El desafío del siglo XXI: la recuperación del rol delEstadopor JUAN MANUEL VILLARRUEL, LISANDRO MACCHIA, PABLO JAVIER DAVOLIwww.zeus.com.ar - Sección Colección Zeus Doctrina, documento n° 001199Id Infojus: DASF080033

I) Introducción Nos encontramos en presencia de una Humanidad en estado de profunda y fuerte tensión. Por un lado,podemos observar en ella una progresiva tendencia hacia la globalización de los vínculos y las interacciones (proceso,éste, que -independientemente de si es espontáneo, planificado o mixto- sólo ha sido posible gracias a maravillosasinnovaciones tecnológicas en materia de transporte, comunicaciones e informática). Por el otro lado, se registra unadenodada búsqueda y reivindicación de las identidades particulares -en general- y de la identidad local -en particular-.

Este proceso dialéctico -al que algunos, jugando un poco con los vocablos, han denominado "globalización"- hace que elpoder político se institucionalice de modos contrapuestos. Puesto que mientras se van generando instanciasinternacionales, transnacionales y supranacionales de organización social, tanto a nivel mundial cuanto regional,proliferan paralelamente grupos étnicos, religiosos, ideológicos, etc. que pugnan por salvaguardar y reafirmar suscaracterísticas peculiares y definir y proveer a los intereses que les son propios.

Como bien lo señala Recasens Siches, "la organización surge cuando existe una instancia establecida para resolverconflictos, también para resolver casos no predeterminados o que ofrezcan duda, y para lograr que sus mandatos seanobedecidos"(1) y, en consecuencia, "el Estado no es una realidad substantiva: consiste tan sólo en una especial clase deprocesos humanos"(2). Nos permitimos completar lo afirmado por el citado autor señalando que la organización, en tantoque "clase especial de procesos humanos", no sólo sirve para la resolución de conflictos y "casos no predeterminados",sino también para la definición precisa de objetivos (en el caso del Estado, se trata de objetivos que hacen al BienComún de la sociedad en su conjunto y de sus miembros), así como para el cumplimiento de los mismos.

Desde tal perspectiva es dable comprender que los grupos sociales encuentren puntos de inflexión diversos pararesolver sus conflictos y dudas, definir con claridad sus objetivos, avanzar en el cumplimiento de los mismos e instaurarla obediencia; no siendo ya el Estado la única instancia existente y dispuesta a tales efectos (en rigor, nunca lo fue;nunca ostentó un carácter absolutamente exclusivo; pero sucede que, en nuestros días, esa falta de exclusividad esmucho más ostensible). En gran medida, se da un degradé continuo de vínculos que constituyen la esencia de éstas encuanto "accidentes de relación", vale decir, como modos de interactuar las personas, que son los únicos entessubstanciales reales.

Ello, sin embargo, no obsta a que reivindiquemos al Estado como:

- "Instancia de organización" principal dentro de la "constelación" de "instancias organizadoras" existente.

- Ámbito político, jurídico, social y territorial del cual la persona depende para alcanzar su plenitud (de acuerdo con lanoción clásica, de claro cuño griego, sólo en el Estado puede encontrar el hombre -"animal político"- las condicionesnecesarias para acceder a su plenitud y llegar a la verdadera felicidad -tal como puso de resalto Aristóteles-). A la luz desemejantes observaciones, el Estado ha sido definido clásicamente como "sociedad perfecta".

- El eje más adecuado para la "construcción" y la organización de un sistema de múltiples "instancias organizadoras" dela vida humana social en sus variados facetas y campos.

Arribados a este punto, conviene advertir que el Estado constituye una entidad compleja. Ello es así porque:

- Por un lado, alberga en su seno a diversas "instancias organizadoras menores" (o "sociedades menores", de acuerdocon la terminología clásica), comenzando por la familia. Desde este punto de vista, el Estado se nos aparece como"sociedad de sociedades" o -nuevamente según la terminología clásica- "sociedad perfecta".

- Por el otro lado, sólo sobre la base propinada por el Estado es posible e, incluso, en algunos casos, altamenteconveniente -en atención a las actuales circunstancias históricas y condiciones de vida- construir "instanciasorganizadoras mayores" útiles en la prosecución del Bien Común de los pueblos (cabe aclarar que dichas "instanciasorganizativas mayores" son, por definición, de mayor amplitud geográfica y demográfica que el Estado; trasciendan susfronteras y pueden ser de alcance regional, continental e, incluso, global).

Cual hitos de aquella ambigua estructuración creciente, la familia (la "sociedad menor" fundamental) asoma renovada enun escenario social que, al mismo tiempo, tiende a dispersarse, desdibujando sus fronteras y globalizándose. Tal comoes evidente, la familia es la primera organización natural de personas, la consabida cédula básica de la sociedad,imperada por la necesidad de subsistencia de seres humanos que, cuanto más desarrollados intelectualmente, másdependen somáticamente de los otros para poder superar el umbral de la supervivencia. Asimismo, el grupo familiar, entanto núcleo primario de "sangre" y afectos, oficia a modo de fuente de identidad y pertenencia para la persona humana,a la vez que constituye una condición para que la misma acceda a su propia plenitud.

De ahí en más (esto es: a partir de la familia, que es la "sociedad menor" fundamental) se van configurando múltiplesgrupos, de muy diversa índole, tales como empresas, sindicatos, clubes, asociaciones culturales, etc., en torno aintereses compartidos pero que no alcanzan la generalidad (la amplitud) de las instituciones públicas tradicionales (seanmunicipales, provinciales, regionales, estatales esto es: pertenecientes al Estado nacional soberano).

La centralización estatal fue diseñada en la Modernidad de manera que la ordenación de las conductas intersubjetivasfuese determinada por vía legislativa, ejecutoriada por la función ejecutiva y dirimida (en los conflictos que eventualmentesurgieran) por la función jurisdiccional. Este es el esquema básico de Gobierno de los tiempos modernos (en Occidente).

Mas, en los albores del siglo XX, la contigüidad de las naciones y el arriba aludido desarrollo tecnológico permitieron losagrupamientos regionales y mundiales, los que fueron propulsados por diversos intereses (políticos, económicos,comerciales, financieros, religiosos y culturales, según los casos). Dichos agrupamientos no sólo incidieron en el planointernacional, sino que también, hacia "arriba", propiciaron la formación de instancias supraestatales y, hacia "abajo"impactaron en forma directa sobre las relaciones intraestatales, dando origen a una nueva dimensión: la transestatalidad(o, como se suele decir, aunque con menor rigor, "transnacionalidad").

Así las cosas, podemos afirmar, sin temor de incurrir en exageraciones, que, debido al proceso de globalización, en laactualidad, tanto la sociedad como el Estado han quedado insertados en un "universo" sociopolítico "multidimensional".Dicho "universo" es, ciertamente, mucho más complejo que el anticuado "tablero bidimensional" de la política de antaño;"tablero", éste, que, en su simplicidad, sólo permitía distinguir entre los fenómenos políticos interiores (política interna) ylos fenómenos políticos exteriores (política exterior).

En este nuevo piélago de poderes, la máxima de Lacordaire, según la cual "entre el rico y el pobre, entre el fuerte y eldébil, la libertad es la que oprime y la ley la que libera", adquiere renovada vigencia. Pues si bien la unión hace la fuerza,siempre habrá grupos más ricos y poderosos que podrán imponer sus criterios y pautas de conducta a los más humildesy frágiles, debiendo terciar las organizaciones públicas estatales para establecer estándares de comportamiento mínimoen salvaguarda de la igualdad de oportunidades entre todos los miembros de una comunidad histórica.

El abstencionismo de los poderes públicos, so capa de que la libertad, cual fuente de autonomía, es más valiosa que elpoder, como paradigma de heteronomía, preséntase como la antesala del imperio de la ley del más fuerte(psicosomáticamente, económicamente, etc.) y la negación misma del postulado que supuestamente se pretendedefender, pues la capacidad de elegir, optar o preferir, fundamento de toda libertad, se vería conculcado en beneficio deunos pocos.

En otras palabras: ya la "cuestión social" denunciada en el siglo XIX había puesto de manifiesto que el abstencionismo

estatal propugnado por el liberalismo, se traduce, en el plano de la praxis, en una suerte de intervencionismo en favor delmás fuerte. Durante el siglo XX se ensayaron, con muy diversos resultados, diferentes fórmulas políticas tendientes arecuperar el rol del Estado a los efectos de subsanar las groseras injusticias sociales que se habían producido durante su"ausencia". El siglo XXI nos sigue enfrentando al mismo desafío, pero con el agravante de que, en el actual contexto, lasaludidas injusticias sociales se han globalizado, penetrando así todas las fronteras estatales y enervando la dinámica detodos los pueblos (tanto internamente como en sus relaciones entre sí). Ello es así debido a dos factores, que soncomplementarios y "sinérgicos" entre sí, a saber:

- Por un lado, hacia nuestros días, los agentes de dichas injusticias sociales han alcanzado plena capacidad operatoria anivel global. E, incluso, han logrado montar gigantescas estructuras institucionales (en el sentido más amplio de lapalabra), cuyo funcionamiento resulta útil a sus intereses y cuya envergadura, si no es planetaria, cuanto menos escontinental o regional.

- Por el otro lado, la aplicación de las "reglas de juego" postuladas por el liberalismo (y, desde luego, por el capitalismode cuño liberal) se ha expandido, "multidimensionalmente" (según lo que ya hemos anticipado al respecto más arriba), anivel global.

Ante tales circunstancias, resulta imperativo que el Estado recupere su poder y reivindique para sí el rol protagónico.Para ello, será necesario, sin embargo, que, sobre la base de su soberanía y sin jamás renunciar a la misma (por elcontrario, con el objeto de fortalecerla) los diversos Estados particulares forjen alianzas estratégicas tendientes aconstruir estructuras "mundializadas" que permitan la regulación de las relaciones supranacionales, transnacionales einternacionales en forma justa y equitativa, de manera que cada comunidad nacional se encuentre en condiciones dedesarrollarse y proveer a sus objetivos, en solidaridad con el resto de los pueblos.

Los desarrollos siguientes habrán de explicitar las razones que avalan el prudente rol intervencionista de los poderespúblicos en la protección de la libertad e igualdad para la toma de decisiones por todos y cada uno de los habitantes deuna comunidad política, superando la inercia estatal que, escudada en el abstencionismo, conspira contra latransformación de los individuos en personas al auspiciar implícitamente la dominación de los fuertes y ricos sobre losmenos dotados y afortunados. Se pondrá especial atención en la experiencia reciente de Latinoamérica (en general) y denuestro país (en particular). Ello, en un intento de abordar la problemática que nos ocupa desde una perspectiva que seagenuinamente propia, que permita detectar las peculiaridades que el fenómeno en estudio haya adquirido en estosámbitos, así como que ponga de resalto los singulares y concretos intereses que nuestro país y nuestra región tienencomprometidos en la cuestión.

II) Breve reseña de las reformas que ha sufrido el Estado en América Latina durante los últimos quince años Nuestroanálisis comprenderá el lapso de tiempo transcurrido entre la implementación del Consenso de Washington hastanuestros días. Dicho período presenta tres generaciones de reformas. Veamos:

a) Reformas de Primera Generación:

Hacia fines de la década de 1980, con el fin de la "guerra fría", por un lado, y la crisis de la deuda, por el otro, desdeciertos centros de planificación política global, vinculados a los factores de poder y los grupos de presión másimportantes del mundo, así como al Gobierno de los EE.UU., se formuló un listado de medidas de política económica queconstituyera una suerte de "paradigma" único para la (supuestamente) triunfadora economía liberal-capitalista. Estelistado, verdadero "paquete" de medidas, vulgarmente aludidas como "neoliberalismo", serviría especialmente paraorientar a los Gobiernos de países en desarrollo (principalmente de América Latina) a través de las propuestas y elaccionar de los organismo multilaterales de crédito (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, BancoInteramericano de Desarrollo).

Estas medidas fueron definidas y acordadas mediante la celebración del así llamado "Consenso de Washington", el cualse debe, principalmente, a John Williamson y data de 1990. Dicho "consenso" hacía referencia a diez temas de políticaeconómica de máxima importancia y, más concretamente, explicita la postura que "Washington" había acordado respectode los mismos.

Cabe aclarar que, dentro de este contexto, la denominación "Washington" no hace referencia a la capital de los EE.UU.ni tampoco al Gobierno de dicho país (al menos, no en forma exclusiva), sino, más bien, a un conglomerado de

entidades políticas, económicas, financieras, culturales y académicas, tanto de carácter público como privado, abocadasa propulsar el proceso de globalización en el que, al día de hoy, nos encontramos inmersos (3). Integran dichoconglomerado los principales organismos multilaterales de crédito (FMI, BM, BID), el Congreso de los EE.UU., laReserva Federal de los EE.UU. (que, contrariamente a lo que suele pensar, no es una institución de carácter público sinoprivado), altos cargos de la Administración estadounidense, las principales empresas multinacionales, centros deplanificación política de alto nivel (entre los que se destaca el "Council on Foreign Relations" de los EE.UU. y el "RoyalInstitute for Internacional A ffairs" del Reino Unido), etc.

Los puntos del acuerdo fueron los siguientes:

- Disciplina presupuestaria.

- Reorientación de las partidas correspondientes al gasto público, dando prioridad a sanidad, educación einfraestructuras.

- Reforma fiscal encaminada a buscar bases imponibles amplias.

- Liberalización financiera, especialmente de las tasas y los tipos de interés.

- Mantenimiento de tipos de cambio competitivos.

- Liberalización comercial con la consecuente apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas garantizando a suvez los derechos de propiedad.

- Privatizaciones y desregulaciones.

Los críticos acérrimos del "consenso" denunciaban que, mediante la implementación de las medidas de políticaeconómica que lo integraban, se perseguía el objetivo de instaurar un sistema capitalista mundial, basado en la libertadabsoluta del mercado para operar, con total prescindencia del Estado. Y que, en dicho contexto, predominarían los más"aptos", lo que equivaldría a la instauración de un régimen global de signo "darwinista social", en el que la vida ensociedad se conciba gobernada por las leyes de la competencia y del conflicto, llevando a una selección natural de lasupervivencia del más apto y a la eliminación del más débil.

Más allá de los elogios y las críticas que el mismo recibió, en cuanto al rol asignado al Estado, parecía que empezaba aretirarse la desmedida intervención del estado de las economías del Tercer Mundo, mientras que los inversoresempezaban a ser conscientes de las enormes posibilidades de beneficios de estas economías. El estatalismo excesivoera descartado; pero el FMI y el BM también habían evolucionado e incorporado (en virtud de su carácter práctico)propuestas sociales en sus programas de ajuste. Ahora no se trataba ya de discusiones globales que contrapusieranplanificación y mercado, políticas de demanda y políticas de oferta, sustitución de importaciones y apertura de laseconomías. En principio se habían terminado las confrontaciones extremas de índole ideológica.

Es en este momento que un informe del FMI establecía que los problemas económicos de la región no eran sólo un"problema coyuntural de falta de liquidez sino que era fruto de un déficit estructural que debía ser controlado reduciendoel peso del Estado, abriendo las economías nacionales al comercio global y creando nuevas condiciones de estabilidadmacroeconómica y monetaria para atraer las inversiones".

En definitiva, en lo que al grado de actuación del Estado se refiere, la reforma estructural pasaba por reducir no sólo laintervención del Estado en la economía privada sino su propia dimensión, achicando el área pública de la economía,privatizando empresas y servicio públicos.

Pero ya en 1994-95, con la crisis económica y financiera acaecida en México y, luego, con la crisis iniciada en el SudesteAsiático en 1997-98, cuyos efectos se hicieron sentir en toda América Latina, decae el optimismo en las reformaspropiciadas por el "consenso".

Ahora bien, ¿qué establecía el "Consenso de Washington" para América Latina? Ante todo, la reducción del Estado y suretiro de ciertas áreas "clave" de la economía, mediante las privatizaciones. La lógica de las privatizaciones obedece a lacreencia de que la industria privada se administra más eficientemente que la empresa estatal. En general, se consideraque la privatización de empresas de propiedad estatal constituye, además, una fuente de ingresos -aunque de cortoplazo- para el Estado. En el largo plazo se argumenta, el Estado se libera de la responsabilidad de financiar ulterioresinversiones. La creencia en la eficiencia superior de la empresa privada ha sido una suerte de "dogma de fe" para el"Consenso de Washington".

Asimismo, se entendía que una forma de promover la competencia era mediante la desregulación. Este proceso fueiniciado en los EE.UU. por la Administración de Carter, pero fue profundizado durante el mandato de Reagan. Se le hajuzgado, de manera general, como un proceso exitoso en esa nación y se ha partido de la base que también puedeproducir beneficios similares en otros países, especialmente en América Latina, donde tenían vigencia economías demercado altamente reguladas por el Estado, al menos en el papel. En rigor de verdad, se constató que en un buennúmero de países de América Latina, las redes regulatorias eran administradas por burócratas mal pagados, por lo queel potencial para la corrupción era elevado. Por ello, una solución consistía en la disminución de la intervención estatal enla actividad económica mediante desregulaciones. Pero lejos de hacer bajar los niveles de corrupción esa "retirada delEstado" se hizo, en más de un caso, mediante sobornos, provocó la concentración de la actividad económica en grandesmonopolios, quienes actuaron discrecionalmente ante la falta de control y de transparencia de las autoridades oficiales.

Podemos precisar que a partir de la reforma de segunda generación se comienza a vislumbrar una intervenciónmoderada del Estado.

b) Reformas de Segunda Generación:

Las diversas crisis económicas que afloran, tal como la crisis asiática da impulso a esta reforma que comienza amediados de 1990, propuesta, en gran medida, por el Banco Mundial. Esta fue una de las instituciones que, no obstanteintegrar el conglomerado de sujetos e intereses a los que hemos hecho referencia más arriba, más ha cuestionado el"Consenso de Washington" luego de su implementación. Sus autoridades, entre ellas, Joseph Stiglitz, Jefe del Banco enel área económica y James Wolfensohn, Director del Banco, hasta hace algunos años, manifestaron su disenso respectoa los lineamientos propuestos por el "consenso". Tal es el caso de quien afirma que las políticas propuestas en elconsenso pueden ser necesarias, pero no son suficientes; y que, incluso, algunas de las políticas tal vez no sean nisiquiera necesarias. Según Stiglitz, pues, los objetivos de la política económica no pueden ser reducidos al incrementodel PIB (verdadera obviedad, hasta para un estudiante de Economía de primer año). Se deben incluir la mejora de losniveles de vida, un desarrollo sostenible ecológica y políticamente, un desarrollo democrático (incluyendo la participaciónconsciente de los ciudadanos en las decisiones colectivas que les afectan de tantas maneras).

En efecto, en el año 1998, en la "Cumbre de las Américas" de Santiago de Chile, si bien los jefes de gobiernoslatinoamericanos habían aceptado el "Consenso de Washington", convienen avanzar y reformular algunas políticasdentro del acuerdo que dio en llamarse "Consenso de Santiago".

Se puso de manifiesto la necesidad de recurrir a nuevos métodos para implementar las políticas económicas destinadasa conseguir los nuevos objetivos propuestos. En tal sentido, Wolfensohn señaló que, no obstante la disminución del rolestatal promovida por la reforma anterior, tradicionalmente, el agente clave ha sido el gobierno. Apresurándose a aclararque, en esta época, sin embargo, se debía redefinir la posición del Estado, debiéndose considerar que, dentro del"gobierno", no se incluye a un líder singular, sino "a un conjunto complejo y cambiante de relaciones en el marco delgobierno". Y que, además, se debía incluir a otros agentes: la sociedad civil, el sector privado y las institucionesbilaterales y multilaterales. Todos ellos debían trabajar, según Wolfensohn, como "partners" en el progreso de cada país.

En definitiva, ante el fracaso que tuvo el "Consenso de Washington", se entendía que los mercados financieros debíanser regulados con el fin de evitar que sus fluctuaciones provoquen inestabilidad en el área social, en especialentendiendo que el mayor impacto lo sufre la gran brecha de población situada debajo de los límites de pobreza.

Es en este sentido que, a instancias del Banco Mundial, se elabora el concepto de "Good governance" ("buenagobernanza" o "gobernación") con un propósito crítico hacia la Reforma de primera generación.

Bajo esta nueva visión se entendía que la capacidad de dar satisfacción a las múltiples demandas sociales no dependesólo del Gobierno, sino de la acción combinada de un conjunto más amplio de actores. Por gobernación se alude a lacapacidad de autocoordinación de una red constituida por actores privados, públicos, estatales y transestatales. En estecontexto, las políticas públicas son el resultado de la contribución simultánea de múltiples actores sociales, quienestienen una capacidad de autocoordinación que no sólo depende de reglas formales sino que emana también por el ajustecontinuo entre los distintos actores sociales.

Gobernanza es el rol que le corresponde al Estado como guardián que controle que los distintos actores sociales de esacompleja red desarrollen su actuación dentro de un marco regulatorio jurídico y eficaz. Su finalidad consiste en protegerel desarrollo económico. Se dejaba de pensar únicamente en el mercado, para reflexionar sobre el contexto en el quepuedan operar eficientemente. Para ello era condición necesaria la existencia de un Estado con capacidad regulatoriareal. De esta forma se producía el giro de una visión de Estado mínimo a una posición más acorde a su función deregulador y organizador social.

Cabe aclarar que en esta instancia no se propone devolverle al Estado el rol protagónico que la CEPAL le asignaba en ladécada del cincuenta. Por el contrario, la idea de "autoregulación", típicamente liberal, continúa siendo la clave delmodelo propuesto, sólo que, esta vez, aplicada también a otros actores sociales, más allá de las "fuerzas del mercado",contemplados en el mismo.

Esta reforma necesitaba de un Estado que cuente con una administración pública eficiente pero sin tomar postura poruna administración de corte webberiano o de nueva gestión pública que actúe con una capacidad regulatoria real através de instituciones sólidas que establezcan y apliquen reglas claras. Se sabía que, en términos generales, los paísesde Latinoamérica carecían de esta estructura estatal, por lo que se imponía la necesidad de una reforma en laadministración pública para que la misma contase con gestores técnicamente bien calificados que fuesen capaces dehacer cumplir la regulación, creando una nueva cultura alejada del fantasma de la corrupción. La idea consistía, agrandes rasgos, en reemplazar la diezmada burocracia de antaño (o lo que de ella había sobrevivido, luego del"Consenso de Washington") por una flamante "tecnocracia", profesionalizada y prolija, pero sin mayor capacidadverdaderamente política. Ello además debía ser acompañado por la reforma del sistema de administración de justicia yde seguridad.

c) Reformas de Tercera Generación:

Surge a partir del informe "La Democracia en América Latina" elaborado en el año 2004, dentro del Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo, en el cual se privilegia el fortalecimiento de la democracia (aspecto sociopolítico) porsobre el del desarrollo económico, a través de la vigencia de un Estado de Derecho que tenga como función la degarantizar adecuadamente el régimen democrático ajustado a las características de cada comunidad local. Esta garantíaopera en la medida que el estado adhiera y proteja el cumplimiento de aquellas condiciones mínimas que hacen a unademocracia plena:

- Libre acceso a la actividad política a todos los miembros de la comunidad, sin distinción alguna de clase, profesión,ideología, nacimiento, religión, competencia técnica, etc.

- La selección de los gobernantes mediante decisión popular, en un proceso de competencia abierta entre pluralidad decontendientes: en otras palabras, una selección basada en elecciones periódicas y competitivas (Schumpeter, Dahl).

- La existencia de un control permanente sobre la actuación de dichas autoridades, para hacerlas responsables de dichaactuación.

- La capacidad para asociarse en organizaciones autónomas e independientes de las autoridades.

- La garantía efectiva de la libertad de expresión, que permita la crítica y la exposición a las autoridades y sus decisiones.

- La pluralidad de fuentes de información asequibles a la ciudadanía.

- La toma de decisiones que respondan a las preferencias de la mayoría de los ciudadanos, sin efectos discriminatorios.

- La titularidad última del poder atribuida a todos los miembros de la comunidad, aunque el ejercicio de ese poder seaconfiado a una parte minoritaria de la misma (Rousseau, Jefferson).

- La protección de los derechos de cualquier minoría frente a la mayoría, para evitar que una voluntad mayoritaria acabe-política o físicamente- con los que no forman parte de ella y para permitir que la minoría de hoy pueda convertirse en lamayoría de mañana (Bentham, J. Mill).

- La intervención popular en las decisiones socioeconómicas -y no sólo políticas-, con el objetivo de promover el plenodesarrollo de las capacidades individuales y garantizar la progresiva igualdad de condiciones entre ciudadanos (Marx,Macpherson).

III) Algunas propuestas concretas Pensamos que las propuestas que integran la reforma de "tercera generación" son, entérminos generales, positivas, ya que propenden a consolidar la forma de Gobierno democrática y asegurar derechosindividuales y políticos de carácter fundamental.

Sin perjuicio de ello, entendemos también que merecen las siguientes críticas:

- Hacen referencia casi exclusivamente a aspectos puramente político-institucionales, con lo que desvían la atenciónrespecto del problema principal, que radica en el plano político-económico.

- No han sido acompañadas por las medidas de política-económica que asegure su vigencia efectiva y su viabilidadpráctica a lo largo del tiempo. Corren el riesgo de desaparecer o, al menos, de convertirse en reformas de valormeramente nominal o formal. Al respecto, es sumamente elocuente la permanente confusión de los términos "gobierno" y"administración", como si se tratara de una misma cosa, cuando, en rigor de verdad, ambos constituyen realidadescomplementarias mas, por eso mismo, diferentes, encontrándose la noción de Gobierno por encima de la deadministración.

- Están directamente orientadas a la problemática del Poder en el Estado, descuidando la problemática del Poder delEstado. Problemática, ésta, que debería ocupar el primer lugar, si de recuperar el rol del mismo se trata.

- En última instancia, muchas de estas reformas, en la realidad práctica, terminan siendo funcionales a las grandesmetas definidas por el "Consenso de Washington". En el sentido de que constituyen medidas meramente paliativas que,más allá de su eventual benignidad intrínseca, en nada (o casi nada) contribuyen, por sí solas, a modificar losparámetros generales definidos en aquella oportunidad.

- Por sí solas, no bastan para asegurar que el Estado vuelva a cumplir con las funciones básicas que le dieron origen,constituyen el sentido de su existencia y justifican el ejercicio de su poder mediante la actividad gubernamental.

Dichas funciones son, a grandes rasgos, las siguientes:

- Función Integradora: Para cumplir con su finalidad, que no es otra que la producción del Bien Común, el Estado debe,ante todo, oficiar como una instancia de integración de las diversas fuerzas sociales que, muchas veces contrapuestasentre sí (o, simplemente, desordenadas), habitan en su seno. Dichas fuerzas revisten, como es obvio, diversa índole(económicas, comerciales, religiosas, culturales, etc.). Se trata de una actividad de articulación y armonización, tendientea eliminar colisiones, disipar factores de disolución y potenciar recíprocamente a todos los actores, convocándolos entorno a objetivos comunes. Vale decir que el Estado, en su función integradora, opera no sólo como "organizador" sinotambién como "caja de resonancia" amplificadora de las fuerzas del mercado y de la sociedad civil nacionales. No deja adichas fuerzas libradas a su propio arbitrio (con el riesgo de colisión que esto genera), como propone el liberalismo, nitampoco las absorbe ni "asfixia" como ha pretendido hacer (finalmente, sin éxito) el comunismo.

- Función Previsora: Asimismo y a los efectos de proveer a idéntica finalidad, el Estado debe actuar como una instancia

de previsión de todas las oportunidades y las amenazas, sean éstas internas o externas, con las que se enfrenta lacomunidad. Se trata de una actividad destinada a ponderar el contexto en el que la labor de Gobierno deberádesarrollarse y de evaluar la factibilidad de los concretos objetivos de Bien Común que la misma persigue.

- Función Conductora: El Estado debe conducir todas las políticas y las estrategias que se consideren necesarias y/oconvenientes a los efectos de ejecutar las funciones anteriormente indicadas. Para ello, el Estado debe tener capacidadde mando (vale decir que jamás puede constituir una mera "administración") sobre todo el conjunto de fuerzas políticas,sociales, económicas, culturales, financieras y militares que le permitan promover el Bien Común dentro del territorio,defender el interés nacional ante el resto del mundo. Dicho poder de mando, para ser real, debe revestir la legitimidadsuficiente. Este es un factor "moral" o "espiritual" que es constitutivo del mismo y hace a sus fundamentos.

Habiendo definido las funciones esenciales que un verdadero Estado debe estar en condiciones de asumir, nos pareceoportuno señalar, a la par que sugerir, algunas medidas de política económica (en sentido amplio) concretas, de máximarelevancia, que -a nuestro criterio- el Estado argentino debería adoptar. Hemos seleccionado estas medidas porqueconsideramos que ellas son fundamentales para la conservación del carácter soberano (real) del Estado argentino, quesirven para ampliar su capacidad de maniobra en el manejo efectivo de sus asuntos internos (sean éstos de ordeneconómico o extraeconómicos) y que sin ellas toda política de desarrollo sustentable y equitativo queda sometida alarbitrio de poderes extraestatales y ajenos a la propia comunidad. Desde luego, nuestra exposición será breve y nopretenderá, en modo alguno, agotar el tratamiento del tema; muy por el contrario, nuestra intención consiste en señalarciertos puntos a los que consideramos vitales y "neurálgicos" a fin de propiciar un estudio exhaustivo y un debate ampliosobre los mismos. Veamos entonces:

- Recuperación de la soberanía monetaria:

La moneda representa un eje de poder fundamental que, en manos del Estado y, siguiendo un proyecto nacionaldefinido, permite promover el desarrollo y la expansión social, demográfica y económica.

De hecho, apelando a una metáfora, la moneda es a la economía lo que la sangre al organismo. De su cantidad yvelocidad de circulación depende la salud del mismo. Tal como diversas experiencias han demostrado, como por ejemplola alemana, una política monetaria inteligente y realista, constituye un factor fundamental a los efectos de la reactivaciónde una economía parada o en estado crítico.

Tal vez sea por ello que, muy lúcidamente, el conocido banquero Barón de Rothschild sentenciaba con plena seguridad:"Dadme poder para controlar la moneda de un país y no me interesará quién haga las leyes". Cabiendo acotar aquí queel citado Barón (y actualmente su descendencia) mantienen desde hace siglos el virtual dominio sobre el Banco deInglaterra, el que fuera, casualmente, fundado, tal como hoy lo conocemos, luego de la revolución "liberal" de 1688(justificada intelectualmente por el médico John Locke, es decir, el padre del liberalismo político).

Una moneda verdaderamente sana, fuerte y soberana ostenta las siguientes características:

- FUNCIONALES:

- Medio de Intercambio de bienes y servicios.

- Unidad de medida de valor (a través de la expresión y la fijación de los precios).

- Instrumento para el ahorro (atesoramiento del trabajo acumulado).

- Instrumento de expansión económica (créditos dinamizados por el Estado).

- DE RESPALDO (PARA SU ESTABILIDAD Y SOLIDEZ):

- Riquezas y recursos nacionales (los cuales, en el caso de nuestro país, son más que cuantiosos y variados,encontrándose muchos de ellos, todavía hoy, inexplotados). Al respecto, la idea propuesta consiste en establecer el valorde nuestra moneda en base a una "canasta" de productos primarios con valor agregado locales, de uso universal y deextracción y manufactura nacional.

- La capacidad de trabajo y producción. Al efecto, paralelamente, el Estado debe generar las condiciones (convocandoen ello a todos los particulares) y promover en la sociedad el trabajo esforzado, disciplinado, eficiente y creativo.

- La confianza en la propia moneda por parte de la población. Se trata de un factor psicosocial de fundamentalimportancia. Se asienta sobre la credibilidad de la que goce el Gobierno y las instituciones estatales frente a su propiasociedad civil.

- La Constitución (el , inciso 19, obliga al Congreso Nacional a proveer lo conducente a "la defensa del valor deartículo 75la moneda").

- Recuperar la conducción política del BCRA de acuerdo con un proyecto nacional concreto, consensuado y viable:

El BCRA deberá oficiar a modo de herramienta de gerenciamiento de una política monetaria alineada con las exigenciasreales y concretas de la economía nacional.

Deberá abandonar la actual independencia de la que goza, la cual le permite enajenarse de los planes económicosemanados del Ministerio respectivo y de los parámetros político-económicos legislados por el Congreso Nacional, para,en la práctica, quedar sometido a los dictados de los organismos multilaterales de crédito.

Entre sus funciones, deberán figurar las siguientes:

- ECONÓMICAS:

- Colaborar en la promoción de niveles máximos de producción y empleo.

- Conservar la máxima estabilidad de precios posible (cuidar de mantener baja la inflación a fin de preservar el valor de lamoneda).

- Actuar como agente financiero del Estado, asesor económico y agente de la Nación ante instituciones monetarias,bancarias y financieras, bajo el estricto control y sometido a las potestades de ratificación legislativa del Congreso de laNación (de conformidad con lo estipulado por el artículo 75, incisos 4, 6 y 11 de nuestra Ley Fundamental).

- Autorizar, regular y controlar la operatoria de las entidades financieras que operan en el país, teniendo como prioridadlos intereses de la sociedad y, en particular, de los ahorristas.

- TECNICAS:

- Monetizar la economía "real" nacional según sus verdaderas necesidades. Al efecto, debe operar, desde el planoestratégico, en forma coordinada con los bancos oficiales, insertos en el plano puramente operativo, a fin de financiar losproyectos de infraestructura "social" y estratégica que constituyan el andamiaje del proyecto de desarrollo nacional.

- Fijar una tasa de interés básica para todo el sistema bancario nacional. Paralelamente, se deberá propendergradualmente a la supresión del interés sobre el dinero (se debe tender a que las entidades bancarias cobren honorarioso precios claros y precisos, desde un principio, por la prestación de sus servicios, dejando de lado las tasas de interés deefecto acumulativo y crecimiento geométrico sobre el capital prestado. Asimismo, se deberá tender a la eliminación de

prácticas de anatocismo y del cobro de intereses compuestos tipo sistema francés, sobre todo en los casos decancelación por adelantado del dinero prestado. Para la implementación de estas ideas, las cuales a primera vistapueden parecer ilusorias al observador superficial, los bancos oficiales son piezas estratégicas fundamentales).

- Fijar los encajes bancarios brindando verdadera seguridad al sistema financiero y limitando la expansióndesproporcionada del dinero bancario o escritural.

- Influir deliberada y programadamente sobre la tasa de cambio de las principales divisas mundiales. Ello, a fin de regulardistorsiones estructurales y estacionales en el comercio exterior. Se propende así al saneamiento de la balanzacomercial.

- Corrección de la política fiscal:

Es necesario señalar, aunque más no sea, algunos criterios básicos necesarios para corregir la política fiscal argentina.La aplicación de los mismos debería acompañar las reformas monetarias planteadas más arriba.

A grandes rasgos, es necesario reformar la política fiscal argentina sobre las siguientes bases y de acuerdo con lassiguientes orientaciones:

- Simplificación del sistema fiscal.

- Transparencia y eficiencia en la recaudación y la aplicación de los recursos fiscales.

- Eliminación progresiva de los impuestos que gravan el consumo popular (con excepción de los productos suntuarios).

- Aplicación, en su reemplazo, de impuesto de tipo progresivos sobre las ganancias y el patrimonio.

- Aplicación de impuestos especiales sobre la renta financiera.

- Políticas públicas activas destinadas a la reconstrucción del organismo productivo e industrial argentino:

En el presente contexto, para lograr un crecimiento equilibrado y sostenible, capaz de traducirse rápidamente enelevados niveles de desarrollo social, resulta indispensable que el Estado argentino intervenga activamente en la vidaeconómica del país con la finalidad deliberada y directa de reconstruir el organismo productivo e industrial argentino.

Dicho organismo, una vez "puesto a punto", será capaz de explorar, extraer y explotar las enormes riquezas que aloja elterritorio nacional. Asimismo, será capaz de propinar trabajo a millones de personas, así como de permitir la conversiónde antiguos empleados en propietarios de empresas "pymes".

Un organismo económico sano y fuerte representa siempre un "activo" de elevadísimo valor geopolítico y estratégico.Piénsese al respecto, verbigracia, que hacia finales de la Segunda Guerra Mundial, ya en 1945, el complejo productivo eindustrial alemán mantenía, a pesar de la inminente derrota, gran parte de su notable capacidad operativa (de hecho,todavía superaba en un 5% la capacidad industrial con que se contaba en 1939, esto es: al iniciarse el conflicto bélico).Tan asombrosa preservación del organismo productivo e industrial permitió, entre otras cosas, el mantenimientoequilibrado de los precios a lo largo de toda la guerra, así como -en última instancia- elevados niveles de abastecimientoa la población civil (un abastecimiento más que importante, si se tienen en cuenta las dramáticas circunstancias que sevivían). Todo eso a pesar del colosal esfuerzo de guerra y de los terribles bombardeos que, desde mediados de la guerraen adelante, destrozaban las ciudades germanas y la infraestructura de producción, comunicación y transporte. No envano, una vez sufrida la derrota, los vencedores dispusieron, mediante la Directiva JCS ("Joint Chiefs of Staffs": Junta deJefes de Estado Mayor) N° 1067, dirigida al General Dwight Eisenhower, por entonces Comandante en Jefe de lasFuerzas de Ocupación estadounidenses, se procedió al desmantelamiento de la capacidad industrial alemana. De estamanera, dicha capacidad cayó en sólo tres años al 25% (reducción, ésta, que junto con la limitación de las raciones

alimenticias dispuestas por la misma Directiva, provocó la muerte de entre 9.000.000 y 13.000.000 de alemanes). Y ensu lugar, en la parte occidental de Alemania, "Plan Marshall" mediante, instalaron un nuevo complejo productivo eindustrial, diseñado de conformidad con los intereses estratégicos de los vencedores (principalmente, de los EE.UU.), asícomo de las grandes empresas estadounidenses y multinacionales.

El ejemplo expuesto pone de resalto la enorme importancia ya no sólo económica, sino también geopolítica y estratégica,que reviste un buen organismo productivo e industrial (sobre todo en un país en el que abundan las riquezas naturales ylas fuentes de energía).

Ahora bien, consideramos que, a tal efecto, los siguientes parámetros y medidas (definidos, por elementales cuestionesde espacio, en forma muy sintética) resultarían pertinentes:

- El Estado debe brindar, a través de distintos medios y modalidades, el máximo apoyo posible a las "pymes". Ellasconstituyen la columna vertebral productiva de una economía sana, a la vez que representan el principal factor degeneración de empleo. Pueden acordar, con relativa facilidad, la compatibilización de sus respectivas actividades,potenciándose mutuamente y beneficiando así al conjunto de la economía de una región o de un país (al respecto,resulta muy ilustrativo el caso de la región del Véneto, en el Norte de Italia, cuyos inusitados niveles de crecimiento ydesarrollo alcanzados durante la década de 1990, fueron el resultado de consensos -tan amplios como lúcidos- forjadosentre el Gobierno regional, los Gobiernos provinciales y municipales, las cámaras de producción y comercio que nucleana las "pymes" de la región, las Universidades del lugar, etc.).

- El Estado debe, asimismo, promover la instalación de condiciones adecuadas de crecimiento y competencia a través deplanes crediticios, reformas impositivas, programas de promoción industrial, etc. en todo el país, atendiendo a todas ycada una de las regiones económicas (o, si se prefiere, "economías regionales") que lo integran, especialmente en zonascon bajos niveles de crecimiento y desarrollo.

- A modo de complemento de este último punto, cabe señalar que resultaría conveniente potenciar las diversas"economías regionales" argentinas mediante la creación de diversos "polos de desarrollo" en cada una de ellas (ennuestro país, este tipo de proyectos registra ya algunos antecedentes, a saber: y ley N° 16964 Decreto Reglamentario

, "teoría de los polos de desarrollo" de Julio Oyhanarte, inclusión de la noción de "región" en la Reforma1907/67Constitucional provisoria de 1972, inclusión de dicha noción en la Reforma Constitucional de 1994 - -).artículo 124

- El Estado deberá promover la integración creciente y orgánica dentro de los bloques económicos sudamericanosactualmente vigentes. Paralelamente, deberá rechazar la propuesta estadounidense de integración al ALCA. Asimismo,como complemento de lo dicho, el Estado deberá crear entidades dedicadas a la promoción de las exportaciones.

- Continuando dentro del "terreno" del comercio exterior, el Estado deberá suscribir acuerdos comerciales bilaterales contodos los demás países de Sudamérica y de Centroamérica. Asimismo, deberá estrechar relaciones sobre baseseconómica y comercialmente equilibradas y teniendo siempre en cuenta las implicancias geopolíticas, con importantes"mercados complementarios" y "alternativos", verbigracia: China, India, Sudeste asiático en general, países árabes,Rusia, etc.

- El Estado deberá también reformular sus políticas aduaneras y de subsidios, de acuerdo con el modelo estadounidensey el europeo. Esto es: implementando una política arancelaria acorde con la emergencia nacional actualmente vigente yla necesidad de reconstruir el aparato productivo e industrial nacional.

Notas al pie:

*) Ponencia presentada en el "III Congreso Nacional de Derecho Político", realizado en la ciudad de Córdoba, los días 28y 29 de septiembre del año 2006.

1) RECASENS SICHES, Luis: "Tratado general de filosofía del derecho", Ed. P., México 1959, pág. 362.

2) Ibídem, pág. 360.

3) El objetivo final al que sirve la promoción deliberada de dicho proceso es materia de debate. Muchos autoresdenuncian que se trata de la desaparición del Estado nacional y la conversión del mundo en una suerte de gigantescafactoría. Otros autores alertan acerca de la posible instauración, en un futuro no muy lejano, de una suerte de "gobiernomundial", de ribetes tiránicos. En tanto que otros analistas hacen referencia a un nuevo tipo de "imperialismo" deenvergadura planetaria.

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