Estruturacao de licitacoes para contratacao de Participacao Privada em Infraestrutura para o Governo...
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Estruturação de Concursos para Contrataçãode Participação Privada em Infraestrutura
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Sumário
– Definição do serviço e análise do mercado
– Fundamentos da seleção
– Procedimento do concurso
– Comunicação sobre o projeto
– Procedimento do concurso: documentação exigida e cronologia
– Garantia de proposta
– Qualificação técnica e proposta técnica
– Qualificação econômico-financeira
– Estrutura do leilão
Definição do Serviço e Análise do MercadoAnálise do Mercado
Análise do mercado e foco na obtenção do investidor/operador adequado
� Qual o serviço que o Governo quer comprar?� Qual o nível de qualidade?� Qual a quantidade?
� Quem tem capacidade de prestar o serviço com a qualidade adequada?adequada?
� Qual a capacitação técnica detida por essas empresas?
� Qual a capacitação financeira mínima necessária para a realização do investimento para a prestação do serviço?
Mapeamento do mercado (ex. rodovias)
Companhias
Construção n. km
Operação
n. km
Maior investim
ento individu
al em projetos
Capital social/Patrimôni
oLíquido
Balanço e
demonstrações
auditadas?
Nível de endividame
nto atual
Capacidade
adicional de
endividamento
Índice de Liquidez
Interessa-sepelo projeto
/país em princípio?
A
BB
C
D
E
F
G
Após isso, teremos:
� Definição dos indicadores de qualidade e quantidade do serviçoa ser adquirido pelo Poder Público
� Mapeamento preliminar de quem é capaz de prestar esseserviço
� Dados preliminares sobre a condição financeira daqueles queparecem capazes de prestar o serviço
� Dados preliminares sobre que tipo de qualificação técnica podeser exigida dessas empresas no concurso
Fundamentos da seleçãoFundamentos da seleção
Métodos para seleção
� Concurso (art. 180, Lei 14/2011)� Mais comum nos países desenvolvidos da Europa Continental e América Latina
� Lei de Moçambique parece ter adotado o concurso como procedimento padrão paraa contratação de PPPs?
� Negociação competitiva� Negociação competitiva� Utilizado no Reino Unido, África do Sul, EUA e em alguns países da Ásia
� Contratação direta (art. 179, 8, da Lei 14/2011)� Geralmente é utilizado por exceção em casos em que é difícil ou impossível a
competição
Porque fazer concurso?
� Obter melhor relação qualidade/custo para o Governo e para osusuários
� Obter os benefícios decorrentes da assimetria de avaliação sobreo projetoo projeto
� Necessidade de criar competição pelo mercado (uma vez que muitas vezes será impossível ter competição no mercado)
� A impossibilidade de competição no mercado deve ser compensada pela regulação para produzir os efeitos da competição
Ciclo vicioso e como evitá-lo
Barreiras indevidas
à competição
Captura/
Conluio
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Captura/Corrupção
� Temas clássicos na literatura da teoria da regulação econômica, teoria dos leilões, teoria da organização industrial
� Conluio e captura/corrupção: prova da sua ocorrência é difícil
� Barreiras à competição/entrada� São objetivas, podem ser objeto de análise� Há interesse dos potenciais atingidos em “denunciar”� Uma vez resolvidas, diminuem ou eliminam a possibilidade de conluio e captura
Eficiência no concurso para contratação de PPP/concessões• Garantir contratação de operador capaz de prestar o serviço
adequadamente e por preço adequado
• Evitar operadores não capazes de realizar o investimento/prestar o serviço de participar ou de ganhar o concurso
• Maximizar a competição entre os que são capazes de realizar o
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• Maximizar a competição entre os que são capazes de realizar o investimento/prestar o serviço– Evitar barreiras de mercado, e, por conseqüência, conluio, corrupção e
captura
• Garantir igualdade de tratamento, transparência e publicidade
• Garantir segurança jurídica na estruturação do processo
Procedimento do ConcursoProcedimento do Concurso
Estruturação do projeto e concurso
� Realização dos Estudos (6-12 meses)� Técnicos (demanda, engenharia, econômicos, ambiental e social)� Financeiros� Jurídicos
� Divulgação e comunicação sobre o projeto (2 meses)� Publicação dos estudos e das minutas preliminares de chamamento ao concurso e contrato� Audiências públicas� Consulta pública� Reuniões com investidores� Alterações nos estudos e nos documentos� Alterações nos estudos e nos documentos
� Concurso (6-12 meses)� Publicação do edital de concurso e do contrato� Recebimento das propostas (pelo menos 90 dias pós publicação)� Processamento do concurso
� Garantia de proposta� Qualificação técnica, econômico-financeira, fiscal, jurídica� Julgamento das propostas� Decisão� Impugnações e recursos
� Homologação e adjudicação� Assinatura do contrato
Quem conduzirá o concurso?
� Aconselha-se seja nomeada comissão responsável pelo concurso� Sugere-se 3 ou 5 membros
� Importante que a maioria seja de agentes públicos do quadro permanente� Projeto de longo prazo, de Estado e não de Governo
� É importante que a comissão a conduzir o concurso seja composta das pessoas que acompanharam/conduziram os estudos de viabilidade do projeto
� É importante que as pessoas que participaram dos estudos de viabilidade e do procedimento do concurso sejam depois responsáveis pela regulação, acompanhamento e fiscalização do projeto
Comunicação sobre o projetoprojeto
Comunicação e obrigações de publicidade e transparência
� Disponibilização em consulta pública (mínimo 30 dias)� Estudos técnicos
� Estudos jurídicos e financeiros
� Minutas de edital do concurso e do contrato
� Consulta Pública durante esses 30 dias via internet aberta a � Consulta Pública durante esses 30 dias via internet aberta a sugestões e críticas
� Sugestões e críticas devem ser todas publicadas e respondidas seriamente pelos responsáveis pelo projeto
Nível de detalhamento dos estudos de engenharia: o caso das edificações no Brasil
� Exigência legal de “elementos de projeto básico de engenharia”� Menos do que projeto básico
� Níveis de detalhamento� Estudo Preliminar (NBR) ou Concepção do Produto (ASBEA)� Estudo Preliminar (NBR) ou Concepção do Produto (ASBEA)
� Anteprojeto (NBR), ou Definição do Produto (ASBEA)
� Projeto Básico ou Projeto Pré-Executivo (NBR) ou Identificação e Solução de Interfaces (ASBEA)
� Projeto Executivo (NBR), ou Projeto de Detalhamento de Especialidades (ASBEA)
Comunicação e obrigações de publicidade e transparência
� Realização de audiência pública nos locais afetados peloprojeto para que as comunidades locais possam se manifestar� Aviso da audiência com no mínimo de 15 dias de antecedência
� Estudos, edital e contrato já devem ser públicos quando do aviso� Estudos, edital e contrato já devem ser públicos quando do avisopara a audiência
� Todos os presentes devem ter assegurado o direito de participação dentro do razoável
� Perguntas, críticas e sugestões devem ser tratadasseriamente e respondidas oralmente ou por escrito
Comunicação e promoção do projeto: exposição do projeto a investidores
� Objetivo: promover o projeto e ouvir as preocupações dos investidores para aperfeiçoá-lo� Aumentar a competição
� Obter melhor relação qualidade/custo pelo projeto
� Importancia de fazer reuniões com os investidores� Importancia de fazer reuniões com os investidores� Manifestação de preocupações que eles não manifestariam em
público
� Preocupação com o risco de tratamento desigual entre investidores e com vulnerabilidade política do processo de concurso
Comunicação e promoção do projeto: exposição do projeto a investidores
� Condições para a realização adequada:� Estudos técnicos e minutas de contrato e edital estarem publicados
� Chamamento público no sítio eletrônico do projeto para a realização das reuniões
� Tudo o que for falado na reunião � Tudo o que for falado na reunião � deve ser registrado para análise por eventuais órgãos de controle
da Administração Pública
� mas não deve ser divulgado a público sob pena de inibir os investidores de revelarem suas opiniões sobre o projeto
� O Poder Público deve ter liberdade de promover atos, reuniões, exposições etc. em locais aptos a atraírem a atenção dos investidores
O que fazer com as sugestões dos investidores?
� Paradoxo fundamental� O foco é o interesse público e dos usuários do serviço
� Mas é preciso ouvir o mercado para maximizar a competição e satisfazer o próprio interesse dos usuários e do Poder Público de obter melhor relação qualidade/custo
� Exemplo: projeto BA 093 e a discussão sobre o sistema de equilíbrio econômico-financeiro do contrato
� Conselho: encontrar no caso concreto o equilíbrio entre ouvir o mercado e proteger o interesse dos usuários e do Poder Público
Procedimento do concurso: documentação exigida e documentação exigida e
cronologia
Estruturação do procedimento do concurso: documentação exigida
� Garantias de proposta
� Documentos de qualificação � Técnica
� Econômico-financeira
� Fiscal� Fiscal
� Jurídicos
� Documentos relativos a proposta � Econômica
� Técnica
Concurso: recepção dos documentos
1. Recepção dos documentos de:– Qualificação
– Garantia de proposta
1. Recepção em conjunto dos documentos de:– QualificaçãoX– Garantia de proposta
2. Recepção das propostas apenas dos qualificados
– Qualificação
– Garantia de proposta
– Proposta
X
•Maior risco de conluio
•Investimento em elaboração
da proposta é feito quando já
sabe-se quem está
concorrendo
•Reduz risco de conluio
•Proposta é realizada quando
não se sabe quem concorrerá
Concurso: cronologia dos actos
1. Recepção da(s):– garantia de proposta– documentos de qualificação– Propostas (econômica e técnica)
2. Abertura do envelope de
1. Recepção da(s):
• garantia de proposta
• documentos de qualificação
• Propostas (econômica e técnica)
2. Abertura do envelope de garantia de
Tradicional Inovador
2. Abertura do envelope de – garantia d proposta– documentos de qualificação
3. Decisão sobre qualificação4. Recurso/impugnação5. Abertura do envelope de
– Proposta Técnica– Proposta Econômico-financeira
6. Leilão de preço?7. Decisão sobre o leilão8. Recurso/impugnações9. Homologação e adjudicação10. Assinatura
2. Abertura do envelope de garantia de proposta e prazo para saneamento de falhas
3. Decisão final sobre a garantia de proposta
4. Abertura do envelope de
• Proposta Técnica
• Proposta Econômico-financeira
5. Leilão de preço?
6. Decisão sobre leilão
7. Abertura do envelope de
• documentos de qualificação
8. Recurso/impugnações
9. Homologação e adjudicação
10. Assinatura
Garantia de propostaGarantia de proposta
Garantia de proposta: forma e valor
� Forma:
� Títulos públicos (aconselhável definir quais)
� Caução em dinheiro (pré-definir conta pra depósito)
� Seguro-garantia (definir os termos no edital do concurso)
� Fiança bancária (definir os termos no edital do concurso)
� Outras formas?� Outras formas?
� Aconselhável exigir “rating” em caso de seguro-garantia e fiança bancária
� Aconselhável exigir apenas títulos públicos com alta liquidez
� Valor aconselhado: ≈ 1% do valor do contrato
� É preciso o Governo se organizar para receber e analisar cada um desses tipos de garantia
� Ex. acompanhamento do valor dos títulos públicos
Qualificação técnica e proposta técnicaproposta técnica
Perguntas centrais
� Definida(o):� qual é a expertise técnica necessária para executar o investimento e
prestar o serviço,
� Preliminarmente quais são as empresas capazes de prestar esse serviço
� Vale a pena perguntar:� Pode ser presumido que a “expertise” técnica necessária para executar o � Pode ser presumido que a “expertise” técnica necessária para executar o
projeto está disseminada no mercado?
� A expertise técnica pode ser contratada por qualquer um no mercado?
� Ou ela está restrita a algumas empresas específicas?
� Há entrantes e mercado de profissionais disponíveis que justifique centrar a qualificação técnica menos na experiência das empresas e mais na dos profissionais?
� Existe certificação independente no mercado da experiência que é requerida para executar o contrato?
Premissa para setores tecnicamentemaduros
� Definição clara dos indicadores de resultado e sistema de pagamentos e multas adequado
� Contrato de longo prazo onde o ente privado tende a arcar com as conseqüências da sua eventual imperícia técnicacom as conseqüências da sua eventual imperícia técnica
� Suposição de que o ente privado contratará “expertise”técnica disponível no mercado após o concurso
� Desloca foco do concurso para a análise da capacidade financeira do participantes
Análise de técnica em setores com maturidademédia
• Qualificação técnica
– Seja objetiva, e se reporte ao que o participante do concurso fez no passado
• Atestado técnico operacional (empresa)
• Atestado técnico profissional (profissionais)
– Problemas: • Nada diz sobre a qualidade do trabalho feito no passado• Nada diz sobre a qualidade do trabalho feito no passado
– Tendência em setores com novos entrantes:• atestados técnico-profissionais
• Proposta técnica
– Indicadores objetivos para seu julgamento
– Problema: nem sempre a boa proposta espelha a qualidade do seufuturo executor
– Tendência: • Incluir instrumentos de certificação de qualidade exterior
• Exigência de qualificação formal das pessoas que trabalharão no negócio
Análise de técnica em setores imaturos
� Expertise técnica rara mas já certificada, com atores limitados
– Exigir que pelo menos um membro do consórcio tenha a expertise que é central para cumprimento do contrato
– Criar limiar técnico mínimo, e a partir disso, competição por preço
� Expertise técnica ainda inexistente ou de difícil certificação local� Expertise técnica ainda inexistente ou de difícil certificação local
– Focar a qualificação técnica nos parâmetros internacionais de certificação; e,
– Se fizer sentido estimular o mercado local, estabelecer obrigação de formação de consórcio com empresas locais, por meio da exigência de que já operam na região
Qualificação Econômico-FinanceiraFinanceira
Qualificação econômico-financeira
� Tradicionalmente– Além das certidões padrão, exigência de balanços auditados e de índices
econômico-financeiros• Liquidez geral ou corrente
• Endividamento geral
• Solvencia Geral
– Montante de capital social ou patrimônio líquido
� Problemas em setores novos– Balanços não são auditados
• Dados não são confiáveis e não produzem uma base comum que assegure a equidade do da análise, portanto, índices não são confiáveis
� Sinais de capacidade financeira– Aporte relevante de capital na SPE, como condição de assinatura do contrato
– Apresentação de seguros de performance relevantes, como condição de assinatura do contrato
– Exigência de apresentação de carta de bancos dizendo da disposição de financiar o concessionário
Plano de negócios: faz sentido exigir
� Várias formas: metodologia de execução, anexo da propostaeconômica, parte da proposta técnica
� Dois ângulos de análise� Coerência interna� Aderência a realidade
� Dificuldades de análise� Dificuldades de análise� Problema clássico da assimetria de informações� Problema do “proposteiro”
� Recomendação:� Contrato que estabelece indicadores de serviço claros� Não requerer o plano de negócios no concurso, ou� Requerer apenas a título de informação, como documento necessário
para assinatura
Estrutura do leilãoEstrutura do leilão
Critérios de julgamento do concurso
� Só preço� Somente com qualifiação técnica ordinária ou com técnica analisada como
passa ou perde na fase qualificação
� Menor tarifa ao utente (sem pagamento ou com pagamento fixo ao ou peloPoder Público)
� Maior pagamento pela outorga ou menor contraprestação (com tarifa fixa)
Menor valor presente líquido de receitas (com tarifa e pagamento pré-fixado)� Menor valor presente líquido de receitas (com tarifa e pagamento pré-fixado)� Contrato com prazo variável encerra quando atingida a receita estipulada no concurso
� Só técnica� Justificável em situações específicas
� Técnica e preço� Fórmula que permite ponderação entre o critério técnico e o econômico
Proposta técnica
� Problema fundamental� Boa proposta não siginifica boa capacidade de execução
� Capacidade de fazer proposta está disponível no mercado
� Tendência: realizar análise de técnica mínima, como passa/perde, por ocasião da qualificação, e evitar a exigência de proposta técnicapor ocasião da qualificação, e evitar a exigência de proposta técnicaou limitar de forma relevante o peso da proposta técnica (porexemplo, a 30%)
� Requisitos e pontuação devem ser objetivos e claros
Proposta de preço
� Preço de reserva� Estabelece limite ao desejo político de fechar o projeto a qualquer custo� Leilões de Telecom da Europa mostraram su a importancia� Importante: deve ser estabelecido com folga suficiente para tornar o projeto
atrativo
� Formas de leilão� Formas discutidas academicamente� Formas discutidas academicamente
� Envelope fechado por primeiro preço – forma mais tradicional para projetos de concessoes e PPPs
� Inglês – já foi utilizado para privatizações� Holandês� Vickrey ou envelope fechado por segundo preço
� Uma fase ou duas fases?� Ex 1: envelope fechado uma fase� Ex. 2 envelope fechado seguido de leilão inglês em viva voz ou eletrônico entre os 3
melhores classificados
� A teoria da equivalencia entre as formas de leilão
Maldição do vencedor: o que é?
� Proposta de preço agressiva que se mostra de execuçãoinviável, concessionário busca renegociar preço paraviabilizar o contrato
� Postura aconselhada:� Não ceder, e se necessário extinguir o contrato, aplicar penas ao� Não ceder, e se necessário extinguir o contrato, aplicar penas ao
concessionário, refazer o concurso e impedi-lo de participar de novos concursos
� Postura comum:� Renegociar
� Risco 1: perda dos benefícios advindos da competição
� Risco 2: os concursos passarem a ser ganhos por empresasespecializadas em renegociar contratos
Maldição do vencedor: como evitar?
� Não há meios de evitar peremptoriamente a maldição do vencedor
� A melhor forma de prevenir é criar incentivos corretos paraque a maldição do vencedor seja sobretudo umapreocupação dos participantes do leilão e depois do preocupação dos participantes do leilão e depois do contratado
� Exigir garantia de proposta e de execução de contrato emvalor relevante
� Adotar postura dura contra renegociação especialmente no primeiro caso que ocorrer
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