TRABALHOS TCNICOS

Diviso Jurdica

Dezembro de 2008

O CONCEITO DE NORMA GERAL PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF)

Ccito Augusto

Advogado

Um dos temas mais controversos na doutrina e na jurisprudncia o conceito de nor-ma geral, chegando a doutrina a produzir uma conceituao negativa; ou seja, para se delimi-tar e identificar as normas gerais, deveria se identificar antes o que no seria norma geral. A definio do que seja norma geral pelo Supremo Tribunal Federal uma das ferramentas mais relevantes para o controle de constitucionalidade de diversas normas editadas tanto pela Unio como pelos Estados e Municpios. Sobre as normas gerais tributrias, diz Trcio Sam-paio Ferraz Jr., verbis:

No que diz respeito s normas gerais h, conhecidamente, uma controvrsia na dou-trina, no que diz respeito extenso do dispositivo constitucional constante do art. 18, 1, da Carta Magna. Saber se as normas gerais ali mencionadas devem ter por contedo regular limitaes e conflitos de competncia (teoria dicotmica) ou se, ao contrrio, este contedo mais especfico, no sentido de codificao de princpios ge-rais (teoria tricotmica), um problema, que, a nosso ver, pode esclarecer a noo de segurana e sua prpria amplitude, tendo em vista a exigncia de igualdade e certeza. Assim, se atribuirmos s normas gerais uma funo especfica, ligada codificao de contedos gerais (como se l em Hamilton Dias de Souza, in comentrios ao Cdigo Tributrio Nacional, So Paulo, 1975, vol I, PP. 14 e ss.), o que se observar que, ao vislumbrar-se nestes contedos um asseguramento da racionalidade e unidade do sis-

tema, estamos indo, como diz aquele autor, ao encontro da reviso que sofre hoje os conceitos de autonomia e federao, na direo de forte atrao centrpeta (ob. Cit. P. 18). Ou seja, a interpretao de que h um contedo prprio para a expresso consti-tucional normas gerais de Direito Tributrio, refora a segurana tendo em vista a

funo-certeza. O que se percebe, neste sentido, a importncia do argumento segun-

do o qual as normas gerais podem s assim, completar a eficcia de preceitos expres-

sos e de princpios decorrentes da Constituio, mormente quando a realidade brasi-

leira, com sua multiplicidade de municpios e Estados-membros exige uma formula-

o global, garantidora de unidade e racionalidade. (Grifos nossos.)1

1 Trcio Sampaio Ferraz Jnior, in Segurana Jurdica e Normas Gerais Tributrias. Revista de direito Tribu-trio, Ano V, ns. 17-18, jul./dez. de 1981, pp. 51-56.)

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Em recente julgamento, o Plenrio do STF, acompanhando o voto da Ministra Carmen Lcia proferido no Recurso Extraordinrio n 559.943/RS, em que se analisava o enquadra-mento ou no da prescrio e decadncia dentre as normas gerais de direito tributrio, disse, verbis:

Todavia, com o devido respeito aos que pensam de modo diverso, tenho que a Cons-tituio de 1988 rompeu com o sistema tributrio anterior no que respeita ao mbito normativo da lei complementar sobre normas gerais. No binmio certeza-igualdade mencionado por Trcio Sampaio, o constituinte de 1988 deu nfase certeza, tornan-do a segurana jurdica tributria de um poder centralizador que garante a unifor-midade dos contedos do vrtice para a base do sistema. Parece ter havido a eleio de um modelo concentrador na Unio da competncia pa-ra a edio de atos normativos nacionais, em detrimento daquela atribuio legislati-va tributria da prpria Unio, no mbito federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, em seus respectivos espaos de atuao autnoma. Apesar dos argumentos contrrios, patenteia-se uma concluso constitucional no sen-tido da concentrao de competncias da Unio para dispor sobre normas gerais tri-butrias, nas quais se incluram matrias que antes no eram expressamente inseridas no rol de tais atribuies. (Grifos nossos.) Ou seja, normas gerais tributrias so aquelas destinadas a dar segurana, estabilidade

ao sistema tributrio, de forma a garantir-lhe a racionalidade e a unidade, conforme as pala-vras de Trcio Ferraz. Assim, institutos tais como a prescrio e a decadncia, que so formas de extino do crdito tributrio, por serem elementos essenciais integridade do sistema tributrio nacional, demandam regulamentao una, centralizada, de forma que se revela in-questionvel a sua natureza de norma geral tributria, sendo, portando, reservada Lei Com-plementar, conforme prev o artigo 146 da Constituio da Repblica.

Na esfera da repartio constitucional de competncias legislativas, o conceito de norma geral, que serve para fixar os limites de atuao da Unio no exerccio da competncia concorrente fixada pelo artigo 24 da Constituio da Repblica, afasta-se da funo de dar segurana e integridade ao sistema normativo e passa a ser identificada como instrumento para o estabelecimento de princpios e diretrizes de ao aos legisladores, seja na esfera da

Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios. Nesse sentido, a ctedra do mes-tre Jos Afonso da Silva, ao abordar a correlao entre as normas gerais a cargo da Unio e as normas suplementares a serem editadas pelos Estados e pelo Distrito Federal, previstas no artigo 24 da Constituio da Repblica, verbis:

Os 1 a 4 trazem a disciplina normativa de correlao entre normas gerais e su-plementares, pelos quais se v que a Unio produz normas gerais sobre a matria arro-

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lada no art. 24, enquanto aos Estados e Distrito Federal compete suplementar, no m-bito do interesse estadual, aquelas normas. Tem sido questo tormentosa definir o que so normas gerais para circunscrever devidamente o capo de atuao da Unio. Di-remos que normas gerais so normas de leis, ordinrias ou complementares, produ-zidas pelo legislador federal nas hipteses previstas na Constituio, que estabelecem princpios e diretrizes da ao legislativa da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Por regra, elas no regulam diretamente situaes fticas, porque se limitam a definir uma normatividade genrica a ser obedecida pela legislao es-pecfica federal, estadual e municipal: direito sobre direito, normas que traam dire-trizes, balizas, quadros, atuao legislativa daquelas unidades da Federao. Su-plementares so as normas estaduais ou do Distrito Federal que, no mbito de suas respectivas competncias, suplementam com pormenores concretos as normas gerais (1 e 2). Tudo isso uma tcnica de repartio de competncia federativa; os 3 e 4 complementam sua normatividade, estabelecendo, em primeiro lugar, que os Esta-dos e o Distrito Federal exercero a competncia legislativa plena se no forem produ-zidas as normas gerais e, em segundo lugar, que a supervenincia da lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. Note-se bem, o constituinte foi tcnico: a lei federal superveniente no revoga nem derroga a lei estadual no aspecto contraditrio; este apenas perde sua aplicabilidade, porque fica com eficcia suspensa. Quer dizer, tambm, que se a lei federal for simplesmente re-vogada, deixando um vazio de normas gerais, a lei estadual recobra sua eficcia e pas-sa outra vez a incidir plenamente.2 Assim, no exerccio da competncia constitucional legislativa concorrente, uma vez

estabelecidas as diretrizes normativas pela Unio, caber aos Estados e ao Distrito Federal dispor, de forma especfica, sobre os temas, forma especfica esta identificada pelo Supremo

Tribunal Federal como sendo particularidades e/ou peculiaridades locais que no poderiam

ser previstas nas diretrizes estabelecidas na norma geral. Nesse sentido, a deciso proferida pelo Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ao Diretra de Inconsti-tucionalidade (ADI) n 3.668-8/DF, em 17/09/2007, em que foi Relator o Ministro Gilmar Mendes, acatando o parecer da Procuradoria-Geral da Unio, que diz, verbis:

No mbito da competncia constitucional concorrente relativa s relaes de consu-mo, a Unio traou as normas gerais e serem aplicadas a todos os entes da Federao na Lei n 8.078/1990 (Cdigo de Defesa do Consumidor CDC). Sobre o caso em questo, correto o parecer da Procuradoria-geral da Repblica, nos seguintes termos: O pedido deve ser julgado procedente.

2 Jos Afonso da Silva in Comentrio Contextual Constituio. 2 Ed. So Paulo: Malheiros, 2006, pp. 280-281.

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Cabe salientar, inicialmente, que a norma impugnada no padece de nenhum dos v-cios apontados na inicial, na medida em que a matria tratada na lei sob analise em nada se relaciona com as atividades-fim das instituies financeiras. No h qualquer disposio acerca do funcionamento, organizao ou de suas atribuies. Tal lei, na verdade, insere-se em tema referente proteo do consumidor. Mais espe-cificamente, est relacionada ao seu direito bsico informao adequada, acerca de produtos e servios que lhes so oferecidos. O diploma impugnado padece, na realidade, de vcio formal, em razo da ocorrncia de usurpao da competncia privativa da Unio, para fixar normas gerais relativas s relaes de consumo (CF/88, art. 24, V). (...) POIS BEM, NO PRESENTE CASO, NO SE VISLUMBRAM QUAISQUER PARTICULARIDADES OU PECULIARIDADES LOCAIS QUE CONFIGURASSEM MINCIAS QUE A UNIO JAMAIS PODERIA REGULAR PELA DISTNCIA EM QUE SE ENCONTRA DA PERIFERIA. COM EFEITO, NO H RAZO PARA QUE SOMENTE AS AGNCIAS BANCRIAS SITUADAS NO DISTRITO FEDERAL SEJAM OBRIGADAS A AFIXAREM, EM SUAS ENTRADAS, TABELAS RELATIVAS TAXA DE JUROS, BEM COMO PERCENTUAL DOS RENDIMENTOS DE APLICAES FINANCEIRAS OFERECIDAS AO CONSUMIDOR. (...) Nota-se, portanto, que o legislador distrital inovou acerca de tema sobre o qual no poderia faz-lo. Nesses termos, voto pela procedncia da presente ao, par