Disciplina de “Orçamento Público” do Curso de Tecnologia em · orçamento impositivo, e não...

Disciplina de “Orçamento Público” do Curso de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Brasília

2º Semestre de 2017.

Professor Paulo Eduardo Nunes de Moura Rocha

1. V. O. Key Jr. – A ausência de uma Teoria Orçamentária.

2. Paulo Calmon – Orçamento Público no Brasil Democrático.

3. Instituições e processo Decisório (revisão do neo-institucionalismo)

2

Prof. Paulo Eduardo Rocha

A AUSÊNCIA DE UMA TEORIA ORÇAMENTÁRIA


Cientista político americano conhecido por

seu estudo empírico das eleições americanas e

comportamento de voto.

De 1936 a 1938, trabalhou no Conselho de Pesquisa em

Ciências Sociais e no Conselho Nacional de Planejamento de

Recursos.

Durante a Segunda Guerra Mundial, ele trabalhou com seu

mentor Harold Foote Gosnell no Gabinete de Orçamento.

Ensinou na UCLA, na Universidade Johns Hopkins (1938-49)

e na Universidade de Yale (1949-51), antes de iniciar sua

última cátedra na Universidade de Harvard, em 1951. 4

V.O.Key Jr – The Lack of a Budgetary Theory, publicado em

dezembro de 1940.

Mais importante papel do orçamento é a alocação de

recursos públicos entre diferentes propósitos para atingir o

máximo retorno. Nesse aspecto, a literatura sobre

orçamento permanece bastante “árida”.

Em que bases devemos decidir alocar x dólares na atividade

A ao invés da atividade B?

5

Prof. Paulo Calmon. - UnB.

“Qual é o método apropriado para determinar que bens devam ser produzidos com os recursos econômicos disponíveis a uma comunidade?”

Lionel Robbins – Economia é a ciência que estuda o comportamento humano como uma relação entre fins e bens escassos que possuem usos alternativos.

Pigou – Recursos públicos devem ser distribuídos entre diferentes usos de maneira tal a termos o mesmo retorno social nesses diferentes usos.

6


Mas o orçamento é um processo “econômico” ou “político”? Como fazer o orçamento de um Estado no sistema capitalista? Que “valores” e “orientações” devem guiar a formulação do orçamento? Grupos de pressão?

Os formuladores do orçamento desenvolveram poucos padrões de avaliação, agindo mais por meio de seu julgamento de impressões, de uma contabilidade de custos rudimentar, ou talvez, dos achados de levantamentos administrativos.

7


Se o planejamento deve ser geral, ele deve prover técnicas para o equilíbrio de valores em um marco que dá o devido valor tanto aos diversos interesses do presente quanto aos do futuro.

Mas agências de planejamento não têm obtido sucesso em formular quaisquer princípios convincentes, sejam descritivos ou normativos, relacionados à alocação de recursos públicos, mas elas têm, dentro de esferas limitadas, criado instrumentos governamentais que facilitam a consideração de gastos alternativos relacionados.

8


Esforços para definir mais precisamente os “valores” relativos dos serviços públicos podem ser considerados infrutíferos devido à influência de grupos de pressão na determinação da alocação dos recursos. Cada agência de gasto tem sua clientela, que se organiza para a batalha diante das agências orçamentárias e usuárias.

E existem aqueles que defendem que o padrão de gastos resultante desse jogo de forças constitui a maximização do retorno do gasto público, desde que isso, presumivelmente, reflita o consenso social sobre os valores relativos dos diferentes serviços.

9 Prof. Paulo Calmon. UnB.

A doutrina da utilidade marginal, desenvolvida mais aprimoradamente na análise da economia de mercado, tem um toque de irrealidade quando aplicada aos gastos públicos.

A melhor utilização de recursos públicos torna-se uma questão de preferência de valores entre fins que não têm um denominador comum.

10 Prof. Paulo Calmon. UnB.

Principais diferenças:

Disponibilidade de recursos – no setor privado há limitações mais estritas do que no setor público.

Governo possui poder de coerção.

Motivação pelo lucro.

Produção de bens públicos.

Responsabilidade para com externalidades.

Questão da precificação.

Propriedade.

Grau de centralização. 11

Prof. Paulo Calmon. UnB.

Que forças influenciam o processo de formulação e implementação do orçamento?

Que fatores governam as decisões dos gestores responsáveis pelo orçamento?

Qual a função do órgão central de orçamento?

E dos demais órgãos? E do Congresso Nacional?

12

Prof. Paulo Calmon. UnB.

Orçamento público envolve a seleção de fins e dos meios para alcançar esses fins.

Envolve a divisão de atribuições entre setor público e privado, assim como a alocação entre fins alternativos no setor público.

Envolve canalizar vários tipos de informação sobre condições sociais e sobre valores públicos e privados.

Sistemas orçamentários são sistemas que auxiliam na realização dessas escolhas.

Subjacente aos sistemas orçamentários há processos que conectam valores econômicos e políticos.

13


1. Consentimento democrático.

2. Equidade.

3. Transparência.

4. Probidade.

5. Prudência.

6. Accountability – Prestação de contas sistemática.

14


Para o funcionário que trabalha com o orçamento, as implicações da discussão encontram-se primariamente sob o ponto de vista da consideração de estimativas em termos de alternativas – decisões que são sempre tomadas, mas nem sempre conscientemente.

Para as políticas de pessoal das agências de orçamento, a questão que se coloca é se é adequado contar apenas com pessoas treinadas principalmente em contabilidade e procedimentos fiscais.

15


Os documentos orçamentários (orçamento, planejamento e execução).

Orçamento como descrição.

Orçamento como explicações.

Orçamento como manifestações de preferências.

Orçamento como uma rede de relações econômicas, sociais e políticas. Um subsistema social.

16


Informações sobre recursos.

Informações sobre programas.

Tomada de decisão: 1. Modelo racional.

2. Modelo incremental.

3. Modelo da racionalidade limitada.

17


AS SETE CARTAS

Tensões inerentes entre gestores de programas e o Escritório de Orçamento.

Escalada das tensões podem prejudicar o relacionamento entre agências e a própria política pública.

Harper e Mason parecem ter diferentes objetivos e falam diferentes linguagens.

Harper e Mason precisam desempenhar seus papeis efetivamente para aumentar as chances de tomada de uma boa decisão.

18


O orçamento público resolve um problema recorrente no governo, isto é, a definição do perfil de alocação de seus recursos.

Problemas recorrentes no governo tendem a gerar soluções institucionalizadas.

Esse processo institucionalizado de alocação de recursos públicos é chamado de “processo orçamentário”.

Algumas das perguntas mais interessantes desse estudo dizem respeito à evolução das regras que regem as diferentes formas de organização desse processo.

Esse conjunto de regras é também chamado de “estrutura de governança” do processo orçamentário.

20


A estrutura de governança do processo orçamentário tem várias funções, das quais se destacam:

a. a definição das arenas decisórias;

b. a certificação dos atores que participarão dessas arenas; e

c. a estruturação das normas e procedimentos que orientarão a negociação entre esses atores.

21


Os processos orçamentários têm um papel muito importante na sociedade. Em última instância, eles geram decisões que irão definir os ganhadores e perdedores da ação do Estado.

Algumas das grandes revoluções na história tiveram, entre suas principais causas, o descontentamento com os tributos e o perfil do gasto público.

Origens da denominação do Orçamento Público:

a. Orçar

b. budget

22


O processo de construção da estrutura de governança do processo orçamentário tem ocorrido em dois níveis:

1. Em um primeiro nível, que define a distribuição de poder decisório entre o Executivo e o Legislativo, há um movimento pendular que reflete a trajetória do sistema político brasileiro.

2. Em um segundo nível, há restrições de caráter estrutural, associadas à dinâmica do Estado brasileiro e à evolução da democracia no país.

23


Nesse segundo nível manifesta-se, de forma consistente ao longo do tempo, a existência de um profundo hiato de capacidade no setor público, evidenciando as dificuldades enfrentadas pelo Estado brasileiro em mobilizar e programar recursos, assim como em coordenar, controlar e avaliar adequadamente suas ações no sentido de atender às expectativas e demandas da sociedade.

A Assembleia Constituinte de 1987 almejou modificar a estrutura de governança do processo orçamentário, com intuito de tornar esse processo mais transparente e democrático.

Mas na ausência da lei complementar prevista pela constituição, reforma orçamentária de 1988 permanece até hoje fundamentalmente incompleta.

24


Ao longo desses anos foram inúmeros os escândalos envolvendo a má alocação de recursos públicos, muitos desses tendo atores no Legislativo como principais protagonistas.

Esses escândalos têm afetado não apenas a imagem do Legislativo, mas a própria crença nas instituições democráticas.

25


a) Como estabelecer mecanismos transparentes e

democráticos para negociação do ajuste fiscal, reduzindo a

rigidez orçamentária hoje existente, manifesta em um

grande número de vinculações e despesas mandatórias,

mas ao mesmo tempo garantindo um perfil de gastos

públicos que seja politicamente sustentável,

economicamente coerente e justo do ponto de vista social?

26


b) Como integrar melhor as funções de planejamento e orçamento, gerando uma programação de gastos que verdadeiramente reflita as prioridades definidas no Congresso Nacional e que seja factível de ser implementada, tanto do ponto de vista da administração financeira, quanto do ponto de vista da análise e avaliação das políticas públicas?

Como criar condições para o estabelecimento de um orçamento impositivo, e não apenas autorizativo como existe hoje, mas que ao mesmo tempo gere um perfil de gastos coerente com os recursos disponíveis e as prioridades elegidas?

27


c) Como fortalecer o controle e a avaliação da ação

governamental, reduzindo a oportunidade de ocorrência

de desvios ou o uso inapropriado dos recursos públicos,

mas também evitando o surgimento de um estilo de

auditoria ineficiente ou predatória, que consuma tempo e

recursos disponíveis, mas que gere pouco impacto

substantivo em termos de efetividade das políticas

públicas?

28


d) Como estruturar cronogramas, procedimentos, regras e

arenas decisórias do processo orçamentário que

viabilizem uma participação substantiva, e não apenas

cerimonial, do Congresso Nacional nas decisões?

E, de semelhante forma, como estruturar canais de

deliberação e participação direta da sociedade nas

discussões e debates sobre os vários aspectos do

orçamento público?

29


e) Como estabelecer uma trajetória coerente e sustentável

para criação de capacidade no setor público federal,

estadual e municipal para elaboração, implementação e

avaliação das ações preconizadas não apenas nos seus

orçamentos?

Como capacitar a sociedade para participar desse

processo de uma forma construtiva?

30


SOCIAL CHOICES AND INDIVIDUAL VALUES

Foi o mais jovem ganhador do Prêmio Nobel em Economia, aos 51 anos, em 1972. Recebeu a medalha J. B. Clarke, concedida ao melhor economista com menos de 40 anos. Ganhou o Prêmio Von Neumann pela sua contribuição em pesquisa operacional.

É considerado um dos fundadores da moderna economia neo-clássica. Revolucionou a teoria econômica e a ciência política, inaugurou a economia da informação, contribuiu para a macroeconomia e para a pesquisa operacional.


32

Luiz X > Y > Z

Nina Y > Z > X

Alê

Z > X > Y

33


34


INSTITUIÇÕES, MUDANÇA INSTITUCIONAL E DESEMPENHO ECONÔMICO

Professor da Univ. de Washington in St. Louis.

Dividiu o Prêmio Nobel de economia em 1993 com Robert W. Fogel.

Dentre várias questões, preocupava-se com a relação entre Instituições, Organizações e Performance Econômica, Política e Social.


35

As instituições são as regras do jogo, ou o conjunto

de restrições (“constraints”) que estruturam a

interação humana. Consistem em regras

formais ou informais

Convenções,

regras morais,

normas sociais

Constituições,

leis, estatutos,

regulamentos

36


Se as instituições são as regras do

jogo, as organizações são os

próprios jogadores

37


“reality” > mental model > representational redescription > enviroment feedback > creativity > beliefs > belief sistem > institutions > specific policies > outcomes... ... (and, thus, altered “reality”)

38


ANALYZING POLITICS


Professor do Departamento de Governo da (1995-1998) Professor e fundador do Instituto de Ciências Sociais Quantitativas da Universidade de Harvard.

Juntamente com Willian Riker (Universidade de Rochester) popularizou o estudo da Escolha Pública, precedendo a revolução comportamental e metodológica na Ciência Política.

Sua pesquisa atual centra-se em modelos formais de instituições políticas e políticas intergeracionais

39

ANALYZING POLITICS

Comunidades políticas desenvolvem rotinas – caminhos básicos para fazer as coisas através de organizações dotadas de recursos e autoridade.

Ou seja, respostas a problemas recorrentes são geralmente institucionalizados.

A ação coletiva ocorre nas comunidades políticas porquê procedimentos básicos são estabelecidos para prover os atores políticos dos incentivos apropriados para a ação necessária para a provisão de bens públicos e/ou controle de externalidades.

Shepsle foca as instituições como repositórios de e recursos para resolver tais problemas.

Instituições assim não são encontradas apenas na esfera pública, mas em diferentes comunidades politicas, que institucionalizam procedimentos para lidar com problemas importantes e recorrentes que enfrenta: famílias, firmas, universidades, organizações de caridade, sindicatos, etc.

40


Desenvolve um arcabouço (framework) para o estudo das instituições, com quatro componentes:

1. Divisão do trabalho e procedimentos regulares.

2. Especialização do trabalho.

3. Jurisdições.

4. Delegação e monitoramento.

Utilizado para análise da estrutura de firmas, a estrutura departamental de universidades e a estrutura de comitês do legislativo, como a ilustração deste tipo de arranjo institucional.

41


ANALYZING POLITICS


Ford Professor de Ciência Política do Massachusetts Institute of Technology - MIT

O seu trabalho centra-se nas origens e evolução das instituições político-econômicas nas democracias ricas.

Seus dois livros mais recentes são Varieties of Liberalization and the New Politics of Social Solidarity (Cambridge, 2014), and Advances in Comparative Historical Analysis (com James Mahoney, Cambridge 2015).

42

Professor de Sociologia, Ciência Política e Processo decisório na Northwestern University.

Pesquisador histórico-comparativo com interesses em Desenvolvimento Político, América Latina, Estudos do Caribe e Metodologia.

Seus livros mais recentes são: Advances in Comparative-Historical Analysis (2015; coedited with Kathleen Thelen); A Tale of Two Cultures: Qualitative and Quantitative Research in the Social Sciences (com Gary Goertz; 2012); Colonialism and Postcolonial Development: Spanish America in Comparative Perspective (2010); and Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power (2010; coeditado com Kathleen Thelen).


43

“… instituições são instrumentos distributivos carregados de implicações de poder [… e …] estão repletas de tensões porque inevitavelmente levantam considerações sobre a distribuição de recursos de poder e invariavelmente possuem consequências distributivas.”

44


Tipos de Mudança/Características Deslocamento

Displacement

Camadas

Layering

À Deriva

Drift

Conversão

Conversion

Remoção de regras antigas Sim Não Não Não

Negligenciamento das regras

antigas --- Não Sim Não

Mudança de impacto/adoção

de regras antigas --- Não Sim Sim

Introdução de novas regras Sim Sim Não Não


TIPOS DE MUDANÇA INSTITUCIONAL

45

SATISFACIENTE

Satisficing = satisfy + suffice [satisfação + suficiente] = satisficiência

Termo utilizado por Herbert Simon em 1954 (Nobel de Economia em 1957) para traduzir uma estratégia de decisão.

Objetiva satisfazer critérios mínimos de alcance dos objetivos numa situação quase-ótima, não maximizada, considerando os custos de busca adicional de informação.

É conceito chave para entender a teoria da racionalidade restrita ou limitada, gerada pela informação incompleta e deficiências biológicas de cognição, problemas temporais, etc.

“through which an individual decides when an alternative approach or solution is sufficient to meet the individuals, desired goals rather than pursue the perfect approach” (Simon, 1971)

COMO AS DECISÕES REALMENTE ACONTECEM

Professor emérito de “International Management” na Universidade de Stanford (1995), onde está desde 1970. PhD pela Universidade de Yale, em 1953.

Temas de pesquisa: processo decisório, teoria comportamental, estratégia organizacional, instituições e processo decisório, inteligência organizacional, governança democrática e liderança empresarial.

Trabalhou em parceria com Herbert Simon, Nobel de Economia em 1957, que cunhou o termo satisfacing para explicar o processo de decisão num contexto de racionalidade restrita ou limitada, gerada pela informação incompleta e deficiências biológicas de cognição, problemas temporais, etc.

Propõe o Garbage Can, o Modelo da “Lata do Lixo”.

47


48

O processo

decisório é

condicionado

pelo “contexto

ecológico” em

que a ação

ocorre e os

critérios de

análise são

aplicados.

Jackson De Toni e Leonardo Barreto

48

Nosso entendimento

depende muito de como

os outros entendem...

A evolução da

comunicação e da

linguagem é afetada

pela sua natureza

cooperativa e interativa.


49

Lógica das conseqüências - busca racional de diagnósticos e alternativas de políticas públicas.

Lógica da adequação - fluxos de problemas, oportunidades e atores, que convergem num determinado momento, de forma estruturada ou não, e geram a decisão (Garbage Can).


50

• A decisão ocorre em função das expectativas pessoais, da experiência , das regras de conduta e dos contextos institucionais.

• Há uma interação permanente entre regras, contexto e ação.

• O papel das organizações e do comportamento do grupo é essencial.

• O julgamento pessoal não é otimizador.

• Decisão em função das consequências.

• Ocorrem desvios da ação racional.

• Conhecimento perfeito. • As regras são dadas e

automáticas. • A identidade é única e imposta

pela estrutura. • A escolha depende do julgamento

pessoal otimizador.

A decisão é baseada em alternativas, considerando o impacto sobre as preferências individuais.


51

Ambiguidade é a característica principal da vida dos Tomadores de Decisão, e as teorias subestimam seu papel e importância nas organizações.

O mundo e o eu subjetivo são ambíguos, com ligações menos diretas que as assumidas nas teorias convencionais.

Elisa V. L. Peixoto, Hélio Chaves Filho, Silvia H. Rodrigues

52

Em ambientes complexos (interações complexas de atores, soluções, problemas e oportunidades de escolhas) a única fonte de ordem é a base de tempo, cujas atividades podem ser ordenadas e conectadas por suas relações temporais; Cronogramas!

Entre as muitas categorias disponíveis de ordenamento de pessoas, coisas, atividades, resultados, as categorias temporais chamam a atenção por sua ubiquidade, e estas ordenam as primeiras pela simultaneidade.

Os elementos de ordenamento temporal serão exemplificados nos processos decisórios do tipo lata de lixo, na abordagem do fluxo de soluções e problemas, bem como os participantes, em processo chamado decisão lata de lixo.

No processo lata de lixo presume-se que existem oportunidades de escolhas exógenas e dependentes do tempo, problemas, soluções e TD.

Problemas e soluções estão atachados a escolhas e vice-versa, não por causa de conexões de meios/fins, mas pela proximidade temporal. No limite, toda solução pode ser associada a qualquer problema, se forem tratados no mesmo tempo.


53

http://images.google.com.br/imgres?imgurl=http://www.portalsaofrancisco.com.br/alfa/meio-ambiente-reciclagem/imagens/lata-de-lixo.gif&imgrefurl=http://www.portalsaofrancisco.com.br/alfa/meio-ambiente-reciclagem/dia-do-gari-2.php&usg=__eP1p_oSxAfLG0zsD3G-Hule6PsY=&h=112&w=150&sz=4&hl=pt-BR&start=2&um=1&tbnid=TkF7MQphUPJu4M:&tbnh=72&tbnw=96&prev=/images?q=lata+de+lixo&ndsp=20&hl=pt-BR&sa=N&um=1

Propriedades gerais: As “latas-de-lixo” no modelo são representadas pelas oportunidades de

escolha como por exemplo:

Reuniões contratuais;

Comissões orçamentárias;

Decisões compensatórias

Oportunidades de escolhas reúnem TD, Problemas & Soluções

Problemas estão relacionados a pessoas com acesso às decisões e são sinalizados por falhas ou falhas iminentes (logística, alocação de recursos ou agenda). Podem envolver estilos de vida, justiça e correição, bem como conflitos generalizados.

Caracterizam-se pela data de chegada, pela energia dispendida para resolvê-lo e seu acesso à oportunidade de escolha.

Soluções são as respostas aos problemas (reconhecidos ou não).

Caracterizam-se pela data de chegada, seu acesso à oportunidade de escolha e pelos recursos que eles provêm aos TD que tentam fazer escolhas.


54

http://images.google.com.br/imgres?imgurl=http://www.portalsaofrancisco.com.br/alfa/meio-ambiente-reciclagem/imagens/lata-de-lixo.gif&imgrefurl=http://www.portalsaofrancisco.com.br/alfa/meio-ambiente-reciclagem/dia-do-gari-2.php&usg=__eP1p_oSxAfLG0zsD3G-Hule6PsY=&h=112&w=150&sz=4&hl=pt-BR&start=2&um=1&tbnid=TkF7MQphUPJu4M:&tbnh=72&tbnw=96&prev=/images?q=lata+de+lixo&ndsp=20&hl=pt-BR&sa=N&um=1

FIM


Eixo de Gestão e Negócios

Campus Brasília

E-mail:

[email protected]

Lattes:

http://lattes.cnpq.br/44144

11053980077

55

mailto:[email protected]




Disciplina de “Orçamento Público” do Curso de Tecnologia em · orçamento impositivo, e não...

Documents

Transcript of Disciplina de “Orçamento Público” do Curso de Tecnologia em · orçamento impositivo, e não...