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Senado de la República Grupo Parlamentario del PRD Dictamen 2 Industria eléctrica y geotermia Documento Base

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Senado de la República Grupo Parlamentario del PRD

Dictamen 2 Industria eléctrica y geotermia

Documento Base

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Tabla de Contenidos

1. Puntos Principales de la Reforma Secundaria.

2. Mensajes relevantes

3. Documento de Análisis de la Ley de la Industria Eléctrica

(JJ) 4. Documento de Análisis de la Iniciativa de Ley de la

Industria Eléctrica (LC)

5. Documento de Análisis de la Iniciativa de Ley de Industria Eléctrica y Ley de Energía Geotérmica

(FR)

6. Puntos Principales de la legislación secundaria en

materia eléctrica y geotermia y aguas nacionales. Dictamen 2

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Proyecto de Dictamen de las Comisiones Unidas de Energía y de Estudios Legislativos, Primera, del Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley de la Industria Eléctrica; se expide la Ley de Energía Geotérmica y se Adiciona y Reforman diversas disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales.

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1. Puntos Principales de la Reforma Secundaria

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La reforma energética: más dinero para las trasnacionales y menos para el pueblo de México. El petróleo y la electricidad son esenciales para el funcionamiento de nuestra sociedad. Por eso la reforma energética en curso debe ser fruto de la reflexión, el consenso y la responsabilidad para el beneficio y el progreso de todos los mexicanos; no de la precipitación, el capricho o la imposición que solo pueden destruir lo que el pueblo de México ha construido durante generaciones. Hoy reiteramos que en materia de energía el camino puede ser distinto al de una reforma privatizadora, que somete al país y a su población a graves riesgos, entre los cuales citamos los siguientes:

1. No garantiza un suministro energético suficiente ni una disminución de precios de la electricidad y de las gasolinas. Por el contrario, pretende mantener los gasolinazos hasta el 2019 y eliminará los subsidios al consumo eléctrico por lo que subirán las tarifas en los próximos años.

2. Pone en riesgo la seguridad energética nacional y la soberanía del país sobre los recursos naturales al no establecer plazos para las concesiones petroleras, lo que prácticamente perpetuará el control de empresas trasnacionales sobre el petróleo mexicano, y deja en el vacío el control y la propiedad de activos tan relevantes como la generación de electricidad hidráulica en las grandes presas que el país ha construido con grandes esfuerzos y sacrificio de la población local.

3. Prevé la extracción del petróleo por empresas privadas bajo fórmulas contractuales que les permitirán llevarse la mayor parte del valor de los hidrocarburos.

4. Estas fórmulas contractuales prevén que el Estado les “reembolse” la totalidad de sus costos, sin mecanismos que permitan supervisarlos, otorgándoles un “cheque en blanco” a costa de los mexicanos.

5. Se crea un Fondo Mexicano del Petróleo cuya principal función es ser una caja de pagos para las empresas trasnacionales y no como un instrumento de desarrollo del país.

6. Socava los derechos de ejidatarios, indígenas y propietarios rurales y urbanos sobre sus tierras al otorgar prioridad a las empresas privadas que lleven a cabo actividades vinculadas a los hidrocarburos y la electricidad.

7. Se prevé la contratación de empresas privadas para la comercialización del petróleo mexicano en los mercados internacionales, cobrando una comisión y dejando nuestros canales de venta a merced de los intereses privados.

8. Se establece un requisito de 25% de contenido nacional, pero a nivel de la industria y no por contrato. Se le podrá exigir a Pemex cumplirlo a su totalidad y liberar a sus competidores de esta obligación.

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9. Reduce y desmantela innecesariamente a Petróleos Mexicanos y a Comisión Federal de Electricidad, empresas públicas que han sido pilar del desarrollo industrial del país, que han sostenido el suministro energético de los mexicanos y las finanzas públicas del gobierno desde hace más de 57 años.

10. Deja en manos del mercado servicios públicos esenciales de manera irresponsable, sin organismos de regulación maduros lo que expondrá la explotación de hidrocarburos y al suministro de electricidad a riesgos irreparables y a vulnerar los derechos de los consumidores.

11. Se somete al país a conflictos legales, mismos que no serán resueltos en tribunales

mexicanos, sino en arbitrajes internacionales en los que los Estados han tenido muy malas experiencias.

12. Se evita un manejo transparente y responsable de los recursos y del sector, sin

mecanismos adecuados para evitar el poder corruptor de las grandes petroleras.

13. No se toman las precauciones necesarias para el cuidado del medio ambiente, las comunidades y la salud de las personas. Se impulsan procesos técnicos controversiales por sus potenciales daños a la naturaleza (fracking).

14. La reforma que se pretende imponer reducirá los ingresos petroleros y las divisas captadas

por exportación, lo que creará tensiones sobre el crecimiento, la estabilidad monetaria y económica del país.

15. Producirá despido de trabajadores de CFE y Pemex y reducirá a sectores importantes de ellos sus derechos laborales. Además incorpora elementos de excepción para los trabajadores que contraten las empresas energéticas para la explotación de hidrocarburos, como la eliminación del derecho al reparto de utilidades, lo que violenta la legislación laboral mexicana.

Enrique Peña Nieto se comprometió desde su campaña a no privatizar a Pemex y a CFE. Hoy privatiza estas empresas, transfiriéndoles a los consorcios internacionales algunos de sus activos más valiosos: los derechos sobre las reservas petroleras y el mercado eléctrico nacional.

La reforma energética es un engaño para el pueblo de México.

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2. Mensajes Relevantes

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2. MENSAJES RELEVANTES DICTAMEN INDUSTRIA ELÉCTRICA

Se abre el sector eléctrico mexicano a la inversión privada directa al 100% en

generación y comercialización de electricidad. Y de manera indirecta, a través de

contratos en Transmisión y Distribución de electricidad.

Al instaurarse un mercado de energía eléctrica, no se garantiza que los usuarios

básicos reciban menores tarifas, debido a que éstas se regirían por la ley de la

oferta y la demanda.

Un peligro que hay que señalar, es la posibilidad de que los participantes en el

mercado, se coludan, engañen y realicen prácticas poco éticas, con la intensión de

generar escasez de manera artificial, para generar un incremento en sus ganancias,

como lo demuestran las experiencias internacionales de Gran Bretaña y de

California, en los Estados Unidos.

El Dictamen no toca el tema de los subsidios que actualmente reciben los usuarios

residenciales.

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3. Documento de Análisis de la Ley de la

Industria Eléctrica (JJ)

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ELECTRICIDAD

Debate sobre la Industria Eléctrica.

• Desde las décadas de los 80 y los 90, existe un debate sobre cual es la estructura

que debe tener la industria eléctrica . Por un lado están los que sostienen que por

la naturaleza de la electricidad como producto básico, por las características físicas

de la misma y por las economías de escala que se obtienen en la agregación de

volumen, las industrias eléctricas de los países deben estar en manos de

monopolios estatales. Por el otro lado están los que opinan que los mercados

eléctricos deben estar en manos de empresas privadas y que es la competencia

entre estas empresas las que mejorará el servicio y reducirá las tarifas para los

usuarios finales.

• Este es el mismo debate que se ha dado en relación con distintos productos y

servicios. Pero en el caso de la electricidad, este se da en un contexto diferente.

No sólo por el carácter que tiene la electricidad como producto básico (los

consumidores no pueden renunciar a él aunque los prestadores del servicio

abusen de su poder de mercado) sino también por ciertas características físicas

que hay que tener en cuenta:

Necesidad física de que la oferta y la demanda estén

balanceadas para evitar daños a la red eléctrica . Este riesgo

es alto por la interdependencia en los sistemas eléctricos,

que hace que un daño en la red pueda afectar a otras partes

del sistema a miles de kilómetros.

La electricidad no puede almacenarse. Una vez generada, se

alimenta a la red que tiene que operar bajo ciertas

condiciones (voltaje, frecuencia, etc.). En un monopolio

estatal, esta coordinación se lleva por la empresa eléctrica.

En un mercado privado, en el que diversos generadores

alimentan la red, la coordinación es más compleja y la

función tiene que llevarla a cabo (y cobrarla) un ente distinto

a los generadores.

La demanda eléctrica varía sustancialmente entre horas del

día, días de la semana y meses del año. Dado que la

electricidad no puede almacenarse, la capacidad de

generación tiene que estar diseñada para demandas pico,

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por lo que parte queda ociosa durante mucho tiempo. En un

monopolio estatal, la empresa usa las plantas más eficientes

para satisfacer la demanda base y las menos eficientes para

los picos y puede promediar las tarifas para lograr cierta

uniformidad tarifaria. En un mercado abierto no se hace

planeación de qué plantas se utilizarán para qué parte de la

demanda sino que se deja a la oferta de precios de cada

generador en cada momento. Los generadores requieren

recuperar en los períodos de pico lo que dejaron de cobrar

mientras sus plantas estaban ociosas por lo que un mercado

abierto indica fuertes fluctuaciones de precio.

Las fluctuaciones de precios son exacerbadas por los abusos

del poder que tienen los generadores sobre el mercado. En

“The Smartest Guys in the Room” se pueden escuchar

grabaciones telefónicas de funcionarios de Enron ordenar a

sus operadores descomponer las planas para sacarlas de

operación y subir el precio de la electricidad durante la crisis

eléctrica de California de inicio de los 2000.

La industria eléctrica requiere de fuertes inversiones de

capital. Parte de la infraestructura eléctrica no puede ser

duplicada por lo que requiere esquemas monopólicos por lo

menos en transmisión y distribución. Las fuertes

inversiones además constituye barreras de entrada y por

tanto un número bajo de participantes con el riesgo de

acartelamiento.

La industria eléctrica goza de enormes economías de escala.

Un monopolio estatal puede agregar volumen y

aprovecharlas. Un mercado abierto requiere de diversos

jugadores sin un control dominante y por lo mismo, se

pierden las ventajas de estas economías de escala.

En un monopolio estatal, la prioridad es la cobertura y la

accesibilidad tarifaria. En un mercado abierto, la prioridad

es la rentabilidad de la industria. Por lo tanto un mercado

abierto no garantiza tarifas bajas para el usuario, sino

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rentables para los prestadores del servicio e implica el riesgo

de desabasto cuando estas no son rentables.

Finalmente, se debe considerar el carácter estratégico de la

infraestructura eléctrica para la seguridad nacional y el

instrumento de presión que su posesión da a las empresas

eléctricas.

Todos estos factores hacen que el debate sobre una industria estatal o un mercado

privado, no siga la misma lógica de los argumentos económicos que se pueden hacer con

otro tipo de productos. El argumento de que la competencia baja las tarifas eléctricas, no

encuentra comprobación empírica. Las experiencias internacionales en la privatización

eléctrica, no demuestran bajas tarifarias a los usuarios finales. Las más exitosas sólo

demuestran la creación de riqueza para las empresas privadas que prestan el servicio. Las

menos exitosas, han resultado en desastres de gran magnitud. A continuación

describiremos ejemplos de ambas. La británica que generalmente se describe como

exitosa y la desregulación del mercado de California que resultó desastrosa.

La Privatización Británica

• El sector eléctrico en Gran Bretaña, nació como negocio privado. Pero las

deficiencias en la cobertura provocadas por las complejidades que se han descrito

anteriormente, hicieron que fuera fuertemente regulado después de la Primera

Guerra Mundial y nacionalizado después de la Segunda. Fue en manos del Estado

que el servicio alcanzó la cobertura y calidad necesarias. En los 90’s, sin embargo,

bajo el gobierno de Margaret Thatcher, la industria eléctrica británica fue

privatizada.

• Para la privatización, se crearon dos empresas generadoras (National Power y

Power Gen) a las que se les transfirieron las plantas de generación. Se crearon

doce empresas de distribución regionales (Regional Electric Companies o RECs ) y

todas estas empresas se vendieron en la Bolsa de Valores. El sistema de

transmisión se colocó en una empresa propiedad de las doce RECs.

• Para las reglas de despacho, se creó un Power Pool en el que en cada momento los

generadores ofrecían su electricidad a un precio determinado. La electricidad se

iba colocando de la oferta menor a la oferta mayor, hasta satisfacer la demanda.

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• Antes de la privatización, se elevaron las tarifas eléctricas 15%. No queda claro si

esto se hizo para brindarle al estado un mejor precio por las empresas o para

facilitar disminuciones tarifarias que le dieran buena imagen a la privatización. Lo

cierto es que no aconteció ni lo uno ni lo otro. Las empresas vendidas en Bolsa,

subieron substancialmente el precio de su acción (en algunos casos hasta en el 50

%), en los días siguientes a la colocación. Esto es síntoma de que el Gobierno las

vendió muy por debajo de su precio de mercado. Las tarifas eléctricas, no bajaron.

• Lo que sí bajó, después de la privatización fueron los costos de producción. Esto se

debió a (i) el despido de casi el 50% de la fuerza laboral de la industria, y (ii) el

desplome de los precios de combustibles como el gas natural y el carbón, que se

hubiera dado independientemente de la privatización.

• Si bajaron los precios de producción ¿por qué no bajaron las tarifas eléctricas? La

respuesta es sencilla, porque las empresas privadas prefirieron aumentar las

utilidades a sus accionistas que bajar los precios de la electricidad al consumidor.

• La consultora MacGregor Energy Consultancy, describió los efectos de la

privatización británica en éstos términos:

Although world oil and natural gas prices plummeted, and electricity employment

was reduced by 50 per cent, generating prices in the UK remained so far above the

cost of production that the power companies literally did not know what to do

with all their profits. In a single year, one of the two private power-generating

companies that were created –National Power- paid dividends to stockholders

that exceeded the entire value of the company’s stock privatization.

• David M. Newbery y Michael G. Pollitt, de la Universidad de Cambridge, realizaron

un análisis de costo-beneficio para determinar quiénes habían sido “los

ganadores” de la privatización eléctrica británica:

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Distribution of benefits of privatization

____________________________________________________

£billions at 1995 – 96 prices

____________________________________________________

Electricity purchasers -1.4 to -4-4

Government 0.4 to 1.2

Shareholders 8.1 to 8.7

____________________________________________________

Desregulación del Mercado de California

• El mercado eléctrico de California, siempre ha sido privado. Sin embargo, antes de

los 90 estaba fuertemente regulado incluyendo la determinación de precios y

tarifas. Los mismos argumentos que se utilizaron en otros países para privatizar las

industrias, fueron utilizados en California para desregularla.

• En su desregulación, California siguió el modelo británico del Power Pool. Los

precios de la electricidad, los determinaba un mercado computarizado llamado el

Power Exchange. Los compradores de electricidad planteaban sus requerimientos

para cada hora del día siguiente y los generadores ofrecían volúmenes y cotizaban

precios. Cada hora la computadora fijaba un precio al cual la demanda quedaría

satisfecha.

• El sistema funcionaba de esta forma: imagínese que se recibían ofertas de

electricidad en un rango de entre 20 y 1000 dólares por megawatt/hora. Se

satisfacía la demanda de los compradores de la oferta más baja a la oferta más

alta, pero una vez satisfecha la demanda, todos los generadores recibían el precio

más alto de la oferta colocada.

• El sistema funcionaba sobre la idea de que los generadores cotizarían la tarifa más

baja posible para asegurar la colocación de su electricidad. Lejos de esto, lo que

sucedió fue que los generadores empezaron a ejercitar su poder de mercado y a

manipular los precios. Ya mencionamos las grabaciones de los funcionarios de

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Enron, instruyendo descomponer plantas para bajar la oferta. Los paros por

mantenimiento se duplicaron en tiempo en relación con los que se verificaban

antes de la desregularización.

• Tampoco había gran incentivo para construir nuevas plantas. Mientras en la

industria regulada había una obligación de cobertura en el territorio designado, en

la desregulación no había obligación de satisfacer la demanda y el desabasto, de

hecho, beneficiaba a los generadores empujando el precio a la alza.

• Muchos generadores incluso exportaban su electricidad fuera del estado, para

crear artificialmente los desabastos. Cuando finalmente el Gobierno impuso

tarifas máximas en el 2000, para lidiar con las alzas tarifarias, los generadores se

aprovecharon de que estos topes sólo le aplicaban a la electricidad generada en el

estado, misma que exportaban y satisfacían al mercado de California con

electricidad importada de otros estados que no estaba sujeta a regulación de

precios.

• Para tener una idea del impacto que la manipulación de precio por los generadores

llegó a tener basta este dato: durante el período de desregulación, Duke Energy le

llegó a vender al estado de California un megawatt/hora por la cantidad de

US$3,880, cuando ese mismo megawatt/hora, antes de la desregulación costaba

US$30.

• Todo lo anterior, llevó a Sharon Beder a describir la desregulación en California en

los siguientes términos:

Desregulation was supposed to make electricity cheaper by increasing competition

and allowing markets to set prices. Instead, the cost of electricity to Californian

residents and businesses increased by US$11 billion in one year, and billions of

dollars were moved from the pockets of Californian consumers and utilities to

energy companies and electricity brokers, many of them in other states. All this

money did not buy a better service, however. California experienced its firstmayor

electricity blackouts since the Secound World War. By February 2001 emergency

alerts and pleas for people to use less energy were regular occurrences.

• Esto aconteció en California, que tiene una mayor tradición de instituciones

regulatorias fuertes. Ante la tradicional debilidad de los entes regulatorios

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mexicanos, el riesgo de la manipulación del mercado por los participantes privados

debe ser tomado muy en cuenta.

Desarrollo de la Industria en México

• En el año de 1879, se instaló la primera planta termoeléctrica en León,

Guanajuato, para los motores de la fábrica textil “La Americana”. A partir de

entonces, las empresas mineras y textiles empezaron a generar para

autoconsumo. Pronto surgieron empresas que generaban para comercializar la

electricidad. Para 1911, habían más de 100 empresas de luz y fuerza motriz.

• Las empresas privadas sólo se concentraban en las zonas redituables. Esto forzó al

Estado a una primera etapa de intervención, aunque en ésta sólo como regulador.

Entre los años 20’s y los 30’s se creó la Comisión Nacional para el Fomento y

Control de la Industria de Generación y Fuerza, se promulgó el Código Nacional

Eléctrico (1922) y, en 1934, se reformó la Fracción X, del Artículo 73 de la

Constitución, otorgándole al Congreso facultades para legislar en materia eléctrica.

• Los esfuerzos reguladores resultaron insuficientes. En 1937, México tenía 18.3

millones de habitantes y sólo cerca de 7 millones recibían electricidad. Esto forzó

al Estado a intervenir no sólo como regulador, sino en la generación eléctrica. En

enero de 1934, el Congreso autoriza al Presidente Abelardo L. Rodríguez a crear la

Comisión Federal de Electricidad (CFE), misma que en 1937 recibe el carácter de

dependencia oficial del gobierno federal. A la creación de la CFE, sigue la

expedición de la Ley de la Industria Eléctrica, misma que regula esta entidad hasta

1975, cuando es sustituida por la actual Ley del Servicio Púbico de Energía

Eléctrica.

• Los logros de la CFE en la ampliación de la capacidad de generación son

impresionantes. En 1938, su capacidad de generación era apenas de 64 KW. Para

1945, era de 45 MW. Aunque esta capacidad era todavía pequeña en relación a la

capacidad total instalada en el país (que en 1940 era de 500 MW), su rápido

crecimiento desmotivó a las empresas privadas a seguir invirtiendo en capacidad

de generación y pronto la CFE se vió en la necesidad de generar electricidad para

que las empresas privadas la revendieran.

• En el año de 1960, el gobierno de México compra las acciones de los dos

consorcios privados más importantes, la Mexican Light y la American and Foreign.

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Lo anterior le dio el control sobre el 91% sobre la capacidad de generación en el

país. La consecuencia natural de esto, fue la nacionalización de la industria que se

dio en el propio año de 1960.

• Entre 1960 y mediados de los 90’s, la CFE construyó _________MW de capacidad,

logrando una cobertura nacional del __%. Es de resaltar, las capacidades técnicas

que desarrolló la entidad y que fueron fuente de orgullo internacional.

• A partir de los 90’s, ya con las teorías neoliberales en boga, la CFE cambió su

esquema de operación para construir capacidad de generación mediante contratos

con constructores y operadores privados, bajo la figura de los productores

independientes de energía.

• No obstante lo anterior, la prestación del servicio público de energía eléctrica

siguió hasta ahora, en manos del Estado, teniendo como prioridad la cobertura

nacional y las tarifas accesibles.

Propuesta del Ejecutivo Federal

• Dentro del marco de la Reforma Energética, el Ejecutivo Federal propone la

creación de un mercado privado de electricidad. No obstante, para aparentar

cumplimiento a su promesa de no privatizar CFE, intenta crear este mercado

privado, manteniendo la existencia de CFE.

• Lo anterior resulta sumamente complicado e inédito en el mundo. Tal como lo

hemos comentado, el debate sobre la estructura de los mercados eléctricos se da

entre los proponentes de una empresa estatal fuerte, monopólica y los

proponentes de un mercado privado que, por principio, excluyen la posibilidad de

tener a un participante del mercado del tamaño de la CFE.

• La propuesta del Ejecutivo, trata de resolver este problema mediante el principio

de la “estricta separación legal”. La idea es que, si bien la CFE permanezca, ésta

quede dividida en distintas empresas subsidiarias o filiales “que actuarán de

manera independiente entre ellas”. Esto es, la idea es establecer “murallas

chinas”, separación contable y legal y otros mecanismos que prohíban el flujo de

información entre las distintas subsidiarias.

• La propuesta del Ejecutivo corre el riesgo de resultar en el peor de dos mundos.

Esta “estricta separación legal”, de entrada, elimina uno de los atractivos del

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modelo estatal que es el aprovechamiento de las economías de escala para

abaratar los costos de producción y por tanto las tarifas eléctricas. Y lo hace sin

asegurar los beneficios que teóricamente otorga el modelo privatizador. La

atracción de generadores privados a invertir en México, dependerá de la fé que le

tenga a los mecanismos de “estricta separación legal”, a los que históricamente, no

se les ha tenido mucha fé.

• En efecto, podría pasar con la electricidad lo que pasó a mediados de los 90’s con

el gas natural. Se abrió la industria a la importación y comercialización de gas por

particulares. Pero a éstos les preocupaba venir a competir a un mercado que tenía

un jugador del tamaño de PGPB. El regulador aseguró que estaría controlado bajo

mecanismos como los que ahora se proponen. La empresas privadas no tuvieron

confianza en estos mecanismos y no llegó la inversión que se esperaba. Pero como

se esperaba esta inversión, el Estado dejó de invertir en infraestructura de gas.

Hoy en día, no hay capacidad ni de extracción ni de ducto suficiente para

suministrar al País el gas natural que requiere.

• La propuesta del Ejecutivo, implica la creación de un mercado mayorista en el que

se coloque la electricidad generada tanto por la CFE, como por particulares. No se

conocen aún las reglas de operación de este mercado, pero se vislumbran similares

a los mecanismos del Power Pool inglés. Es necesario tomar en cuenta las

experiencias internacionales que se han analizado, como la inglesa, en donde no

bajaron las tarifas, o como la californiana, que causó grandes daños tanto a los

consumidores como al Estado.

• En este Power Pool o mercado mayorista, participarán los generadores,

comercializadores y los usuarios que compren determinados volúmenes de

electricidad (usuarios calificados). Este mercado mayorista será administrado y

operado por el Centro Nacional de Control de Energía.

• La propuesta del Ejecutivo deja en manos del Estado las actividades de transición y

distribución, bajo reglas de acceso abierto. La iniciativa también contempla que la

CFE será el suministrador exclusivo de los consumidores residenciales. Los

consumidores industriales, por lo menos los grandes, podrán comprar

directamente la electricidad en el mercado mayorista. Esto hace que, mientras los

otros generadores puedan operar sus negocios con su rentabilidad como prioridad,

la CFE tendrá que dar la cara a los usuarios finales cuando la lógica del mercado

provoque desabastos o tarifas elevadas.

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• Finalmente, se cambia la estructura corporativa de la CFE a la de una empresa

productiva del Estado. Se le dota de un régimen de Gobierno Corporativo, similar

al de Petróleos Mexicanos. Esto es en el que se aparentan las mejores prácticas

corporativas, pero que en realidad va en contra de ellas. CFE se manejará por un

consejo de administración integrado por diez miembros, nueve de los cuales son

designados por el Ejecutivo; una serie de comités integrados por estos miembros,

designados por el Ejecutivo, y un director general, también designado por el

Ejecutivo. El dejar el gobierno de una empresa en manos de un individuo y los

funcionarios por éste designados, es lo más contrario que existe a los principios de

gobierno corporativo.

• Se debe hacer notar que el décimo consejero es nombrado por los trabajadores de

la CFE y sus subsidiarias. No se entiende la inconsistencia de eliminar la presencia

del sindicato, en el caso de PEMEX y dejarlo en el de CFE.

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4. Documento de Análisis de la Iniciativa de Ley de la Industria Eléctrica (LC)

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONÓMICAS

Entre el monopolio privado y la competencia. ¿Es suficiente la regulación para responder al interés general de la energía eléctrica en México?

TRABAJO PRELIMINAR ELABORADO PARA EL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD EN EL SENADO

México, Mayo de 2014

Dra Leticia Campos Aragón

Investigadora Titular C de TC

El proceso de privatización de la industrias eléctricas en el mundo se inicia en noviembre

de 1982, con la propuesta de los Estados Unidos de Norteamérica de incluir el tema de

“los servicios” en la agenda de la reunión Ministerial de las partes Contratantes del

acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), celebrada en Ginebra,

Suiza, con el objetivo fundamental de establecer un marco normativo que permitiera

“regular” las transacciones internacionales en ese campo.

Esta propuesta estadounidense, que por primera vez se inscribía en una discusión

internacional, fue apoyada por Inglaterra, Alemania y Japón. Otros países desarrollados no

recibieron la propuesta estadounidense con entusiasmo, mientras que los países latinos la

miraron con gran preocupación. Desde entonces a la fecha, 34 años, se han liberado las

barreras al comercio de servicios, incluyendo los problemas de acceso a los mercados y las

dificultades de realizar operaciones en países extranjeros, una vez que se ha obtenido el

acceso a éstos.

Esta tarea en México no ha sido fácil, porque significa destrozar el corazón de la

explicación de la actividad administrativa del Estado. Nuestra Constitución declara que

todo poder dimana del pueblo y que se instituye para su beneficio, que es voluntad del

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pueblo constituirse en una república representativa, democrática y federal y, en ese

sentido, los servicios públicos o la actividad constante que el Estado desarrolla al satisfacer

una necesidad pública, son su consecuencia natural.

No obstante esta limitación del marco jurídico para crear mercados en actividades

exclusivas del estado mexicano, hemos pasado del GATT al Tratado de Libre Comercio de

América del Norte (1992) y, posteriormente (2005), a la Alianza para la Seguridad y la

Prosperidad de América del Norte (ASPAN) y así, poco a poco, se han ido destruyendo las

obligaciones del Estado frente a a los ciudadanos, lo que a su vez debilita los derechos

que los ciudadanos deben reclamar a su gobernantes.

Para que el Estado mexicano creara la posibilidad de Joint Ventures en el sector

energético, un sector estratégico para la reproducción del capital nacional y de la

población mexicana, los medios masivos de comunicación repitieron, una y otra vez, a

todos los mexicanos lo siguiente: “La apertura a la inversión privada en el sector

energético es benéfica para el país, bajarán las tarifas de la electricidad y los precios de la

gasolina y del gas, mientras que la planeación de largo plazo del Estado, los subsidios

cruzados y la propiedad pública en las distintas trayectorias tecnológicas del sector

energético perjudica a los mexicanos”.

Sin embargo, la experiencia internacional ha mostrado lo contrario. Es decir, hacer

negocio con la compra-venta de la electricidad es un asunto de altísimo riesgo.

Recordemos el caso de ENRON1 o, mejor dicho, la trampa de ENRON, por sólo poner un

ejemplo en el ámbito de la electricidad. Esa corporación recurrió a las Entidades de

Propósito Especial (SPE, por sus siglas en inglés) para que sus deudas no se reflejaran en

sus estados financieros, y sin que su comportamiento deshonesto fuese visto por algún

sector de la sociedad estadounidense, ni dentro del corporativo, ni fuera de él, hasta que

el precio de las acciones de ENRON cayó, y el mercado de valores mostró una tendencia a

la baja. Entonces ya no fue posible ocultar el perverso actuar empresarial y personal en

dicha corporación. Fue hasta este momento cuando se buscó la corrección, pero ya no fue

posible evitar otras bancarrotas. El daño se multiplicó en el país del sueño americano2.

No obstante, las empresas eléctricas estadounidenses sobreestimaron sus capacidades e

insistieron en seguir el ejemplo de ENRON al tratar de hacer negocio con la compra- venta

de la electricidad. Se hizo evidente que desconocían los riesgos tan altos que implicaba

1 Campos Aragón, Leticia. “La regulación de ENRON”, en Problemas del Desarrollo. Revista Latinoamericana

de Economía, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Económicas, vol. 32, núm. 126, abril-julio, 2001, pp. 5-7. 2 SOROS: “En EU todos somos cómplices de la crisis”. La Jornada, miércoles 4 de septiembre de 2002, p.16.

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experimentar con la desintegración de los sistemas eléctricos en el mundo, despreciando

con ello la planeación de largo plazo y la cultura de los países en donde realizaban sus

inversiones. El resultado fue enormes pérdidas económicas de las empresas eléctricas

estadounidenses ( TXU, AES, MIRANT, esta última antes parte de Southern) que invirtieron

fuera de su país en el “negocio eléctrico” .

¿Por qué no ha funcionado el negocio de la compra-venta de la electricidad en un

mercado liberado?. Porque la forma más eficiente y de menor costo para generar,

transmitir, transportar, distribuir y comercializar electricidad es a través de la

interconexión de plantas que comparten sus reservas en casos de emergencia, con líneas

de enlace que permiten transmitir la energía desde el lugar de producción hasta el centro

de consumo, mejorando así los factores de utilización de carga de las plantas y,

garantizando con ello, una mayor continuidad del servicio, con costos bajos de operación,

porque se genera la energía eléctrica siempre que se pueda en las plantas más eficientes

del sistema y operando las de los costos altos sólo para hacer frente a demandas

extraordinarias, ahorrando con ello capacidad instalada.

Esta forma de organización de las industrias eléctricas ha hecho posible el desarrollo de

muchos países del mundo, porque la industria eléctrica se debe adelantar al desarrollo

industrial y social del país con una visión de largo plazo y el diseño y construcción de

plantas generadoras, líneas de transmisisón, subestaciones de trasnformación y

maniobras, sistemas de distribución , etc., no puede ser de la noche a la mañana, exige un

estudio riguroso y detallado de los aspectos técnicos, económicos y concretos para su

estabilidad y progreso.

Paradojas de la vida, mientras que en México, desde 1992 los gobiernos en turno, con una

continuidad casi perfecta, han hecho lo imposible por destruir la interconexión de

nuestro Sistema Eléctrico Nacional e insisten en lograr una copia al carbón del modelo de

privatización eléctrica que Marguerite Thatcher implementó desde los años ochenta del

siglo XX, una encuesta de ComRes aplicada en Inglaterra a principios de septiembre de

2013, unos meses antes de que Enrique Peña Nieto desapareciera la noción de servicio

público de electricidad de nuestros artículos 25,27 y 28 constitucionales, reveló que tres

cuartas partes de los encuestados pensaban que las tarifas de electricidad en la

privatizada industria eléctrica inglesa eran excesivas, y un 69 por ciento creía que la

solución era la nacionalización de los corporativos3.

3 Privatizadas, bajo presión en Gran Bretaña. Resumen de Prensa InterMoney Energia, viernes 25 de octubre

de 2013.

Page 24: Documento base integrado Senadores PRD

24

A tres décadas de la implementación del modelo de privatización de la industria eléctrica

en Gran Bretaña es evidente su fracaso y, en México, nos preguntamos ¿qué pasó con los

reguladores ingleses que no lograron introducir la competencia en la generación de la

electricidad?; ¿qué pasó con los reguladores de primer mundo que tampoco lograron

evitar el alza de las tarifas de la electricidad y del gas en un margen que superó el alza de

los precios y en un contexto de congelamiento de los sueldos y los salarios? Y, también

nos preguntamos, ¿cómo es posible que a tres década del experimento de privatización

de la industria elèctrica en Gran Bretaña, los servicios de gas y electricidad sean de mala

calidad en perjuicio del nivel de vida y trabajo de los ingleses?.... y , por cierto, ¿y el

mercado eléctrico mayorista, que no se ve en ninguna parte del mundo?.

Sabemos que sin marco regulatorio que proteja el interés general los gigantes

corporativos energéticos que operan y dominan el mercado energético en el mundo

tendrán manos libres para actuar en forma oligopólica, para maximizar sus ganancias en

perjuicio del nivel de vida y trabajo de la población mexicana. Sin embargo creemos que la

regulación es insuficiente para evitar que la reforma energética derive en un grave

tránsito del monopolio estatal al privado y a una oligarquización de este sector estratégico

para el desarrollo nacional. Por eso es imprescindible que para seguir atendiendo la

creciente demanda de energía eléctrica del país con calidad, continuidad y bajo costo y

precio, se rescate la noción de servicio público hoy ya desaparecida en nuestra

constitución de los artículos 25, 27 y 28.

Asimismo es imprescindible rescatar la planeación de largo plazo, que era uno de los

principales logros de la nacionalización de la industria eléctrica mexicana por su

organización dinámica, pues en el despacho eléctrico, la prioridad la tiene el período base

(centrales que están siempre disponibles y con capacidad firme) sin por ello despreciar la

diversificación de las fuentes de energía que se requieren para generar electricidad, pues

la curva de duración de carga anual del sistema interconectado nacional se divide en 3

períodos: BASE, INTERMEDIO y PUNTA y para cada uno de ellos se selecciona el tipo de

central a despachar.

El rescate de la Planeación de largo plazo de la industria eléctrica mexicana no impide el

financiamiento mixto creciente, ni implica desaparecer las figuras de autoabastecimiento,

cogeneración o pequeña producción pues en esta propuesta sólo se conciben bajo control

del Estado y finalmente, es imprescindible rescatar la obligación que el Estado, a través

de CFE tenía del proveer el servicio eléctrico sin discriminación al MENOR COSTO posible,

garantizando el suministro en el corto, mediano y largo plazo ( artículo 36 bis de la

destruida Ley del servicio Público de Energía Eléctrica- LSPEE).

Page 25: Documento base integrado Senadores PRD

25

Revertir la legalización de la apertura total de la inversión privada en materia de Energía

en el país ocurrida el 20 de diciembre de 2013 y publicada en el Diario Oficial de la

Federación por un Decreto que autoriza, por nuestra Carta Magna, es decir, por la

Constitución Política de los Estados Mexicanos, modificaciones a los artículos 25, 27 y 28

(ver anexo 1) no es una tarea fácil pero posible, si se logra a través de una nueva Ley del

servicio Público de Electricidad.

La verdad está de nuestro lado. Lo cierto es que a partir de la publicación del Decreto

Constitucional, los organismos descentralizados con personalidad jurídica y patrimonio

propio como Petróleos Mexicanos (PEMEX) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE),

tendrán un plazo, que no excederá de dos años, para convertirse en empresas productivas

del Estado para “competir,” en territorio nacional, con enormes corporativos que operan y

dominan a escala global.

Entre el monopolio privado y la competencia, y con la noción de servicio público

desaparecida en nuestra Carta magna, México tendrá que defender el interés general de

la energía por la vía de la regulación porque hoy, como ayer, la primera obligación de las

empresas globales de energía, es con sus accionistas para maximizar sus ganancias, no con

los ciudadanos.

Sin un concepto claro de servicio público de electricidad, será muy difícil definir con

precisión el concepto empresa productiva de estado y distinguirlo, también con precisión,

del correspondiente a la empresa privada.

Además, la apertura de los inversionistas privados en el sector de la energía disminuirá en

gran proporción los ingresos de PEMEX y la CFE las cuales, al parecer, se pretende que

ahora como “empresas productivas” se vean obligadas a buscar accionistas y, aunque el

gobierno permanezca como el mayor de ellos, también tendrán que obedecer a los

intereses de éstos y buscar altas tasas de retorno de sus inversiones que no es otra cosa

que el precio de venta deberá ser mayor al costo.

En este contexto se advierte que los mexicanos quedaremos en estado de indefensión

frente a un servicio que probablemente será caro y de mala calidad, pues nadie quedará

obligado a proveernos de energía en cualquiera de sus formas.

Conclusión:

LAS REFORMAS ELÉCTRICAS QUE SE BASAN EN LA CREENCIA DE QUE LA INVERSIÓN DE

NUEVA CAPACIDAD Y LA COMPRA DE LOS ACTIVOS EXISTENTES PROVENDRÁ DEL CAPITAL

EXTRANJERO ESTÁN DESTINADAS AL FRACASO.

Page 26: Documento base integrado Senadores PRD

26

5. Documento de Análisis de la Iniciativa de Ley de Industria Eléctrica

(FR)

Page 27: Documento base integrado Senadores PRD

27

REFORMA ENERGÉTICA

ANÁLISIS DE LA PROPUESTA DE LEGISLACIÓN SECUNDARIA

ENVIADA POR EL EJECUTIVO FEDERAL AL CONGRESO DE LA UNIÓN

Resumen

Este documento analiza el paquete legislativo que el Ejecutivo Federal envió al Congreso de la Unión y que forma parte de la reforma energética. El Documento se divide en dos partes. En la primera, se presentan como antecedentes la reforma constitucional y el estado que guarda la Ronda Cero. En la segunda, se analizan de manera general los criterios de diseño de las reformas y la propuesta para cada una de las leyes relevantes.

Ley de la Industria Eléctrica

En concordancia con el nuevo texto constitucional,4/ el Estado conservaría la planeación y el

control del Sistema Eléctrico Nacional, así como la transmisión y distribución de Energía Eléctrica.

Sin embargo, el Estado podría celebrar contratos y asociaciones con particulares. Se deja abierta la

posibilidad de celebrar contratos de muy amplio espectro que podrían incluir los de servicios

operativos de largo plazo (varias décadas), cuyo efecto sería desplazar a las empresas públicas de

la operación.

La Comisión Federal de Electricidad ya no tendría la exclusividad en la transmisión y distribución.

La ley prevé la posibilidad de contar con organismos y empresas públicas para tal efecto.

En principio, la CFE competiría en igualdad de circunstancias en el segmento de generación. Sin

embargo, su capacidad competitiva dependerá del parque de centrales que autoridades y

reguladores le permitan conservar.

4 Artículo 27…. “Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico

nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica”.

Page 28: Documento base integrado Senadores PRD

28

La planeación centralizada de mínimo costo desaparece y es sustituida por una planeación de tipo

indicativo a cargo de la Secretaría de Energía, que sería vinculante sólo para los organismos y

empresas públicas. La construcción de centrales quedaría a las libres fuerzas del mercado.

En términos jurídicos CFE administra, opera y mantiene; sus redes de transmisión y distribución.

Sin embargo, en la práctica y de manera legal CFE podría contratar a particulares para ampliar,

modernizar, financiar y operar los proyectos de transmisión y distribución. Se abre la posibilidad

para que CFE quede convertida en una empresa administradora de contratos.

La CFE atendería a los usuarios de suministro básico bajo tarifas reguladas, pero dicha actividad de

comercialización también podría encargarse a un comercializador.

La planeación considerará la infraestructura necesaria para evacuar energía de las zonas de alto

potencial renovable, lo cual significa invertir recursos públicos para dar viabilidad a los negocios

privados.

El mercado eléctrico no es opcional sino obligatorio para los usuarios calificados (grandes

consumidores). En última instancia y por tiempo limitado, podrán recurrir a un “suministrador de

último recurso” pero pagarán un precio alto por el suministro. Los usuarios calificados son clientes

cautivos de los generadores. Esa situación contradice a la propia ley (art 4) que asegura que ”la

generación y comercialización de energía eléctrica son servicios que se prestan en un régimen de

libre competencia".

El actual servicio público de energía eléctrica se fragmenta en “servicio público”, “servicio de

Interés público”, “servicio público universal” y “servicios conexos”. Con dicha fragmentación

desaparecen los principios básicos de equidad y justicia social.

Los principios básicos de eficiencia, calidad, confiabilidad, continuidad, seguridad y

sustentabilidad, quedan a expensas de lo que el Estado logre imponerles a los participantes del

mercado vía la política energética, la regulación y la vigilancia.

La ley es incongruente al establecer por un lado que “las actividades de generación, transmisión,

distribución, comercialización y el Control Operativo del Sistema Eléctrico Nacional son de utilidad

pública y se sujetarán a obligaciones de servicio público y universal” y, por otro lado, que “la

generación y comercialización de energía eléctrica son servicios que se prestan en un régimen de

libre competencia”.

Al ser la generación y comercialización de energía eléctrica servicios que se prestan en un régimen

de libre competencia, es decir, sujetas a las fuerzas del mercado, es imposible ofrecer y prestar el

suministro eléctrico, en condiciones de eficiencia, calidad, confiabilidad, continuidad, seguridad y

sustentabilidad.

Al Estado se le encarga garantizar la eficiencia, calidad, confiabilidad, continuidad, y seguridad del

Sistema Eléctrico Nacional, pero los únicos instrumentos con los que cuenta son difusos: la

Page 29: Documento base integrado Senadores PRD

29

promoción, el impulso, el fomento, el apoyo, la planeación indicativa. El único instrumento claro (a

cargo de Sener) es la preparación y coordinación de la ejecución de los proyectos estratégicos de

infraestructura (transmisión y distribución) necesarios para cumplir con la política energética

nacional. El Estado carece de facultades para obligar a los participantes, público o privados, a

construir centrales (no nucleares).

La Ley establece que (Arts 8 y 9):

“la generación, transmisión, distribución, comercialización y la proveeduría de insumos

primarios para la industria eléctrica se realizarán de manera independiente entre ellas y

bajo condiciones de estricta separación legal; de la misma manera, se separarán el

Suministro de Servicios Básicos y las otras modalidades de comercialización.

“Sin perjuicio de las facultades que correspondan a la Comisión Federal de Competencia

Económica en el ámbito de sus atribuciones, la Secretaría establecerá los términos de

estricta separación legal que se requieran para fomentar el acceso abierto y la operación

eficiente del sector eléctrico y vigilará su cumplimiento.

Cuando, a su juicio, la separación legal sea insuficiente para fomentar el acceso abierto o

la operación eficiente del sector eléctrico, la Secretaría ordenará la desincorporación de

activos, derechos, partes sociales o acciones.

Esa prescripción condena a la CFE a la fractura, separación y disgregación de sus componentes,

quedando convertida, en el mejor de los casos, en un holding que administrará una multitud de

subsidiarias y filiales. Paralelamente le otorga a la Secretaría de Energía facultades para atomizar y

privatizar el parque de generación de la CFE argumentando la operación eficiente del sector. La

privatización de activos de la CFE no necesita intervención de la Comisión Federal de Competencia

Económica. La CFE queda en total estado de indefensión.

La Ley permite la integración vertical de generadores y comercializadores, pero la Secretaría de

Energía está facultada para impedir dicha integración en el caso de la CFE. Aflora claramente uno

de los objetivos ocultos de la Ley: hacer de la electricidad un negocio exclusivamente para los

generadores privados.

Page 30: Documento base integrado Senadores PRD

30

La ley faculta a la Secretaría de Energía a llevar a cabo los procedimientos de consulta, realizar los

estudios de impacto social y resolver sobre las manifestaciones de impacto social para proyectos

de infraestructura relacionados con la industria eléctrica. Observamos que en materia de

hidrocarburos esa obligación se le deja a los asignatarios y contratistas.

El CENACE es un monopolio público pero la ley permite que el organismo público forme

asociaciones o celebre contratos con particulares para que presten servicios auxiliares a la

operación del Mercado (Art 15). Lo anterior significa que la Ley permite privatizar funciones que le

corresponden de manera exclusiva al Estado.

Las empresas públicas de transporte o distribución no tienen autonomía para llevar a cabo los

proyectos de ampliación y modernización de las redes. Están sujetos a los programas que la

Secretaría de Energía autorice y la instrucción para ejecutar dichos proyectos

La Ley establece que El Estado, a través de la Secretaría, los Transportistas o los Distribuidores

podrá formar asociaciones o celebrar contratos con particulares para que lleven a cabo por

cuenta de la Nación, entre otros, el financiamiento, instalación, mantenimiento, gestión,

operación y ampliación de la infraestructura necesaria para prestar el Servicio Público de

Transmisión y Distribución de Energía Eléctrica (Art 30). La adjudicación de las asociaciones y

contratos se realizará a través de procesos competitivos. Lo anterior significa que:

La transmisión y distribución podrían llevarse a cabo a través de empresas públicas o privadas. Es una situación similar al caso a las Asignaciones y Contratos en hidrocarburos.

Cuando el Estado actúe a través de particulares tendría que celebrarse una Asociación o un Contrato

Los privados podrán celebrar Asociaciones o Contratos directamente con la Secretaría de Energía, con CFE-Transmisión, CFE-Distribución o con las empresas públicas que se encarguen de esas actividades.

la Ley permite privatizar funciones que le corresponden de manera exclusiva al Estado.

Sener estaría facultada para imponerle a la CFE y a cualquier empresa pública la celebración de

asociaciones o contratos para que particulares operen las redes públicas (Art 31). No hay

certidumbre jurídica para los organismos y empresas públicas y estarían en estado de indefensión

frente a las decisiones de la Sener.

La Secretaría de Energía podrá impedir que CFE compre energía a las centrales de la propia CFE

(Art 54).

El uso y ocupación superficial da pauta para enfrentamientos con los propietarios de terrenos.

El precio de la electricidad deriva del juego de la oferta y la demanda en el mercado spot (Art 88).

El CENACE podrá facturar, procesar o cobrar los servicios y sus propios costos operativos

directamente o a través de un tercero. Es decir, se privatizan funciones exclusivas del Estado.

Page 31: Documento base integrado Senadores PRD

31

Es facultad indelegable de la Secretaría de Energía definir los términos para las ofertas de

capacidades disponibles basadas en costos y ordenar las correcciones, rectificaciones y aplicación

de sanciones, sin perjuicio de que la Secretaría contrate a expertos independientes para realizar

las demás funciones de vigilancia del Mercado Eléctrico Mayorista. De nueva cuenta, se privatizan

funciones exclusivas del Estado.

El Gobierno Federal promoverá la electrificación de comunidades rurales y zonas urbanas

marginadas. Las acciones de electrificación quedan sujetas a la existencia de recursos en el Fondo

de Servicio Universal Eléctrico. Dicho fondo no se alimenta de recursos públicos, sino de donativos

y excedente de ingresos que resulte de la gestión de pérdidas técnicas en el Mercado Eléctrico

Mayorista. La Ley no establece el suministro de electricidad como un derecho humano, ni la

obligación del Estado de suministrarla.

El servicio universal se limita a prestar el servicio a las comunidades rurales y zonas urbanas

marginadas, sujeto a la existencia de recursos en el Fondo de Servicio Universal Eléctrico.

La Comisión Reguladora de Energía fijará las tarifas finales del Suministro Básico, salvo aquellas

que sean determinadas por el Ejecutivo Federal (tarifas administradas por Hacienda). Dichas

tarifas –las determinadas por la CRE-, reflejarían ingresos suficientes para cubrir los costos

eficientes de operación, mantenimiento, financiamiento y depreciación, los impuestos aplicables y

una rentabilidad razonable, misma que no estará garantizada. La ley no prevé nada en el caso de

que ciertos hogares no puedan pagar dichas tarifas.

La suspensión automática del servicio procederá por incumplimiento de las obligaciones de pago

oportuno. No hay red de protección social para los hogares que no puedan pagar el recibo de luz.

La Ley no prevé nada respecto a:

la diferencia que pudiera existir entre las tarifas actuales y las tarifas reguladas por la CRE. la diferencia que pudiera existir entre las tarifas actuales y las tarifas administradas por el

Gobierno Federal (Hacienda). La posibilidad de subsidiar a los hogares o a otros usuarios finales

Hacienda determinará la tasa rendimiento mínima que deberán tener las empresas públicas. Estas

se verán obligadas a aplicar las metodologías para evaluar la rentabilidad y retornos sobre el

capital, con la vigilancia de la Secretaría de Hacienda. Las empresas públicas no podrán realizar

inversiones directas en nuevas obras cuando, en los dos años previos, generen retornos menores

por el valor de sus activos o incurran en insolvencia financiera que requeriría ajustes

extraordinarios a su esquema tarifario u otras transferencias extraordinarias. Todo ello

Page 32: Documento base integrado Senadores PRD

32

independientemente de la regulación tarifaria de la CRE. No hay certidumbre para las empresas

públicas. Si la CRE define una tarifa que no cumpla con las expectativas de rentabilidad fijadas por

Hacienda, la perjudicada es la empresa pública.

El artículo cuarto transitorio establece la fractura, separación y disgregación de la CFE: “La

Comisión Federal de Electricidad realizará la separación contable, operativa, funcional y legal que

corresponda a cada una de las actividades de generación, transmisión, distribución y

comercialización". La Sener y la CRE establecerán los términos dicha separación. El proceso se

realizará con la participación que corresponda al Servicio de Administración y Enajenación de

Bienes.

Las centrales de la CFE pasarán a las empresas productivas subsidiarias que determine la

Secretaría de Energía.

Las centrales de los productores independientes serán representadas en el Mercado Eléctrico

Mayorista por las empresas productivas subsidiarias de la CFE que la Secretaría de Energía

designe, por las capacidades contratadas.

Los Suministradores de Servicios Básicos (subsidiarias de CFE) tendrán la opción de celebrar

Contratos de Cobertura Eléctrica, con precios basados en los costos y contratos respectivos de las

centrales de la CFE o de las centrales de los productores independientes, en los términos, plazos y

metodologías que establezca la Secretaría. Los Contratos de Cobertura Eléctrica se asignarán para

la reducción de las tarifas finales del Suministro Básico en los términos que defina la autoridad que

determine dichas tarifas.

La ley deja abiertas varias interrogantes que son fundamentales para discernir el alcance de una

eventual privatización. Por ejemplo, el nivel de consumo y demanda a partir del cual se considera

a un usuario como “calificado”. Sin ese dato no se puede saber de qué tamaño es la apertura que

se pretende del mercado.

Page 33: Documento base integrado Senadores PRD

33

6.Puntos Principales de la legislación secundaria en materia eléctrica y geotermia y aguas nacionales.

Dictamen 2

Page 34: Documento base integrado Senadores PRD

34

Breve descripción de la Iniciativa de Ley.

Sistema Eléctrico. Previo a la reforma energética de diciembre de 2013, la Comisión Federal de Electricidad era responsable del sistema eléctrico nacional para generar, transmitir, distribuir y comercializar el suministro público de electricidad en todo el territorio mexicano. Por ley se desarrollaron armónicamente durante más de 70 años todos los elementos de la cadena de valor, efectuando de manera integral las funciones de planeación, construcción, operación, mantenimiento y comercialización; se logró la expansión óptima del sistema eléctrico nacional, tanto en su costo como en el suministro confiable presente y futuro. La estructura organizacional y el recurso humano especializado de la CFE aseguraron la realización eficaz de todas las funciones, y nunca estuvo en su naturaleza de monopolio estatal ejercer el poder del mercado, para provocar escasez en el suministro y especular con los precios5. Del análisis de la Iniciativa, es muy importante a resaltar el hecho, que la CFE será el suministrador

exclusivo de energía eléctrica de los consumidores residenciales, es decir los hogares y los

pequeños y medianos usuarios de tipo comercial e industrial, – en la Iniciativa se denomina a este

segmento del mercado eléctrico, como Servicio Básico- cuyas tarifas que ofrezca la CFE a este

sector de consumo, estarán reguladas por el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público (SHCP).

Por consiguiente, la Iniciativa propone que el sector que se estaría liberalizando de la industria

eléctrica, sería el relativo a los grandes consumidores, que en otras palabras, es el sector de las

grandes empresas, que en la propuesta de Ley, este sector de demandantes de electricidad, se

denominaría el de los Usuarios Calificados.

Generación de energía eléctrica. Como ya se mencionó, los grandes usuarios industriales de

energía eléctrica podrían contratar su suministro de energía directamente en un mercado

especializado mayorista, en donde participaría el sector privado, y no exclusivamente a través de

la CFE.

Este mercado mayorista, principalmente compuesto por agentes privados bajo las figuras de

generadores, comercializadores y usuarios calificados, será administrado y operado por el Centro

Nacional de Control de Energía (CENACE) y regulado por la Comisión Federal de Competencia

Económica, para evitar prácticas monopólicas en este negocio.

El CENACE sería un organismo público descentralizado que llevaría la gestión del mercado eléctrico

mayorista y tendrá el control operativo del Sistema Eléctrico Nacional. Estaría constituido por un

consejo de administración y un director general.

La idea del Ejecutivo Federal, es que el CENACE asegure que las plantas de generación despachen

bajo condiciones competitivas. Asimismo, la planeación de la red de transmisión se llevaría a cabo

5 J.L. Apodaca V., Recuento de daños por la reforma: sector eléctrico.

Page 35: Documento base integrado Senadores PRD

35

tomando en cuenta las necesidades de todos los usuarios y se estarían estableciendo reglas claras,

transparentes y equitativas para otorgar las interconexiones a la red eléctrica.

La lógica de este mercado mayorista es que, con la apertura total del sector de generación de

energía eléctrica, se estarían atrayendo a actores privados que generen luz, lo que incrementaría

la oferta, empujando los precios de la energía industrial hacia abajo.

Por lo tanto, y desde la perspectiva gubernamental, la Iniciativa de la Ley de la Industria Eléctrica, -

si se aprueba en los términos en los que está redactada-, se estaría propiciando la creación de

condiciones para la competencia y libre concurrencia para todos los generadores de energía; se

reducirían las barreras de entrada, facilitando nuevas inversiones en energías limpias y acelerando

el retiro de plantas obsoletas para disminuir los costos de producción y los generadores podrían

celebrar contratos bilaterales y vender su energía en el mercado eléctrico mayorista.

En dado caso, la CFE pudiera participar en este mercado, como comprador mayorista de energía y

tendría derechos para recibir electricidad más barata. Así, de acuerdo con la propuesta de Ley, la

CFE compraría esta luz “más barata” de la que actualmente produce y después la distribuiría a

hogares, comercios y pequeñas empresas.

Entonces, para poder contratar el suministro directamente en el mercado eléctrico, nace la figura

que anteriormente se había citado de “usuario calificado”. Se considerarán “usuarios calificados”

aquellos agentes económicos cuyo consumo rebase un umbral que definirá la Secretaría de

Energía (SENER), además de las empresas que actualmente se suministran por

autoabastecimiento, cogeneración o importación. Es decir, grandes compañías con uso industrial

de la energía.

Transmisión y Distribución. La Iniciativa de Ley menciona, que ambas actividades son un servicio

público y por lo tanto, quedan en manos del Estado, pero con la característica que el CENACE va a

garantizar a todos los participantes del mercado eléctrico mayorista, el acceso abierto a las redes

eléctricas de Transmisión y Distribución. Dato a destacar del sector de la Transmisión y

Distribución, es que las empresas que se dediquen a este tipo de servicios, no podrán comprar ni

vender energía eléctrica. Además, la CFE puede contratar a particulares para ampliar, modernizar,

financiar y operar los proyectos de transmisión, así como para modernizar las zonas de

distribución.

Servicio Universal. Un apartado especial de la Iniciativa de Ley, es el referente al denominado

Servicio Universal, el cual consiste en que el Gobierno Federal promoverá la electrificación de

comunidades rulares y zonas urbanas marginadas. El financiamiento para proveer de servicio

eléctrico a este segmento de la población, será mediante un Fondo de Servicio Universal, que se

financiará por el excedente de ingresos que resulte de la gestión de pérdidas técnicas en el

Mercado Eléctrico Mayorista y de una manera muy lastimera, la Iniciativa menciona que el Fondo

de Servicio Universal podrá recibir donativos de terceros para cumplir con sus objetivos.

Page 36: Documento base integrado Senadores PRD

36

Principales Consideraciones

La Iniciativa de Ley para la Industria Eléctrica, implica que la supuesta modernidad económica en la

que está sustentada, basada en la idea de abrir y hacer participar a los particulares en la

generación, transmisión y distribución y comercialización va a crear escenarios económicos anti

modernas, injustas y excluyentes.

El mercado eléctrico, se va a pervertir, porque se van a forjar nuevas contradicciones paras las

cuales, ni la sociedad, ni el gobierno, pero tampoco los participantes del mercado, estarán

capacitados para satisfacer las necesidades verdaderas de modernización para el País.

Si la legislación no permite el abaratamiento de las tarifas de energía eléctrica, que vaya a

consumir la sociedad, la propuesta del Ejecutivo Federal, irá en sentido contrario al provocar altos

precios, peligros de desabasto o cortes de energía, lo que alterará la vida cotidiana de los

habitantes de la Nación y perturbará el proceso de la producción industrial.

La iniciativa, en su articulado tiene defectos y vicios de origen, porque es economicista y pro

empresarial, generando una mayor concentración del capital. Pero sobre todo, no atiende los

derechos sociales de los usuarios y los consumidores, ya que no está diseñada para el desarrollo

social, ni para las fuerzas productivas del País. Su diseño esta conceptuado para hacer negocios y

no para fortalecer la economía nacional en su conjunto.

Por lo tanto, se puede considerar que la propuesta del gobierno, respecto al sector eléctrico, es

regresiva y antinacional. Se necesita medidas que atenúen en esta iniciativa, ya que como está

redactada. Se pronostica un fracaso y un colapso en la industria eléctrica al establecerse un

mercado distorsionado.

Hablando en términos de derechos sociales, el acceso al consumo de energía eléctrica, debe

conceptuarse como un derecho humano, porque permite acceso a toda clase de actividad

humana, como: a la diversión, a la información, a la cultura, al confort y al verdadero sentido de

modernidad al permitir una interconexión a gran escala a nivel de grupos humanos, siendo es una

base que sustenta la civilización.

El Estado se encuentra obligado a proponer leyes que logren lo que se ha descrito en el párrafo

anterior. Evadir esta responsabilidad, ubicaría al Estado mexicano, como un Estado de clase.

1. La apertura para la generación de energía eléctrica para atender el sector de las grandes

empresas, combinado con la obligación de que la CFE sea el suministrador exclusivo del

Servicio Básico, significaría que la aún Paraestatal, pierda prácticamente el 60% de sus

ingresos de facturación de manera instantánea, manteniendo su estructura

organizacional, prácticamente sin cambios sustanciales.

Page 37: Documento base integrado Senadores PRD

37

La afirmación anterior se basa en el hecho que, en número de clientes, los consumidores

industriales representan apenas el 0.8% de los 37.35 millones de usuarios conectados a

CFE, pero en ingresos significan el 59.7% de sus ventas. En contraparte, los consumidores

residenciales, que representan el 88.5% de los usuarios, apenas aportan el 19.5% de las

ventas a CFE, según datos de la Comisión Reguladora de Energía (CRE)6.

2. La prestación del servicio de energía eléctrica, aún para el servicio residencial o doméstico,

deja de ser considerada servicio público o sea una necesidad básica, continua y

generalizada, lo cual pone en riesgo la accesibilidad a este servicio de sectores de la

población vulnerable, aun cuando este servicio sea considerado un derecho humano por

tratados internacionales suscritos por México.

3. Los principios básicos de eficiencia, calidad, confiabilidad, continuidad, seguridad y sustentabilidad, quedan a expensas de lo que el Estado logre imponerles a los participantes del mercado vía la política energética, la regulación y la vigilancia.

4. La reforma constitucional y la Iniciativa de Ley modifican sustancialmente la función

estatal en el servicio público de energía eléctrica, debido a que se abandona la responsabilidad exclusiva por parte del Estado de dotar del servicio eléctrico a la mayor cantidad posible de mexicanos, al menor costo y sin interés de lucro.

5. Al Estado se le encarga garantizar la eficiencia, calidad, confiabilidad, continuidad, y

seguridad del Sistema Eléctrico Nacional, pero los únicos instrumentos con los que cuenta

son difusos: la promoción, el impulso, el fomento, el apoyo, la planeación indicativa. El

único instrumento claro (a cargo de Sener) es la preparación y coordinación de la

ejecución de los proyectos estratégicos de infraestructura (transmisión y distribución)

necesarios para cumplir con la política energética nacional. El Estado carece de facultades

para obligar a los participantes, público o privados, a construir centrales (no nucleares).

6. El CENACE es un monopolio público pero la ley permite que el organismo público forme

asociaciones o celebre contratos con particulares para que presten servicios auxiliares a la

operación del Mercado. Lo anterior significa que la Ley permite privatizar funciones que le

corresponden de manera exclusiva al Estado.

7. Al considerar la creación de valor económico como el nuevo objetivo del sector eléctrico,

se extravía el objetivo energético. De un estado promotor y responsable de un servicio

6 Comisión Reguladora de Energía, Reporte Mensual de Estadísticas del Sector Eléctrico. Enero de 2014, con

información de noviembre de 2013 (último reporte publicado). Fecha de consulta: 7 de mayo de 2014. Disponible en: http://www.cre.gob.mx/documento/3045.pdf

Page 38: Documento base integrado Senadores PRD

38

público, a uno promotor y regulador de una nueva mercancía (de valor estratégico), en el

marco de un nuevo mercado eléctrico de libre competencia.

8. La seguridad energética, la transición sustentable de largo plazo, la estabilidad,

continuidad y calidad del servicio pasan a segundo y tercer términos, debiendo ser los

prioritarios.

9. Las responsabilidades de los temas sustantivos: planeación, construcción, operación,

mantenimiento y comercialización antes concentradas en el mando de CFE, hoy quedan

diluidas y dispersas.

10. Se comparte “solidariamente” con los agentes económicos privados la calidad, estabilidad,

continuidad y seguridad del servicio del sector eléctrico, para lo cual se construye un

complejo sistema de contratos, permisos, regulación, vigilancia, monitoreo, inspección,

corrección y sanciones. No hay una estructura operativa clara, ni responsabilidades bien

definidas en tareas clave.

11. La planeación del sistema eléctrico se desplaza de la CFE a la SENER, CRE y CENACE, lo

que deja muchas dudas en términos del destino del patrimonio técnico y administrativo

que se ha construido en la CFE. Además la Iniciativa no garantiza la preservación de las

capacidades y menos la continuidad profesional y laboral de los técnicos y trabajadores de

la CFE. Hay un desprecio organizacional hacia la aún Paraestatal y por la experiencia de los

trabajadores de la CFE, como se hizo y se hace todavía con los de LFC.

12. Derivado del punto anterior, se faculta a la SENER a pulverizar y desmantelar la capacidad

y experiencia técnica, operativa y administrativa acumulada por décadas en la CFE (la

separación legal, contable y funcional), adicionalmente se abre la puerta para que estos

trabajos lo hagan empresas contratadas por SENER, CRE o CENACE.

13. La planeación para los privados es de carácter indicativo, basada además en principios de

mercado de “imparcialidad”, cuando la guía de la planeación del servicio no deben ser los

intereses del mercado, sino las necesidades de consumo de los diferentes tipos de

usuarios y su prospectiva de crecimiento.

14. Se crea un nuevo aparato legal y burocrático muy complejo, complicado y costoso para

llevar adelante funciones que hoy se llevan bien por la CFE, con costos menores, alta

eficiencia y mucha mayor simplificación administrativa.

15. La Iniciativa maneja “exclusividades” de la Nación, en lo que la Iniciativa denomina

estratégico: planeación, operación, transmisión, distribución y el servicio básico, pero se

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mantiene abierta la posibilidad para que permisionarios o contratistas privados, asuman

“en nombre de la nación” la proveeduría de esos servicios.

16. Se obliga a la CFE para que revise sus capacidades de generación, al plantearse que la

Empresa Productiva del Estado deberá obtener permisos para que sus plantas generen

electricidad. La única lectura que esto indica es el seguro cierre inmediato de muchas

plantas de generación aparentemente viejas, SENER ya había planteado desde hace

algunos años la intención de retirar más de 11,000 MW (más del 25% de su capacidad

instalada). Lo que hace prever que esas plantas y la infraestructura que implican

(Subestación de transmisión o de distribución, línea o líneas de transmisión, ductos de

abasto de combustible y de agua para servicios de enfriamiento) podrían ser cedidas o

enajenadas a favor de los Usuarios Calificados.

17. No existe la investigación y el desarrollo en el nuevo cuerpo la Iniciativa del sector

eléctrico. Los institutos de investigación hoy existentes, Instituto de Investigaciones

Eléctricas y el de Investigaciones Nucleares, no se les asigna ningún papel en el desarrollo

del sector. La investigación queda como una potestad de la CFE, no como responsabilidad

que deba ser promovida por la SENER.

18. Un tema central para los usuarios es el referente a las tarifas. Ahora éstas serán

determinadas –“cuando no lo haga el ejecutivo”, que no renuncia a perder la facultad-

por la CRE, considerando todos los costos de los operadores y participantes, incluyendo las

pérdidas técnicas y no técnicas -léase robo de energía-, más una renta razonable. Hay que

recordar que estos dos últimos factores, eran inexistentes en el cálculo de las tarifas, lo

que muy probablemente incidirán al alza de éstas.

Si el criterio para establecer las tarifas estará basado en una estructura de costos

eficientes, según se explicó en el párrafo anterior, no se puede apreciar en la Iniciativa,

que tratamiento le van a dar a los subsidios que actualmente se aplican a lo que ahora se

pretende llamar Servicio Básico. El mismo gobierno ha declarado reiteradamente que las

tarifas domésticas actuales son con mucho, inferiores a su costo, y por ello actualmente

reciben un subsidio (hasta hoy a cargo de CFE), pero en la iniciativa no se hace mención

sobre que instancia dará continuidad a este subsidio, o quien lo va a sufragar.

El conocimiento público de las tarifas que se aplicarán, también es objeto de una gran

opacidad. Actualmente existe la obligación de publicarlas en el Diario Oficial de la

Federación para que proceda su aplicación. Esta obligación desaparece en la iniciativa,

únicamente se menciona que la Comisión Reguladora de Energía, las dará a conocer

mediante disposiciones administrativas de carácter general, lo que genera incertidumbre

y falta de transparencia en el manejo tarifario en el pretendido mercado eléctrico.

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No hay que perder de vista, que un mercado eléctrico bien regulado podría garantizar

mejor calidad y más opciones de servicio, pero no necesariamente tarifas más bajas. En

términos elementales, nadie puede negar que un mercado puede ser volátil y brutalmente

excluyente. La pregunta elementa es ¿hasta dónde un mercado eléctrico beneficiará a los

que poco o nada tienen?7

19. En lo referente al componente nacional, los términos son aún más laxos que en el caso de

los hidrocarburos, ya que ni siquiera se plantea el mínimo del 25%, y todo queda en

recomendaciones y facultades del ejecutivo para dictar recomendaciones y tomar medidas

e iniciativas al respecto.

20. El marco legal que se pretende aprobar, reduce la política energética de energías

renovables a un precario sistema de estímulos, el cual es denominado: Certificados de

Energías Limpias y Certificados de Emisiones Contaminantes, mismos que no se definen a

lo largo de la ley, y seguramente la SENER o la CRE reglamentarán. En esto se resume la

política energética en la trascendental transición energética del país.

21. Ya se ha mencionado, qua la esencia de la Iniciativa de Ley para la Industria Eléctrica, es la

apertura total del sector de generación de la energía eléctrica para los grandes

consumidores de este insumo energético. Entonces, se estaría pasando de un contexto, de

una empresa pública, la CFE, con el dominio del sector, a un escenario donde grandes y

poderosas empresas tendrían la posibilidad de generar y vender la energía que llegaran a

producir. De ahí que tanto el despacho, como la red eléctrica vayan a pasar de un

operador de Estado, independiente, libre de conflicto de interés, para facilitar el acceso a

los más “eficientes”. El modelo de Industria Eléctrica que se plantea con la Iniciativa,

requiere de una condición para su éxito: un regulador informado, fuerte e independiente8.

El peligro latente que conlleva la iniciativa enviada por el Ejecutivo Federal, recae en el

papel que deberá sostener el regulador del sector. Es de primerísima importancia, que el

Órgano Regulador sea en extremo competente.

Para ilustrar este punto, hay que tener en cuenta el siguiente argumento: “... es necesario tener un regulador muy atento a las reglas de mercado que ellos mismos (gobierno) van a emitir, que sepan muy bien los costos de la industria, que no se coludan y que digan los costos verdaderos. ...”9

7 Miriam Grunstein, La Reforma Eléctrica: El petróleo le hace sombra. Revista Energía Hoy, número 122,

mayo de 2014. 8 Ibídem.

9 Entrevista de Carmen Aristegui a Miriam Grunstein Dickter, 7 de mayo de 2014. Fecha de consulta: 7 de

mayo de 2014. Disponible en: http://m.aristeguinoticias.com/0705/mexico/la-energetica-una-reforma-muy-radical-la-cfe-va-a-morir-especialista-en-cnn/

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En este mismo orden de ideas y advertencias, hay que señalar que ante el embate que utilizará el Ejecutivo Federal para la aprobación de la legislación secundaria de la Reforma Energética, la izquierda mexicana debiera tener especial cuidado en: “La creación de un sistema regulatorio muy fuerte y poderoso, un gran Leviatán capaz de regular y hacer respetar la regulación.”10

Casos internacionales de una mala regulación eléctrica, como lo fueron el argentino y el

estadounidense, muestran como las tarifas pueden incrementarse por fallas en el

organismo regulador. La lección de estos casos paradigmáticos, se centra sobre la

vulnerabilidad de los usuarios del servicio eléctrico, protegidos por reguladores

inexpertos11.

Experiencia Internacional.

Durante la primera década del siglo XXI, en California, Estado Unidos, se puso en marcha,

un proceso que liberalizó el mercado eléctrico, como precisamente va suceder en

México, debido a la Reforma Constitucional en materia energética y la correspondiente

Leyes Secundarias. Como hubo una muy mala regulación, de parte de la instancia

encargada de desarrollar esa función, los generadores se coludieron, se pusieron de

acuerdo, para saturar la red de transmisión ficticiamente, alegaban que la infraestructura

estaba muy cargada, sin ningún impedimento ético, argumentaron que la operación del

mercado acarreaba costos muy altos. El resultado de esta mal operación del mercado

eléctrico, fue que en California, se presentaron cortes al suministro eléctrico. Las

autoridades intervinieron el mercado para reestablecer la normalidad en el servicio, luego

de que la sociedad californiana comenzó a manifestar su descontento.

10

Víctor Rodríguez Padilla, El dilema de la Izquierda: entre pragmatismo y principios fundamentales. Revista Energía Hoy, número 121, abril de 2014. 11

Miriam Grunstein, La Reforma Eléctrica: El petróleo le hace sombra. Revista Energía Hoy, número 122, mayo de 2014.

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ANEXO ESTADÍSTICO

Fuente: Elaboración propia con base en Comisión Federal de Electricidad.

La gráfica nos demuestra el monto del subsidio que recibe la tarifa eléctrica doméstica, es

de $1.67 pesos por kWh. También se puede apreciar que le sector agrícola recibe un

subsidio en la tarifa eléctrica de $1.23 pesos por kWh. En cambio, el sector de la gran

industria, paga su consumo de energía eléctrica al costo de producción.

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Fuente: Elaboración propia con base en Comisión Reguladora de Energía, Reporte Mensual de Estadísticas del Sector

Eléctrico. Enero de 2014. Disponible en: http://www.cre.gob.mx/documento/3045.pdf

El número de clientes que tienen la CFE hasta el día de hoy, en una inmensa mayoría, está

principalmente constituido por los clientes residenciales con un 88.5% del total de los usuarios. En

cambio, el sector industrial, ni siquiera llega al 1% de los clientes de la CFE.

Fuente: Elaboración propia con base en Comisión Reguladora de Energía, Reporte Mensual de Estadísticas del Sector

Eléctrico. Enero de 2014. Disponible en: http://www.cre.gob.mx/documento/3045.pdf

En cambio, respecto a la facturación, el comportamiento de la Industria Eléctrica cambia

considerablemente. Hablando en términos de ingresos, el sector industrial es el principal

Usuarios por sector de consumo(Total de usuarios: 37.35 millones)

88.50%

9.90%0.80% 0.50% 0.30%

Doméstico Comercial Industrial Servicios Agrícola

Ingresos facturados por sector(Total de ingresos facturados: 26,563 millones de pesos)

59.70%

19.50%13.40%

6.20%1.20%

Industrial Doméstico Comercial Servicios Agrícola

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consumidor de energía eléctrica, con prácticamente el 60% de la facturación y el sector doméstico,

le genera a la CFE el 20% de sus ingresos.

Fuente: Elaboración propia con base en INEGI, Banco de Información Económica, Generación neta de Energía Eléctrica. Disponible en:

http://www.inegi.org.mx/sistemas/bie/

En la gráfica se puede apreciar como la generación de electricidad mediante Hidroeléctricas, ha

tenido un comportamiento volátil, ya que ha presentado crecimientos y decrecimientos. En

cambio, la generación de electricidad mediante el ciclo combinado, ha presentado un crecimiento

constante durante el periodo de tiempo. Por otro lado, la electricidad producida por el viento,

realmente presenta un comportamiento marginal.

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013

Generación neta de energía eléctrica (Miles de millones de watts/hora)

Hidroeléctrica Eoloeléctrica Geotermoeléctrica

Ciclo combinado Combustión interna Carboeléctrica

Nucleoeléctrica

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Ley de Energía Geotérmica12

La iniciativa de Ley de Energía Geotérmica tiene como objeto regular el reconocimiento, exploración y explotación de los recursos geotérmicos para el aprovechamiento de la energía térmica del subsuelo dentro de los límites del territorio nacional, con el fin de generar energía eléctrica o destinarla a usos diversos (Art. 1). Existen en el artículo 2 de la iniciativa de Ley, dos definiciones fundamentales:

I. Agua geotérmica: Agua en estado líquido o de vapor que se encuentra a una temperatura aproximada o superior a 80°C en forma natural en un yacimiento geotérmico hidrotermal, con la capacidad de transportar energía en forma de calor, y que no es apta para el consumo humano. XV. Yacimiento geotérmico hidrotermal: Formación geológica convencionalmente delimitada en extensión superficial, profundidad y espesor que contiene agua geotérmica, a alta presión y temperatura aproximada o mayor a 80°C, confinados por una capa sello impermeable y almacenados en un medio poroso o fracturado. Al mismo tiempo, se reforman tres artículos de la Ley de Aguas Nacionales (LAN), artículo 3, 18 y 81. Artículo 3 fracción LXI BIS: referente a los yacimientos geotérmicos hidrotermales, indicando que

para conocer su definición habrá que remitirse a la Ley de Energía Geotérmica. Con el fin de

diferenciar los acuíferos convencionales de los citados yacimientos geotérmicos hidrotermales,

que se entiende no son para el consumo humano. La razón es que las concesiones actuales de la

Ley de Aguas Nacionales se otorgan por un cierto volumen anual de agua extraída, para todos los

casos, incluyendo las aguas geotérmicas. Es decir, conforme a la actual LAN, las aguas geotérmicas

de un solo yacimiento geotérmico hidrotermal pueden ser concesionadas conforme a sus

volúmenes a diversos solicitantes, lo que es poco atractivo para la inversión privada. Con la

distinción hecha, eso ya no será posible.

Artículo 18, que señala que el Ejecutivo Federal, a propuesta de “la Comisión”, emitirá la

declaratoria de zonas de veda o de reserva, deslindando, cuando así se requiera, la aplicación de

las disposiciones que se establezcan para acuíferos definidos por la Comisión; para lo cual indica

que “la Comisión” deberá realizar por sí o con el apoyo de terceros los estudios y evaluaciones

suficientes para sustentar los deslindamientos referidos y promover el mejor aprovechamiento de

las fuentes de aguas del subsuelo.

Artículo 81, pone a consideración de la Secretaria de Energía el otorgamiento de los permisos de

Exploración y Explotación de los yacimientos geotérmicos hidrotermales. Establece un criterio de

los estudios y valoraciones para que el otorgamiento de concesiones no se sujete a la

12

Análisis construido con base en REFORMA ENERGÉTICA ANÁLISIS DE LA PROPUESTA DE LEGISLACIÓN SECUNDARIA ENVIADA POR EL EJECUTIVO FEDERAL AL CONGRESO DE LA UNIÓN de Fluvio Cervantes.

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disponibilidad de agua de los acuíferos ni a la normatividad de las zonas, reglamentadas, vedas y

reservas respectivas. Dicho criterio es que los yacimientos geotérmicos hidrotermales sujetos de

estudio y los acuíferos no tengan conexión. Este criterio unido con la posibilidad de que en los

estudios pueda haber intervención de terceros y no sólo de la comisión puede ser riesgoso. Sería

pertinente sujetar la realización como atribución sólo de la Comisión.

Es además importante agregar, que la Ley de Aguas Nacionales demanda como condición para otorgar una concesión que el solicitante sea dueño o tenga derechos de uso sobre el territorio donde se ubica la concesión. Los permisos y concesiones de un yacimiento geotérmico hidrotermal no lo exigen, ya que se otorgaría derechos para la explotación de los recursos geotérmicos en un área determinada, sin ser dueño o tener derechos de uso sobre dicha área. Esto se expresa claramente en el artículo 4 de la iniciativa, que indica que “las actividades referidas en la Ley son de utilidad pública, preferente sobre cualquier otro uso o aprovechamiento del subsuelo de los terrenos, procederá la ocupación o afectación superficial, ya sea total, parcial, la simple limitación de los derechos de dominio, o la expropiación, previa declaración de utilidad pública de las mismas, en términos de lo dispuesto por la Ley de la materia. Lo anterior, salvo que se trate de usos o aprovechamientos por actividades de la industria de los hidrocarburos.” La iniciativa no presenta mayor información sobre cómo se daría el procedimiento de uso y ocupación superficial. Esto, ante la certeza de que las tierras donde se autoricen permisos para exploración o concesiones para la explotación de los yacimientos geotérmicos hidrotermales, seguramente serán de propiedad social o de particulares. Estos propietarios no tienen ningún derecho de preferencia para aprovechar los yacimientos geotérmicos hidrotermales que están en su territorio, ni a ser apoyados con medidas de fomento para generar energía geotérmica. Se puede prever, que existirán impactos sociales y ambientales por dichos procesos de permisos y concesiones. No obstante la iniciativa carece de mecanismos definidos de evaluación de estos impactos, así como procedimientos para solucionar e intervenir por parte del Estado, en conflictos entre los dueños y ocupantes del territorio, con quienes quieran realizar dichas explotaciones geotérmicas. Es importante señalar, que la Comisión Federal de Electricidad (CFE), al igual que PEMEX, tiene su “Ronda Cero” para la explotación geotérmica. El artículo Séptimo Transitorio de la iniciativa, señala que la CFE, por conducto de su Director General y con aprobación de la Junta de Gobierno de dicha entidad, solicitará ante la Secretaría de Energía, en el plazo de ciento veinte días hábiles, contados a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, aquellas áreas geotérmicas en las que tenga interés de continuar realizando trabajos de exploración o explotación. Al respecto sería importante revisar los criterios y procedimientos en la propia iniciativa de Ley, que permitan una decisión transparentes e informada que salvaguarde los intereses primordiales de una Empresa Productiva del Estado, como es la CFE.

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Dictamen 2. Iniciativa por la que se expide la Ley la Industria Eléctrica

Temas Aspectos claves Artículos Propuestas/Candados

Sistema Eléctrico

Se omite la visión de planeación energética de largo plazo, el sector eléctrico como parte de una política energética sustentable de largo plazo, que responda a un modelo de transición energética nacional.

Se cambia concepto de Exclusividad del Estado, por el de Titularidad en rubros como la planeación y control del sistema eléctrico, así como el servicio público de transmisión y distribución.

La planeación de la generación es uno de los factores claves para la política energética nacional, ya que implica la racionalidad y la optimización en el gasto de los recursos no renovables y en el uso de los renovables, sostener que son indicativos es poner el mercado sobre el interés energético nacional de largo plazo, comprometiendo seguridad y sustentabilidad.

Al abrirse la generación y comercialización de energía al sector privado, la Ley solamente menciona que éstos son servicios que se prestan en un régimen de libre competencia.

La iniciativa de ley carece de la conceptualización de Planeación de corto y largo plazos.

Artículo 1

Artículo 2

Artículo 3, fracción XXVII

Artículo 4

Artículo 6

Reivindicar el concepto de servicio público de energía eléctrica y la prioridad de la sustentabilidad y seguridad sobre el mercado (o consideración económica de corto plazo).

Regresar el concepto de Exclusividad del Estado a los rubros enunciados.

Impedir que el mercado prevalezca sobre la planeación, por lo tanto, hay que eliminar la palabra indicativo.

Debe explicitarse que el Estado

mexicano debe ser el conductor

y regulador de acuerdo a una

política energética de largo

plazo.

Es importante incorporar la

planeación de corto y largo

plazos, por el tipo de objetivos

de este artículo que son de

carácter técnico-estratégicos y

que son los que seguramente

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48

Se condena a la CFE a la fractura, separación y disgregación de sus componentes, quedando convertida, en el mejor de los casos, en un holding que administrará una multitud de subsidiarias y filiales. Paralelamente le otorga a la Secretaría de Energía facultades para atomizar y privatizar el parque de generación de la CFE argumentando la operación eficiente del sector. La privatización de activos de la CFE no necesita intervención de la Comisión Federal de Competencia Económica. La CFE queda en total estado de indefensión.

La Secretaría de Energía podrá ordenar la desincorporación de activos de la CFE.

Con la propuesta, se excluyen a la CFE, al Instituto de Investigaciones Eléctricas (IIE) y al Instituto de Investigaciones Nucleares (ININ) de la elaboración del Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico.

Artículos 8 y 9

Artículo 9.

Artículo 13.

entrarán en contradicción con los

intereses privados, por ello

deben ser guías en la

PLANEACIÓN del sector, lo que

los vuelve prioritarios frente a los

del mercado.

Eliminar del texto aquella

redacción que vulnere la

integridad de la CFE

Deberá ser importante impedir la

discrecionalidad de la SENER

cuando se trate de desincorporar

activos de la CFE, por el carácter

patrimonial de la empresa.

Se propone la inclusión de la CFE,

del IIE y del ININ como

participantes del proceso de

planeación, porque estas

instituciones cuentan con un

profundo conocimiento del tema

y por otro lado, incentivar la

participación de los

investigadores en las visiones de

desarrollo.

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49

El CENACE es el regulador público que no debe formar asociaciones, o recibir autorizaciones de la Sener para las pequeños sistemas eléctricos

En los procesos de estandarización y normalización, una vez más, se excluye la experiencia técnica-operativa que la CFE ha adquirido durante décadas.

Artículo 67

Artículo 114

Impedir las asociaciones y que se

respete a Regulador en sus

funciones.

Resulta de elemental

congruencia, aprovecha los años

de operación del sector eléctrico

nacionalizado, respecto al trabajo

normativo que realizó la CFE

durante muchos años. Ahora se

pudiera perderse esa experiencia

por caprichos burocráticos o peor

aún recayera en firmas privadas

contratadas por la SENER, como

seguramente lo estarán

pensando los ideólogos de la

Iniciativa de Ley.

Generación de electricidad

En principio, la CFE competiría en igualdad de circunstancias en el segmento de generación. Sin embargo, su capacidad competitiva dependerá del parque de centrales que autoridades y reguladores le permitan conservar.

Injerencia de la Sener en facultades propias del CRE, en temas de obligación a las Centrales Eléctricas.

Artículos 11 fracción VII.

Artículo 92

Impedir que la CFE sea desmantelada.

Eliminar la discrecionalidad de la Sener y fortalecer el poder de decisión de la CRE.

Transmisión y Distribución

El Estado conservaría la planeación y el control del Sistema Eléctrico Nacional, así como la transmisión y distribución de Energía Eléctrica. Sin embargo, el Estado podría celebrar contratos y asociaciones con particulares.

No se toma en cuenta la opinión de la CFE para la

Artículos 2, 15 y 30

Artículo 14

Evitar que se generen contratos en estas áreas que supuestamente son exclusivas del Estado

La opinión de la CFE, debe ser sustantiva en este proceso de

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50

ampliación y modernización de la Red Nacional de Transmisión y de las Redes Generales de Distribución.

Se manifiesta en la Iniciativa que la Transmisión y Distribución quedan en manos del Estado, pero a su vez, se abre la posibilidad que la CFE pueda contratar a particulares para ampliar, modernizar, financiar y operar los proyectos de transmisión, así como para modernizar las zonas de distribución.

La Nación pretende renunciar, a través de la firma de contratos con particulares, al financiamiento, instalación, mantenimiento, gestión, operación y ampliación de la infraestructura necesaria para prestar el Servicio Público de Transmisión y Distribución de Energía Eléctrica.

No hay aviso por parte de los Transportistas y Distribuidores hacia los Usuarios Finales, cuando vayan a cortar el servicio de energía eléctrica

Artículo 26

Artículos 30, 31 y 32.

Artículo 41

crecimientos del sistema eléctrico nacional, por lo tanto, debe incluirse su opinión para la elaboración de estas tareas.

Los proyectos de transmisión, así como la modernización de las zonas de distribución, deberán ser funciones exclusivas de la CFE y sus empresas subsidiarias.

Se recomienda eliminar la redacción de los artículos mencionados, o en su defecto, anular la opción de que se puedan celebrar contratos con particulares y proponer que la CFE y sus empresas subsidiarias se encarguen de las funciones de financiamiento, instalación, mantenimiento, gestión, operación y ampliación de la infraestructura necesaria para prestar el Servicio Público de Transmisión y Distribución de Energía Eléctrica.

Se propone incluir un párrafo, para que los Transportistas y Distribuidores den un aviso antes de proceder al corte del servicio.

Comercialización La Secretaría de Energía podrá impedir que CFE compre energía a las centrales de la propia CFE.

Se supone que la CFE es el

Artículo 54.

Eliminar esta restricción que le impone la iniciativa a la CFE.

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51

suministrador de energía para el servicio básico, pero este artículo deja abierta que la Secretaría, ordene que otra empresa pueda prestar el servicio eléctrico.

Intrusión de la Sener en funciones que le son inherentes a la CFE.

Injerencia del Sener en actividades de comercialización que debieran ser atendidas por la CRE.

Artículo 55.

Artículo Décimo Quinto Transitorio

. Artículo

Décimo Sexto Transitorio.

Restituir la facultad de la CFE.

Que sea el Consejo de Administración de la CFE, la que designe la empresa subsidiaria.

Determinar que estas actividades sean reguladas por la CRE.

Tarifas En la Iniciativa no se hace mención a los subsidios a las tarifas que actualmente maneja la CFE. Solamente se alude a que la Comisión Reguladora de Energía (CRE) expedirá y aplicará las tarifas finales del suministro básico que no sean determinadas por el Ejecutivo Federal.

El Gobierno Federal promoverá la electrificación de comunidades rurales y zonas urbanas marginadas. Las acciones de electrificación quedan sujetas a la existencia de recursos en el Fondo de Servicio Universal Eléctrico. Dicho fondo no se alimenta de recursos públicos, sino de donativos y excedente de ingresos que resulte de la gestión de pérdidas técnicas en el Mercado Eléctrico Mayorista. La Ley no establece el suministro de electricidad como un derecho humano, ni la obligación del Estado de suministrarla.

La CRE estará facultada para establecer las tarifas

Artículo 12 fracciones IV y XXXIII

Artículo 102

Artículo 122

Apartar al Gobierno Federal, de su injerencia en el establecimiento de las tarifas y dejar que éstas sean determinadas por la CRE.

No es aceptable que la relación entre las necesidades de electrificación social, un derecho básico de todos los mexicanos se haga depender exclusivamente de la impericia técnica de los prestadores del servicio eléctrico mayorista, ya que según esta redacción, son inversamente proporcionales los fondos de electrificación a la calidad técnica: a mayor eficiencia menos fondos.

Se deberán incluir las pérdidas no técnicas, y se deberá fijar un fondo anual que deberá complementarse, si es el caso, con fondos presupuestales federales.

Resulta inconcebible que los que paguen el servicio de energía

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reguladas en todo el sistema eléctrico nacional, con excepción de la etapa de generación eléctrica. Resulta llamativo, que para establecer los precios de la transmisión y distribución de la energía eléctrica, se considere indexar a la tarifa, las pérdidas no técnicas de energía, que en otras palabras, significa añadirle a la tarifa, el robo de energía.

La Iniciativa de Ley, no trata nada el tema de la posibilidad de subsidiar a los hogares o a otros usuarios finales

fracción II.

Artículo 121

eléctrica sostengan el robo de energía, en términos llanos, esto es un incentivo perverso para no combatir el fraude en el servicio eléctrico. No pueden integrarse al cálculo de tarifas los robos de energía o “pérdidas no técnicas”.

Implementar un mecanismo, para proteger a la población vulnerable del País.

Del Uso y

Ocupación Superficial

Se socavan los derechos de ejidatarios, indígenas y propietarios rurales sobre sus tierras al otorgar prioridad a las empresas privadas que lleven a cabo actividades vinculadas a los hidrocarburos y la electricidad.

Artículos 68

Asegurar la igualdad material en la negociación.

No dejar al reglamento bases para la negociación y el acuerdo entre las partes.

Siempre que se involucre una propiedad ejidal o comunal que se designe un representante de la Procuraduría Agraria.

Que la contraprestación sea proporcional a las necesidades de la comunidad o propietario.

De la responsabilidad

social

Se habla de una manera muy tangencial, de un asunto que puede tener implicaciones de gobernabilidad, respecto a la instalación de desarrollos de infraestructura en energía eléctrica, en terrenos de comunidades indígenas.

Artículos 105,106 y 107

Retomar el Capítulo IX, del dictamen aprobado en diciembre de 2005 en la Cámara de Diputados en relación a una nueva ley de energías renovables, titulado “De la Responsabilidad Social”.

Del Fomento a la Industria

Nacional

La Iniciativa de Ley no habla de un mínimo de contenido nacional que deba estar integrado en la industria del sector eléctrico

Artículos 78

La izquierda necesita una propuesta para la industria y los prestadores de servicios tecnológicos nacionales, para lo cual se propone un mecanismo concreto de organización y coordinación de esfuerzos, con la finalidad de establecer un 25%

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de contenido nacional.

Aspectos Laborales

La iniciativa de Ley contempla la opción de la requisa cuando se presente algún peligro inminente para la seguridad nacional, la seguridad interior del país, la economía nacional o la Continuidad del Suministro Eléctrico. Entre estos peligros, está considerado el derecho constitucional de la Huelga.

Aunque el Dictamen, menciona que se respetarán los derechos de los activos, jubilados y pensionados de la CFE, no se establece un mecanismo.

Artículo 137.

Artículo noveno transitorio

La Ley Federal del Trabajo prevé y protege el derecho a la huelga en los servicios básicos de los trabajadores enmarcados en el apartado A del artículo 123, para lo cual hay procedimientos y metodologías específicos para resguardar los servicios vitales de la población y del gobierno, por lo cual resulta inaceptable que la nueva Ley desconozca este derecho y sin contemplaciones incluya la huelga como motivo de requisa, es un planteamiento anticonstitucional.

Establecer un mecanismo a través del Presupuesto de Egresos, para que se cubran las jubilaciones actualmente otorgadas por la CFE.

Regulación El CENACE es un monopolio público pero la ley permite que el organismo público forme asociaciones o celebre contratos con particulares para que presten servicios auxiliares a la operación del Mercado. Lo anterior significa que la Ley permite privatizar funciones que le corresponden de manera exclusiva al Estado.

El CENACE podrá facturar, procesar o cobrar los servicios y sus propios costos operativos directamente o a través de un tercero. Es decir, se privatizan funciones exclusivas del Estado.

La Sener es poco precisa para nombrar al Interventor, además el artículo menciona la posibilidad de que el

Artículo 15

Artículo 88

Artículo 133.

Artículo 148.

Eliminar la posibilidad de que el CENACE pueda suscribir el tipo de contratos que se mencionan.

Impedir que el CENACE subcontrate facultades que deben ser exclusivamente de este Organismo.

Precisar el perfil del Interventor y eliminar la opción de que éste se apoye de la CFE.

Eliminar el texto que genera la inconsistencia.

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Ley de Energía Geotérmica

Temas Aspectos claves Artículos Propuestas/Candados

Régimen de Permisos y

Concesiones

Una de las particularidades de la iniciativa, es el establecimiento de registros para realizar trabajos de reconocimiento como actividad previa a la exploración geotérmica, en los cuales puede participar la CFE, las empresas productivas del estado o particulares por igual.*Para la obtención de registro se debe elaborar una solicitud a SENER.

Artículo 8, 12, 13, 14, 19, 26, 27, 28, 30, 32, 47 y 48

Registro de Geotermia

Como parte de las nuevas atribuciones de SENER, la Ley establece el Registro de Geotermia, el cual contendrá las anotaciones sobre permisos o concesiones otorgadas o negadas, según sea el caso, modificaciones o prórrogas a los mismos; declaratorias de terminación, revocación o caducidad de los títulos respectivos; convenios de cesión de derechos y resoluciones de ocupación temporal o constitución de servidumbre, entre otras, con la finalidad de registrar los actos jurídicos derivados de las actividades reguladas

Artículo 61

Régimen de Sanciones

Se prevé que quien realice cualquier actividad en la cadena sin permiso ni concesión, perderá en beneficio de la Nación los bienes, instalaciones y equipos empleados para realizar dichas actividades, sin que medie indemnización alguna. Lo anterior [en palabras del Ejecutivo Federal],

Artículo 63 (perdida de permisos)

Interventor se apoye de la CFE.

Hay inconsistencias en las sanciones establecidas.

Injerencia de la Sener en establecer las reglas del mercado

Tercero Transitorio.

Establecer que sea la CRE quien determine las reglas del mercado.

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con la finalidad de proteger y brindar certidumbre jurídica a los inversionistas.

Ronda Cero CFE

Se otorgan 120 días hábiles contados a partir de la entrada en vigor de la Ley para que CFE solicite las áreas de su interés para exploración y explotación

Artículo Séptimo Transitorio

Agua geotérmica

Artículo 2

Yacimiento geotérmico hidrotermal

Articulo 2