Entraves ao investimento em saneamento
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ENTRAVES AO INVESTIMENTO EM SANEAMENTO ABES – Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental Setembro de 2013
Transcript of Entraves ao investimento em saneamento
ENTRAVES AO INVESTIMENTO EM
SANEAMENTO
ABES – Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental
Setembro de 2013
2
O Brasil apresenta indicadores precários na área de saneamento, mesmo quando
comparado com países da América Latina, que refletem as consequências de
investimentos insuficientes em relação a PIB, que se situa na ordem de 0,2%. O
PLANSAB, Plano Nacional de Saneamento Básico, ainda não aprovado pelo Governo
Federal, prevê metas e recursos financeiros para a universalização do atendimento.
Estima-se a necessidade de investimentos da ordem de R$ 300 bilhões até o ano
2033 para que o país alcance a universalização dos serviços, que representa cerca de
0,4% do PIB ao ano ou seja, a duplicação do atual patamar de investimentos.
A estrutura vigente responsável pela gestão dos serviços não é dimensionada para
gerenciar este novo patamar e os recursos provenientes da tarifa não são suficientes para
financiar os investimentos do setor. O referido Plano não indica claramente a origem
dos recursos.
O presente texto traz, além do histórico dos investimentos nos últimos anos,
entraves e propostas para que a universalização ocorra no prazo previsto. Traz também
o ranking de dificuldades para investir em saneamento, elaborado a partir de
levantamento de opiniões de quase 500 profissionais que trabalham no setor de
saneamento básico. O questionário incluiu os “gargalos” para realizar os
empreendimentos desde o planejamento até a execução. A análise confirma alguns
problemas conhecidos do setor, mas traz outras novidades. Finalmente, indica
recomendações para atacar o problema sob várias perspectivas.
Tem por objetivo, além de contextualizar o problema, levar o tema à discussão no
27º Congresso Brasileiro de Engenharia Sanitária e Ambiental, em Goiânia e,
atendendo à missão da ABES, encaminhar propostas às autoridades competentes.
Elaborado pela ABES Nacional e ABES São Paulo, através de contratação da GO
Associados, este trabalho é dirigido aos gestores, técnicos, políticos e estudantes que, de
uma ou de outra maneira, estejam envolvidos na questão para que possam discuti-lo e
criticá-lo.
Após a incorporação das sugestões advindas do Congresso, estará à disposição da
sociedade brasileira para que possa acompanhar a evolução dos indicadores e da
prestação de serviços.
3
SUMÁRIO DO PARECER
1 INTRODUÇÃO: A SITUAÇÃO DO SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL ........................................ 6
2 ESTIMATIVA DAS NECESSIDADES DE INVESTIMENTO PARA DIFERENTES
CENÁRIOS DE UNIVERSALIZAÇÃO ...................................................................................................... 9
3 RANKING DE DIFICULDADES PARA INVESTIR EM SANEAMENTOERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
4 RECOMENDAÇÕES EM DIFERENTES ÁREAS QUE PROCURAM ATACAR OS
PROBLEMAS DIAGNOSTICADOS. ........................................... ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
4.1 PLANEJAMENTO MACROSSETORIAL .................................................. ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
4.2 TRIBUTAÇÃO .................................................................................... ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
4.3 REGULAÇÃO EFICIENTE .................................................................... ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
4.4 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADA E PÚBLICO-PÚBLICO ......................... ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
4.4.1 Parcerias público-privadas ............................................................. Erro! Indicador não definido.
4.4.2 Parcerias público-público ............................................................... Erro! Indicador não definido.
4.5 EFICIÊNCIA NA GESTÃO EMPRESARIAL ............................................. ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
4.6 INOVAÇÃO ........................................................................................ ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
5 CONCLUSÃO ................................................................................. ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
4
SUMÁRIO DE QUADROS
QUADRO 1: PERCENTUAL DA POPULAÇÃO BRASILEIRA COM ACESSO A ÁGUA E ESGOTO, % .......................... 6
QUADRO 2: BRASILEIROS SEM ACESSO A ÁGUA, ESGOTO E BANHEIROS (MILHÕES DE PESSOAS) ................... 7
QUADRO 3 ÍNDICES DE ATENDIMENTO DE TOTAL DE ÁGUA NOS ESTADOS BRASILEIROS ............................... 8
QUADRO 4: INVESTIMENTOS REALIZADOS NOS SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E DE
ESGOTAMENTO SANITÁRIO NO PERÍODO DE 1995 A 2011, SEGUNDO ESTADO E MACRORREGIÃO
(EM MIL REAIS) .................................................................................................................................... 9
QUADRO 5: PLANSAB: NECESSIDADES DE INVESTIMENTOS EM ABASTECIMENTO DE ÁGUA POTÁVEL E
ESGOTAMENTO SANITÁRIO, EM ÁREAS URBANAS E RURAIS DAS MACRORREGIÕES DO BRASIL, ENTRE O
ANO BASE DE 2014 E OS ANOS DE 2018, 2023 E 2033 (EM MILHÕES DE REAIS DE DEZEMBRO/2012) .. 11
QUADRO 6: ORIGEM DOS RESPONDENTES POR UNIDADE DA FEDERAÇÃO ................ ERRO! INDICADOR NÃO
DEFINIDO.
QUADRO 7: TIPO DE RESPONDENTE .........................................................ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
QUADRO 8: FASES DO INVESTIMENTO EM SANEAMENTO ........................ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
QUADRO 9: ENTRAVES AO INVESTIMENTO: FASES MAIS CRÍTICAS ...........ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
QUADRO 10: ENTRAVES AO INVESTIMENTO NA FASE DE PLANEJAMENTO ................ ERRO! INDICADOR NÃO
DEFINIDO.
QUADRO 11: ENTRAVES AO INVESTIMENTO NA FASE DE DECISÃO DE INVESTIMENTO ...... ERRO! INDICADOR
NÃO DEFINIDO.
QUADRO 12: ENTRAVES AO INVESTIMENTO NA FASE DE CONTRATAÇÃO E ELABORAÇÃO DO PROJETO ERRO!
INDICADOR NÃO DEFINIDO.
QUADRO 13: ENTRAVES AO INVESTIMENTO NA FASE DE FINANCIAMENTO .............. ERRO! INDICADOR NÃO
DEFINIDO.
QUADRO 14: ENTRAVES AO INVESTIMENTO NA FASE DE GERENCIAMENTO E EXECUÇÃO ERRO! INDICADOR
NÃO DEFINIDO.
5
QUADRO 15: TRIBUTOS PAGOS MENOS RECURSOS NÃO ONEROSOS, SERVIÇOS DE ÁGUA E ESGOTO, R$
BILHÕES (SNIS) .............................................................................ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
6
7
1 Introdução: A situação do saneamento básico no
Brasil
A situação do saneamento brasileiro é trágica. O Quadro 1 mostra que somente 56%
da população brasileira têm acesso à rede de esgotamento sanitário e 84% têm acesso à
água tratada. No que se refere ao tratamento de esgoto, dados da última Pesquisa
Nacional de Saneamento Básico (PNSB, 2008) informam que apenas 29,4% dos
municípios têm o esgoto tratado.
Quadro 1: Percentual da população brasileira com acesso a água e esgoto, %
Fontes: PNAD/IBGE (2001 e 2011) e PNSB (2008). Acesso à água: percentual de moradores
em domicílios com rede geral de abastecimento de água. Acesso a esgotamento sanitário:
percentual de moradores em domicílios urbanos com rede coletora de esgotos e percentual de
moradores rurais em domicílios com rede coletora ou fossa séptica.
O Quadro 2 apresenta outra perspectiva dessa situação: 32 milhões de brasileiros
não têm acesso adequado ao abastecimento de água (rede geral de abastecimento), 85
milhões de brasileiros não têm acesso adequado ao esgotamento sanitário (rede coletora
nas zonas urbanas e rede coletora ou fossa séptica nas zonas rurais), 134 milhões não
têm os esgotos de suas casas tratados e 6,6 milhões não têm nem sequer banheiro.
8
Quadro 2: Brasileiros sem acesso a água, esgoto e banheiros
(milhões de pessoas)
Fontes: PNAD/IBGE (2011) e PNSB (2008). Acesso adequado a água: percentual de moradores
em domicílios com rede geral de abastecimento de água. Acesso adequado a esgotamento
sanitário: percentual de moradores em domicílios urbanos com rede coletora de esgotos e
percentual de moradores rurais em domicílios com rede coletora ou fossa séptica.
A evolução na cobertura de saneamento é muito lenta. De acordo com a Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios de 2011 – PNAD 2011, de 2001 a 2011, a coleta
de esgotos aumentou apenas 11 pontos percentuais. Esse ritmo é inferior ao crescimento
de atendimento de outras utilidades públicas no período como telefonia, que subiu de
58% em 2001 para 91% em 2011. Em período semelhante, a energia elétrica que
alcançava 95,5% dos domicílios em 1991 evoluiu para uma situação de quase
universalização (99,3% de acordo com a PNAD 2011).
A cobertura de saneamento é muito heterogênea no Brasil. De acordo com os dados
do Sistema Nacional de Indicadores de Saneamento (SNIS, 2011), , as únicas unidades
da federação com mais de 70% dos domicílios urbanos atendidos em coleta de esgotos
são Distrito Federal, São Paulo e Minas Gerais. As menores coberturas são Amapá, Pará
Rondônia e Piauí. O Quadro 3 ilustra a heterogeneidade do atendimento em água e
esgoto nos estados do Brasil conforme os dados do SNIS 2011.
9
Quadro 3 Índices de atendimento de total de água nos Estados Brasileiros
Fonte: SNIS 2011
A situação do saneamento nas zonas rurais brasileiras é ainda mais crítica. Segundo
a PNAD 2011, 72% da população rural não têm acesso a esgotamento sanitário
adequado. Para a ONU (PNUD - Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento)1, a situação brasileira é pior do que a de países como o Sudão, o
Timor Leste e o Afeganistão.
Na próxima seção é mostrado que as enormes carências do setor são acompanhadas
de padrão de investimento baixo e pouco eficiente.
1 PNUD (2010)
10
2 Estimativa das necessidades de investimento para
diferentes cenários de universalização
A lenta evolução dos indicadores de saneamento reflete investimentos
persistentemente baixos no setor. O Quadro 4, mostra que, segundo o Plano Nacional de
Saneamento Básico – Plansab - entre 1995 e 2011 os investimentos realizados nos
serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário atingiram R$ 120,7
bilhões de reais, atualizados pelo IGP-DI da FGV, o que dá uma média de R$ 7,5
bilhões ao ano.
Quadro 4: Investimentos realizados nos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário no período de 1995 a 2011, segundo estado e
macrorregião (em mil reais)
Região
Investimentos, segundo o destino da aplicação
Investimentos, segundo a origem dos recursos
Total
Água Esgotos Próprio Oneroso Não
oneroso
Total Região Norte 3.241.492 764.271 1.142.239 536.552 2.320.279 4.005.762
Total Região Nordeste 13.053.137 8.335.538 4.878.580 5.890.982 10.545.201 21.388.681
Total Região Sudeste 28.964.541 36.936.980 39.692.897 22.906.393 3.164.425 65.904.547
Total Região Sul 9.576.027 9.616.727 10.093.962 7.632.080 1.448.825 19.192.754
Total Região Centro Oeste 5.418.191 4.717.469 5.117.654 3.318.346 1.635.691 10.137.720
Total Geral 60.253.389 60.370.984 60.925.333 40.284.353 19.114.421 120.629.463
Fonte: adaptado de Plansab, SNIS. Nota: Valores atualizados pelo IGP-DI da FGV para dezembro de 2012 .
A organização do setor de saneamento no Brasil conta com três tipos de prestadores de
serviços2.
i. empresas estaduais que detêm cerca de 75% dos serviços no setor de
saneamento, compreendendo 26 empresas;
ii. serviços públicos municipais, que podem ser autarquias ou sociedades de
economia mista, somando cerca de 1,6 mil instituições em todo o país, e
2 Maiores informações sobre o segmento podem ser encontradas no documento Saneamento Básico -
Estrutura – Perspectivas – Perfis de Empresas [Valor Econômico (2006)].
11
iii. empresas privadas, que formam grupo de cerca de 70 companhias que obtiveram
concessões a partir da década de 1990. Algumas das maiores cidades com
concessionários privados são Manaus (AM), Campo Grande (MS) e Niterói
(RJ).
Um dos fatores que explica o baixo nível dos investimentos é o fato de que dentre
26 companhias estaduais, a maioria não possui condições adequadas para acessar
financiamentos de longo prazo3. A comparação do investimento recente nas empresas
de saneamento mostra uma situação díspar. Duas das empresas destacadas como de bom
desempenho - Sabesp e Copasa – têm sido responsáveis por cerca de 35% do total
investido em todo o país.
Além de escasso, o investimento em saneamento é pouco eficiente. Um indicador
representativo dessa baixa eficiência é o índice de perdas de água médio brasileiro,
calculado em 37,4% pelo SNIS, número provavelmente subestimado. Empresas menos
eficientes têm índices de perdas de mais de 60%, ou seja, a empresa perde mais da
metade do que produz4. O baixo investimento em manutenção no setor leva a situações
em que empresas investem em novos sistemas de água e, ao mesmo tempo, desperdiçam
mais água do que a capacidade desse novo sistema.
De acordo com o Ministério do Planejamento5, os empreendimentos em saneamento
no Brasil são caracterizados por dificuldades para elaboração dos projetos e deficiências
na gestão das obras e serviços (falta de capacidade técnica/institucional). As
dificuldades com projetos e execução de empreendimentos tornam as obras mais caras e
com qualidade inferior.
3 FGTS – Apresentação de Paulo Eduardo Cabral Furtado
4 Secretaria de Planejamento e Investimentos Integrados (SPI), Ministério do Planejamento. Conteúdo disponibilizado no Portal do Ministério e, posteriormente, retirado.
5 idem
12
Outro aspecto preocupante é o baixo investimento em pesquisa e desenvolvimento,
cuja consequência é a utilização de tecnologias ultrapassadas e menos eficientes do
ponto de vista operacional.
Na próxima seção é mostrado como o aumento do investimento e a melhoria na
eficiência podem influenciar nos cenários para a universalização do saneamento no
Brasil.
A universalização do acesso aos serviços de saneamento básico no Brasil exige
ações em duas frentes. A primeira é aumentar o patamar de investimentos, que se
encontra em níveis muito baixos, conforme demonstrado na Seção 2. A segunda é
aumentar a eficiência do investimento, diminuindo o custo do incremento marginal de
capacidade de atendimento em água e esgoto.
O Quadro 5 mostra que, ainda de acordo com o Plansab, os investimentos em
serviços de saneamento básico necessários para a universalização dos serviços até 2033
é de R$ 304 bilhões, uma média de R$ 15,2 bilhões anuais, praticamente o dobro do
observado entre 1995 e 2011.
Analisando de outra forma, conclui-se que, mantido o atual nível de investimentos, a
universalização seria alcançada em 40 anos ou em 2053.
Quadro 5: Plansab: Necessidades de investimentos em abastecimento de água
potável e esgotamento sanitário, em áreas urbanas e rurais das macrorregiões do
Brasil, entre o ano base de 2014 e os anos de 2018, 2023 e 2033 (em milhões de reais
de dezembro/2012)
MACRORREGIÕES / URBANO E RURAL
ABASTECIMENTO DE ÁGUA
ESGOTAMENTO SANITÁRIO*
TOTAL
2013 a 2018
2013 a 2023
2013 a 2033
2013 a 2018
2013 a 2023
2013 a 2033
2013 a 2018
2013 a 2023
2013 a 2033
Total Áreas urbanas e rurais
40.904 73.608 122.149 85.542 117.626 181.893 126.446 191.234 304.042
Total Áreas urbanas 37.290 68.643 114.839 77.151 106.894 166.449 114.440 175.537 281.288
Total Áreas rurais 3.614 4.964 7.310 8.391 10.732 15.443 12.005 15.696 22.753
Fonte: adaptado de Plansab. * Estão incluídos os investimentos em instalações hidrossanitárias.
13
3 Ranking de dificuldades para investir em
saneamento
O ranking de dificuldades para investir em saneamento foi elaborado a partir de
levantamento de opiniões de mais de 400 profissionais que trabalham no setor de
saneamento básico, no período de 19 de julho a 17 de agosto de 2013. O levantamento
foi realizado por meio eletrônico, e o questionário aplicado está no Apêndice. Deve-se
ressaltar que este levantamento não foi aplicado em bases amostrais representativas, não
tendo, portanto, valor estatístico.
O Quadro 6 mostra que das 476 respostas válidas, quase 37% são de São Paulo,
seguido de Mingas Gerais (10,9%), Bahia (6,9%), Rio Grande do Sul (5,7%) e Goiás
(5,5%). Todas as regiões estão contempladas: Sudeste com 54%, Nordeste com 19%,
Sul com 11%, Centro Oeste com 10% e Norte com 6% das respostas válidas.
Quadro 6: Origem dos respondentes por Unidade da Federação
Fonte: GO Associados
No que refere ao tipo de respondente, 27% são funcionários de operadores públicos
estaduais, 14% são consultores especializados, 13% são professores, 12% estudantes e
14
11% são profissionais liberais. Observa-se menor participação de funcionários de
operadores públicos municipais, de operadores privados e prestadores de serviço.
Quadro 7: Tipo de respondente
Fonte: GO Associados
A elaboração do questionário de entraves ao investimento dividiu o processo de
investimento em cinco fases, do planejamento à execução, conforme o Quadro 8 abaixo.
15
Quadro 8: Fases do Investimento em Saneamento
Fonte: GO Associados
Entre as cinco fases, os respondentes identificaram as fases de planejamento e de
elaboração de projetos como as duas mais críticas, segundo o Quadro 9. Com alguma
surpresa, a obtenção de financiamento e a execução do investimento foram
consideradas, em média, as fases menos críticas para a realização do investimento.
Quadro 9: Entraves ao investimento: fases mais críticas
Fonte: GO Associados
Entre as respostas avulsas (“outros”), alguns respondentes citaram dificuldades
específicas, como ausência de projetos de boa qualidade, fiscalização e falta de vontade
16
política, falta de informação e falta de coordenação de políticas nas diversas esferas de
governo.
O Quadro 10 sugere que na fase de planejamento, o principal entrave ao
investimento, com alguma folga, é a inexistência de planos adequados nas esferas
municipais de governo. Nas respostas avulsas, respondentes citaram ausência de
vontade política, falta de coordenação entre as esferas de governo e até excesso de
burocracia em agentes financiadores, como a Caixa Econômica Federal.
Quadro 10: Entraves ao investimento na fase de Planejamento
Fonte: GO Associados
O Quadro 11, por sua vez, mostra que na fase de decisão do investimento, o
ambiente político apareceu como o principal entrave ao investimento, embora houvesse
alguma colinearidade entre as opções. Por exemplo, o ambiente político também afeta
outras variáveis, como a incerteza regulatória. De qualquer forma, as poucas respostas
avulsas citaram, entre outros, a capacidade de endividamento, incerteza regulatória e
risco moral, e ausência de padronização nas fontes de recursos disponíveis.
17
Quadro 11: Entraves ao investimento na fase de decisão de investimento
Fonte: GO Associados
No Quadro 12, sobre a fase de elaboração de projetos, observa-se que a única opção
que não representa entrave relevante para a crítica fase de elaboração de projeto é a
escolha da tecnologia apropriada. As respostas avulsas destacaram a inexistência de
banco de projetos, de disponibilidade de tempo e de informações públicas para a
elaboração de projetos, ou a escassez de mão de obra especializada para a elaboração de
projetos. Surpreendente a quantidade de respostas referentes à ausência de cadastros
confiáveis. Revela um problema de base do setor.
Quadro 12: Entraves ao investimento na fase de contratação e elaboração do
projeto
Fonte: GO Associados
18
Na fase de obtenção de financiamento, destaca-se a dificuldade de se estruturar o
Project Finance do investimento. Os respondentes avulsos indicaram a demora dos
entes financiadores em avaliar o projeto e a frágil situação econômica e financeira de
alguns operadores. Mas vários reforçaram a opinião de que obtenção de financiamento
não é a fase crítica, destacando novamente a fase de elaboração de projetos de
qualidade.
Quadro 13: Entraves ao investimento na fase de Financiamento
Fonte: GO Associados
Finalmente, na fase de gerenciamento e execução do investimento, os respondentes
identificaram os editais mal elaborados e a ausência de cadastros confiáveis como os
principais entraves ao investimento. Entre as respostas avulsas, destacam-se critérios de
licitação (preço em detrimento da qualidade), corrupção, dificuldade na fiscalização,
ausência de penalização de empreiteiras no caso de metas não cumpridas.
19
Quadro 14: Entraves ao investimento na fase de Gerenciamento e Execução
Fonte: GO Associados
20
4 Recomendações em diferentes áreas que procuram
atacar os problemas diagnosticados.
4.1 Planejamento macrossetorial
Conforme a Constituição Federal, a obrigação de planejar, organizar, regular e
prestar os serviços de saneamento (titularidade) cabe, geralmente, aos Municípios. Em
regiões metropolitanas, entretanto, discute-se no Supremo Tribunal Federal há mais de
10 anos se a titularidade sobre os serviços de saneamento é municipal ou estadual, tendo
em vista a necessidade de integração dos sistemas de saneamento em grandes
conurbações urbanas6.
Independentemente dessa definição, o fato é que a pulverização dificulta um
planejamento macrossetorial por parte dos titulares dos serviços. Falta a municípios e
estados incentivos, recursos e, em determinadas situações, competência legal para
planejar e organizar os seus respectivos serviços de saneamento para além de seu
território.
Consequentemente, o Marco Regulatório do Saneamento7 atribui ao Governo
Federal a obrigação de estabelecer uma política nacional de saneamento8.
Diferentemente de outros setores de infraestrutura (Energia, Telecomunicações ou
Transporte Ferroviário) o Governo Federal não dispõe de instrumentos regulatórios ou
de grandes empresas estatais capazes de organizar e direcionar o desenvolvimento do
setor.
6 Para mais detalhes sobre essa discussão e propostas para sua solução ver STRINGHINI, A.C. e MARCATO, F.S. in A Gestão Compartilhada dos Serviços de Saneamento Básico: Uma proposta para a solução da polêmica da titularidade em regiões metropolitanas. Obra Coletiva: A Economia do Saneamento no Brasil, Singular, 2009, organiz. Gesner Oliveira e Pedro Scazufca.
7 Lei 11.445 de Janeiro de 2007
8 Artigo 48 e seguintes
21
O Governo Federal deve induzir investimentos e influenciar políticas públicas
estaduais e municipais. Um dos principais instrumentos é o Plano Nacional de
Saneamento Básico – PLANSAB9. Passados quatro anos da edição do Marco Legal do
Saneamento o PLANSAB não foi editado. O Brasil, ainda, carece de um instrumento
transparente e de abrangência nacional para orientar ações em saneamento.
O Governo Federal deve, também, auxiliar na difusão de experiências e modelos
institucionais bem sucedidos, facilitando o compartilhamento de tecnologias entre
empresas em diferentes estágios de desenvolvimento.
O setor carece também de um sistema mais robusto de informações voltado à
orientação das políticas públicas. Para tanto, é indispensável aprimorar o SNIS (Sistema
Nacional de Informações em Saneamento) e promover a integração entre o SNIS e os
dados do IBGE, especialmente o Censo e a PNAD. Auditores e recenseadores
independentes e apoio técnico na elaboração de bancos de dados poderiam melhorar
consideravelmente a qualidade das informações.
Todas essas medidas serviriam, em última análise, para orientar e priorizar a
concessão de recursos onerosos e não onerosos, além de harmonizar e coordenar as
ações do Ministério das Cidades, Ministério da Saúde (através da FUNASA) e os
bancos federais (Caixa Econômica Federal e Banco Nacional de Desenvolvimento –
BNDES).
4.2 Tributação
É preciso também que o Governo Federal reconheça que as externalidades positivas
geradas pelo saneamento superam qualquer receita que possa ser obtida com a
tributação dos prestadores de serviços públicos de saneamento10. Desde 2003 não só o
9 Previsto no inciso I do artigo 52 do Marco Legal do Saneamento
10 Uma das importantes externalidades positivas do saneamento ocorre na saúde pública. Estima-se que cerca de 60% das internações da população infantil do Brasil tem como causas doenças de veiculação hídrica. De acordo com Barreto (2007), o investimento em Salvador que elevou a cobertura de esgotos
22
setor de saneamento, mas também outros setores produtivos têm sofrido um crescente
aumento da tributação.
Esse aumento se deveu à mudança na forma de cálculo do PIS/PASEP e da COFINS
de cumulativo para não-cumulativo e no aumento da alíquota desse tributo, medida essa
que pretendia desonerar o setor produtivo.
A forma de cálculo não cumulativa para o PIS/PASEP e para a COFINS pode ser
benéfica para determinadas indústrias com uma complexa cadeia produtiva. Para o
saneamento, cuja cadeia produtiva é bastante simples e, por conseqüência, gera poucos
créditos, o aumento da alíquota não foi compensado pela mudança no modelo de cálculo
do tributo.
O Quadro 15 mostra que os prestadores de serviços de água e esgoto vêm pagando
em tributos mais do que receberam de recursos não onerosos.
Quadro 15: Diferença entre Recursos não Onerosos em Serviços
(água e esgoto) e Tributos Pagos R$ bilhões
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do SNIS (2001 a 2008)
de 26% para 80% dos domicílios teve efeitos expressivos em termos epidemiológicos em crianças com menos de três anos de idade: a prevalência de diarreia nesta faixa etária caiu 21%, de 9,2 para 7,3 dias por ano.
23
O SNIS 2011 mostra que a situação não se reverteu, ou seja, os operadores
continuam tendo despesas tributárias em valores superiores àqueles que o Governo
disponibiliza em seu orçamento geral (investimentos com recursos não onerosos).
Em 2007, a versão do Marco Legal do Saneamento aprovada pelo Congresso
Nacional previa11 que os investimentos feitos em ativos permanentes imobilizados de
serviços públicos de saneamento básico gerassem um crédito para pagamento do
PIS/PASEP-COFINS.
Esse artigo foi vetado pelo Governo Federal sob a seguinte justificativa: “a
desoneração de tributos significaria dificuldades para a manutenção das despesas
sociais em níveis satisfatórios, reduziria a capacidade de o Estado investir e geraria
riscos adicionais para o cumprimento das metas fiscais compatíveis com a redução da
dívida pública.”
O aumento da tributação diminui a autonomia de Estados e Municípios na definição
de seus investimentos e concentra o poder decisório sobre alocação de recursos nas
mãos do Governo Federal. Essa situação eleva o risco de uso político de recursos
federais, em especial quando há ausência de uma política nacional transparente de
saneamento.
4.3 Regulação eficiente
As experiências internacionais mostram que a regulação do setor de saneamento tem
se caracterizado por: (i) contratos suficientemente longos para garantir a adequada
amortização e remuneração dos investimentos e modicidade tarifária; (ii) revisão
contratual periódica; (iii) participação dos órgãos de defesa dos consumidores; (iv)
entidade reguladora independente; e (v) transparência.
11 Art. 54. Os investimentos feitos em ativos permanentes imobilizados de serviços públicos de saneamento básico, com recursos próprios dos titulares ou dos prestadores, ou com recursos originários da cobrança de tarifas, poderão ser utilizados como créditos perante a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social – COFINS e a
Contribuição para o Programa de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PIS/PASEP.”
24
A regulação eficiente reduz o risco regulatório, e consequentemente o custo de
capital, aumentando a concorrência e estimulando os investimentos. As inovações
trazidas pelo Marco Legal do Saneamento no âmbito da regulação traduzem em maior
integração entre os titulares dos serviços e os prestadores dos serviços públicos e na
obrigatoriedade de ampla prestação de contas para reguladores, poderes concedentes e
consumidores.
A regulação deve ser compreendida como especial oportunidade para o setor de
saneamento inserir maior racionalidade a diversos processos: (i) desenho tarifário; (ii)
diferenciação de mercados; (iii) melhora do atendimento aos consumidores; (iv)
aumento da eficiência operacional; e (v) aumento legítimo de barreiras à entrada12.
Porém, na regulação, a pulverização do setor cria dificuldades adicionais. Como os
titulares dos serviços são Municípios (e, por vezes Estados), em tese, cada Município
deve criar sua própria agência reguladora, o que esbarra na baixa capacidade técnica de
muitos municípios, nos escassos recursos e nos altos custos de transação.
O Marco Legal do Saneamento permite, mas não obriga, que os Municípios
deleguem a regulação do saneamento em seu território a agências reguladoras estaduais.
O Governo Federal tem, portanto, papel fundamental na promoção da advocacia da
regulação, por meio da capacitação e alocação de recursos financeiros para que Estados
e Municípios organizem suas agências reguladoras. Caso contrário, há o risco de
multiplicação de “agências reguladoras de fachada”, sem qualquer independência ou
autonomia c e sujeitas à captura pelos prestadores de serviços de saneamento.
4.4 Parcerias público-privada e público-público
A urgência em acelerar o ritmo e elevar a eficiência dos investimentos em
saneamento no país, pode esbarrar na capacidade de alavancar recursos para
12 Um exemplo é o aumento da fiscalização no fornecimento de água por fontes alternativas como, por exemplo, caminhões-pipa.
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investimentos diretos por parte das empresas estaduais e municipais. Além disso, a
capilaridade do setor dificulta uma padronização e a difusão de soluções técnicas e de
gestão bem sucedidas, reduzindo ganhos de escala e aumentando custos de transação. É
fundamental, portanto, difundir as parcerias entre empresas públicas e privadas e entre
as próprias empresas públicas.
4.4.1 Parcerias público-privadas
O mecanismo mais conhecido para associação de capital e conhecimento privado ao
setor público são as Parcerias Público-Privadas (PPPs). As PPPs trazem três vantagens
principais. A primeira é o financiamento privado de infraestrutura pública. Na PPP o
parceiro privado assume o risco do empreendimento e fica responsável pelo seu
financiamento. A segunda vantagem é a possibilidade de redução de custos de operação
para o contratante (tais como mão de obra, produtos químicos e energia elétrica). A
terceira vantagem é permitir que o parceiro privado apresente soluções tecnológicas
inovadoras, assumindo os riscos pela implantação dessa tecnologia.
Uma quarta vantagem estaria associada à velocidade na realização da licitação, pois
não exigiria do parceiro público um grande esforço de planejamento. Ocorre que a
complexidade dos contratos de PPP e a falta de incentivo por parte do Governo Federal,
tem retardado bastante a multiplicação desse modelo. O Governo Federal, através da
Unidade Federal de PPPs, poderia induzir e difundir boas práticas de PPP nas
Administrações Federais, Estaduais e Municipais. Porém, desde a edição da Lei de PPPs
em 2004 somente duas PPPs federais foram viabilizadas13.
Um modelo mais simples de parceria desenvolvido pela Caixa Econômica Federal é
a locação de ativos. No contrato de locação de ativos, o parceiro privado (locador)
constrói determinado ativo para locação à empresa de saneamento, mediante pagamento
13 O Projeto de Irrigação Pontal em Petrolina – organizado pela Codevasf e um datacenter do Banco do Brasil e da Caixa Econômica Federal. - www.planejamento.gov.br/ppp/index.htm (consulta 12.11.2010)
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de um aluguel. Ao término do contrato o ativo reverte para a empresa pública. A
diferença para a PPP é que o ativo é operado pela empresa pública de saneamento.
Um terceiro modelo de parceria é a constituição de joint ventures (ou sociedade de
propósito específico) para a realização de um determinado projeto, na qual as empresas
pública e privada são sócios.
4.4.2 Parcerias público-público
Essa modalidade é ainda pouco difundida na área de saneamento, mas pode servir
como um importante instrumento para melhoria da gestão de empresas públicas do
setor.
Uma parceria entre duas empresas estatais é particularmente benéfica, pois permite,
entre outras atividades, a transferência de conhecimento na formatação de editais e
modelagens contratuais (como as próprias PPPs). Viabiliza, também, o
compartilhamento de bancos de preços e, por vezes, compras conjuntas14.
4.5 Eficiência na gestão empresarial
Aumentar a eficiência na gestão é um dos principais desafios para as empresas de
saneamento. Exemplo que prova isto é o fato do levantamento realizado pela ABES e
GO, mostrado no capitulo 3 deste trabalho, indicar que um dos grandes problema que
travam o setor á a ausência de cadastros confiáveis.
É possível planejar ou operar o que não se conhece?
O aumento da eficiência na gestão das empresas de saneamento depende de
aspectos internos e externos à companhia. Destaquem-se três deles.
14 Exemplo de cooperação técnica e transferência de tecnologia entre empresas públicas é o contrato entre a Sabesp (companhia de saneamento de São Paulo) e a Casal (companhia de saneamento de Alagoas). Pelo contrato a Sabesp transfere tecnologia à Casal em redução de perdas. Com esse contrato a Casal reduzirá, já nos dois primeiros anos de contrato, em 15 pontos percentuais as suas perdas de água no Município de Maceió.
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Em primeiro lugar, as empresas devem ter um planejamento de gestão que tenha
como foco a geração de valor, como em: (i) otimizar a base de ativos; (ii) reduzir o
custo médio ponderado de capital; (iii) aumentar a receita; (iv) reduzir a despesa; e (v)
melhorar a qualidade dos investimentos.
Os ativos operacionais devem ser construídos e operados de forma a reduzir a
ociosidade e eliminar o desperdício. Empreendimentos modulares pode ser uma
alternativa às infraestruturas que precisam ser planejadas para atender uma localidade
em um horizonte de longo prazo. Ativos não operacionais devem ser minimizados.
A redução do custo médio ponderado de capital é fundamental, também. Essa
redução depende da geração de bons resultados econômico-financeiros para que se
possa acessar recursos de bancos públicos e organismos multilaterais de fomento a
custos mais baixos.
O aumento de receitas passa pela capacidade das empresas competirem em
mercados em que a condição de monopólio natural não é observada. Um exemplo é o
segmento de grandes clientes que é caracterizado por baixos custos fixos, soluções
individualizadas e grande elasticidade da demanda, gerando um regime efetivamente
concorrencial15.
A redução de despesas deve levar em conta as características específicas das
empresas de saneamento. Como grandes consumidoras de energia, essa redução passa
obrigatoriamente pela racionalização do gasto com energia, pessoal e produtos
químicos.
Em segundo lugar, é indispensável centrar esforços na redução das perdas de água.
O combate às perdas de água (i) posterga a necessidade de investimentos em novos
sistemas; (ii) aumenta a receita da companhia, pois mede o consumo com maior
15 Para maiores informações sobre este tópico ver artigo de Denisard Alves (2009)
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precisão; e (iii) reduz custos operacionais, pois é possível atender a mesma quantidade
de pessoas com uma produção menor.
A empresa deve, também, otimizar a gestão de seus empreendimentos, tornando-os
mais rentáveis, diminuindo o seu tempo de execução, evitando descontinuidades,
assegurando melhor qualidade das obras e minimizando os riscos associados ao projeto.
Em quarto lugar, é fundamental um esforço redobrado na desburocratização interna
dos processos licitatórios16. Uma prática que também se revelou eficiente é a adoção do
sistema de inversão de fases nas licitações17.
Apesar da sensível melhora que pode ser obtida com otimização de procedimentos
internos nas empresas estatais de saneamento é importante considerar também a revisão
da legislação de licitações aplicável às empresas estatais. No âmbito federal, a Petrobrás
e a Eletrobrás já dispõem de um regime próprio de licitações que dá maior agilidade em
suas contratações. É fundamental avançar em legislações semelhantes para empresas
estatais de saneamento.
Outro problema relacionado à gestão é a ausência, em parte considerável da cadeia
do setor, de quadro de profissionais em quantidade suficiente . E, mesmo quando o tem,
não está adequadamente treinado e capacitado para gerenciar os sistemas em todas as
etapas, que vão do planejamento à operação e manutenção.
16 Um exemplo de sucesso de ações nessas duas frentes foi o da Sabesp que conseguiu reduzir em 119 dias o tempo médio de contratação de suas obras se comparados os anos de 2007 e 2009. De acordo com estudos preliminares do Banco Mundial, desse total, 35 dias podem ser atribuídos ao procedimento de inversão de fases. [estudo não publicado]
17 A inversão de fases em uma licitação prevê que o organizador da licitação analise inicialmente o preço apresentado por todos os licitantes e, posteriormente, a Habilitação do(s) licitante(s) com a(s) melhor(es) proposta(s). A inversão de fases da licitação evita que o Poder Público tenha que (i) analisar uma grande quantidade de documentos de Habilitação dos licitantes e (ii) gerenciar grande quantidade de impugnações administrativas e judiciais a respeito do cumprimento de formalidades por parte dos licitantes. A inversão tornaria, assim, a licitação mais ágil e menos custosa.
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O efetivo avanço do saneamento pela via de ações estruturais (expansão dos ativos)
deve ser antecedido por ações estruturantes (gestão dos ativos). O conhecimento e
aplicação prática de conceitos de gestão e estratégia são necessários para as pessoas que
lideram equipes e processos.
4.6 Inovação
Estudo do IPEA18 indica que o índice de eficiência técnica das empresas que inovam
é quase três vezes superior ao índice das que não diferenciam produtos. A distância
entre os indicadores de produtividade desses dois grupos de empresas é ainda maior. As
empresas que inovam têm índice de produtividade 7 vezes maior às empresas que não
inovam. No saneamento, as maiores empresas mundiais do setor possuem áreas robustas
de pesquisa e desenvolvimento19.
No Brasil, com poucas exceções20, a pesquisa, o desenvolvimento e a inovação (P,
D&I) ainda não foram incorporados como estratégia empresarial das empresas de
saneamento. A mudança desse paradigma permitiria uma melhora considerável da
capacidade de investimento e da qualidade desses investimentos.
Uma estratégia de P,D&I pode ajudar a melhorar a gestão e a eficiência de empresas
de saneamento da seguinte maneira:
PD&I para aprimorar a cadeia de suprimentos: muitos fornecedores investem em
pesquisa e desenvolvimento de acordo com as orientações e indicações de clientes. Esse
processo de troca de experiências serve como importante ferramenta para aquisição de
conhecimento técnico e know-how. As empresas públicas de saneamento se beneficiam
18 IPEA (2005)
19 vide www.agbar.es; www.veoliawater.com; www.gdfsuez.com
20 Um exemplo é a recém criada área de P, D & I da Sabesp.
30
muito pouco dessa dinâmica, dada a obrigação de realizar compras por meio de
processos licitatórios.
Uma estratégia organizada de PD&I permite que a empresa participe de grupos de
pesquisa e centros de desenvolvimento tecnológicos acessando novos conhecimentos e
capacitando seus técnicos a escolherem as melhores tecnologias a serem adquiridas.
Sistematização e difusão do conhecimento tecnológico: é freqüente que as boas
práticas e tecnologias criadas dentro de determinadas unidades e departamentos de
companhias de saneamento não sejam multiplicadas e apropriadas por outras unidades.
É fundamental uma estratégia para inventariar as boas práticas de operação e as
tecnologias existentes, no intuito de sistematizá-las a partir de manuais e material de
treinamento.
Política de propriedade intelectual e rentabilização de ativos: a partir do
momento que as tecnologias da companhia já foram mapeadas e sistematizadas é
possível comercializá-las a outras empresas de saneamento. A rentabilização desses
ativos intangíveis só é possível a partir do desenvolvimento de uma política institucional
de registro e proteção da propriedade industrial e intelectual.
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5 Conclusão
A redução do prazo para universalizar o saneamento é um desafio difícil, mas
possível. Para tanto é fundamental aumentar investimentos e melhorar a produtividade
do setor. A estratégia para alcançar esses resultados envolve ações macro e
microssetoriais, ambas dependentes de um esforço conjunto do Governo Federal,
Estados e Municípios.
As principais medidas envolvem, inicialmente, um desenvolvimento de um efetivo
planejamento macrossetorial coordenado pelo Governo Federal e a isenção de tributos
sobre investimentos em saneamento. Uma proposta é a alocação dos recursos daí
advindos, em programas de desenvolvimento institucional.
Em segundo lugar é fundamental fomentar a regulação, assegurando melhores
condições para investimentos públicos e privados e um sistema tarifário justo e
equilibrado. Em terceiro lugar, deve-se intensificar as parcerias público-privadas e
público-público atraindo capital e tecnologia para o setor, evidentemente com
transparência e equilíbrio nos objetos dessas parcerias, bem como na destinação dos
recursos não onerosos. Em quarto lugar, é preciso aplicar princípios de boa gestão às
empresas públicas e privadas de saneamento. Por fim, a cultura da inovação deve
permear o setor e ser inserida como política indispensável para melhoria da
produtividade dos investimentos e qualidade dos serviços públicos.
As ações acima devem, obrigatoriamente, considerar a clara necessidade de
adequação e capacitação dos recursos humanos que serão alocados no saneamento
em todas as suas etapas.
O Plansab propõe o Programa Saneamento Estruturante que, se bem dimensionado e
com recursos financeiros definidos e garantidos, pode ser um bom instrumento para o
desenvolvimento institucional do saneamento e por consequência ajudar na melhoria do
saneamento brasileiro.
