Estados falidos, o peso das palavrasSusan L.Woodward Susan L.Woodward professora do programa de doutoramento em cincias polticas, The Graduate Center, City University of New York (CUNY).

A expresso "Estado falido" generalizou-se. No entanto, a sua definio mantm-se confusa e controversa. Impe-se uma anlise racional deste fenmeno, das suas causas e consequncias, porque, num ambiente internacional caracterizado por estratgias de influncia e pela globalizao das ameaas, as palavras no so indolores. No mundo acadmico, no se pode iniciar um estudo sem um conceito, ou seja, uma ou vrias palavras que identificam o assunto a tratar e os aspectos da realidade que ele deve ou no deve incluir. Nos meios poltico e jornalstico, a designao de um conceito no menos crucial: assinala a existncia de um problema, orienta a percepo que ter dela o pblico e exclui de qualquer considerao questes que se destinam a no serem examinadas. O conceito "Insuficincia do Estado" utilizado com uma tal frequncia pelos polticos, jornalistas e analistas que se tornou realidade. Tem um sentido diferente para cada um destes interlocutores e hoje objecto de importantes investigaes e recomendaes de poltica geral. Ningum pe em causa a sua existncia. Mas o que inclui ou exclui exactamente esta designao? O que se entende por "insuficincia de um Estado"? Porque utilizamos este termo? Conhecemos as causas do problema? Como evit-lo ou corrigi-lo? Todas estas perguntas tm sido to pouco exploradas que se perdoaria a quem se interrogasse se, no fundo, existe realmente insuficincia do Estado e que objectivo poltico visa este conceito. Sublinhar as consequncias A utilizao deste termo poderia sugerir alguns elementos de resposta. Foram sempre sublinhadas as consequncias presumidas da insuficincia do Estado e no a coisa em si mesma. No incio dos anos 1990, quando se divulga a designao, as principais preocupaes so a violncia, as atrocidades da guerra civil e as catstrofes humanitrias da resultantes: morte, doenas, deslocaes de populao e fome. Quatro ou cinco anos depois, so as consequncias da guerra civil sobre o desenvolvimento - destruies materiais, despesas consentidas para fins militares em vez de pacficos e incapacidade de reembolsar o servio da dvida - que monopolizam a ateno do Banco Mundial e das agncias bilaterais de desenvolvimento. No seu relatrio de 1994 sobre o desenvolvimento humano, o Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas introduziu o conceito de segurana humana para redefinir a segurana em termos de ndices de desenvolvimento, repondo no centro das preocupaes as pessoas em vez dos Estados. Por iniciativa da Noruega, do Canad e do Japo, um grupo de pases

que se assume como Grupo de Lysoen abraa esta ideia, considerando que ela garante melhor a segurana do globo do que os armamentos acumulados durante a Guerra Fria. Idntica motivao havia incentivado, em 1989-90, os membros da comunidade dos direitos humanos (*) a exigirem uma aplicao mais estrita das convenes internacionais relativas aos direitos da pessoa e concentraram as suas atenes sobre os Estados que no cumpriam as suas obrigaes internacionais de proteger os seus cidados contra as exaces. Em 2001, a comisso internacional sobre a interveno e a soberania dos Estados conclui1 que estes tm a "responsabilidade de proteger" os seus cidados e os outros nacionais que vivem no seu territrio. Este ponto de vista ser relembrado no relatrio de 2004 do grupo de personalidades de alto nvel do Secretrio-Geral da ONU (*) sobre as ameaas, desafios e mudana2. Se os governos no assumirem as suas responsabilidades, a comunidade internacional tem no s o direito, mas tambm a obrigao de intervir. Todo o problema que suscite a apreenso do exterior - conflito armado, desenvolvimento insuficiente, deslocaes internas e refugiados, fome e epidemias, violaes dos direitos humanos - resulta de uma insuficincia do Estado, quer se trate da sua impotncia total quer da incapacidade dos responsveis polticos em agir como deviam. No seguimento dos atentados de 11 de Setembro de 2001 em Nova Iorque e Washington, o contexto internacional evolui e refora esta viso, mas tornam-se mais directas as consequncias para o mundo externo. Os Estados faltosos, como o Afeganisto e a Somlia, constituem ambientes ideais para as redes terroristas se organizarem, treinarem e atacarem os pases mais ricos e mais poderosos do planeta. Em Setembro de 2002, na sua nova Estratgia de Segurana Nacional, os Estados Unidos apontaram que os "Estados frgeis" representam uma ameaa fundamental para a segurana nacional americana e a sua agncia de desenvolvimento, USAID, tomou a deciso de reorientar a sua estratgia de ajuda3. Muitos pases da Europa e a Unio Europeia no demoram a tomar medidas idnticas4. A guerra civil e as suas consequncias passam ento para segundo plano, cedendo ao terrorismo o lugar de problema nmero um, seguido pelo trfico de produtos ilcitos (armas, drogas, diamantes e mesmo seres humanos) e, mais recentemente, pela doena (VIH/SIDA, SRAS) e pelo receio suscitado pela incapacidade de conter as epidemias mundiais, como por exemplo a gripe aviria. Mas em cada caso, a causa atribuda insuficincia do Estado. Um termo ameaador? A tnica colocada sobre as consequncias no levou a uma procura de explicao. Por que que a insuficincia do Estado teria tais consequncias e qual seria, por conseguinte, a causa? Fcil de utilizar para interpretar as desgraas do mundo, o rtulo de Estado falido encerra um certo optimismo, porque subentende que se pode fazer alguma coisa. Contudo, foi aplicado a uma gama surpreendente de circunstncias polticas, todas elas, evidentemente, muito diferentes umas das outras. A relao entre a insuficincia do Estado e as suas supostas consequncias foi considerada como um facto, mas no foi efectuada nenhuma investigao especfica sobre o assunto. O emprego desta designao tambm no se traduziu num conjunto de hipteses nem em polticas comuns. As

quatro comunidades internacionais envolvidas - humanitria, direitos do Homem, desenvolvimento e segurana - utilizam a mesma expresso para designar realidades muito variadas, nomeadamente a nvel das polticas que propem para gerir o problema. Alis, a impreciso do conceito e a sua aplicabilidade aparentemente muito lata tm provocado uma forte reaco nos pases que integram esta categoria. No seu entender, o termo em si mesmo uma ameaa utilizada pelos Estados potentes para encontrarem pretexto para uma nova interveno nos assuntos internos de naes soberanas. A sua resposta mais corrente consistiu em negar completamente a existncia do problema ou em opor-se a qualquer utilizao deste termo para qualificar o seu Estado, com receio de eventuais consequncias. Percebendo esta sensibilidade, os diplomatas das naes potentes comearam a utilizar expresses aparentemente menos ofensivas: Estados frgeis, em crise, ameaados pela instabilidade, ou mesmo feudos dos senhores da guerra pareciam ser expresses mais adequadas. Alguns analistas do Sul foram mais longe, propondo frmulas alternativas capazes de reflectirem os desafios de maneira mais realista: na Amrica Latina, menciona-se, por exemplo, a segurana humana, a violncia urbana ou a crise do Estado5 ; na China, evocam-se as ameaas no tradicionais contra a segurana; na frica, incriminam-se as redes transnacionais: empresas ou Estados fortes do Norte que tornam o trfico de produtos ilcitos lucrativo ou faz-se apelo comunidade, cujo papel no s de reconstituir a identidade poltica, mas tambm de satisfazer as necessidades bsicas; no Mdio Oriente, estigmatizam-se os efeitos que fragilizam o poder americano na regio. Enquanto alguns, a Norte, se mostram sensveis mensagem que o termo pode encerrar, o que sugere a sua abertura ao dilogo e cooperao Norte-Sul, nos Estados faltosos que arriscam de pr em perigo a segurana regional e internacional, os seu habitantes nem sempre parecem dispostos a aceitar a reciprocidade. No seu entender, este conceito mostra sobretudo a pouca evoluo das percepes do Norte em relao ao Sul e reflecte os preconceitos implcitos do Norte e a sua recusa em reconhecer as suas responsabilidades e a do globo nas consequncias que so fonte de apreenso6. Necessidade de diferenciao O Sul no se engana. As ameaas sentidas contra a segurana internacional e atribudas insuficincia do Estado advm muitas vezes de causas bastante remotas. Nalguns casos, o termo utilizado exclusivamente para fins polticos, para gerar uma oposio internacional contra regimes que passam por transies polticas complexas, como a Albnia ou o Zimbabu, ou mesmo por revolues sociais como a Bolvia ou a Venezuela. As naes estrangeiras preconizam assiduamente a aplicao de reformas internas idnticas, seja para prevenir o desmoronamento do Estado seja para restaurar a sua capacidade e a sua legitimidade subsequentes a uma guerra civil - dois problemas que obviamente requerem solues muito diferentes. Por detrs desta insistncia esconde-se outro desgnio ideolgico. Quando o Estado no consegue evitar as crises que

preocupam a comunidade internacional, a sua insuficincia poderia ter sido muitas vezes evitada se o mundo externo no tivesse recusado responder aos pedidos de ajuda temporria dos governos confrontados com uma real vulnerabilidade. Foi o caso em Abril de 1991, quando a comunidade internacional recusou conceder crditos provisrios Jugoslvia para pagar o servio da sua dvida externa no perodo de reforma econmica radical empreendida por Markovic, ento primeiroministro7, ou ainda quando reagiu tardiamente ameaa de fome no Nger em 2005, sabendo-se que esta se desenhava h muito tempo e que havia sido solicitada ajuda explicitamente8. Ao mesmo tempo, o reflexo que leva a intervir para pr termo a um conflito armado em curso pode ter o efeito oposto. As reportagens emitidas pelas televises, ao mostrarem as consequncias das violncias cometidas em plena guerra civil, despertam a reaco da comunidade internacional que procura pr termo ao conflito9 . Os seus esforos so frequentemente coroados de xito, mas a falta de procura das causas reais da guerra e do tipo de Estado que poderia revelar-se vivel torna extremamente difcil a aplicao dos acordos polticos. Alm disso, as presses externas (sobre o reembolso das dvidas acumuladas, a realizao rpida de eleies, a proteco dos direitos das minorias, a instaurao de uma economia de mercado e a formao de um governo democrtico), conjugadas com uma ajuda internacional, to transitria como insuficiente, do origem a Estados frgeis que, o mais das vezes, recaem na guerra. o caso, por exemplo, de Angola, Libria e Haiti. Noutros casos, esses acordos conduzem presena prolongada no territrio de tropas e administraes estrangeiras, como no Afeganisto, na Bsnia-Herzegovina e no Kosovo. Papel internacional dos Estados A eroso da soberania em perodo de liberalizao e de globalizao crescente objecto de comentrios e anlises h mais de 20 anos. Os mercados mundiais, as redes transnacionais, as normas internacionais e os valores universais reduziram fortemente o papel dos Estados e a sua esfera de controlo. Se levarmos o conceito de insuficincia do Estado a srio, querer isso dizer que atingimos os limites a no ultrapassar? Os efeitos negativos da ordem internacional, assimilados insuficincia do Estado, podem facilmente explicar-se pelo tipo de Estado que estas foras globalizadoras e a ideologia econmica neoliberal produziram. So igualmente tributrios da poltica complexa de gesto dos processos de liberalizao e privatizao e das desigualdades crescentes que provocam entre os pases10. No entanto, a actual ordem internacional depende cada vez mais dos Estados. A gesto da globalizao econmica exige realmente uma capacidade de governao superior necessria em economias protegidas, porque necessrio enfrentar com engenho e arte a natureza voltil e imprevisvel do comrcio e dos capitais mundiais, as consequncias do crescimento e as proteces sociais, bem como as garantias absolutas exigidas pelos investidores e mutuantes estrangeiros11 . Alm disso, o reforo dos regimes normativos internacionais e o desenvolvimento de organizaes e de redes transnacionais encarregadas da sua

aplicao aumentaram as exigncias e as expectativas a que devem responder os governos, considerados "garantes" destas mesmas obrigaes e normas internacionais. Alm disso, as organizaes do sistema internacional assentam sempre nos Estados e a tendncia actual, levada a cabo pelos "novos soberanistas" americanos12, refora este aspecto. Estes, com efeito, opem-se activamente s solues dos institucionalistas progressistas e procuram minar a ideia de que os organismos internacionais, as regulamentaes e a cooperao multilateral podem garantir os bens pblicos mundiais, nomeadamente a segurana. Se verdade que os Estados j no conseguem satisfazer totalmente estas expectativas externas cada vez maiores, independentemente do seu grau de eficcia e legitimidade, no menos verdade que tm de enfrentar situaes que eles podem cada vez menos gerir sozinhos e que, por isso, requerem uma aco regional ou internacional13. Levar os Estados a srio Regra geral e em casos precisos, a insuficincia do Estado um problema real. Alguns sabem-no por experincia prpria, como os habitantes de Nova Orlees, atingidos pelo furaco Katrina em Agosto de 2005, os do Darfour (Sudo) de 2002 a 2005, os Liberianos e os Haitianos desde o incio da dcada de 90. No entanto, o conceito de insuficincia do Estado um estratagema poltico que falseia o problema: faz endossar aos Estados individuais a responsabilidade de tarefas que exigem uma cooperao regional e internacional. Paralelamente, apela a uma reforma ultra-rpida das instituies econmicas e polticas nacionais para que respondam a uma concepo normativa do Estado, que no adequada a estas tarefas e no pode, em caso algum, ser aplicada de um dia para o outro sem provocar enormes perturbaes e conflitos. Os remdios actualmente preconizados mais no fazem do que reforar este dilema. Estas solues, imagem do prprio conceito, provocam igualmente uma reaco. Investigadores influentes da Universidade de Stanford sugerem agora novas "tutelas" ou "soberanias compartilhadas" onde os Estados reconheceriam a sua insuficincia e aceitariam confiar total ou parcialmente a sua gesto a estrangeiros14 . Os cidados dos pases pobres, confrontados com um desemprego estrutural de longa durao, rendimentos estagnantes e um sentimento geral de insegurana devido criminalidade e ineficcia da polcia, revelam que, se pudessem escolher, optariam pelo primado da justia social sobre a democracia15. Muitos peritos esto a retomar esta velha ideia, h muito tempo desacreditada, segundo a qual o crescimento econmico exige acima de tudo Estados fortes (entenda-se repressivos). Mesmo os governos fortes e com boa postura recorrem ao exrcito para melhorarem "a eficcia" da sua diplomacia e da sua resposta de emergncia. Somos de opinio, ao contrrio, que no podemos abandonar nem os Estados nem a democracia. A gravidade do problema requer que os Estados sejam levados a srio, nomeadamente no que respeita ao papel essencial que desempenham na ordem internacional. Isso implica, em primeiro lugar, uma avaliao realista do que podem fazer os governos, em especial nos pases

pobres, face s circunstncias internacionais actuais; em seguida, um conjunto de modalidades e estratgias de intervenes que se ataquem s causas reais das carncias que preocupam a comunidade internacional, nomeadamente as actuais polticas de ajuda; por ltimo, um debate pblico sobre as responsabilidades reais e legtimas para cada uma das consequncias anteriormente mencionadas.

* Comunidade dos direitos humanos Esta comunidade rene as ONG do movimento dos direitos do homem, dos intelectuais e juristas que lhe so prximos, as organizaes intergovernamentais especializadas (Alto Comissariado dos Direitos do Homem, Comisso dos Direitos do Homem das Naes Unidas, etc.) e os responsveis dos direitos do Homem nos ministrios dos Negcios Estrangeiros dos pases democrticos. * Grupo de personalidades de alto nvel Criada em Setembro de 2003 por iniciativa Kofi Annan, esta comisso composta de 16 "personalidades eminentes", nomeadamente de Gareth Evans do International Crisis Group e Robert Badinter, antigo ministro francs da Justia, teve por misso identificar as ameaas e os desafios lanados comunidade internacional e propor solues no mbito do processo de reforma das Naes Unidas.1 2

The Responsibility to Protect, Ottawa, Ministrio dos Negcios Estrangeiros do Canad, 2001. Un monde plus sr: notre affaire tous, Nova Iorque, Naes Unidas, 2004. 3 Fragile States Strategy, USAID - Agncia Norte-americana para o Desenvolvimento Internacional, Janeiro de 2005. 4 Para el Reino Unido, por exemplo, Investing in Prevention: An International Strategy to Manage Risks of Instability and Improve Crisis Response,Relatrio da Unidade Estratgica do primeiro-ministro ao Governo, Londres, Fevereiro de 2005. 5 Ver, por exemplo, Bernardo SORJ, Security, Human Security and Latin America, Edelstein Center for Social Research, Janeiro de 2005, e o projecto intitulado da Universidade Torcuato Di Tella de Buenos Aires, dirigido por Monica HIRST e Roberto RUSSELL. 6 A persistncia, neste termo, do pensamento que caracteriza a Guerra Fria analisada em detalhe por Pinar BILGIN e Adam David MORTON em Historicising representations of failed states: beyond the cold-war annexation of the social sciences ?, Third World Quarterly, vol. 23, no 1, 2002, pp. 55-80. 7 Ver Susan L. WOODWARD, Balkan Tragedy: Chaos and Dissolution after the Cold War, Washington, DC, The Brookings Press, 1995. 8 Martin EDMONDS e Greg MILLS, Niger starves to death amid aid policy confusion, Financial Times, 5 de Agosto 2005. 9 Virginia Page FORTNA, Where Have All the Victories Gone? Hypotheses (and Some Preliminary Tests) on War Outcomes in Historical Perspective, (apresentado na Conferncia sobre a ordem, conflitos e violncia, Universidade de Yale, Abril/Maio de 2004, e disponvel em: www.yale.edu/ycias/ocvprogram) 10 Branko MILANOVIC, Can We Discern the Effect of Globalization on Income Distribution? Evidence from Household Surveys, Banco mundial, Development Research Group, 22 de Setembro de 2003. 11 Por exemplo, Dani RODRIK, Why Do More Open Economies Have Bigger Governments?, Journal of Political Economy, vol. 106, n 5, Outubro de 1998. 12 Peter J. SPIRO, The New Sovereigntists: American Exceptionalism and Its False Prophets, Foreign Affairs, vol. 79, n 6, Novembro/Dezembro de 2000, pp. 9-15. 13 Ver a recomendao para um novo fundo de financiamento dos bens pblicos mundiais, por exemplo em

Nancy BIRDSALL, Devesh KAPUR e outros. "The Hardest Job in the World: Five Crucial Tasks for the New President of the World Bank", Center for Global Development, 1 de Junho de 2005. (www.cgdev.org/content/publications/detail/2868/) 14 James D. FEARON e David D. LAITIN, Neo-trusteeship and the Problem of Weak States, International Security 28:4 (Primavera 2004), pp. 5-43, y Stephen D. KRASNER, The Case for Shared Sovereignty, Journal of Democracy, vol. 16, n 1, Janeiro de 2005, pp. 69-83. 15 Ver, por exemplo, o PNUD, La Dmocratie en Amrique latine: vers une dmocratie citoyenne (Santiago, Chile: Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas, 2004).