DISSERTAÇÃO DE MESTRADO A QUALIFICAÇÃO DA … · A qualificação da despesa pública surge...
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Reitoria da Universidade de Cabo Verde
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DISSERTAO DE MESTRADO
A QUALIFICAO DA DESPESA PBLICA:
O instrumento da desconcentrao oramental
Caso Cabo Verde
CLAUDINO MARIA MONTEIRO SEMEDO
ORIENTADOR: PROFESSOR DOUTOR EUGENIO LAGEMANN
UNICV UFRGS 2010
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AGRADECIMENTOS
Dou graas a Deus pelo dom da vida e por me ter ajudado e acompanhado sempre.
Ao meu professor e orientador Doutor Eugnio Lagemann pela oportunidade, pelo
apoio e por ter desfrutado dos seus conhecimentos e experincia. Agradeo tambm os
demais professores da Universidade Federal do Rio Grande do Sul e aos colegas de
mestrados com quem tambm aprendi muito durante os dez meses de aula.
Aos meus Pais, irmos e meus familiares pela confiana e apoio de sempre.
Aos meus amigos mais chegados pela amizade e fora.
Durante a minha carreira profissional tenho contado com colegas e amigos de trabalho
do Ministrio das Finanas, particularmente da Direco Geral do Oramento e da
Direco Geral do Tesouro que muito contriburam para a preparao desta dissertao
por isso seria justa prestar-lhes tambm um tributo - muito obrigado a todos.
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Quem est em desvantagem tem de ser mais criativo
e melhor estrategista do que o mais forte. (CARLOS MATUS: 1996)
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RESUMO
A reforma oramental nesta fase de viragem das Finanas Pblicas Cabo Verdiana ,
onde a transparncia e a boa governao so palavras de ordem, num Pas ainda
dependente da ajuda externa no seu processo de desenvolvimento, h necessidade
efectiva de se apostar na melhoria da qualidade da despesa pblica como condio sine
qua non para se atingir a almejada economicidade, eficincia e eficcia na gesto da
coisa pblica.
Neste processo, o oramento enquanto instrumento de poltica ganha importncia
capital, particularmente na vertente de despesa.
O trabalho faz uma abordagem histrica da reforma oramental na sua vertente de
despesa, analisa a suas implicaes e prope um novo instrumento de qualificao da
despesa pblica em Cabo Verde.
Palavra-chave: Qualidade da Despesa Pblica
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ABSTRACT
The budgetary reform in this phase of transformation of the Cape-verdean Public
Finances, where transparency and good governance are the axiom, in a country still
dependant on external aid to implement its process of development and transformation,
have effective necessity of betting itself in the improvement of the public expenditures
quality as condition sine qua non to reach the goal for economic, efficiency and
effectiveness in the management of the public goods.
In this process the budget gains capital importance as an instrument for implementing
policies, particularly in the expenditure front.
The work makes a historical approach of the budgetary reform, especially on the
expenditure side. It analyzes its implications and proposes a new instrument of
qualification of public expenditures in Cape Verde.
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SUMRIO
INTRODUO .............................................................................................................. 10
CAPTULO 1- Abordagem terica Programao/planeamento e oramentao ........... 12
1.1. Conceptualizao do oramento ...................................................................... 12
1.1.1. A programao e o planeamento .............................................................. 13
1.2. O Planeamento Estratgico Situacional de CARLOS MATUS. ..................... 18
1.2.1. Epistemologia do planeamento ................................................................. 21
1.2.2. Os trs cintos do governo ......................................................................... 23
1.2.3. O tringulo do Governo ............................................................................ 24
1.2.4. Seleco de problemas.............................................................................. 27
1.3. Oramentao .................................................................................................. 28
1.3.1. Oramento incremental............................................................................. 32
1.3.2. Da Oramentao por Objectivos ao P.P.B.S ........................................... 35
1.3.3. A Racionalizao das Decises Oramentais (RDO) ............................... 37
1.3.4. O Oramento base-zero ............................................................................ 38
CAPTULO 2 -Oramento do Estado de Cabo Verde ................................................... 40
Sua trajectria logo ps independncia at os dias de hoje. ........................................... 40
2.1. A Administracao financeira do Estado de Cabo Verde nos primeiros dias e
anos da independncia ................................................................................................ 40
2.1.1. Oramento. ............................................................................................... 41
2.1.2. Sistema de Planeamento /Oramento ....................................................... 43
2.2. A reforma oramental dos anos 90 e princpios de 2000 ................................. 48
2.2.1. A reforma do oramento / despesa ........................................................... 48
2.2.2. A reforma do sistema de planeamento ..................................................... 59
2.2.2.1. O Modelo e os Instrumentos Actuais do Planeamento ..................... 60
2.2.2.2. A estratgia de transformao econmica ao documento de estratgia
de crescimento e reduo da pobreza ................................................................. 63
2.3. A Avaliaao das Finanas Pblicas / Despesa Pblica .................................... 67
2.3.1. Avaliao da Gesto das Finanas Pblicas (CFAA) ............................... 67
2.3.2. A Reviso de Despesa Pblica ................................................................. 71
2.3.3. Avaliaao do Sistema Nacional de Planeamento ..................................... 74
2.3.3.1. Seguimento e Avaliao .................................................................... 77
2.3.4. Avaliao PEFA (Public Expenditure & Financial Accountability), ....... 79
CAPTULO 3 -O que deve ser melhorado e introduzido nas reformas em curso .......... 82
3.1. A introduo do Quadro de Despesa Mdio Prazo no ciclo oramental ......... 82
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3.1.1. O QDMP no contexto do sistema de planeamento, programao e
oramentao .......................................................................................................... 84
3.2. A Reviso da Despesa Pblica como input ao Quadro de Despesa Mdio Prazo
87
3.3. Desconcentrar Por Resultados ......................................................................... 90
CONCLUSO ................................................................................................................ 96
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Lista de Figuras
Figura 1 Modelo de Planeamento/programao/oramentao e controlo 61
Figura 2 Sistema de Planeamento em Cabo Verde 62
Figura 3 A do DECRPII 67
Figura 4 -Sistemas de Informao de Gesto Oramental e Financeira 78
Figura 5 - Estrutura programtica 85
Figura 6 - O QDMP no contexto do sistema de planeamento e oramento de Cabo
Verde 86
Figura 7 - ciclo oramental 87
Figura 8 Modelo de programao oramental 88
Figura 9 Circuito entre os diferentes instrumentos de planeamento 90
Ivandro/Dissertaaoactualizadofinalissima_V2.doc#_Toc265657322Ivandro/Dissertaaoactualizadofinalissima_V2.doc#_Toc265657323
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Lista de Tabelas
Tabela 1Quadro sntese da Pontuao do Desempenho da GFP no final de 2007 ......... 81
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INTRODUO
O desafio que se coloca a Cabo Verde no seu processo de desenvolvimento enorme. A
graduao de Cabo Verde ao Pas de Rendimento Mdio, a integrao na Organizao
Mundial do Comrcio, a Parceria Especial com a Unio Europeia interpela o pas para
mudar de paradigma e, um deles a mudana da abordagem na gesto das finanas
pblicas.
Cabo Verde tem conseguido uma estabilidade macroeconmica nos ltimos anos e a
gesto das finanas pblicas tem sido o grande recurso, recurso esse que deve e tem que
ser melhorado e multiplicado.
Nesse processo da gesto da coisa pblica, uma questo central que ainda se coloca
neste momento em Cabo Verde a natureza do modelo e a abordagem do sistema de
planeamento, programao, oramentao e controlo que se pretende implementar e
desenvolver hoje e no futuro.
Desde os anos noventa que os sucessivos governos vm apostando na reforma a nvel
oramental de forma a melhorar a eficincia e eficcia na afectao dos recursos
pblicos, isto , a qualificao da despesa pblica.
A qualificao da despesa pblica implica a melhoria em todas as fases do oramento,
desde sua fase de preparao e elaborao, na execuo e na prestao de contas do
Estado, do prprio sistema de seguimento e avaliao enquanto processo.
A qualificao da despesa pblica surge como o objectivo primordial de todo este
processo.
Com a informatizao e a introduo de um sistema integrado de gesto oramental e
financeira (SIGOF) foi possvel iniciar o processo da desconcentrao de algumas fases
do processo da execuo oramental (fase de despesa - desconcentrao da
cabimentao e liquidao).
Foram efectuadas vrias reformas legislativas e institucionais, com destaque a
aprovao da nova lei da Contabilidade Pblica (DL n29/2001, de 19 de Novembro, a
criao da figura dos ordenadores financeiros e controladores financeiros,
regulamentados em Janeiro de 2007- em anexo), criando assim as condies efectivas
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para o inicio da desconcentrao de algumas fases da realizao de despesas,
nomeadamente o cabimento e a liquidao.
O objectivo deste estudo aprofundar o processo da desconcentrao oramental
enquanto instrumento de qualificao da despesa pblica em Cabo Verde.
No trabalho utilizou-se, para alm da parte terica recorrendo literatura, vrios
documentos e relatrios de avaliao de finanas pblicas na vertente da despesa
pblica e legislaes sobre a reforma oramental em Cabo Verde de 1975 a 2009.
Tambm, foram entrevistados os dirigentes financeiros de algumas instituies e do
Ministrio das Finanas.
No primeiro captulo se desenvolve a parte terica da evoluo dos sistemas de deciso
oramental e a abordagem do planeamento estratgico situacional de CARLOS
MATUS como um novo instrumento de planeamento do Governo.
O segundo captulo se analisa a abordagem histrica do processo oramental e do
planeamento em Cabo Verde, desde a independncia em 1975 at os dias de hoje,
analisando as principais reformas a nvel do oramento e do planeamento e as
avaliaes das finanas pblicas ocorridas, suas implicaes na perspectiva da melhoria
da qualidade da despesa pblica.
No terceiro e ltimo captulo so abordados os desafios da reforma oramental e se
prope, na perspectiva da melhoria da qualidade da despesa pblica, a desconcentrao
do processo oramental, mais concretamente da preparao e elaborao do oramento,
(tendo aqui o Quadro de Despesa Mdio Prazo (QDMP) como instrumento), da
execuo oramental (tendo a Reviso da Despesa Pblica como input ao QDMP) e a
desconcentrao do processo de elaborao das contas do Estado com a organizao dos
servios em centros de responsabilidade.
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CAPTULO 1- Abordagem terica Programao/planeamento e oramentao
1.1. Conceptualizao do oramento
O oramento enquanto sistema de deciso tem evoludo muito, especialmente do sculo
XIX ao presente.
A teoria do oramento foi elaborada durante o liberalismo embora com uma funo
predominantemente financeira o oramento surge apenas como um meio de obteno
de receitas para a realizao das despesas do Estado. o oramento- registo-limite.
Com o reforo do papel do Estado na economia o oramento passa a ter as funes
puramente econmicas e o oramento-registo- limite substitudo pelo oramento-
programa- interveno, que iremos analisar ao longo deste captulo.
No domnio econmico o oramento uma previso (plano), onde se distingue duas
perspectivas:1 - Racionalidade Econmica - permite uma gesto mais racional e
eficiente dos dinheiros pblicos, na medida em que concretiza a relacionamento entre
receitas e despesas e facilita a procura de um mximo bem-estar; - Eficcia como
quadro de elaborao de polticas financeiras- modernamente, do ponto de vista
econmico e sobretudo encarado como um elemento fundamental para a definio e
execuo de politicas financeiras, conseguindo-se por meio do oramento conhecer a
politica econmica global do Estado.
Nesta perspectiva, a qualificao da despesa pblica preponderante na implementao
de toda a poltica pblica.
A qualidade da despesa pblica aparece associado aos novos atributos de que uma
politica oramental deve reunir hoje: um desses atributos que iremos aqui analisar o
princpio da harmonizao e vinculao a instrumentos do planeamento orientado por
resultado, podendo assim, avaliar a to falada economicidade, eficincia e eficcia na
gesto da coisa pblica, estando assim os objectivos da poltica a montante do processo
1 Cit,.p 338 ,Antnio L.Sousa Franco, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Vol I e III, 4 ed.,Almedina
, Coimbra 2008
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oramental e reflectem no modo como o oramento preparado, elaborado, organizado,
isto , como apresentado e executado.
A oramentao pblica que, de entre outros aspectos, se distingue da privada pelos
recursos disponveis, pelo mbil e pelo tipo de bens e servios cuja previso assim
assegura, tem uma natureza sistemtica.Os sistemas oramentais congregam e envolvem
vrios actores, teorias econmicas e sociais, numerosas estruturas institucionais,
normas, regras, valores concorrentes, que produzem resultados nem sempre perceptveis
pela leitura do documento oramental. Neste sistema oramental os resultados dessas
interaces so precisamente as decises oramentais que envolvem, entre outros,
avultados recursos financeiros.
Neste contexto, o oramento surge num processo, como uma fase do modelo de
planeamento- programao- oramentao e controlo, portanto como parte deste
processo.
Que modelo e sistema de planeamento? Como programar / oramentar? Enfim, so
questes que hoje se levantam.
Nos documentos produzidos nas grandes organizaes internacionais (FMI, OCDE2 e
Unio Europeia) em matria de Finanas Pblicas e de gesto da despesa pblica, o
assunto mostra o seu vigor e ele aparece ainda associado aos novos atributos que uma
poltica oramental. ..para estar no caminho certo, a poltica oramental deve ser
disciplinada, deve basear-se em princpios de estabilidade e de sustentabilidade, deve
ser claramente orientada pela mxima disciplinadora e de reduo da despesa pblica e
de eliminao dos factores reais e aparentes determinantes do aumento aqui fatdico..
(Cabral Nazar, 2008:13).
1.1.1. A programao e o planeamento
O conceito da programao dinmico, cujo significado, mbito e importncia foram
sofrendo evoluo, imposta pela evoluo dos regimes econmicos, ocorridos nas
ltimas dcadas.
Este conceito traduz o papel / peso que o Estado deve ter numa determinada economia
relativamente sua interveno.
2 FMI- Fundo Monetrio Internacional; OCDE- Organizao de Cooperao e Desenvolvimento
Econmico.
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A definio de programao no neutra e traduz sempre o posicionamento poltico e
ideolgico. Segundo Cabral Nazar, mesmo quando se queira dar uma definio
pretensamente neutra da programao, isto encerra tambm uma determinada opo ou
posicionamento poltico e ideolgico.
A definio tem variado conforme abordagem. SANCHES M.OSVALDO 3define a
programao como um princpio oramental, segundo o qual o oramento pblico deve
ser estruturado sob forma de programao, isto , deve expressar o programa de
trabalho de cada entidade do sector pblico e o planeamento como acto ou efeito de
planear. Processo este estruturado no sentido de coordenar o exerccio de opes
(definio de objectivos, aces e meios a mobilizar para a realizao de um objectivo),
com vista a tomada de decises que maximizem em termos de eficincia, eficcia e
efectividade o emprego de recursos escassos e que ordenem os processos de execuo.
Com efeito, podemos afirmar sem exagero, que existem tantos conceitos e formas de
abordagem do planeamento quantas as possibilidades determinantes histricas,
geogrficas, scio-polticas, culturais e econmicas que caracterizam cada sociedade.
KORNAI, que considera o planeamento as a process of congnition and comprise pe
o acento na recolha de informaes, na coordenao das diferentes actividades e na
interdependncia das mesmas: O principal objectivo, desejos e aspiraes e o seu
confronto com a realidade. Constitui um pressuposto da troca de informao e da
coordenao de actividades interdependentes; uma vez que as actividades dos agentes
econmicos so interdependentes., o planeamento representa um ptimo veculo para a
anlise dessa interdependncia e para a compatibilizao dos interesses em anlise, na
ptica de REIGADO F.MARQUES4.
Pode-se ainda definir a programao como o acto de estabelecer um programa de futuro
ou, estabelecer e definir organizativo de alguma coisa.
A programao interpela uma lgica de interveno e neste quadro, surge o acto de
programar ou de estabelecer um programa no qual so pr-definidos objectivo, metas e
percurso exacto para alcanar esses fins. No campo da interveno econmica (ou
econmico-financeira), as relaes e a delimitao conceptual entre o planeamento e a
programao tm sido apresentadas, em diferentes momentos e contextos, de forma
muito diversa. s vezes, a programao e o planeamento aparecem como sinnimos ou
3 In Dicionrio de Oramento, Planejamento e reas Afins; 2 Edio Actualizada e Ampliada, oms -
Brasilia 2004. 4 Introduo do Planeamento, Publicao Dom Quixote, Lisboa, 1983
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como conceitos afins; noutras, como seu elemento integrante e, muito especialmente,
no raro, como mtodo ou tcnica de planeamento.
Apesar desta evidente proximidade conceptual, tambm no deixou de encontrar-se o
entendimento segundo o qual o conceito de programao se oporia ao de planeamento
(ou planificao). Esta ciso foi, por sua vez, o resultado do antagonismo que, durante
quase todo o sculo XX, marcou os dois sistemas econmicos dominantes no mundo: o
sistema capitalista e o sistema socialista.
MARIO MURDEIRA ao definir os conceitos programao e planeamento durante
a poca da existncia dos dois sistemas econmicos, entende que a designao plano
econmico e planeamento econmico, ou, em formas sincopadas, plano e planeamento,
sero utilizadas em exclusiva referncia ao plano e ao planeamento socialista; para o
caso dos pases capitalistas, desenvolvidos ou no, em vez daquelas designaes,
utilizaremos, respectivamente as de programa ou programao 5
REIGADO MARQUES distingue assim em planeamento duas grandes linhas de
orientao, de certo modo opostas, que encontram justificao no binmio sistema
econmico e poltico, dados objectivos particulares do planeamento. Mais do que as
caractersticas especficas de cada pas, so as concepes gerais de organizao da
sociedade que encontramos na base da clivagem entre as duas linhas de orientao,
apresentando posio dos autores, tais como, HERZOG, FEDORENKO ou EFIRMOV,
entre outros, que consideram apenas possvel falar de planeamento em pases
socialistas.
BETTELHEIM define que a planificao a forma especfica de organizao de um
determinado tipo de sociedade. Esta definio traduz uma concepo que permite
identificar o planeamento com a cincia econmica do socialismo, cincia na qual se
desenvolveriam os outros ramos das cincias sociais, com as suas teorias prprias e
interdependncia.
I, M.CVIRKOV,6 No Planeamento Econmico de Estado (Programao e Deciso
Oramental) apresenta as diferenas entre o planeamento socialista e a programao
capitalista sendo como diferenas de princpio e de natureza tcnica. Quanto s
primeiras, elas devem, antes de mais, ao profundo antagonismo dos objectivos globais,
traados para a organizao da actividade econmica (e, por conseguinte, para a prpria
5 Neste sentido, Mario Madureira, Planeamento econmico, Ed.Aster, 1979;p 19.
6 Cit Cabral Nazar -Programao e Deciso Oramental. Da racionalidade das decises oramentais
Racionalidade Econmica TESES, Almedina, Coimbra 2008
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actividade econmica do Estado), inerentes a cada um dos sistemas em presena. A
divergncia entre a programao capitalista e o planeamento socialista reflecte a
diversidade do carcter de classe do Estado, da orientao social da sua actividade, das
diferenas de princpio do objecto (no que se refere ao carcter das relaes de
produo) e da diversidade dos mtodos para a sua concretizao. Assim, a
programao econmica do Estado visa no a transformao das bases do regime
capitalista, mas ao contrrio, a manuteno e consolidao do seu alicerce principal sob
a forma de propriedade privada dos meios de produo. Ao invs, o planeamento
socialista no se limita aos mtodos de influncia indirecta sobre o desenvolvimento
econmico. O planeamento socialista pelas suas caractersticas, de plano imperativo,
centralizado e escala nacional, assumido como alicerce fundamental do
desenvolvimento econmico.
No sistema socialista, o planeamento foi sendo observado pela sua configurao
dialctica, pelo que a escolha dos mtodos a utilizar na planificao de curto, mdio e
longo prazo, foram sendo adaptadas essncia das tarefas socioeconmicas e s
possibilidades da economia nacional. A partir sobretudo, dos anos sessenta, os estudos
acadmicos desenvolvidos e que veriam a apoiar as polticas de planificao, centraram
na procura de critrios de optimizao e na elaborao dos mtodos de planeamento
ptimo.
A verdade que, ao longo dos tempos, a programao e o planeamento aparecem (desde
logo, na literatura especializada) sistematicamente interligados, designadamente nos
pases capitalistas onde o planeamento foi ganhando preponderncia econmica e
inegvel estatuto jurdico normativo.
Assim, certos autores utilizaram o termo planeamento como sinnimo de programao
num sentido muito amplo.
Porm, as opinies divergem. Uns que vem a programao como elemento ou parte
integrante do processo mais vasto de planeamento.
F.LOURENO FERNANDES entende a programao como um dos componentes do
planeamento que diz respeito ao cumprimento dos objectivos detalhado no plano. Em
sentido idntico, F.PEREIRA DE MOURA que v um plano que compe um
delineamento genrico da evoluo econmica durante um certo perodo, digamos, uma
previso ou programao global relativa ao produto, rendimento e emprego, acumulao
de capital, consumo e poupana, comrcio externo tudo a partir de certos objectivos
que se decide alcanar e assentado em relaes estruturais ligando essas vrias
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grandezas e elementos da economia. Alm do programa global necessrio elaborar
programas sectoriais (relativos agricultura, industria, transportes, energia, habitao,
ensino, etc.) e programas regionais (dividindo o pas em regies plano); uns e outros
sero conciliveis com o plano global, constitudo desagregaes dele, cada um segundo
a sua ptica; e ainda tm de ser congruentes entre si.
Podemos ainda encontrar o conceito programao em outras dimenses, por exemplo
microeconmica ou enquanto tcnica inerente ao prprio processo de planeamento. o
caso de GUY CAIRE que define a programao como 7 essai de calcul rationnel et de
controlo de lemploi des ressources rares. Diversamente, o planeamento, em sentido
mais amplo, seria macroeconmico por definio, cabendo-lhe assegurar a
compatibilidade dos diferentes programas que dela fazem parte, sendo a unidade
macroeconmica dotada de um centro superior de deciso. Esta abordagem o PAZ
FERREIRA8 entende que a programao reporta-se a aspectos tcnicos de execuo, a
aces concretas de nvel microeconmico, enquanto o planeamento , por excelncia,
um instrumento macroeconmico.
Finalmente, surge o entendimento segundo o qual a programao uma tcnica inerente
ao prprio processo de planeamento, entendimento este que se desenvolveu a partir,
sobretudo, da introduo histrica de modelos de programao linear e do ulterior
aperfeioamento das tcnicas previsionais, levado a cabo pelos pases ou at por
instituies e organizaes internacionais.
Poder-se- dizer que, desde sempre a programao tem sido vista pelo prisma do
planeamento, apesar das mutaes ocorridas nas ltimas dcadas.
Segundo Cabral Nazar a programao com o processo de planeamento apresenta trs
formas: a programao como elemento do planeamento; como componente tcnica; e
como processo da sua optimizao. A programao hoje nada tem a ver com o
planeamento econmico convencional que durante largas dcadas do sculo XX foi
utilizado, nas economias capitalistas.
Hoje a programao est associada ao planeamento, e este ao oramento e ao controlo,
num sistema de seguimento e avaliao, estando por isso, num processo Programao
Planeamento Oramentao -Controlo.
7 Guy, Caire, La Planificaton, 2 dition Cujas Paris, 1972,pp. 63)
8 Eduardo Paz Ferreira, Lies de Direito da Economia cit p.301
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1.2. O Planeamento Estratgico Situacional de CARLOS MATUS.
Planeamento Estratgico Situacional (PES) um modelo da famlia dos modelos de
planeamento estratgico aplicado ao sector pblico.
O modelo foi elaborado por CARLOS MATUS, e apresenta-se como uma alternativa
crise do planeamento autoritrio e tecnocrata. Algumas teorias econmicas e sobre
estratgias de guerra permeiam o discurso do autor e do suporte s suas ideias.
Segundo seu propositor, o Planeamento Estratgico Situacional um mtodo de
planeamento governamental, voltado para a organizao da mquina administrativa do
governo, distinto do planeamento tradicional e do planeamento estratgico empresarial.
Seria prprio para ser utilizado como ferramenta a servio do dirigente poltico, no
governo ou na oposio, permitindo o resgate do valor prtico do planeamento. De
acordo com MATUS, no devemos confundir o planeamento com a predio. A
predio um recurso de clculo utilizado pelos governantes e planeadores, mas no o
nico.
CARLOS MATUS coloca vrias questes sobre o planeamento para depois apresentar
os seis argumentos do porqu planear e a epistemologia do planeamento moderno o
planeamento situacional.
. O planeamento uma ferramenta de governo ou uma tcnica para o uso dos
tcnicos? Pode-se e deve-se planear a poltica? Precisamos planear em quaisquer
circunstncias e sob qualquer ideologia? O planeamento estratgico pblico pode vir a
ser a principal ferramenta do poltico do futuro?
O ser humano no improvisa; geralmente faz o clculo que precede (antecede) e preside
a aco. Mas o clculo, sem outros requisitos, pode ser chamado planeamento?
O planeamento necessrio? O planeamento uma ferramenta eficaz do governo? Que
peso tem o planeamento no desempenho do governo? (MATUS, Adeus Senhor
Presidente, Governantes Governados;1996).
Partindo do princpio do planeamento como o clculo que precede e preside a aco,
apresenta trs variveis para fundamentar a mediao entre o clculo e a deciso: o
horizonte temporal da anlise, a sistematicidade e as dimenses consideradas na anlise
do clculo que precede e preside a aco:
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a) O horizonte temporal da anlise considerado para tomar a deciso (enfoque
limitado ao presente, a amanh a cinco anos, a trinta anos?);
b) A sistematicidade da anlise que proceda a deciso (mtodos sistemticos,
embasamento terico, intuio, mera experincia?);
c) As dimenses consideradas na anlise do clculo que precede e preside a aco
(realidade compartimentada ou viso global e situacional?)
Define portanto o planeamento como um clculo situacional, articulado e sistemtico e
exemplifica, mostrando a actuao de um poltico que, geralmente se move no
imediatismo situacional, do planeador tecnocrata, ao contrrio, coloca-se na zona do
clculo compartimentado em diferentes horizontes temporais e do planeamento
estratgico situacional, com um p no cume e outro no cho, tem um campo de viso
capaz de articular o clculo situacional em diferentes horizontes temporais, em
diferentes domnios da realidade e a partir de diversas perspectivas de anlise. Esses
posicionamentos de diferentes espaos de clculo, segundo MATUS que torna difcil
o dilogo entre o poltico, o planeador tecnocrata e o planeador situacional, e assim que
o governante afasta-se do planeamento, e os planeadores da realidade.
MATUS prope o clculo situacional sistemtico e apresentado nos seis argumentos do
porqu o planeamento:
O primeiro argumento apresenta a necessidade de estabelecer alguma mediao entre o
presente e o futuro. Focando no hoje, no presente, e argumenta que a racionalidade
de uma deciso tomada hoje depende do que ocorrer amanh, sendo por isso necessrio
a definio do critrio na tomada de deciso hoje considerando a sua implicao no
amanh. Este argumento destaca por isso a necessidade de se prever as possibilidades
do amanh e traar, antecipadamente, o rumo das aces a serem empreendidas hoje;
MATUS foca por isso no presente, no hoje Esse amanh me afecta hoje, porque
hoje o momento de eu fazer alguma coisa com vista a estar em condies de tirar
proveito das oportunidades que o amanh oferecer e de evitar problemas futuros
(MATUS: Adeus Senhor Presidente, Governantes Governados; 1996);
No segundo argumento defende a necessidade de planear (prever), quando a predio
impossvel. Tendo como elemento de que o que acontece amanh no predizvel, uma
vez que o futuro no apenas depende de grande nmero de variveis mutveis, embora
conhecidas; depende tambm dos homens que criam essas variveis como critrios
possveis que ultrapassam sua prpria imaginao e intenes. O amanh, construdo
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hoje, incidir sobre quem planeia e abrindo novas oportunidades ou criando novos
problemas, destacando por isso a necessidade de se prever as possibilidades do amanh
para traar, antecipadamente, o rumo as aces a ser empreendidas hoje.
O terceiro argumento mostra que preciso ter a capacidade para lidar com as surpresas.
Os acontecimentos de amanh podem estar fora do espao de possibilidade que hoje se
possa imaginar como provvel, o que dificulta com sensatez prever e imaginar. Assim,
pode ocorrer surpresas amanh, mostrando assim a vantagem de se prever como
enfrentar o amanh, com planos de contingncia reactivos, as surpresas que hoje
escapam minha previso, ou tentar evit-las hoje por meio de planos de contingncia
preventivos;
No quarto argumento MATUS defende a necessidade de uma mediao entre o passado
e o futuro. O fracasso ao enfrentar o imprevisto com rapidez e eficcia, deve servir de
exemplo e aprendizagem e evitar futuros erros e pagar somente o custo necessrio por
eles. Consequentemente, a aprendizagem de modo oportuno com o passado recente e
pr esse conhecimento a servio dos outros argumentos desse discurso, fundamentando
a necessidade de se aprender com a prtica, como mediao entre o passado e o futuro;
O quinto argumento mostra a necessidade de uma mediao entre o conhecimento e a
aco. Nessa linha, surge o plano como clculo que precede e preside a aco. Esse
clculo explicativo apresenta diferentes vises ou ponto de vista dos diversos actores
sociais que coexistem em dada situao e que afectam directa ou indirectamente a
situao ou o conceito- problema.
O clculo puramente poltico nem puramente tcnico e tampouco o nico.
Consequentemente, sua primeira dificuldade para conhecer superar o conceito de
diagnstico, que no considera a existncia de vises diferentes sobre a mesma matria
(problema), sugerindo portanto que entre a aco e o conhecimento da realidade a seu
servio indispensvel o planeamento, ainda que apenas como mera anlise do presente
e para o presente, para que se explicitem as diferentes vises e os diferentes modos de
calcular dos vrios actores relevantes. Portanto, segundo MATUS todo esse complexo
clculo tcnico, poltico e social deve preceder e presidir aco, pois, se no for assim,
aco resultar dissociada do clculo. Se a aco no estiver fundamentada em clculo
slido, estaremos diante da impreviso mais primria; e, se esse clculo no estabelecer
uma ponte com a aco, ento ter sido completamente suprfluo;
O sexto argumento mostra a necessidade da existncia da coerncia global em face das
aces parciais dos actores sociais.
-
21
1.2.1. Epistemologia do planeamento
O pressuposto bsico do planeamento estratgico situacional, segundo CARLOS
MATUS, explicado pela posio do sujeito e do objecto planeado.
No modelo tradicional o sujeito nico que planeia est fora, ou acima da realidade
(objecto planeado) e controla a aco do objecto planeado e reduz outros actores a
simples agentes econmicos que apenas reagem a seu acto de planear e sendo sujeito
nico que controla o sistema o diagnstico um instrumento para a busca da verdade
objectiva.
Tendo o controlo do sistema a previso confunde com a predio sendo por isso
conhecer as leis de funcionamento do sistema, onde a realidade complexa reduzido
a um objecto social, sendo por isso seu comportamento apenas social.
MATUS apresenta em contrapartida seis postulados do Planeamento Estratgico
Situacional;
Postulado 1 o sujeito que planeia est includo no objecto planeado. Por sua vez,
o objecto planeado inclui outros sujeitos que tambm planeiam.
Neste contexto, o sujeito se confunde com o objecto planeado e da o actor no ter o
controlo da realidade planeada. Pois, so vrios actores no sistema e no so
independentes;
Postulado 2 como so vrios actores que coexistem na realidade com diferentes
capacidade de planeamento, h vrias explicaes da realidade e todas esto
condicionadas pela insero particular de cada actor na mesma realidade;
Postulado 3 para compreender a realidade e tornar-se capaz de prever sua evoluo, j
no suficiente nem possvel reduzir as aces humanas a comportamentos
predizveis;
Havendo vrios actores podem coexistir no sistemas adversrios e/ou aliados e, nesta
situao as aces no so apenas comportamentais e necessrio o clculo
interactivo ou juzo estratgico, tpico da interaco entre actores sociais;
Postulado 4 se o actor que planeia compartilha a realidade com outros actores que
tambm planeiam, ento, necessariamente, o plano deve abranger o problema de vencer
ou minar a resistncia dos outros aos planos que no sejam seus. O planeamento,
-
22
portanto, no deve ser confundido com a definio normativa do deve ser, mas
englobar o pode ser;
Postulado 5 se o planeamento de um actor realizar-se em um meio activamente
resistente e em conflito com os outros actores, o normativo ser apenas um momento do
estratgico e do operacional e, em consequncia, tudo estar impregnado de forte
incerteza mal definida;
Postulado 6 o plano no monoplio do Estado. Qualquer fora social luta por
objectivos prprios e est capacitada a fazer um clculo que precede e preside a aco.
Da que existem vrios planos em competio ou em conflito, e sendo o final aberto.
O planeamento estratgico, contrariamente do planeamento normativo est mais
prximo da realidade onde se lida com situaes no dia-a-dia que devem ser planeadas.
o planeamento como clculo que precede e preside a aco!
Reala portanto, o planeamento na situao, onde coexistem vrios actores que tambm
planeiam, contrariamente abordagem do planeamento normativo onde o Governo tem
o monoplio do Plano.
O planeamento o principal componente da capacidade de governo e critica a
abordagem do planeamento normativo onde impera o conceito do Estado monopolista
do Sistema de Planeamento, Estado este como sujeito que controla o objecto
planeado, quando na prtica h vrios actores que planeiam num contexto onde o
sujeito se confunde com o objecto planeado.
H um dilogo entre a prtica e a teoria cujo tema o verbo planear . A
professora, DonaPprtica, pede Senhorita Teoria Normativa: - conjugue o verbo
planear. A Senhorita Teoria Normativa obedece: - Eu planeio. _ Continue, est
indo bem, dia a Dona Prtica J terminei, Professora, responde a Senhorita
Normativa. A Senhorita Situacional est ansiosa para falar e conjuga o verbo antes que
lhe peam Eu planeio, tu planeias, ele planeia etc. (Matus Carlos: Adeus Senhor
Presidente )
O planeamento deve apoiar-se em alguma teoria da produo da aco humana. Os
mtodos de planeamento referem-se aco humana e os seus efeitos em um dado
sistema de governabilidade
No modelo em que existe um nico actor que planeia aparentemente mais governvel.
Este modelo tem as seguintes caractersticas na ptica de MATUS: i) um actor planeia e
dirige, os demais so simples agentes econmicos com reaces predizveis; ii) as
aces dos agentes econmicos so previsveis e enumerveis respondem a uma teoria
-
23
do comportamento social que segue as leis; iii) o sistema gera incertezas, mas a
incerteza refere-se exclusivamente possibilidade de que ocorram aces previsveis e a
seus resultados; no existe o no-enumervel e o inimaginvel; iv) o actor que planeia e
dirige no controla algumas variveis, mas as variveis no-controladas no tm
conduo criativa inteligente porque no respondem a outros actores que tambm fazem
planos. Ningum portanto detm o monoplio do planeamento este o primeiro
princpio do planeamento moderno.
Pelo facto de existirem vrios sujeitos que planeiam em igualdade de circunstncias,
onde o Estado no o nico sujeito e no objecto planeado coexistirem vrios actores
num ambiente de conflito, neste sistema gera incertezas e nem tudo predizvel.
Ao reconhecermos a existncia de vrios actores tambm questionvel o diagnstico
nico da realidade e de um clculo.
1.2.2. Os trs cintos do governo
Sendo um mtodo de Planeamento Governamental, CARLOS MATUS, recorre a
actuao ou a gesto do Governo e apresenta os trs cintos.
O mtodo PES qualifica a gesto do governo segundo os resultados e as condies
fora do controle do actor (variantes), nas quais os resultados so alcanados.
Lembremos que o actor escolhe seu plano, mas no pode escolher as circunstancias
favorveis ou desfavorveis que motivam o plano e nas quais deve ser realizado. O
plano corresponde no somente vontade e ideologia do governante, mas tambm s
circunstancias nas quais ele o formula () (Adeus, Senhor Presidente, Governantes
Governados: p.30)
MATUS, Considera o Governar um problema muito complexo que exige por isso,
um mtodo adequado de planeamento, no o mtodo tradicional (normativo) que ele
considera como um mtodo ingnuo.
O autor questiona se h mtodo para potenciar a arte de governar para depois
argumentar o mtodo do Planeamento Estratgico Situacional. Recorre aos trs cintos
do governo, trs balanos para explicar, adequar os problemas e recursos (poltico,
econmico), recursos para solucionar os problemas e os resultados: O Balano de
Gesto poltica, Balano Macroeconmico e Balano de Intercmbio de Problemas
Especficos.
-
24
I -O Balano de Gesto Poltica, sintetiza os resultados positivos e negativos alcanados
no mbito especfico que responde ou no s demandas polticas dos actores sociais e da
populao em geral. O critrio central de gesto desse balano visa a maximizao dos
benefcios polticos ponderados pelos diversos actores e grupos sociais durante o
perodo de governao. Enquadra aqui as aces do governante, com recurso ao poder
poltico como qualidade da democracia, o respeito das liberdades e garantias dos
cidados, a descentralizao, tendo como recurso crtico o poder poltico.II- O Balano
Macroeconmico regista, em seus benefcios e custos, as consequncias polticas do
gestao macroeconmico e os resultados econmicos alcanados nas condies polticas
vigentes, dentre os quais se destacam o crescimento econmico, o emprego, o equilbrio
do comrcio externo e a taxa de inflao. O critrio central para a gesto desse balano
a eficcia macroeconmica no perodo do governo e o recurso crtico escasso neste
caso, so os meios econmicos. III- O Balano de Intercmbio de Problemas
Especficos, por sua vez, refere-se ao saldo de efeitos polticos positivo ou negativo,
gerado pelo enfrentamento dos problemas especficos valorizados pela populao. Os
recursos crticos escassos desse balano incluem o poder poltico, os recursos
econmicos e, principalmente, as capacidades gerenciais. Esses balanos devem ser
analisados e avaliados constantemente, tendo por base, dois critrios fortemente inter-
relacionados: a eficcia formal ou tcnica para responder e enfrentar os problemas e a
eficcia material ou poltica.
A gesto desses balanos exige a resoluo do problema no tempo oportuno, tendo
presente a eficcia tcnica e a eficcia poltica durante o perodo de governo, que pode
gerar contradies intensas e comuns. A ineficcia poltica conduz, a longo prazo,
ineficcia tcnica, e vice-versa.
1.2.3. O tringulo do Governo
Segundo MATUS, o governar exige que, constantemente se articulem trs variveis
interdependentes: projecto de governo, capacidade de governo e governabilidade do
sistema.
O projecto de governo se refere ao contedo da proposta de objectivos e meios, isto ,
aces que o governo prope alcanar e no depende apenas do seu contedo, mas
tambm das circunstncias e da capacidade do governo.
-
25
A governabilidade do sistema o controlo do governo sobre as variveis que actuam no
projecto de governo, sendo certo que quanto maior o nmero de variveis decisivas que
um actor controla, maior sua liberdade de aco e maior , para ele, a governabilidade
do sistema e quanto menor for o nmero de variveis que o actor controla, menos sua
liberdade de aco e menor a governabilidade do sistema;
A capacidade de governo surge como percia para dirigir e fazer cumprir os
objectivos propostos, onde se destaca o conhecimento das tcnicas de planeamento, e na
capacidade de direco, gesto e de controlo.
No tringulo de governo, separa-se, de um lado, variveis diferentes e, de outro,
variveis que se inter-relacionam para se compreender a complexidade do processo de
governo como uma unidade comum s trs variveis: a diferenciao que leva ao
reconhecimento de sistemas de natureza diferente, designadamente, o sistema
propositivo de aces (projecto de governo), o sistema social (governabilidade do
sistema) e o sistema de direco e planeamento (capacidade de governo); a interaco e
o mtuo conhecimento, mostrando o que h de comum aos trs sistemas - aco humana
e o projecto de governo como propostas de aco; a governabilidade do sistema
referindo-se s possibilidades de aco; e a capacidade de governo, definida como a
capacidade para gerar e comandar aces.
CARLOS MATUS, numa crtica alusiva ao livro-Plano prope uma estrutura modular
problemas operaes, como forma de tornar o plano mais prtico e operacional. Num
cenrio de conflitos e incerteza prprio no planeamento estratgico situacional, o
homem lida com problemas mal-estruturados, por isso, deve em vez deLlivro Plano,
procurar uma estrutura modular, problemas operaes.
Se adoptamos o modo de pensar de um homem em aco, constatamos que ele no
trabalha por sector, nem com polticas e programas sectoriais. Tampouco se alimenta
directamente de investigaes, mas de propostas executivas que processam as
investigaes (MATUS: Adeus Senhor Presidente, Governantes Governados).
O poltico trabalha com problemas e operaes. Um modo de conseguir que um plano
seja prtico, operacional e facilmente adaptvel s circunstncias consiste em estrutur-
los por problemas (oportunidades) e operaes.
O conceito de operao, segundo o autor, oferece muitas vantagens; um mdulo
agregvel e desagregvel que sintetiza em forma prtica os diversos tipos de aco que
um actor prope-se a realizar. Esses mdulos podem exigir em separados os seguintes
-
26
recursos: de poder, econmicos e organizacionais ou combinaes desses recursos
mencionados;
Considerando que, as operaes exigem recursos econmicos, esses podem
compreender gastos correntes, investimentos ou ambos. Assim, com o conceito de
operao recupera-se a unidade indivisvel da aco planeada e, ao mesmo tempo,
transforma-se o plano em estrutura organizacional para a aco, na qual cada operao
tem um propsito e um responsvel.
A estrutura modular do plano estratgico tambm resposta adequada s necessidades
de articular o Plano e o Oramento por Programas. Pelos mtodos tradicionais
impossvel articular o Plano e o Oramento porque no pode haver correspondncia
precisa entre pargrafos de um livro e mdulos de distribuio de recursos. Em troca, o
Plano uma estrutura modular equivalente estrutura modular do Oramento, o
problema encontra uma soluo bvia.
O sistema Planeamento -Programao Oramentao Controlo, segundo CARLOS
MATUS s possvel na Abordagem do Planeamento Estratgico, com a introduo da
estrutura modular.
A crtica ao planeamento tradicional seria o pano de fundo para a elaborao do
Planeamento Estratgico Situacional, sendo por isso apresentado como um modelo
pautado na democracia e na descentralizao, no qual o plano fruto de criao
colectiva, e a partir dessa caracterizao e surge perante a crise do chamado
planeamento tradicional.
O Planeamento Estratgico Situacional foca os problemas que as populaes e as
organizaes enfrentam e, estes devem ser o afazer da prtica poltica onde o
Planeamento Estratgico Situacional adquire o sentido prtico em relao a eles. Para
MATUS, o PES pode, portanto, ser entendido como o modo de processar
tecnopoliticamente os problemas.
O processo de Planeamento Estratgico Situacional apresenta quatro momentos focados
no problema: i) momento explicativo, no qual se identificam e seleccionam problemas,
descrevendo-os e analisando suas causas, e so identificados os ns crticos causais, que
devem ser enfrentados para que se atinjam as metas; ii) momento normativo -
prescritivo, no qual so formulados planos de aco, prevendo diversas circunstncias
fora do controlo do governante, elaborando cenrios para levar em conta essa incerteza
e identificando possveis surpresas que devero ser respondidas por meios de plano de
emergncia, onde se esclarece a factibilidade tcnica e econmica das metas do plano
-
27
nos diferentes cenrios considerados; iii) momento estratgico que identifica os actores
interessados, positiva ou negativamente, no problema, que explora a viabilidade poltica
do plano e prope estratgias para superar as restries polticas por meio de um
processo de construo da viabilidade; iv) o momento tctico-operacional que, no dia-a-
dia, filtra, processa e pressiona para a execuo do plano, em uma batalha constante
contra todos os casos de urgncia, de rotina e a improviso. Segundo MATUS, neste
momento que se estabelece, ou se trava, a mediao entre o conhecimento produzido
pelo plano e a aco que transforma a realidade, a cada dia. Nesse momento, que se
estabelece os pr-requisitos da organizao exigida, pelo predomnio do plano sobre a
impreviso.
MATUS, entende que tudo comea com a seleco de problemas, tarefa que se torna
mais fcil e mais rigorosa quando se dispe de uma grande estratgia.
Para MATUS, a definio do problema deve ser formulada de forma descentralizada
consoante nvel e focada nos problemas operaes, no nvel respectivo, cabendo a
nvel central fazer a seleco de megaproblemas que por sua complexidade e
envergadura exigem a participao de vrias organizaes. Reconhece-se a dificuldade
em identificar correctamente os problemas, sem o qual no possvel estudar as causas
e definir operaes para enfrent-los.
1.2.4. Seleco de problemas
O mtodo Planeamento Estratgico Situacional, utiliza um protocolo de seleco de
problemas baseado em nove critrios suficientemente filtrados, pela prtica, que devem
ser encarados apenas como um guio sujeito a reviso, conforme a natureza do caso
considerado. Esses critrios so os seguintes: i)valor poltico do problema, isto , a
qualificao da importncia atribuda ao problema: - pelo actor central e outros actores;
pelo partido poltico do actor; pela populao em geral; pela populao directamente
afectada; ii) tempo de maturao dos resultados - tempo que provavelmente levar para
que aparea uma mudana significativa nas metas propostas; iii) vector de recursos
exigidos pelo enfrentamento do problema em relao ao vector recurso do autor: -
trata-se do grau da coerncia entre a disponibilidade de poder poltico, recursos
econmicos, recursos cognitivos e capacidades organizacionais sob controlo ao actor
que governa, e o grau em que tais recursos so exigidos pelo plano para enfrentar o
problema. iv) governabilidade sobre o problema, que estabelece o grau de dificuldade
-
28
poltica do problema ( se esto fora ou no do controlo do actor governante); v) resposta
dos actores com governabilidade critrio que complementa o anterior, aprofundando a
situao em relao aos problemas, cujas causas esto fora do controlo do actor; vi)
custo de adiamento, isto , a implicao do custo poltico caso o problema for excludo
do plano; vii) exigncia de inovao ou continuidade- diz respeito a capacidade do
poltico na tomada de deciso com recursos conservadores ou inovadores; viii) impacto
regional conhecimento do impacto do plano sobre o problema, considerado o
interesse em moderar ou em intensificar os desequilbrios regionais; e ix) impacto sobre
o Balano Poltico de Gesto ao Final do Governo - critrio sntese, sobre a
contribuio do plano na resoluo do problema, tendo presente os trs cintos do
governo gesto poltica, balano macroeconmico e balano de intercmbio de
problemas especficos.
1.3. Oramentao
Teoria da oramentao: diferentes abordagens
O processo e tcnica oramental tm evoludo ao longo do tempo, particularmente,
durante todo o sculo XX, no de forma planeada, antes espontnea e natural,
influenciada pelos vrios sistemas polticos, pelas teorias econmicas, pelas vrias
abordagens.
As abordagens e conceptualizao do oramento tambm tm evoludo. Em
PREMCHAND 9 , na proposta de identificao dos conceitos de oramentao ,
possvel retirar das diferentes abordagens econmicas e organizacionais trs conceitos
i)a oramentao como processo de optimizao que lida sobretudo com as teorias
normativas da afectao de recursos que, por sua vez, lidam com a maximizao do
bem-estar social e colectivo.Nesta abordagem, CABRAL NAZAR ,10
enquadra quer a
teoria da utilidade marginal pigouviana de determinao da composio da despesa, que
COSTA SANTOS ,aborda na obra A Study in Public Finance11
; ii) oramentao como
9 In Govermmene Budgeting p.34 e p.42 Cit Cabral Nazar -Programao e Deciso Oramental. Da
racionalidade das decises oramentais Racionalidade Econmica TESES, Almedina, Coimbra 2008
10
In Cabral Nazar -Programao e Deciso Oramental. Da racionalidade das decises oramentais
Racionalidade Econmica TESES, Almedina, Coimbra 2008
11
Cit Costa Santos O critrio geral da optimizaao do bem-estar avanado por Pigo leva a sustentar que
os indivduos optimizam o seu bem-estar quando nivelam em relao a cada bem a respectiva utilidade
-
29
processo determinado pela procura de servios, em que, o oramento surge como o
final de um procedimento burocrtico, com referncia a variveis endgenas (o custo
dos servios) e a factores exgenos (a disponibilidade de rendimento). Esta abordagem
dita funcional e descritiva inclui um espectro variado de temas que vo desde o
objectivo do oramento, as suas conexes e tarefas (com destaque para o elenco das
funes financeiras. Esta abordagem tratada em vrias literaturas, segundo
Musgrave 12
) onde apresenta trs funes: de afectao de recursos; de estabilizao
macroeconmica e de redistribuio iii) Finalmente, a oramentao entendida como
um processo burocrtico interno, compreendendo as teorias que comparam (ainda que
implicitamente), as decises oramentais s decises das empresas no sector privado,
fundamentalmente pela mediatizao do conceito da racionalidade perspectiva, que
segundo Cabral Nazar, importante, em primeiro lugar verificar se a deciso
oramental antes de mais nada e acima de tudo uma arte, o que, a ser assim,
prejudica a sua cientificidade. Em segundo lugar, a deciso oramental deve ser
considerada no apenas do ponto de vista individual, em termos da natureza humana,
mas tambm no quadro de um processo organizacional que inclui um conjunto de
actividades previamente definidas, independentes e coordenadas, com vista
concretizao de certos objectivos.
No caso da deciso oramental, as interaces so mltiplas e muito complexas e
afectam a natureza do resultado obtido, pondo em causa a prpria racionalidade
decisional.
No processo Planeamento Programao Oramentao e Controlo, o Oramento
surge como um instrumento criado para garantir maior eficcia na obteno da
eficincia organizacional, mas pode trazer disfunes no produto oramental.
Ao longo dos tempos, houve vrias tentativas nesse sentido, o de dar afinal, a resposta
do que uma boa oramentao.
Foi, sobretudo, a partir da elaborao por V.O.Key, Hr, do seu artigo The Lack of
Budgetary Theory (1940), que se levantou a questo da eficincia, eficcia e de
optimizao, tendo o oramento como instrumento, onde o aspecto mais significativo da
marginal com a correspondente desutilidade marginal aferida, no caso dos bens pblicos, pelos
impostos suportados. (p. 347 Programao e Deciso oramental) 12
Richard A.Musgrave; The Theory of Public Finance- A Study in Public Economy, McGraw Hill
Company, NY., 1959, Richard A.Musgrave, Principles of Budget Determination, I Public Finance
Selected Readings, cit, p.15 ss.,Richard A.Musgrave , Fiscal Systems, Yale University Press, New Haven,
1969 Richard A.Musgrave, Public Finance in theory and practice , 2 ed. ,McGraw Hill Book
Company, U.S., 1976, Richard A.Musgrave , The Future of fiscal policy A reassessment, Leuven
University Press, 1978
-
30
oramentao pblica o de escolher a repartio das despesas pelos seus diferentes
fins e assim atingir o maior retorno ou satisfao possvel. Neste caso, est-se perante
o princpio de equilbrio receitas e aplicao de despesas num cenrio de escassez de
recursos na satisfao de necessidades ilimitadas custo de oportunidade, custos esses,
que devem ser avaliados em relao aos resultados e estes a valer o seu custo em termos
de resultados alternativos, que sejam esperados ou prosseguidos.
MERTON, defende que o oramento no se limita a ser um documento formal com
valores inscritos, um plano quantificado de actividades futuras, mas utilizado tambm
como instrumento de controlo, de planeamento e de motivao; nesta medida, ele torna-
se um instrumento que provoca consequncias funcionais e disfuncionais, manifestas e
latentes, que determinam, afinal, o grau do seu sucesso. Os aspectos funcionais dos
sistemas de oramentao redundam justamente no facto de estes contriburem para
uma gesto assente numa melhor planificao, coordenao, controlo e avaliao, o que
supe, entre outras consequncias, a ideia de comunicao, de coordenao e de
informao.
Para alm da anlise custo de oportunidade, necessria a anlise incremental (ou seja,
a anlise dos valores adicionais que podem advir de uma despesa adicional), tendo em
conta o fenmeno da utilidade decrescente. A anlise oramental, apesar de ter o foco
para que os resultados valem os seus custos, tambm, deve incluir uma comparao
entre os valores relativos. O conceito de utilidade marginal sugere uma via de
abordagem do problema, tendo como mtodo a diviso dos recursos disponveis em
incrementos e considerar quais utilizaes alternativas de cada incremento que podem
assegurar um maior retorno.
A terceira e ltima proposio diz respeito eficcia relativa de diferentes meios na
concretizao de um objectivo comum.
Partilhando o mesmo objectivo, o valor relativo das actividades entre si, que pode
tambm ser comparado em termos da sua eficcia.
A teorizao econmica do oramento tambm traz limitaes.LEWIS 1reconhece as
limitaes importantes na concepo terica da oramentao. A primeira resulta da
dimenso e do impacto temporal da deciso oramental e a segunda a aplicabilidade de
um mtodo de clculo econmico similar utilizado nas empresas ao Estado.
No obstante estas limitaes, o autor considera ser possvel, a partir da definio das
trs proposies (custo de oportunidade, anlise incremental e eficcia relativa de
diferentes meios na concretizao de um objectivo comum), conceber um sistema de
-
31
oramentao alternativo que permite comparar os benefcios relativos advenientes das
despesas pblicas e a aplicao das ideias resultantes da anlise econmica precedente.
Numa nova perspectiva planeadora e integradora dos sistemas oramentais, MELVIN
ASHEN (1967) 2 retoma o tema da utilidade do oramento.
Para o autor, o oramento constitui provavelmente o maior instrumento de gesto; se for
racionalmente desenhado, ele pode contribuir de forma poderosa para a concretizao
das tarefas de gesto, de uma forma eficiente e eficaz. ASHEN retoma, em todo o caso,
as preocupaes reveladas pelos autores que o antecederam, ao afirmar que o maior
problema que deve ser resolvido atravs do processo oramental o da distribuio de
recursos escassos (avaliados em termos monetrios) por diversas solicitaes. Isto,
pressupe trs operaes de carcter intelectual que consiste em diterminar: a) a forma
mais eficiente de alcanar certos e determinados objectivos; b) o conjunto ptimo de
objectivos concorrentes; c) a dimenso ptima do oramento global.
Podemos afirmar que ASHEN, nesta perspectiva defende a substituio da estrutura
tradicional de oramento pelo oramento de programas, no quadro designadamente do
sistema P.P.B.
CABRAL NAZAR, entende que o P.P.B sugere as seguintes as caractersticas: o
desenho do oramento deve facilitar a mensurao adequada dos custos monetrios
totais necessrios concretizao dos objectivos propostos; a estrutura oramental deve
facilitar a comparao de vias alternativas para a obteno de um certo objectivo; a
apresentao oramental deve identificar, de forma clara, as implicaes dos custos
futuros inerentes aos compromissos assumidos; o desenho do oramento deve facilitar a
comparao entre os inputs referentes aos custos e a obteno dos outputs, mormente
quando segmentos relacionados de um mesmo programa sejam administrados por
diferentes entidades gestoras; o desenho do oramento deve delinear os objectivos dos
compromissos de gastos assumidos, em termos tais que seja possvel levar a cabo a
anlise custo-benefcio;o oramento deve tornar possvel a agregao de despesas
relacionadas, onde quer que elas ocorrem a nvel da estrutura hierrquica
administrativa;o oramento deve servir para produzir dados econmicos sobre os
contributos que a actividade financeira pode acarretar para a economia nacional.
O oramento surge aqui no apenas como um instrumento informativo do sector pblico
e privado, mas tambm como um plano financeiro (e econmico) que deve orientar de
forma racional a aco dos agentes econmicos na economia nacional.
-
32
Considerando o impacto tremendo do oramento sobre todos os planos da economia
privada, Moor (1962)13
na verdade, afecta a utilizao dos recursos econmicos, a
estabilidade das condies econmicas, a distribuio do rendimento privado e a taxa de
crescimento econmico subjacente, enfim, s ideias que antecedem as de Ashen e
Moor est, por sua vez, contida uma dada viso do oramento (um oramento - plano
e informativo), como portador, em si mesmo, de uma racionalidade pura e
compreensiva, sobreposta (sucednea!) do mercado.
1.3.1. Oramento incremental
Este processo a partir do conceito da racionalidade compreensiva veio a ser criticado
por alguns autores. CARLES E.LINDBLOM (1959), The Science of Muddling
Through 14
procurou confrontar o iter procedimental subjacente abordagem terica,
descritiva, do processo oramental (tal como habitualmente figurava na literatura
especializada), com aquele que, em seu entender, constituiria a realidade do processo
decisional, tendo por base o funcionamento da mquina administrativa competente e da
sua articulao com o poder poltico. Em confronto pois, com a abordagem da
racionalidade compreensiva ou mtodo da raiz Carles E.Lindblom, props a
formulao de uma outra abordagem, o mtodo das comparaes sucessivas limitadas,
a que chamou tambm de mtodo dos ramos. Incorporando, em boa medida a tese da
proposta de Lindblom, viria a ser publicada, a 1 edio, daquela que considerada a
maior obra de referncia do incrementalismo oramental, The Politics of The Budgeting
Process, da autoria de AARON WILDAVSKY . 15
. Ele inaugura uma nova abordagem
(as abordagens anteriores centravam muito na dimenso econmica sobre a melhor
forma de afectar e de utilizar recursos escassos), Wildavsky definiu um quadro terico
completamente distinto dos antecedentes, ideia segundo a qual a oramentao respeita
sempre poltica; a maior parte das polticas respeitam a oramentao, devendo por
isso, ser entendido como uma parte importante do jogo poltico. O decisor perante os
13
Cit, Cabral Nazar -Programao e Deciso Oramental. Da racionalidade das decises oramentais
Racionalidade Econmica TESES, Almedina, Coimbra 2008 p.361, Roy E. Moor, The budget doent
tell us enough, in Public Finance Selected Readings, ed.Helen A. Cameron e Willian Hender so,
Randon House, New York, 1966 14
Cit Cabral Nazar -Programao e Deciso Oramental. Da racionalidade das decises oramentais
Racionalidade Econmica TESES, Almedina, Coimbra 2008 p 362. 15
Cit Cabral Nazar -Programao e Deciso Oramental. Da racionalidade das decises oramentais Racionalidade Econmica TESES, Almedina, Coimbra 2008 , 5 edio, Pearson, Longman, New York,
2004
-
33
recursos disponveis concede a cada programa, a cada despesa, um incremento de justa
partilha.
As decises oramentais, assim, basicamente, dizem respeito a decises sobre o poder,
sobre quem o detm, sobre quem dele beneficia, ou no.
O oramento incremental tem como pressuposto de que, partindo de um ponto base!
do qual, fazendo pequenas alteraes possvel gerir com eficcia a complexidade de
todo o sistema de poder poltico e ao mesmo tempo, obter o necessrio apoio poltico s
decises oramentais, enaltecendo a dimenso poltica da oramentao. Por outro lado,
o oramento um contrato que envolve vrios participantes.
O oramento embora possa sugerir que neste se procura concretizar certos objectivos,
mediante a planificao das respectivas despesas, a verdade que, na maior parte dos
casos, a apreciao posterior revela que as verbas no foram utilizadas nos propsitos
iniciais. O oramento, reflectindo a luta de poder num contrato um instrumento
mais pacfico numa abordagem incremental. Pois mais fcil para os polticos este
modelo, que segundo Wildavsky a principal preocupao dos polticos parecem ser os
eleitores. Mas, dentro desta categoria demasiado vaga e abstracta, preciso operar
algumas distines: os eleitores que mais preocupam os polticos so, como demonstrou
Downs, aqueles que se situam geralmente no centro estatstico do espectro poltico
so os eleitores medianos, sem preferncia ideolgicas muito vincadas, capazes de
alterar a sua preferncia de voto em virtude de pequenas mudanas conjunturais; so os
votos flutuantes que geralmente decidem as eleies . Assim, mais fcil satisfazer
todos os pequenos aumentos de dotaes no oramento do que mudanas radicais na
estrutura e no montante do oramento/ despesas.
A abordagem incremental, segundo CABRAL NAZAR, apresenta as seguintes
caractersticas: i) a oramentao est ligada base (do servio ou agncia) ideia de
justa partilha ( fair shares) , sendo a base um conceito central do incrementalismo e
consiste na expectativa geral de que a despesa ir manter-se, que a mesma aceite como
uma parte do que tem de ser feito, ficando portanto fora de um escrutnio intensivo. Em
perodos mais difceis (do ponto de vista econmico ou financeiro), a base pode ser
objecto de debate e ajustamento; ii) a oramentao consensual, uma vez que exige
um acordo mnimo entre os participantes sobre a direco geral da poltica pblica; iii) a
oramentao histrica, como uma herana do seu passado. As formas tradicionais
de especificao das despesas (designadamente, o line-item-budgetary form)
facilitam a perspectiva histrica da oramentao. Com efeito, os responsveis pela
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34
elaborao do oramento no tm de efectuar alteraes nos programas na sua
globalidade, mas alteraes em rubricas especficas pessoal, funcionamento,
equipamento, etc., que no fundo sustentam um dado programa. Pois, mais fcil
calcular pequenas revises ou actualizaes, do que calcular mudanas radicais; iv) a
oramentao fragmentada os oramentos so feitos de fragmentos: os servios
fazem os seus pedidos de dotao de acordo com as suas necessidades especficas.
Mesmo quando as propostas de oramento chegam entidade que centraliza a sua
elaborao, mesmo aqui, a apreciao no tende a incidir sobre a globalidade das
rubricas; v) a oramentao simplificada. Pois, para minorar a complexidade relativa
estimao de gastos com grandes programas, na sua globalidade, a opo tende a recair,
por razes de simplicidade, pela apreciao de itens especficos (gastos com o pessoal,
com investimentos, etc.); vii) a oramentao social. Porque a personalidade dos que
propem novos programas ou despesa decisiva: disso depende a sua aceitao ou
aprovao final. Olha-se mais o responsvel pela implementao dos mesmos do que
para o objecto em causa: viii) a oramentao satisfatria .Os responsveis pela
elaborao oramental procuram no tanto a maximizao, apenas a satisfao (e o
suficiente). Ou seja, esto preocupados, no com a obteno do melhor dos mundos,
mas sim com evitar o pior ou evitar os problemas ; ix) a oramentao tratada
como se no fosse programtica Mesmo que existam programas oramentais, a
verdade que os decisores e responsveis desenvolvem a maior parte do seu trabalho
sob forma de ajustamentos monetrios marginais aos programas j existentes. x) a
oramentao repetitiva a atitude mais comum, no processo de deciso oramental,
a de que s raras vezes ela chamada a resolver os problemas de uma vez por
todas. A sucesso de problemas (mais do que a resoluo de problemas) o que
melhor retrata o que de facto acontece; xi) a oramentao sequencial mas mesmo
em relao a cada problema, os responsveis oramentais no procuram atac-los, de
uma s penada, em apenas um s ano. Vo adiando pelos sucessivos anos a sua
resoluo definitiva. Tambm contribui para facilitar os clculos.
As caractersticas apresentadas d ao oramento incremental um instrumento de
perpetuao do satus quo, conservador, tradicionalista; no revolucionria - um
instrumento poltico para se perpetuar no poder, depositando os interesses
conflituosos ou antagnicos, que preciso saber gerir, em ordem obteno do
consenso possvel e prpria salvaguarda do( s) poder (es), dando a ideia de que o
oramento um instrumento de preservao desse poder: e que a forma mais sensata de
-
35
o assegurar consiste em ir satisfazendo em pequenas doses, um pouco, os interesses de
todos.
1.3.2. Da Oramentao por Objectivos ao P.P.B.S
O Planning, Programming and Budgeting System (PPBS) surgiu nos Estados Unidos
da Amrica a partir da dcada de cinquenta do sculo XX.
Nesta abordagem, retoma-se claramente a perspectiva racionalizadora e de acordo com
a ideia de que no domnio das decises pblicas oramentais tambm h lugar a
racionalidade pura e compreensiva.
Segundo SOUSA FRANCO, a reintroduo da ideia de racionalidade deve-se por um
lado, do desenvolvimento das tcnicas do planeamento e programao; por outro, do
aperfeioamento das tcnicas de gesto empresarial, e alguns casos inspiradores de
inovaes introduzidas no sector pblico; e, ainda da criao de processos novos de
racionalizao da deciso, de anlise do custo de investimentos dos servios pblicos e
dos benefcios sociais deles resultantes (Finanas Pblicas, Vol I. cit p. 419).
Este novo mtodo, para alguns, uma verdadeira revoluo. Para ALLEN SCHICK 16
,
por exemplo, o PPBS foi o primeiro sistema oramental especialmente desenhado para
acomodar as mltiplas funes do oramento, surgidas e afirmadas, em momentos
sucessivos da histria do direito oramental norte-americano, sobretudo ao longo do
sculo XX.
Relativamente funo, para ROBERT ANTHONY17
(1965) o oramento, em teoria,
desempenha trs funes essenciais: i)a funo de controlo operacional, que permite
verificar se as diferentes tarefas foram levadas a cabo de forma eficaz e eficiente; ii) a
funo de gesto (management), processo atravs do qual gestores asseguram que os
recursos disponveis so utilizados com eficincia e eficcia, tendo em vista o
cumprimento dos objectivos da organizao; iii ) a funo de planeamento estratgico,
pela qual se decide os objectivos da organizao, as alteraes destes, as alteraes dos
recursos disponveis e das polticas que orientam a obteno e afectao desses
recursos.
16
Assim, Allen Schicv ( 1966), The Road to PPB : The Stages of Budget Reform, in Public Budgeting,
Program Planning and Evaluation, Fremont J. Lyden and Ernest G, Miller, Chicago ( in Programao e
Deciso Oramental ) 17
Cit Cabral Nazar
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36
Na funo de controlo, o oramento passa no s a respeitar a regra de especificao das
despesas para se transformar num instrumento exclusivo de controlo da execuo.
Relativamente gesto surge, pela primeira vez a referencia ao Oramento por
Objectivos ou Oramento Funcional (Performance Budgeting). nesta etapa e na
sequncia das concluses apresentadas pela 2 Comisso Hoover, (1954) que surge a
nova e arrojada forma de apresentao oramental, o oramento programa, que viria a
ser assumido mais tarde, como elemento central do processo oramental, no quadro do
sistema P.P.B.
Nazar CABRAL, analisa este conceito Performance Budgeting e Program Budgeting,
mostrando que por causa da proximidade, foram vulgarmente confundidas aspectos que
viriam a merecer crtica de uns autores, como Arthur Smithies, 18
e, tentativas de
delimitao conceptual, por outra parte. que a diferena no se prende s com o hiato
temporal que mediou entre o aparecimento do Performance Budgeting e do Program
Budgeting, mas tambm de natureza substantiva. Ao contrrio do Performance
Budgeting, que instrumento de gesto, o Program Budgeting obedece a uma
perspectiva de planeamento, sendo certo que o seu maior objectivo o da racionalizao
da deciso, ao assegurar: i) o fornecimento de dados sobre custos e benefcios referentes
s diversas alternativas capazes de atingir as metas definidas; ii) a existncia de
indicadores de resultado que facilitam a concretizao desses mesmo objectivos. Assim,
enquanto o primeiro retira o seu ethos e grande parte da sua tcnica da contabilidade de
custos e da gesto cientfica, o segundo, retira as suas ideias-chaves da economia e da
anlise de sistema.
O PPBS mostrou-se como um projecto ambicioso que permitiu a ligao entre o
oramento e os objectivos mais vastos da poltica econmica, tornando assim, um
instrumento de poltica num processo planeamento, programao, oramentao e
controlo, isto , assegura um processo sistemtico e compreensivo de deciso
oramental.Neste processo o planeamento o momento de definio dos objectivos,
como expresso quantificada das misses a atingir; a programao a organizao dos
meios necessrios para alcanar os objectivos determinados, sendo o produto desta
organizao a elaborao de um programa; a oramentao, como o clculo, a
aquisio organizada dos recursos existentes em relao aos elementos dos programas j
decididos na programao.
18
In Conceptual Framework for the Program Budget , in Program Budgetin, Program Analysis and the
Federal Budget, cit, p.34
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37
O PPBS, deixa nos sistemas modernos de oramentao um legado evidente a
orientao planeadora e uma nova especificao e classificao programtica da
despesa (o oramento de programas).
1.3.3. A Racionalizao das Decises Oramentais (RDO)
O mtodo Racionalizaao das Decises Oramentais (RDO), teve forte influncia do
PPBS e surge de forma a superar as falhas do mesmo, protagonizado no esforo de
racionalizao compreensiva, do Plano para o Oramento.
Esta nova forma e metodologia, surgida a partir de finais da dcada de sessenta, da
oramentao das receitas e despesa do Estado, denominada de Racionalizao das
Decises Oramentais RDO (Rationalisation des Choix Budgtaires) e, dentro desta, a
afirmao e desenvolvimento dos oramentos de programas.
Para Jacques Bravo19
, as origens do novo mtodo resultaram da adequao de
conjugao de uma necessidade com uma oportunidade, que ficou a dever-se ao
movimento racionalizador , movimento este que, ao longo da dcada de sessenta,
marcou os sistemas oramentais de outros pases desenvolvidos.
A necessidade prendia-se com as limitaes do sistema tradicional francs e com a
urgncia posta na sua reforma, tendo um triplo fundamento: i) o desafio colocado s
finanas pblicas europeias no incio da dcada de setenta, perante a limitao dos
recursos disponveis em face do crescimento exponencial das despesas pblicas. Surge
assim a importncia atribuda s ideias de eficincia e da eficcia, com destaque para
esta ltima no quadro de todos os sistemas PPB, no qual RDO se inclui; (ii) a existncia
de novos problemas postos Administrao, a exigir a procura de uma eficcia
administrativa acrescida e, por conseguinte, a reforma da gesto pblica e a prpria
renovao da cincia administrativa; (iii) a expanso dos sistemas PPB, a partir do
exemplo pioneiro do sector da Defesa norte-americano.
O sistema tradicional francs, segundo J. Bravo, apresentava as seguintes
caractersticas: o peso do precedente, expresso pela importncia em cada oramento,
do montante dos crditos renovados ( services votes) no conjunto dos crditos
oramentais; o carcter marginal da deciso oramental; a negligncia em relao ao
futuro; um oramento de meios; a heterogeneidade da nomenclatura oramental,
19
Neste sentido, Jaques Bravo, Lxprience franaide des budgets de programmes, RE, n 1, 1973 , p.3 e
4.
-
38
misturando-se classificaes tanto por natureza, como pelo tipo jurdico de interveno,
como ainda pelo seu destino; a ausncia de ventilao das despesas atendendo ao
objecto; a indiferena aos resultados; a falta de ligao entre as autoridades de deciso
e de execuo; a ausncia de projectos alternativos; a contraco do calendrio de
discusso oramental; um controlo oramental restrito apreciao da legalidade,
negligenciando a eficincia e a eficcia das decises.
A RDO, trouxe para alm da introduo de um novo processo decisional objectivos
racionais, isto , de racionalizar as escolhas oramentais que consistia essencialmente,
no quadro do processo oramental, a explicitao dos objectivos prosseguidos pelas
entidades pblicas, a comear pelo Estado, o recenseamento, a comparao e seleco
dos meios para os alcanar e de medir os resultados atravs de indicadores relevantes,
aplicando os princpios e tcnicas de gesto privada/empresarial, pondo a tnica na
eficcia e eficincia.
A RDO foi assim concebida como um novo processo de abordagem de formulao e de
execuo das decises pblicas, apresentando quatro etapas principais: estudo, deciso,
aco e controlo. No plano intelectual, a natureza circular e iterativa do processo fica
clara: o estudo consiste na anlise dos diferentes objectivos e dos meios alternativos
para os concretizar, conduzindo s decises sobre os programas de aco; a
programao como elemento central do processo deve, por sua vez, ser concebida de
molde a facultar permanentemente o quadro e os elementos informativos necessrios ao
bom desempenho analtico (deciso e aco) e, no final; a avaliao e controlo. O
elemento central, volta do qual se organiza todo o procedimento racional, o
programa, a combinao de meios em sequncia das aces com vista concretizao
dos objectivos traados, uma estrutura programadora da qual o oramento dar, depois
uma imagem anual aplicada.
1.3.4. O Oramento base-zero
Os sistemas PPB, em especial a RDO, surgiram num momento inquietante da evoluo
das finanas pblicas dos pases ocidentais, em que a despesas do Estado crescia de
forma descontroladas. Seria por isso necessrio uma poltica de austeridade
financeira. A RDO seria, nesta perspectiva, um modelo no s para conter as despesas
-
39
pblicas, mas tambm facilitadora do crescimento econmico. A prtica mostrou que
longe de se reduzir as despesas assumiu como reveladores de necessidades 20
O Oramento de base-zero (OBZ) surge assim como a primeira experincia de
planeamento e oramentao assumidamente orientada para a conteno do crescimento
da despesa, quer a nvel do sector privado quer ao nvel do sector pblico.
O OBZ foi pensado a partir da contribuio terica de PETER PYHRR, na empresa
americana Texas Instruments, em 1969. Foi aplicado pelo ento Governador Jimmy
Carter ao Estado da Gergia, na preparao do Oramento de 1973.
Consiste em reavaliao permanente das despesas programadas de um dado sector ou
departamento no momento da apresentao do oramento. O processo exige a
justificao detalhada das dotaes relativas aos fins pretendidos. Chama a ateno para
os excessos e para a duplicidade de esforos entre os departamentos, e foca nas quantias
necessrias para os programas e no no aumento percentual em relao ao ano anterior.
As prioridades so especificadas dentro dos departamentos e nestes, nas respectivas
unidades operacionais ou funcionais, permitindo comparaes entre elas, e uma
avaliao mais cabal do respectivo desempenho.
O OBZ baseia numa ideia managerial de planeamento numa primeira etapa do
processo, permitindo o estabelecimento de programas, metas e objectivos e assumpo
das decises bsicas em matria de poltica da organizao como um todo.
Apresenta dois momentos distintos:i) a identificao dos pacotes de deciso, onde se
identifica e se descreve uma actividade especfica, que pode ser aceite ou rejeitada no
processo de deciso; ii) a priorizaao dos pacotes de deciso, que consiste em
classificao e ordenao dos programas e as despesas de acordo com o grau de
importncia.
A OBZ ao priorizar os pacotes de decises estaria a racionalizar as decises: a saber,
que novos programas de alta prioridade possam receber maiores dotaes do que os
programas obsoletos, desnecessrios ou redundantes que podem, pois ser abandonados
ou secundarizados.
O OBZ pretendeu assumir-se, acima de tudo, no sem inmeras dificuldades de
implementao, como um expediente pragmtico de renovar a oramentao das
despesas de uma organizao. Trata-se de permitir a avaliao constante dos programas
20
Cit Cabral Nazar -Programao e Deciso Oramental. Da racionalidade das decises oramentais
Racionalidade Econmica TESES, Almedina, Coimbra 2008, Jean-Claude Ducros , La rationalisation
des choit budgetaires.
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40
(e das respectivas despesas). A avaliao das alternativas e da performance do programa
pode, em circunstncias pontuais suscitar a necessidade de repensar e redireccionar o
programa, o que, em ltima anlise, supe deitar tudo fora e comear de novo .
Todavia, na maior parte dos casos, os programas subsistem, incorporando as
modificaes e melhorias.
Como afirma PETER A.PYHRR ,na maior parte deles, a ateno principal incidir na
avaliao da eficincia e eficcia do programa e na avaliao e priorizaao dos
diferentes nveis de esforo de despesa. (The Zero- Base Approach , p.264)
Em sntise Base Zro signifie que la rfrence au passe nest ps taboue, que la
situation doit tre analyse avec un oeil neuf , sans prjugs, hors de la pesanteur des
strutures actuelles, bref quil convient de rapartir de zero! ) 21
CAPTULO 2 -Oramento do Estado de Cabo Verde
Sua trajectria logo ps independncia at os dias de hoje.
2.1. A Administracao financeira do Estado de Cabo Verde nos primeiros dias e anos da independncia
Cabo Verde, em 5 de Julho de 1975 tornou-se num Estado independente.
J o Conselho de Estado de Cabo Verde colonial, atravs da Lei n 13/74, de 13 de
Janeiro, ao preparar as condies para a transio da descolonizao independncia,
aprovou o Estatuto Orgnico do Estado de Cabo Verde e desenhou a sua respectiva
Administrao Financeira. Este desenho est plasmado no captulo III da Lei supra
mencionada: definindo o activo e o passivo, dando competncia ao Governo de
Transio a dispor dos seus bens e receitas, a definir seu o patrimnio o Estado de Cabo
Verde e a especificar o o alcance da administrao financeira do Estado de Cabo Verde,
e ficando no entanto subordindo ao oramento privativo, elaborado anualmente, e
mandado executar pelo Governo de Transio, nos termos da lei outrora vigente.
Por Decreto n 5-C /75, de 23 de Julho,22
no uso da faculdade conferida pelo ento n 3
do artigo 15 da Lei sobre a Organizao Poltica do Estado, de 5 de Julho de 1975, o
21
\Marurice Tchenio, Jean Pierre Vaihen e Gerges Garibian, La pratique du BBZ p. 23 Cit Cabral
Nazar - Programao e Deciso Oramental. Da racionalidade das decises oramentais Racionalidade
Econmica TESES, Almedina, Coimbra 2008 22
Documento em anexo (1)
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Governo decretou a primeira orgnica do Ministrio das Finanas23
, dando assim o
passo decisivo para a organizao financeira do Estado independente de Cabo Verde.
2.1.1. Oramento.
O primeiro oramento do Estado Independente de Cabo Verde, foi publicado pela Lei
n1/76, de 19 de Abril no Boletim Oficial n 16. Um Diploma com onze artigos, onde o
Governo era () autorizado a arrecadar as contribuies, impostos e mais
rendimentos do Estado e a obter outros recursos indispensveis administrao
financeira, de harmonia com as normas legais aplicveis, como a utilizar o seu produto
no pagamento das despesas inscritas no Oramento Geral do Estado respeitante ao
mesmo ano (. .). (p.3 do Sup.ao Boletim Oficial n16, de 19 de Abril de 1976 artigo
2 da Lei n 1/76), remetendo implicitamente as normas do Captulo III da Lei n 13/74,
de 13 de Janeiro. Se propunha uma receita de 683.935.040$00, sendo 274.190.000$00
de receitas ordinrias e 409.745.040$00 de receitas extraordinrias, fixadas despesas
ordinrias e extraordinrias na quantia 903.196.241$00, sendo 493.451.201$00 as
ordinrias e de 409.745.040$00 as extraordinrias. No oramento constava medidas de
gesto de tesouraria, relativamente a utilizao e distribuio de verbas, na fiscalizao,
no se