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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

ESTADO FISCAL MAIS EQUILIBRADO EM TEMPOS DE CRISE

Por: Letícia Rodrigues de Souza

Orientador

Profª. Gisele Leite

Rio de Janeiro

2015

DOCUMENTO PROTEGID

O PELA

LEI D

E DIR

EITO AUTORAL

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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

ESTADO FISCAL MAIS EQUILIBRADO EM TEMPOS DE CRISE

Apresentação de monografia à AVM Faculdade

Integrada como requisito parcial para obtenção do

grau de especialista em Gestão e Planejamento

Tributário.

Por:. Letícia Rodrigues de Souza

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AGRADECIMENTOS

Primeiramente, agradeço a Deus pelo dom da vida e pela oportunidade

de realizar esta Pós-Graduação.

Aos meus familiares que me incentivaram e me apoiaram para que eu

chegasse a este momento e que muitas vezes ficaram sem a atenção

merecida, pelo tempo que me dediquei ao curso e a esta monografia.

Ao corpo docente com quem tive a grata satisfação de encontrar ao

longo do período acadêmico, em particular a professora Gisele Leite, pela

orientação, paciência e contribuição para a concretização deste trabalho.

E a todos àqueles que de alguma forma contribuíram para a conclusão

dessa nobre graduação

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DEDICATÓRIA

“É muito melhor lançar-se em busca de conquistas

grandiosas, mesmo expondo-se ao fracasso, do que

alinhar-se com os pobres de espírito, que nem

gozam muito nem sofrem muito, porque vivem numa

penumbra cinzenta, onde não conhecem nem vitória,

nem derrota.” (Theodore Roosevelt)

Aos familiares

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RESUMO

Sabe-se que a carga tributária brasileira é considerada uma das mais

elevadas do mundo e que a legislação tributária é complexa e, como se isso já

não bastasse, ainda sofremos com a má gerência dos recursos tributários

obtidos pelo Estado, o que ocasiona um desequilíbrio na função social desses.

É dever do ente tributante, não só arrecadar os tributos devidos, mas também,

distribuí-los de forma justa, amenizando assim as desigualdades sociais,

proporcionando uma melhor qualidade de vida às pessoas.

Primeiramente, se fez a explanação do conceito de tributo, sua origem,

natureza jurídica, espécies, Estado Fiscal e Crise Tributária. Após, a autora

realizou um estudo da legislação tributária brasileira na Constituição Federal.

No segundo capítulo, fez-se a comparação do Brasil com Portugal, após

a Crise financeira. Portugal foi escolhido como país de comparação, pois

influenciou muito a Carga Tributária nos tempos primórdios.

No terceiro capítulo, procurou-se discorrer sobre a carga tributária

brasileira e seus reflexos nas empresas e suas conseqüências, passando por

alguns conceitos e oferecendo algumas causas para a melhora da Crise

Tributária.

Por fim, com a opinião particular da autora, na conclusão, foi

apresentado como poderia ser solucionado o problema proposto neste

trabalho.

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METODOLOGIA

A metodologia utilizada neste trabalho será a partir da Consulta de

doutrina, jurisprudência e legislação sobre o tema, incluindo biografias, artigos,

livros, Constituição Federal e experiência vivenciadas no dia a dia. Serão

citados pesquisadores como: Hugo de Brito (2004), Ricardo Lobo (2012),

Eduardo Sabbag (2013), entre outros, pois têm apresentado trabalhos bastante

significativos nessa área.

Nas pesquisas referente a Crise Tributária, adota-se também a utilização

de artigos, fundamentados e narrados de forma clara e consultas em sites,

relacionados a jurisprudência brasileira, que nos mostram dados concisos a

respeito das tributação que sofremos cotidianamente, pois todo cidadão terá

direito a qualquer tipo de informação referente a Carga Tributária brasileira.

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO..............................................................................................08

CAPÍTULO I - O Estado Fiscal, conceitos e crise.....................................10

CAPÍTULO II - Carga Tributária Brasileira/Situação Fiscal após crise

mundial de Brasil e Portugal......................................................................18

CAPÍTULO III – As Empresas e a carga tributária....................................24

CONCLUSÃO...............................................................................................29

ANEXOS.......................................................................................................30

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA...................................................................35

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INTRODUÇÃO

O presente trabalho visa a trazer alguns conceitos, reflexões e dados

referentes ao Estado Fiscal Brasileiro e suas atuais mudanças. Com a presente

crise fiscal vivenciada nos últimos tempos, o governo brasileiro ainda não

conseguiu arquitetar um meio para amenizar a alta tributação. Além disso, as

empresas acabam contribuindo, sem compreenderem as alíquotas vigentes e

seus destinos, na atual carga tributária brasileira.

A origem do Estado Fiscal se deu mediante a modificação social e

econômica iniciada com a chegada do iluminismo e a decadente estrutura dos

Estados monárquicos do período feudal, no qual a tributação era esporádica,

surpresa e dirigida a apenas determinado grupo de pessoas, com a finalidade

de prover as fazendas dos reis e monarcas, chegando assumir as

características do confisco.

Com o crescente comércio e desenvolvimento industrial, assim como a

liberdade de iniciativa do homem, tudo isso associado à decadência do regime

até então vigente, o tributo surgiu como nova forma de arrecadar receitas para

a manutenção do Estado e dos próprios indivíduos.

O Estado Fiscal pode ser visto como aquele que recebe, por delegação

do povo, mediante seus mandatários ou de forma direta, o poder de tributar;

produto de uma constituição que lhe conferirá essa prerrogativa de formação

de receitas e, noutra banda, lhe imporá uma série de limitações para o

exercício de referida tributação.

A carga tributária de um país é a parcela de recursos que o Estado retira

dos indivíduos e empresas para financiar as ações do governo. O aumento da

carga tributária torna o recebimento dos bens públicos mais onerosos para os

cidadãos. As pessoas são obrigadas a trabalharem mais tempo, para

garantirem o pagamento dos seus impostos.

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Não menos importante, o sistema Português teve uma forte influência no

Brasil. Durante o século 18, o Brasil Colônia pagava um alto tributo para seu

colonizador, Portugal. O imposto cobrado pela Coroa Portuguesa sobre todo o

ouro encontrado em suas colônias correspondia a 20%, ou seja, 1/5 (um

quinto) do metal extraído que era registrado em "certificados de recolhimento"

pelas casas de fundição. Atualmente, pagamos o dobro de impostos daquela

exigida por Portugal à época da Inconfidência Mineira. Em contrapartida,

Portugal sofre os efeitos da crise Norte Americana.

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CAPÍTULO I

O ESTADO FISCAL, CONCEITOS E CRISE

1- O Estado Brasileiro como Estado Fiscal

1.1 - Conceitos

O Estado Moderno, em sua dimensão financeira, divide-se em três tipos:

o Estado Patrimonial, o Estado de Polícia e o Estado Fiscal.

Segundo Ricardo Lobo Torres, o Estado Patrimonial surge em duas

vertentes distintas: uma, na Holanda e na Inglaterra, outra, na França,

Alemanha, Áustria, Espanha e Portugal. Sua principal característica é o

patrimonialismo financeiro, mantendo-se fundamentalmente das rendas

patrimoniais ou dominiais do príncipe, apoiando-se apenas secundariamente

na receita proveniente de tributos. Explica Torres que: “No Estado Patrimonial

se confundem o público e o privado, o imperium e o dominium,a fazenda do

príncipe e a fazenda pública.”

Ao Estado Patrimonial, sucede o Estado de Polícia, que floresce

principalmente na Alemanha e na Áustria, de onde migra para a Itália, a

Espanha e Portugal.

O Estado de Polícia caracteriza-se como um Estado modernizador,

intervencionista, centralizador e paternalista, com base na atividade de polícia

(polizei), visando a garantia da ordem e da segurança e a administração do

bem-estar e da felicidade do Estado e de seus súditos. Conforme Torres,

“Inicia-se a separação entre o público e o privado, entre as rendas patrimoniais

e o tributo, que, entretanto, ainda é tênue, permanecendo a indistinção entre

política e economia. [...] O tributo deixa de ser esporádico e destinado a

atender necessidades públicas e passa a exibir finalidades extrafiscais,

podendo ser cobrado, com apoio na Razão de Estado, para o ulterior fomento

das atividades produtivas das empresas e mediante intervenção direta na

economia, por meio de monopólios e do fabrico de diversos produtos.‖

No Estado Fiscal, que gradualmente sucede ao Estado de Polícia, com o

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advento do liberalismo e do capitalismo, a receita pública assume novo perfil,

passando a fundar-se nos empréstimos e principalmente nos tributos. Dá-se a

separação entre a fazenda pública e a fazenda do príncipe, entre a política e a

economia, minimiza-se a intervenção estatal, o tributo deixa de ser transitório e

vinculado a necessidades conjunturais para ser cobrado permanentemente

com base na riqueza e na capacidade contributiva. Conforme Torres: ―No

Estado Fiscal modifica-se o conceito de riqueza. Antes, no patrimonialismo,

apenas o rei e a Igreja eram ricos. No Estado de Polícia começa a se alterar a

consideração da riqueza, que passa a ser o símbolo da felicidade do príncipe e

dos súditos. Agora, no liberalismo, o que importa é a riqueza das nações, ou

seja, a riqueza da sociedade suscetível de imposição fiscal pelo Estado.”

1.2 – Primórdios da Crise

A cada interpretação sobre as causas da crise da América Latina, há

uma estratégia de desenvolvimento associada que só pode ser implantada se

uma coalizão de classes for capaz de celebrar um pacto político informal que a

sustente.

No século XIX, o Estado Liberal – Estado mínimo, praticamente ausente

da área social, tinha a função de garantir a propriedade e os contratos, e deixar

todo o mais para o mercado. Neste século, entre o final da Primeira Guerra

Mundial e a queda do muro de Berlim, tivemos o Estado Social ou Social-

Burocrático. Com a crise desse tipo de Estado, a partir dos anos 70 e

principalmente nos anos 80, um novo Estado começa a emergir: o Estado

Social-Liberal, que é social, pois mantém suas responsabilidades pela área

social, mas é liberal porque acredita no mercado e contrata a realização dos

serviços sociais de educação, saúde, cultura e pesquisa científica de

organizações públicas não-estatais que financia a fundo perdido com

orçamento público.

A orientação ao mercado permanece como prioridade, mas o objetivo

não é atingir o Estado mínimo e sim reconstruir o Estado devolvendo-lhe

capacidade de governar e exigindo que os prestadores de serviços ao Estado

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compitam entre si ao invés de deterem o monopólio de seus recursos

destinados àqueles serviços.

A década de 80 foi um período de crise para a América Latina e para a

Europa Oriental. Nos países desenvolvidos, a crise foi mais branda, mas

mesmo assim, houve, desde o início dos anos 70, uma queda efetiva de suas

taxas de crescimento, ao mesmo tempo em que o desemprego transformou-se

no principal problema desses países: nos últimos 20 anos, o crescimento foi

correspondente à metade do que havia sido nos vinte anos anteriores.

2 – Crise Fiscal

A interpretação da crise do Estado é uma tentativa de síntese entre os

antigos paradigmas, que atribuíam um papel decisivo ao Estado, e o paradigma

neoliberal. Ela considera que a crise do Estado possui três aspectos: uma crise

fiscal, uma do modo de intervenção e uma da forma burocrática de

administração do Estado. A crise fiscal caracteriza-se pela perda do crédito

público. Pelo fato de que a elevada dívida pública, combinada com altas taxas

de inflação, déficit público, altas taxas de juros internas, taxas declinantes de

crescimento, torna ela própria explosivas as expectativas com relação ao seu

crescimento.

A crise do modo de intervenção é definida pela exaustão das formas

protecionistas de intervenção, pela multiplicação de subsídios e pelo excesso

de regulação em uma economia. A crise da forma burocrática de

administração, pela rigidez e ineficiência do serviço público.

De acordo com essa interpretação, a crise do Estado é a causa básica

da crise econômica dos países do Terceiro Mundo e do Leste Europeu e da

queda das taxas de crescimento dos países desenvolvidos a partir dos anos

70. Os países que foram capazes de superar a crise foram essencialmente

aqueles que preservaram sua solvência fiscal.

A causa básica para a crise não será encontrada no progresso

tecnológico excessivamente capital-intensivo (ou poupador de capital) nem

deterioração das relações capital-trabalho baseadas nas técnicas tayloristas.

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Essas duas causas, particularmente a última, podem ajudar a explicar a crise,

mas elas não fornecem a explicação essencial.

A complexidade da lei fiscal também não permite que o contribuinte

cumpra com rigor as obrigações fiscais, porque não a entende ou, muitas

vezes, a própria ordem tributária potencia a evasão, dado que a máquina fiscal

não se encontra preparada para fiscalizar todos os contribuintes dada a

complexidade que a enferma.

A evasão e fraude fiscais, desde sempre temas polêmicos, são, todavia,

atualmente muito debatidos em época de crise mundial, já que tais práticas

abusivas e criminosas constituem um ataque ao suporte financeiro do Estado,

originando outras conseqüências nefastas quer para a economia nacional quer

para a economia internacional. É inerente saber a definição de alguns

conceitos, para aprimoramento do campo de estudo, a saber:

2.1 – Elisão Fiscal

Segundo SABBAG (2013, p. 202) esta tem o objetivo de

impedir a ocorrência de um determinado fato gerador

sendo por exclusão do contribuinte ou somente pela

redução do montante tributário a ser pago, referindo-se

as condutas lícitas do planejamento do imposto ou

economia deste.

MACHADO (2004, p. 132) explica que é o ato de

supressão do imposto, ou seja, é o ato de elidir ou

eliminar o imposto. Elisão segundo MACHADO, ao

contrário da definição de outros autores, é um ato ilícito,

justamente por tentar eliminar um tributo.

ALEXANDRE (2010, p. 287), fala de hipóteses em que

poderá ocorrer elisão, após a ocorrência do fato gerador,

tais como: O momento da declaração do imposto de

renda de pessoa física, onde este na hora de declarar o

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seu imposto, poderá escolher entre o modelo mais

simples e o mais completo, onde no primeiro terá a sua

redução de 20%, até um determinado limite.

No mesmo sentido TORRES (2012, p. 8), fala que a

elisão pode ser tanto lícita quanto ilícita, onde a primeira

consiste em planejamento fiscal existente, enquanto que

a ilícita consiste em planejamento fiscal abusivo.

A elisão, onde é denominada por alguns doutrinadores como evasão

lícita, ocorre antes de acontecer o fato gerador, onde o contribuinte tem a

opção de celebrar negócios jurídicos com a carga tributária menos onerosa,

devido ao planejamento tributário. Ou seja, a elisão, de acordo com a doutrina,

ocorre antes da ocorrência do fato gerador, e pode ser tanto lícita, onde

obedece o que está descrito na lei tributária e a ilícita que se trata de abuso de

forma.

2.2 - Evasão Fiscal

A evasão fiscal ocorre quando o contribuinte realiza atos ilegais ou

fraudulentos após a concretização do fato gerador, visando suprimir, reduzir ou

retardar o cumprimento da obrigação tributária.

Dificilmente, encontra-se na doutrina uma abordagem exclusiva da

evasão fiscal, já que a elisão mostra-se como o contraponto da ilegalidade,

dessa forma cumpre transcrever o entendimento de Hermes Macedo Huck,

citado por Leandro Paulsen (2005. p.949):

“Evasão é sempre ilegal; a elisão é lícita. “Evasão é

sempre ilegal. A fuga do imposto devido, manifestada

sob a forma de fraude, simulação ou embuste de

qualquer natureza, sofre condenação em todos os

sistemas jurídicos nacionais. Elisão, elusão ou evasão

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lícita é a subtração ao tributo de manifestações de

capacidade contributiva originalmente sujeitas a ele,

mediante a utilização de atos lícitos. A fraude à lei, de

forma genérica, está incluída na hipótese de evasão, e

sua prática consiste em evitar ardilosamente, consciente

e dolosamente o surgimento do fato gerador do tributo.”

Dessa maneira, a evasão fiscal possui caráter ilícito, o contribuinte de

maneira ardilosa visa o não pagamento do tributo, mesmo após o nascimento

da obrigação tributária. Já a elisão fiscal consiste nas escolhas preliminares

autorizadas pela legislação, ou não proibidas por esta, que evitam, diminuem

ou protelam o pagamento do tributo.

2.3 - A Crise nas Finanças Públicas nos Anos 80

A partir da segunda metade dos anos 80, a idéia de que o governo

apresentava um sério desequilíbrio, que era necessário corrigir e que se

encontrava na raiz do problema da alta inflação que o país experimentava,

tornou-se majoritária entre os analistas econômicos. As causas desse

desequilíbrio foram variando ao longo do tempo, mas podem ser resumidas nos

seguintes pontos:

A crise da dívida externa, pelo efeito simultâneo da elevação das taxas

de juros internacionais e do desaparecimento do crédito externo, que

fora abundante ate 1982;

O aumento do peso dos encargos da dívida pública, pelo aumento da

relação dívida do Governo Central/PIB;

O aumento dos gastos do governo, a partir do início da chamada Nova

República em 1985;

Os efeitos da Nova Constituição, notadamente no que tange ao impacto

sobre benefícios previdenciários e transferências constitucionais da

União;

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Cada um desses pontos encontrou, no seu momento, sólidos alicerces

nos dados da época. Vale a pena citar alguns dados esparsos: A taxa de juros

externa, que fora de 9,4% ao ano a segunda metade dos anos 70, atingiu uma

média de 14,9% nos três primeiros anos da década de 80; A dívida líquida total

do Governo Central que era de apenas 4% do PIB no começo dos anos 80,

cresceu rapidamente, até 20% do PIB em meados da década; O gasto corrente

do governo aumentou uma média de 10% do PIB em 1985 para 13,9% no

qüinqüênio seguinte.

Esse conjunto de fatores contribuiu para a crise inflacionária da

economia brasileira dos anos 80 e, indiretamente, para a queda das taxas de

crescimento. Entretanto, persiste a idéia de que só o setor privado se ajustou e

há uma percepção de que a situação fiscal continua crítica.

2.4 - Situação Fiscal no início dos Anos 90

Em relação a crise da dívida externa, há alguns anos, podiam ser

estimadas de forma razoavelmente aproximada, com base nos dados de

receita e despesa da Contas Nacionais (CNs). Portanto, tendo ocorrido um

aumento expressivo em algumas rubricas fundamentais do gasto público nas

CNs nos anos 90, alguns analistas tenham suposto que a situação fiscal não

podia ter melhorado.

O problema de adotar as CNs como critério para avaliar a verdadeira

situação das cotas públicas é que nos últimos anos a trajetória recente dos

seus resultados se descolou da evolução das necessidades de financiamento

do setor público. Entretanto, há dois elementos que autorizam a fazer essa

escolha. Primeiro, o déficit consolidado guarda relação com a evolução da

dívida do setor público e a trajetória desta nos anos 90. E segundo, a

interpretação dos resultados das CNs ficou prejudicada pela evolução recente

do item: outras receitas correntes líquidas das CNs. A tabela 1 no anexo,

mostra o comportamento do resultado inclusive juros internos das contas do

governo (Federal, Municipal e Estadual) de 1980 e 1994 e indica a variação

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errática do mencionado item de receita que distorce todos os cálculos do

resultado das CNs.

A crítica aos encargos da dívida pública, acerca do caráter

supostamente provisório do ajuste fiscal dos últimos anos, merece um exame

cuidadoso, com ênfase no que aconteceu em 1994 e 1995. O argumento de

que o gasto do Tesouro Nacional está artificialmente contido, ganhou força nos

primiros anos da década atual, a partir da constatação de que as necessidades

de financiamento do setor público de fato tinham caído, conjugada porém com

a percepção predominante no público de que o problema fiscal estava longe se

ter sido equacionado. Muitas vezes, o argumento era acompanhado da alusão

à suposta inutilidade de se aumentarem os impostos como forma de superar a

existência desse desequilíbrio potencial das contas públicas, o que

concentraria a necessidade de reforma fiscal no ataque a evasão tributária e

numa grande reforma administrativa. Em suma, o Brasil estaria no lado ruim da

Curva de Laffer¹, 1quando elevações das alíquotas tendem a não produzirem,

se não contraproducentes, para aumentar a arrecadação.

O Equívoco deste último ponto especifico, referente à receita, é que ele

foi simplesmente negado pela evidência empírica mais recente. A tabela 2

apresenta a evolução da receita tributária da União desde 1988. Observe-se

que ela aumenta quase 3 pontos do PIB entre esse ano e 1994, o que é

perfeitamente consistente com o incremento observado entre essas mesmas

datas na carga tributária, na primeira coluna de dados da tabela 2.

Segundo o advogado com atuação em Direito Tributário, Cezar

Augusto C. Machado, a conta não seria tão absurda se o Brasil não tivesse

uma arrecadação tributária extremamente alta quando comparada a outros

países de economia similar. E boa parte desse problema está enraizado no

nosso sistema tributário que é totalmente complexo. Conforme avaliação do

Banco Mundial, o custo de compliance no Brasil é o mais alto do mundo. Isso

significa que gasta-se muito para ditar as regras e manter seu funcionamento.

1 A curva de Laffer é, em economia, uma representação teórica, como podemos ver pelo gráfico, da relação entre o valor conseguido em impostos pelo governo e todas as suas hipóteses de taxação.

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Em resumo, sustenta-se um sistema ineficiente por falta de disposição dos

governos para a mudança. Historicamente a solução adotada em épocas de

crises sempre foi a mais fácil, que vem acompanhada do aumento e da criação

de novos impostos. A reforma tributária seria a única maneira de reverter o

problema atual e não empurrá-lo para frente como tem sido feito nas últimas

décadas. Sim, há 20 anos se fala em reforma do sistema sem que nenhum

governo tenha se mobilizado. Talvez se isso já tivesse ocorrido hoje a história

seria outra.

3 – Guerra Fiscal do ICMS

O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços –ICMS, possui

papel fundamental na arrecadação dos Estados da Federação. Nesse sentido,

o ICMS, em alguns estados menos desenvolvidos em que a arrecadação de

outros tributos é diminuta, constitui uma fatia importante do orçamento

financeiro da região, sendo o tributo de maior arrecadação no país.

Regulando tal imposto, a Lei Complementar n° 24/75, diz que a

concessão de benefícios fiscais relativas ao ICMS dependerá sempre da

decisão unânime dos Estados representados, o que torna tal concessão um ato

difícil de ocorrer.Diante de tal cenário, muitos Estados passaram a conceder

benefícios unilaterais, ou seja, incentivos fiscais para a instalação de indústrias

que proporcionam o desenvolvimento local, com o fomento ao trabalho e

distribuição de renda, sem respeitar o disposto na legislação.

Entretanto, o excesso de concessão de benefícios culminou em uma

política exacerbada chamada ―Guerra Fiscal‖, verdadeiro leilão de incentivos fiscais para o estabelecimento de empreendimentos empresárias no solo

estatal, em que os atrativos aumentam à medida que a guerra acirra-se.

A dificuldade para se conceder benefícios fiscais e a enorme

desigualdade regional acaba por levar muitos Estados a conceder tais

benefícios sem respeitar o dispositivo constitucional e a Lei 24/1975,

aprovando-os à revelia do CONFAZ.

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No entanto, no âmbito dos Tribunais do Judiciário, a necessidade de

convênio para a concessão de benefícios fiscais do ICMS sempre foi

considerado um dogma inafastável na jurisprudência, de forma que todos os

casos o benefício foi concedido sem a previa aprovação do CONFAZ. O

resultado final foi a declaração de inconstitucionalidade da lei concessiva.

Porém, em decisão de maio de 2010, o Supremo Tribunal Federal,

surpreendentemente, ratificou um benefício fiscal do ICMS que foi concedido

sem a celebração do convênio autorizativo. O caso objeto da decisão foi uma

lei do estado do Paraná que concedeu isenção do ICMS nas contas de água,

luz, telefone e gás utilizados por templo de qualquer culto. Salienta-se que

nesse caso não haveria a imunidade religiosa, tendo em vista que o

contribuinte de direito seria as concessionárias e não a igreja , que seria mera

contribuinte de fato. Com isso, a hipótese era de incidência do ICMS, mas com

a dispensa, por lei, do pagamento, de forma a beneficiar os templos de

qualquer culto. Analisando a questão, o STF entendeu inexigível a celebração

de convênio, porque a concessão de isenção a templo de qualquer culto não

teria a aptidão de deflagrar a guerra fiscal. Nessa decisão o STF deixou clara a

interpretação da do art. 155,§2°, XII,g, o qual serve para coibir a guerra fiscal

entre os Estados.

A guerra fiscal pode ser conceituada como a prática exacerbada de

políticas fiscais para a atração de investimentos particulares, em que os Entes

Federados disputam, através da concessão de benefícios fiscais, a instalação

de empresas que acabam por permitir o desenvolvimento local e a geração de

emprego e renda. Nesse sentido, Tramontin conceitua guerra fiscal como:

“Denomina-se guerra fiscal porque existe inequívoca situação de conflito entre

os Estados federados. Fala-se em guerra, porque se trata de ações não

harmônicas entre os Estados, pois cada um está agindo sem levar em

consideração os efeitos que suas concessões de incentivos podem gerar em

outros.”

Deve-se ressaltar que a guerra fiscal pode ocorrer entre todos os entes

da Federação, tanto de forma horizontal (entre os próprios Estados ou só entre

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os Municípios) quanto vertical (entre a União e os Estados, União e Municípios

e Estados e Municípios).

A concessão indiscriminada de benefícios fiscais relativos ao ICMS

acaba por gerar o fenômeno da ―guerra fiscal‖, onde o excessivo número de incentivos e benefícios interferem diretamente no cenário político nacional,

aumentando as disputas estatais pela atração de investimentos internacionais.

Assim como a política de concessão de benefícios traz efeitos negativos e

desequilíbrio do Pacto Federativo, auxilia na redução das desigualdades

regionais e geração de emprego e renda, principalmente nas regiões menos

favorecidas.

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CAPÍTULO II

A CARGA TRIBUTÁRIA BRASILEIRA E A SITUAÇÃO FISCAL

DO BRASIL E PORTUGAL APÓS CRISE MUNDIAL

1- Breve História da Origem da Carga Tributária brasileira

A palavra ―tributo‖, que já foi interpretada de modo negativo como

instrumento de opressão e discriminação social, atravessou a história e

assume nos dias de hoje o significado de obrigação dispendiosa, tutelado do

mesmo modo como se tutela os valores supremos de uma sociedade.

O surgimento dos tributos na história da humanidade relaciona-se com a

idéia de criação do Estado. Com a separação de governantes e governados,

houve a necessidade de instituir uma administração pública, aparato militar,

obras públicas etc... Para custear esses novos gastos, foi necessário que parte

da riqueza produzida pela população fosse remetida a um agente público ou

soberano, nascendo aí a figura da tributação.

Com o fim do Império Romano, surge para o mundo ocidental o

Feudalismo. Esse novo sistema baseava-se na descentralização político -

administrativa. Como diz o próprio nome, base da organização era o feudo,

inexistindo a figura do Estado centralizador. Desse modo, as práticas tributárias

foram drasticamente transformadas, porém, não perderam suas marcas de

violência e opressão. Os tributos eram cobrados sobre a produção dos servos

em decorrência da utilização, por parte desses, de instalações como pontes,

estradas, moinhos pertencentes ao senhor feudal e a proteção que esse dava

àqueles. Após a decadência do sistema feudal, surge na Europa Ocidental, a

partir do século XVI, a formação dos Estados Nacionalistas, nos quais cada

feudo foi abrindo mão de sua autonomia para dar lugar a uma política –

administrativa centralizada.

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A luz do Direito, tributo é um instituto jurídico que contém definição de

seu conceito legal no artigo 3º do Código Tributário Nacional que assevera:

“Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou valor que nela

se possa exprimir que não constitua sanção por ato ilícito, instituída por lei e

cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”. Destarte,

como sendo o tributo uma prestação pecuniária, significa dizer que, o tributo só

pode ser devido em dinheiro, não havendo possibilidade legal de pagamento

do mesmo por coisa diversa.

Nesta linha, a feitura da cobrança do tributo é exercido por ato

administrativo vinculado, o ato vinculado basicamente consiste em o

administrador fazer o que está posto na lei, sem ter a liberdade de escolha, não

pode agir dentro do seu juízo de oportunidade e conveniência. Portanto, a

cobrança dos tributos é imperativa e obrigatória, as autoridades devem exigir o

pagamento dos tributos de acordo com a lei especifica. Dessa forma, o Código

Tributário Nacional em cumprimento ao mandamento Constitucional,

estabelece quais os impostos que são da competência de todos os entes

federais, então cabe a união instituir determinados impostos, são eles: IR-

Imposto de Renda, IPI-Imposto sobre Produtos Industrializados, IOF-Imposto

sobre Operações Financeiras, ITR-Imposto Territorial Rural, dentre outros.

A atribuição de competência dos impostos, compete aos Estados e

Distrito Federal, instituir os impostos: ICMS-Imposto sobre Circulação de

Mercadorias e Serviços, IPVA-Imposto sobre Propriedade de Veículos

Automotores, dentre outros. Em âmbito local, caberá aos municípios a

competência para instituir os impostos: IPTU-Imposto sobre a Propriedade

Predial e Territorial Urbana, ITBI-Imposto sobre Transmissão Inter Vivos de

Bens e Imóveis e de Direitos Reais a eles relativos, ISS-Imposto Sobre

Serviços. Destarte, a Constituição vai distribuir a competência de cada ente

para instituir os impostos, necessitando de uma lei complementar para

regulamentar esses impostos, e a lei delegada vai dispor especificamente de

cada imposto, tem municípios que dispõe de seu próprio código de tributos.

23

2- Carga Tributária do Brasil

Sabe-se que o Estado arrecada tributos para suprir os gastos da

máquina pública, gastos esses, que estão diretamente ligados para o

desenvolvimento social e econômico dos indivíduos. Assim, já é sabido que o

excesso de tributação inibe o crescimento econômico, afetando também, as

unidades produtivas, impede a expansão do parque industrial, diminui a

entrada de capital estrangeiro produtivo, dentre outras.

O contribuinte brasileiro convive com uma pesada carga tributária,

originada de uma legislação fiscal complexa. Assim, por conta dessa elevada

carga tributária, muitas das empresas optam por clandestinidade, o que diminui

a arrecadação de tributos. Verifica-se que, os contribuintes tem a sensação de

que no Brasil se paga tributos em vão, os mesmos, na teoria tem que cumprir

uma função social para serem cobrados, mas na pratica não se tem um

atendimento a essas funções.

A carga tributária de um país é a parcela de recursos que o Estado retira

dos indivíduos e empresas para financiar as ações do governo. Em 2009, a

receita arrecadada no Brasil em relação a 2008 teve um crescimento nominal

de 3,25%. No mesmo período, o PIB nominal cresceu 4,60%. Porém, quando

retirados os efeitos da inflação, a arrecadação federal obteve uma queda real

de 3,05%, e o PIB, de 0,2%. Assim, a carga tributária nacional em relação ao

PIB caiu de 34,79% em 2008 para 34,31% em 2009.

No Brasil, assim como nos países emergentes pesquisados, os tributos

sobre o consumo impactam mais na formação da carga tributária bruta do que

os tributos sobre a renda. Enquanto os tributos sobre o consumo são

responsáveis por 45,8% da CTB brasileira, os incidentes sobre a renda

representam 24,6% da CTB. Na maioria dos países desenvolvidos ocorre o

inverso. Já as contribuições para a seguridade social brasileira representam

27,1% da Carga Tributária Bruta e se aproximam de alguns países avançados,

ao contrário do que acontece em países em desenvolvimento.

24

A carga tributária brasileira deverá chegar ao maior nível de sua história

em 2015. Assim que foi anunciado o resultado das eleições de outubro, o

governo federal e os governos estaduais começaram a se articular para

aumentar a arrecadação, seja por meio do aumento de tributos, seja

ressuscitando impostos, como a Contribuição Provisória Sobre Movimentações

Financeiras (CPMF).

Além da alta demanda por serviços públicos, outro fator que leva ao

aumento da carga tributária no Brasil é o excesso de impostos e burocracia.

Para especialistas, além de reduzir as complicações e simplificar o sistema, o

país precisa reduzir a carga sobre os mais pobres e taxar a renda ao invés do

consumo. ―O Brasil tributa o produto de alto luxo na mesma proporção do arroz

com feijão‖, afirma o consultor Carlos Tortelli, da Consult Consultoria

Empresarial (Gazeta do Povo – Dez/2014). Para ele, outro equívoco é a

concessão benefícios para determinados setores.

Parlamentares da base do governo defendem uma reforma tributária, a

ser analisada na Câmara, que trate não só da distribuição dos recursos

arrecadados, mas também do aumento da tributação sobre a parcela mais rica

da população, com o objetivo de equacionar o ajuste fiscal e reduzir a

desigualdade tributária. Há propostas na Câmara que buscam alterar as regras

de tributação nessa área, mas ainda sem muitos avanços. Uma comissão

especial vai analisar as propostas relacionadas à reforma tributária que

tramitam no Congresso.Uma das propostas trata de tributo previsto na

Constituição Federal, mas até hoje não regulamentado, o chamado Imposto

sobre Grandes Fortunas. As dificuldades para criação desse imposto

começaram na Assembléia Constituinte.

Enquanto outros impostos podem ser regulados por lei comum, a

exemplo do Imposto de Renda, o Imposto sobre Grandes Fortunas precisa de

uma lei complementar, que tem tramitação especial no Congresso. Estudo do

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), de 2011, mostra que quanto

menor a renda do trabalhador brasileiro, mais tributos ele paga em relação ao

total do que ganha. Segundo o instituto, os 10% mais pobres contribuem para o

25

Tesouro com 32% de seus rendimentos; enquanto isso, os 10% mais ricos,

contribuem com apenas 21%. A carga tributária brasileira chegou, em 2013, a

quase 36% de toda a riqueza produzida no País.

Outro estudo, este feito por pesquisadores da Universidade de Brasília,

mostrou que a desigualdade entre ricos e pobres é maior do que se imaginava

pelos levantamentos oficiais do governo. Pela análise, cerca de 140 mil

brasileiros, com renda média de R$ 198 mil por mês, ficaram com 11% dos

recursos nacionais. Eles representam um em cada mil residentes no País.

O Brasil pede a reforma tributária. Reforma que otimize a administração

de impostos, reduza a carga tributária e, é claro, gere obrigações efetivas para

que o administrador público utilize os recursos de forma sensata, responsável e

diligente

3 – Sistema Fiscal Brasil Versus Portugal Após Crise Mundial

Linha do tempo para retratar a comparação entre os dois países do

início até pouco antes da crise mundial:

1500-1530: A preocupação de Portugal nesse período é manter a posse

e o reconhecimento das terras. A principal atividade econômica era a extração

do pau-brasil e sobre essa produção recaíam os impostos já existentes na

legislação portuguesa. O poder da igreja também resultava na cobrança de

impostos que beneficiavam a si própria. Em decorrência da ausência do poder

português nas terras não era possível o desenvolvimento de atividades

econômicas significativas, o que denota uma política tributária sem maiores

relevâncias.

1530-1580: Com medo de perder a posse, Portugal opta por iniciar a

colonização no Brasil. Outra nova atividade surgiu: a produção de açúcar não

refinado. Com o sucesso dessa, boa parte dos fluxos monetários, ou mesmo

em espécie, deixavam o Brasil através de impostos diretos e indiretos, e com

relações comerciais favoráveis ao erário português. Com o processo de

colonização, o governo português é forçado a criar uma administração pública.

Dessa forma, boa parte da arrecadação é para prover despesas com

26

funcionários e construção de cidades para abrigar essa administração e outra

parte para defender a posse da terra por invasores. Essas eram as justificativas

usadas pelo governo para a instituição da cobrança de novas taxas.

1640-1700: Com a perda de suas colônias na África e Ásia, Portugal

mergulha numa crise econômico - financeira e, em decorrência disso, o Brasil

pagará um alto preço. O processo de colonização receberá novo impulso com

a contratação de tropas mercenárias para a expulsão dos holandeses de

Pernambuco, gerando a cobrança de novas taxas, o que deixou a população

em revolta. Os holandeses expulsos desenvolveram a produção açucareira nas

Antilhas Holandesas, começando assim, a decadência da produção do açúcar

no Brasil e iniciando-se o processo de exploração de metais e pedras

preciosas.

1808-1822: Chegada da Família Real e a Corte portuguesa. Período de

transição do Brasil-colônia para o país independente. A opressão fiscal

continuou severa como nos momentos históricos anteriores e as reações

daqueles que sentiram-se prejudicados foi a Revolução de 1817, em

Pernambuco.

1822-1831: Primeiro Império brasileiro. Sob o comando e Dom Pedro I, a

separação entre Brasil e Portugal concretizou-se. As grandes entradas de

recursos ao erário, na época, eram as taxas alfandegárias, devido ao contato

comercial e econômico da elite colonial com as potências industriais européias.

1889 -1930: Este período marca o fim da Monarquia e o início da

República, em conseqüência da aliança política entre o exército brasileiro e a

oligarquia cafeeira do oeste paulista. Dessa forma, a economia e o sistema

tributário, visavam beneficiar as regiões mais ricas, produtoras do café; cabia a

cada estado da federação determinar os impostos que deveriam ser cobrados

e de que maneira, tem assim, a tributação, um forte caráter local.

Pós-1985: Promulgação da Constituição de 1988. Redemocratização do

país. Manifestações políticas de vários setores da sociedade. O sistema

tributário passa a ser questionado, até mesmo por meio do Judiciário, no

27

tocante a capacidade contributiva quando institui-se um tributo, excessiva

carga fiscal sobre as empresas.

Portugal está entre os países na zona do Euro, com renda per-capita e

IDH bastante significativos cabendo destacar que a estabilidade da economia

vem sendo gradativamente envolvida na crise financeira mundial. Incertezas

foram sinalizadas para o mercado, com o aparecimento de desequilíbrios

potencialmente inflacionários. Assim como em várias partes da União Européia,

ela reflete restrição na concessão de crédito, insegurança por parte dos

consumidores com temor relativamente ao futuro e declínio do Produto Interno

Bruto. Inicialmente, é importante ressaltar que a União Européia acabou sendo

atingida pela crise através de canais distintos. Em primeiro lugar o da bolha

imobiliária norteamericana, pois vários bancos da região tinham nas

respectivas carteiras títulos derivativos dos créditos hipotecários dos Estados

Unidos. Em segundo, está o canal do crédito, uma vez que os bancos em

consideração tiveram que correr para cobrir os prejuízos. Este fato, em

situações normais, aconteceria através de operações interbancárias, porém o

problema foi de que o temor de inadimplências estendeu-se inter bancos e

acarretou a necessidade dos bancos centrais dos países europeus injetarem

dinheiro no sistema. O crédito acabou totalmente travado. Na seqüência

desses canais, e não menos relevante, está o da economia real com os sinais

dados pelo retrocesso na economia norte-americana e significando queda na

produção, desemprego, renda e outros malefícios. O continente europeu foi à

região mais atingida e para Portugal não houve alternativa a não ser adotar

providências de atenuação dos impactos. Em princípio, a eficácia das medidas

que tomasse variariam na razão inversa do tempo em que a crise perdurasse.

A análise do cenário português nos mercados financeiros demonstra que os

bancos lusitanos desenvolvem atividades em ambiente pouco favorável,

principalmente quanto ao respectivo financiamento nos mercados

Internacionais. A análise do cenário português nos mercados financeiros

demonstra que os bancos lusitanos desenvolvem atividades em ambiente

pouco favorável, principalmente quanto ao respectivo financiamento nos

mercados Internacionais.

28

No território português, injeções de liquidez no sistema financeiro com

taxas de juros baixas estariam no centro de uma política monetária a ser

levada adiante.

A medida em que a atual crise, enraizada no setor financeiro, originária

dos países avançados, especialmente os Estados Unidos, atingiu o mundo de

forma sincronizada e, também, que a recuperação da situação passa,

necessariamente, pelo reerguimento da economia norte-americana, uma

apreciação desta aconteceu antes de enfocar os desdobramentos causados

em Portugal e no Brasil. Os efeitos da crise foram e continuam sendo sentidos

de forma diferente em Portugal e no Brasil, os quais vivenciam momentos

diversos no ciclo econômico. No caso brasileiro, o efeito de contágio da

turbulência econômica e social demonstra avanços estruturais e uma

autonomia frente ao mercado norte-americano bem maior do que no passado.

Referente ao relacionamento Portugal e Brasil, indicadores preliminares

relativos aos primeiros meses de 2009 demonstram que as empresas

portuguesas estão resistindo melhor à crise e sofrendo menos o impacto da

queda de procura. Considerando a balança comercial, historicamente a

importância lusitana para os exportadores brasileiros supera a relevância do

mercado no sentido inverso, fato que leva a acreditar que, em princípio a crise

financeira estaria afetando mais as empresas vendedoras do Brasil. Alguns

entraves a esse comércio bilateral foram equacionados. Exemplo são os

acordos aduaneiros celebrados entre a União Européia e o MERCOSUL

diminuindo a parcela da tributação no preço internacional o que pode levar

Portugal a tirar vantagens como facilitador de negócios entre o Brasil e a

Europa.

29

CAPÍTULO III

AS EMPRESAS E A CARGA TRIBUTÁRIA

1- Se temos um quadro fiscal tão amplo, porque não conseguimos melhorar algumas questões no país

A reforma tributária no Brasil é um enigma. A população vive uma

situação onde todos vêem os problemas, várias soluções são possíveis, mas

nada acontece. É um bom exemplo de como algo claramente ruim pode

perdurar muito tempo. O sistema tributário é um dos ―nós‖ do desenvolvimento

econômico e social do país. A necessidade de sua reforma, deixou de ser uma

opinião de especialista e passou a ser uma unanimidade nacional. O sistema

tributário desagrada a direita e a esquerda, os empresários, os trabalhadores,

os acadêmicos, os juízes, a classe média, os políticos... Desde 1988, todos os

presidentes eleitos declararam querer uma reforma tributária, sendo que dois

enviaram propostas de reforma ao Congresso. Contudo, todas estas tentativas

de reforma falharam.

O governo Fernando Henrique Cardoso, enviou ao congresso uma

proposta (Proposta de Emenda Constitucional Número 175 de 1995) que, após

quatro anos de discussões, foi aprovada na comissão especial constituída para

analisar seu mérito por apenas um voto contrário. Contudo, ela não foi votada

pelo plenário da Câmara dos 3 Deputados até o final do governo FHC, em

2002. A reforma foi abandonada pelo Executivo e pelas lideranças políticas,

sendo finalmente retirada pelo Executivo no início de 2003. O governo Luíz

Inácio Lula da Silva enviou outra proposta de reforma tributária ao Congresso:

a PEC 41/2003. Ela foi aprovada pela Câmara dos Deputados em setembro de

2003, mas não foi aprovada pelo Senado. As lideranças políticas do governo

tentaram retomar as discussões em 2004 e então propuseram as PECs 255,

284 e 294/2004, mas todas elas malograram ainda na Comissão Especial. Em

2008 o governo Lula enviou outra proposta ao parlamento: a PEC 233/2008.

Ela foi aprovada pela comissão especial em novembro do mesmo ano e ainda

30

aguarda votação no plenário da Câmara dos Deputados. As chances de essa

proposta ser aprovada são mínimas, uma vez que seu formulador e principal

policy advocate, Bernard Appy2, abandonou o governo em agosto de 2009. Em

resumo: as propostas de reforma tributária sofrem de crônica paralisia

decisória.

É comum os analistas se referirem ao Brasil como ―manicômio

tributário‖, dada a imensa proliferação de regras emitidas pelos legislativos

(através de leis), judiciários (a partir da jurisprudência) e executivos (através de

portarias, decretos e resoluções) de todos os níveis federativos. O advogado

mineiro Vinícios Leôncio resolveu colocar todas as legislações tributárias em

um único volume, que pretende entrar para o Guinness World of Records3

como o maior livro do mundo. Este desenvolvimento caótico de regras acabou

por gerar enormes distorções na estrutura tributária. Dentre os problemas,

podemos destacar os seguintes:

1. Excesso de burocracia

2. Regressividade: O alto peso dos tributos indiretos (sobre os

produtos),faz com que a carga tributária seja altamente

regressiva, ou seja, os pobres pagam proporcionalmente mais do

que os ricos

3. Tributação sobre setores errados: a maioria dos países do

mundo não tributa produtos que geram grande bem-estar social,

como alimentos e remédios. Igualmente, os investimentos e as

exportações costumam ter tratamento privilegiado, pois

contribuem para o desenvolvimento econômico do país. Já no

Brasil, estes setores são taxados, contrariando o bom senso

econômico. A razão disto é o sistema de cobrança na origem do

ICMS. Os alimentos são tributados porque os estados agrícolas

sabem que uma grande parte do imposto será pago por outros

2 Appy foi funcionário do Ministério da Fazenda de 2003 a 2009. Ocupou os cargos de Secretário Executivo, Secretário de Política Econômica e Secretário de Reformas Econômico-Fiscais. 3 É uma edição publicada anualmente, que contém uma coleção de recordes e superlativos reconhecidos internacionalmente, tanto em termos de performances humanas como de extremos da natureza.

31

estados, fazendo com que o custo da medida seja diluído por toda

a economia nacional. Assim, os estados agrícolas vêem a

tributação dos alimentos como uma medida de ganhos

concentrados para seus governos e custos difusos para toda a

população.

4. Desoneração sobre setores errados: desde a volta da

autonomia estadual em 1982, os estados usam seus sistemas

tributários para atrair investimentos, uma estratégia que se acirrou

a partir da segunda metade da década de 90. O ICMS se

caracteriza como sendo um imposto não neutro. Ou seja, ele

muda as preferências das famílias e empresas com relação às

que elas teriam em um mercado totalmente livre. A guerra fiscal

do ICMS acentua essa característica. Quando uma empresa

escolhe sua localização devido a benefícios fiscais e não por

fatores decorrentes dos custos de produção - como proximidade

com o mercado consumidor, proximidade com as matérias-

primas, custo e qualidade da mão de obra, etc - ela está sofrendo

uma distorção alocativa.

Segundo Kiyoshi, Especialista em Direito Tributário, o Governo gasta

como entende necessário ou conveniente, e não como manda a Lei

Orçamentária Anual, sempre contando com a generosa compreensão dos

outros Poderes. A DRU, que nasceu em uma situação emergencial, para

vigorar nos exercícios de 1994 e 1995 (Emenda de Revisão nº 1/94), apesar de

não mais existir aquela situação geradora, vem sendo prorrogada por meio de

sucessivas Emendas, permitindo que continuem mutilando a Lei Orçamentária

Anual, assim que aprovada.

O grosso do desvio de verbas, acontece através do ralo representado

pela DRU. Existem também, outro tipo de desvio: o deslocamento de verba de

determinada dotação, destinada ao cumprimento de uma finalidade pública,

para outra dotação visando o cumprimento de finalidade pública diversa.

32

Os cartões corporativos que, atualmente, estão na alça de mira da

grande imprensa são meros efeitos de algo bem pior. O tão falado princípio da

transparência, invocado pelo governo para justificar a manutenção desses

cartões, na verdade, nada tem de transparente a não ser que se limite o

conteúdo desse princípio à revelação do montante gasto. Sabemos que o

montante a ser gasto em 2008 supera R$ 125 bilhões, mas jamais saberemos

onde, quando e como serão gastos esses bilhões. O que é importante no

princípio da transparência não é o montante gasto, mas sim, a prévia

identificação da causa da despesa a ser feita e a indicação expressa de sua

finalidade. E isso só será possível mediante observância das normas

orçamentárias previstas na Lei nº 4.320/64, que fixa as dotações de despesas

públicas com indicação dos elementos de despesas.

Concluindo, é preciso diminuir o tamanho do Estado, enxugar a máquina

governamental e desenvolver a cultura do cumprimento das normas legais e

constitucionais, para possibilitar a diminuição da carga tributária, devolvendo ao

setor produtivo o oxigênio necessário à expansão de suas atividades. Com o

crescimento da economia, a arrecadação tributária crescerá de forma natural. A

inadimplência tornar-se-á uma raridade, diminuindo o nível de corrupção

e desafogando os órgãos administrativos e judiciários para cobrança da dívida

ativa. Isso contribuirá para baixar o custo Brasil. O desemprego, também,

diminuirá poupando verbas governamentais para o setor de assistência social.

Se o governo continuar atrapalhando o crescimento econômico, aumentando o

tamanho do Estado de tal sorte que a nação não mais consiga sustentá-lo,

surgirão tantos problemas que obrigará o governante a aumentar ainda mais o

confisco tributário. Tudo é uma questão de opção do governante responsável.

2- Conseqüências da Carga Tributária para as Empresas

O setor produtivo é um dos grandes responsáveis pela geração de

emprego, renda e receitas para o país, mas esse potencial poderia ser melhor

aproveitado, com um ambiente mais favorável para os negócios, com mais

segurança jurídica, estímulos para a ampliação da produção, a geração de

33

novas empresas, a atração de investimentos e a oferta de produtos e serviços

a preços mais acessíveis a população. Quanto maior a carga tributaria menor

é a capacidade de investimento do setor privado.

As empresas nacionais precisam ser mais produtivas e mais

competitivas, pois, no ambiente global e de intensa concorrência, o Brasil tem

perdido empresas para países que apresentam melhores condições para se

instalar. Um dos fatores que influenciam nesse cenário é a alta carga tributária,

que é uma das maiores do mundo. Entre os 34 países da América Latina, o

Brasil é o segundo colocado.

Os índices da carga tributária têm crescido ao longo dos anos,

acompanhado do gasto publico, mas a eficiência na aplicação dos recursos

não está ocorrendo no mesmo ritmo. O Brasil ainda carece de investimentos

em serviços básicos, como: educação, saúde, infraestrutura, saneamento,

energia, transporte, segurança etc.

Na década de 80, a carga tributaria correspondia a 25% do PIB e em

2010 já representava 33,2%. Em 2013 ela representou 36,42% do PIB, o

equivalente a 8,5 mil Reais por habitante e a 133 dias de trabalho ao ano. Em

comparação com os demais países que formam o BRICS, a carga brasileira foi

quase o dobro da media, 18,5% (Rússia, 23%; Índia, 13%; China, 20% e África

do Sul, 18%).

Os brasileiros se deparam com mais de 60 tributos entre impostos,

contribuições, taxas federais, estaduais e municipais. São editadas, em média,

35 normas por dia e cada empresa lida com aproximadamente 3500 normas

referentes às questões tributarias. São gastos, em média, 45 bilhões de Reais

ao ano para a manutenção de pessoal, sistemas e equipamentos no

acompanhamento das alterações legislativas.

Há dezenas de obrigações acessórias que uma empresa deve cumprir

para tentar estar em dia com o fisco: arquivos digitais, declarações, formulários,

livros, guias, etc. Como se não bastasse este caos, existe ainda o ônus

34

financeiro direto dos tributos, que tomam até 40% do faturamento de uma

empresa. Somente o ICMS pode tomar 18%, o IPI, 10%, o PIS e a COFINS,

até 9,25%, além do Imposto de Renda, Contribuição Social sobre o Lucro,

INSS, FGTS, Contribuição Sindical, IPTU, IPVA, etc. Desta forma, o grande

volume de informações e sua contínua complexidade acabam dificultando a

aplicação de rotinas e o planejamento.

São necessárias reformas estruturais no Brasil, dentre elas a tributária,

pois o sistema atual é burocrático, complexo, injusto e desestimula a produção

e o consumo.

3- A visão da literatura política

1. O Executivo é fraco - Na década de 80 e no início dos anos 90, os

brasilianistas americanos e os cientistas políticos brasileiros mais

respeitados (Ames, 2003, Lamounier, 1996, Mainwaring, 2001), viam o

sistema político do país como excessivamente fragmentado, indisciplinado,

desordenado, personalista, clientelista e ineficiente do ponto de vista

econômico e democrático.

2. O Executivo não tinha real interesse em aprovar a reforma - Marcus

Melo (1997, 2005) argumenta que a reforma não foi bem sucedida por

causa da resistência das burocracias fazendárias e orçamentárias. Iris

Campos (2002) argumenta de forma parecida para explicar o insucesso da

PEC 175/1995. Ela diz que a instabilidade econômica no final do mandato

de Fernando Henrique Cardoso fez com que as prioridades mudassem das

reformas estruturais para o ajuste fiscal de curto prazo, fazendo com que o

governo abandonasse a reforma. Esses argumentos podem ser rebatidos

com críticas históricas e teóricas devendo considerar que as burocracias

fazendárias e orçamentárias possuem limitado poder sobre o parlamento.

Em resumo: não existem bons motivos na literatura política para explicar

o fracasso da reforma tributária. Os argumentos comumente apresentados são

antigos e fracos.

35

Há necessidade de um sistema mais simples, com redução do número

de tributos e ampliação da base contributiva, que reduza o peso excessivo da

carga tributária e a burocracia nela embutida. É preciso também desonerar a

folha de salários de modo a aumentar a competitividade e a eficiência

econômica.

36

CONCLUSÃO

O Brasil precisa de fundamentos macroeconômicos sólidos que reduzam

as incertezas sobre o futuro e gerem confiança para o investidor, sendo

necessário aumento nos investimentos, melhor gestão dos gastos públicos e

estrutura tributária simples e transparente. São metas: elevar a taxa de

investimento (formação bruta de capital fixo sobre o PIB) de 18,1%, em 2012,

para 24%, em 2022; aumentar a participação do investimento na despesa

primária total do governo federal de 5,8% em 2012 para 8% em 2022; zerar a

cumulatividade dos tributos no Brasil. O percentual de tributos com caráter

cumulativo passaria de 7,7% do total de tributos em 2011 para 0% em 2022.

Sabemos que os desafios são grandes, mas o Brasil tem potencial para

crescer ainda mais e de forma sustentável, para tanto entendemos que as

mudanças são necessárias para eliminar os gargalos que inibem o

desenvolvimento socioeconômico.

É necessário vontade política, coragem, uso racional dos recursos e

eficiência na gestão, o que passa pela construção de uma agenda positiva em

prol do Brasil e dos interesses coletivos.

Se desenvolvidas essas ações, contribuirão para a efetivação da relação

positiva entre produção e consumo. Aliando com o aproveitamento das

oportunidades e condições favoráveis que temos, como: o potencial de

recursos naturais, o clima, o mercado consumidor interno, poderemos nos

consolidar como um dos melhores países para se investir, empreender e para

se viver.

Quanto a Guerra Fiscal do ICMS, tendo em vista os benefícios e

prejuízos da concessão de benefícios fiscais e da disputa fiscal entre os

Estados, deve-se buscar uma forma de adequar a concessão de benefícios

fiscais relativos ao ICMS aos anseios dos Estados menos desenvolvidos, que

37

vêem em tais concessões uma maneira de buscar o desenvolvimento e a

melhoria de sua condição social.

38

ANEXOS

Índice de anexos

ANEXO 1

39

ANEXO 2

40

ANEXO 3

REPORTAGEM INTERNET I Fonte: Brasil Econômico

41

42

43

REPORTAGEM INTERNET II Fonte: Conjur

INCENTIVOS FISCAIS

Supremo sinaliza pela modulação da Guerra Fiscal 25 de março de 2015, 6h27

Por Alexandre Coutinho da Silveira

Há novidades na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Após forte demanda dos

contribuintes, o STF aceitou modular os efeitos da decisão de inconstitucionalidade das normas

concessivas de incentivos fiscais de ICMS sem aprovação do Conselho Nacional de Política

Fazendária (Confaz). Na prática, sinalizou pela desnecessidade de os contribuintes

recolherem, retroativamente, todos os tributos exonerados por meio das referidas normas de

incentivo. Melhor explicando:

Órgão Pleno do STF julgou (ADI 4.481) inconstitucional o dispositivo da Lei 14.985/2006–PR

que traz benefícios fiscais no âmbito do ICMS. O fundamento está no artigo 155, parágrafo 2º,

inciso XII, alínea g, da CF/88, associado à Lei Complementar 24/75: tratando de ICMS, a

concessão de incentivos será válida apenas se previamente acatada pelo Confaz.

Mas nada disso é novidade. A regra constitucional que condiciona a validade dos benefícios à

deliberação do Confaz está assentada e é, há muito, aceita por doutrina e jurisprudência. Se

dúvidas houvessem quanto ao entendimento do STF, elas cessaram em junho/2011, quando

diversos recursos sobre o tema foram julgados, em todos declarada a inconstitucionalidade das

leis estaduais[i].

A novidade[ii], noticiada pelo STF, é de que foi determinada a modulação dos efeitos da

decisão, para proteger os contribuintes que gozaram dos benefícios e que, não fosse por tal

modulação, poderiam ser cobrados retroativamente dos tributos que deixaram de recolher.

Nos julgados anteriores, uma dúvida permaneceu: qual situação seria reservada aos

contribuintes que gozaram dessas desonerações? Os Estados deverão exigir todos os tributos

desonerados daqueles particulares? Parte da doutrina entende que isso deve ocorrer,

especialmente considerando ser de conhecimento geral a inconstitucionalidade dos

benefícios[iii]. O Ministério Público em alguns estados passou a mover ações para exigir tais

recolhimentos.

Foi grande a apreensão dos contribuintes, ameaçados de ter contra si cobranças de tamanho

gigantesco. Auditorias cobravam por definições, especialmente sobre o provisionamento de

valores, inclusão de acréscimos moratórios, e o termo destes.

44

É claro que os argumentos dos contribuintes sempre foram fortes: obedecer à Lei não deve ser

comportamento penalizado; a confiança legítima depositada no Estado deve ser resguardada;

a segurança jurídica deve ser respeitada. Afinal, se nem o Conselho Administrativo de

Recursos Fiscais (CARF) faz juízo de constitucionalidade de leis, como se exigiria este juízo

dos particulares? Grande parte da doutrina sustentou tais ideias, como Fernando Facury Scaff,

para quem os efeitos concretos das normas de incentivo fiscal deveriam ser preservados, ―em

prol da estabilidade das relações sociais‖[iv]. Argumentos consequencialistas também tiveram

importante papel.

Assim, a modulação dos efeitos passou a integrar o debate. Em alguns dos casos julgados em

junho/2011 foram opostos Embargos de Declaração, com expresso pedido de modulação

(ADIs 2.549, 3.674, 3.794 e 4.152 — destes, apenas os da ADI 3.794 foram julgados, e

rejeitados: ―não restaram evidenciadas razões de segurança jurídica ou de excepcional

interesse social suficientes para ensejar a modulação dos efeitos da decisão deste Tribunal‖).

Sobreveio a Proposta de Súmula Vinculante 69: ―Qualquer isenção, incentivo, redução de

alíquota ou de base de cálculo, crédito presumido, dispensa de pagamento ou outro benefício

fiscal relativo ao ICMS, concedido sem prévia aprovação em convênio celebrado no âmbito do

Confaz, é inconstitucional‖. Muitos manifestaram-se contra a Proposta, demandando

especificamente a modulação dos efeitos. Mais recentemente, a Comissão de Assuntos

Econômicos do Senado Federal requereu oficialmente a não aprovação da PSV.

No Legislativo destacou-se o Projeto de Lei do Senado 130/2014, que ―Convalida os atos

normativos de concessão de benefícios fiscais e concede remissão e anistia de créditos

tributários‖, Projeto inicialmente simples de convalidação, mas que ganhou contornos mais

complexos para, em vez de ―convalidar‖, autorizar o Confaz a deliberar mediante Convênio

passível de aprovação com quórum inferior ao da LC 24/75. No Confaz, aprovou-se o Convênio

ICMS 70/2014 (―Convênio do Convênio‖), que prevê ―regras que deverão ser observadas para

fins de celebração de convênio que trate da concessão de remissão e anistia de créditos

tributários relativos a incentivos e benefícios, fiscais e financeiros, vinculados ao ICMS

autorizados ou concedidos pelas unidades federadas sem aprovação do Confaz, bem como da

sua reinstituição‖.

Esse é o caos institucional que se apresenta. Ou apresentava, ao menos.

A modulação dos efeitos, pelo STF, das decisões de inconstitucionalidade das normas

concessivas de benefícios fiscais de ICMS, ataca diretamente o problema. Protege a confiança

legítima dos contribuintes que atuaram de acordo com as normas estaduais.

A notícia de que foi aceita a modulação dos efeitos na ADI 4.481 (consta do texto: ―o relator

ponderou que a lei vigorou por oito anos, e desfazer retroativamente seus efeitos teria um

45

impacto imprevisível e injusto com relação às partes privadas‖[v]), então, — é uma ótima

novidade. É alentadora a numerosa parcela do empresariado, que tem renovadas suas

esperanças de um desfecho que não prejudique suas finanças e proteja-lhes segurança, boa-fé

e estabilidade.

Cabe aguardar não apenas a publicação do Acórdão — para que seus termos possam ser

compreendidos e debatidos em detalhes pela sociedade — mas a replicação da decisão para

outras normas e outros Estados, esperando-se que o STF fixe jurisprudência no sentido da

necessidade da modulação.

É claro que a questão da guerra fiscal não estará resolvida. São necessárias alterações

estruturais federativas e tributárias para que se avance mais nesse sentido — especialmente

quanto à tão falada alteração do ICMS para o critério de destino. Mas a proteção da parte mais

frágil nesse conflito entre entes federados é um bom sinal.

[i] ADIs 3794, 2906, 2376, 3674, 3413, 4457, 3664, 3803, 2688, 4152, 3702, 2352, 1247 e

2549.

[ii] Não consideramos que a modulação de efeitos da ADI 429 trate do mesmo tema: embora

efetivamente preveja modulação em caso de inconstitucionalidade da Constituição do Estado

do Ceará em norma concessiva de benefício de ICMS por ausência de autorização do

CONFAZ, o fundamento da modulação não é o mesmo da regra geral de que tratamos, mas

está ligado à proteção da pessoa portadora de deficiência. São situações semelhantes, porém

não idênticas; seus fundamentos não são coincidentes.

[iii] COSTA, Alcides Jorge. Guerra Fiscal e modulação dos Efeitos das Decisões do STF. In:

ROCHA, Valdir de Oliveira. Grandes questões atuais de direito tributário vol. 16. São Paulo:

Dialética, 2012.

[iv] SCAFF, Fernando Facury. A Responsabilidade Tributária e a Inconstitucionalidade da

Guerra Fiscal. In: ROCHA, Valdir de Oliveira. Grandes questões atuais de direito tributário vol.

15. São Paulo: Dialética, 2011. P. 56.

[v] http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=287125

Alexandre Coutinho da Silveira é advogado do escritório Silveira, Athias, Soriano de Melo,

Guimarães, Pinheiro & Scaff – Advogados

Revista Consultor Jurídico, 25 de março de 2015, 6h27

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BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

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Rodrigues; TÔRRES, Heleno Taveira (orgs). Princípios de Direito

Financeiro e Tributário: estudos em homenagem ao Professor Ricardo

Lobo Torres. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 503-540.

2- MACHADO, HUGO DE BRITO; Curso de Direito Tributário, 24ª Ed.

Editora: Malheiros, Ano: 2004

3- SABBAG, EDUARDO; Manual De Direito Tributário, 5ª Ed. Editora:

saraiva, Ano: 2013.

4- TORRES, RICARDO LOBO; planejamento tributário: elisão abusiva e

evasão fiscal, Editora: Elsevier Campus Jurídico, Ano: 2012.

5- ALEXANDRE, RICARDO; Direito Tributário Esquematizado, 4ª Ed.

Editora: Método, Ano: 2010.

6- TRAMONTIN, Odair. Incentivos Públicos a Empresas Privadas e Guerra

Fiscal. Curitiba: 1ª ed. Curitiba: Juruá, 2002.

7- NABAIS, JOSÉ CASALTA; Por um Estado Fiscal Suportável - Estudos

de Direito Fiscal, Editora: Almedina, Ano: 2005.

8- HARADA, Kiyoshi. Carga tributária excessiva e seus efeitos danosos.

In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XI, n. 50, fev 2008.

9- Luiz Carlos Bresser Pereira - Introdução ao livro Crise Econômica e

Reforma do Estado no Brasil. Publicado no caderno Mais! da Folha de São

Paulo, 28 janeiro 1996, em uma versão ligeiramente reduzida com o título

"A emergência de uma reforma" e como Texto para Discussão da

EAESP/FGV, no. 52, março 1996.

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10- Seminário Discente da Pós-Graduação do DCP-USP - Murilo de Oliveira

Junqueira Mestre em Ciência Política pelo Departamento de Ciência Política

(DCP/USP) – Abril 2011

11- Artigo (Paulo Afonso Ferreira, 1º diretor secretário e presidente do Conselho

de Assuntos Legislativos da CNI; diretor geral do Instituto Euvaldo Lodi

Nacional (IEL/NC))

12- http://portal3.tcu.gov.br/

13- http://www.portaltributario.com.br/artigos/atualizacaodoquinto.htm

14- http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_84/artigos/AndreMurilo_rev

84.htm Revista Jurídica