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Esta obra passou a ser publicada pela Editora Forense a partir da 29. edio.Capa: Danilo Oliveira

Produo digital: Geethik

Fechamento desta edio: 13.01.2017

CIP Brasil. Catalogao na fonte.Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ.

C35mDi Pietro, Maria Sylvia ZanellaDireito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. 30.ed. Rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro:

Forense, 2017.1088p.; 24cm

Inclui bibliografiaISBN: 978-85-309-7615-6

1. Direito administrativo Brasil. I. Ttulo.15-28985. CDU: 342.930. ed., 1. tir.: fev./2017; 2. tir.: abr./2017.

NOTA 30A EDIONesta nova edio foi feita reviso geral da obra, com incluso de alguma jurisprudncia

mais recente e excluso de referncias a medidas provisrias, por terem perdido o prazo devigncia, sem converso em lei. Foi o que aconteceu no captulo 6, em que havia sidomencionada a Medida Provisria n 700/15 (pertinente desapropriao), e com o captulo19, no qual haviam sido feitas alteraes para adapt-lo Medida Provisria n 703/15(relativa Lei Anticorrupo).

No captulo 8, foi includo um item sobre o Programa de Parcerias de Investimentos, deque cuida a Lei n 13.334, de 13-9-2016. No se trata de nova forma de parceria entre opoder pblico e o setor privado, mas de programa de fomento a contrataes, nas vriasmodalidades de concesso hoje existentes, como a concesso comum, a concessopatrocinada, a concesso administrativa, a concesso de direito real de uso, entre outrasmodalidades de contratos previstas na lei.

Ainda no captulo 8, foram feitas alteraes no item pertinente aos convnios, paraadapt-lo s alteraes introduzidas no Decreto n 6170, de 25-7-2007, pelo Decreto n8.943, de 27-12-2016.

O captulo 9, que trata das licitaes, recebeu pequena alterao, com o intuito de incluirnova hiptese de licitao, introduzida pela Lei n 13.204, de 14-12-2015. O casusmo dolegislador continua a aumentar, a cada ano, as situaes em que se permite a contrataodireta, sem licitao.

A alterao maior a que foi introduzida no captulo 10, que trata da AdministraoIndireta, para analisar o Estatuto Jurdico das Empresas Pblicas, Sociedades de EconomiaMista e suas subsidirias, aprovado pela Lei n 13.303, de 30-6-2016, e regulamentado peloDecreto n 8.945, de 27-12-2016 (aplicvel apenas na esfera federal).

N o captulo 13, que trata dos servidores pblicos, foi introduzido um item novo(13.4.12) sobre os limites decorrentes da Emenda Constitucional n 95/16, que altera o Atodas Disposies Constitucionais Transitrias, para instituir o Novo Regime Fiscal no mbitoda Unio.

O captulo 16, sobre Bens Pblicos, foi atualizado diante das inovaes introduzidaspela Medida Provisria n 759, de 22-12-2016, que dispe sobre a regularizao fundiriarural e urbana e altera dispositivos de vrias leis, como a 8.666, de 21-6-1993 (sobrelicitaes e contratos), a 8.629, de 25-2-1993 (sobre desapropriao para reforma agrria),entre outras relevantes para o livro.

O captulo 17, sobre Controle da Administrao Pblica, sofreu alterao no itempertinente ao Mandado de Injuno, em decorrncia da sua regulamentao pela Lei n13.300, de 23-6-2016. Tambm sofreu modificao no item 17.5.4, que trata do processo

especial de execuo contra a Fazenda Pblica, para adapt-lo Emenda Constitucional n94/16, que altera o regime de pagamento de dbitos pblicos decorrentes de condenaesjudiciais (precatrios) e inclui dispositivos no Ato das Disposies ConstitucionaisTransitrias, para instituir regime especial de pagamento para os casos em mora.

Finalmente, o captulo 18, que trata da improbidade administrativa, foi alterado paraadaptao da matria Lei Complementar n 157, de 29-12-16, que introduziu alteraes naLei n 8.429, de 2-6-92.

NOTA INTRODUTRIAEstudando-se o Direito Administrativo desde o seu nascimento, com o Estado de Direito

at os dias atuais, constata-se a ampliao do seu contedo e as frequentes mutaes quevem sofrendo, intensificadas, no direito brasileiro, com a entrada em vigor da Constituiode 1988 e, mais recentemente, das Constituies estaduais.

Isto se explica, de um lado, pelo sensvel acrscimo das funes assumidas pelo Estadocomo consequncia das crescentes necessidades coletivas nos mbitos econmico e social.O conceito de servio pblico ampliou-se para abranger servios sociais, comerciais eindustriais, antes privativos do particular; o poder de polcia estendeu-se a reas onde antesno se fazia necessrio, como a proteo ao meio ambiente e a defesa do consumidor; aatuao do Estado estendeu-se, tambm, esfera da atividade econmica de naturezaprivada.

Mas, paralelamente, a nova Constituio trouxe princpios inovadores que refletem oesprito democrtico que norteou a sua elaborao; nota-se a preocupao em restringir aautonomia administrativa, aumentando o controle dos demais Poderes sobre a AdministraoPblica e inserindo a participao popular na funo fiscalizadora.

O Direito Administrativo assume, pois, feio nova. No fcil discorrer sobre ele,porque a fase de aprendizado, de interpretao, de assimilao de novos conceitos eprincpios; o momento de elaborao legislativa, doutrinria e jurisprudencial; muita coisah por fazer.

Mas a dificuldade no pode deter ou atemorizar quem exerce a funo de Procurador doEstado h vinte anos e faz do estudo do direito administrativo objeto de trabalho no dia adia, na difcil misso de defesa da legalidade administrativa, combinada com o exerccio doMagistrio na mesma rea.

Vivemos o direito administrativo cotidianamente e acompanhamos a sua constanteevoluo, facilmente perceptvel pela quantidade de leis e regulamentos que se editam nessarea, revelando um aspecto de flexibilidade que lhe prprio e inevitvel em face dadinmica dos interesses pblicos que a Administrao deve atender.

O livro cuida dos vrios temas do Direito Administrativo, comeando pelo seu conceito,origem e objetivo, passando para o exame da Administrao Pblica em sentido objetivo(servio pblico, poder de polcia, atos e contratos, licitao) e em sentido subjetivo(pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos) para, a seguir, analisar os instrumentos deatuao (processo administrativo e bens pblicos), deixando para a parte final a matriarelativa ao controle, j que este incide sobre vrios aspectos da atuao administrativa.

A Autora

OBRAS DA AUTORA

Livros1.Servido administrativa. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1978.2.Uso privativo de bem pblico por particular. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2014.3.Do direito privado na administrao pblica. So Paulo: Atlas, 1989.4.Direito administrativo. 30. ed. So Paulo: Atlas, 2016.5.Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. 3. ed. So Paulo:

Atlas, 2012.6.Temas polmicos sobre licitaes e contratos. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2001

(em coautoria).7.Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia,

terceirizao, parceria pblico-privada e outras formas. 10. ed. So Paulo: Atlas,2015.

8.Direito regulatrio . Temas polmicos (organizadora). 2. ed. Belo Horizonte:Frum, 2004.

9.Supremacia do interesse pblico e outros temas relevantes do direitoadministrativo (coordenao, juntamente com Carlos Vincius Alves Ribeiro). SoPaulo: Atlas, 2010.

10.Servidores pblicos na Constituio de 1988. 3. ed. So Paulo: Atlas, 2015(em coautoria com Fabrcio Motta e Luciano de Arajo Ferraz).

11.Direito privado administrativo (organizao). So Paulo: Atlas, 2013.12.Tratado de direito administrativo (coordenao). So Paulo: Revista dos

Tribunais, 2014. 7 volumes.13.Teoria geral e princpios do direito administrativo. In: DI PIETRO, Maria

Sylvia Zanella. Tratado de direito administrativo. So Paulo, v. 1, Parte I, p. 29-237.14.Administrao Pblica e servidores pblicos. In: DI PIETRO, Maria Sylvia

Zanella. Tratado de direito administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, v.2, Parte I, captulo 9, e Parte II, p. 265-573.

15.Direito administrativo Pareceres. So Paulo: Forense, 2015.

ArtigosePareceres1.Cremao de cadveres. Revista da Procuradoria Geral do Estado, So Paulo, v. 7, p.

213-302, dez. 1975.

2.Autarquias. Regime de dedicao exclusiva. Ilegalidade. Revista da ProcuradoriaGeral do Estado, So Paulo, v. 11, p. 535-543, dez. 1977.

3.Tribunal de Contas. Fundaes pblicas. Revista da Procuradoria Geral do Estado,So Paulo, v. 12, p. 619-629, jun. 1978.

4.As competncias no Estado Federal. Revista da Procuradoria Geral do Estado, v.13/15, p. 237-262, dez. 1978-1979.

5.Iseno de tarifas relativas s travessias por balsas. Preo pblico. Boletim daProcuradoria Geral do Estado, So Paulo, v. 3, p. 659-661, ago. 1979.

6.Natureza dos bens das empresas estatais. Revista da Procuradoria Geral do Estado,So Paulo, v. 30, p. 173-186.

7.Fundaes pblicas. Revista de Informao Legislativa, ano 26, n 101, p. 173-182,jun./mar. 1989.

8.Conceito e princpios da licitao. Boletim de Licitao e Contratos, p. 73-80, dez.1988.

9.A gesto do patrimnio imobilirio do Estado. Cadernos Fundap, ano 9, n 17, p. 55-65, dez. 1989.

10.Concurso pblico. Natureza jurdica da importncia paga para fins de inscrio.Boletim da Procuradoria Geral do Estado, v. 12, p. 198-200, jun. 1988.

11.Da exigncia de concurso pblico na Administrao Indireta. RDP n 93, p. 129-132.12.Sociedade de economia mista. Incorporao. Necessidade de autorizao legislativa.

Boletim de Direito Administrativo, ano 6, n 11, p. 599-603, nov. 1990.13.Contratao de professores estrangeiros perante a Constituio Federal de 1988. RDP

n 97, p. 76-80, 1991.14.Fundao. Personalidade de direito privado. Admisso de pessoal. Boletim de

Direito Administrativo, ano 7, n 10, p. 561-564, out. 1991.15.Funcionrio pblico. Acumulao de cargos e funes. Proventos. Boletim de Direito

Administrativo, n 10, p. 561-564, out. 1991.16.Polcia do meio ambiente. Revista Forense, v. 317, p. 179-187, 1992.17.Participao popular na Administrao Pblica. Revista Trimestral de Direito

Pblico, v. 1, p. 127-139.18.Processo administrativo. Garantia do administrado. Revista de Direito Tributrio, n

58, p. 113-139, out./dez. 1991.19.Servidor pblico. Incompetncia da Justia do Trabalho para julgar dissdios de

servidores pblicos estatutrios. Comentrios a acrdo do STF. Revista de Direito doTrabalho, n 4, p. 379-385, abr. 1993.

20.Responsabilidade administrativa do servidor pblico. Revista de Direito

Administrativo Aplicado, v. 4, p. 29-36, mar. 1995.21.Fundao governamental. Personalidade de direito privado. Revista de Direito

Administrativo Aplicado, v. 3/784-794, mar. 1994.22.Da franquia na Administrao Pblica. Boletim de Direito Administrativo, n 3, p.

131-151, mar. 1995, e Revista de Direito Administrativo, v. 199, p. 131-140, jan./mar.1995.

23.Responsabilidade do Estado por ato jurisdicional. Revista de Direito Administrativo,v. 198, p. 85-96, out./dez. 1994.

24.Mandado de segurana: ato coator e autoridade coatora. In: GONALVES, AroldoPnio (Coord.). Mandado de Segurana. Belo Horizonte: Del Rey, 1996.

25.Coisa julgada. Aplicabilidade a decises do Tribunal de Contas da Unio. Revista doTribunal de Contas da Unio, v. 27, n 70, p. 23-36, out./dez. 1996.

26.As carreiras jurdicas e o controle da Administrao Pblica. Revista Jurdica deOsasco, v. 3, p. 59-68, 1996.

27.Contratos de gesto. Contratualizao do controle administrativo sobre aadministrao indireta e sobre as organizaes sociais. Revista da Procuradoria Geral doEstado de So Paulo, v. 45-46, p. 173-194, jan./dez. 1996.

28.Advocacia pblica. Revista Jurdica da Procuradoria Geral do Municpio de SoPaulo, v. 3, p. 11-30, dez. 1996.

29.Necessidade de motivao do ato de dispensa de servidor celetista. RevistaTrimestral de Direito Pblico, v. 13, p. 74-76, 1996.

30.O sistema de parceria entre os setores pblico e privado. Boletim de DireitoAdministrativo, So Paulo: NDJ, n 9, p. 586-590, set. 1997.

31.A Reforma Administrativa e os contratos de gesto. Revista Licitar, ano 1, n 4, p.10-19, out. 1997.

32.O que muda na remunerao dos servidores? (subsdios). Boletim de DireitoAdministrativo, So Paulo: NDJ, n 7, p. 421-428, jul. 1998.

33.A defesa do cidado e da res publica. Revista do Servio Pblico, FundaoNacional Escola Nacional de Administrao Pblica, ano 49, n 2, p. 127-132, abr./jun.1998.

34.500 anos de direito administrativo. Cadernos de Direito e Cidadania II Instituto deEstudos de Direito e Cidadania. So Paulo: Artchip, 2000, p. 39-69.

35.Reforma administrativa. ANAIS DA XVII CONFERNCIA NACIONAL DA OAB.Rio de Janeiro, v. 1, p. 579-587.

36.Teto salarial posterior Emenda Constitucional n 19/98. Boletim de DireitoAdministrativo, So Paulo: NDJ, n 12, p. 893-903, dez. 2000.

37.Previdncia Social do servidor pblico. Revista Trimestral de Direito Pblico, SoPaulo, v. 26, p. 168-185, 1999.

38.Agncias executivas, agncias reguladoras e organizaes sociais. Boletim de DireitoMunicipal, So Paulo: NDJ, n 12, p. 745-767, dez. 2000.

39.Atos administrativos. Elementos. Poder discricionrio face ao princpio dalegalidade. Boletim de Direito Municipal, So Paulo: NDJ, n 11, p. 669-691, 2000.

40.Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 18 a 28). In: MARTINS, IvesGandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do (Org.). 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2012,p. 182-237.

41.As inovaes constitucionais no regime previdencirio do servidor pblico. FrumAdministrativo, Belo Horizonte, ano 1, n 2, p. 163-175, abr. 2001.

42.As novas regras para os servidores pblicos. In: Cadernos FUNDAP/Fundao doDesenvolvimento Administrativo. So Paulo: FUNDAP, 2002, n 22. ReformaAdministrativa.

43.Compartilhamento de infraestrutura por concessionrias de servios pblicos. FrumAdministrativo Direito Pblico, Belo Horizonte: Frum, ano 2, n 11, p. 43-52, jan. 2002.

44.Aspectos jurdicos envolvendo o uso de bens pblicos para implantao e instalaodo servio de telefonia. Frum de Contratao e Gesto Pblica, Belo Horizonte: Frum,ano 1, n 1, p. 38-48, jan. 2002.

45.Concesso de uso especial para fins de moradia (Medida Provisria n 2.220, de 4-9-2001). Estatuto da cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2001. So Paulo: Malheiros,2002, p. 152-170.

46.Direito de superfcie. Estatuto da cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2002.So Paulo: Malheiros, 2002, p. 172-190.

47.Terceirizao municipal em face da Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista deDireito Municipal. Belo Horizonte: Frum, no 1, ano 4, no 7, p. 40-50, jan./fev./mar. 2003.

48.Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da legalidade. DireitoRegulatrio. Temas Polmicos. Belo Horizonte: Frum, 2003. p. 27-60.

49.O equilbrio econmico-financeiro e o controle das agncias reguladoras. O controleexterno da regulao de servios pblicos. Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2002, p.55-65.

50.Transporte alternativo de passageiros por perueiros. Poder de polcia doMunicpio. Direito Pblico Moderno. Org. por Luciano Ferraz e Fabrcio Motta. BeloHorizonte: Del Rey, 2003, p. 3.

51.Funo social da propriedade pblica. Direito Pblico. Estudos em homenagem aoProf. Adilson Abreu Dallari. Org. por Luiz Guilherme da Costa Wagner Jnior. Belo

Horizonte: Del Rey, 2004.52.Inovaes no direito administrativo brasileiro. In: Revista Interesse Pblico. Porto

Alegre: Notadez, ano 6, n 30, 2005, p. 39-55.53.Regulao, poder estatal e controle social. In: Revista de Direito Pblico da

Economia. Belo Horizonte: Frum, n 11, jul./set. 2005, p. 163-172.54.Bens pblicos e trespasse de uso. In: Boletim de Direito Administrativo. So Paulo:

NDJ, n 4, abr. 2005, p. 403-412.55.Concesses de servios pblicos. In: Boletim de Licitaes e Contratos. So Paulo:

NDJ, n 3, mar. 2006, p. 210-219.56.Discricionariedade tcnica e discricionariedade administrativa. Estudos de direito

pblico em homenagem a Celso Antnio Bandeira de Mello.So Paulo: Malheiros, 2006, p.480-504.

57.Omisses na atividade regulatria do Estado e responsabilidade civil das agnciasreguladoras. In: FREITAS, Juarez (Org.). Responsabilidade civil do Estado. So Paulo:Malheiros, 2006, p. 249-267.

58.O consrcio pblico na Lei n 11.107, de 6-4-05. In: Boletim de DireitoAdministrativo. So Paulo: NDJ, n 11, nov. 2005, p. 1220-1228.

59.Os princpios da proteo confiana, da segurana jurdica e da boa-f na anulaodo ato administrativo. In: MOTTA, Fabrcio (Org.). Estudos em homenagem ao ProfessorNlson Figueiredo. Belo Horizonte: Frum, 2008. p. 295-315.

60.O princpio da supremacia do interesse pblico: sobrevivncia diante dos ideais doneoliberalismo. In: Revista Trimestral de Direito Pblico. So Paulo: Malheiros, v. 48, p.63-76, 2004; e Jam-Jurdica, ano XIII, n 9, set. 2008, p. 32-45.

61.Parecer sobre a exclusividade das atribuies da carreira de Advogado da Unio. In:Revista de Direito dos Advogados da Unio, ano 7, n 7, out. 2008, p. 11-35.

62.Direito adquirido: comentrio a acrdo do STF. Frum Administrativo DireitoPblico. Belo Horizonte: Frum, 2007, n 81, ano 6, p. 7-16.

63.O princpio da supremacia do interesse pblico. In: Revista Interesse Pblico. BeloHorizonte: Frum, jul./ago. 2009, ano 11, n 56, p. 35-54.

64.Gesto de florestas pblicas por meio de contratos de concesso. In: Revista doAdvogado. So Paulo: AASP Associao dos Advogados de So Paulo, dez. 2009, n 107,p. 140-149.

65.O Ministrio Pblico como funo essencial justia. In: Ministrio Pblico Reflexes sobre princpios e funes institucionais. Org. por Carlos Vincius Alves Ribeiro.So Paulo: Atlas, 2010, p. 3-12.

66.Servidores temporrios. Lei no 500/1974. Incluso no regime prprio de previdncia

do servidor pblico. In: Revista da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo, n 69-70,jan./dez. 2009, p. 221-237.

67.Transformaes da organizao administrativa. Diretrizes, relevncia e amplitude doanteprojeto. In: Modesto, Paulo (Coord.). Nova organizao administrativa brasileira. 2. ed.Belo Horizonte: Frum, 2010, p. 21-33.

68.Das entidades paraestatais e das entidades de colaborao. In: Modesto, Paulo(Coord.). Nova organizao administrativa brasileira. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2010,p. 239-255.

69.Existe um novo direito administrativo? In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella;RIBEIRO, Carlos Vincius Alves (Coord.). Supremacia do interesse pblico e outros temasrelevantes do direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2010, p. 1-9.

70.O princpio da supremacia do interesse pblico: sobrevivncia diante dos ideais doneoliberalismo. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; RIBEIRO, Carlos Vincius Alves(Coord.). Supremacia do interesse pblico e outros temas relevantes do direitoadministrativo. So Paulo: Atlas, 2010, p. 85-102.

71.Da constitucionalizao do direito administrativo: reflexos sobre o princpio dalegalidade e a discricionariedade administrativa. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella;RIBEIRO, Carlos Vincius Alves (Coord.). Supremacia do interesse pblico e outros temasrelevantes do direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2010, p. 175-196; e AtualidadesJurdicas Revista do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, ano 1, n 1,jul./dez. 2011, Belo Horizonte: Frum, 2011, p. 83-106.

72.Ainda existem os contratos administrativos? In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella;RIBEIRO, Carlos Vincius Alves (Coord.). Supremacia do interesse pblico e outros temasrelevantes do direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2010, p. 398-410.

73.Responsabilidade civil das entidades paraestatais. In: GUERRA, AlexandreDartanhan de Mello; PIRES, Luis Manuel Fonseca; BENACCHIO, Marcelo (Org.).Responsabilidade civil do Estado: desafios contemporneos. So Paulo: Quartier Latin,2010, p. 824-842.

74.A lei de processo administrativo federal: sua ideia matriz e mbito de aplicao. In:NOHARA, Irene Patricia; MORAES FILHO, Marco Antonio Praxedes de (Org.). Processoadministrativo. Temas polmicos da Lei n 9.784/99. So Paulo: Atlas, 2011, p. 185-201.

75.Princpio da segurana jurdica no direito administrativo. In: BOTTINO, Marco Tlio(Org.). Segurana jurdica no Brasil. So Paulo: RG, 2012, p. 159-188.

76.Terceirizao municipal em face da lei de responsabilidade fiscal (com adendo:inovaes em matria de terceirizao na Administrao Pblica). In: FORTINI, Cristiana(Coord.). Terceirizao na Administrao Pblica. Estudos em homenagem ao Professor

Pedro Paulo de Almeida Dutra. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2012, p. 71-87.77.Servios pblicos. In: DALLARI, Adilson Abreu; NASCIMENTO, Carlos Valder do;

MARTINS, Ives Gandra da Silva. Tratado de direito administrativo. So Paulo: Saraiva,2013, v. 2, p. 292-317.

78.Direito fundamental intimidade e publicao da remunerao dos agentes pblicos.In: Revista de Direito Administrativo Contemporneo, So Paulo: Revista dos Tribunais,ano 1, n 1, jul./ago. 2013, p. 15-26.

79.Direito administrativo e dignidade da pessoa humana. In: Revista de DireitoAdministrativo & Constitucional, Belo Horizonte: Frum, ano 13, n 52, abr./jul. 2013, p.13-33.

80.Do direito privado na Administrao Pblica. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.Direito privado administrativo. So Paulo: Atlas, 2013. p. 1-20.

81.Limites da utilizao de princpios do processo judicial no processo administrativo.In: Frum Administrativo, Belo Horizonte: Frum, ano 13, n 147, maio 2013, p. 44-60.

82.Da estabilidade do servidor pblico. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES,Gilmar Ferreira; STRECK, Lenio Luiz; LEONCY, Lo Ferreira. Comentrios Constituiodo Brasil. So Paulo: Saraiva, 2014. p. 981-989 e 2211-2216.

83.O papel dos Tribunais de Contas no controle dos contratos administrativos. In:Revista Interesse Pblico. Belo Horizonte: Frum, ano XII, 2013, n 82, p. 15-48.

84.Participao popular na Administrao Pblica. In: Revista Trimestral de DireitoPblico. So Paulo: Malheiros, n. 59, p. 226-239(republicao).

85.Parecer: Alterao da poligonal de porto organizado: requisitos materiais, segundo aLei 12.815/13. Revista de Direito Administrativo Contemporneo ReDAC. So Paulo: RT,ano 3, vol. 17, mar-abril 2015, p. 13-27.

86.Parecer: Consulta pblica realizada para discusso de proposta de alterao dapoligonal do Porto Organizado de Paranagu e Antonina, apresentada pela SecretariaEspecial de Portos da Presidncia da Repblica. In: Boletim de Licitaes e Contratos BLC. So Paulo: NDJ, 2015, n 5, maio, ano 28, p. 479-501.

87.Parecer: Cobrana de tarifa independentemente da concluso do mecanismo detratamento do esgoto: exame dos aspectos de constitucionalidade e legalidade. In: Boletimde Licitaes e Contratos BLC. So Paulo: NDJ, n 6, ano 28, jun-2015, p. 599-616;Direito administrativo. Pareceres. So Paulo: Forense, 2015, p. 525-551.

88.Terceirizao municipal em face da Lei de Responsabilidade Fiscal. In: Frum deContratao e Gesto Pblica. Belo Horizonte: Frum, ano 14, n 161, maio 2015, p. 36-44.

89.O regime das licitaes para os contratos de concesso. In: SUNDFELD, Carlos Ari;JUSSATIS, Guilherme Jardim. Contratos pblicos e direito administrativo. So Paulo:

Malheiros, 2015. p. 114-141.90.As possibilidades de arbitragem em contratos administrativos. In:

www.conjur.com.br, 24-9-15.91.Cassao de aposentadoria afronta regime previdencirio dos servidores. In:

www.conjur.com.br, 15-4-15.92.Responsabilizao dos advogados pblicos pela elaborao de pareceres. In:

www.conjur.com.br, 20-8-15.93.Politizao do Judicirio pode opor interesses individuais e coletivos. In:

www.conjur.com.br, 28-5-15.94.Princpios do processo administrativo no novo CPC. In: www.conjur.com.br, 29-10-

2015.95.Princpios do processo civil no processo administrativo. In: www.conjur.com.br, 10-

12-15.96.Supremacia do interesse pblico e a questo dos direitos fundamentais. In:

BLANCHET, Luiz Alberto; HACHEM, Daniel Wunder; SANTANO, Ana Cludia(coordenadores). Estado, Direito & Polticas Pblicas. Homenagem ao Professor RomeuFelipe Bacellar Filho. Curitiba: thala, 2014, p. 23-37.

97.Estudo sobre o artigo 27 do Projeto de Lei n 349/2015, que inclui, na Lei deIntroduo s Normas do Direito Brasileiro, disposies para aumentar a segurana jurdicae a eficincia na aplicao do direito pblico. In: PEREIRA, Flvio Unes (Coord.);ANASTASIA, Antonio Augusto Junho (apresentao). Segurana jurdica e qualidade dasdecises pblicas. Desafios de uma sociedade democrtica. Braslia: Senado Federal, 2015,p. 36-39.

98.Advocacia pblica e sua atuao no procedimento licitatrio: fundamentos, limites eresponsabilizao (em coautoria com Fabrcio Motta). In: Revista de Direito Administrativo RDA, Rio de Janeiro: FGV, vol. 270, set.-dez. 2015, p. 285-299.

99.Carreiras e remunerao no servio pblico. In: Frum Administrativo. BeloHorizonte: Frum, ano 16, n 186, I, ago. 2016, p. 76-82.

100.A arbitragem em contratos administrativos. Repercusses da Nova Lei n 13.129, de26-5-15. In: CMARA, Alexandre Freitas; PIRES, Adilson Rodrigues; e MARAL, ThasBoia (coords.). Estudos de direito administrativo em homenagem ao Prof. Jess TorresPereira Jnior. Belo Horizonte: Frum, 2016, p. 273-285.

101.Contratos Regime jurdico e formalizao. Artigos 54 a 64 da Lei n 8.666/1993.In: PEREIRA JUNIOR, Jess Torres (coord.). Comentrios ao Sistema Legal Brasileiro deLicitaes e Contratos Administrativos. So Paulo: NDJ, 2016, p. 319-349.

102.A advocacia pblica como funo essencial justia. In: www.conjur.com.br, 18-8-

16.103.Quando o reajuste salarial contraria o interesse pblico. In: www.conjur.com.br,

23-6-16.104.Princpios do processo administrativo no novo Cdigo de Processo Civil. In:

PONTES FILHO, Valmir; MOTTA, Fabrcio; GABARDO, Emerson (coords.).Administrao Pblica Desafios para a transferncia, probidade e desenvolvimento. BeloHorizonte: Frum, 2017, p. 229-232.

SUMRIOCaptulo 1 O Direito Administrativo

1.1 Formao do Direito Administrativo1.2 Fundamentos filosficos e constitucionais do Direito Administrativo1.3 Contribuio do direito francs1.4 Direito administrativo alemo1.5 Direito administrativo italiano1.6 Direito administrativo anglo-americano1.7 Direito administrativo brasileiro1.8 O Direito Administrativo brasileiro sob influncia do direito estrangeiro:

sistemas de base romanstica, do common law e do direito comunitrio europeu1.9 Transformaes do Direito Administrativo brasileiro1.10 Objeto do Direito Administrativo1.11 Mtodos de estudo

1.11.1 Escola legalista, exegtica, emprica ou catica1.11.2 O estudo do Direito Administrativo jurisprudencial1.11.3 Direito Administrativo e Cincia da Administrao1.11.4 Critrio tcnico-cientfico de estudo do Direito Administrativo

1.12 Fontes do Direito Administrativo1.13 Conceito de Direito Administrativo

1.13.1 Escola da puissance publique1.13.2 Escola do servio pblico1.13.3 Critrio do Poder Executivo1.13.4 Critrio das relaes jurdicas1.13.5 Critrio teleolgico1.13.6 Critrio negativo ou residual1.13.7 Critrio da distino entre atividade jurdica e social do

Estado1.13.8 Critrio da Administrao Pblica1.13.9 Nossa definio

Captulo 2 Administrao Pblica2.1 O vocbulo administrao2.2 A expresso Administrao Pblica2.3 Administrao pblica e governo

2.3.1 Aspecto objetivo2.3.2 Aspecto subjetivo

2.4 Administrao pblica em sentido estrito2.5 Administrao pblica em sentido objetivo2.6 Administrao pblica em sentido subjetivo

Captulo 3 Regime Jurdico Administrativo3.1 Regimes pblico e privado na Administrao Pblica3.2 Regime jurdico administrativo3.3 Princpios da Administrao Pblica

3.3.1 Legalidade3.3.2 Supremacia do interesse pblico3.3.3 Impessoalidade3.3.4 Presuno de legitimidade ou de veracidade3.3.5 Especialidade3.3.6 Controle ou tutela3.3.7 Autotutela3.3.8 Hierarquia3.3.9 Continuidade do servio pblico3.3.10 Publicidade3.3.11 Moralidade administrativa3.3.12 Razoabilidade e proporcionalidade3.3.13 Motivao3.3.14 Eficincia3.3.15 Segurana jurdica, proteo confiana e boa-f

3.3.15.1 Segurana jurdica3.3.15.2 Proteo confiana3.3.15.3 Boa-f3.3.15.4 Aplicao dos princpios da segurana jurdica,

boa-f e proteo confiana3.4 Poderes da Administrao

3.4.1 Normativo3.4.2 Disciplinar3.4.3 Decorrentes da hierarquia

Captulo 4 Servios Pblicos4.1 Conceito

4.1.1 Servio pblico em sentido amplo4.1.2 Servio pblico em sentido restrito4.1.3 Evoluo4.1.4 Concluses quanto ao conceito

4.2 Elementos da definio4.2.1 Elemento subjetivo4.2.2 Elemento formal4.2.3 Elemento material

4.3 A pretensa crise na noo de servio pblico4.4 Princpios4.5 Classificao4.6 Formas de gesto

Captulo 5 Poder de Polcia5.1 Introduo5.2 Evoluo5.3 Conceito5.4 Polcia administrativa e judiciria5.5 Meios de atuao5.6 Caractersticas5.7 Limites

Captulo 6 Restries do Estado sobre a Propriedade Privada6.1 Evoluo6.2 Modalidades6.3 Fundamento6.4 Funo social da propriedade6.5 Limitaes administrativas6.6 Ocupao temporria6.7 Requisio administrativa6.8 Tombamento

6.8.1 Proteo do patrimnio histrico e artstico nacional6.8.2 Conceito e caractersticas6.8.3 Objeto6.8.4 Modalidades6.8.5 Procedimento6.8.6 Efeitos6.8.7 Natureza jurdica

6.9 Servido administrativa6.9.1 Servido na teoria geral do direito6.9.2 Servido de direito privado e de direito pblico6.9.3 Servido administrativa e limitao administrativa6.9.4 Conceito

6.9.5 Forma de constituio6.9.6 Extino6.9.7 Direito indenizao6.9.8 Modalidades

6.9.8.1 Servido sobre terrenos marginais6.9.8.2 Servido a favor das fontes de gua mineral,

termal ou gasosa e dos recursos hdricos6.9.8.3 Servido sobre prdios vizinhos de obras ou

imvel pertencente ao patrimnio histrico e artstico nacional6.9.8.4 Servido em torno de aerdromos e heliportos6.9.8.5 Servido militar6.9.8.6 Servido de aqueduto6.9.8.7 Servido de energia eltrica

6.10 Desapropriao6.10.1 Evoluo no direito brasileiro6.10.2 Conceito6.10.3 Modalidades de desapropriao sancionatria6.10.4 Procedimento6.10.5 Sujeitos ativo e passivo6.10.6 Pressupostos6.10.7 Objeto6.10.8 Indenizao6.10.9 Natureza jurdica6.10.10 Imisso provisria na posse6.10.11 Destino dos bens desapropriados6.10.12 Desapropriao indireta6.10.13 Retrocesso

Captulo 7 Atos Administrativos7.1 Fatos da Administrao7.2 Atos da Administrao7.3 Origem da expresso7.4 Conceito7.5 Ato administrativo e produo de efeitos jurdicos7.6 Atributos

7.6.1 Presuno de legitimidade e veracidade7.6.2 Imperatividade7.6.3 Autoexecutoriedade

7.6.4 Tipicidade7.7 Elementos

7.7.1 Sujeito7.7.2 Objeto7.7.3 Forma7.7.4 Finalidade7.7.5 Motivo

7.8 Discricionariedade e vinculao7.8.1 Conceito7.8.2 Justificao7.8.3 mbito de aplicao da discricionariedade7.8.4 Legalidade e mrito do ato administrativo7.8.5 Limites da discricionariedade e controle pelo Poder Judicirio

7.9 Classificao7.10 Atos administrativos em espcie

7.10.1 Quanto ao contedo7.10.1.1 Autorizao7.10.1.2 Licena7.10.1.3 Admisso7.10.1.4 Permisso7.10.1.5 Aprovao7.10.1.6 Homologao7.10.1.7 Parecer7.10.1.8 Visto

7.10.2 Quanto forma7.10.2.1 Decreto7.10.2.2 Resoluo e portaria7.10.2.3 Circular7.10.2.4 Despacho7.10.2.5 Alvar

7.11 Extino7.11.1 Modalidades7.11.2 Anulao ou invalidao

7.11.2.1 Conceito, efeitos e natureza7.11.2.2 Vcios: peculiaridades no direito administrativo7.11.2.3 Vcios relativos ao sujeito7.11.2.4 Vcios relativos ao objeto

7.11.2.5 Vcios relativos forma7.11.2.6 Vcios quanto ao motivo7.11.2.7 Vcios relativos finalidade7.11.2.8 Consequncias decorrentes dos vcios7.11.2.9 Atos administrativos nulos e anulveis7.11.2.10 Convalidao7.11.2.11 Confirmao

7.11.3 RevogaoCaptulo 8 Contrato Administrativo

8.1 Contratos da Administrao8.2 Divergncias doutrinrias8.3 O contrato administrativo como espcie do gnero contrato8.4 Traos distintivos entre o contrato administrativo e o contrato de direito

privado8.5 Direito positivo

8.5.1 Normas constitucionais8.5.2 Legislao ordinria

8.6 Caractersticas dos contratos administrativos8.6.1 Presena da Administrao Pblica como Poder Pblico8.6.2 Finalidade pblica8.6.3 Obedincia forma prescrita em lei8.6.4 Procedimento legal8.6.5 Contrato de adeso8.6.6 Natureza intuitu personae8.6.7 Presena das clusulas exorbitantes

8.6.7.1 Exigncia de garantia8.6.7.2 Alterao unilateral8.6.7.3 Resciso unilateral8.6.7.4 Fiscalizao8.6.7.5 Aplicao de penalidades8.6.7.6 Anulao8.6.7.7 Retomada do objeto8.6.7.8 Restries ao uso da exceptio non adimpleti

contractus8.6.8 Mutabilidade

8.6.8.1 lea administrativa: alterao unilateral docontrato

8.6.8.2 lea administrativa: fato do prncipe8.6.8.3 lea administrativa: fato da administrao8.6.8.4 lea econmica: teoria da impreviso

8.7 Resciso do contrato administrativo8.8 Modalidades de contratos administrativos

8.8.1 Concesso8.8.1.1 Conceito e modalidades8.8.1.2 Natureza jurdica8.8.1.3 Concesso de servio pblico

8.8.1.3.1 Evoluo8.8.1.3.2 Conceito e caractersticas8.8.1.3.3 Concesso, permisso e autorizao de

servio pblico8.8.1.4 Parcerias pblico-privadas

8.8.1.4.1 Direito positivo8.8.1.4.2 Conceito e modalidades8.8.1.4.3 Concesso patrocinada8.8.1.4.4 Concesso administrativa8.8.1.4.5 Traos comuns concesso

patrocinada e concesso administrativa8.8.1.4.6 Da licitao8.8.1.4.7 Procedimento de manifestao de

interesse8.8.1.4.8 Normas aplicveis apenas Unio

8.8.1.5 Concesso de obra pblica8.8.1.6 Concesso de uso

8.8.2 Contratos de obra pblica e de prestao de servios8.8.2.1 Empreitada8.8.2.2 Administrao contratada8.8.2.3 Tarefa8.8.2.4 Servios de publicidade

8.8.3 Contrato de fornecimento8.9 Programa de Parcerias de Investimentos PPI8.10 Contrato de gesto8.11 Convnio8.12 Consrcio administrativo8.13 Terceirizao

8.14 Contratos em Regime Diferenciado de Contratao (RDC)8.14.1 Regime jurdico8.14.2 Regime de contratao integrada8.14.3 Convocao para assinatura do contrato8.14.4 Remunerao varivel8.14.5 Contrataes simultneas

Captulo 9 Licitao9.1 Conceito9.2 Direito positivo9.3 Princpios

9.3.1 Princpio da igualdade9.3.2 Princpio da legalidade9.3.3 Princpio da impessoalidade9.3.4 Princpio da moralidade e da probidade9.3.5 Princpio da publicidade9.3.6 Princpio da vinculao ao instrumento convocatrio9.3.7 Princpio do julgamento objetivo9.3.8 Princpio da adjudicao compulsria9.3.9 Princpio da ampla defesa9.3.10 Princpio da licitao sustentvel

9.4 Obrigatoriedade de licitao9.5 Dispensa e inexigibilidade9.6 Modalidades

9.6.1 Concorrncia9.6.2 Tomada de preos9.6.3 Convite9.6.4 Concurso9.6.5 Leilo9.6.6 Prego9.6.7 Regime Diferenciado de Contratao (RDC)

9.7 Procedimento9.7.1 Procedimento da concorrncia

9.7.1.1 Edital9.7.1.2 Habilitao9.7.1.3 Classificao9.7.1.4 Homologao9.7.1.5 Adjudicao

9.7.2 Procedimento da tomada de preos9.7.3 Procedimento do convite9.7.4 Procedimento do concurso9.7.5 Procedimento do leilo9.7.6 Procedimento do prego9.7.7 Procedimento para contratao de servios de publicidade

9.8 Sistema de registro de preos9.9 Anulao e revogao9.10 Recursos administrativos9.11 Licitao no Regime Diferenciado de Contratao (RDC)

9.11.1 Direito positivo9.11.2 Principais inovaes9.11.3 Objetivos da licitao9.11.4 Princpios da licitao9.11.5 Restries publicidade do oramento estimado9.11.6 Comisso de licitao9.11.7 Procedimento da licitao9.11.8 Procedimentos auxiliares das licitaes9.11.9 Pedidos de esclarecimento, impugnaes e recursos9.11.10 Sanes

Captulo 10 Administrao Indireta10.1 Descentralizao

10.1.1 Descentralizao e desconcentrao10.1.2 Descentralizao poltica e administrativa10.1.3 Modalidades de descentralizao administrativa

10.1.3.1 Descentralizao territorial10.1.3.2 Descentralizao por servios10.1.3.3 Descentralizao por colaborao

10.1.4 Evoluo10.1.5 A descentralizao administrativa no direito positivo

brasileiro10.1.5.1 A confuso do legislador10.1.5.2 A expresso Administrao Indireta na

Constituio10.2 Entidades da Administrao Indireta

10.2.1 Modalidades e natureza jurdica10.2.2 Regime jurdico

10.3 Autarquias10.3.1 O vocbulo autarquia10.3.2 Evoluo no direito brasileiro10.3.3 Conceito e caractersticas10.3.4 Posio perante a Administrao Pblica e terceiros10.3.5 Classificao

10.4 Fundao10.4.1 Natureza jurdica e conceito10.4.2 Fundao de direito privado10.4.3 Direito positivo brasileiro10.4.4 Fundao de direito pblico

10.5 Empresas estatais10.5.1 Alcance da expresso10.5.2 Distino quanto ao tipo de atividade10.5.3 Sociedade de economia mista, empresa pblica e subsidirias

10.5.3.1 Estatuto jurdico10.5.3.2 Conceito legal10.5.3.3 Traos comuns10.5.3.4 Traos distintivos10.5.3.5 Regime jurdico10.5.3.6 rgos de Administrao10.5.3.7 Funo social10.5.3.8 Responsabilidade e controle interno10.5.3.9 Licitao10.5.3.10 Contratos10.5.3.11 Fiscalizao

10.6 Normas comuns s entidades da Administrao Indireta10.7 Privilgios prprios das autarquias e fundaes pblicas10.8 Natureza jurdica dos bens das entidades da Administrao Indireta10.9 Agncias

10.9.1 Consideraes gerais10.9.2 Agncia executiva10.9.3 Agncia reguladora

10.10 Consrcio pblico10.10.1 Consideraes gerais10.10.2 Conceito e natureza jurdica10.10.3 Constituio, alterao e extino do consrcio

10.10.4 Contratos de rateio10.10.5 Contratos de programa e convnios de cooperao

10.11 Controle administrativo ou tutela das entidades da AdministraoIndireta

Captulo 11 Entidades Paraestatais e Terceiro Setor11.1 A expresso entidade paraestatal11.2 Aproximao entre entidades paraestatais e terceiro setor11.3 As entidades paraestatais no direito positivo11.4 Servios sociais autnomos11.5 Entidades de apoio11.6 Organizaes sociais11.7 Organizaes da sociedade civil de interesse pblico11.8 Organizaes da sociedade civil

11.8.1 Abrangncia da Lei no 13.019/1411.8.2 Do termo de colaborao e do termo de fomento11.8.3 Do chamamento pblico

11.8.3.1 Providncias preliminares11.8.3.2 Procedimento do chamamento pblico11.8.3.3 Dispensa e inexigibilidade do chamamento

pblico11.8.4 Da celebrao do termo de colaborao e do termo de fomento11.8.5 Das vedaes11.8.6 Das contrataes realizadas pelas organizaes da sociedade

civil11.8.7 Medidas moralizadoras

Captulo 12 rgos Pblicos12.1 Teorias sobre as relaes do Estado com os agentes pblicos12.2 Conceito12.3 Natureza12.4 Classificao

Captulo 13 Servidores Pblicos13.1 Terminologia13.2 Agentes pblicos

13.2.1 Agentes polticos13.2.2 Servidores pblicos13.2.3 Militares13.2.4 Particulares em colaborao com o Poder Pblico

13.3 Cargo, emprego e funo13.4 Normas constitucionais

13.4.1 Regime jurdico do servidor13.4.2 Direito de acesso aos cargos, empregos e funes pblicas13.4.3 Condies de ingresso13.4.4 Sistema remuneratrio dos servidores pblicos

13.4.4.1 Normas constitucionais pertinentes remuneraoou vencimento

13.4.4.2 Regime de subsdios13.4.4.2.1 Agentes pblicos em regime de

subsdio13.4.4.2.2 Competncia para fixao e alterao

dos subsdios13.4.4.2.3 Subsdios para os servidores

organizados em carreira13.4.4.3 Normas comuns remunerao e aos subsdios

13.4.4.3.1 Fixao e alterao da remunerao edo subsdio

13.4.4.3.2 Teto das remuneraes e subsdios13.4.4.3.3 Irredutibilidade de remunerao e

subsdio13.4.5 Direito de greve e de livre associao sindical13.4.6 Proibio de acumulao de cargos13.4.7 Aposentadoria e penso

13.4.7.1 Regime previdencirio13.4.7.2 Princpios da reforma previdenciria13.4.7.3 Regimes previdencirios diferenciados13.4.7.4 Modalidades de aposentadoria13.4.7.5 Valor dos proventos de aposentadoria voluntria

e das penses13.4.7.6 Disposies transitrias13.4.7.7 Previdncia complementar13.4.7.8 Contagem de tempo para aposentadoria

13.4.8 Estabilidade13.4.9 Afastamento para exerccio de mandato eletivo13.4.10 Direitos sociais13.4.11 Limites de despesa com pessoal

13.4.12 Limites decorrentes da Emenda Constitucional n 95/1613.5 Provimento e investidura13.6 Vacncia13.7 Direitos e deveres13.8 Responsabilidade

13.8.1 Responsabilidade civil13.8.2 Responsabilidade administrativa13.8.3 Responsabilidade penal13.8.4 Comunicabilidade de instncias

Captulo 14Processo Administrativo14.1 Processos estatais14.2 Processo administrativo14.3 Processo e procedimento14.4 Modalidades14.5 Processo administrativo eletrnico14.6 Princpios

14.6.1 Princpio da publicidade14.6.2 Princpio da oficialidade14.6.3 Princpio da obedincia forma e aos procedimentos14.6.4 Princpio da gratuidade14.6.5 Princpio da ampla defesa e do contraditrio14.6.6 Princpio da atipicidade14.6.7 Princpio da pluralidade de instncias14.6.8 Princpio da economia processual14.6.9 Princpio da participao popular

14.7 Processo administrativo disciplinar14.8 Processo sumrio

14.8.1 Sindicncia14.8.2 Verdade sabida

Captulo 15 Responsabilidade Extracontratual do Estado15.1 Delimitao do tema15.2 Evoluo

15.2.1 Teoria da irresponsabilidade15.2.2 Teorias civilistas15.2.3 Teorias publicistas

15.3 Direito positivo brasileiro15.4 Causas excludentes e atenuantes da responsabilidade

15.5 Responsabilidade do estado por omisso15.6 Responsabilidade do Estado por danos decorrentes de leis e

regulamentos15.7 Responsabilidade do Estado por atos jurisdicionais15.8 Reparao do dano

Captulo 16 Bens Pblicos16.1 Evoluo16.2 Classificao16.3 Bens do domnio pblico do Estado

16.3.1 Conceito16.3.2 Natureza jurdica16.3.3 Modalidades16.3.4 Regime jurdico

16.4 Bens do domnio privado do Estado ou bens dominicais16.4.1 Conceito16.4.2 Caractersticas16.4.3 Regime jurdico

16.5 Alienao16.5.1 Alienao dos bens de uso comum e de uso especial16.5.2 Alienao dos bens dominicais

16.6 Uso de bem pblico por particular16.6.1 Uso normal e uso anormal16.6.2 Uso comum16.6.3 Uso privativo

16.6.3.1 Conceito e caractersticas16.6.3.2 Instrumentos estatais de outorga de uso privativo16.6.3.3 Autorizao, permisso e concesso16.6.3.4 Uso privativo de bens imveis da Unio16.6.3.5 Tutela do uso privativo

16.7 Formao do patrimnio pblico16.8 Bens pblicos em espcie

16.8.1 Direito positivo16.8.2 Terrenos reservados16.8.3 Terrenos de marinha e seus acrescidos16.8.4 Terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios16.8.5 Terras devolutas

16.8.5.1 Evoluo da propriedade rural no Brasil

16.8.5.2 Conceito e natureza jurdica16.8.5.3 Titularidade16.8.5.4 Processo de discriminao

16.8.6 Faixa de fronteira16.8.7 Ilhas16.8.8 guas pblicas16.8.9 Minas e jazidas

16.8.9.1 Conceito16.8.9.2 Sistemas de explorao e aproveitamento das

jazidas16.8.9.3 Evoluo no direito brasileiro16.8.9.4 Sistema atual

Captulo 17 Controle da Administrao Pblica17.1 Conceito e abrangncia17.2 Espcies17.3 Controle administrativo

17.3.1 Conceito e alcance17.3.2 Recursos administrativos

17.3.2.1 Conceito, efeitos e fundamento17.3.2.2 Modalidades17.3.2.3 Coisa julgada administrativa17.3.2.4 Prescrio administrativa

17.4 Controle legislativo17.4.1 Alcance17.4.2 Controle poltico17.4.3 Controle financeiro

17.5 Controle judicial17.5.1 Sistema de unidade de jurisdio17.5.2 Limites17.5.3 Controle judicial das polticas pblicas

17.5.3.1 Conceito de polticas pblicas e competnciapara sua definio e execuo

17.5.3.2 Controle das polticas pblicas pelo PoderJudicirio

17.5.4 A Administrao Pblica em juzo17.5.5 Meios de controle

17.5.5.1 Habeas corpus

17.5.5.2 Habeas data17.5.5.3 Mandado de injuno

17.5.5.3.1 Controvrsias quanto origem17.5.5.3.2 Objeto do mandado de injuno17.5.5.3.3 A soluo adotada pela Lei n

13.300/1617.5.5.3.4 Pressupostos17.5.5.3.5 Mandado de injuno individual ou

coletivo17.5.5.3.6 Anotaes quanto ao processo17.5.5.3.7 Competncia para julgamento

17.5.5.4 Mandado de segurana individual17.5.5.4.1 Origem17.5.5.4.2 Conceito e pressupostos17.5.5.4.3 Restries17.5.5.4.4 Anotaes quanto ao processo17.5.5.4.5 Prazo

17.5.5.5 Mandado de segurana coletivo17.5.5.6 Ao popular

17.5.5.6.1 Evoluo17.5.5.6.2 Conceito e pressupostos17.5.5.6.3 Sujeito ativo e passivo17.5.5.6.4 Posio do Ministrio Pblico17.5.5.6.5 Objeto17.5.5.6.6 Anotaes quanto ao processo

17.5.5.7 Ao civil pblica17.5.5.7.1 Origem e evoluo17.5.5.7.2 Comparao com ao popular e

mandado de segurana coletivo17.5.5.7.3 Pressupostos e conceito17.5.5.7.4 Sujeito ativo e passivo17.5.5.7.5 Funes do Ministrio Pblico17.5.5.7.6 Objeto17.5.5.7.7 Anotaes quanto ao processo

Captulo 18 Improbidade Administrativa18.1 Legalidade, moralidade e probidade18.2 Evoluo no direito positivo

18.3 Lei de Improbidade Administrativa18.3.1 Competncia para legislar sobre improbidade administrativa

em funo da natureza do ilcito e da sano cabvel18.3.2 Concomitncia de instncias penal, civil e administrativa18.3.3 Elementos constitutivos do ato de improbidade administrativa

18.3.3.1 Sujeito passivo18.3.3.2 Sujeito ativo18.3.3.3 Ocorrncia de ato danoso18.3.3.4 Elemento subjetivo: dolo ou culpa

18.3.4 Sanes18.3.5 Procedimento administrativo18.3.6 Ao judicial de improbidade administrativa

Captulo 19 Responsabilidade das Pessoas Jurdicas pela Prtica deAtos Danosos Contra a Administrao Pblica19.1 Da lei anticorrupo19.2 Dos requisitos da responsabilizao19.3 Responsabilizao administrativa19.4 Do processo administrativo de responsabilizao19.5 Do acordo de lenincia19.6 Da responsabilizao judicial19.7 Do Cadastro Nacional de Empresas Punidas CNEP

Captulo 20 Arbitragem, Mediao e Autocomposio de Conflitos naAdministrao Pblica20.1 Direito positivo20.2 A arbitragem na Administrao Pblica

20.2.1 Das controvrsias doutrinrias20.2.2 Inovaes da Lei n 13.129, de 26-5-15, quanto arbitragem

na Administrao Pblica20.2.3 Direitos patrimoniais disponveis20.2.4 Previso de contratos de direito privado na Lei n 8.666/9320.2.5 Matrias que podem ser submetidas arbitragem20.2.6 Competncia para autorizar a arbitragem20.2.7 Arbitragem de direito20.2.8 Conflito entre sigilo e publicidade

20.3 Mediao20.4 Autocomposio de conflitos em que for parte pessoa jurdica de direito

pblico

20.4.1 Conceito e alcance20.4.2 Medidas de autocomposio de conflitos

Bibliografia

1O DIREITO ADMINISTRATIVO

1.1FORMAODODIREITOADMINISTRATIVOO Direito Administrativo, como ramo autnomo, nasceu em fins do sculo XVIII e incio

do sculo XIX, o que no significa que inexistissem anteriormente normas administrativas,pois onde quer que exista o Estado existem rgos encarregados do exerccio de funesadministrativas. O que ocorre que tais normas se enquadravam no jus civile, da mesmaforma que nele se inseriam as demais, hoje pertencentes a outros ramos do direito.

Alm disso, o que havia eram normas esparsas relativas principalmente aofuncionamento da Administrao Pblica, competncia de seus rgos, aos poderes doFisco, utilizao, pelo povo, de algumas modalidades de bens pblicos, servidopblica. No se tinha desse ramo do direito uma elaborao baseada em princpiosinformativos prprios que lhe imprimissem autonomia.

A Idade Mdia no encontrou ambiente propcio para o desenvolvimento do DireitoAdministrativo. Era a poca das monarquias absolutas, em que todo poder pertencia aosoberano; a sua vontade era a lei, a que obedeciam todos os cidados, justificadamentechamados servos ou vassalos(aqueles que se submetem vontade de outrem). Nesseperodo, do chamado Estado de Polcia, assinala Merkl (1980:93) que o direito pblico seesgota num nico preceito jurdico, que estabelece um direito ilimitado para administrar,estruturado sobre princpios segundo os quais quod regi placuit lex est, the king can do nowrong, le roi ne peut mal faire.

O rei no podia ser submetido aos Tribunais, pois os seus atos se colocavam acima dequalquer ordenamento jurdico. Com base nessa ideia que se formulou a teoria dairresponsabilidade do Estado, que, em alguns sistemas, continuou a ter aplicao mesmoaps as conquistas do Estado Moderno em benefcio dos direitos individuais.

No havia Tribunais independentes, uma vez que, em uma primeira fase, o prprio reidecidia os conflitos entre particulares e, em fase posterior, as funes judicantes foramdelegadas a um conselho, que ficava, no entanto, subordinado ao soberano.

No entanto, apontam-se algumas obras de glosadores da Idade Mdia, principalmentedos sculos XIII e XIV, nas quais se encontra o germe dos atuais direitos constitucional,administrativo e fiscal. Indica-se a obra de Andrea Bonello (1190 a 1275 d.C.), dedicada ao

estudo dos trs ltimos livros do Cdigo Justiniano, que tinham sido deixados de lado,porque dedicados a estruturas fiscais e administrativas de um imprio que j no existia.Outro texto sobre o qual trabalharam os juristas, na poca, foi o Liber Constitutionis,publicado pelo parlamento de Melfi em 1231. No sculo XIV, a obra de Bartolo deSassoferrato (1313-57) lana as bases da teoria do Estado Moderno (cf. Mario G. Losano,1979:55).

Mas a formao do Direito Administrativo, como ramo autnomo, teve incio, juntamentecom o direito constitucional e outros ramos do direito pblico, a partir do momento em quecomeou a desenvolver-se j na fase do Estado Moderno o conceito de Estado deDireito, estruturado sobre o princpio da legalidade (em decorrncia do qual at mesmo osgovernantes se submetem lei, em especial lei fundamental que a Constituio) e sobreo princpio da separao de poderes, que tem por objetivo assegurar a proteo dosdireitos individuais, no apenas nas relaes entre particulares, mas tambm entre estes e oEstado.

Da a afirmao de que o Direito Administrativo nasceu das Revolues que acabaramcom o velho regime absolutista que vinha da Idade Mdia. Constitui disciplina prpria doEstado Moderno, ou melhor, do chamado Estado de Direito, porque s ento se cogitou denormas delimitadoras da organizao do Estado-poder e da sua ao, estabelecendo balizass prerrogativas dos governantes, nas suas relaes recprocas, e, outrossim, nas relaescom os governados. Na verdade, o Direito Administrativo s se plasmou como disciplinaautnoma quando se prescreveu processo jurdico para atuao do Estado-poder, atravs deprogramas e comportas na realizao das suas funes (cf. O. A. Bandeira de Mello, 1979,v. 1:52).

Alguns vo ao ponto de afirmar que o Direito Administrativo produto exclusivo dasituao gerada pela Revoluo Francesa, s existindo nos pases que adotaram osprincpios por ela defendidos. Onde no houve a mesma luta que convergiu para a mudanabrusca de regime, no existe Direito Administrativo. o que expe Mario G. Losano(1979:68), quando, citando tese defendida, na Frana, por Hauriou, na Sua, por Fleiner, ena Itlia, por Zanobini, afirma que ela foi reconsolidada pela constatao de que o direitoingls no tendo sofrido o ntido corte gerado pela Revoluo Francesa entre mundo feudale mundo burgus no conhece um Direito Administrativo, tal como no conhece direitosimobilirios (ou reais) encerrados em categorias taxativas determinadas. Com isso, deveconcluir-se que o Direito Administrativo um produto da Europa continental ps-revolucionria, o que impede a generalizao de conceitos para alm destes limites deespao e de tempo. Na realidade, ele apresenta-se como o direito que o Estado burgusutiliza para se defender tanto contra a classe derrubada como contra a que, utilizada como

aliada no decurso da revoluo, reprimida depois da tomada do poder.No se afigura verdadeira a tese de que o Direito Administrativo s exista nos sistemas

europeus formados com base nos princpios revolucionrios do sculo XVIII. O que verdadeiro o fato de que nem todos os pases tiveram a mesma histria nem estruturarampela mesma forma o seu poder; em consequncia, o Direito Administrativo teve origemdiversa e desenvolvimento menor em alguns sistemas, como o anglo-americano. Mesmodentro dos direitos filiados ao referido sistema europeu existem diferenas que vale apena assinalar, uma vez que, quanto menos desenvolvido o Direito Administrativo, maior aaplicao do direito privado nas relaes jurdicas de que participa o Estado.

Na realidade, o contedo do Direito Administrativo varia no tempo e no espao,conforme o tipo de Estado adotado. No chamado Estado de Polcia, em que a finalidade apenas a de assegurar a ordem pblica, o objeto do Direito Administrativo bem menosamplo, porque menor a interferncia estatal no domnio da atividade privada. O Estado doBem-estar um Estado mais atuante; ele no se limita a manter a ordem pblica, masdesenvolve inmeras atividades na rea da sade, educao, assistncia e previdnciasocial, cultura, sempre com o objetivo de promover o bem-estar coletivo. Nesse caso, oDireito Administrativo amplia o seu contedo, porque cresce a mquina estatal e o campo deincidncia da burocracia administrativa. O prprio conceito de servio pblico amplia-se,pois o Estado assume e submete a regime jurdico publicstico atividades antes reservadasaos particulares. Alm disso, a substituio do Estado liberal, baseado na liberdade deiniciativa, pelo Estado-Providncia ampliou, em muito, a atuao estatal no domnioeconmico, criando novos instrumentos de ao do poder pblico, quer para disciplinar efiscalizar a iniciativa privada, com base no poder de polcia do Estado, quer para exerceratividade econmica, diretamente, na qualidade de empresrio. Tambm sob esse aspecto,ampliou-se o contedo do Direito Administrativo, a ponto de j se comear a falar em novoramo que a partir da vai-se formando o direito econmico baseado em normasparcialmente pblicas e parcialmente privadas.

Neste captulo, o que se pretende mostrar, em primeiro lugar, so os fundamentosconstitucionais e filosficos do Direito Administrativo. A seguir, ser analisada acontribuio do direito francs, do direito alemo e do direito italiano para a formao doDireito Administrativo como ramo autnomo. A orientao seguida pelos trs direitos foidiversa: o primeiro, que praticamente deu origem ao Direito Administrativo, formou, noincio, a chamada escola legalista ou exegtica, porque o estruturou quase inteiramente apartir da interpretao de textos legais, levada a efeito pelos Tribunais Administrativos; osegundo, embora influenciado pelo direito francs, deu os primeiros passos no sentido daelaborao cientfica do Direito Administrativo; e o terceiro, seguindo um pouco de cada

tendncia a exegtica e a cientfica trouxe inegvel contribuio para a elaboraosistemtica do Direito Administrativo. Os trs fazem parte do sistema de base romanstica,assim chamado porque proveio dos estudos do direito romano, realizados, a partir do sculoXII, nas universidades dos pases latinos e dos pases germnicos, dentre as quais se destacaa Universidade de Bolonha, na Itlia. Esse sistema tinha por objetivo criar um direito comum(jus commune) para a Europa continental, porm respeitando a diversidade dos povos que aintegram. Embora idealizado para a Europa, expandiu-se para fora dela, por conta dacolonizao ou por recepo voluntria. Abrange a maior parte dos pases da Europaocidental: Itlia, Espanha, Portugal, Grcia, Alemanha, ustria, Sua, Blgica, Dinamarca,Sucia, Finlndia, Noruega, Esccia; fora da Europa, abrange os pases que foramcolonizados por pases da Europa continental: Amrica Latina, Luisiana (nos EstadosUnidos), Quebec (no Canad francs), pases africanos colonizados pela Frana, pelaBlgica ou por Portugal, bem como a frica do Sul.

A ideia de direito comum caiu por terra com o desenvolvimento da Escola do DireitoNatural, nos sculos XVII e XVIII, que inspirou as codificaes e levou ao positivismointerno de cada pas. O objetivo de criar um direito comum europeu s ressurgiu no sculoXX, com a formao da Unio Europeia e, em consequncia, do direito comunitrio europeu,no qual se verifica um encontro entre os sistemas romanstico e do common law.

Tambm se far rpida anlise do Direito Administrativo anglo-americano, inserido nosistema do common law, que se caracteriza por ser essencialmente um direito feito pelo juiz;nesse sistema, a jurisprudncia a principal fonte do direito. O sistema do common law adotado na Gr-Bretanha (com ressalva para a Esccia, que permaneceu no sistema de baseromanstica), nos Estados Unidos, no Canad (com exceo de Quebec), na Austrlia, NovaZelndia, Jamaica, alguns pases africanos, ndia, Birmnia, Malsia. Seu estudo, nestecaptulo, tem como objetivo demonstrar a diversidade de sua formao e o seu menordesenvolvimento quando comparado com o sistema de base romanstica.

No se poderia deixar de dedicar um pargrafo ao Direito Administrativo brasileiro que,seguindo a orientao dos demais pases da Amrica Latina, adotou o sistema europeu-continental, porm tambm sofreu influncia do sistema do common law e, maisrecentemente, do direito comunitrio europeu. Um item ser dedicado ao exame da influnciado direito estrangeiro na formao e evoluo do Direito Administrativo brasileiro.

Tambm ser dedicado um item apontando as principais transformaes do DireitoAdministrativo.

O captulo se encerrar com itens sobre o objeto, as fontes e o conceito do DireitoAdministrativo.

1.2FUNDAMENTOSFILOSFICOSECONSTITUCIONAISDODIREITOADMINISTRATIVO

Na doutrina administrativista brasileira, alguns autores mais recentes defendem a origemautoritria do Direito Administrativo, que teria nascido para proteger os interesseseconmicos e polticos da burguesia. A divergncia surgiu em razo das crticas aoprincpio da supremacia do interesse pblico, que tambm teria contedo autoritrio. Nessalinha de pensamento, inserem-se, dentre outros, Gustavo Binenbojm, Humberto vila eDaniel Sarmento, todos com textos publicados em obra organizada pelo ltimo, sob o ttulod e Interesses pblicos versus interesses privados: desconstruindo o princpio dasupremacia do interesse pblico.

Tambm o pensamento de Maral Justen Filho (2008:67), para quem a organizao doaparato administrativo do Estado se modela pelas concepes napolenicas, que traduzemuma rgida hierarquia de feio militar do sculo XIX. A fundamentao filosfica doDireito Administrativo ainda se reporta clssica disputa entre Duguit e Hauriou, ocorridanos primeiros decnios do sculo XX. Mais do que isso, predomina a influncia dopensamento de Hauriou muito mais intensamente do que a viso de Duguit. O contedo doDireito Administrativo preenchido por institutos vinculados a concepes polticas de umperodo distante. Ou seja, o Direito Administrativo continua vinculado s concepesfilosficas, polticas e constitucionais que vigoravam na primeira metade do sculo XX. Aevoluo radical do constitucionalismo do final do sculo XX permanece ignorada peloDireito Administrativo.

Falando sobre a constitucionalizao do Direito Administrativo, Maral Justen Filhoacrescenta que [...] a evoluo recente importou alteraes radicais nas instituies e nasconcepes vigentes. A funo e o contedo da Constituio foram impregnados porprincpios e valores democrticos, o que se afirma com ainda grande relevncia no Brasil cuja vivncia democrtica muito limitada. Todas essas modificaes no ingressaramintegralmente no Direito Administrativo. O contedo e as interpretaes do DireitoAdministrativo permanecem vinculados e referidos a uma realidade sociopoltica que hmuito deixou de existir. O instrumental do Direito Administrativo, , na sua essncia, omesmo de um sculo atrs.

Uma das grandes razes que deram nascimento tese do autoritarismo do DireitoAdministrativo , provavelmente, a teoria da puissance publique, elaborada no sculo XIXe defendida, entre outros, por Batbie, Ducroq, Louis-Edouard Laferrire, Len Aucoc,Berthlmy. Sistematizada por Maurice Hauriou (1927:133), essa teoria, ao procurar ocritrio definidor do Direito Administrativo, apontou a existncia

d e prerrogativas e privilgios do Estado diante do particular, criando uma posio deverticalidade ou de desigualdade entre Administrao Pblica e cidado.

Outro fator relevante, apontado por Celso Antnio Bandeira de Mello (2013:44), foi aprpria definio inicial do Direito Administrativo como derrogatrio e exorbitante dodireito comum. Diz o autor que talvez a razo primordial desta forma errnea de encarar oDireito Administrativo resida no fato de que este, ao surgir, foi encarado como um direitoexcepcional, que discrepava do direito comum, isto , do direito privado, o qual, atento, era, com ressalva do Direito Penal, o nico que se conhecia. Com efeito, o DireitoAdministrativo tal como foi sendo elaborado, pressuponha a existncia, em prol do Estado,de prerrogativas inexistentes nas relaes entre os particulares, as quais, ento, foramnominadas de exorbitantes, isto , que exorbitavam dos direitos e faculdades que sereconheciam aos particulares em suas recprocas relaes.

Em outra oportunidade, j analisei o tema (2012:10-11) afirmando que, paradoxalmente,o Estado de Direito, preocupado embora com a liberdade do cidado e a igualdade de todosperante o Direito, trouxe em seu bojo o Direito Administrativo, como ramo autnomo,composto por normas de direito pblico, aplicveis Administrao Pblica e que,derrogando o direito comum, a ela reconhece uma srie de prerrogativas e privilgios de queo particular no dispe. E lembramos a lio de Massimo Severo Giannini (1970:28), paraquem a existncia de Estados com Direito Administrativo o resultado de uma sntese depensamentos contrastantes e de experincias poltico-jurdicas oriundos de todas as partesda Europa. O Estado com Direito Administrativo recebe, do direito ingls, o princpioconstitucional da diviso de poderes e a ideia de no arbtrio do poder pblico, que colocacomo princpio o primado da funo normativa e do qual deriva o princpio da legalidade daao administrativa; do pensamento poltico-jurdico comum, nasce o princpioconstitucional do absolutismo da jurisdio, do qual deriva o reconhecimento de situaesjurdicas subjetivas tutelveis perante o juiz, criando-se a categoria dos direitos subjetivosde contedo pblico; da estrutura estatal do absolutismo iluminado recebe a ideia delegislao pblica especial para regular a atividade da administrao pblica,transformando os poderes absolutos da coroa em poderes do Estado regulados pela lei.

Na realidade, o carter pretensamente autoritrio do Direito Administrativo foiabrandado pelos princpios vigentes no Estado liberal, uma vez que a autoridade eralimitada pelo reconhecimento de direitos individuais garantidos pelo Poder Judicirio oupor uma jurisdio administrativa independente do Poder Executivo.

O Direito Administrativo, desde as origens, caracterizou-se pelobinmio prerrogativas (que protegem a autoridade) e sujeies (que protegem os direitosindividuais perante os excessos do poder); e esse um dos grandes paradoxos do Direito

Administrativo como ramo do direito caracterizado fundamentalmente pelo referidobinmio. No h justificativa para que esse binmio seja visto de um lado s.

Pode ter havido perodos da evoluo do Direito Administrativo, em que a balanapende do lado das prerrogativas e, portanto, do autoritarismo. No primeiro perodo,da justice rtenue (justia retida), em que o contencioso administrativo esteve vinculado aoimperador (fase do administrador juiz) prevaleceu o carter autoritrio das normas quedisciplinavam a atuao administrativa, fortemente centralizada; a ltima palavra sobre asmanifestaes do contencioso administrativo era do imperador. Com a instaurao do Estadode Direito, pende-se para o lado oposto, ou seja, para a proteo das liberdades individuais;o que mais contribuiu para isso foi a atribuio de funo jurisdicional propriamente dita,desvinculada do Poder Executivo, aos rgos do contencioso administrativo. Abandonou-sea fase da justice rtenue e entrou-se na fase da justice dlgue (justia delegada), quando adeciso proferida pelo juiz passa a ser definitiva. Nesse perodo, dentro do binmio direitosindividuais e prerrogativas pblicas, preocupava-se especialmente com o primeiro aspecto.

Foi, portanto, o Direito Administrativo elaborado sob a base de alguns princpiosfundamentais do constitucionalismo tambm incipiente, dentre os quais ressaltam, por suaimportncia, o da separao de poderes e o da legalidade. Um e outro tinham por objetivoassegurar a liberdade do cidado diante das prerrogativas do poder pblico. Segundo JosEduardo Faria (1988:40), equilbrio entre poderes e representao poltica, certezajurdica e garantia dos direitos individuais, constitucionalidade e legalidade, hierarquia dasleis e distino entre atos de imprio e atos de gesto, autonomia da vontade e liberdadecontratual eis alguns dos princpios bsicos em torno dos quais o Estado liberal sedesenvolveu. Foi sob a gide desses postulados que evoluiu o Direito Administrativo nesseperodo.

Importante, quanto ao tema, o pensamento de Miguel Reale, em trabalho sobre Novafase do direito moderno (1990:79-82), em que o autor demonstra que tanto o direitoconstitucional como o administrativo so filhos da Revoluo Francesa. Observa o autor quenesta, com efeito, surgem as condies histricas e os pressupostos tericos indispensveisao estudo da administrao pblica segundo categorias jurdicas prprias, a comear pelaafirmao dos direitos do cidado perante o Estado; o princpio da responsabilidade dosagentes pblicos por seus atos arbitrrios, e o livre acesso de todos s funesadministrativas. Acrescenta o autor que, sem a subordinao do Estado ao imprio da lei eda jurisdio no teria sido possvel o tratamento autnomo e sistemtico do DireitoAdministrativo.

Miguel Reale parece reconhecer o carter autoritrio da origem do DireitoAdministrativo, mas reala que necessrio separar o aspecto poltico do jurdico. Ele

lembra observao feita por Massimo Severo Giannini (em trabalho sobre Dirittoamministrativo, publicado na Enciclopedia del Diritto, t. 12, p. 862) de que o adventodessa nova disciplina foi visto por historiadores, como Salvemini e Lefvre, como uminstrumento mediante o qual a burguesia, conquistando o poder graas Revoluo, tende aconserv-lo, por um lado, contra as classes privilegiadas destitudas de seus antigospoderes, e, por outro lado, contra as classes subalternas, donde um Direito privilegiado doEstado, por ser este, na realidade, instrumento exclusivo dos detentores do poder poltico.Lembra ainda Miguel Reale que: Giannini no diverge dessa viso histrica no planopoltico, mas, sob o prisma jurdico, faz uma ressalva que me parece relevante, assinalandoque, no obstante sua origem autoritria e centralizadora inspirada nos propsitos polticosdos Termidorianos, empenhados em prevenir e reprimir desordens sociais, para amanuteno da ordem pblica e da paz social, o Direito Administrativo redundava emrespeito liberdade pregada pela Revoluo na medida em que eram reconhecidos limites autoridade estatal, sujeita a controle jurisdicional (grifamos).

A concluso de Reale a de que: O Direito Administrativo, embora vinculadooriginariamente a interesses polticos e econmicos burgueses, transcendia esses objetivos,representando, desde o incio, uma das vertentes realizadoras do Estado de Direito de cunholiberal.

Na realidade, pode-se afirmar que, qualquer que tenha sido o intuito inicial da criaodo Direito Administrativo, o fato que, sob o ponto de vista jurdico, ele nasceu junto com oconstitucionalismo e com o Estado de Direito, no tendo como furtar-se influncia dosideais filosficos que inspiraram a Revoluo Francesa (representados especialmente pelasfiguras de Rousseau e de Montesquieu) e deram nascimento aos princpios da separao depoderes, da isonomia, da legalidade e do controle judicial.

Nas palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello (2013:47), o Direito Administrativonasce com o Estado de Direito. Nada semelhante quilo que chamamos de DireitoAdministrativo existia no perodo histrico que precede a submisso do Estado ordemjurdica. Antes disso, nas relaes entre o Poder, encarnado na pessoa do soberano, e osmembros da sociedade, ento sditos e no cidados , vigoravam ideias que bem sesintetizam em certas mximas clssicas, de todos conhecidas, quais as de que quod principiplacuit leges habet vigorem: o que agrada ao prncipe tem vigor de lei. Ou, ainda: oprprio da soberania impor-se a todos sem compensao; ou, mesmo: o rei no podeerrar. O advento do Estado de Direito promoveu profunda subverso nestas ideias polticas,que eram juridicamente aceitas. Ao firmar a submisso do Estado, isto , do Poder, aoDireito e ao regular a ao dos governantes nas relaes com os administrados, fundando,assim, o Direito Administrativo, este ltimo veio trazer, em anttese ao perodo histrico

precedente o do Estado de Polcia , justamente a disciplina do Poder, sua conteno e ainaugurao dos direito dos, j agora, administrados no mais sditos.

Com efeito, o Direito Administrativo incorporou o princpio da legalidade e, do outrolado da moeda, o princpio da justicialidade. Se incorporou tambm o princpio do interessepblico porque ao Estado incumbe a defesa dos interesses da coletividade.

E talvez nunca se tenha vivido outro perodo da evoluo do Direito Administrativo emque se defende de forma to efetiva a proteo dos direitos individuais como o atual. ODireito Administrativo se constitucionalizou, se humanizou, se democratizou. Este, desde asorigens, encontrou fundamento no Estado de Direito e acompanhou a sua evoluo nas vriasfases (Liberal, Social e Democrtica). Mais recentemente, a ligao com os princpios doEstado de Direito ainda mais se acentuou com a constitucionalizao do DireitoAdministrativo, referida no item 1.8 sobre as transformaes do Direito Administrativo.

Por essas razes, no possvel concordar com os autores que apontam a origemautoritria do Direito Administrativo, negam a sua constitucionalizao e afirmam a suaimutabilidade no decurso do tempo. No h dvida de que a doutrina e, em grande parte, ajurisprudncia, muito avanaram e continuam avanando, no que diz respeito constitucionalizao do Direito Administrativo. O Direito Administrativo vem passando porprofundas modificaes, das quais se reala precisamente a sua constitucionalizao, hojetratada e defendida pela doutrina e aplicada pela jurisprudncia, com reflexos sensveissobre a legalidade, a discricionariedade administrativa e o controle judicial. O contedo doDireito Administrativo ampliou-se consideravelmente, no s no direito brasileiro, mastambm no direito europeu, levando Jacqueline Morand-Deviller (2013:11) a afirmar queas mutaes do fim do sculo XX foram descritas pelos administrativistas como umperodo de ps-modernismo. O sculo XXI conhece j um ps-ps-modernismo cujascaractersticas seriam, em reao contra os excessos do perodo precedente, uma novaaproximao mais sutil da normatividade, como contrapeso ao excesso de regulao, umanova maneira de conceber as relaes sociais humanizando o consensualismo(empobrecimento do contrato) pela convivncia (tica da convivncia) e uma nova maneirade conceber os direitos, vinculando-os a deveres. A obrigao e a coero setransformariam em um consentimento voluntrio de assumir suas responsabilidades. No facea face entre a administrao e os administrados, a primeira no conceberia suasprerrogativas seno vinculadas a seu dever de prestar contas e, os segundos, transformadosplenamente em cidados, no separariam seus direitos de seus deveres para com a coisapblica.

Por isso mesmo, pode-se afirmar que as bases filosficas do Direito Administrativo,desde as origens, so as mesmas do Estado de Direito, tendo acompanhado de perto as

mutaes por este sofridas, em suas vrias fases liberal, social, democrtica e, talvez, ps-ps-modernista (como mencionado por Jacqueline Morando-Deviller). Hoje, o DireitoAdministrativo de base essencialmente constitucional foi enriquecido pelos ideais decentralidade e dignidade da pessoa humana, de participao, de transparncia, de exignciade motivao, de processualizao, de controle social.

1.3CONTRIBUIODODIREITOFRANCS inegvel a contribuio do direito francs para a autonomia do Direito Administrativo.Costuma-se indicar, como termo inicial do nascimento do Direito Administrativo, a Lei

de 28 pluvioso do Ano VIII (1800), que organizou juridicamente a Administrao Pblica naFrana.

Mas foi graas principalmente elaborao jurisprudencial do Conselho de Estadofrancs que se construiu o Direito Administrativo.

O apego ao princpio da separao de poderes e a desconfiana em relao aos juzes dovelho regime serviram de fundamento para a criao, na Frana, da jurisdioadministrativa (o contencioso administrativo), ao lado da jurisdio comum, instituindo-se, dessa forma, o sistema da dualidade de jurisdio.

Com efeito, os constituintes franceses ps-revolucionrios deram alcance mais amplo teoria da separao de poderes, entendendo que a soluo dos litgios nos quais aAdministrao Pblica parte no pode ser atribuda ao Poder Judicirio, sob pena decriar-se subordinao de um Poder ao outro. Essa concepo do princpio da separao depoderes traduzia uma viso poltica herdada da experincia do Velho Regime: adesconfiana em relao ao Poder Judicirio, pois a sua resistncia ao poder real e sreformas que ele pretendia promover foi uma das principais causas do imobilismo queacabou por provocar a Revoluo (cf. Georges Vedel, 1964:60).

Tal o fundamento pelo qual se instituiu na Frana o contencioso administrativo, comapoio no texto do artigo 13 da Lei de 16-24 de agosto de 1790, em cujos termos as funesjudicirias so distintas e permanecero sempre separadas das funes administrativas. Nopodero os juzes, sob pena de prevaricao, perturbar de qualquer modo as operaes doscorpos administrativos, nem citar diante de si os administradores por motivo das funesque estes exercem.

Essa norma foi confirmada, posteriormente, pelo decreto de 16 frutidor do ano III:Proibies iterativas feitas aos tribunais de conhecer atos de administrao de qualquerespcie... (cf. Jos Cretella Jnior, Tratado de Direito Administrativo, 1969, v. 6:69-71).

De incio, a prpria Administrao decidia os seus conflitos com os particulares, j que

o Judicirio no podia faz-lo. Foi a fase do administrador-juiz, em que a Administraoera, ao mesmo tempo, juiz e parte. No entanto, no ano VIII, comea a desenvolver-se umaverdadeira jurisdio administrativa, com a criao do Conselho de Estado, que s passa aexercer funo verdadeiramente jurisdicional a partir de 1872, quando se tornouindependente e suas decises deixaram de submeter-se ao chefe de Estado.

Foi pela elaborao pretoriana desse rgo de jurisdio administrativa que sedesenvolveram inmeros princpios informativos do Direito Administrativo, incorporadosao regime jurdico de inmeros outros pases.

Pode-se dizer que a autonomia do Direito Administrativo, ou seja, a sua posio comocincia dotada de objeto, mtodo, institutos, princpios e regime jurdico prprios, comeoua conquistar-se a partir do famoso caso Blanco, ocorrido em 1873, e que envolveu umamenina (Agns Blanco) que, ao atravessar uma rua da cidade francesa de Bordeaux, foicolhida por uma vagonete da Companhia Nacional de Manufatura de Fumo, que transportavamatria-prima de um para outro edifcio (cf. Jos Cretella Jnior, Tratado de DireitoAdministrativo, 1970, v. 8:22-23). Naquela oportunidade, o Conselheiro Davi, do Tribunalde Conflitos, proferiu o seu voto, colocando de lado o Cdigo Napoleo e afirmando, pelaprimeira vez, o equacionamento e a soluo da responsabilidade civil do Estado em termospublicsticos. Relembre-se de que, nessa ocasio, ocorreu choque de competncia entre oConselho de Estado e a Corte de Cassao. O conflito era de atribuio negativo; suscitadoperante o Tribunal de Conflitos a quem cabia dirimir os conflitos dessa natureza entre ajurisdio comum e a administrativa , o Conselheiro Davi, entusiasmado com o caso, nos concluiu que o Conselho de Estado era competente para decidir a controvrsia, comotambm devia faz-lo em termos publicsticos, j que o Estado era parte na relao jurdica.Acentua-se aqui a sada do instituto da responsabilidade do campo do direito civil, comoento era tratado, para mergulhar no campo do Direito Administrativo, onde a relao entrepreposto e preponente diversa dessa mesma relao no campo do Direito Civil.

Embora a deciso apenas confirmasse, quanto competncia da jurisdioadministrativa, jurisprudncia anterior do Conselho de Estado, adotada nos casos Rotschild(1855) e Dekeister (1862), ela inovava em dois pontos: quando definia a competncia dajurisdio administrativa pelo critrio do servio pblico (responsabilidade por danosdecorrentes do servio pblico) e quando resolvia a questo com base em princpiosautnomos, distintos daqueles adotados pelo Cdigo Civil para as relaes entreparticulares.

A partir de ento, inegvel foi a contribuio do Conselho de Estado francs para aelaborao de princpios informativos do Direito Administrativo. Em 1945, o Conselho deEstado francs invocou, pela primeira vez de modo expresso, os princpios de direito

aplicveis, mesmo na ausncia de textos legais, s relaes entre Administrao-indivduo,Administrao-funcionrio ou entre rgos administrativos. E a partir de ento expediu-senaquele tribunal essa diretriz, atribuindo-se aos princpios fora de lei quanto aos atosadministrativos gerais e especiais. Em virtude do surgimento de regulamentos autnomosprevistos na Constituio francesa de 1958 e dotados da mesma fora de lei, o Conselho deEstado passou a conferir, aos princpios gerais, valor constitucional, com base no prembuloda referida Constituio (cf. Odete Medauar, O Estado de S. Paulo, 24-4-86, p. 42).

Georges Vedel (1964:53) ressalta o fato de que o Direito Administrativo francs , emgrande parte, no legislativo, porque formulado pelo juiz. Diz ele que, nesse ramo doDireito, o repdio ao Cdigo Civil e ao direito privado e a imensido de lacunaslegislativas levaram o juiz a fazer verdadeiramente o direito. A funo do juiz administrativono era s a de interpretar o direito positivo, como o fazia o juiz comum, mas tambmpreencher, por suas decises, as lacunas da lei. Da a contribuio do Conselho de Estadopara a elaborao de princpios informativos do Direito Administrativo, ainda hoje vigentesem vrios sistemas: o da responsabilidade civil da Administrao, o da alterao unilateraldos contratos administrativos, os concernentes ao regime jurdico especial dos bens dodomnio pblico, a teoria da nulidade dos atos administrativos.

Afora a contribuio do Conselho de Estado, que no se limitou s origens do DireitoAdministrativo, pois se perpetuou nas sucessivas interpretaes de leis e regulamentosadministrativos, mediante princpios publicsticos, o direito francs tambm se coloca entreos pioneiros no campo da elaborao doutrinria do Direito Administrativo.

verdade que se indica como primeira obra, nessa matria, os Principii fondamentalidi diritto amministrativo, de Giandomenico Romagnosi, publicada na Itlia em 1814;porm, logo a seguir, surgem, na Frana, as obras de Macarel (lements de jurisprudenceadministrative, 1818) e De Cormenin (Questions de droit administratif, 1822). Costuma-secriticar essas primeiras obras pelo fato de que se limitaram a comentar textos legais edecises jurisprudenciais. Assim foram as obras de Macarel, Cormenin e De Gerando. Noentanto, so ainda do Direito Administrativo francs as primeiras obras que trataram dostemas do Direito Administrativo como categoria prpria, constituda por princpiosautnomos; o caso do Cours de droit administratif, de Ducroq, das Confrences sur leDroit, de Aucoc, e do Trait sur la juridiction administrative, de Laferrire.

Tambm foi o direito francs o primeiro a colocar o Direito Administrativo comomatria de ensino universitrio. Em 1819, muito antes, portanto, do referido caso Blanco, foiinaugurada na Faculdade de Direito de Paris a cadeira de Direito Administrativo, ministradapelo Baro de Gerando, que publica o seu Programe du Cours de Droit Public PositifAdministratif la Facult de Droit de Paris, no qual expe os princpios gerais da Cincia

da Administrao, distinta do Direito Administrativo Positivo. Em 1829, ele publicaas Institutes du Droit Administratif Franais, nas quais sistematiza a exposio de mais de80.000 dispositivos legais e regulamentares (cf. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello,2007:78).

O Direito Administrativo francs formou-se como disciplina normativa referida a umsujeito a Administrao Pblica, ou, nas palavras de Andr Hauriou (RDA 1:465), il resteune discipline interieure un groupe . Ele se elaborou com base em determinadosconceitos, como o de servio pblico, de autoridade, de Poder Pblico, de especialidade dejurisdio, nenhum deles inspirado no direito privado. Segundo Vedel (1964:57), quatroprincpios essenciais informam o Direito Administrativo francs: o da separao dasautoridades administrativa e judiciria, que determina as matrias para as quais ostribunais judiciais so incompetentes; o das decises executrias, que reconhece Administrao a prerrogativa de emitir unilateralmente atos jurdicos que criam obrigaespara o particular, independentemente de sua concordncia; o da legalidade, que obriga aAdministrao a respeitar a lei; e o da responsabilidade do poder pblico, em virtude doqual as pessoas pblicas devem reparar os danos causados aos particulares.

Tendo o Direito Administrativo francs nascido como o direito concernente a um sujeito Administrao Pblica , natural que se entendesse que sua organizao, seus direitos,prerrogativas e obrigaes fossem regulados por normas prprias, diversas daquelas quedisciplinam as relaes particulares. Da a razo pela qual muitos autores viram o DireitoAdministrativo como o conjunto das derrogaes que as leis trariam aplicao do direitoprivado no que concerne via administrativa. Ele sempre foi apresentado como um corpo deregras globalmente autnomo, repudiando em bloco o direito privado (cf. Vedel, 1964:47).Foi o que fez o Conselheiro Davi, no caso Blanco, onde ele afirma que a responsabilidadeque pode incumbir ao Estado para os danos causados aos particulares por fato das pessoasque ele emprega no servio pblico no pode ser regida por princpios que soestabelecidos pelo Cdigo Civil para as relaes de particular a particular... (cf. Vedel,1964:48).

A mesma rejeio s normas do Direito Civil, que se verifica em relao ao tema daresponsabilidade, repete-se tambm em relao aos contratos administrativos, s fundaespblicas, propriedade pblica. Vale dizer que se procura solucionar com normas eprincpios do Direito Administrativo todas as questes em que a Administrao parte.

Evidentemente, a autonomia nunca foi total. Jean Waline (apud Vedel, 1964:48) mostraque as hipteses nas quais o juiz administrativo aplica aos litgios que lhe so submetidosregras emprestadas ao Cdigo e leis de direito privado so muito mais numerosas do que sesupe geralmente, de tal sorte que a apresentao tradicional que nisso v excees

autonomia do Direito Administrativo repudiando em bloco o direito privado torna-se muitocontestvel.

Vedel (1964:48), que aceita essa concluso, afirma que o que permanece verdadeiro datese clssica que, ao contrrio do juiz judicirio, o juiz administrativo senhor de decidirse os Cdigos e as leis de direito privado se aplicam a tal ou tal matria dependente de suacompetncia. Conforme os casos, ele prprio forjar as regras aplicveis ou considerarintil a derrogao das regras do direito privado.

No se pode encerrar este item sem realar que o direito francs, inclusive seu DireitoAdministrativo, vem passando por importantes transformaes, em decorrncia de suaintegrao na Unio Europeia, cujo direito se impe aos Estados-membros, inclusive s suasConstituies. A prpria jurisprudncia do Conselho de Estado, que sempre se constituiu naprincipal fonte do Direito Administrativo francs, perdeu grande parte de sua fora, no spela grande quantidade de leis hoje existentes, mas tambm pela submisso obrigatria aosatos normativos provenientes de organismos que compem a estrutura da Unio Europeia.De resto, a constitucionalizao, a privatizao, a consensualidade, a democratizao, asubstituio do conceito de servio pblico por servio de interesse econmico (agorasubstitudo, por sua vez, por servio de interesse geral), a fora crescente das fontesinternacionais do direito, o surgimento do Direito Administrativo econmico, so algumasdas transformaes pelas quais vem passando o Direito Administrativo francs e queacabam por se expandir por todos os pases que integram o sistema de base romanstica.

1.4DIREITOADMINISTRATIVOALEMOEnquanto na Frana o Direito Administrativo surgiu aps a revoluo, que rompeu

inteiramente com o sistema anterior, na Alemanha no houve a mesma ruptura, pois resultou,esse ramo do direito, de longa evoluo, no processada pela mesma forma nos diferentesEstados. L, a transformao no se desenrolou segundo um ritmo uniforme nos diferentesEstados alemes, e em nenhuma parte o velho direito foi em um dado momento totalmenteeliminado para ser substitudo por um direito novo; constata-se, em cada perodo, asubsistncia de reminiscncias jurdicas de concepes passadas. Mas em cada um dessesperodos, a situao do poder pblico em relao aos sujeitos e em relao ao direito determinada por uma concepo nova, que se afasta das tendncias anteriores (cf. FritzFleiner, 1933:25).

Na Idade Mdia, a proteo jurdica para a autoridade e para o particular era a mesma,sujeitando-se, um e outro, s instncias jurisdicionais dos tribunais, cabendo, no entanto, aoprncipe um direito eminente (jus eminens), composto por uma srie de prerrogativas e

poderes que ele devia exercer no interesse da coletividade. Em uma segunda fase, aps aReforma, ampliou-se o poder do prncipe; constitui-se o chamado jus politiae (direito depolcia), que, partindo da ideia de poder sobre a vida religiosa e espiritual do povo,concentrou em mos dos prncipes poderes de interferir na vida privada dos cidados, sob opretexto de alcanar a segurana e o bem-estar coletivo; houve, nesse perodo, umaseparao entre a polcia e a justia; o prncipe podia baixar regras de polcia, relativas Administrao, e normas relativas justia; estas ltimas ficavam fora de sua ao e spodiam ser aplicadas pelos juzes; as outras eram aplicadas pelo prncipe e seusfuncionrios, que agiam exclusivamente sob normas dele emanadas e sem assegurar aosindivduos apelo aos tribunais.

Para combater esse poder absoluto do prncipe, elaborou-se a teoria do fisco, emconsonncia com a qual o patrimnio pblico no pertence ao prncipe nem ao Estado, masao Fisco, que teria personalidade de direito privado, diversa da personalidade do Estado,associao poltica, pessoa jurdica de direito pblico, com poderes de mando, de imprio;o primeiro submetia-se ao direito privado e, em consequncia, aos tribunais; o segundoregia-se por normas editadas pelo prncipe, fora da apreciao dos tribunais.

Com isto, muitas das relaes jurdicas em que a Administrao era parte passaram a serregidas pelo Direito Civil e a submeter-se a tribunais independentes, sem qualquervinculao com o prncipe. Estes tribunais passaram a reconhecer, em favor do indivduo, atitularidade de direitos adquiridos contra o Fisco, todos eles fundamentados no direitoprivado. Na realidade, no havia outro direito alm do Direito Civil.

Como diz Otto Mayer (1982, t. 1:56), o resultado foi que nesse perodo do regime depolcia existe efetivamente um direito civil, um direito penal, um direito processual; em umapalavra: o direito de justia. Com relao administrao no existem regulamentos quesejam obrigatrios para a autoridade frente ao sdito: no h direito pblico.

No Estado Moderno, conservou-se do regime de polcia a ideia de soberania do Estadoe, embora desaparecendo o dualismo do Estado e do Fisco, manteve-se a ideia de submissode uma parte da atividade estatal ao Direito Civil.

Por outro lado, deixou este de ser o direito nico, pois desenvolveu-se o direito pblico,em especial o Direito Administrativo, para reger as relaes entre o Estado e osadministrados; o Direito Civil passou a ter aplicao apenas subsidiria.

Tudo isto, no demais repetir, foi produto de longa evoluo; no resultou de rupturasviolentas com regimes anteriores, nem