Disciplina de “Orçamento Público” do Curso de Tecnologia em · Disciplina de “Orçamento...

Disciplina de “Orçamento Público” do Curso de Tecnologia em Gestão Pública do Instituto Federal de Brasília

2º Semestre de 2017.

Professor Paulo Eduardo Nunes de Moura Rocha

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual;

(...)

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de

forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da

administração pública federal para as despesas de capital

e outras delas decorrentes e para as relativas aos

programas de duração continuada.

Prof. Paulo Eduardo Rocha

2

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo

estabelecerão: (...)

§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais

previstos nesta Constituição serão elaborados em

consonância com o plano plurianual e apreciados pelo

Congresso Nacional.

Art. 167. São vedados: (...)

§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um

exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia

inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a

inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.


3

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional (...).

1º Caberá a uma comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo ...;

II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição ...


4

Predominância da lógica orçamentária

Não institucionalização do PPA e da LDO como instrumentos de planejamento e gestão

Inexistência de um processo de planejamento integrado e permanente

Falta de correspondência entre objetivos e diretrizes e a programação e suas metas

Regionalização apenas formal do plano

PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS

5

1991 A 2003

PPA 1991-1995. Lei nº 8.173, de 30 de janeiro de 1991. (Collor).

PPA 1993-1995. Lei 8.446, de 21 de julho de 1992. (Itamar).

PPA 1996-1999. Lei nº 9.276, de 9 de maio de 1996. (FHC I).

PPA 2000-2003. Lei 9.989, de 21 de julho de 2000. (FHC II).


6

2004 A 2019

PPA 2004-2007. Lei nº 10.993, de 11 de agosto de 2004. Plano Brasil de Todos: Participação e Inclusão. (Lula I).

PPA 2008-2011. Lei 11.653, de 7 de abril de 2008. Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação de Qualidade. (Lula II).

PPA 2012-2015. Lei nº 12.593, de 18 de janeiro de 2012. Plano Mais Brasil: mais Desenvolvimento, mais Igualdade, mais Participação. (Dilma I).

PPA 2016-2019. Lei nº13.249, de 13 de janeiro de 2016. Desenvolvimento, Produtividade e Inclusão Social. (Dilma II).


7

Criação do DASP (1936) – tentativa de mudança do patrimonialismo e clientelismo característicos do Estado brasileiro.

Decreto Lei 200/67 – primeira tentativa de reforma gerencial no Brasil.

Crise Fiscal do Estado – anos 80.

Constituição Federal de 1988 – promoveu a eliminação da autonomia das autarquias e fundações públicas.

9

Déficit público elevado e insolvente.

Dívida pública interna e externa elevada.

Poupança pública negativa ou muito baixa.

Falta de crédito do Estado.

Falta de credibilidade do governo.

11

Modelo de substituição de importações

levou à perda de competitividade e

alocação ineficiente de recursos.

Representa também uma crise da

dimensão social do Estado, que não

consegue atender completamente as

necessidades sociais da população.

12

1. Ênfase às rotinas operacionais levou ao excesso de formalismo e ritualismo.

2. Rigidez e verticalidade das estruturas acabou gerando ineficiência.

3. Ética da obediência implicou na redução da criatividade.

4. Racionalidade técnica e processual levou a uma autonomia reduzida e ausência de responsabilidades.

5. Insulamento Burocrático levou à ineficiência, despreocupação com os resultados e descompromisso com a sociedade.

13

Reformas de 1a. Geração – surgiram nos anos 70, na Grã Bretanha de Margaret Tacher, e foram implementadas nos EUA com Ronald Reagan, nos anos 80.

Reformas de 2a. Geração - trouxeram a revalorização do Estado como garantidor do interesse coletivo, com um papel mais regulador e preocupado com um melhor posicionamento na economia globalizada.

14

Demissão em massa de funcionários.

Privatização de empresas do Estado.

Identificação pura e simples com a

administração de empresas.

Supervalorização do mercado na geraçãoe distribuição de riquezas.

15

Revalorização do Estado como garantidor dointeresse coletivo.

Busca de melhor posicionamento na economiaglobalizada.

Introdução dos princípios de gestão pordesempenho e resultados.

Reforma do processo alocativo dos recursospúblicos.

16

Orientação para o cidadão – consiste no fato de fazer o aparelho de Estado voltar-se para ao atendimento das demandas dos cidadãos (gestão de resultados).

Transparência – Nos processos decisórios e na execução das ações, que viabiliza a responsabilização dos administradores perante a sociedade.

Responsabilização –caracteriza-se pelo deslocamento do foco do desempenho dos processos para o controle de resultados.

Participação – manifesta-se sobretudo pela participação dos cidadãos, exigindo que as políticas, programas e projetos estejam centradas nas pessoas.

19

Eficiência - diz respeito ao grau de adequação com que os recursos empregados por uma organização são utilizados para alcançar seus objetivos e metas, buscando-se otimizar a relação custo/produto.

Eficácia - está relacionada com a capacidade de uma organização fazer com que suas ações produzam os bens e serviços esperados, previamente definidos em seus objetivos e metas.

20

Efetividade - ocorre quando os bens e serviços resultantes de determinada ação do Estado produzem resultados na sociedade, repercutindo de forma positiva sobre a realidade que se pretende alterar.

Equidade - a atuação do Estado deve estar condicionada aos objetivos da justiça social, que se expressam na distribuição igualitária de benefícios, na defesa dos direitos sociais e na democratização das oportunidades.

21

Conformar a gestão do Estado aos novos padrões internacionais de relação política e econômica.

Conformar a estrutura organizacional do Estado às novas funções regulatórias e executivas do setor público.

Preparar o aparelho de Estado para a implementação de políticas de fortalecimento da democracia e dos direitos humanos.

OBJETIVOS GERAIS DA REFORMA


22

Responsabilidade fiscal – equilíbrio das

contas públicas

Institucional - com novos papéis para o

Estado e suas organizações

Gerencial – novo modelo integrado de

planejamento, orçamento e gestão


DIMENSÕES DA REFORMA

23

BRESSER PEREIRA

LEI DAS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS

Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998.

http://www.stf.jus.br/portal/informativo/verInformativo.asp?s1=ADI+1923&pagina=3&base=INFO

http://escolaaberta3setor.org.br/artigos/supremo-tribunal-federal-reconhece-a-constitucionalidade-da-lei-das-organizacoes-sociais/

https://conteudojuridico.com.br/artigo,constitucionalidade-da-lei-96371998-que-trata-das-organizacoes-sociais-os,55269.html

http://www.andes.org.br/andes/print-ultimas-noticias.andes?id=7439


25

http://www.stf.jus.br/portal/informativo/verInformativo.asp?s1=ADI+1923&pagina=3&base=INFO

http://escolaaberta3setor.org.br/artigos/supremo-tribunal-federal-reconhece-a-constitucionalidade-da-lei-das-organizacoes-sociais/

https://conteudojuridico.com.br/artigo,constitucionalidade-da-lei-96371998-que-trata-das-organizacoes-sociais-os,55269.html

http://www.andes.org.br/andes/print-ultimas-noticias.andes?id=7439

NOVO MODELO INTEGRADO DE PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO


MARCO LEGAL

Decreto nº 2.829/98 – instituiu o programa, definiu sua estrutura, critérios de avaliação e elementos do gerenciamento.

Portaria n º 42/99 – alterou a classificação funcional programática (revogou a Portaria nº 09/74, que criou a funcional-programática).

Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) – Estabeleceu normas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

27

Planejamento de longo prazo, indicativo,

baseado no território.

Plano, orçamento e gestão integrados.

O programa como unidade de gestão .

Gerenciamento por programas.

Construção de parcerias.

Criação de programas estratégicos.

Avaliação como procedimento anual.


28

Organizar as ações finalísticas em programas.

Proporcionar a alocação de recursos nos orçamentos anuais

compatíveis com o plano e com o desempenho dos

Programas.

Melhorar o desempenho gerencial da administração pública.

Estimular parcerias com Estados, Municípios e setor privado.

Explicitar a distribuição regional de metas e gastos.

Dar maior transparência à aplicação dos recursos e seus

resultados.

29

Visão estratégica capaz de conferir foco às demandas da sociedade.

Transformação da atuação integrada de estruturas, recursos e pessoas motivadas a buscar resultados.

Realização de procedimento anual de obtenção e análise de informações relacionadas à tomada de decisão.

30

Estudo dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento e dos Eixos de Integração Regional.

Cenários prospectivos de médio e longo prazo para orientar a definição de estratégias.

Inventário das ações de governo em andamento (cadastro de projetos e atividades).

31

EIXOS NACIONAIS DEINTEGRAÇÃO E DESENVOLVIMENTO

Oportunidades

de Investimentos Infra-estrutura econômica

Desenvolvimento social

Meio ambiente

Informação e conhecimento

Programas

Estratégicos

Estudo dos eixos

nacionais de integração

e desenvolvimento

(2003-2007)

Objetivos

32

Competitividade + redução de custo

Redução das desigualdades sociais e regionais

Oportunidades de investimentos Privados

Integração nacional e internacional

Eixos nacionais de

integração (96-99)

Oportunidades

de Investimentos

Públicos e Privados

Eixos Nacionais de Integração

e Desenvolvimento

44%

1%

49%

6%

Desenvolvimento

Social

Informação e

Conhecimento

Meio Ambiente

Infra-Estrutura

Horizonte de 8 anos

US$228 bilhões - 385 projetos

O potencial de parcerias

Eixos Nacionais de Integração

e Desenvolvimento

Atratividade à

Participação

Privada

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1

2

3

96

45

7

8

10

12

17

13

11

1415

16

19

26

18

2123

20

22

27

31

30

42

24

25

35

2932

28

34

33

40

38

39

3641

37

43

4445

46

495154

53

52

48

475055

5657

358 Projetos

= 57

agrupamentos

Contribuição ao Desenvolvimento

+

- +34

•Mercosul

• Andino

• Brasil-Bolívia-Peru-Chile

•Multimodal Orinoco-Amazonas-Prata

• Brasil-Guiana-Suriname-Venezuela

•Multimodal do Amazonas

EIXOS DE INTEGRACÃO

REGIONAL


Elaboração das

Orientações Estratégicas

dos Ministérios

Avança Brasil

Estudo dos Eixos

Estudos Prospectivos

Cenário

Macroeconômico

Plano de Estabilização

Fiscal

Elaboração

dos Programas

Consolidação do

Plano e dos

Orçamentos

MP (NFSP)

Inventário

de Programas

( SPI )

Orientação

Estratégica

do

Presidente

da República

Previsão

de

Recursos

da União

por Ministério


36

ELABORAÇÃO DOS ORÇAMENTOS

• Contextualização (problemas e oportunidades) da área de atuação do Ministério em relação às Orientações Estratégicas do Presidente da República.

• Objetivos setoriais.

• Compromisso com as Agendas.

• “Marca” do Ministério.


37

Estruturar toda a Ação Governamental por Programas orientados para a obtenção de resultados na Sociedade.

38

Unidade de Gestão:

Controle e Avaliação: Custos, Produção e Resultados .

Alocação de Recursos.

Monitorar Desempenho.

Espaço para Parcerias Internas e Externas.

Módulo de Ligação entre Planejamento e

Orçamento.


39

OrçamentoPlanejamento PROGRAMA

O Orçamento passou a refletir o que o governo

pretendia desenvolver em cada exercício, cumprindo

seu papel de instrumento de viabilização do

planejamento e do plano de governo

Programa

40

41

PROGRAMA: ELEMENTO CENTRAL DA INTEGRAÇÃO DO PLANEJAMENTO,

ORÇAMENTO E GESTÃO

GESTÃO

ORÇAMENTOPLANEJAMENTO

PROGRAMA


41

É um conjunto de ações, entidades

executoras e pessoas motivadas para o

alcance de um objetivo comum

Esse objetivo é concretizado num

resultado e medido pela evolução de

indicadores que possibilitam a avaliação

da atuação governamental


42

Metas Físicas – Definem a quantidade de

produto desejado num determinado prazo

Dados Financeiros - Estimativas do

dispêndio anual por fontes de recursos

Regionalização – Indica a localização dos

beneficiários da ação

Fontes de Recursos - Indicam a origem

dos recursos usados na execução das ações


43

PPA 2000-2003 / 2004-2007 / 2008-2011


44

James Giacomoni, Orçamento Público. Ed. Atlas

45

Seleção de programas:

Eliminação

Alteração

Novos

Seleção de programas:

Relação custo/benefício

Atratividade - parcerias

Restantes - Banco de Dados aguardando recursos

Identificação de problemas

na sociedade que a Unidade

Nucleadora deverá enfrentar

para atender a OEM

Orientação Estratégica

do Ministério (OEM)

Inventário de

programas

Previsão

de recursos


46

É um atributo do Programa

Deve ter a capacidade de medir aevolução do problema.

Deve ser coerente com o objetivo.

Deve ser apurável em tempo oportuno.


47

Democratização, controle e participação social.

Novas formas de institucionalização e financiamento das

políticas públicas (FUNDEB, Transferências Automáticas do

FNDE, PDE).

Mudanças no Controle Interno (CGU) e Externo da União

(TCU).

Retomada do Planejamento como instrumento de gestão do

Estado: Planos Setoriais, Plano Diretor, PPA-LDO-LOA.

Reforma Gerencial do Estado (New Public Management).

48

• Um Indicador Social é uma medida em geral

quantitativa dotada de significado social substantivo,

usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um

conceito social abstrato, de interesse teórico (para

pesquisa acadêmica) ou programático (para formulação

de políticas).

• É um recurso metodológico, empiricamente referido,

que informa algo sobre um aspecto da realidade social

ou sobre mudanças que estão se processando na mesma.


49

• Para a pesquisa acadêmica, o Indicador Social é, pois,

o elo de ligação entre os modelos explicativos da

Teoria Social e a evidência empírica dos fenômenos

sociais observados.

• Em uma perspectiva programática, o Indicador Social

é um instrumento operacional para monitoramento da

realidade social, para fins de formulação e

reformulação de políticas públicas.


50

Descrição

Unidade de Medida

Índice mais Recente (Data de Apuração)

Índice Desejado ao final do PPA/Programa

Fonte(s) de Recursos

Base Geográfica de Apuração

Periodicidade

Fórmula de Cálculo

PROGRAMA


51

PPA 2000-2003 / 2004-2007 / 2008-2001


52

Portaria n° 09/74, do

Ministério do Planejamento

Decreto 2.829/98 e

Portaria MP nº 42/99

FUNÇÃO FUNÇÃO

PROGRAMA SUBFUNÇÃO

SUBPROGRAMA PROGRAMA

PROJETO/ATIVIDADEPROJETO / ATIVIDADE / OPERAÇÃO

ESPECIAL

SUBPROJETO / SUBATIVIDADE SUBTÍTULO (Localizador de Gasto)

Classificações pré-definidas em portaria/decreto.


53

55

367 - Educação Especial


56


57

ATUALIZA A DISCRIMINAÇÃO DA DESPESA POR FUNÇÕES DE QUE TRATAM O

INCISO I § 2º E O § 2º DO ART. 8º, AMBOS DA LEI Nº 4.320.

Situação Anterior Situação Atual

INSTRUMENTOS DE

PROGRAMAÇÃO

- Resolução de

Problema.

- Fixa Objetivo.

(Planejamento)

- Classificação

Funcional

Programática

(Orçamento)

PROGRAMA

TÍTULO (Proj/Ativ)

SUB-TÍTULO

Objetivo Produto

ProdutoLocalização de

Gasto


58

Operações das quais resultam produtos (bens

ou serviços) que concorrem para atender aos

objetivos de um programa.

As ações podem ser:

atividades,

projetos,

operações especiais.


59

Título

Descrição

Produto

Unidade de medida

Finalidade

Especificação

Forma de Implementação – direta, indireta e linha

de crédito


60

Administração orientada para

resultados

Programas definidos a cada PPA

A cada ação do PPA

corresponde outra na LOA

O PPA articula todos os meios

(públicos e privados)

necessários à consecução dos

seus Objetivos

O Processo de Mudança

Administração orientada para as

atividades-meio

Programas classificadores do gasto

Inexistência de vínculo entre ações

do PPA e LOA

O PPA contemplava exclusivamente

ações financiadas com recursos

orçamentários da União

Situação Anterior Situação Desejada

61

Programa de Combate

à Febre Aftosa

Objetivo: Erradicar a Febre Aftosa na pecuária brasileira

Indicador: Taxa de áreas livres: (1998)

(2003)

Unidade Responsável: Secretaria de Defesa Agropecuária

Gerente:

Ações:

Valor:

Fontes: Fiscal/Seguridade e Estado

Parcerias: Estado

XXXX- Vacinação do rebanho bovino

na região Norte

+ 4 atividades

XXXX - Manutenção dos Postos

de Vigilância

Produto:Unidade

Responsável:

___ Bovino vacinado DAS/MA

DAS/MA___ posto mantido

62

Exemplo

Exemplo

Programa: ERRADICAÇÃO DO TRABALHO INFANTIL

Objetivo: Eliminar a prática do trabalho por menores de 16 anos, salvo na condição de aprendiz.

Indicador: Índice mais recente: Índice final PPA:TAXA DE TRABALHO INFANTIL 11,170 5,000

Exemplo

Dados Financeiros em R$ milhões: Nacional: N NE SE CO S Total

Recursos dos Orçamentos da União 362,0 51,1 611,5 33,4 37,0 0,6 1.095,8

Demais Fontes 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Total 362,0 51,1 611,5 33,4 37,0 0,6 1.095,8

Exemplo

Ações: Prod. Unid.Med. Nacional N NE SE CO S Total

Atendimento à criança e ao criança/

adolescente em jornada escolar adolescente Unid. 749.323 120.090 1.353.253 62.440 61.164 0 2.346.270

ampliada atendido

Concessão de bolsa criança/

criança cidadã adolescente Unid. 456.522 62.156 802.343 43.848 55.314 0 1.420.183

atendido

Fiscalização para erradicação criança/

do trabalho Infantil adolescente Unid. 0 25.990 30.436 49.152 16.686 12.754 135.018

atendido

Mapeamento dos focos de mapeamento

do trabalho Infantil por realizado Unid. 4 0 0 0 0 0 4

Município


de GovernoModelo de

Desenvolvimento

Desafios


dos Ministérios

Objetivos Setoriais

S.

E

x

e

c.

Definição dos

Programas do

Ministério

S

P

O

A

U

O

s

Cadastramento

de Programas e

Ações

M

P

S. Exec.

Revisão e

Ajustes da

Previsão de

RecursosUOs

Previsão de

Recursos por

Ação

S. Exec.

Previsão de

Recursos por

Programa

Consolidação

do PPA

M

P

Validação

dos Programas

S.

E

x

e

c.

Revisão e

Ajustes das

Ações dos

Programas

Previsão de

Recursos por

Ministério

F A S E Q U A L I T A T I V A

F A S E Q U A N T I T A T I V A

Exemplo

Orçamento 2000

Órgão : 38000 – Ministério do Trabalho e EmpregoUnidade : 38101 – Ministério do Trabalho e Emprego

R$1,00Quadro Síntese – Função, Subfunção e Programa

Recursos de Todas as Fontes0068 ERRADICAÇÃO DO TRABALHO INFANTIL 849.200

Atividades

11 125 0068 2688 0000 Fiscalização para Erradicação do Trabalho Infantil- Fiscalização realizada (unidade) 14255

611.000

11 125 0068 2688 0001 Fiscalização para Erradicação do Trablaho Infantil – Nacional (Seq: 003456)- Fiscalização realizada (unidade) 14255

611.000 F 3 Outras Despesas Correntes 90 0 100 611.000

11 422 0068 2602 0000 Mapeamento dos Focos de Trabalho Infantil por Município- Mapeamento realizado (unidade 1)

15.000

11 422 0068 2602 0001 Mapeamento dos Focos de Trabalho Infantil por Município – Nacional..........................................................................................................(Seq: 003457)

- Mapeamento realizado (unidade) 1


Projetos

11 332 0068 1458 0000 Promoção de Eventos para Sensibilização da Sociedade quanto ao Trabalho Infantil- Evento realizado (unidade) 4

120.000

11 332 0068 1458 0001 Promoção de Eventos para Sensibilização da Sociedade quanto ao Trabalho Infantil –Nacional (Seq: 003458)

- Evento realizado (unidade) 4


11 422 0068 1459 0000 Estudos e Pesquisas sobre Trabalho Infantil – Nacional- Estudos/ Pesquisas publicada (unidade) 2

73.200

11 422 0068 1459 0001 Estudos e Pesquisas sobre Trabalho Infantil – Nacional (Seq: 003459)- Estudo/pesquisa publicada (unidade) 2


11 422 0068 1460 0000 Edição e Distribuição de Publicações Institucionais sobre Trabalho Infantil- -Exemplar distribuído (unidade) 10000

30.000

11 422 0068 1460 0001 Edição e Distribuição de Publicação Institucionais sobre Trabalho Infantil – Nacional (Seq: 003460)

- Exemplar distribuído (unidade) 10000


IFB

69


SIGPLAN – Sistema de Informações

Gerenciais e de Planejamento.

Elemento de apoio à tomada de decisão.

Meio de comunicação.

Instrumento de integração de esforços para eliminação de restrições.

70

Tempestividade – Fornecimento das informações necessárias em tempo real

Confiabilidade – Informações de qualidade para tomada segura de decisões

Abrangência – Visão de conjunto do programa e de sua execução

Orientação para resultados – Destaque para os resultados obtidos

71

PAPÉIS

1. Planejar a execução do programa.

2. Manter sistema de informações gerenciais.

3. Orientar a execução, antecipando restrições .

4. Participar da administração orçamentária e financeira.

5. Formar equipe e negociar compromissos com órgãos envolvidos.

6. Identificar e negociar parcerias.

7. Avaliar e aperfeiçoar o programa.

8. Comunicar os objetivos e resultados à sociedade.72

1. Termo de referência.

2. Estratégia de implementação.

3. Matriz de alocação de responsabilidades.

4. Programação física e financeira das ações.

5. Gerenciamento das partes interessadas (stakeholders).

6. Gerenciamento de riscos.

73

1. Mobilização de equipes em rede - sentimento de pertencer ao programa, compreensão de seu escopo, terminologia comum e confiança.

2. Construção de uma visão compartilhada – ação coordenada em direção ao objetivo, clareza quanto aos papéis e responsabilidade dos envolvidos.

3. Articulação das atividades de apoio – apoio jurídico, tecnologia de informação e recursos humanos.

4. Manutenção da motivação – manter a motivação e o entusiasmo iniciais da equipe do programa.

74

Alocação estratégica – com indicação anual dos programas estratégicos pela LDO

Gestão estratégica – foco no controle do fluxo de recursos e cooperação mais estreita para a superação de restrições

Avaliação mensal – Relatório de Situação de programas Estratégicos

75

Feito por técnicos da SPI (monitores), que apoiam os gerentes, promovem a alimentação de informações gerenciais e contribuem para a implementação do plano.

Os monitores tem como foco a evolução física e financeira das ações dos programas, a busca de resultados e a gestão das restrições.

76

Administrativas.

Ambientais.

Financeiras.

Orçamentárias.

Institucionais.

Judiciais.

Políticas .

Técnicas.77

Procedimento anual que tem como objetivo

assegurar o aperfeiçoamento contínuo dos

programas e do Plano como um todo,

provendo subsídios para corrigir falhas de

concepção e execução, atualizar objetivos e

metas e permitir que os resultados desejados

sejam alcançados.

78

12

• Resultados

• Concepção

• Implementação

• Resultados e a

Estratégia Setorial

• Gestão do conjunto

dos programas

• Cenário

Macroeconômico

• Consecução dos

Macro - objetivos

• Gestão do Plano

RELATÓRIO ANUAL DE AVALIAÇÃO DO PPA

GerenteGerente Ministério SetorialMinistério SetorialMinistério do PlanejamentoMinistério do Planejamento

Avaliação do

Programa

Avaliação do

Programa Avaliação SetorialAvaliação SetorialAvaliação do PlanoAvaliação do Plano

79

Lógica das consequências - busca racional de diagnósticos e alternativas de políticas públicas.

Lógica da adequação - fluxos de problemas, oportunidades e atores, que convergem num determinado momento, de forma estruturada ou não, e geram a decisão (Garbage Can).

81

Principais pressupostos do performance movementnão são encontrados na realidade, e afirmam que:

1. Metas podem ser definidas claramente.

2. Metas são específicas e de responsabilidade de atores definidos.

3. Resultados podem ser especificados independente de insumos, processos e produtos.

4. Resultados são controlados e sensíveis ao timing externo.

5. Dados são disponíveis (a informação não têm custos de aquisição).

6. Os resultados de desempenho podem ser entregues por um ator com autoridade para responder por eles.

82

O gestor de políticas públicas não é mais um

tomador de decisão isolado, que se baseia em

projeções técnicas acerca dos possíveis impactos

de uma ou mais alternativas.

O gestor deve atuar no planejamento,

orçamentação, avaliação, design e gerenciamento

de programas, bem como atuar na comunicação

com a sociedade e com a rede de atores

envolvidos.83

As categorias a partir das quais o Plano se organiza foram redesenhadas.

O binômio “Programa-Ação”, que estruturava tanto os planos plurianuais como os orçamentos, dá lugar a Programas Temáticos, Objetivos e Iniciativas, tornando-se a Ação uma categoria exclusiva dos orçamentos.

Com isso, define-se uma relação de complementaridade entre os instrumentos, sem prejuízo à integração. O Plano tem como foco a organização da ação de governo nos níveis estratégico e tático, e o Orçamento responde pela organização no nível operacional.


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PPA 2012-2015

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Os Macrodesafios são diretrizes elaboradas com base no Programa de Governo e na Visão Estratégica que orientarão a formulação dos Programas do PPA 2012–2015.

Programas são instrumentos de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos.

O Programa Temático retrata no Plano Plurianual a agenda de governo organizada pelos Temas das Políticas Públicas e orienta a ação governamental. Sua abrangência deve ser a necessária para representar os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade.


PPA 2012-2015

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O Programa Temático se desdobra em Objetivos e Iniciativas.

O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem alteradas pela implementação de um conjunto de Iniciativas, com desdobramento no território.

A Iniciativa declara as entregas à sociedade de bens e serviços, resultantes da coordenação de ações orçamentárias e outras: ações institucionais e normativas, bem como da pactuação entre entes federados, entre Estado e sociedade e da integração de políticas públicas.


PPA 2012-2015

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2012-2015

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Os Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado são instrumentos do Plano que classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos Programas Temáticos por meio de suas Iniciativas.

Com o intuito de subsidiar a alocação orçamentária, o PPA estimará o valor dos Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado para o período 2012–2015.

Cada órgão terá um programa dessa natureza. Exemplos: Programa de Gestão e Manutenção da Saúde, da Educação, das Comunicações, entre outros.


PPA 2012-2015

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ATRIBUTOS DO PROGRAMA TEMÁTICO

I. Código - gerado automaticamente pelo SIOP.

II. Título - Expressa o tema a ser tratado. Portanto, sua conformação deve levar em conta um campo construído a partir de uma racionalidade pela qual o governo, a sociedade, a academia e outros atores relevantes reconheçam como uma área de atuação pública.

III. Contextualização - abordará os seguintes aspectos: uma interpretação completa e objetiva da temática tratada; as oportunidades e os desafios associados; os contornos regionais que a política pública deverá assumir; as transformações que se deseja realizar; os desafios que devem ser considerados pelos Objetivos.


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ATRIBUTOS DO PROGRAMA TEMÁTICO

IV. Indicadores - instrumento que permite identificar e aferir aspectos relacionados a um Programa Temático. o periodicamente, auxilia o monitoramento da evolução de uma determinada realidade, gerando subsídios para a avaliação.

O Indicador será composto dos seguintes atributos: denominação; fonte; unidade de medida;

índice de Referência.

V. Valor global.

VI. Valor de referência para a individualização de projetos como iniciativas.


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Esferas orçamentárias Orçamento fiscal e da seguridade social

Categorias econômicas

Despesas correntes

Despesas de capital

Orçamento de investimento das empresas estatais

Outras fontes


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VII. Objetivos - O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem alteradas pela implementação de um conjunto de Iniciativas, com desdobramento no território.

a. Código

b. Enunciado

c. Órgão responsável

d. Caracterização

e. Meta até/para 2015

f. Regionalização


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VIII. Iniciativas - A Iniciativa declara as entregas à sociedade de bens e serviços, resultantes da coordenação de ações orçamentárias e outras: ações institucionais e normativas, bem como da pactuação entre entes federados, entre Estado e sociedade e da integração de políticas públicas.

A Iniciativa é um atributo do Programa Temático que norteia a atuação governamental e estabelece um elo entre o Plano e o Orçamento.

As ações orçamentárias são criadas a partir das Iniciativas. Para cada Iniciativa podem corresponder uma ou mais ações orçamentárias.

Da mesma forma, pode haver mais de uma Iniciativa por Objetivo.


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A Iniciativa se associa a duas dimensões:

1. As fontes de financiamento:

Orçamento

outras fontes

2. As formas de gestão e implementação: como as políticas organizam os agentes e instrumentos que a materializam (dimensão associada à gestão, relação federativa, relação público-privada, critérios de adesão, condicionantes, priorizações, mecanismos de seleção e identificação).


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O Valor de Referência para Individualização de Projetos como Iniciativas deve ser capaz de traduzir a relevância dos projetos do Programa Temático de forma a explicitá-los no PPA.

Os projetos que apresentarem valor total, independentemente do período do Plano, igual ou superior ao valor de referência serão destacados no Plano como Iniciativas.

Os demais projetos, com valor inferior a esse corte, deverão estar vinculados a outras Iniciativas de forma agregada.


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2012-2015

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Possibilita a explicitação da diversidade dos arranjos empregados para a materialização das políticas públicas, como mecanismos de identificação, priorização e seleção de beneficiários e de organização das relações entre os entes federados e entre as esferas pública e privada.

Condições para um melhor tratamento da multissetorialidadeque caracteriza diversas políticas, assim como da organização das mesmas a partir dos diferentes recortes territoriais possíveis.

Permite ainda comunicar à sociedade os principais objetivos de governo e suas respectivas metas de maneira mais simples e direta. Propicia o aprimoramento do diálogo com todos os entes federados, poderes do Estado e com os atores da sociedade.


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Estado indutor do desenvolvimento, voltado para a redução dasdesigualdades.

País caracterizado por um ambiente sólido e propício aodesenvolvimento econômico e social.

À medida que o País precisava reunir elementos que lhepermitissem viabilizar as políticas, o poder público necessitavade condições para entregar os bens e serviços à sociedade deforma tempestiva, no lugar certo, para o público certo, emquantidades e abrangência suficientes (EFICÁCIA).

Nesse cenário, o planejamento deve incorporar os meioscapazes de orientar as condições estruturais e institucionaispara o crescimento.

Deve ser capaz de reunir e articular em torno de si as agendase os atores importantes para a viabilização das políticas.

SPI - MP

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Durante a implementação do PPA 2008 – 2011 a limitação do modelode gestão por programas, para atender às atuais necessidades dedesenvolvimento das políticas públicas, foi explicitada diante dasalternativas criadas pela coordenação de governo;

Surgiram as agendas prioritárias – PAC, PDE e Agenda Social – àmargem do modelo de gestão do PPA;

A apropriação de modelos ideais de análise das políticas tende aconcentrar os esforços no método e não nas políticas. Mas, oGoverno precisava se concentrar na viabilização das políticas e nãona estruturação dos processos:

– Extremo detalhamento (funcional programática);

– Distanciamento da realidade;

– Valorização dos insumos.111

SPI - MP

Os programas organizados em função de problemas nãocumpriam o papel de esclarecer no Plano os desafios paraa implementação das políticas de forma articulada com osresultados.

O Plano e seus programas não orientam para aimplementação (dimensão tática) em função daprevalência da lógica de otimização dos insumos.

Os processos de monitoramento e avaliação do Plano são,portanto, baseados na execução e não na análise dosresultados.

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SPI - MP

Na gestão do PPA 2008 – 2011 várias iniciativas foramimplementadas buscando aproximar o plano da realidade deimplementação das políticas públicas, passando a dialogar comas dimensões estratégica e tática:

1. Organização da carteira de investimentos dentro do Plano,com a exigência de se prever em quatro anos não menos que60% do custo total previsto para a conclusão dos projetos alipropostos.

2. Os vetos ao PPA 2008 – 2011 evitando a maior pulverizaçãodos recursos em projetos não prioritários e reduzindo apressão sobre o orçamento ocasionada por carteirasdesorganizadas.

3. Não revisão anual do plano evitando a extrema subordinaçãoà agenda de curto prazo e contribuindo para a continuidade econclusividade da ação de governo.

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SPI - MP

1.Incorporação das agendas prioritárias de governo (PAC,PDE e Agenda Social) à dimensão estratégica do Plano;

2. Avaliação da Dimensão Estratégica do PPA (estratégia dedesenvolvimento baseada no fortalecimento do mercadode consumo de massas);

3. Estudo da dimensão territorial do planejamento;

4. Estudo sobre os principais entraves à execução de obraspúblicas, que culminou entre outros resultados naorientação, no âmbito da Lei de Diretrizes Orçamentáriaspara 2011, para a adoção da disciplina para a contrataçãode obras públicas por preço global.

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SPI - MP

Ter um diagnóstico da situação de cada TEMA (política pública),com indicadores e com as metas físicas, financeiras einstitucionais desejáveis para a materialização dos resultados(EFETIVIDADE);

Identificar os resultados necessários e desejados pela sociedadepara orientar a ação governamental;

Interpretar os DESAFIOS para a política pública: definir asprincipais ENTREGAS para a sociedade, onde e quando devemacontecer, em qual intensidade (EFICÁCIA);

Pactuar as soluções com os decisores e atores (dialogar com asagendas do orçamento, da gestão, do controle, dos entesfederados, do setor privado e das organizações sociais) – criar ascondições para a implementação das políticas;

Monitorar ativamente e avaliar as dimensões tática e estratégicado Plano.

115

SPI - MP

A política pública organizada acima da estrutura setorializadados órgãos de governo.

Expresso em temas, o planejamento da ação governamentalincorpora a lógica intersetorial das políticas públicas e se tornacapaz de promover a atuação agregadora dos órgãos setoriais.

Os temas são assuntos que, pela relevância, foram incorporadosaos compromissos governamentais e justificam a ação do estado.

O planejamento organizado em temas que estruturam oconhecimento e serão o conteúdo que representará a PolíticaPública nos Programas Temáticos do Plano Plurianual.

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SPI - MP

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SPI - MP

Ser construído a partir do conhecimento temático;

Expressar claramente as escolhas do governo;

Em seu conjunto assegurar ao programa temático o tratamento

completo da política pública;

Ser exequível, pois tem que remeter à eficácia da política pública,

no sentido de cobertura, público, tempo e quantidade;

Ser transformador, pois tem que levar à efetividade da política

pública, no sentido do resultado;

Orientar taticamente a ação do Estado para o desenvolvimento da

política pública;

Definir as entregas para a política pública. As entregas relacionam-

se aos bens, serviços e novos valores ofertados pelo poder público.118

SPI - MP

PPA 2016-2019

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2016-2019

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Dimensão Estratégica: precede e orienta a elaboração dos Programas Temáticos. É composta por uma Visão de Futuro, Eixos e Diretrizes Estratégicas.

Dimensão Tática: define caminhos exequíveis para as transformações da realidade que estão anunciadas nas Diretrizes Estratégicas, considerando as variáveis inerentes à política pública e reforçando a apropriação, pelo PPA, das principais agendas de governo e dos planos setoriais para os próximos quatro anos. A Dimensão Tática do PPA 2016-2019 é expressa nos Programas Temáticos e nos Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado. Esta dimensão aborda as entregas de bens e serviços pelo Estado à sociedade.

Dimensão Operacional: relaciona-se com a otimização na aplicação dos recursos disponíveis e a qualidade dos produtos entregues, sendo especialmente tratada no Orçamento.


PPA 2016-2019

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PPA 2016-2019

Um país que seja reconhecido:

Por seu modelo de desenvolvimento sustentável, bem distribuído regionalmente, que busca a igualdade social com educação de qualidade, produção de conhecimento, inovação tecnológica e sustentabilidade ambiental;

Por ser uma Nação democrática, soberana, que defende os direitos humanos e a liberdade, a paz e o desenvolvimento no mundo.


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PPA 2016-2019

Acesso universal à educação de qualidade para garantir a cidadania e ampliar as capacidades da população;

Inclusão social para além da renda, com melhor distribuição das oportunidades de acesso a bens e serviços públicos com foco na qualidade;

Ampliação da produtividade e da competitividade da economia, com fundamentos macroeconômicos sólidos e ênfase nos investimentos públicos e privados, especialmente em infraestrutura.


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INSTITUI O PLANO PLURIANUAL DA UNIÃO PARA O PERÍODO DE 2016 A 2019.

Art. 3º São prioridades da administração pública federal para o período 2016-2019:

I - as metas inscritas no Plano Nacional de Educação (Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014);

II - o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, identificado nas leis orçamentárias anuais por meio de atributo específico; e

III - o Plano Brasil sem Miséria - PBSM, identificado nas leis orçamentárias anuais por meio de atributo específico.

Parágrafo único. No prazo de noventa dias a contar da publicação desta Lei, o Poder Executivo informará ao Congresso Nacional o montante de recursos a ser destinado, no quadriênio 2016-2019, ao Programa de Aceleração do Crescimento - PAC e ao Programa de Investimentos em Logística - PIL.


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Programas

I - Programa Temático: organizado por recortes

selecionados de políticas públicas, expressa e orienta a

ação governamental para a entrega de bens e serviços à

sociedade; e

II - Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao

Estado: expressa e orienta as ações destinadas ao apoio, à

gestão e à manutenção da atuação governamental.

Parágrafo único.



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Programas Temáticos: composição

• Objetivos: o que deve ser feito para a transformação de

determinada realidade.

• Indicadores: referência que permite identificar e aferir,

periodicamente, aspectos relacionados a um Programa.

• Valor Global: estimativa dos recursos orçamentários,

necessários à consecução dos Objetivos.

• Valor de Referência: parâmetro financeiro para a

individualização de empreendimento como iniciativa,

estabelecido por Programa Temático.



127

Programas Temáticos: atributos dos Objetivos

I - Órgão Responsável: órgão cujas atribuições mais

contribuem para a implementação do Objetivo ou da

Meta;

II - Meta: medida do alcance do Objetivo, podendo ser

de natureza quantitativa ou qualitativa; e

III - Iniciativa: declara os meios e mecanismos de

gestão que viabilizam os Objetivos e suas metas

explicitando o como fazer.



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CAPÍTULO II

DA ESTRUTURA E ORGANIZAÇÃO DO PLANO

Art. 5º O PPA 2016-2019 reflete as políticas públicas e orienta a atuação governamental por meio de Programas Temáticos e de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado, assim definidos:

I - Programa Temático: organizado por recortes selecionados de políticas públicas, expressa e orienta a ação governamental para a entrega de bens e serviços à sociedade; e

II - Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: expressa e orienta as ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental.

Parágrafo único. Não integram o PPA 2016-2019 os programas destinados exclusivamente a operações especiais.


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Art. 6º O Programa Temático é composto pelos seguintes elementos constituintes:

I - Objetivo, que expressa as escolhas de políticas públicas para o alcance dos resultados almejados pela intervenção governamental e tem como atributos:

a) Órgão Responsável: órgão cujas atribuições mais contribuem para a implementação do Objetivo ou da Meta;

b) Meta: medida do alcance do Objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou qualitativa; e

c) Iniciativa: declaração dos meios e mecanismos de gestão que viabilizam os Objetivos e suas Metas, explicitando a lógica da intervenção.


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II - Indicador, que é uma referência que permite identificar e aferir, periodicamente, aspectos relacionados a um Programa, auxiliando a avaliação dos seus resultados.

III - Valor Global do Programa, que é a estimativa dos recursos orçamentários e extraorçamentários previstos para a consecução dos Objetivos, sendo os orçamentários segregados nas esferas Fiscal e da Seguridade Social e na esfera de Investimento das Empresas Estatais, com as respectivas categorias econômicas.

IV - Valor de Referência, que é o parâmetro financeiro utilizado para fins de individualização de empreendimento como iniciativa no Anexo III, estabelecido por Programa Temático e especificado para as esferas Fiscal e da Seguridade Social e para a esfera de Investimento das Empresas Estatais.


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Art. 7º Integram o PPA 2016-2019 os seguintes anexos:

I - Anexo I - Programas Temáticos;

II - Anexo II - Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado; e

III - Anexo III - Empreendimentos Individualizados como Iniciativas – acima do Valor de Referência; e

IV - Anexo IV - Empreendimentos Individualizados como Iniciativas – Abaixo do Valor de Referência.


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CAPÍTULO III

DA INTEGRAÇÃO COM AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS ANUAIS

Art. 8o Os Programas constantes do PPA 2016-2019 estarão expressos nas leis orçamentárias anuais e nas leis de crédito adicional.

§ 1o As ações orçamentárias serão discriminadas exclusivamente nas leis orçamentárias.

§ 2o Nos Programas Temáticos, cada ação orçamentária estará vinculada a um único Objetivo, exceto as ações padronizadas.

§ 3o As vinculações entre ações orçamentárias e Objetivos do PPA constarão das leis orçamentárias anuais.


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Art. 9o O Valor Global dos Programas, bem como os enunciados dos Objetivos e Metas, não constituem limites à programação e à execução das despesas expressas nas leis orçamentárias anuais e nas leis de crédito adicional.

Art. 10. Os empreendimentos plurianuais cujo custo total estimado for igual ou superior ao Valor de Referência deverão ser individualizados como Iniciativas no Anexo III e aqueles cujo custo total foi inferior ao Valor de Referência serão individualizados como Iniciativas no Anexo IV.

§ 1o A individualização de que trata o caput não se aplica aos empreendimentos realizados por meio de transferências de recursos da União a Estados, Distrito Federal e Municípios. § 2o O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão poderá definir critérios adicionais para a individualização de Iniciativas de que trata o caput deste artigo.


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CAPÍTULO IV

DA GESTÃO DO PLANO

Art. 11. A gestão do PPA 2016-2019 consiste na articulação dos meios necessários para viabilizar o alcance dos Objetivos e das Metas, sobretudo para a garantia de acesso às políticas públicas pelos segmentos populacionais mais vulneráveis, e busca o aperfeiçoamento:

I - dos mecanismos de implementação e integração das políticas públicas;

II - dos critérios de regionalização das políticas públicas;

III - dos mecanismos de monitoramento, avaliação e revisão do Plano; e

IV - dos instrumentos de cooperação federativa


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Art. 12. A gestão do PPA 2016-2019 observará os princípios da publicidade, eficiência, impessoalidade, economicidade e efetividade e compreenderá a implementação, o monitoramento, a avaliação e a revisão do Plano.

§ 1o Caberá ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão definir os prazos, as diretrizes e as orientações técnicas complementares para a gestão do PPA 20162019.

§ 2o O Poder Executivo manterá sistema informatizado de apoio à gestão do Plano, cujas informações deverão ser atualizadas com periodicidade definida nos termos do §1o.

§ 3o O Poder Executivo adotará, em conjunto com representantes da sociedade civil, mecanismos de participação social nas etapas do ciclo de gestão do PPA 2016-2019.


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Art. 13. O Poder Executivo:

I - publicará em portal eletrônico dados estruturados e informações sobre a implementação e o acompanhamento do PPA 2016-2019; e

II - encaminhará ao Congresso Nacional o Relatório Anual de Avaliação do Plano, que conterá:

a) análise do comportamento das variáveis macroeconômicas que embasaram a elaboração do Plano, explicitando, se for o caso, as razões das discrepâncias verificadas entre os valores previstos e realizados;

b) análise da situação, por Programa, dos Indicadores, Objetivos e Metas, informando as medidas corretivas a serem adotadas quando houver indicativo de que metas estabelecidas não serão atingidas até o término do Plano; e

c) execução financeira das ações vinculadas aos objetivos dos Programas Temáticos.


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Art. 15. Fica o Poder Executivo autorizado a promover, por ato próprio, alterações no PPA 2016-2019 para:

I - compatibilizar as alterações promovidas pelas leis orçamentárias anuais e pelas leis de crédito adicional, podendo, para tanto:

a) alterar o Valor Global do Programa;

b) adequar as vinculações entre ações orçamentárias e objetivos; e

c) revisar ou atualizar Metas.

II - alterar Metas qualitativas; e


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III - incluir, excluir ou alterar os seguintes atributos:

a) Indicador;

b) Órgão Responsável por Objetivo e Meta;

c) Iniciativa; e

d) Valor Global do Programa, em razão de alteração de fontes de financiamento com recursos extraorçamentários.

Parágrafo único. Quaisquer modificações realizadas com fulcro na autorização prevista no caput deverão ser informadas à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional e publicadas em portal eletrônico do governo federal.


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Fluxo do Processo de Elaboração do PPA 2012-2015

FIMProf. Paulo Eduardo Rocha

Eixo de Gestão e Negócios

Campus Brasília

E-mail:

[email protected]

Lattes:

http://lattes.cnpq.br/44144

11053980077

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mailto:[email protected]

http://lattes.cnpq.br/4414411053980077

Disciplina de “Orçamento Público” do Curso de Tecnologia em · Disciplina de “Orçamento...

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