2° Seminário de Relações Internacionais (graduação e pós-graduação) da

Associação Brasileira de Relações Internacionais (ABRI):

“Os BRICs e as Transformações na Ordem Global”

Área Temática: GI - Governança e Instituições Internacionais

Painel 38 - BRICS: afirmação x contestação

ENTRE O MULTILATERALISMO EFETIVO E AS PARCERIAS

ESTRATÉGICAS: A REAÇÃO DA UNIÃO EUROPEIA AO MUNDO DOS

BRICS

Eth Ludmilla de Gois Vieira Nunes Rodrigues

PUC-RIO/BRICS Policy Center

João Pessoa, 28 - 29 de agosto de 2014

1

Os BRICS e a União Europeia no cenário internacional: entre a cooperação e o

antagonismo

Eth Ludmilla de Gois Vieira Nunes Rodrigues

RESUMO

Desde o fim da Guerra Fria, novos polos passaram a despontar na arena internacional, caracterizando um cenário de crescente multipolaridade. A progressiva importância adquirida por potências emergentes, como os países do BRICS – que demandam maior representatividade em organismos internacionais, buscam alcançar seus interesses individuais e promover suas próprias visões de mundo - lança à União Europeia (UE) o desafio de descobrir como proceder para ter voz ativa na formação da nova ordem global. O estudo das relações entre os BRICS e a UE se revela uma temática que envolve grandes atores, por incluir aqueles que possuem os maiores PIBs mundiais e grande parte da população e do território global, além de suas ações poderem ter consequências em nível internacional. A UE necessita operar em um mundo regrado e normatizado, pois um mundo governado por jogos de poder instáveis a tornaria apenas mais um jogador entre vários, levando à diminuição da sua relevância internacional. Nesse sentido, esse trabalho procura identificar e problematizar quais medidas a União Europeia tem tomado como reação ao cenário mencionado, a saber, a promoção do “multilateralismo efetivo” e das “parcerias estratégicas”. O “multilateralismo efetivo” tem como objetivo o bom funcionamento das instituições internacionais e uma ordem mundial baseada em regras. Quanto às “parcerias estratégicas”, a UE afirma que precisa buscar os seus objetivos tanto através da cooperação multilateral em organizações internacionais quanto através de parcerias com atores-chave, resultando nas dez parcerias estratégicas atuais que englobam Brasil, Canadá, China, Índia, Japão, México, Rússia, África do Sul, Coréia do Sul e EUA. Conclui-se que elevar países emergentes ao posto de “parceiros estratégicos” demonstra reconhecimento da crescente importância dos mesmos no cenário internacional, mas, caso tal medida não gere mudanças efetivas no ordenamento internacional, a UE continuará a enfrentar os mesmos desafios.

Palavras-chave: União Europeia. BRICS.

INTRODUÇÃO

O fim da Guerra–Fria, no início dos anos 90, arrematou a bipolaridade que dividia o

globo durante aproximadamente 45 anos e marcou o início de uma transição no cenário

internacional. Novos Estados despontaram como polos desse cenário a anterior bipolaridade

passou a ser substituída por uma crescente multipolaridade causada por essas potências

emergentes. O ressurgimento da Rússia e a emergência da China, da Índia e do Brasil, ou

seja, dos BRICS, está dando ao mundo um caráter cada vez mais multipolar (RENARD,

2009).

Além desse caráter multipolar, convivemos com a crescente interdependência

mundial, na qual Estados e atores não estatais se encontram entrelaçados em diversas

dimensões, sejam elas econômicas, ambientais, energéticas, ou outras. Dessa forma,

2

problemas enfrentados pelos atores do sistema internacional hoje necessitam, cada vez

mais, de soluções mundiais.

Nesse contexto, a União Europeia (UE) que, durante a Guerra-Fria – ainda como

Comunidade Europeia – encontrava-se alinhada à influência norte-americana, vê-se diante

de um desafio: como fazer parte da organização dessa nova ordem? Ocorre que “Either the

EU participates in the shaping of the coming order and becomes one of its major poles, or it

will be relegated to the position of a mere spectator of global affairs” (RENARD, 2009, p.7).

Esse trabalho busca discutir medidas tomadas pelo bloco europeu ante um cenário

internacional transitório, mas de progressiva multipolaridade, no qual os países do BRICS

vêm, cada vez mais, aumentando sua proeminência. Nesse sentido, como a UE tem reagido

ao cenário apresentado? Mais especificamente, como a UE tem agido frente à importância

adquirida pelo grupo emergente?

1. A UE E OS BRICS NO SISTEMA INTERNACIONAL

O término da Guerra-Fria trouxe grandes mudanças ao sistema internacional, sendo

o fim da bipolaridade a primeira delas. Almeida (2007), por exemplo, ressalta que o mundo

que antes era ordenado em torno dos eixos Norte-Sul e Leste-Oeste passou a se

caracterizar por uma grande multipolaridade política. Renard (2009, p.16) também concorda

que os Estados Unidos continuam sendo a potência dominante, mas que sua influência

global está em declínio “because it contrasts with the rise of the ‘rest’1”.2

Nesse sentido, Giovanni Grevi (2009) afirma que a emergência desses novos polos

traz mais heterogeneidade ao cenário internacional, já que buscam alcançar seus interesses

individuais e promover suas próprias visões de mundo. Assim, buscam maior representação

nas instituições internacionais, que afirmam não reproduzir a estrutura internacional vigente.

Desse modo, Almeida (2010) ressalta que os dirigentes dos BRICS sustentam a ideia de

uma ordem mundial multipolar mais democrática e justa, e que, atualmente, ela não é

suficientemente inclusiva.

Renard (2009) adiciona que as novas potências procuram adquirir mais influência

nas instituições internacionais e veem sua participação nelas como forma de obter poder

global, mas que, entretanto, apenas se submeterão às suas regras caso possam se

reconhecer nessas organizações. O autor ainda comenta que países emergentes como

China, Índia e Brasil assumem a liderança em organizações internacionais “não ocidentais”.

1 Renard define “resto” como um grupo heterogêneo composto de atores subnacionais e não estatais

(ONGs, corporações multinacionais, etc), atores estatais e supranacionais (organizações regionais).

3

Biscop e Renard (2010) acrescentam que países estão se tornando membros de uma

variedade de instituições sobrepostas, encontrando-se frequentemente em vários fóruns.

A União Europeia também acredita que o melhor caminho em direção à paz é o

multilateralismo – que deve ser focado na Organização das Nações Unidas (ONU) - e que,

na era da “interpolaridade” 3, muitos problemas (ambientais, de migrações, crises

econômicas, pobreza, entre outros) requerem esforços multilaterais, já que afetam - direta

ou indiretamente – todos os atores do sistema internacional (RENARD, 2009). Para

Vasconcelos (2008), se a multipolaridade é definida como a forma pela qual o poder é

distribuído no nível global, o multilateralismo se refere à maneira como esse poder deve ser

usado e para que fim.4 Ainda segundo o autor (2003), a UE defende, então, a existência de

um sistema multilateral eficiente, aceito pela maioria dos Estados e governado por normas,

e de instituições reguladoras da interdependência política e econômica. Esse “sistema

multilateral verdadeiramente eficiente” é o que a UE promove como o “multilateralismo

efetivo”. Portanto, embora haja uma proliferação de novas organizações internacionais

assim como fóruns, a UE busca a participação dos países em um mesmo sistema de regras.

O “multilateralismo efetivo” também diz respeito à reforma do sistema multilateral.

Reconhece-se que “The EU is clearly overrepresented in current international forums, while

emerging powers express growing demands for greater voice” (RENARD, 2009, p.38). Ou

seja, a UE se posiciona a favor da reforma de instituições internacionais de modo a

promover a maior participação de novas potências e, assim, fazer com que representem

melhor o cenário vigente. Essa inserção também se torna benéfica para a UE porque o

apoio à inclusão das potências emergentes nas instituições internacionais pode servir como

instrumento de barganha, isto é, “More voices for emerging powers in exchange for major

advances in relevant global issues and key bilateral affairs” (RENARD, 2009, p. 38).

Nesse sentido, a multipolaridade e o multilateralismo estão, aparentemente,

configurando-se como conceitos que caminham juntos no novo cenário. Os agentes

parecem ter interpretado que, no mundo “interpolar” – o qual entrelaça a multipolaridade à

crescente interdependência - a melhor forma de garantir os seus interesses no âmbito

mundial é através da colaboração com os outros.

3 Giovanni Grevi considera que o cenário atual internacional pode ser considerado “interpolar”,

caracterizado pela “multipolaridade na era da interdependência”. (GREVI, 2009) 4 “Para Ruggie, multilateralismo é ‘uma forma institucional que coordena relações entre três ou mais

Estados baseadas em princípios gerais de conduta (...)’” (RUGGIE, 1993, p. 11 apud LANGENHOVE, 2010, p. 11, tradução nossa) – “For Ruggie, multilateralism is ‘na institutional form that coordinates relations among three or more states on the basis of generalised principles of conduct (...)’”.

4

2. A UE E OS BRICS: QUEM SÃO ELES?

2.1. A União Europeia

A atual União Europeia teve seu início no período pós-II Guerra Mundial, quando os

seus países fundadores - Alemanha, Bélgica, França, Itália, Luxemburgo e Países Baixos –

criaram a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), em 1951. Em 1957, os países

integrantes assinaram o Tratado de Roma, que originou a Comunidade Econômica Europeia

(CEE). O estabelecimento do Mercado Único foi concluído em 1993 e continha “‘quatro

liberdades’: livre circulação de mercadorias, de serviços, de pessoas e de capitais” (website

da União Europeia). No mesmo ano, com a assinatura do Tratado de Maastricht, foi

constituída a União Europeia. Em 1999, onze países (Alemanha, Áustria, Bélgica, Espanha,

Finlândia, França, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Países Baixos e Portugal) adotaram

uma moeda comum, o Euro, cujas notas e moedas foram lançadas em 2002. No ano

seguinte, 2003, a UE lançou, pela primeira vez, um plano de política externa e de

segurança, de forma a falar e agir com uma só voz no âmbito mundial. Desde o início, a

organização vem adicionando novos membros e, hoje, conta com 28, sendo eles:

Alemanha, Áustria, Bélgica, Bulgária, Chipre, Croácia, Dinamarca, Eslováquia, Eslovênia,

Espanha, Estônia, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Irlanda, Itália, Letônia, Lituânia,

Luxemburgo, Malta, Países Baixos, Polônia, Portugal, Reino Unido, República Tcheca,

Romênia e Suécia 5.

Durante toda essa trajetória, a UE tem se institucionalizado, amadurecido e

abrangido uma quantidade cada vez maior de países. Sua estrutura atual compõe as três

principais instituições: i) o Parlamento Europeu, representante dos cidadãos europeus, onde

atuam deputados dos países membros; ii) o Conselho da União Europeia, composto por

ministros de cada Estado-membro que defendem os interesses nacionais dos seus países e;

iii) e a Comissão Europeia, representante da UE em nível internacional, onde trabalham

comissários, um para cada país da UE; e outras, como o Tribunal de Justiça, o Tribunal de

Contas e o Banco Central Europeu.

Desse modo, como afirma Renard (2009, p.32), “A UE é certamente um animal

estranho, um corpo supranacional preenchido com 27 almas nacionais”. Ou seja, a UE

possui características de um Estado - com órgãos de responsabilidade legislativa e

executiva, moeda comum, órgãos fiscalizadores, e outros -, contudo, é formada por Estados

independentes, que preferem manter suas próprias políticas em várias áreas, tal qual a da

educação.

5 Histórico extraído da página eletrônica da União Europeia: http://europa.eu/about-eu/eu-

history/index_pt.htm.

5

No entanto, o Tratado de Lisboa surgiu com o objetivo de fazer a UE se posicionar

no âmbito global através de uma voz única e mais coerente e, assim, introduziu mecanismos

institucionais voltados para esse objetivo, sendo os mais notáveis a criação do cargo do Alto

Representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança,

ocupado por Catherine Ashton, e o Serviço Europeu para Ação Externa (EEAS). Como

pontuado por Natalie Hess (2012), em 2010, Ashton assinalou três prioridades para o seu

mandato: criar um novo serviço de política externa (o EEAS), a vizinhança europeia e as

relações da UE com os parceiros estratégicos. Desse modo, nota-se a relevância que os

parceiros estratégicos têm tomado no âmbito da UE.

2.2. Os BRICS

O termo BRIC foi criado em 2001 por Jim O’Neill, economista-chefe do banco de

investimento Goldman Sachs, com o intuito de delinear as quatro maiores economias

emergentes mundiais: o Brasil, a Rússia, a Índia e a China. Almeida (2010, p.143) afirma

que “(...) a grande justificativa para a existência da sigla Bric, segundo seu propositor

original, seria a dimensão do impacto dessas economias emergentes na economia mundial

e sua capacidade de moldar o futuro”.

Ao discutir o porquê do enfoque no Brasil, na Rússia, na Índia e na China6, Andrew

Hurrell (2009) afirma que, em primeiro lugar, esses países parecem possuir recursos de

poder militar, político e econômico, alguma capacidade para administrar a ordem

internacional em nível regional ou global, certo grau de coesão interna e aptidão para uma

ação estatal efetiva. Niu Haibin (2012) também concorda com a proeminência regional

desses países no que tange à manutenção da segurança regional e à resolução de

questões econômicas. Em segundo lugar, há uma crença entre eles de que possuem direito

a um papel mais importante nas questões mundiais. Em terceiro lugar, desenvolvem

relações entre eles, a exemplo da Organização da Cooperação de Shanghai (entre Rússia e

China), do Grupo dos 20 (G-20) na Organização Mundial do Comércio (OMC) como uma

coalizão de países do Sul que tem Brasil e Índia como líderes e do Fórum IBAS (Índia, Brasil

e África do Sul)7. O autor ainda aponta como razão final para estudar esses países o fato de

que se encontram às margens da ordem formada e liderada pelos Estados Unidos no

período pós- Segunda Guerra Mundial, composta por instituições como a ONU, o FMI e o

Banco Mundial.

6 Discussão anterior à entrada da África do Sul no agrupamento.

7 E, mais recentemente, do Novo Banco de Desenvolvimento (NBD), criado na VI Cúpula BRICS,

ocorrida em Fortaleza, em julho de 2014.

6

Em números, os BRICS são responsáveis por 15% do comércio global e comportam

mais de 20% do PIB mundial (GEORGIEV, 2011, p.214). Entre outros dados de igual

distinção estão a incorporação de 42% da população e 29% da área mundial globais

(CASTRILLO et al, 2009, p.3). No período entre 2000 e 2007, os BRICS contribuíram para o

crescimento global em 27% (RENARD, 2009).

No âmbito político, considera-se que existe uma assimetria no grupo entre aqueles

que são membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU (Rússia e China) e

aqueles que o almejam ser (Brasil e Índia). Politicamente, de acordo com Cameron (2011,

p.3) existem “Duas democracias, uma democracia com inclinações autoritárias e um Estado

autoritário absoluto (...)”, correspondentes, respectivamente, ao Brasil e à Índia; à Rússia; e

à China.

Entretanto, argumenta-se que os fatores que os reúnem são “The feeling of being

underestimated, the Will for a greater role in the global economic and political processes and

for direct participation in the establishment of the future world order (...)” (GEORGIEV, 2011, p.

212). Os países integrantes do BRICS veem o grupo como parte de suas estratégias de

inserção econômica e política no cenário internacional.

Georgiev (2011) aponta os diversos interesses de cada um dos membros do BRICS

para a sua participação no agrupamento. Para o Brasil, além dos benefícios econômicos,

esse é um modo de ter maior chance de influenciar diretamente a formulação da agenda da

ONU e das instituições de Bretton Woods, assim como se constitui uma maneira de reformá-

las. Após a perda da sua posição como potência mundial ocasionada pelo fim da União

Soviética, a Rússia vê a sua participação nos BRICS como alternativa à influência

estadunidense (sua anterior rival), além de permitir a ela um espaço de manobra, por estar

incluída tanto em coalizões com os centros de influência estabelecidos como com aqueles

emergentes. Na concepção indiana, o autor aponta a necessidade de assegurar novos e

grandes mercados para a sua economia em crescimento. Nesse sentido, países do BRICS

se configuram também como grandes fornecedores de matérias-primas. No caso da China,

de modo semelhante aos outros BRICS, o agrupamento serve para o aumento da sua

influência internacional, assim como para a reforma do Banco Mundial e do FMI. Por fim,

para a África do Sul, a sua adesão ao grupo caracterizou, para Rússia, Brasil, Índia e China,

uma porta de acesso para o grande continente africano. Em seu benefício, os BRICS trazem

para o país a oportunidade de aumentar sua influência na ONU diante da falta de influência

global da União Africana. Assim, todos os países membros veem o BRICS como vetor para

o alcance dos seus objetivos individuais.

7

Geograficamente, tanto os países do BRIC quanto a UE8 se incluiriam entre aqueles

que possuem maior território no âmbito global, além da riqueza em recursos naturais. No

quesito demográfico, encontramos uma situação semelhante: Índia e China já possuem

mais de 1 bilhão de habitantes cada uma, a UE conta com cerca de 500 milhões de

habitantes e o Brasil e Rússia também possuem um número relevante de habitantes, cerca

de 190 milhões e 140 milhões, respectivamente.

Quanto aos indicadores econômicos, além de considerar que os BRICS, juntos,

numa estimativa de 2010, possuíram um PIB (Paridade do Poder de Compra - PPC) de

cerca de $18,5 trilhões e, entre 2000 e 2007, contribuíram em 27% para o crescimento

global, como citado anteriormente, a UE possuiu um PIB (PPC) de cerca de $15 trilhões, no

mesmo ano de 2010.9 No que se refere ao poder militar, é importante citar o maior exército

do mundo – o chinês – com mais de 2 milhões de homens e, em sequencia decrescente, os

da UE e da Índia. Tais atores, juntamente com a Rússia, entram para o clube daqueles que

possuem tecnologia nuclear. Dessa maneira, Hurrell (2009) considera que o desafio da

ordem internacional advindo de economias fracas é raro; a ordem é normalmente

questionada por Estados com organização política suficiente para demandar a sua revisão.

Assim, a partir das distinções discutidas, conclui-se que esses países têm adquirido

importância suficiente para exigir maior participação na ordem global vigente.

Até 2008, a visão prevalecente dos BRICS era a vinculada ao poderio econômico do

grupo. No entanto, a partir do momento que os países passaram a demonstrar real intenção

de estreitarem as relações entre si, através das reuniões em cúpula promovidas anualmente

desde 2009, os integrantes do grupo passaram a ser considerados atores políticos:

O fato político a ser registrado desde já é que os governos atuais de cada um dos Bric decidiram conjuntamente passar a se reunir regularmente e esse fato já constitui, em si mesmo, um elemento diplomático dotado de certa relevância (ALMEIDA, 2010, p. 134).

Da mesma forma, Georgiev (2011) considera que o início das cúpulas regulares demonstrou

uma clara intenção de aparecer no cenário político. Além disso, os BRICS se tornaram uma

entidade política que possui tanto o objetivo de aproveitar oportunidades econômicas entre

os seus membros como de promover a reforma do sistema de governança global (Haibin,

2012).

2.2.1. As Reuniões de Cúpula BRICS

8 A UE, apesar de não constituir propriamente um Estado, é aqui considerada um ator unitário.

9 Os valores dos PIBs utilizados foram retirados do website da CIA - World Fact Book Disponível em:

https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/

8

Nota-se o intento de articulação política entre os membros do BRICS na progressão

da agenda debatida entre eles desde a primeira reunião de cúpula, em junho de 2009, na

cidade de Ecaterimburgo, na Rússia. Nela, os temas discutidos giraram em torno de

assuntos econômicos, principalmente no que tange à crise econômica mundial ocorrida

naquele ano e a importância do G20 para a resolução dela; o desenvolvimento global e; a

cooperação entre os integrantes do BRICS.

Na segunda cúpula, em 2010, sediada em Brasília, o âmbito econômico permanece

alvo de grande controvérsia, inclusive com a proposta de discussão de arranjos monetários

regionais; e temas como luta contra a pobreza, mudanças climáticas, terrorismo e

agricultura foram inseridos.

A terceira reunião de cúpula, ocorrida em abril de 2011, na cidade chinesa de Sanya,

resultou em uma declaração conjunta, a Declaração de Sanya. Nela, os países dão boas-

vindas à África do Sul, que se junta ao grupo; reforçam o avanço da mudança climática

como uma ameaça global; a importância de haver maior cooperação entre eles; e do

desenvolvimento sustentável.

A quarta cúpula, ocorrida em 2012, em Nova Delhi, na Índia, além da presença dos

temas discutidos nas cúpulas anteriores, os BRICS congratulam a Rússia pela entrada na

OMC e reconhecem a necessidade de disponibilizar mais recursos para o desenvolvimento

de economias emergentes e em desenvolvimento e, assim, consideram o estabelecimento

de um banco para o desenvolvimento. Ainda, manifestam preocupação com os conflitos do

Oriente Médio e do norte da África, em especial com a Síria; reconhecem o direito do Irã de

utilizar a energia nuclear de forma pacífica; demonstram oposição ao terrorismo e;

estabelecem novas áreas de cooperação a serem exploradas, como a de energia, de temas

relacionados à população e de avaliação acadêmica sobre o agrupamento.

Já na quinta reunião de cúpula, que aconteceu em Durban, na África do Sul, em

2013, os BRICS concordaram com o estabelecimento de um Banco de Desenvolvimento,

aprofundando a proposta lançada no ano anterior. Enfatizaram a cooperação para melhoria

da infraestrutura africana, saudaram o estabelecimento do Conselho de Think Tanks do

BRICS e do Conselho Empresarial do BRICS e enfatizam a importância da Internet para a

promoção do desenvolvimento econômico, social e cultural, assim como a importância da

rua regulamentação. Dentre as novas áreas a serem exploradas estão a cooperação na

área anticorrupção, de empresas estatais, do controle de drogas, do turismo e de esportes e

mega eventos esportivos.

A sexta e última cúpula, ocorrida em Fortaleza, no Brasil, em 2014, teve como

grande feito a institucionalização do agrupamento, ocorrido através da criação do Novo

Banco de Desenvolvimento (NBD), órgão oficial de fomento dos BRICS, com capital inicial

9

de US$ 50 bilhões e terá sede em Shanghai, na China; e o Arranjo Contingente de

Reservas, orçado em US$ 100 bilhões, voltado para o enfrentamento de crises

econômicas.10 Dentre as novas áreas de cooperação a serem exploradas, constam o

reconhecimento mútuo de diplomas de graduações e diplomas de ensino superior; diálogo

de planejamento de política externa, trabalho e emprego, seguridade social, políticas

públicas e de inclusão social, entre outras.

No entanto, um tema de grande destaque e que permeia todas as declarações do

grupo é a necessidade de uma ordem global mais democrática e inclusiva:

Nós enfatizamos o nosso apoio a uma ordem mundial multipolar, justa e democrática, baseada no direito internacional, na igualdade, no respeito mútuo, na cooperação, na ação coordenada e na tomada de decisão coletiva de todos os países (Declaração conjunta da II Cúpula de Chefes de Estado dos BRICS).

Nesse sentido, sobressai a importância do multilateralismo e do papel central da

Organização das Nações Unidas (ONU) na resolução de problemas globais. Acreditam,

então, que a reforma dessa organização deve ser feita de modo a aumentar sua eficiência

diante de um mundo que se encontra em transformação.

Ainda, enfatiza-se a relevância da reforma de instituições financeiras internacionais,

que, de acordo com as declarações, devem refletir as mudanças na economia mundial,

sendo esse um assunto recorrente nas cúpulas. De acordo com Hurrell (2009, p.24), “apesar

de sua inquestionável função de facilitadoras do interesse comum e promotoras de valores

compartilhados, instituições internacionais são espaços de poder”. Para ele, mesmo com a

expansão da ideia de igualdade soberana e do número de instituições internacionais, estas

permaneceram funcionando com base na hierarquia e na desigualdade, a exemplo do

Conselho de Segurança da ONU e de estruturas de votação do Fundo Monetário

Internacional (FMI) e do Banco Mundial.

Para os BRICS, essa tem sido uma questão de grande importância e que tem trazido

muita insatisfação. Casarini esclarece o sistema de votação do FMI ao explicar que

[…] a European countries today have 8 seats out of 24 on the IMF executive board. Germany, the United Kingdom and France each have a larger voting share than China, as do the Netherlands and Belgium combined. With a voting share (or quota) of 16.75, the U.S. retains veto power over IMF decisions, which require 85 per cent support. Europe, with its 32 per cent combined voting share, is the IMF’s biggest stakeholder (CASARINI, 2012, p.30)

10

Para saber mais, ver: http://bricspolicycenter.org/homolog/agenda/interna/389?secao=noticias

10

Dessa forma, é possível entender como

[...] Europe is reluctant to give up its voting rights within the IMF. The issue of voting rights has become a pressing issue among Chinese leaders, who side with other emerging countries – the BRICS – in demanding a meaningful reform of the international monetary system that would take into consideration the shift in the global balance of economic power (CASARINI, 2012, p.30)

Nesse sentido, Otero-Iglesias (2012, p. 19) pondera que, para o Brasil, a representação da

UE no FMI é desproporcionalmente alta, pois, “Even with the 2010 agreement, Brazil, the

sixth largest economy in the world, will have a smaller voting share than Belgium and the

Netherlands combined”. Ainda, no que se refere à Índia, Boillot (2012) menciona que o país

não está contente tanto com o ritmo lento da reforma como, particularmente, com o fato da

UE não ocupar um posto único no FMI.

Para Haibin (2012, p. 6), os BRICS "[…] are working together to make global

governance structures more representative and effective through peaceful and gradual

reforms" e, assim, não objetivam contrabalançar as potências ocidentais, pelo contrário,

buscam uma interação mais igualitária com o objetivo de alcançar uma ordem mundial

melhor para a humanidade. Yardley (2012) concorda que, apesar de ter sido considerado

como alternativa ao poder estadunidense e embora possuam insatisfações com o ocidente,

nenhum dos BRICS deseja ou tem a capacidade de desafiá-lo.

Paralelamente, Ouro-Preto (2012) alega que, em momento algum, o grupo considera

o uso da força para atingir a reforma tão almejada. Pelo contrário, o autor os define como

conservadores por não se apresentarem como força revolucionária que objetiva acabar com

a ordem vigente. Para ele, qualquer análise sobre o grupo deve levar em consideração a

posição chinesa, a qual não possui nenhum interesse hegemônico em âmbito mundial, entre

outras razões, por ter uma cultura baseada nos ideais confucionistas – que prega o respeito

por ordem, equilíbrio e estabilidade – e pela prioridade dada ao seu próprio desenvolvimento

econômico11.

Na realidade, para enfrentar os diversos desafios globais, a exemplo de mudanças

climáticas e crises financeiras, as potências emergentes serão necessárias e será cada vez

mais importante considerar as suas ideias e as suas preferências (PU, 2012). Os próprios

BRICS se consideram

11

O autor faz referência ao livro On China, de Henry Kissinger, 2011.

11

[...] prontos a trabalhar em conjunto com outros países desenvolvidos e em desenvolvimento, com base em normas universalmente reconhecidas do direito internacional e decisões multilaterais, para lidar com os desafios e as oportunidades do mundo atual. A representação ampliada de países emergentes e em desenvolvimento nas instituições de governança global aumentará a sua eficácia na consecução desse objetivo (Declaração conjunta da IV Cúpula de Chefes de Estado dos BRICS)

Demonstram, assim, que o aumento da sua representação nas instituições

internacionais proporcionará apoio e maior eficiência na resolução de problemas

internacionais. Haibin (2012) defende que, com o aumento das suas capacidades, os BRICS

poderão contribuir para a resolução dos desafios globais e que eles devem atuar através

das instituições internacionais atuais que, entretanto, devem acomodar essas potências

emergentes ao sistema de forma cooperativa. Como a atual estrutura de governança global

foi criada e liderada principalmente por potências ocidentais, Haibin (2012) considera que as

potências emergentes devem utilizar sua influência coletiva com o intuito de remodelar o

sistema de forma que tenham os seus interesses representados.

3. UE: ENTRE O MULTILATERALISMO EFETIVO E AS PARCERIAS ESTRATÉGICAS

Dessa maneira, qual a posição da UE - esse “animal estranho” - nesse cenário

internacional heterogêneo? Sapir (apud Langenhove, 2010) ressalta que a UE possui

grande influência global por ser líder mundial em exportações de bens, o maior comerciante

de serviços e maior doador de ajuda para o desenvolvimento e ajuda humanitária, além de

ser o segundo maior investidor estrangeiro, contar com o Euro como a segunda moeda mais

importante e possuir PIB semelhante ao dos EUA.

Entretanto, apesar dessas informações afirma-se que o poder da Europa está

diminuindo: por muito tempo o continente europeu tem controlado e determinado o destino

do globo e hoje é possível notar que aquele tem perdido essa posição (RENARD, 2009). A

União Europeia ambiciona ter influência global, principalmente em domínios como o

desenvolvimento, o meio ambiente, o comércio e assuntos sociais. De acordo com

Langenhove (2010), essas ambições estão alinhadas a uma antiga tradição do continente

de se manter no centro de gravidade do mundo, desde o nascimento da Revolução

Industrial. As próprias invenções tecnológicas e científicas que foram originadas no

continente, assim como as invenções políticas, que vão do nascimento do Estado liberal às

ideias de soberania e nacionalismo, asseguram tal proposição.

12

No entanto, ela tem enfrentado vários desafios.12 O setor energético caracteriza-se

como um grande desafio para a organização. Segundo Dailami e Masson (2009, p.10), a UE

está em uma posição de fraqueza, visto que ela carece de recursos energéticos, com

dependência direta sobre o petróleo do Oriente Médio e do gás natural da Rússia. Nesse

quesito, em 2008, importações da Rússia cobriam 24% do consumo de gás da UE e 44%

das suas importações totais de gás. Quanto ao petróleo, a Rússia era responsável por 27%

do consumo da UE e 30% das importações do produto, no mesmo ano. O que agrava o

problema é a grande demanda de energia de países como a Índia e a China: esta última,

sozinha, representava 12% da demanda mundial no mesmo ano de 2008 13. Ainda, a

recente crise da Ucrânia mostrou ainda mais a dependência energética da UE em relação à

Rússia.14

No quesito demográfico, a população Europeia está caindo - e assim, a sua força de

trabalho - enquanto a asiática está em crescimento. Grevi (2008) afirma que, em 2030, a

população da UE representará apenas 6,5% da população mundial, enquanto 75% dessa

população viverá na África e na Ásia. Nesse sentido, o autor considera que haverá

consequências para o multilateralismo e que organizações multilaterais deverão adaptar

seus direitos de voto.

A crise econômica ocorrida em 2008 teve abrangência mundial e ainda hoje suas

consequências podem ser sentidas. Enquanto a União Europeia vê a crise ser agravada no

seu âmbito interno, os países do BRICS observam suas performances chegarem ao nível

pré-crise e irem além, como ressalta Georgiev (2011), ao afirmar que os BRICS, além de se

recuperarem, tornam-se, cada vez mais, fonte de estabilidade para a economia mundial.

Desse modo, confirma-se o anseio dessas potências emergentes de se verem mais

inseridas em organizações financeiras internacionais e admite-se a crescente importância

que vêm adquirindo no sistema internacional.

Diante desse cenário internacional mutante e da crescente perda de influência da

Europa nele, a União Europeia reconheceu as ameaças à sua segurança e os desafios

enfrentados pelo mundo na publicação do European Security Strategy (ESS), em 2003. O

documento enumerou as guerras, a miséria, os problemas energéticos e a falta de recursos

naturais como alguns dos desafios globais; e o terrorismo, a proliferação de armas de

12

Na reunião sobre mudanças climáticas COP 15, em Copenhagen, em 2009, por exemplo, a Europa foi excluída das negociações finais que levaram a um acordo entre Estados Unidos, Brasil, China, Índia e África do Sul. Outro exemplo é relacionado ao âmbito de pesquisa e desenvolvimento, no qual a participação da Europa vem se atenuando, já que sua quota global de pedidos de patente diminuiu 14% nos últimos seis anos (LANGENHOVE, 2010). 13

Por essa razão, os investimentos brasileiros em biocombustíveis, por exemplo, são de grande interesse da UE (GREVI, 2008). 14

Para mais informações, ver: http://www.economist.com/news/briefing/21600111-reducing-europes-dependence-russian-gas-possiblebut-it-will-take-time-money-and-sustained

13

destruição em massa, os conflitos regionais, a falência de Estados e o crime organizado

como ameaças ao continente europeu e à organização. Além disso, o ESS afirmou duas

formas de lidar com os desafios mencionados: a promoção do “multilateralismo efetivo” e o

estabelecimento de parcerias estratégicas com atores-chave.

Quanto ao “multilateralismo efetivo”, a UE enfatizou que nenhum país consegue lidar

sozinho com os problemas existentes hoje e o apresentou como forma de enfrentar tais

questões. Segundo o Conselho da União Europeia (2003), seu objetivo é o bom

funcionamento das instituições internacionais e uma ordem mundial baseada em regras. Tal

afirmação é explicada por Renard (2009) como uma forma dos países europeus tentarem se

manter relevantes em nível global. Vasconcelos (2003) confirma esse argumento ao

assegurar que a UE necessita operar em um mundo regrado e normatizado, pois um mundo

governado por jogos de poder instáveis a tornaria apenas mais um jogador entre vários.

Dessa maneira, a UE defende a importância do “multilateralismo efetivo”, um

elemento central da sua política externa que exalta a importância de um sistema multilateral

baseado em regras e valores universais, e centralizado na ONU, para reagir e enfrentar

ameaças à comunidade internacional15. De forma semelhante, os países do BRICS

expressam um “(...) sincero compromisso com a diplomacia multilateral, com a Organização

das Nações Unidas como ator central no tratamento dos desafios e das ameaças globais”

(Comunicado..., 2009).

Entretanto, os países do grupo emergente “(…) support multilateralism in a selective

way, in so far as it fosters their interests” (GREVI, 2008, p. 152). O autor afirma que a Rússia

emprega sua associação de forma negativa, utilizando o poder de veto, ao invés de agir

positivamente usando seu poder para definir a agenda. Já a Índia vê instituições

multilaterais como forma de perseguir seus interesses nacionais. A China acredita na

precedência da multipolaridade para que o multilateralismo seja confiável, ou seja, na

multipolaridade como base para o multilateralismo. Por fim, o Brasil – aquele que mais se

aproxima da UE no que se refere à interpretação do multilateralismo – defende um “mundo

regulado, mas no qual o poder de regular não seja um monopólio americano-europeu e

onde sua participação na criação (...) de normas e regras seja (...) reconhecida” 16

(VALLADÃO, 2008, p. 35, tradução nossa).

No que tange às parcerias estratégicas, a UE afirma a necessidade de buscar os

seus objetivos tanto através da cooperação multilateral em organizações internacionais

quanto através de parcerias com atores-chave (Conselho da União Europeia, 2003). Nesse

sentido, a UE reconhece também a necessidade de estabelecer tais parcerias para atingir

15

Para mais informações, ver: http://eeas.europa.eu/organisations/un/index_en.htm 16

“(…) un monde régulé, mais dans lequel le pouvoir de réguler ne soit pas un monopole américano-européen et où sa paticipation dans la création (...) des normes et règles soit (...) reconnues”

14

seus objetivos. De acordo com Renard (2011, p. 5), um verdadeiro “parceiro estratégico” é

um “[…] key global player which has a pivotal role in solving global challenges […]”. Nesse

sentido, a UE tem, desde então, estabelecido parcerias estratégicas com terceiros,

resultando nas dez parcerias estratégicas atuais que englobam Brasil, Canadá, China, a

Índia, Japão, México, Rússia, África do Sul, Coréia do Sul e os EUA.

Quanto àqueles que se qualificam à ser parceiros estratégicos da UE, o Tratado de

Lisboa (2007) informa que a UE busca relações com terceiros que partilhem com ela os

seus princípios, a exemplo da democracia, do Estado de Direito e da universalidade dos

direitos do homem. Ou seja, para que a parceria estratégica aconteça, é preciso que o

“parceiro” da UE possua os mesmo princípios e valores que ela.

Questiona-se, então, por exemplo, as parcerias estratégicas com a Rússia e com a

China, na qual a primeira se caracteriza como uma democracia com inclinações autoritárias

e a segunda como um Estado autoritário e, assim, não cumprem o pré-requisito do sistema

político defendido pela UE. Como afirma Grevi (2008, p. 156), “[...] what the EU offers [...] is

not necessarily what the partners want, and what the EU demands is not necessarily what

the partners are willing or able to deliver”. O desfecho da COP 15 demonstrou como os

parceiros estratégicos da UE podem não ter as mesmas prioridades que ela, já que Brasil,

África do Sul, Índia e China decidiram negociar um acordo à parte com os EUA (Renard,

2011).

Assim, o desfecho da COP 15 exemplifica como objetivo primordial da UE ao

estabelecer as parcerias estratégicas, a de apoio em questões globais, por exemplo,

enfrenta dificuldades para ser alcançado. Desse modo, como a União Europeia deve

proceder para assegurar que esses mecanismos funcionem de modo a garantir sua

participação na formação da nova ordem? Renard (2010) sugere que a UE pode promover

os seus valores de forma que sejam lentamente aceitos como resultado de objetivos em

comum, sem que sejam uma exigência. Em relação às parcerias estratégicas, o autor

sugere que estes sejam mais adaptados a cada um dos parceiros.

Nota-se que, dentre os países com os quais a UE possui parcerias estratégicas,

todos os que integram o BRICS estão incluídos. No entanto, a UE não aborda os BRICS

como um só: ela “(...) has not so far recognized the BRICS as group and there is no pressure

to do” (CAMERON, 2011, p. 2). A União Europeia percebeu a formação dos BRICS e a

reconhece como um dos fatores que indicam mudança na balança de poder mundial, no

entanto, ela se relaciona com esses países de forma individual.

Assim, a política externa da UE tem o “multilateralismo efetivo”, no âmbito global,

como grande objetivo e, ao mesmo tempo, em âmbito bilateral, promove as parcerias

estratégicas. Como mencionado anteriormente, a UE objetiva um “multilateralismo efetivo”

15

centralizado na ONU. Em um sistema multilateral que ainda reflete a ordem pós-II Guerra

Mundial, excluindo as atuais potências emergentes, o multilateralismo promovido pela UE

dificilmente será efetivo, pois torna-se cada vez mais necessária a participação ativa de

países como os do BRICS que, por sua vez, contestam a formação de organizações

multilaterais. Dessa maneira, como apontado por Grevi, as “EU strategic partnerships are

therefore a sign of the times, and embody the attempt to reconcile the new, de facto

centrality of bilateralism with the enduring, and growing, necessity of multilateralism (GREVI,

2008, p. 150). Assim, é possível alegar que as parcerias estratégicas se configuram como

meios utilizados pela UE com o propósito de atingir o multilateralismo efetivo.

Enfim, a União Europeia é um bloco que, ao longo da sua existência, vem

aumentando o grau de integração entre os países membros e adquirindo características

estatais. Esse fenômeno pode ser visto como uma forma dos países europeus – que,

outrora, eram o centro do mundo – evitar a perda de influência global no hodierno sistema

internacional. Nesse sentido, a UE tem promovido o “multilateralismo efetivo” como conceito

base de sua política externa e também têm estabelecido parcerias estratégicas com países

que considera importantes para a resolução de problemas globais e para o alcance dos

seus objetivos. Resta, então, saber se as táticas escolhidas pela UE vão garantir ou não a

sua participação no estabelecimento da nova ordem global.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A despeito do seu poder de influência no sistema internacional, a Europa, que já foi o

centro do mundo anteriormente, corre o risco ter reduzida participação na formação da nova

ordem global, pois está perdendo capacidade de projetar e proteger seus interesses no

sistema internacional diante da emergência de novos polos - mais especificamente os

BRICS - e da preponderância da potência dominante, sendo toda essa situação agravada

pela força da mais recente crise financeira mundial. Como afirma Boillot (2012, p. 40) “The

economic crisis has indeed weakened the cohesion and the reputation of the european union

and introspection seems to be the prevalent mood in Europe”. Assim, tornou-se imperativo

para a UE reconhecer os desafios e as ameaças globais a ela mesma e compreender a

necessidade de cooperação com outros países para lidar com tais questões.

Desse modo, como forma de cooperação com os outros países, a UE tem

promovido uma política externa que exalta a importância do i) “multilateralismo efetivo” para

que todos enfrentem, conjuntamente, os desafios globais nas instituições multilaterais; e das

ii) “parcerias estratégicas”, que são as parcerias entre a União e aqueles que ela considera

atores-chave - entre eles os BRICS - para o alcance dos seus objetivos, tendo sido

utilizadas como meio de alcançar o multilateralismo efetivo.

16

A UE procura, então, proteger seus interesses e participar da formação da nova

ordem global através da promoção da importância das instituições multilaterais para a

resolução de problemas mundiais. Como essas instituições ainda refletem a realidade pós-II

Guerra mundial, as potências emergentes atuais não se encontram inseridas nessa

estrutura. Entretanto, Casarini (2012) aponta, por exemplo, a dificuldade da UE quanto à

reforma no FMI, pois ela implica a redução das cotas de vários países europeus.

Nota-se que a UE tem observado as mudanças ocorridas no cenário internacional e

tem tomado medidas em nível de política externa para garantir sua participação ativa nele.

Os países europeus têm procurado aprofundar a integração entre si de forma a ganhar mais

voz no sistema internacional através da união, sendo o desenvolvimento de uma política

externa comum um resultado dessa medida.

Os BRICS, que buscam sua inserção no cenário internacional, também acreditam

que atingirão seus objetivos através do multilateralismo. No entanto, apesar da aparente

convergência com a UE, é difícil precisar se a promoção do multilateralismo e o

estabelecimento de parcerias estratégicas levarão a UE a alcançar seus objetivos,

principalmente quando se leva em consideração que existem diversos conflitos de

interesses entre os próprios BRICS e entre os seus membros e a UE. A grave crise

econômica iniciada em 2008 abalou a estrutura da UE tanto em seu âmbito interno, o da sua

própria integração, diante de inúmeras discordâncias entre os seus países membros, quanto

no seu âmbito externo, ao ponto dos países emergentes – os BRICS – oferecerem ajuda

financeira (através do FMI) àqueles mais atingidos pela crise. Diante de mudanças tão

drásticas ocorridas na esfera financeira internacional, por exemplo, torna-se imprescindível a

reforma de instituições financeiras internacionais, como o FMI, para que representem a

situação econômica internacional mundial. Elevar países emergentes ao posto de “parceiros

estratégicos” demonstra reconhecimento da crescente importância dos mesmos no cenário

internacional, mas, caso não gere mudanças efetivas, tal medida dificilmente ampliará a

influência da UE na ordem que se forma.

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