000 000

20 000 000

30 000 000

40 000 000

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Recursos Internos Recursos Externos (FASE)

Recursos Externos (Projectos)

53

interno - despesas de capital; (iii) Despesas de investimento financiado pela componente externo (Doadores). Uma grande parte dos fundos internos são usados para despesas correntes (salários e bens e serviços). As despesas de investimentos feitas pela componente interna são bastante limitadas. (Em 2014 representavam 7% do total dos recursos, e 28% do total do investimento no sector). A grande maioria do investimento do sector é provém da componente externa.

Gráfico 3: Custos Recorrentes e de Investimento do Sector de Educação, Milhares de Meticais

No entanto, e apesar das limitações, é interessante analisar os fundos do sector alocados aos vários níveis de educação. A alocação tende a reflectir as prioridades de políticas do sector’ (Banco mundial, 2015), o ensino primário. No gráfico 4, a seguir, analisamos a alocação dos fundos recorrentes às grandes prioridades do sector, excluindo os fundos ‘não classificados’, e no gráfico 5 fazemos o mesmo para despesas de investimento.

Gráfico 4: Despesas Correntes Por Tipo de Educação (Milhares de MT), 2014

Fonte: REO 2014 (excluindo despesas ‘não classificadas’)

Gráfico 5: Despesas de Investimento Por Tipo de Educação (Milhares de MT), 2014

-

10 000 000

20 000 000

30 000 000

40 000 000

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Despesas Correntes (Interno) Investimento (Interno)

Investimento (Externo)

0500 000

1 000 0001 500 0002 000 0002 500 0003 000 000

54

Fonte: REO 2014 (excluindo despesas ‘não classificadas’)

7.1.3. Alocação dos Fundos de Investimento a Áreas de Actividade

Como a componente de custos recorrentes é maioritariamente necessária para manter o sistema de ensino funcional, é no investimento onde escolhas sobre políticas ou actividades podem ter maior impacto. Como podemos ver através do gráfico 6 abaixo, em 2014, a maior parte do investimento foi aplicado em construção de salas de aulas, seguido pela aquisição de livros escolares e pela reforma da educação profissional. O Apoio Directo às Escolas (ADE), fundo para o funcionamento das escolas, cobre despesas correntes das escolas, mas é classificado como investimento por ser financiado pelo componente externa. Porque o OE não indica os valores do investimento no sector, mas uma ‘amostra’ que varia de ano para ano, é difícil fazer uma análise da evolução de certos programas. De acordo com nossos entrevistados, a construção de salas de aulas constitui prioridade política. É por isso que essa componente constitui a grande prioridade em termos de investimento. É nesta componente também que se registam maiores índices de corrupção. Este investimento é financiado por fundos externos, mas também internos. A compra e a distribuição de carteiras escolares constituem também prioridade política, e representa a maior alocação dos fundos internos de investimento.

Gráfico 6: Investimento (Interno e Externo) no Sector de Educação (Milhões de Meticais)

0

500 000

1 000 000

1 500 000

2 000 000

55

Fonte: OE 2014, Fundamentação

7.2. Desconcentração e Decentralização no Sector de Educação

Nos últimos anos, o sector da educação registou significativas reformas de desconcentração financeira. A maior fatia da despesa passou a ser feita nos distritos. O aumento dos gastos nos distritos é em parte justificado pelas despesas de salários que atingem 95%. Porque esta despesa é tratada ao nível das provinciais, não reflecte no aumento do poder de decisão dos distritos sobre a forma como o dinheiro deve ser usado. Na realidade os distritos têm um poder de decisão limitado sobre o componente de bens e serviços. De notar que enquanto o processamento do pagamento de salários etc. é feito no distrito, as decisões sobre número de novos professores admitidos por ano é feito anualmente ao nível central, nas discussões entre o MINEDH e o MEF. Ao nível da província, as despesas correntes incluem salários e custos recorrentes ligados ao funcionamento das DPECs, e é também a este nível que é executado o valor alocado a cada província para decisões sobre onde construir novas escolas ou onde reabilitar/construir salas. A nível central, o MINEDH executa uma grande parte do investimento, e mais uma pequena componente de despesas de funcionamento. Gráfico 7: Execução no Sector de Educação (%) por Nível Territorial

0200400600800

10001200

interno externo

56

Fonte: REO 2014, Mapa III-2

7.3. Distribuição Geográfica Obviamente, a distribuição de recursos entre diferentes regiões do país pode ser feita com base em critérios técnicos, ou políticos, ou uma mistura dos dois, e é um assunto complexo e sensível. Em toda a análise de distribuição geográfica, é necessário tomar em conta que grande parte dos recursos do sector são recorrentes, e há poder de discrição limitada para influenciar. Por exemplo, as despesas com salários têm obrigatoriamente que estar de acordo com a distribuição dos professores. As províncias com mais escolas secundárias, ou escolas técnico-profissionais tendem a gastar mais em termos de salários. De facto, olhando para a figura abaixo, podemos ver que as maiores alocações per capita vão para Maputo cidade e Maputo província, o que não é surpreendente, pois é aqui onde se concentra maior número de escolas secundárias, técnico-profissionais. Gráfico 8: Alocação de Fundos do Sector de Educação a Províncias, meticais per capita (2014)

Fonte: UNICEF Budget Brief 2014

Uma forma de analisar as decisões em termos de alocação geográfica, seria com base na componente de investimento ao nível geográfico. Por exemplo, a construção de

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Funcionamento Investimento Interno Investimento Externo

Distrital Provincial Instituicoes Centrais MINEDH

7 808

5 906 5 846 4 921 4 587 4 334 4 226 4 185 4 026 3 980

2 907

- 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000

57

mais escolas (incluindo de nível primário) poderia, ao longo do tempo, reverter desigualdades regionais em termos de acesso à educação. No entanto esta informação sobre o investimento por provinciais não está disponível no OE, pois este dá apenas uma amostra de projectos de investimento. 7.4. Execução Orçamental no Sector de Educação O sector de educação tem uma taxa de execução das mais altas de todos os sectores, e significativamente acima da média do OE. Em 2014 por exemplo, a execução global do OE se situou em 85.1%, enquanto a do sector de educação foi de 91.3%. Este fenómeno tem sido constante nos últimos anos, como poder ser visto no gráfico 9 abaixo.

Gráfico 9: Execução no Sector de Educação (%) e no Orçamento do Estado

Seria interessante ver se há algumas das componentes são particularmente bem ou mal executadas, de modo a perceber se há grandes diferenças entre o orçamento aprovado e o executado. Essa análise pode nos permitir abrir espaço para maior pressão sobre certos programas/componentes de interesse político. No entanto, evidências sugerem que a componente que tem maiores problemas em termos de execução é o investimento externo, muito provavelmente devido a demoras dos parceiros e outros aspectos relacionados com estes. O facto da execução no sector de educação – e em particular a componente interna – ser muito alta, sugere uma gestão rigorosa e técnica, acima da média por parte do Governo. Gráfico 10: Taxas de Execução por Área Prioritária no Sector de Educação (2014)

83.2

78.3

86.5 87.2 86.487.8 88.1

85.187.4 88

91.590.2

87.3

93.7 93.491.3

70

75

80

85

90

95

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Execucao do OE Execucao do Sector de Educacao

58

Fonte: REO 2014, Mapa III-2

7.5. Desafios / oportunidade: mudança sob constrangimentos orçamentais A participação do governo no orçamento da educação cobre sobretudo salários, portanto a contribuição financeira dos parceiros externos e de outros doadores cobre a maioria das despesas não salariais, que são cruciais para providenciar infra-estruturas, livros escolares, equipamentos e formação de professores, essenciais para a melhoria da qualidade do ensino no país. Os gastos que Moçambique faz com a educação em percentagem do PIB é relativamente elevada para os resultados que produz relativamente as taxas de conclusão do ensino primário. De acordo com o Banco Mundial existe uma variação significativa no desempenho para um determinado nível de gastos e muitos países que investem em níveis semelhantes aos de Moçambique, conseguem alcançar melhores resultados. Isto sugere que os resultados educacionais podem ser melhorados se o dinheiro for gasto de forma mais eficiente (Banco Mundial, 2014). Se é verdade que o aumento do financiamento pode melhorar os resultados no sector da educação, a crise financeira internacional que resultou na redução de recursos e obrigou, em 2011 a reajustes e na contracção da expansão do ensino secundário, representa um desafio. De acordo com o então Ministro:

“Em 2011, devido à exiguidade de fundos, não havia recursos para o recrutamento de professores para o ensino secundário pelo facto de o orçamento ser restritivo e de contenção (...) o número de professores a recrutar baixou de 11 mil a 8500, porque a prioridade era o ensino primário. Esta imposição obrigou a realocação dos 8500 professores ao ensino primário, em detrimento da expansão do ensino secundário (O País, 2011)

0%20%40%60%80%

100%

Correntes Interno Investimento Interno Investimento Externo

59

Se é verdade que o aumento do financiamento do sector produziria resultados a médio e longo prazo, a crise global vai exigir do governo, o desenho nos próximos anos, de estratégias de financiamento a partir de recursos internos. O início do pagamento das mais-valias relativas à exploração do Gás natural poderá, nos próximos anos, se afigurar importante no financiamento do sector da educação. Se as alocações orçamentais não variam ao longo do tempo, e para responder as demandas do processo de ensino e aprendizagem, são contratados anualmente, cerca de 8500 professores o que aumenta a percentagem alocada aos salários, há sectores como o de infra-estruturas escolares (construção e manutenção); e pessoal (guardas e pessoal de limpeza) que são penalizados por esta redução.

7.6. Conclusão

Os principais actores-chave na área da educação estabelecem ligações entre si com base na troca de informação/conhecimento, apoio técnico e financeiro. A ligação mais sistemática entre os diferentes actores nesta área é entre o MINEDH/parceiros de cooperação/MEPT, regulada pelos Termos de Referência do diálogo entre o MINEDH e os seus parceiros. Todos os actores mostraram interesse na melhoria da qualidade da educação. Contudo, é importante ter em conta que apesar dos interesses explícitos manifestados, as atitudes dos diferentes actores podem variar tendo em conta outros interesse implícitos, pressões de ordem política e outros difíceis de captar neste estudo. O parlamento é um actor relevante da aprovação de políticas públicas, contudo a sua fraqueza em relação ao executivo e o predomínio de uma força política sobre as outras, impede de exercer seu papel legislativo e de fiscalização. O MINEDH pode ter interesse em melhorar a qualidade da educação mas a sua atitude em relação a uma determinada acção para este fim pode ser condicionada por outros factores, como pressões políticas ou financiamento, entre outras. Pelo que, é importante considerar que estes aspectos podem constituir obstáculos, merecendo atenção à medida que são levadas a cabo acções de advocacia, conforme o assunto em questão. O Secretariado do MEPT é que faz a ponte entre os outros actores e as organizações da sociedade civil e tem uma grande capacidade de influência na medida em que a sua relação com o MINEDH é institucionalmente reconhecida, o que proporciona a partilha de conhecimento, diálogo e liderança nas acções de advocacia.

8. Sector da educação em Moçambique: Provisão de um serviço básico 8.1. Desafios da implementação do Plano Estratégico da Educação A implementação do PEEC-II registou progressos assinaláveis em termos de aumento da oferta e da procura do ensino primário: (i) O número de alunos no ensino primário passou de 3,6 milhões em 2004 para 4,6 milhões em 2007 e 5,3

60

milhões em 2011; (ii) a taxa de escolarização das crianças entre os 6 e os 12 aumentou de 89% em 2007 para 93% em 2011 (MINED, 2012); (iii) a taxa de conclusão do ensino primário subiu de 34% em 2006 e atingiu 49% em 2010 (UNICEF, 2010); (iv) o rácio aluno professor no EP1 reduziu de 75 em 2006 para 63 em 2011 devido ao aumento significativo de recrutamento de novos professores; (v) a paridade de género melhorou de 0,83 em 2004 para 0,90 em 2011 com reduções significativas na disparidade entre provinciais e os distritos com as mais altas e mais baixas percentagens de raparigas entre 2004 e 2011 (MINED, 2012); Até 2004, o número de repetentes no nível primário foi de 25%, tendo diminuído para 10% e 5% em 2005 e 2006 respectivamente. Isto foi resultado da política de passagem semiautomática introduzida no ensino básico em 2004, no âmbito do novo currículo para o ensino primário. (Bartholomew, Takala & Ahmed, 2010, p. 11). Dados do IOF (2014-2015) mostram que em todas as provinciais houve aumento significativo de pessoas que frequentaram o ensino primário (EP1 e EP2). Contudo, há que salientar, as províncias de Maputo e Maputo Cidade que mostram uma percentagem significativa da população que frequentou o nível secundário ou mais (INE, 2015) A pesar destes avanços, grandes desafios se colocam ainda ao sector da educação:

a) Embora se tenham verificado avanços na distribuição de grandes quantidades de livros escolares estes tendem a chegar muito tarde e são frequentes os desvios para o mercado informal. Em 2007, 53% das crianças da 6ª classe tinham uso exclusivo de um livro de leitura; 14% partilhavam um livro com um colega da turma; 25%partilhavam um livro com dois ou mais colegas e 8% não tinham livro (UNICEF, 2010);

b) Aumento da taxa líquida da escolarização primária de 60% em 2003 para (81%) em 2008, que não foi contudo acompanhada pelo aumento das taxas líquidas de escolarização secundária. A taxa líquida de escolarização tinha apenas aumentado no mesmo período, apenas de 8% para 20%. Quando se faz uma comparação entre o urbano e o rural, constata-se que as taxas líquidas de frequência primária aumentaram nas crianças rurais de 53% em 2003 para 79% em 2008, comparativamente a um aumento de 76% para 89% nas crianças urbanas no mesmo período. De acordo com nossos entrevistados, uma das causas do fraco aumento das taxas de escolarização no ensino primário nas zonas rurais, está relacionada não só com a falta de recursos financeiros por parte das famílias, mas também à falta de escolas primárias completas nas zonas rurais. De acordo com o IOF (2014-2015) a despesa mensal per capita com a educação das famílias rurais subiu de 0,1 % em 2009 para 0,2 % em 2015 (INE, 2015c)

c) Apesar de a partir de 2005 o governo ter apostado no sector com base na

execução do Programa de Construção Acelerada de Infra-estruturas Escolares o que resultou no aumento de 100% no número de escolas secundárias (MINED, 2012) e de salas de aulas incluindo as correspondentes casas de professores, blocos administrativos e latrinas melhoradas para alunos e

61

professores (Savana, 4 de Setembro de 2009, p. 4) os programas de reabilitação de infra-estruturas escolares tem observado grandes atrasos, o que resulta na sobrelotação das turmas. O aumento das salas de aulas no ensino secundário registou-se principalmente em áreas urbanas e peri-urbanas, o que significa que nas áreas rurais, a maioria das crianças que concluem a educação básica, tinham um acesso limitado ao ensino secundário; muitos alunos continuavam sentados no chão, as aulas ministradas debaixo de árvores ou em pátios abertos, sem acesso a instalações de água e saneamento (UNICEF, 2010); A falta de salas de aulas implica a ausência de um conjunto de condições (como carteiras por exemplo) que conjugadas tornam um processo de ensino, principalmente de leitura e escrita numa tarefa de certo modo difícil (MINED/INDE, 2014). De acordo com o IOF (2014-2015) 69,0% dos alunos que frequentam a escola, estão insatisfeitos com as condições que lhes são oferecidas. A maior causa da insatisfação é a falta de carteiras, que foi apontada por 44,0% dos alunos, seguida de instalações em péssimas condições, com 29,4% (INE, 2015).

Quadro 4: Distribuição % da População de 5 anos e mais por nível de ensino frequentado e por área de residência

Niveis de Ensino Total Homens Mulheres Urbano Rural EP 1(1a a 5a Classes) 40,9 43,2 38,8 32,5 45,0 EP2 (6a a 7a Classes) 12,3 14,2 10,7 16,3 10,4 ESG1 (8a a 10a Classes) 10,2 12,0 8,6 19,1 5,9 ESG2 (11a a 12a Classes) 4,4 5,4 3,5 10,3 1,6

Fonte: INE, 2015

d) Relativamente ao ensino secundário, a taxa de aproveitamento é baixa, depois de ter melhorado, está a voltar aos níveis de 2004. As taxas de desistência e repetição são altas: 8% e 31% de desistência em 2010 no ESG1 e ESG2 respectivamente e 28,2% e 15,5% de repetição para os mesmos níveis (MINED, 2012);

Embora a maior parte dos alunos entre 6 a 12 anos frequentem a escola primária, a sua retenção até 7ª classe ainda é baixa, estimando-se em 41%, no intervalo entre 2006-2010. (MINED, 2012). Muitos alunos passam de classe, mas não podem continuar a estudar, porque existem sobretudo nas zonas rurais, muitas escolas que não leccionam de 1a á 5a classe. A tabela abaixo mostra o número de alunos inscritos de 1 a 7 classe.

Quadro 5: Taxa de retenção dos alunos de 1a a 7a classe

EP1 EP2 Ano 1a Classe 2a Classe 3a Classe 4a Classe 5a Classe 6ª Classe 7ª Classe 2011 1.215.575 1.053.591 810.345 685.770 607.906 402.005 390.674 2012 2013 1.216.859 1.051.309 824.674 677.556 524.838 374.242 331.676 2014 1.329.137 1.155. 960 913.019 761.781 624.110 416.337 377.148

62

Fonte: compilado pelos autores com base nos dados do MINED, 2011; MINED, 2013 e MINED, 2014)

As estatísticas disponíveis não nos permitirem fazer um cruzamento entre a proveniência dos alunos (urbano-rural) com os níveis de retenção e ou conclusão da 7ª classe. Contudo verifica-se que milhões de alunos que entram nos primeiros anos do sistema primário vão se perdendo á medida que o nível de escolaridade aumenta, o que supõe que o sistema de educação Moçambicano é planificado para o insucesso escolar. Isto é resultado da estrutura classista da educação em Moçambique.

e) As taxas de desistência permanecem altas com tendência a aumentar nos últimos anos, principalmente na 5ª classe (14% anual em 2011) e 7ª classe (13% em 2011) (MINED, 2012). A entrevista abaixo realizada com um grupo de pais, professores e alunos na escola primária 12 de Outubro de Meconta mostra algumas das principais razões do abandono escolar.

“Muitas crianças em Meconta não conhecem o português e logo tem dificuldade de ler e escrever. Quando estão ali na comunidade, olhando outras crianças e professores, pensam que é tudo bom, mas basta o pai levar-lhe para cá, frequentam duas ou três semanas e depois desistem (...) já estão cansadas porque o que estava na concepção delas não é aquilo que encontram. (...) um professor que trabalha em regime de faz de conta numa turma de 40 alunos, não é possível para este professor trabalhar com estes alunos até o fim do ano. O aluno é uma criança que precisa em todo o momento do carinho do professor (...) o aluno quando estiver na sala de aula precisa do carinho do professor e não é isso que está a encontrar (....) Então falta motivação ao aluno, que é piorada pela ausência constante do professor (...) o aluno do campo não admite ser abandonado três dias, quando enfrenta esse abandono, na semana seguinte não vem (...) Se formos a ver a própria comunidade pertence a classe A de analfabetos, que não conhece o que é o rendimento do estudo, encontramos somente 10 ou 15% dos pais e encarregados preocupados com o acompanhamento directo da sua criança na escola, e os restantes 85 % são aqueles que nunca pisaram na escola. Portanto a primeira preocupação do professor deve ser de criar motivação no aluno, porque se encontrar motivação, vontade de estar na escola, dificilmente pode desistir (...) mas o nosso tipo de professor que temos, não tem essa fé” (Entrevista em grupo, com

63

professores e encarregados de Educação da Escola primaria 12 de Outubro de Meconta, 7 de Outubro de 2015)

f) Apesar do aumento de estudantes no sistema, dados do IOF 2014-2015

mostram que esse aumento registou-se mais nas áreas urbanas, cujos alunos frequentam níveis educacionais mais elevados, (EP1-32,5%; EP2 -16,3%; ESG1-19,1% e ESG2- 10,3%), em detrimento das zonas rurais, onde predomina o EP1 (EP1- 45%; EP2- 10, 4%; ESG1- 5,9% e ESG2- 1.6%) (INE, 2015c). Á medida que o nível de ensino progride, a percentagem de pessoas nas zonas rurais que frequenta níveis mais altos diminui.

De acordo com alguns estudos, para o montante que Moçambique gasta na educação, as taxas de conclusão estão em torno da média. Apesar dos gastos per capita com a educação em Moçambique serem ainda inferiores à média (África Subsaariana), pode se considerar que continuam maiores que grande parte de países da região (Banco Mundial, 2014). 8.2. Demanda da indústria e do sector privado para qualificações técnicas –

profissionais Em Moçambique, o acesso ao ensino técnico profissional e vocacional é ainda limitado. Apesar dos progressos registados para o acesso ao ensino primário, ¾ da força de trabalho ainda não completou o ensino primário e apenas 1% da população com idade de trabalho, maioritariamente urbana é que tem acesso a este tipo de ensino (Cho & Feda, 2015, p.1). Ciente da importância que o ensino técnico-profissional e vocacional desempenha para o desenvolvimento do país, em 2002, o Governo de Moçambique aprova a Estratégia do Ensino Técnico-Profissional (2002–2011). Como forma de permitir um melhor alinhamento entre a estratégia e plano de acção, o Ensino Técnico-profissional e vocacional foi considerado prioritário no plano quinquenal do governo 2005-2009, como sendo um dos sectores a ser revitalizado de modo a responder as necessidades de desenvolvimento local e do país (RM/PQG-2005-2009). Como resultado deste alinhamento, o Governo aprova em 2006, o Programa Integrado de Reforma da Educação profissional (PIREP), com objectivo de criar condições para que os graduados sejam melhor acolhidos no mercado do trabalho e muni-los de ferramentas metodológicas para explorar as suas habilidades. A reforma contemplava a fase piloto (2006-2010); fase experimental (2010-2015) e a fase da consolidação (2015-2020) (PIREP, 2006). Apesar de constar dos documentos do Governo para o quinquénio (2005-2009) e terminada a fase piloto e iniciada a fase experimental da Reforma (2010-2015) o ensino técnico profissional e vocacional está longe de cumprir com a sua missão de fornecer graduados com qualificações para responder a demanda da indústria e do sector privado em Moçambique.

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Uma combinação de factores contribuiu para este baixo performance do ensino técnico-profissional e vocacional, nomeadamente: (i) fraca expansão do ensino técnico profissional e vocacional que limita o desenvolvimento de um sector moderno e de altas competências. Em 2008 havia em Moçambique somente 12 escolas a leccionar o último nível (médio) do ensino técnico profissional (OSISA, 2012) e em 2012 havia somente 250 institutos técnicos profissionais com apenas 32 mil e maioritariamente nas cidades (Cho & Feda, 2015); (ii) Ensino técnico e profissional de Fraca qualidade caracterizado por professores com competências técnicas desactualizadas; Governação fraca e gestão ineficiente devido a indicação de gestores com base em confiança política o que conduz a baixa qualidade de sua formação; currículo ultrapassado e a existência de equipamentos obsoletos; (iii) fraco envolvimento do sector privado no desenho de currículos para os institutos de formação profissional; (iv) fraco financiamento do ensino técnico profissional - O ensino técnico profissional recebe apenas 3% do valor canalizado ao sector da educação, muito longe dos 7% aprovados pela Estratégia (Macanandze, 2013). Esta situação coloca grandes desafios em termos de disponibilidade de pessoal qualificado para responder as demandas da economia moderna. Num país como Moçambique com limitada disponibilidade da força de trabalho, (analfabeta e

empregue no sector informal), e

que e não preenche requisitos para entrar no ensino

técnico profissional, uma forma de dar assistência a estes grupos é através da constituição de programas de mercado activo para aumentar sua empregabilidade (Cho & Feda, 2015) e ou através da adopção de medidas para melhorar o alinhamento entre as competências produzidas e as exigências do Mercado de trabalho. Quadro 6: Efectivo do Ensino técnico profissional público, 2000-2014 Fonte, INE, 2015

8.3. Alguns efeitos da implementação da descentralização no sector da educação As políticas que sustentam a descentralização na educação podem ser problemáticas quando os sistemas de responsabilização são fracos e há pouca informação ou consciência de como manter as escolas responsáveis. Em muitos sistemas educativos, apesar da existência de interação frequente entre as autoridades ao nível distrital e as

Nível 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 Elementar 771 1794 6318 7662 7871 9496 11031 Básico 15732 21126 20507 17123 15368 14263 13472 Médio 3633 3936 5691 6258 2296 8047 9894

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escolas, a falta de recompensas e sanções relacionadas ao desempenho, deixa o sistema educativo frágil (Achen, 2011). Em Moçambique nos últimos anos foram aprovadas instrumentos legais relativas a descentralização que afectam o sector da educação. No sector da educação, a descentralização está a ter lugar por meio de dois processos complementares: 1) por meio dos governos locais; 2) por meio das ‘instituições subordinadas’, que são os centros de pesquisa e institutos de formação especializados, alguns dos quais têm representações nas províncias. Ao nível do governo local, as direcções provinciais de educação e os serviços distritais de educação, juventude e tecnologia são responsáveis pela implementação dos programas e planos governamentais. As direcções provinciais também dirigem, fazem a monitoria e apoiam as actividades das instituições do sector localizadas nas províncias. Entretanto, a baixa capacidade é o obstáculo para o seu desempenho efectivo, e não a definição formal de suas competências (OSISA, 2012). Os principais instrumentos legais no âmbito da Descentralização no sector da educação são: Lei 8/2003; Decreto 11/2005; Decreto 5 e 6/2006 de 12 de Abril16; Decreto 33/2006). A aprovação da LOLE em 2003 - Lei dos órgãos Locais do Estado e seu Regulamento (Lei 8/2003 e 11/2005) mudaram as relações entre o governo central e aos diferentes níveis hierárquicos do governo ao nível local. A LOLE introduz o princípio da estrutura integrada e elimina o princípio da dupla subordinação e deu origem a uma série de instituições de participação e consulta comunitária (conselhos consultivos locais)17 visando a integração das populações locais no processo de tomada de decisão. De acordo com o PEEC, a descentralização no sistema educativo pressupõe que as provinciais, municípios, distritos e escolas sejam responsáveis por operacionalizar, a nível local o Plano Estratégico da Educação e Cultura, gerindo os processos de contratação de professores, de construções de escolas a baixo custo, de mobilização da comunidade para matricular as crianças aos 6 anos de idade na primeira classe, bem como da monitoria de outros indicadores relevantes (MINED, 2006) Foi nesse contexto que, em 2003 foram introduzidos, no sector da educação, os “Conselhos de Escola” em todas as escolas primárias, com objectivo de democratizar a gestão escolar e tornar as escolas mais próximas da comunidade (OSISA, 2012, p.16). Os conselhos de escola são o principal modo de governação e são constituídos para além do director da escola, de professores, alunos e membros da comunidade (Casey, 2014) e funcionam como mecanismo de promoção da transparência e de melhoria da comunicação entre a comunidade e a escola.

16 O Decreto nº 5/2006, de 12 de Abril, ao atribuir competências aos governadores provinciais e administradores distritais na gestão dos recursos humanos dos quadros de pessoal provincial e distrital da educação está a reflectir-se nos mecanismos de articulação desde o nível central, provincial e distrital até a escola 17 Segundo o MAE, de 50 Conselhos Consultivos distritais que existiam em 2005 passou se para 128 conselhos consultivos distritais, 389 conselhos de posto administrativo e 1042 de localidade que asseguram a participação das comunidades na planificação e desenvolvimento económico e social e na tomada de decisões sobre a aplicação do orçamento de investimento e iniciativa local. Vide MAE, Apresentação do MAE aos parceiros de Cooperação, Maputo, Janeiro de 2009.

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Em 2003 foi instituído o Apoio Directo para as Escolas (ADE) pelo MINED. O ADE visava: (i) assegurar a retenção das crianças no sistema de educação formal; (ii) a aliviar as despesas que os pais tinham em consumíveis escolares, como cadernos, lápis, etc (Fox et al, 2012, p. 33). Com o ADE cada escola (nível primário e secundário) devia providenciar condições para a realização do processo de ensino e aprendizagem e elevar a qualidade do ensino”(MINED, 2010, p. 9). Por meio do ADE, as escolas recebem fundos para investir no ensino, em materiais e em outras melhorias definidas pela escola. Inicialmente o projecto recebeu o apoio do Banco Mundial, e, no começo, envolvia a alocação de cerca de USD 200 para cada escola EP1. Durante o período de implementação, novos parceiros de cooperação juntaram-se ao projecto, e entre 2004 e 2009, o ADE, aumentou cinco vezes mais, sua assistência financeira (UNICEF, 2010). Actualmente os recursos alocados às escolas atingem em função do número de alunos e de turmas cerca de 3.000,00 USD por escola. O representante da escola recolhe os fundos destinados à escola junto ao Serviços distritais de Educação Juventude e Tecnologia (SDEJT), mediante a apresentação de uma requisição. A gestão dos fundos é de responsabilidade do conselho da escola que deve garantir que seu uso seja feito dentro das directrizes (Plataforma da sociedade civil de Nampula/rede temática de educação, 2012, p.5). Contudo o fraco peso da comunidade no conselho da escola aliado ao nível de analfabetismo de seus membros, incapazes de lidar com pessoas mais instruídos distorce o mecanismo de participação e de gestão do Fundo (Plataforma da Sociedade civil de Nampula, 2012; OSISA, 2012).

“Vocês acabaram por tocar num ponto importante. (...) em alguns casos funcionam, mas em muitos, temos algumas dificuldades, mas parece que na composição do conselho de escola há mais peso da escola do que da comunidade (...) outro problema é do nível de analfabetismo dos membros da comunidade. (...) sem querer dizer que a instrução escolar seja um factor determinante, mas distorce o nível de envolvimento, ainda mais porque os membros da comunidade são sistematicamente manipulados pelos directores da escola”. (entrevista com Director de Planificação da Direcção provincial de Educação de Nampula, Nampula, 8 de Outubro de 2015)

Os membros do Conselho das escolas que deviam ser os principais responsáveis pela gestão deste fundo, não sabem quanto as escolas recebem do ADE em cada fase; as informações sobre a gestão não são divulgadas no recinto escolar, onde deviam estar afixadas, conforme recomenda o Manual de procedimentos (UATAF, 2015). O dinheiro do ADE é gasto em itens proibidos pelas orientações, incluindo material de construção, móveis para a casa do director e pouco é gasto em iniciativas de apoio para acesso e retenção das crianças vulneráveis e na melhoria do processo de ensino e aprendizagem (Casey, 2014; Plataforma da Sociedade civil de Nampula, 2012).

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8.3.1. ADE como mecanismo de aquisição de legitimidade política e administrativa Pelo contrário, o ADE tornou-se num recurso de aquisição de legitimidade política e administrativa e provavelmente um obstáculo ao acesso e retenção das crianças das famílias mais vulneráveis à educação nas zonas rurais. Este processo se desenvolve de duas formas: (i) através da facilitação no levantamento do dinheiro: segundo uma entrevista com um antigo membro do conselho local, da escola 12 de Outubro em Meconta, os chefes dos serviços distritais de educação facilitam a entrega dos cheques aos directores das escolas, (na ausência do membro do conselho da escola) em troca de uma espécie de “dízimo”, que é pago pelos directores e cujo não pagamento, pode resultar em transferência para uma escola menor, com poucos recursos e ou destituído do cargo, sem explicação aparente (Amade, H. Meconta, 9 de Outubro de 2015); (ii) através da participação activa dos directores das escolas, (que são nomeados em função da confiança política e não técnica) nas reuniões partidárias e na mobilização ‘obrigatória’ dos professores sobretudo em períodos eleitorais,

“Somos chamados as reuniões politicas do partido no poder, durante o horário de trabalho (…) não há tempo para fazer a gerir a escola (…) não há tempo para o exercício de actividades de docência e pedagógicas (…) você sabe que a educação está nas zonas mais recendidas (…) se você não participar nessas reuniões vai ser chamado da “oposição” e pode perder o posto ou ser transferido para Lalaua, (…) onde não nada e ninguém quer estar” (Director de uma escola primário em Meconta, 8 de Setembro de 2015)

Em detrimento de actividades administrativas e lectivas e a troco da permanência no cargo e dos benefícios que dai resultam na gestão clientelista do ADE. Aliás esta ligação entre os serviços distritais da educação e os directores das escolas é expressa nesta entrevista informal, realizada com um antigo director distrital de educação na Ilha de Moçambique, Meconta e Rapale. Segundo ele:

“Nas vésperas das eleições de 2009, marcamos um encontro com todos os directores e informamos a eles que, esta reunião poderia ser a última a realizar-se entre ele (director dos serviços distritais da educação) e os directores das escolas, visto que um novo governo não da Frelimo poderia chegar ao poder e caso isso acontecesse, muita coisa iria mudar, porque todos os directores distritais e das escolas iriam ser substituídos por outros (...) portanto se quisessem continuar era preciso trabalhar muito na mobilização dos eleitores de modo a continuarem nos seus postos, como directores de escola” (professor Lundo, entrevista em Nampula, 8 de Outubro de 2015).

A maneira como o ADE é gerido pelos directores das escolas não tem como objectivo melhorar o processo de ensino e aprendizagem dos alunos e contribuir para a

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retenção escolar dos alunos das famílias mais pobres, mas fortalecer e consolidar grupos de elite locais (directores de escolas, chefes de serviços distritais de educação, administradores distritais) bases de apoio local do partido Frelimo. Aliás como dizia uma autora:

A Governação escolar não pode ser entendida sem se relacionar com o aumento da asfixia dos governos desconcentrados pela Frelimo. A pressão para alcançar resultados do partido a nível nacional é alimentada até ao nível local, que por sua vez resulta em pressão sobre as escolas para alterações de grau (Ep1 que passa a ser EPC, sem condições materiais), manipulação da população de alunos, etc. (Casey, 2014, p.38)

8.3.2. O ADE e a (in)fiabilidade das estatísticas educacionais A ligação do ADE ao número de alunos e a categoria da escola, resultou na falsificação do número de estudantes inscritos e nas taxas de retenção na maioria das escolas em Nampula com cumplicidade das estruturas administrativas e educativas locais (APAL, 2015). De facto os números de alunos que são enviados aos serviços distritais de educação, no início de cada ano lectivo, pelos directores das escolas e que servem de base para o cálculo do ADE, não correspondem a realidade. A inflação do número de inscritos nos estabelecimentos escolares, transformação de EP1 sem condições, em EPC’s proporcionam num meio sem controlo, oportunidades de renda, obtido através do aumento do ADE (entrevista com o coordenador da UATAF, Nampula, 8 de Outubro de 2015). A acção destes gestores de escola nos processos de “governação informal” reflectem motivações económicas e políticas. De acordo com a ONG americana Aprender a Ler (APAL) das diferentes visitas feitas sem pré-aviso as escolas dos distritos de Rapale, Murrupula e Monapo (Nampula) e Quelimane, Nicoadala e Mocuba (Zambézia) encontravam em media entre 30 a 40 alunos em cada turma: o Gestor da APAL em Nampula dizia:

“ Há um elemento que é uma praga aqui em Nampula que é associada ao efectivo escolar vs ADE, e isso pega naquilo que é a estratégia que nós temos. Vamos falar estrategicamente, por exemplo do Distrito de Murrupula que tem um efectivo de por exemplo 5 mil alunos. Estrategicamente isso pega, mas se você vai na vida real, em nenhum momento, por exemplo, uma escola com 200 alunos, você encontra 200 num ano, nunca, honestamente nunca (…) Nessas andanças que fizemos por aí nas escolas dos distritos, nunca conseguimos encontrar esses números (…) por exemplo dizem que as turmas são numerosas … essa turma aqui é numerosa; é numerosa? Sim, tem quantos alunos? 60. Por exemplo aí há um problema muito grande que dissemos que o aproveitamento escolar está associado a existência de turmas numerosas, é mentira na minha

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óptica. Esses argumentos são feitos por pessoas que não vão ao terreno, no terreno você não encontra uma turma com 60 alunos em nenhum caso” (Joaquim Vilanculos, antigo coordenador da APAL, Nampula, 7 de Outubro de 2015)

O director de planificação da educação de Nampula reconhece a generalização deste facto em Nampula, e colocou a falta de meios para supervisão das escolas, e as barreiras de natureza política, como os principais nós de estrangulamento no combate à falsificação estatística (entrevista com o director de planificação da direcção de educação de Nampula, Nampula, 10 de Outubro de 2015). O Governo ao nível central e Agências Internacionais estão ansiosos em ver a melhoria da educação em termos estatísticos o que exerce pressão sobre as direcções provinciais de modo a apresentar progressões no número de crianças matriculadas sobretudo ao nível primário, o que significa que o processo de desenvolvimento educacional impulsionado pelas Metas de desenvolvimento Internacional produz resultados não reais em relação ao que se passa no terreno. A exploração política da generalização e da extensão do ADE em quase todas as escolas primárias e secundárias, com financiamento do capital estrangeiro durante o período entre 2004 e 2009 permitiu a elite no poder de obter ganhos políticos (Canal de Moçambique, 2009). Este apoio produz efeitos perversos, pois ajuda e fortifica mais o partido no poder, prejudicando a competição política (Brito, 2010; Hanlon & de Renzio, 2007). Apesar da abolição das taxas de matrículas e outras taxas, muitas famílias nas zonas rurais ainda não podem mandar seus filhos para a escola, não só devido a sua baixa situação económica, mas também porque ainda precisam de seus filhos para apoiá-los em actividades agrícolas. Uma das consequências deste facto é a contínua marginalização de muitos segmentos sociais mais pobres e desfavorecidos, sobretudo das zonas rurais de Moçambique. É necessário aprimorar o funcionamento dos conselhos de escola de modo a exercer seu papel de governação das escolas. 8.4. Da negligência dos professores aos professores ao serviço da Política? Moçambique é caracterizado por ser um país com baixa qualidade de sua educação. O reduzido número e baixa qualificação de professores constitui problema. Uma das razões que justifica este desiderato é o facto de durante muito tempo, o ritmo de formação de professores nos centros de Formação de Professores primários e nos Institutos de Magistério primário, não ter conseguido satisfazer a demanda (Luís, 2005, p. 90). Dados divulgados em 2006, projectavam que Moçambique precisaria de aumentar em 121% seus professores (media de 7,8%/ano) a partir de 2004, de modo a atingir em 2015, as metas internacionalmente recomendadas em termos de taxa bruta de matrículas e do rácio aluno professor (UNESCO, 2005). A necessidade de aumento de professores, para acompanhar a expansão do sistema de educação, colocava desafios a países de rendimentos baixos, como Moçambique (Casey, 2014).

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Em 2007, o Ministério da Educação, a fim de fazer face a carência de professores, introduziu mudanças no sistema de formação de professores para o ensino primário e secundário. Para além de aumentar vagas nos centros de formação para o ensino primário, o MINED não só expandiu a rede de centros de formação de professores (com a instalação de pelo menos um em cada província), mas decidiu também reduzir a duração18 dos cursos de formação de professores (Beutel, 2011)19. Estas mudanças não foram consensuais e foram alvo de contestação e de crítica por diferentes organizações da sociedade civil e pelo Sindicato dos professores. A relação de poder entre o governo e a organização nacional dos professores (muito fraco)20 não permitiu a extensão do debate, nem a tomada em conta das revindicações destes grupos de pressão (OSISA, 2012) e as mudanças foram introduzidas. A decisão de reduzir o tempo de formação dos professores, permitiu não só reduzir as despesas do governo com salários, uma vez que, nos termos do novo modelo, professores menos qualificados receberiam um salário mais baixo que os professores formados nos cursos de longa duração, mas também um rápido crescimento da oferta de professores que passam pela formação (Mulkeen & Chen, 2008). Como resultado das mudanças curriculares na formação de professores, no Ensino Geral (excluindo o segundo nível do Ensino Secundário – ESG2) o número de professores cresceu de 65 mil professores em 2004 para 103 mil em 2010, e a proporção das professoras aumentou de 28% para 37% no mesmo período com destaque maior no ensino primário de primeiro grau (MINED, 2010). Para o MINED, com a tomada destas medidas (de natureza política) tinha-se encontrado uma solução não onerosa, de curto prazo e se tinha resolvido a crise de professores primários nas zonas rurais. De facto, em 2009 cerca de 61. 242 professores (Mulkeen & Chen, 2008) que tinham sido contratados e enquadrados pelo Estado haviam recebido alguma formação (OSISA, 2012). De acordo com os nossos entrevistados a maior parte destes professores não tem competência técnica e pedagógica. Os instrutores nos centros de formação não tem experiência de ensino, não percebem sobre gestão escolar, não tem capacidade para preparar material adequado que incide sobre metodologias de ensino e avaliação. Sendo o professor o principal agente de mudança, sua formação devia privilegiar a formação prática e de acompanhamento (de pelo menos 1 ano) aos professores para aprenderem não só a elaborar plano de aulas, e captar na prática quotidiana as metodologias de ensino e avaliação de modo a lidarem com situações mais concretas do processo de ensino e aprendizagem e abandonarem seus hábitos (visão enciclopédica do ensino). Aliado a isto faltam lições de ética e deontologia profissional. 18 Em comparação com o modelo anterior, no qual estudantes com até a 7ª classe frequentavam cursos de três anos e estudantes com a 10ª classe frequentavam cursos de 2 anos). 19 Há dois principais tipos de instituição de formação de docentes para o ensino primário em Moçambique: os Institutos de Formação dos Professores (IFPs), administrados pelo MINED, e as Escolas de Professores do Futuro (EPF), geridas pela organização não-governamental ADPP (Ajuda de Desenvolvimento de Povo para Povo). 20 A transformação da ONP em sindicato encontra barreiras por parte do governo. Devido ao peso que os professores representam na função publica, sua sindicalização pode trazer problemas ao partido no poder. A sua fraqueza permite sua manipulação pelo governo liderado pelo partido Frelimo.

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A formação de professores com cursos rápidos e sua colocação em quase todas as escolas das zonas rurais de Moçambique constituía uma estratégia do governo no poder para reforçar sua capacidade de mobilização política ao nível local sem se preocupar com a qualidade do ensino nem dos professores. Aliás a estratégia da utilização de professores como mecanismo de apoio político foi diversas vezes denunciada por organizações da sociedade civil (CIP/AWEPA, 2013). Esta estratégia surtiu efeitos com a vitória da Frelimo e de seu candidato Armando Guebuza nas eleições Gerais e legislativas de 2009. A recondução de Guebuza resultou numa dupla estruturação do sector da educação com a separação do MEC e a criação de dois ministérios independentes: Ministério da cultura e Ministério da Educação. Para o sector da educação, um antigo professor e responsável pelo estudo que resultou na implementação do currículo de 2004 foi nomeado21. Martins contesta as reformas operadas afirmando que:

“A duração dos cursos iniciais de formação de professores devem garantir que o conteúdo do curricula seja ensinado, permitindo assim que os graduados dos institutos de formação recebam a formação adequada (...) há necessidade de prolongar os actuais cursos de formação de um ano, ainda mais porque a economia de recursos e a preparação em massa de professores não deveria ter lugar em detrimento da qualidade (....). Os cursos de formação de professores devem ter mais tempo, de modo a adquirirem um conhecimento acerca dos métodos de ensino que são apropriados para ensinar os estudantes do ensino primário a ler e escrever (…) os cursos de duração reduzida não são capazes de fazer frente aos desafios de melhorar a qualidade do processo de ensino e aprendizagem” (AIM, 2011)

A opinião do Ministro ia ao encontro do PEEC. De Acordo com o PEEC, a qualidade da formação, a colocação e apoio pedagógico aos professores continuariam a ser fundamentais para a estratégia do sector da educação entre 2006-2010, isto porque a melhoria de qualidade da educação, exigia que os alunos fossem ensinados por professores qualificados. Por isso, em 2011 o Ministério da educação anuncia a prioridade na contratação e afectação de professores com grau de bacharelato e licenciatura para leccionar classes do 1º ciclo do ensino secundário geral, porque apenas 40% dos professores no país é que tinham formação apropriada para leccionar este nível, o que contribuía para a fraca qualidade do ensino no país (Opaís, 2011, p.9). Acabar com o recrutamento em larga escala de professores sem qualquer formação, a redução do rácio aluno: professor e o combate ao absentismo constituíam as principais prioridades do sector.

Quadro 7: professores do ensino primário, secundário e técnico profissional e privado, 2000-2014

21 Zeferino Martins natural da Zambézia um dos maiores círculos eleitorais de Moçambique, professor de carreira, e nos últimos anos tinha dirigido a Comissão Executiva da Reforma de Educação profissional (COREP).

Nível 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014

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Fonte: INE, 2015 8.5. Absentismo dos professores O absentismo dos professores é um problema preocupante na educação. Estudos mostram que o absentismo é em grande parte uma prática sazonal, mas agravada por factores de natureza política. Estudo do Banco Mundial sobre a qualidade da educação em Moçambique indicava sobre o absentismo:

a) 45% dos professores não estavam na escola durante a visita não anunciada; outros 11% estavam na escola, mas não na sala de aula. A taxa de absentismo é menor no sul (30%); (Banco Mundial, 2015, p.2-3);

b) A maioria das ausências dos professores foi alegadamente por ter um membro da família doente (31%) ou porque o professor foram participar em reuniões relacionadas com questões escolares (20%) (Banco Mundial, 2015, p.2-3);

c) O estudo da IBIS, sobre o absentismo dos professores na Zambézia indica que

o absentismo deve-se a várias razões, relacionadas sobretudo com o seguinte: a) distância casa-escola; b) os professores terem duas ou três turmas para ensinar ao mesmo tempo; c) os professores, mesmo estando na escola, ocuparem-se com actividades supérfluas e não ao ensino; d) os professores serem obrigados a participar em actividades não relacionadas com a docência (reuniões partidárias, eventos ao nível do distrito, campanhas partidárias, formações, etc); gestão escolar deficiente; e) causas económicas e f) causas socioculturais (IBIS, 2015)

d) Um estudo realizado pela APAL em três distritos de Nampula apresentava as

seguintes conclusões

EP1 (1a -5a Classes) 35069 45887 66160 69522 71694 74331 76 572

EP2 (6a -7a Classes) 5382 11011 21590 22641 23494 24223 24549

ESG1 (8a -10a Classes) 2444 5004 10454 11190 12309 13387 13861

ESG2 (11a-12a Classes) 450 861 2890 3403 3778 4227 4886

ETP 1106 1064 1932 2309 1815 1511 2233

Indicadores de gestão escolar Distrito Minutos de

atraso no inicio da aula

% dos professores ausentes

% de professores atrasados

% de alunos ausentes

Nampula 22 26 25 45 Monapo 19 21 12 55

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Quadro 8:

Indicadores de gestão escolar em Nampula

Fonte: APAL(2015).

Diante destas constatações a pergunta que se coloca é: quais são as reais caudas do absentismo nas escolas Moçambicanas? De acordo com nossos entrevistados, o absentismo de professores em Nampula está ligado a (i) problemática de salários, directamente ligado a inexistência de bancos nos distritos, o (ii) clientelismo político; (iii) e a existência de professores- estudantes, sem autorização do ministério.

(i) Problemática de salários: numa situação de baixos salários e onde os professores são colocados de forma aleatória, a introdução do e-folha trouxe melhorias no pagamento de salários, mas o não acompanhamento deste sistema, com a expansão do sistema bancário e uniformização do modelo de pagamento de salário, provoca o absentismo dos professores. Na realidade, a partir da altura em que o salário de um grupo de professores fica disponível, no e-Sistafe, a notícia propaga-se rapidamente, até os distritos sem sistema bancário. E nestes distritos, os professores abandonam suas turmas e percorrem grandes distâncias em direcção aos distritos com bancos, a procura do seu salário. Depois dirigem-se para os distritos de origem, para deixar o salário com suas famílias. De acordo com Casey (2014), “a falta de lugar para viver perto da escola e as viagens longas que os professores têm que fazer a procura de salários justificam o absentismo” (p. 19).

(ii) Clientelismo político: porque os professores são obrigados a fazer trabalho político do partido, em detrimento das suas actividades de docência, a partir da altura que se aperceberam desta fragilidade institucional, passaram a justificar sua ausência com base no exercício de actividades nas células do partido ao nível local. Professores aproveitam-se destas situações para ausentar, visitar suas famílias na cidade de Nampula e ou noutros lugares sem que o director da escola lhes questione sobre sua ausência. Quando questionados afirmam ter estado ao serviço do partido e em actividades de mobilização política a favor do partido Frelimo. Para Beutel (2011) “o absentismo dos professores é justificado por razões pessoais, responsabilidades familiares e desmotivação relacionada com algum aspecto do trabalho” (p. 16). Porque na maior parte do tempo, os

Murrupula 40 17 7 52 Total 27 21 15 51

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professores, estão ao serviço do partido, as faltas constantes dos mapas de assiduidade, não são tomados em conta, pelos serviços distritais, no pagamento mensal. Um entrevistado dizia:

“ Se fores a ver 50% dos funcionários da educação tem alguém lá também. O professor tem um primo lá, tem nos serviços distritais, tem a irmã que é a directora. Então há situações, em que ouvimos, situações em que os professores lamentam que o nosso colega está aqui a um mês sem aparecer. Mas porque o Director não marca falta? O Director tentou fazer isso, mas ele é sobrinho de alguém da IFP na Província, e quando é assim ligam-lhe de lá mesmo: ouve lá tu estás a chatear meu sobrinho aí, qual é o problema? E quando é assim tu não tens acção” (Joaquim Vínculos, antigo coordenador da APAL, 8 de Outubro de 2015)

(iii) Professores-estudantes: a maioria dos professores residentes nos distritos

próximos do corredor de Nacala e que não tem formação superior frequenta à revelia das autoridades locais da educação, aulas na universidade Pedagógica. Este fenómeno não é só característico de professores, mas é também extensivo aos directores da escola. De acordo com o Banco mundial (2015), “Um factor determinante da ausência de professores foi a ausência dos directores. Quando um director estava presente na escola a taxa média de absentismo foi de 34%, enquanto quando um Director estava ausente, a taxa média de absentismo era de 64%. Isto significa que nas escolas onde o director estivesse ausente, os professores eram quase duas vezes mais propensos a estar ausentes” (p.2-3). Para minimizar sua ausência da sala de aulas, os docentes desenvolveram o “xitique”, que consiste em rotatividade de diferentes professores pelas mesmas turmas. Na realidade, quando um director viaja para Nampula para frequentar as aulas, quem assegura o processo de ensino e aprendizagem para todas as turmas, é o outro membro do “xitique”, independentemente do nível que lecciona e vice-versa. Mas, evitar a sobrecarga (ensinar em três turnos) os professores juntam as três turmas numa mesma sala,- num único turno, independentemente das classes, com as consequências que isso trás para a qualidade do ensino. Uma vez que o director também falta nas mesmas circunstâncias, este perde a legitimidade de controlar os seus professores.

Por isso, de acordo com o jornal Zambeze, cerca de 50% dos professores do contingente que lecciona o ensino primário e secundário é constituído de “biscateiros” (Zambeze, 2013), que se aproveitam da “política” de impunidade instalada no sector da educação, que não tem instrumentos de controle e trata da mesma forma professores assíduos, competentes e os faltosos. Esta forma de tratamento cria um clima de desmotivação (Entrevista com Gestor da Apal, 2015).

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Apesar da introdução de mecanismos de comunicação em que cidadãos podem identificar os problemas que ocorrem nas escolas e denunciá-los em tempo útil junto dos Serviços Distritais de Educação (SDEJT), Direcções Provinciais de Educação e Desenvolvimento Humano (DPEDH) ou Ministério da Educação e Desenvolvimento Humano (MINEDH) via smartphone, nossos entrevistados sustentam que numa situação de vulnerabilidade institucional e de ausência de mecanismos de supervisão e de implementação de políticas, o absentismo dos professores vai continuar, pois a maior parte destes professores não tem vocação e está na educação por uma questão de sobrevivência. Nossos entrevistados argumentam que o engajamento de pais e encarregados de educação, constitui o mecanismo mais sustentável de denúncia e de combate ao absentismo dos professores.

8.6. O Decreto 31/2013 como mecanismo eleitoralista da Frelimo? Cientes do peso político que os professores representam, e como mecanismo de sua sedução política, em 2013, um ano antes das eleições Gerais legislativas e Presidenciais de 2014, foi aprovado o Decreto 31/2013 de 12 de Julho, relativo a “regularização dos contratos dos Agentes do Estado em situação irregular”. Segundo este Decreto, o “tempo do serviço conta a partir da data em que o agente passou a auferir remunerações suportadas pelo Estado e com base no vencimento que auferia nos termos da tabela do sistema de carreiras e remunerações, indicar-se-á a carreira ou categoria profissional, classe e escalão em que pretende ser regularizado ou categorizado” (artigo 3). Porque o enquadramento na carreira, as promoções e constituem grande preocupação dos professores, a provação pelo Ministério da Função Pública deste Decreto constituiu uma grande arma do Estado ao serviço do partido. A aprovação deste Decreto permitiu a regularização de 10 mil agentes do Estado ao nível provincial, distrital e Municipal (Noticiais, 2 de Setembro de 2013, p 4). Na província de Nampula um dos maiores círculos eleitorais do país, a aprovação do Decreto permitiu de acordo com o Sindicato local de professores, o enquadramento e a mudança de categoria de mais de 93% de professores (ONP/SPPN, 2014). Um responsável do Sindicato dos professores em Nampula, argumentou que na cidade de Nampula e Nacala professores ameaçaram votar contra o partido Frelimo, nas eleições autárquicas de 2013, caso seus problemas de enquadramento profissional não fossem resolvidos. O enquadramento destes professores a as melhorias salariais daí resultantes jogaram um papel determinante nas eleições gerais, provinciais de 2014

8.7. Abandono de escolas rurais e aumento do rácio professor aluno nos centros urbanos

A qualidade de ensino está também relacionada com a influência partidária, nas promoções, nomeações e transferência de docentes muitos dos quais, com baixo

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nível académico, com pouco conhecimento da área e sem experiência de gestão para cargos de director de escola. Betteile (2009) mostra como “rent-seeking” e o exercício de influência política é predominante entre os professores em muitos países em desenvolvimento. Explica que os professores usam sua influência política para resolver questões relativas a salários, recrutamento e afectações. Argumenta que em muitos países há evidênciais de prevalência de nomeações discricionárias e transferências baseadas no clientelismo, ainda mais porque as transferências são importantes, no sentido em que alteram as condições de trabalho dos professores.

De acordo com os nossos entrevistados, esta situação também se verifica em Nampula no sector da educação. De facto desde que o Ministério da educação publicou em 2007 os “Procedimentos sobre o processo de contratação de docentes para o ano lectivo 2008”, que a contratação do pessoal docente foi transferida para os governos provinciais e administrações distritais, as promoções e transferências dos professores são também politizadas. Muitos dos professores recém-recrutados do sistema e com ligações partidárias, usam as escolas dos distritos do interior como plataforma para dar entrada no sistema. A sua transferência das escolas rurais para as escolas da cidade obedece a processos de tráfico de influência; esquemas pouco transparentes e fraudulentos (atestados médicos falsos) e ou de corrupção (AIM, 2012) e a sua não substituição por outros professores, deixa alunos abandonados nas zonas rurais e coloca o rácio professor-aluno maior nas zonas urbanas de Nampula.

Outro factor directamente ligado ao absentismo é a ausência de professores nas salas de aulas. Quer dizer mesmo quando os professores frequentam a escola, muitas vezes chegam tarde e abandonam a sala de aula mais cedo do que o previsto, o que faz com que o tempo lectivo seja reduzido. De acordo com o Banco Mundial:

“ Quando na sala de aulas, os professores leccionam 95% do tempo lectivo. Com todas as fontes de perda de tempo lectivo os alunos recebem aulas durante aproximadamente 39% do tempo do ensino programado. Isto significa que de um total possível de 190 dias de aulas, os alunos recebem efectivamente aulas apenas 74 dias.” (Banco Mundial, 2015, p.2-3

Pais e encarregados de educação são relutantes em questionar os professores e em geral não existem grupos fortes ou associações de alunos capazes de fazer face aos flagrantes abusos cometidos pelos professores. Em 2014, o MINED lança a “campanha mais assiduidade”, de modo a reduzir o índice do absentismo nas escolas Moçambicanas, cujo resultado ainda merece estudo. Contudo podemos concluir que o problema do absentismo nas escolas moçambicanas não será resolvido com campanhas de “mais assiduidade” propaladas pelo governo. Este problema “social” deve ser encarado de forma multidimensional. É preciso colocar gestores escolares nos serviços distritais e nas escolas e prestar-lhes apoio político de modo a

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implementar as decisões relativas ao absentismo dos professores nas salas de aulas. Os conselhos de escola devem ser isentos de manipulação política para exercer sua função social de controle e gestão da escola ao nível da comunidade. A capacidade de captação dos alunos no ensino secundário é ainda fraco o que se reflecte nas taxas de conclusão do mesmo. A expansão do ensino secundário deve ser cuidadosamente considerada com a participação dos actores estatais (Banco Mundial, 2014). Paralelamente, o governo precisa desenvolver seu sistema de garantia de qualidade e criar incentivos de modo a ultrapassar as barreiras do acesso a educação para os mais desfavorecidos.

9. Conclusões Gerais Em Moçambique, as reformas no sistema nacional de educação foram introduzidas com apoio da comunidade internacional. Contudo os interesses políticos da elite da Frelimo no poder constituiu a força motriz que moveu a adopção de reformas no sector da educação. As reformas implementadas no sistema nacional de educação não alteraram a estrutura da educação, que continua a estar ao serviço das elites em detrimento da população e a reproduzir desigualdades entre estudantes direcionados para o ensino técnico profissional e vocacional e os que direcionados para o ensino geral- que prepara pessoas para gerir a sociedade. Grande parte do financiamento do sector da educação é direccionado para o ensino geral e primário em detrimento de outros subsistemas de ensino. O não envolvimento dos burocratas do nível intermedio, organizações da sociedade civil, pais e encarregados de educação, professores e a falta de supervisão e acompanhamento da implementação de reformas bloqueou a implementação dos planos estratégicos da educação e impediu o alcance de alguns resultados, nomeadamente:

Apesar da expansão e a crescente sofisticação dos cursos de treinamento de professores existe ainda uma grande preocupação relativa a transferência destas competências para os alunos na sala de aula;

Os relatórios de avaliação da qualidade da educação mostram que apesar da progressão em termos de números, o processo de ensino e aprendizagem não progrediu ao longo do tempo. Opções políticas, imposição dos planos de cima para baixo, desmotivação dos professores devido a baixos salários constituem as principais razões da fraca progressão do sistema de ensino em Moçambique;

Nos últimos anos não se registaram grandes mudanças na cultura pedagógica

dos professores de muitas escolas. Isto sugere que intervenções ao nível político não são suficientes para alcançar bons resultados no sistema de ensino de um país.

O Ministério da educação introduziu em 2004 um novo currículo para o ensino básico através da incorporação de conteúdos locais no processo de

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ensino e aprendizagem. No entanto, os professores não foram treinados adequadamente para lidar com estas questões sensíveis o que resulta na fraca qualidade de educação;

A introdução do ensino bilingue na nova reforma curricular é um assunto de

natureza política. Para além da existência de muitas línguas e de um sistema de colocação de professores, que não respeita a origem do mesmo, existe também a custos importantes de sua implementação que constitui um desafio importante para um país pobre como Moçambique;

Há fraco envolvimento de pais e encarregados de educação na gestão das escolas. A instrumentalização política das autoridades comunitárias, a ausência de professoras e gestores educacionais do sexo feminino sobretudo no meio rural torna crítica a participação dos pais e encarregados na gestão da escola. Pais presentes na gestão da escola ajudariam a resolver o crónico problema do absentismo no sistema escolar moçambicano.

10. Pontos de entrada

Finda a análise e dado que o a Fundação MASC pretende reforçar sua intervenção de modo a contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços de educação em Moçambique, identificamos neste estudo, e apresentamos na tabela abaixo, os principais desafios que o sector enfrenta e os respectivos pontos de entrada, que o pode usar de modo a influenciar o processo de produção e de implementação de politicas públicas:

Desafios Pontos de Entrada da Fundação MASC Alunos

35. Falta de apoio pedagógico familiar aos alunos de modo a estender a escola no seio da família;

Apoiar as OCS locais para sensibilizar aos pais e encarregados da educação sobre a necessidade de fazer um acompanhamento escolar a seus educandos;

36. Número reduzido de horas em que os alunos participam nas aulas;

Advogar junto do MINEDH de modo a criar sistemas alternativos e eficazes de controle de assiduidade dos professores;

37. Alunos concebidos para repetição Advogar junto do MINEDH de modo a preparamos os alunos para provocar mudança social, exercício de cidadania para serem criadores e para não serem consumidores.

38. Os alunos continuam sentados no chão, as aulas são ministradas debaixo de árvores ou em pátios abertos, sem acesso a infraestruturas de água e saneamento;

Advogar de modo a encontrar parcerias para a compra de carteiras e sensibilizar os alunos para seu melhor uso e conservação;

Professores 39. Falta de articulação entre a formação inicial (IFP’s) e a

formação permanente Apoiar o MINED na estruturação dos centros de formação de

professores nos aspectos curriculares e de metodologia de ensino, maior incidência nas práticas educativas;

Advogar de modo a incentivar uma melhor preparação dos professores e para muni-los de mais meios para aprendizagem (livros e manuais de professores);

40. Absentismo dos professores Apoiar as OSC’s de modo a trabalharem com as direcções de Escola e SDJT e as comunidades de modo a implementar os mecanismos de controle de assiduidade nas escolas

41. Ausência de planificação conjunta como actividade Pedagógica

Apoiar as OSc’s que trabalham no sector da Educação de Modo a reactivar o papel das Zonas de Influencia Pedagógica

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42. Fraca qualidade do currículo de formação de professores Apoiar a operar reformas de modo a garantir a qualidade dos programas de formação nos centros de formação de professores;

Advogar junto das instituições de formação de professores para exigir mais rigor no processo de selecção de candidatos a professores e insistir em matérias relacionadas com ética e deontologia profissional dos professores;

43. Nomeações e progressões na carreira não seguem as normas

Advogar junto do MINEDH para criar um sistema de carreiras profissionais para os professores consentâneo com a importância que representam e zelar para seu rigoroso cumprimento

44. Insuficiência de materiais e a falta de apoio pedagógico para os professores

Apoiar organizações ONG’s locais que trabalham com professores para oferecer aos professores cursos de capacitação regulares durante o exercício;

Professores e Alunos 45. Assiduidade dos professores e alunos Advogar junto do MINED para dar apoio político necessário

aos gestores das escolas para implementar o regulamento pedagógico;

Apoiar as OSC que trabalham no sector da educação para melhorar os mecanismos de interacção entre comunidade e a escola de modo a denunciar situações de absentismo dos professores e dos alunos;

Pais e Encarregados de Educação 46. Fraca participação no acompanhamento da escola Apoiar as OSC’s que trabalham no sector da Educação para

capacitar e sensibilizar as comunidades sobre a importância de sua participação na gestão da escola de modo a exercer seu papel não só na gestão da escola mas também na supervisão da assiduidade dos professores;

47. Pouco apoio educativo escolar aos educandos em casa- Responsabilização educativa a escola- uma escola que não funciona

Sensibilizar e dar maior responsabilização social aos pais no acompanhamento escolar dos seus filhos;

Directores da Escola 48. Falta de capacidade de liderança e de gestão Apoiar as OSC que trabalham no sector da educação ao nível

local para preparar cursos de curta duração aos directores de Escola sobre liderança e governação da Escola

49. Fraca capacidade técnico-pedagógica dos directores das escolas

Apoiar as estruturas da educação para fazer cumprir os mecanismos de recrutamento de professores;

Elaborar e implementar cursos de reciclagem sobre gestão escolar para directores das escolas com incidência para as zonas rurais

Serviços Distritais e Direcções Provinciais de Educação 50. Ausência de Controlo das Escolas e de supervisão

pedagógica Apoiar as escolas em meios materiais e humanos e reactivar o

trabalho desempenhado pelas ZIPs na supervisão pedagógica;

51. Ausência de mecanismos de promoção de uso de tecnologias e de bibliotecas

Apoiar as direcções e os serviços distritais na aquisição de TICS e no apetrechamento de bibliotecas e incentivar o seu uso pelos professores e alunos;

52. Ausência de supervisão na implementação das reformas educacionais nas escolas rurais

Advogar junto das estruturas centrais da educação, de modo a munir as estruturas de base de meios para fazer o acompanhamento e monitoria das políticas de educação implementadas nas escolas;

53. Gestão não transparente do ADE e falta de envolvimento dos conselhos de escola na gestão do ADE

Sensibilizar e capacitar as comunidades para exercerem o seu papel de fiscalização na gestão escolar;

Apoiar o MINEDH a encontrar formas de fazer cumprir os procedimentos de gestão do ADE que constam dos manuais de procedimento;

54. Falsificação de estatística de número de alunos em particular para aumentar o valor do ADE desembolsado às escolas;

Apoiar as direcções provinciais e serviços distritais de juventude e educação de modo a criar capacidades para fazer a supervisão da implementação de políticas de educação ao nível das escolas

MINEDH 55. Apesar da distribuição gratuita do livro, a maior parte das

crianças no ensino primário continua a não ter acesso ao livro escolar;

Apoiar as organizações da sociedade civil que trabalham na área de educação para denunciar actos de corrupção na venda do livro e sensibilizar os alunos a melhorar a conservação do livro escolar; e influenciar o Governo a melhorar a qualidade do livro;

56. As taxas de retenção e de desistência no ensino primário e Apoiar as OSC para sensibilizar os conselhos de escola, pais e

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secundário ainda são altas e sobretudo no seio da rapariga; encarregados de educação sobre a importância da rapariga nas escolas. Seja através do envolvimento dos conselhos de escola, seja através dos pais e encarregados de educação de modo a criar condições que incentivem a retenção das raparigas e denunciar casos de abuso sexual;

57. Existência de actos de corrupção nas matrículas, na progressão ou mudança de carreira, na distribuição do livro escolar, na construção e adjudicação de obras e na atribuição de notas para passagem e pagamento de horas extras a professores;

Advogar e junto das estruturas competentes da educação de modo a implementar os planos de acção contra a pequena corrupção aprovados no sector de educação;

Promover campanhas de advocacia para o combate a grande corrupção no sector das adjudicações para aquisição de bens e serviços no sector da educação;

Capacitar e sensibilizar as organizações da sociedade civil para capacitar associações de alunos nas escolas de modo a divulgar os planos de acção contra a corrupção nas escolas;

58. Baixa proporção de mulheres professoras e de mulheres que exercem cargos administrativos no sector da educação;

Advogar junto das autoridades da educação de modo a criar incentivos para a colocação de mais mulheres professoras e mulheres em cargos administrativos no sector da educação e sobretudo nas zonas rurais;

59. Ensino técnico profissional concentrado nas cidades e pouco abrangente;

Aumentar a relevância do ensino técnico profissional para responder as demandas do mercado de trabalho deve constituir prioridade;

60. Fraco envolvimento do sector privado no desenho de

currículos do sector técnico profissional; Sensibilizar o sector empresarial a comparticipar de forma

efectiva com o governo de modo a desenhar estratégias para apoio do ensino técnico profissional;

Apoiar o governo a desenhar parcerias entre o sector público e o sector privado de modo desenvolver planos de treinamento mais consentâneos as demandas actuais de industrialização;

61. Currículo desenquadrado com a realidade local Advogar junto das autoridades da educação de modo a desenhar um currículo que responda as necessidades das realidades locais;

62. A progressão por ciclos de aprendizagem, um dos elementos apontados como sendo o grande desafio para a melhoria de qualidade

Advogar de modo que a progressão por ciclos de aprendizagem seja acompanhada por outras medidas de modo a melhorar a qualidade de ensino

63. Fraca monitoria e ausência de supervisão na implementação das reformas do sector da educação

Apoiar o MINEDH a reforçar os mecanismos de monitoria e supervisão da implementação das reformas de modo a corrigir falhas de implementação

Apoiar o MINEDH em meios financeiros para melhorar a supervisão pedagógica e a aplicação de sanções aos professores incumpridores;

64. Financiamento ao sector da educação insuficiente para as necessidades

Advogar junto do Governo e parceiros de cooperação para alocar mais fundos para responder as necessidades do sector da educação;

Utilizar ferramentas como o ‘Public Expenditure Review’ para advogar para reformas que tornam o uso dos fundos existentes mais eficientes;

Trabalho técnico (em colaboração com o Forum de Monitoria do Orçamento e a Comissão do Plano e Orçamento) para melhorar os classificadores orçamentais de modo a melhor poder analisar o OE;

65. 26. Fraca implementação do modelo de ensino Bilingue nas escolas rurais

Apoiar o MINED a desenvolver estudos mais aprofundados para desenvolver formas de implementação do ensino bilingue nas zonas rurais;

66. Dificuldades em assegurar coerência entre orçamentos provinciais de educação e as politicas definidas pelo MINEDH a nível central

Advogar parra maior coordenação entre MEF e MINEDH no momento de definição de limites provinciais e alocações finais do OE;

67. Alocações orçamentais às provinciais nem sempre refletem as necessidades (questão de equidade) e alocações dentro das províncias (fundos de investimento) sujeitos a influência local;

Trabalhar com o FMO de modo a advogar para maior transparência nas alocações províncias para educação, e em decisões equitativas nas alocações de investimento ao nível provincial.

68. Fraco financiamento do ensino técnico profissional Advogar junto do governo e parceiros de cooperação, e sector privado de modo a reforçar o financiamento do subsistema de modo a responder a demanda da força de trabalho

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Tempo, “Notas breves sobre as aldeias Comunais de Cabo Delgado e Nampula”, Tempo, 4 Fevereiro. Transparência Internacional (2014). Índice de Percepção de Corrupção de 2013. In http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/, acedido a 27 de Setembro de 2015. http://www.sapo.pt/noticias/economia-mocambicana-travada-por-burocracia-560b0d59c410b7d224a87adf. UNESCO (2005). Professores e Qualidade Educacional em Moçambique. Maputo. UNICEF (2010). Relatório Annual 2009. In http://www.unicef.org.mz/cpd/pt/chapter4.html Unicef (1987). Unicef Annual Report 1987. In http://www.unicef.org/about/history/files/unicef_annual_report_1987.pdf. Acessado 1 de Dezembro de 2015) UNICEF (2013) State of the World's Children 2013. New York: UNICEF.

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UNICEF, (2015). Relatório Anual 2014. In http://relatorioanual.unicef.org.mz. UNICEF. (2012) Global Initiative on Out of School Children. Montreal: UIS.

Unterhalter, E. (2013). Education targets, indicators and a post-2015 development agenda: Education for All, the MDGs, and human development. Working Paper, Boston: Harvard School of Public Health. UTRESP, Pesquisa Nacional de Base Sobre Governação e Corrupção – Relatório Final, Maputo, 2005.

VOA (2013). Moçambique: Confrontos intensificam-se na Gorongosa http://www.voaportugues.com/content/mocambique-confrontos-intensificam-se-na-gorongosa/1773872.html (acedido no dia 13 Novembro de 2015) Wamphula fax (2010). “Novo ministro reconhece fraca qualidade do ensino”. Wamphula Fax, 20 de Janeiro.

World Bank. ( 2015). Moçambique. Indicadores de prestação de serviços. Maputo. The world Bank.

Zambeze (2011). Corrupção e compadrio no sector da educação. Zambeze, 27 de janeiro de 2011.

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ANEXO 1. Guião de perguntas chave

Dimensão Actores/quem entrevistar Questões Como obter a informação

Papéis e responsabilidades

-MINEDH (Secretário Permanente, Director da DIPLAC, Director da DAF, Director de Recursos Humanos); -MEF (Director adjunto de Plano e Orçamento,); -Assembleia da República (Comissão do Plano e Orçamento); -Presidência da Troika; -UNICEF; USAID -Banco Mundial -ONP -DPEC -SDEJT -Directores de escolas -Membros de Conselhos de Escolas - ONP

-Quem são os principais intervenientes do sistema de educação ao nível Central, da Província/distrito e qual é o seu papel no sector? -Você acha que estes intervenientes exercem alguma influência no desenho das políticas educação? Se sim, como. Se não porque? - Qual é o papel que é desempenhado por cada um destes actores na implementação das políticas de educação ao nível provincial e Distrital? -De que forma as diferentes instituições fazem a monitoria da implementação das reformas educativas? - Quem decide sobre a forma de alocação e aplicação dos fundos do sector? -Qual o papel dos doadores em termos do plano e orçamento do sector?

-Revisão bibliográfica; -entrevistas formais e informais com Informantes-chave;

Estrutura de apropriação e financiamento

-MINEDH (Secretário Permanente, Director da DIPLAC, Director da DAF, Director de Recursos Humanos); -MEF (Director adjunto de Plano e Orçamento,); -Assembleia da República (Comissão do Plano e Orçamento); -Presidência da Troika; -UNICEF; -Banco Mundial

-Para aplicação dos programas do sector existem parcerias publico-privadas? -Qual o nível de contribuição do sector privado no orçamento da educação? -Qual o nível de contribuição dos parceiros internacionais no orçamento do sector?

-Revisão bibliográfica; -Informantes-chave; -Entrevistas

Relações de poder -MINEDH (Secretário Permanente, Director da DIPLAC, Director da DAF, Director de Recursos Humanos); -MEF (Director adjunto de Plano e Orçamento,); -Assembleia da República (Comissão do Plano e Orçamento); -Presidência da Troika; -UNICEF; -Banco Mundial

-Qual é o núcleo do poder no sector? Até que ponto o poder está investido em certos indivíduos/grupos? -Em que medida parceiros sociais, instituições privadas, partidos políticos influenciam a definição das políticas educativas? -Como é que funcionam os conselhos de Escola? Que poder tem o conselho de escola no funcionamento das escolas?

-Revisão bibliográfica; -Informantes-chave; -Entrevistas; -Grupos focais

Legado histórico -MINEDH (Secretário Permanente, Director da DIPLAC, Director da DAF, Director de Recursos Humanos); -Presidência da Troika; -UNICEF; -Banco Mundial

-Qual é o passado histórico do sector? E como é que esse passado exerce influência sobre a percepção que stakeholders tem actualmente sobre o sector?

-Revisão bibliográfica; -Informantes-chave;

Corrupção e Rent-Seeking

-MINEDH (Secretário Permanente, Director da DIPLAC, Director da DAF, Director de Recursos Humanos); -Presidência da Troika;

-Quais as evidências do problema da corrupção no sector? -O que concorre para existência do problema da corrupção no sector? -A que nível se faz sentir com maior incidência o problema da corrupção no

-Revisão bibliográfica; -Informantes-chave; -Entrevistas; -Grupos focais

88

-UNICEF; -Banco Mundial

sector?

Prestação de serviços

-MINEDH (Secretário Permanente, Director da DIPLAC, Director da DAF, Director de Recursos Humanos); -Presidência da Troika; -UNICEF; -Banco Mundial

- O que é necessário fazer para tornar as políticas públicas de educações mais eficazes? - Como é feita a divulgação e comunicação dos resultados das avaliações e dos indicadores educacionais? - Quais os principais desafios para melhorar a qualidade da educação no país? - Existe alguma relação entre o nível de fundos recebidos (ADE e OGE) com o aumento de inscritos, redução de desistências e melhoria de qualidade do ensino? -Qual é o apoio dado aos alunos desfavorecidos (órfãos, deficientes, provenientes de famílias pobres)? -Que incentivos existem para assegurar a presença das raparigas na escola?

-Revisão bibliográfica; -Informantes-chave; -Entrevistas; -Grupos focais

Ideologias e valores

-Quais são as ideologias e valores dominantes que moldam as visões sobre o sector? -Até que ponto as ideologias e valores dominantes podem constranger a mudança no sector?

-Revisão bibliográfica; -Informantes-chave;

Tomada de decisões

-MINEDH (Secretário Permanente, Director da DIPLAC, Director da DAF, Director de Recursos Humanos); -MEF (Director adjunto de Plano e Orçamento,); -Assembleia da República (Comissão do Plano e Orçamento); -Presidência da Troika; -UNICEF; -Banco Mundial

-Que instituições participam na tomada de decisões sobre reformas educativas? -Quem decide sobre a implementação de políticas educativas no país? -Existem parceiros que influenciam as decisões sobre programas do sector de educação? - Quem decide sobre a forma de utilização dos fundos das escolas? -Do OGE quem decide sobre o “bolo” que deve ser alocado ao sector; -Quem decide sobre a realização de concursos públicos para construção de salas de aulas e para fornecimento de livros escolares?

-Revisão bibliográfica; -Informantes-chave; -Entrevistas; -Grupos focais

Questões de implementação

-MINEDH (Secretário Permanente, Director da DIPLAC, Director da DAF, Director de Recursos Humanos); -MEF (Director adjunto de Plano e Orçamento,); -Presidência da Troika; -UNICEF; -Banco Mundial

Conhece alguma reforma implementada no sector da educação nos últimos anos? Que barreiras existem na sua implementação? O que está sendo feito para ultrapassar essas barreiras? -A execução do orçamento do sector tem sido transparente? -Que mecanismos de monitoria e avaliação da implementação das políticas públicas o MINEDH utiliza?

-Revisão bibliográfica; -Informantes-chave; -Entrevistas; -Grupos focais

Potencial para a reforma/mudança

-MINEDH (Secretário Permanente, Director da DIPLAC, Director da DAF, Director de Recursos Humanos); -MEF (Director adjunto de Plano e Orçamento,); -Presidência da Troika; -UNICEF; -Banco Mundial

-Que melhorias o ADE trouxe para a comunidade, Direcção da escola, professores, alunos? -Que melhorias as reformas introduzidas nos últimos 5 anos trouxe para a qualidade de educação? -O que concorre para que as reformas introduzidas não sejam implementadas com eficácia?

-Revisão bibliográfica; -Informantes-chave; -Entrevistas; -Grupos focais

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ANEXO 2: Lista de Entrevistados

N° Nome Instituição Local da entrevista

Data

Nampula e Meconta 1 Amade Bim CESC-Nampula Nampula 5/10/15 2 Rajú Rodrigues CEP-NAmpula Nampula 5/10/15 3 Angelo de Sousa UATAF Nampula 6/10/15 4 Isidro Joquim UATAF Nampula 6/10/15 5 Joaquim Vilanculos Save the Children Nampula 6/10/15 6 Joao Lundo DPE de Nampula Nampula 6/10/15 7 André Jana ONP-Nampula Nampula 7/10/15 8 Jacinto Angelo Plataforma provincial da

Sociedade civil de Nampula Nampula 7/10/15

9 Celina Ayuaba APAL Nampula 7/10/15 10 David Noyes APAL Nampula 7/10/15 11 Antonio Muagerene Akelizetho Nampula 8/10/15 12 José Casse-Casse DPE Nampula Nampula 8/10/15 13 José Mussa Sarajabo SDEJT Meconta 9/10/15 14 Daniel Armando Conselho de Escola- Escola

Primaria Completa 12 de Outubro

Meconta 9/10/15

15 Agostinho Muchalo Escola Primaria Completa 12 de Outubro

Meconta 9/10/15

16 Josué Feniasse Escola Primaria Completa 12 de Outubro

Meconta 9/10/15

17 Rosário Amade Escola Primaria Completa 12 de Outubro

Meconta 9/10/15

18 José Juma Cipriano Escola Primaria Completa 12 de Outubro

Meconta 9/10/15

Nível Central 19 Jeanette Volgaar –

Assistente Técnica, MINEDH, Maputo 24/09/2015

20 Fadila Caillaud Senior Economist, World Bank,

Maputo 09/10/2015

21 Albino Francisco

Coordenador, ROSC, Maputo 2/10/2015

22 Evenilde Tamele

Ministério das Finanças, Direcção Nacional do Plano e Orçamento,

Maputo 15/10/2015

23 Lidia Meque Especialista de Educação, Embaixada de Irlanda.

Maputo

24 Damiano Stella

Especialista de Finanças Públicas, Independente

Maputo 14/09/2015

25 Esperança Bias

Vice- Presidente da Comissão do Plano e Orçamento, Assembleia da Republica,

Maputo 08/10/2015.

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