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DIREITO FINANCEIRO DEF 211 PROFESSOR TITULAR RÉGIS FERNANDES DE OLIVEIRA TURMA 183 Ȃ SALA XI JUNHO DE 20XI
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DIREITO FINANCEIRO DEF 211
PROFESSOR TITULAR RÉGIS FERNANDES DE OLIVEIRA
TURMA 183 SALA XI
JUNHO DE 20XI
Informações Anotações:
Alina Miyake, Ana Luiza Tesser Argüello e Carolina Morandi
Resumos:
Alina Miyake, Antonio Cury, Amanda Cristina Siqueira da Costa, Amanda Gouvêa Toledo, Daniel Friaça, Ana Luiza
Tesser Argüello, Anna Figueiredo, Beatriz Kira, André Coletto, Ariel Pesso, André Moricochi, Lorena Furtado, Danillo
Baute e Camila Manso
Digitação e organização:
Alina Miyake, Ana Paula Jordão
Revisão:
Antonio Alberto Rondina Cury e Daniel Friaça
Régis Fernandes de Oliveira -‐ Formação:
Graduação em Direito, Mackenzie, 1972.
Mestrado em Direito, PUC, 1980. Licitação, orient.: Celso Antonio Bandeira de Mello.
Doutorado em Direito, PUC, 1984. Infrações e sanções administrativas, orient.: Celso Antonio B. de Mello.
Livre-‐docência, USP, 1986. Delegação administrativa. -‐ Atuação profissional:
1974-‐76: professor titular, FMU. Direito processual civil.
1982-‐83: professor, PUCCAMP, pós-‐graduação. Teoria do Estado.
1970-‐89: juiz, TJSP.
1990-‐93: desembargador, TJSP.
1997-‐2000: vice-‐prefeito, cidade de São Paulo, Celso Pitta. Prefeito por 19 dias ao todo.
2006-‐10: deputado federal, PSC. -‐ USP:
1985-‐2011: professor, Direito Financeiro.
1986-‐1994: professor livre-‐docente.
1994-‐2011: professor titular.
1999-‐2002: chefe do DEF.
Sumário Aula I: Íon e o Orçamento Participativo (28/02/2011) ......................................................................................... 14
Breve Relato sobre os Clássicos Gregos ...................................................................................................................... 15
Íon ........................................................................................................................................................................... 15
Apologia de Sócrates ............................................................................................................................................... 15
O que é o orçamento participativo? ........................................................................................................................... 15
Inverdade no espaço público: Vícios no Orçamento Participativo ............................................................................. 16
Aula II: Necessidades Públicas (14/03/2011) ....................................................................................................... 17
Alcebíades ................................................................................................................................................................... 17
Notas Introdutórias ................................................................................................................................................. 17
Aula III: Pacto Social e Tributação; Ciência das Finanças e Direito Financeiro (21/03/2011) .................................. 18
Questões iniciais ......................................................................................................................................................... 18
Civilização e Pacto Social ............................................................................................................................................. 18
Tributação ................................................................................................................................................................... 18
Ciência das Finanças VS. Direito Financeiro ................................................................................................................ 19
Movimento de Caixa ................................................................................................................................................... 19
Aula IV: Receitas Originárias do Estado (04/04/2011) .......................................................................................... 20
Notas Introdutórias ..................................................................................................................................................... 20
Recursos Originários ................................................................................................................................................... 20
Classificação de bens públicos ................................................................................................................................ 20
Petróleo ................................................................................................................................................................... 21
Preço VS. Taxa ......................................................................................................................................................... 21
Tributo ..................................................................................................................................................................... 21
Cinco espécies de tributo ......................................................................................................................................... 21
Aula V: Teoria Geral do Gasto Público (11/04/2011) ........................................................................................... 23
Alguns Pensadores ...................................................................................................................................................... 23
Monopólio VS. Serviço Público ................................................................................................................................... 23
Atividade de Polícia ..................................................................................................................................................... 23
Políticas Públicas ......................................................................................................................................................... 23
Despesas Públicas ....................................................................................................................................................... 23
Contingenciamento de Gastos Públicos ..................................................................................................................... 24
Direitos Constitucionais Positivos VS. Direitos Constitucionais Negativos ................................................................. 24
Tribunal de Contas e Fiscalização ............................................................................................................................... 24
Aula VI: O Orçamento e a Felicidade (25/04/2011) .............................................................................................. 25
Aula VII: Orçamento Público (CF/88, Arts. 165 e seguintes) (02/05/2011) ............................................................ 27
Autorização legal para o gasto público ....................................................................................................................... 27
Créditos Orçamentários .......................................................................................................................................... 27
Créditos Adicionais .................................................................................................................................................. 27
Observações a respeito da imposição do orçamento ................................................................................................. 27
Orçamento: Conceito e Funções ................................................................................................................................. 28
Elaboração e Aprovação de Leis Orçamentárias ......................................................................................................... 28
Tipos de Orçamento .................................................................................................................................................... 28
Plano Plurianual (PPA) ............................................................................................................................................ 28
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) .................................................................................................................... 28
Lei Orçamentária Anual .......................................................................................................................................... 29
Execução Orçamentária e Contingenciamento: Interação Legislativo-‐Executivo ...................................................... 29
Aula VIII: Corrupção (09/05/2011) ...................................................................................................................... 30
4 Formas de Ingresso na Política................................................................................................................................. 30
O Príncipe, Maquiavel ................................................................................................................................................. 30
Foucault: A Verdade e as Formas Jurídicas ................................................................................................................. 30
Licitações e Corrupção ................................................................................................................................................ 31
Subvenção (Lei nº 4320/64) ........................................................................................................................................ 31
Aula IX: Fiscalização Financeira e Orçamentária (16/05/2011) ............................................................................. 32
Conceito (CF/88, Art. 170) .......................................................................................................................................... 32
Por que fiscalizar? ....................................................................................................................................................... 32
Objeto ......................................................................................................................................................................... 32
Aspectos objetivos ...................................................................................................................................................... 32
Modalidades ............................................................................................................................................................... 32
Formas de controle ..................................................................................................................................................... 33
Tipos de Controle ........................................................................................................................................................ 33
LRF (LC 101/2000) ....................................................................................................................................................... 33
Notas extras ................................................................................................................................................................ 34
Aula X: Precatórios (23/05/2011) ....................................................................................................................... 35
Conceito ...................................................................................................................................................................... 35
Disciplina Constitucional ............................................................................................................................................. 35
Ordem de Pagamento ................................................................................................................................................. 35
Obrigações de pequeno valor ..................................................................................................................................... 35
Cessão a terceiros & compensação ............................................................................................................................ 35
Aula XI: Crédito Público/ Dívida Pública (30/05/2011) ......................................................................................... 37
Conceito ...................................................................................................................................................................... 37
Natureza ...................................................................................................................................................................... 37
Papel do Senado.......................................................................................................................................................... 37
Divida Externa ............................................................................................................................................................. 37
Critério da Moeda ................................................................................................................................................... 37
Critério do Local de Assinatura da Contratação ..................................................................................................... 37
Domicílio do Credor ................................................................................................................................................. 37
FMI .......................................................................................................................................................................... 37
Brasil ........................................................................................................................................................................ 38
Cenário Internacional .............................................................................................................................................. 38
Extinção ....................................................................................................................................................................... 38
Limites ......................................................................................................................................................................... 39
Aula XII: Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar 101/2000 (06/06/2011) .......................................... 40
Notas introdutórias ..................................................................................................................................................... 40
Três pilares da LRF ...................................................................................................................................................... 40
Responsabilidade = agir responsável ...................................................................................................................... 40
Responsividade ........................................................................................................................................................ 40
Responsabilização e sanção .................................................................................................................................... 41
Seminário I: Ciência das Finanças, Direito Financeiro e Direito Tributário (03/03/2011) ....................................... 44
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 44
Ciência das Finanças ............................................................................................................................................... 44
Direito Financeiro .................................................................................................................................................... 44
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 44
................................................................................................................. 44
Direito Financeiro VS. Direito Tributário ................................................................................................................. 44
Valor VS. Validade ................................................................................................................................................... 44
Texto 3 ........................................................................................................................................................................ 45
Seminário II: Normas Gerais de Direito Financeiro e a Lei de Responsabilidade Fiscal Os limites da despesa com pessoal (11/03/2011) ......................................................................................................................................... 46
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 46
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 47
CF/88: ...................................................................................................................................................................... 47
LC nº 101 de 4 de maio de 2000 (LRF) ..................................................................................................................... 47
Lei do Plano Plurianual ............................................................................................................................................ 47
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) .................................................................................................................... 47
Lei Orçamentária Anual (LOA): ............................................................................................................................... 47
Renúncia de Receitas: ............................................................................................................................................. 47
Texto 3 ........................................................................................................................................................................ 48
Seminário III: Receitas Não-‐Tributárias (18/03/2011) .......................................................................................... 49
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 49
Compensação Financeira Pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) .............................................................. 49
Aspectos Constitucionais e Legais da CFEM ............................................................................................................ 49
Natureza Jurídica da CFEM ..................................................................................................................................... 49
Aspectos Federativos da partição da CFEM ............................................................................................................ 50
Competência Concorrente e o Direito de Fiscalizar................................................................................................. 51
Exercício da Competência Concorrente e a Proporcionalidade .............................................................................. 51
Prazo Prescricional para a Cobrança da CFEM ....................................................................................................... 51
Conclusão ................................................................................................................................................................ 52
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 52
Seminário IV: Federalismo Fiscal e Partilha de Receitas Não-‐Tributárias (25/03/2011) ......................................... 54
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 54
Dos fatos ................................................................................................................................................................. 54
Acórdão recorrido Juiz Omar Tognolo .................................................................................................................. 54
MP Subprocurador-‐geral João Batista de Almeida .............................................................................................. 55
Voto ......................................................................................................................................................................... 55
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 55
Lei 12.276/10 a cessão onerosa ........................................................................................................................... 55
Lei 12.276/10 o impacto no RJ ............................................................................................................................. 55
Violação de CF/88, art. 20, §1º Compensação financeira .................................................................................... 56
Violação de CF/88, art. 177, §2º Regime de exploração ...................................................................................... 56
Violação ao princípio federativo ............................................................................................................................. 56
Texto 3 ........................................................................................................................................................................ 57
Competência ........................................................................................................................................................... 57
Patrimônio Público: Bens Públicos .......................................................................................................................... 57
Bens do Patrimônio da União: CF, art. 20 ............................................................................................................... 57
Águas Públicas, Energia Elétrica e Partilha em sua exploração.............................................................................. 57
Partilha da produção mineral ................................................................................................................................. 58
Seminário V: Renúncia de Receita e Guerra Fiscal (01/04/2011) .......................................................................... 59
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 59
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 61
STF -‐ RE572.762/SC ................................................................................................................................................. 62
Competência Tributária: ......................................................................................................................................... 62
Decisão do STF: RE 572.762/SC ............................................................................................................................... 62
Seminário VI: Despesas Sigilosas e o Direito a Verdade (08/04/2011) .................................................................. 64
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 64
Seminário VII: Orçamento Público e Precatórios Judiciários (15/04/2011) ........................................................... 66
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 66
Precatórios: noções introdutórias ........................................................................................................................... 66
Emenda Constitucional nº 62/2009 ........................................................................................................................ 66
Críticas à EC ............................................................................................................................................................. 66
Competências do Chefe do Tribunal........................................................................................................................ 67
Créditos Constituídos por Sentença Judicial ............................................................................................................ 67
Atualização Monetária ............................................................................................................................................ 67
Seqüestro de Verbas Públicas ................................................................................................................................. 67
Formas Indiretas de Extinção de Precatórios .......................................................................................................... 68
Outras Considerações a respeito dos Precatórios após a EC 62/2009 .................................................................... 68
Precatórios: emendas impregnadas de inconstitucionalidades .............................................................................. 69
Contas Especiais ...................................................................................................................................................... 70
O Pagamento dos Precatórios ................................................................................................................................. 71
Leilão ....................................................................................................................................................................... 71
Responsabilidade do Chefe do Poder Executivo ...................................................................................................... 71
Retenção de Repasses Constitucionais ................................................................................................................... 71
Duração do Regime Especial ................................................................................................................................... 72
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 72
Voto Marco Aurélio .............................................................................................................................................. 72
Voto Gilmar Mendes ............................................................................................................................................ 72
Voto Celso de Mello .............................................................................................................................................. 73
Ata ........................................................................................................................................................................... 73
Texto 3 ........................................................................................................................................................................ 73
Texto 4 ........................................................................................................................................................................ 74
Seminário VIII: Orçamento Participativo (29/04/2011) ........................................................................................ 75
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 75
Redemocratização na América Latina e Leste Europeu (1980): agenda comum e resultados diferentes .............. 75
Experiências participativas no Regime Militar ........................................................................................................ 75
Importância também de proceder com o ajuste fiscal: reforma tributária da CF88 em 1993 ............................... 75
O que é o OP? .......................................................................................................................................................... 75
Representação Política ............................................................................................................................................ 76
OP em PoA e BH ...................................................................................................................................................... 76
Como a literatura interpreta o OP? ......................................................................................................................... 76
............................................................................................................... 77
OP como forma de inverter prioridades: ................................................................................................................. 77
Debates: .................................................................................................................................................................. 78
................................................................................................................................ 78
.............................................................................................................. 78
Vontade política ...................................................................................................................................................... 78
Aumento das receitas locais ................................................................................................................................... 78
Aumento da representação política ........................................................................................................................ 78
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 78
Texto 3 ........................................................................................................................................................................ 79
Exemplo de Florianópolis ........................................................................................................................................ 79
Princípios Orçamentários ........................................................................................................................................ 79
Texto 4 ........................................................................................................................................................................ 80
Fundamentação constitucional: .............................................................................................................................. 80
Problemas ............................................................................................................................................................... 80
Texto 5 ........................................................................................................................................................................ 80
Texto 6 ........................................................................................................................................................................ 80
Seminário IX: Decisões Judiciais e Orçamento Público (06/05/2011) .................................................................... 82
Seminário X: Fiscalização Financeira e Orçamentária. Tribunal de Contas. (13/05/2011) ...................................... 83
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 83
Relatório .................................................................................................................................................................. 83
Voto Min. Carlos Velloso (relator) ........................................................................................................................ 83
Extrato da ata ......................................................................................................................................................... 84
Voto vista Min. Ilmar Galvão................................................................................................................................ 84
Confirmação de voto ............................................................................................................................................... 84
Voto Min. Nelson Jobim ....................................................................................................................................... 85
Retificação de voto Min. Maurício Corrêa ........................................................................................................... 85
Explicação Min. Carlos Velloso ............................................................................................................................. 85
Voto Min. Sepúlveda Pertence ............................................................................................................................. 85
Retificação de voto Min. Sydney Sanches ............................................................................................................ 85
Voto Min. Néri da Silveira .................................................................................................................................... 85
Voto Min. Moreira Alves ...................................................................................................................................... 85
Voto Min. Marco Aurélio (presidente).................................................................................................................. 86
Extrato de ata.......................................................................................................................................................... 86
Textos 2, 3 e 4 ............................................................................................................................................................. 86
Seminário XI: Responsabilidade Financeira Aspectos Sancionadores do Direito Financeiro (20/05/2011) ........... 87
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 87
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 87
Texto 3 ........................................................................................................................................................................ 87
Conceito de Responsabilidade Financeira ............................................................................................................... 87
Tipos: ....................................................................................................................................................................... 88
Pressupostos da Responsabilidade Financeira: ....................................................................................................... 88
Texto 4 ........................................................................................................................................................................ 89
Texto 5 ........................................................................................................................................................................ 89
Seminário XII: Endividamento Público e Equilíbrio Federativo (27/05/2011) ........................................................ 90
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 90
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 92
Seminário XIII: Direito Financeiro Justiça e Democracia .................................................................................... 93
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 93
Democratização do gasto público ........................................................................................................................... 93
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 98
Textos 3, 4 e 5 ............................................................................................................................................................. 98
Noções Introdutórias ....................................................................................................................................... 100
As necessidades públicas e a atividade financeira do Estado ................................................................................... 100
Necessidade pública .............................................................................................................................................. 100
Atividade financeira .............................................................................................................................................. 100
Ciência das Finanças e Direito Financeiro ................................................................................................................. 100
Ciência das Finanças ............................................................................................................................................. 100
Direito Financeiro .................................................................................................................................................. 101
Normas Gerais de Direito Financeiro ........................................................................................................................ 101
Capítulo 9: Receita Pública ............................................................................................................................... 102
Capítulo 10: Receitas Públicas Tributárias: ........................................................................................................ 104
Capítulo 11: Teoria dos Preços .......................................................................................................................... 108
Capítulo 12: Receitas Públicas não Tributárias .................................................................................................. 109
Capítulo 13: Receitas Provenientes de Minerais e Energia Elétrica ..................................................................... 112
Capítulo 15: Despesa Pública ............................................................................................................................ 116
Mecanismos de Controle da Despesa Pública .......................................................................................................... 116
Políticas Públicas ....................................................................................................................................................... 117
O direito de exigir o cumprimento do dever constitucional ..................................................................................... 117
Princípios do Direito Financeiro ................................................................................................................................ 117
Contingenciamento de Despesas .............................................................................................................................. 118
Subvenções ............................................................................................................................................................... 118
Desvio de Recursos, Corrupção e Improbidade. ....................................................................................................... 119
Precatórios ................................................................................................................................................................ 119
A Despesa Pública e a Lei de Responsabilidade Fiscal .............................................................................................. 121
Capítulo 18: Orçamento ................................................................................................................................... 122
Conceito clássico: .................................................................................................................................................. 122
Conceito atual: ...................................................................................................................................................... 122
Evolução do conceito de orçamento ..................................................................................................................... 122
Controvérsias sobre a natureza jurídica do orçamento ............................................................................................ 122
Concepção moderna de orçamento ......................................................................................................................... 123
Noção moderna de gasto público dentro do orçamento ......................................................................................... 123
Os princípios administrativos e o art. 37 da CF ......................................................................................................... 124
Sistema de controle externo do orçamento ............................................................................................................. 124
Princípios orçamentários .......................................................................................................................................... 124
As leis orçamentárias (art. 165, CF) .......................................................................................................................... 125
O plano plurianual (art. 165 CF, § 1º) ................................................................................................................... 125
A lei de diretrizes orçamentárias LDO (art. 165, § 2º; alterada pela LC 101/2000) .......................................... 126
O orçamento anual LOA (fiscal, de investimento e da seguridade social). (art. 165, § 5º, I) ............................. 126
A lei complementar financeira (art. 165, § 9º, I da CF) ......................................................................................... 127
A tramitação legislativa ............................................................................................................................................. 127
Iniciativa ................................................................................................................................................................ 127
Mensagem aditiva ..................................................................................................................................................... 127
Comissão mista ..................................................................................................................................................... 127
Emendas ................................................................................................................................................................ 128
A não devolução do projeto no prazo ou sua rejeição total ou parcial .................................................................... 128
Vedações orçamentárias ........................................................................................................................................... 128
Recursos dos três Poderes ........................................................................................................................................ 128
Despesa com pessoal ................................................................................................................................................ 129
O orçamento e o tributo nele não previsto ........................................................................................................... 129
O direito ao auxílio ou subvenção (matéria analisada no capítulo 20)/ Relatório ................................................... 129
Norma constitucional transitória .............................................................................................................................. 129
Desvinculação da receita da União. A liberdade outorgada, por lei, ao Chefe do Executivo ................................... 129
O orçamento participativo ........................................................................................................................................ 129
Problemas e divergências doutrinárias a respeito do orçamento ............................................................................ 129
Orçamento de competência e de caixa e os resíduos passivos ............................................................................. 129
Cobrança de tributos não previstos na lei orçamentária anual ............................................................................ 130
Alteração da lei orçamentária no curso do exercício (já abordado) ..................................................................... 130
Iniciativa popular .................................................................................................................................................. 130
Orçamento base zero ............................................................................................................................................ 130
Orçamento funcional. PPBS................................................................................................................................... 130
Capítulo 21: Fiscalização Financeira e Orçamentária.......................................................................................... 131
Tipos de Fiscalização ................................................................................................................................................. 131
Entidades da Administração ..................................................................................................................................... 131
Princípios ................................................................................................................................................................... 131
Participação dos Poderes Legislativo e Judiciário ..................................................................................................... 131
Tipos de controle ...................................................................................................................................................... 131
Controle interno .................................................................................................................................................... 131
Controle externo .................................................................................................................................................... 132
Capítulo 22: Responsabilidade fiscal (Lei de Responsabilidade Fiscal LC 101/2000) .......................................... 133
Generalidades ........................................................................................................................................................... 133
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe ........................................................................................................ 133
A LRF se apoia em 4 eixos ......................................................................................................................................... 133
Conceitos operacionais: ............................................................................................................................................ 134
Lei de Diretrizes Orçamentárias (Art. 4º) .............................................................................................................. 134
Lei Orçamentária Anual (Art. 5º) .......................................................................................................................... 135
Execução Orçamentária e Cumprimento das Metas (Art. 8º a 10) ....................................................................... 136
Previsão da Arrecadação (Art. 11 a 13) ................................................................................................................ 137
Renúncia de Receita (Art. 14) ................................................................................................................................ 137
Geração da Despesa (Art. 15 e 16) ........................................................................................................................ 138
Despesa Obrigatória de Caráter Continuado (Art. 17) .......................................................................................... 138
Despesas com Pessoal (Art. 18 a 20) ..................................................................................................................... 139
Controle da Despesa Total com Pessoal (Art. 21 a 23) ......................................................................................... 141
Despesas com a Seguridade Social (Art. 24) ......................................................................................................... 142
Transferências Voluntárias (Art. 25) ..................................................................................................................... 142
Destinação dos Recursos Públicos para o Setor Privado (Art. 26 a 28) ................................................................. 143
Dívida e Endividamento (Art. 29) .......................................................................................................................... 143
Limites da Dívida Pública e das Operações de Crédito (Art. 30) ........................................................................... 143
Recondução da Dívida aos Limites (Art. 31) .......................................................................................................... 144
Contratação das Operações de Crédito (Art. 32 e 33) .......................................................................................... 144
Vedações de Operações de Crédito (Art. 34 a 37) ................................................................................................. 145
Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (Art. 38) ......................................................... 145
Garantia (Art. 40) .................................................................................................................................................. 145
Restos a Pagar (Art. 42) ........................................................................................................................................ 146
Disponibilidades de Caixa (Art. 43) ....................................................................................................................... 146
Preservação do Patrimônio Público (Art. 44 a 46) ................................................................................................ 146
Transparência da Gestão Fiscal (Art. 48 e 49) ...................................................................................................... 146
Da Escrituração e Consolidação das Contas (Art. 50 e 51) ................................................................................... 147
Relatório Resumido da Execução Orçamentária (Art. 52 e 53) ............................................................................. 147
Relatório de Gestão Fiscal (Art. 54 e 55) ............................................................................................................... 148
Prestações de Contas (Art. 56 a 58) ...................................................................................................................... 149
Fiscalização da Gestão Fiscal (Art. 59) .................................................................................................................. 149
Disposições Finais e Transitórias (Art. 60 a 75) ..................................................................................................... 150
Capítulo 27: Empréstimos públicos ................................................................................................................... 152
Introdução ................................................................................................................................................................. 152
Natureza jurídica ....................................................................................................................................................... 152
Empréstimos compulsórios ....................................................................................................................................... 152
Figura contratual ....................................................................................................................................................... 153
Disciplina constitucional do crédito .......................................................................................................................... 153
Nulidade do contrato ................................................................................................................................................ 154
Repúdio ................................................................................................................................................................. 154
Contribuições patrióticas ...................................................................................................................................... 154
Classificação do crédito ......................................................................................................................................... 154
O crédito estadual, o municipal e o do Distrito Federal e a intervenção federal e estadual ................................... 155
Garantias ................................................................................................................................................................... 156
Controle, fiscalização e prestação de contas ............................................................................................................ 156
Extinção ..................................................................................................................................................................... 156
Execução ................................................................................................................................................................... 157
Capítulo 28: Dívida pública e operações de crédito ........................................................................................... 158
Dívida externa e interna. O FMI. ............................................................................................................................... 158
Breve histórico da dívida brasileira ........................................................................................................................... 159
Interlúdio (= intermédio) conceitual: dívida pública consolidada e dívida pública mobiliária e flutuante .............. 159
Princípios gerais de direito incidentes sobre os débitos externos ........................................................................... 160
Requisitos e limites da operação externa de natureza financeira ............................................................................ 160
Operações de crédito interno ................................................................................................................................... 162
Dos limites globais para o montante da dívida pública ............................................................................................ 163
Autorizações para operações externas ..................................................................................................................... 163
Diretrizes gerais para consolidação e reescalonamento das dívidas dos entes federativos e dos entes estatais ... 164
Limites para prestação de garantias da União para operações de crédito externo e interno. O problema nos Estados e Municípios ................................................................................................................................................ 164
Limites globais e condições para o montante da dívida mobiliaria de Estados, Distrito Federal e Municípios ....... 165
Operações de crédito por antecipação de receita orçamentária .......................................................................... 165
Lei complementar ..................................................................................................................................................... 165
Eficácia dos títulos públicos como garantia de débitos. Títulos emitidos há longo tempo e sua validade. Possibilidade de penhora de seu valor ..................................................................................................................... 165
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Parte 1
Aulas
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Aula I: Íon e o Orçamento Participativo (28/02/2011)
Breve Relato sobre os Clássicos Gregos
Íon -‐ Obra de EURÍPEDES. -‐ Mistura de deuses com os atores. -‐ Apresentada por Hermes. Narração das dificuldades que Íon ia enfrentar -‐ Apolo estupra Creúza (humana) e tem um filho (Íon). -‐ O filho foi levado para o Oráculo de Delfos e lá foi criado, sem conhecer os pais. -‐ Creúza dada em casamento ao rei de Atenas, mas não conseguem ter filhos. -‐ Eles vão ao oráculo por não terem um filho. Lá, Creúza encontra ao seu filho (sem saber que o é) e conta-‐lhe a
história, omitindo a verdade. -‐ O rei de Atenas é informado que Íon é seu filho e decide que ele irá sucedê-‐lo. Creúza (ainda na ignorância sobre
seu filho) rejeita a decisão do marido e envenena o seu vinho. -‐ Ele conta a todos a verdade e, suspeitando que ela pudesse tentar qualquer coisa, dá o vinho aos pombos, que
morrem. Íon se revolta e ao buscar Creúza, ambos encontram Atenas, a qual revela a verdade aos dois. O governante deve mentir, pode mentir ou dizer a verdade? Nem sempre a verdade pode ser dita.
Apologia de Sócrates -‐ Escrita por PLATÃO. -‐ SÓCRATES defesa de alguém que vai ser morto por corromper a juventude e desrespeitar os deuses (possivel-‐
mente homossexual). -‐ Ele mesmo se defende (1º discurso). Foi condenado, mas não foi fixada a pena. Ao ser questionado, fez seu 2º
discurso. Ainda condenado, fez o seu 3º discurso. -‐
Problema da verdade.
O que é o orçamento participativo? -‐ Receita: quantia que se tem e da qual pode dispor.
Importa um aumento nos cofres públicos.
Contrapõem-‐se à movimentação de caixa, em que não há tal aumento, como no caso de entradas que devem ser devolvidas (fiança, caução, depósito) ou da alienação de algo que já fazia parte do Erário.
-‐ Despesas: gastos. -‐ Orçamento: previsão de receitas e despesas próprias
Ex: A USP por se tratar de uma autarquia1 (autônoma) toma decisões próprias em relação àquilo que é gasto e para isso é necessário que haja um orçamento.
-‐ Orçamento Participativo: sociedade auxilia na definição de prioridades na previsão de receitas e despesas próprias.
Perspectivas do que é gasto e do que é ganho.
Em um modelo autoritário, as perspectivas de gastos e ganhos eram feitas pelo chefe do executivo (pre-‐feito, por exemplo).
-‐ HABERMAS2: a essência humana é importante para a construção do espaço público, concomitantemente com a justiça pública.
1 [Autos, u , si mesmo] + [arkhé, , comandar]. Entidade autônoma, auxiliar e descentralizada da administração pública, sujeita à fiscalização e à tutela do Estado, com patrimônio constituído de recursos próprios, e cujo fim é executar serviços de caráter estatal ou interessantes à coletividade, como, entre outros, caixas econômicas e institutos de previdência. 2 Em Direito e Democracia.
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Esfera pública interpreta o sentido da comunidade comunicado pelos líderes.
Razão leva ao surgimento de uma solução adequada em conteúdo. Ex: Ágora Mercado no qual os cidadãos tomavam as decisões públicas; Ostracismo Bani-‐
mento de um cidadão era uma decisão pública. -‐ Íon e SÓCRATES revelam que só se pode querer algo em face da verdade. -‐ O mundo nasce de um incesto: um homem e uma mulher (irmãos) têm filhos, ele tem filhos com as filhas, etc.
Família Tribo Cidade Estado
Hoje: processo inverso tribalização da sociedade, vive-‐se em grupos.
Inverdade no espaço público: Vícios no Orçamento Participativo -‐ M. FOUCAULT trata sobre o tema e embasa a aula: homem é movido por impulsos, emoções. -‐ FREUD afirma que o homem a e mulher são levados por pulsões (não se consegue resistir, controle pelo medo,
repressão pela civilização). Independente da paixão, o ser humano guarda para si os seus sentimentos.
Técnica do diálogo Desconsideração do adversário.
Poder Possibilidade que se tem de dominar o outro Ignorar os anseios da sociedade. -‐ Vício de um subprefeito orientado pelo prefeito leva à inserção de uma inverdade no espaço público, uma Ilusão
de uma participação pública.
Estratégias políticas: mentiras e trapaças. -‐ Métodos de manipulação: convidar cabos eleitorais/simpatizantes da gestão/beneficiários da gestão para parti-‐
cipar do Orçamento Participativo, favores oferecidos pela máquina pública, corrupção dos opositores, etc. -‐ O Estado, em princípio, deve ser um aliado da sociedade civil, mas na realidade é um manipulador dela. Ilude-‐a. -‐ Não há vício jurídico no orçamento participativo, que é forma de democratizar o gasto público. Pretende-‐se com
essa medida que o representado se aproxime do representante, evitando a noção de que basta o voto para ca-‐racterizar a democracia plena: a participação popular durante o mandato deve ocorrer de diversas formas, como escolhendo onde os recursos, que são do povo, devem ser gastos. O que existe são problemas fáticos: falta de publicidade das audiências, tentativas de manipulação da opinião pública, distorção de deliberações, etc.
-‐ PIERRE POITIER diz que há uma crença prévia de que o ritual válido é o que garante sua eficácia. Trata-‐se de uma credencial para manipular a sociedade civil. Para burlar essa manipulação, deve-‐se agir da mesma forma, levar o maior número de pessoas a votarem de acordo com as demandas reais da sociedade.
-‐ Em César, de SHAKESPEARE, ocorreu a manipulação para aqueles que perseguiram César. Além disso, em alguns Tribunais de Júri de casos de grande repercussão, os réus entram condenados.
-‐ JACQUES DERRIDA prega a desconstrução dos textos. Não basta apenas lê-‐los, deve-‐se buscar o que vem por trás.
O mesmo deve ser aplicado ao orçamento participativo e às leis.
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Aula II: Necessidades Públicas (14/03/2011)
Alcebíades -‐ Discussão de PLATÃO sobre a natureza humana. -‐ Alcebíades era um general jovem e bonito por quem Sócrates se apaixonou.
Era comum o relacionamento de velhos com jovens (até se tornarem púberes). -‐ Alcebíades tornou-‐se general em Atenas Nesse diálogo, Sócrates faz uma indagação dura questionando o
preparo de Alcebíades para administrar Atenas. -‐ Alcebíades reconhece a falta de preparo. Sócrates vai prepará-‐lo. -‐ Não adianta querer administrar a cidade sem saber. Administradores têm de conhecer a si próprios para geren-‐
ciar o Estado.
Notas Introdutórias -‐ .
Os mais fortes irão liberar recursos para os mais fracos? -‐ Tributos:
Função fiscal: captar dinheiro do povo para atender às necessidades públicas.
Função extrafiscal: instrumento de redistribuição de receita. -‐ O que são necessidades públicas? Atribuição que, por disposição legal ou constitucional, é delegada a determi-‐
nado órgão público.
Ex: CF/88, Art. 21, X manter o serviço pos
Escolha do Constituinte devido ao órgão formador de que emanam, tais escolhas têm para o Estado o caráter de dever, não podendo ele se esquivar de seu cumprimento.
-‐ Entes federativos: Estados, DF e municípios?
Município integra a federação? Depende. Sim: União, estados e municípios. Não: não têm representação frente à União; Estados são representados no Senado.
Estados CF/88, Art. 25: Competências subsidiárias à União.
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Aula III: Pacto Social e Tributação; Ciência das Finanças e Direito Financeiro (21/03/2011)
Questões iniciais -‐ Direito de exigir direitos ou não? -‐ Direito é uma benesse do Estado? -‐ Atual Combate ao Estado (ex: Egito, Líbia, etc.). -‐ Quais são os deveres do cidadão? -‐ Hoje se fala muito em direitos CF/88, Art. 5º.
Civilização e Pacto Social -‐ ENRIQUEZ3 Chefe de família monopoliza as mulheres de sua família; filhos são deixados em segundo plano.
Revolta dos filhos Nascimento de um líder que se choca com outros líderes de grupos distintos.
Guerra Física: tribo X tribo Poder que nasce da força (imposição de regras); -‐ Civilização nasce da sanção Pacto social (idéia presente em Rousseau, Locke e Hobbes) Acordo de não a-‐
gressão para agrupamento Poder central para garantir a segurança; -‐ Hobbes: todos aqueles que fazem parte do pacto social abrem mão de seus direitos em nome das garantias e da
segurança.
Pacto originário visão Totalitarista; -‐ RAWLS4 (EUA, 1970): Pacto social coberto com um véu de ignorância5 Acomodações que levaram ao pacto;
Cada pessoa deve ter um grau de liberdade compatível com a liberdade dos outros;
Apesar de liberal, ele defendia a proteção aos menos desfavorecidos;
Ao lado da liberdade, existe o princípio da diferença. O Estado tem que entender que existem as dife-‐renças e cuidar delas Campo de Golfe X Casas Populares?
Ex do Régis: O Estado pode destinar recursos para a construção de uma campo de futebol para um particular, por mais relevante que seja o particular? (Corinthians, haha);
Tributação -‐ Houve pacto social? Na ótica de conflito (tribo VS. tribo), houve a prevalência do mais forte, a imposição de re-‐
gras Tributação. -‐ Tributo = obrigação de entregar dinheiro ao Estado.
Dinheiro: fixação de alíquota.
Alíquota: percentual que incide sobre a base de cálculo.
Base de Cálculo Ex: para o IR, a base de cálculo é a renda. -‐ ALEXANDRE MAGNO: propunha acordos com os povos antes de guerrear tributos (gado, combatentes, mulheres,
metais, etc.) em troca de não agressão.
3 ENRIQUEZ, Eugene. Da Horda ao Estado -‐ Psicanálise e vínculo social. 2ª ed. São Paulo: Zahar, 1990. O autor é Professor Titular da Universidade de Paris IV (Sorbonne). 4 Versão disponível na DFD: JOHN RAWLS, Uma teoria da justiça, trad.: Jussara Simões (orig.: A theory of justice), 3ª ed., São Pau-‐lo, Martins Fontes, 2008. 5 Ainda que o conteúdo esteja correto, vale complementar. JOHN RAWLS foi um filósofo do Direito americano; ainda que bastante liberal, a ponto de sua filosofia receber de RICHARD ROCK a alcunha de "a própria expressão do American Way of Life", foi um ativo militante na luta por medidas afirmativas para negros nos anos 60. O véu da ignorância é um mitologema jurídico criado por ele para se assemelhar ao estado de natureza contratualista; é uma espécie de momento em que a sociedade está razoa-‐velmente formada, mas ainda não desenvolveu o Direito. Nesse momento, os primeiros legisladores que na nossa tradição chamamos "constituintes" podem escolher entre dois princípios, o da igual liberdade, segundo o qual todos os indivíduos devem ter acesso, da maneira mais ampla e igual possível, às liberdades fundamentais; e o da diferença, segundo o qual certas desigualdades na sociedade são moralmente aceitáveis se contribuírem, ao mesmo tempo, com o grupo desfavorecido e com o bem-‐estar geral. Se seguidos corretamente, a justiça fica num patamar mediano entre a igualdade perfeita e a liberdade total.
19
No caso de conquista (ex: Pérsia, atual Irã), Alexandre Magno tomou para si todas as riquezas Despo-‐jos de guerra (vistos como impostos).
-‐ Egito: faraó arrecadava 1/5 da produção anual para suprir períodos de escassez. -‐ Régis compartilha da teoria da dominação Guerra e imposição de uma ordem jurídica Direito do mais forte
(Platão).
Imposição -‐ Marx Infraestrutura econômica condiciona a superestrutura (ex: Direito) Remissão à Marx para afirmar que
a dominação tem fundamentação no interesse econômico. -‐ Contratador Particular que recebia o direito do Estado de recolher tributos (muito comum no Brasil Colônia);
Santo do Pau-‐Oco Instrumento de sonegação.
Hoje, há a autodeclaração do tributo (ex: IR). -‐ CÍCERO6 Distribuição de recursos deve dar mais importância para a construção de muralhas, aquedotos, docas
Segurança Necessidade pública.
Ciência das Finanças VS. Direito Financeiro -‐ Ciência das Finanças Plexo de conhecimentos extrajurídicos (ex: geografia, engenharia, matemática, economi-‐
a, etc.) que auxiliam no direcionamento das decisões públicas. -‐ Direito Financeiro Surge a partir da norma jurídica Depende da decisão. -‐ Necessidades públicas apontadas (educação, saúde, cultura, etc.) Necessidade de receitas para que haja a
concretização. -‐ Estado intervencionista Gastos (ex: subsídios agrícolas, financiamento com juros baixos, etc.); -‐ CF/88 revela os anseios da população? Ou é apenas uma forma de dominação?
Movimento de Caixa -‐ Entradas Receitas Tributárias/ Não-‐Tributárias/ Transferidas -‐ Estado brasileiro Estruturado como federação (União/Estados/Municípios).
Federação Entes autônomos que se juntam a um órgão maior para facilitar a administração;
EUA Estados fortes União feita em nome da guerra contra a Inglaterra.
Brasil Federação fraca Fabricada União arrecada 63% dos tributos Repasse para os estados e municípios Receitas transferidas Repartição (CF/88, Art. 157) Fundo de participação dos esta-‐dos/municípios (fiscalizado pelo Tribunal de Contas) Conta-‐corrente.
IR, IPI União partilha com os estados. ICMS Estados partilham com os municípios. IPVA Convênio arrecadatório da União com os estados. Recursos divididos na medida que dispuser a CF ou a lei Estados e municípios são fracos. O objetivo da divisão de recursos é promover a distribuição de renda São Paulo = força eco-‐
nômica.
6 Em Dos deveres (orig.: De officiis);
20
Aula IV: Receitas Originárias do Estado (04/04/2011)
Notas Introdutórias -‐ As receitas dividem-‐se em:
Originárias: do patrimônio público relações de Direito Privado, como uma empresa estatal.
Derivadas: do bolso dos contribuintes ex: tributos e sanções.
Transferidas: arrecadadas por um ente e repassadas a outro.
Recursos Originários -‐ Não advém do constrangimento dos contribuintes, mas do patrimônio público. Decorre da propriedade dos bens
do Estado.
Pode ocorrer privatização (transferência para particulares) Pode-‐se privatizar quase tudo, menos o núcleo, as funções (atividades públicas).
Pode ser feito pelo próprio Estado.
Classificação de bens públicos -‐ Classificação de bens públicos:
Uso comum do povo: Apesar de estarem sob titularidade de pessoas de Direito Público, sua utilização é franqueada a
todas as demais. Praças, praias, mar, estradas, etc. Retribuição pelo uso não descaracteriza a categoria.
De uso especial: Pessoa jurídica de Direito Público interno não só é titular do bem, como o utiliza para seus pró-‐
prios fins. Há restrições no uso por particulares. Ex: prédio onde funciona uma autarquia ou repartição, carros oficiais, etc.
Dominicais ou dominiciais: Bens que, apesar da titularidade da pessoa jurídica de Direito Público interno, não estão afeta-‐
dos nem para uso comum nem para uso especial. Ex: produtos feitos por uma empresa pública. A principal conseqüência é que podem ser alienados.
Necessidade de atender aos requisitos de licitação Lei 8.666/92, art. 17. -‐ Box no Mercadão.
Ato de permissão do poder público: permite o uso aos particulares que paguem o utilizem o box median-‐te pagamento de aluguel.
O prédio do Mercado Municipal é um bem de uso especial. Quem quiser utilizá-‐lo deve pagar para o Es-‐tado para possuir a permissão de uso (licença). O mesmo se aplica às feiras livres (em rua). Há um con-‐trato, em que o permissionário paga para usufruir desse bem do Estado por meio de licença.
-‐ O Teatro Municipal é um bem de uso especial afetado para uma finalidade cultural. Para assistir uma peça, pa-‐ga-‐se o ingresso, que é preço, não taxa.
-‐ A Zona Azul também pode ser considerada um preço (não taxa) para a exploração de um bem público por um determinado período de tempo. Essa é a opinião do Professor Régis. Muitos juristas interpretam a Zona Azul como taxa de polícia (ou taxa de serviço) para garantir a segurança daqueles que estacionam na rua pelo tempo previsto.
-‐ Quanto ao serviço de telefonia, o Estado concede ao particular o exercício de uma função que seria sua (CF/88, Art. 21). Há uma concessão ou permissão.
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Petróleo -‐ Quem descobre o petróleo pode explorá-‐lo. -‐ Mudanças:
Antes: sistema de concessão: quem descobria, explorava, investia e pertencia a ele. Depois, pagava ao Estado conforme o estabelecido.
Hoje: nova lei nº 12351/10. Sistema de partilha: o Estado dá o direito de concessão (explorar, extrair e investir), pois pela CF88 todo o produto mineral do subsolo é propriedade do Estado; o máximo que se faz é pagar uma porcentagem ao explorador e ao dono do terreno, a título de compensação. Com rela-‐ção aos estados e municípios, tal compensação é dada através da CFEM (SEMINÁRIO 4).
Observação: os contratos feitos aos moldes antigos permanecem assim. Trata-‐se de um ato jurídico per-‐feito. Até poderia haver alterações, mas o Estado estaria sob pena de indenizar o explorador.
-‐ Entidades relacionadas com a extração petrolífera:
Ministério de Minas e Energia Política do petróleo.
ANP Fiscalização.
Petrobrás Participa de todas as explorações de petróleo.
Petrosal Controla contratos do pré-‐sal. -‐ Fundo social soberano: fundo de natureza contábil e financeira, ligado à presidência da República, direcionado
às hipóteses previstas em lei (educação, saúde, adaptação às mudanças climáticas, entre outros). Tal fundo ad-‐vém da exploração do Pré-‐Sal; trata-‐se de um bônus de assinatura (espécie de entrada que os exploradores dão, parte dos royalties).
Há outro fundo soberano para suportar abalos na economia.
Preço VS. Taxa -‐ Preço:
Estabelecido por contrato.
Exploração de bens estatais.
Decorre de uma relação eminentemente de Direito Privado. Dessa forma, serviços públicos que são e-‐xercidos por concessionárias cobram preços, não taxas.
Relaciona-‐se com as leis de mercado, podendo ser aumentado a qualquer momento.
Cobrança pelo uso de patrimônio público. -‐ Taxa:
É tributo estabelecido por lei.
Decorre de serviços prestados diretamente pelo Estado.
Sua cobrança só pode ser feita no ano/exercício seguinte à criação ou aumento (princípio da anteriori-‐dade).
Complementado com 90 dias após a aprovação evitar abusos comuns antigamente, como tri-‐butos que se criavam nos últimos dias do ano, próximos à virada de exercício.
Tributo -‐ Princípio da legalidade Deve constar lei que determine quanto, como e quando foi criado, sua utilização, etc. -‐ Só pode ser cobrado no exercício seguinte a sua alteração ou aumento.
Cinco espécies de tributo -‐ Imposto: independe de uma atividade do Estado, ou seja, não existe uma contraprestação (ex: compro um carro
Estado não auxiliou de nenhuma forma a transação).
Numeração de impostos é exaustiva, não sendo possível instituir outros sem Emenda Constitucional.
22
É a modalidade de tributo que mais fornece recursos ao Estado.
Ex.: ICMS, IPI, IPTU, IPVA. -‐ Taxa: depende de atividade do Estado.
Há duas possibilidades: ou através do exercício de poder de polícia (imposição de limitações ao direito de propriedade e de liberdade art. 78 CTN), ou através da prestação de um serviço público específico e divisível. Neste segundo caso, difere-‐se do imposto na medida em que é possível mensurá-‐lo, já que ele é individualizável.
Se há concessão, entretanto, não se fala em taxa, mas em preço, que não é espécie tributária nem está vinculada às limitações das leis tributárias.
RÉGIS, já que não é uma prestação individualizá-‐vel, não é um serviço divisível e específico.
-‐ Contribuição de melhoria: tem como fato gerador a obra pública. Se esta acarretar em um efetivo aumento da valorização imobiliária (ex: estação de metrô construída nas redondezas), há a possibilidade de cobrar o tributo.
-‐ Empréstimo compulsório: para despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, guerra ou iminên-‐cia de guerra (art. 148).
Devolução deve ocorrer em dinheiro, e não em títulos de dívida pública. -‐ Contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias profissionais ou eco-‐
nômicas. Ex: INSS, FGTS, PIS/PASEP.
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Aula V: Teoria Geral do Gasto Público (11/04/2011)
Alguns Pensadores -‐ ARISTÓTELES Política: cuida do Estado, do governo. -‐ Mercantilismo Estado controlador. -‐ Fisiocratas Liberalismo. -‐ FOUCAULT Neoliberalismo (hoje)
O Estado tem o rigor de um controle Abandono do laissez faire.
Monopólio VS. Serviço Público -‐ Monopólio: exclusividade na exploração de uma atividade econômica.
Pode ser concedido a terceiros.
Trata-‐se de atividade livre. -‐ Serviço público: obrigação do Estado por natureza, definida na Constituição.
CF/88: Art. 145 (serviço público enquanto taxa) e arts. 170-‐173 (serviço público enquanto preço).
Atividade de Polícia -‐ Atividade que significa um cerceamento/limitação na atividade e liberdade das pessoas.
Também restringem a propriedade, além da liberdade.
Arbitragem da população.
Arbitragem do Estado Contra o Mercado Ações conformes: controladoras ou reguladoras.
Políticas Públicas -‐ Estado prestando atividades. -‐ Receitas obtidas pelo Estado estão destinadas ao atendimento das finalidades traçadas na CF. Essas finalidades
demandam recursos, que devem ser racionalmente gastos pelo poder público. Régis cita e defende a focalização das políticas públicas em contraposição à universalização.
-‐ surgem as políticas públicas, voltadas à efetivação de direitos pela população, visando ao gasto responsável.
-‐ Problemas das despesas públicas.
Despesas Públicas -‐ A decisão do gasto é uma decisão política. -‐ Princípio da legalidade:
Apenas a lei pode prever um gasto (lei orçamentária ou créditos especiais/complementares) ou uma possibilidade de gasto (orçamento).
-‐ Capacidade contributiva Princípio do Direito Tributário que pressupõe a capacidade de contribuir do contri-‐buinte pela quantidade de bens que ele possui.
Ex: quem mora nos Jardins pode pagar mais do que aquele que mora na periferia.
Quem tem maior capacidade contributiva precisa menos da atividade do Estado (pode pagar escola, tem carro blindado, pode pagar por serviço de segurança privado, tem plano de saúde, etc.).
Quem tem menor capacidade contributiva precisa de mais da atividade do Estado. É a essa parcela da população que destina-‐se a maior parte das políticas públicas.
-‐ CF/88, Art. 212 Despesa vinculada: massa de recursos destinada à educação, ou seja, o Estado é obrigado a gastar a verba determinada para a educação, a qual foi considerada principal pelo constituinte originário7.
7 Observar que a vinculação de despesa é vedada na maioria dos casos. A vinculação de recursos para educação e para a presta-‐ção de garantias de financiamento por antecipação da receita (art.167, IV) com relação à saúde (EC 29/2000) e pagamento de
24
-‐ CF/88, Art. 167, IV; 196; 198 A saúde também se tornou receita vinculada do Estado. -‐ Classificação:
Despesas correntes Permanentes.
Despesas extraordinárias. -‐ Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Impõe rigor ao gasto público.
Requisitos para que haja o gasto.
Nenhum ente da federação pode gastar mais de 60% com pessoal (funcionários públicos), sobram 40% para investir.
-‐ Princípio da Eficiência do Gasto Público (CF/88, Art. 37): o Estado tem que ser eficiente nos gastos públicos.
Contingenciamento de Gastos Públicos -‐ Contingenciamento é o congelamento de gastos públicos para permitir gastos posteriores, ou seja, a imobilização
de recursos públicos, mesmo que previstos em lei. Trata-‐se de situação emergencial.
Atualidade: Dilma congelou R$ 30 mi em gastos públicos.
Lei de Orçamento e LRF. -‐ Opinião do Régis: só se pode contingenciar quando o recurso não entra Se entra o recurso, ele deve repas-‐
sar/efetivar. Está na lei. Se os recursos não entrarem, há uma situação emergencial, o que é uma justificativa. -‐ LRF, Art. 9º: STF declarou inconstitucional Poderes são autônomos e não devem interferir nas receitas dos
outros.
Direitos Constitucionais Positivos VS. Direitos Constitucionais Negativos -‐ Direito constitucional negativo: implica em omissão do Estado, em não-‐intererência.
Direitos de 1º geração.
Ex: passeata, liberdade de expressão, etc. -‐ Direito constitucional positivo: há a necessidade de ação do Estado.
Direitos de 2ª geração.
Esses direitos de segunda geração referem-‐se às despesas públicas, porque o Estado deve agir para ga-‐rantir esses direitos.
Ex: remédios STF (relator GILMAR MENDES): Direito à saúde é constitucional e deve ser garanti-‐do, mas tem um limite (finitude). As necessidades são infinitas, mas os recursos são finitos. O Es-‐tado deve comprovar que não há recurso para tal ação, para só assim alegar a finitude dos re-‐cursos.
Ex: Art. 212 (educação para todos) se não há creche, pode-‐se ir ao judiciário para exigir uma vaga.
Tribunal de Contas e Fiscalização -‐ Se há irregularidade em ato, ele suspende na hora. -‐ Se há irregularidade em contrato, ele examina e comunica à autoridade que há uma situação irregular. Se após
determinado prazo, não for resolvida a situação, o TCU pode intervir.
débito para a com a União (EC 42/2003) são exceções. A vinculação excessiva prejudicaria a liberdade de gastos serem realiza-‐dos de acordo com a necessidades do Estado, que variam com o decorrer do tempo.
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Aula VI: O Orçamento e a Felicidade (25/04/2011)
-‐ O orçamento seria uma forma de encontrar a felicidade; -‐ ZYGMUND BAUMANN Diz que a crise econômica dos EUA não leva à felicidade subjetiva dos indivíduos No
mundo de hoje, o consumo é o prazer.
Coisificação das esferas da vida social.
Volatilidade daquilo que se deseja As coisas se tornam ultrapassadas e obsoletas muito rapidamente. -‐ Sempre há o confronto entre interesses pessoais e comuns.
Consumo é irracional.
Não se tem mais a felicidade por si só. Tem-‐se a busca pela felicidade e tal busca é permanente Isso é um problema, principalmente na sociedade de consumo (sempre se quer mais).
-‐ Busca permanente de felicidade deve ser dada pelo Estado orçamento.
EUA Constituição diz respeito à busca da felicidade Norma posta.
Brasil (últimos governos) Assistencialismo a-‐ a-‐
Alemanha
Cuba Prevalência do aspecto social em detrimento da liberdade.
Tunísia, Egito, Líbia, Síria Confronto de alegrias (buscar a liberdade) e tristezas (não ter liberdade). -‐ Orçamento só surge com um regime de representação, não havendo sentido em citá-‐lo em contexto de regime
autoritário, no qual governante não dá satisfação aos seus subordinados.
Surgiu com a Magna Carta, de 1215: João-‐sem-‐Terra obrigado a não instituir impostos sem a autorização do Conselho Comum (em-‐
brião do Parlamento, a Casa dos Lordes) Surgimento do Princípio da Legalidade Tributária Art. 17.
-‐ Budget Speech: prestação de contas no parlamento Surgimento da figura do orçamento na Inglaterra. -‐ Orçamento é de cunho político:
Investimento Ex: estradas Pode gerar acidentes e demandar mais atendimento médico, etc.
Social Ex: hospitais, entre outros.
BAUMANN Crescimento do PNB não leva necessariamente a felicidade da população. -‐ O orçamento também tem os cunhos jurídico, econômico e técnico.
Atende aos meios formais.
Compatível com o dinheiro disponível. -‐ Diferenças etárias Gerações diferentes compartilhando a mesma época geram confrontos Um governante
mais novo pode gerar insatisfações dos velhos.
O orçamento traz para o mundo jurídico aquilo que prevalecer nos confrontos internos. -‐ O orçamento é uma peça que abrange 3 leis:
Plano Plurianual (duração de 4 anos) Lei de 20/30 artigos que abrange ideias, plano de governo. , para vários exercícios financeiros. Estabelece as diretrizes e metas para as despesas de capital8 e para aos programas de duração continuada.
Lei de Diretrizes Orçamentárias Em aproximadamente 100 artigos, tal lei disciplina o exercício finan-‐ceiro seguinte, com alterações na legislação tributária.
Lei Orçamentária Anual Especificação daquilo que consta na lei de diretrizes orçamentárias. Ex: se na lei de diretrizes orçamentárias determinou-‐se a criação de 100 creches, na LOA deter-‐
mina-‐se onde e como elas serão construídas.
8 Despesas de capital: a) Investimento (dotações para planejamento e execução de obras, aumento do capital de empresas sem caráter comercial ou financeiro) ; b) Inversões financeiras: aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização, operações bancárias, seguros, etc.; c) Transferências de capital: investimentos ou inversões para outras pessoas de direito público.
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-‐ Fábula das Abelhas Desenvolvimento pode ser estimulado pela vaidade, pela guerra, entre outros valores menos nobres isso não significa que eles devem ser incentivados pelo Poder Público.
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Aula VII: Orçamento Público (CF/88, Arts. 165 e seguintes) (02/05/2011)
Autorização legal para o gasto público -‐ Toda despesa precisa ter autorização em lei (lei em sentido estrito).
Créditos Orçamentários -‐ Lei Orçamentária = previsão de arrecadação + planejamento dos gastos.
É anual: o exercício financeiro começa com o ano no calendário.
Forma mais comum de se obter autorização para o gasto público.
Todo ente federativo precisa ter a sua lei orçamentária.
Créditos Adicionais -‐ O que ocorre quando há a necessidade de um gasto antes do final do exercício e a elaboração de um novo orça-‐
mento?
Ex: epidemia, catástrofe natural, etc.
Para isso, há o mecanismo de Créditos Adicionais a partir do qual o governo tem a anuência de gastar al-‐go que não está previsto no orçamento.
-‐ Três tipos:
1) Suplementares: já há a autorização para esse gasto, mas a verba disponibilizada é insuficiente.
2) Especiais: para um gasto novo, não previsto em lei orçamentária anterior ou sem dotação orçamentá-‐ria específica.
Deve-‐se fazer o pedido a Câmara (liberação do Legislativo). Se não autorizado, o governo pode esperar o próximo exercício financeiro, ou então não gastar. Não há alternativa.
Ex: Fórmula Indy de recuperação do asfalto após a prova.
3) Extraordinárias: créditos autorizados por Medida Provisória A CF/88 autoriza esse tipo de crédito adicional nos casos de despesas imprevisíveis, necessárias e urgentes.
A idéia de crédito adicional extraordinário é apenas para algo urgente. Se puder esperar, basta pedir ao legislativo a aprovação de crédito adicional especial.
Ex: epidemia de doença nova, Ministério da Saúde tem que produzir uma vacina nova. Existem muitos casos abusivos; ex: em 2010 a aprovação de crédito adicional extraordinário des-‐
tinado ao PAC, enquanto tais gastos deveriam estar presentes no orçamento (previsão). Além do mais, essa verba poderia ser pedida por crédito adicional especial. Outro caso de abuso é a a-‐provação de crédito via MP para enviar o astronauta brasileiro para o espaço.
Existem gastos extraordinários que são constitucionais, como as enchentes em RS e SC. Nos casos de gastos sem autorização, o TCU pune. Ele pode punir tanto instituições e entes,
quanto pessoas. Na prática, infelizmente, nota-‐se que tais punições são muito raras.
Observações a respeito da imposição do orçamento -‐ Existe na doutrina um argumento de que se o governo frustrar uma expectativa pública por não realizar algo
previsto por pura vontade (ou falta de), pode-‐se exigir o cumprimento de tal expectativa alegando boa fé públi-‐ca. É difícil sustentar esse argumento, mas ele existe.
-‐ Essa não vinculatividade entre aprovação do orçamento e sua execução também é utilizada (apesar de não se poder fazê-‐lo) como instrumento de negociação com parlamentares. O Executivo pode fazer uso do contingenci-‐amento quando os gastos previstos são muito superiores a arrecadação. Esse contingenciamento, contudo, não significa que o governo não gastará o dinheiro. Na verdade, essa verba está separada e será liberada aos poucos se houver necessidade. O governo escolhe para quais setores o dinheiro será liberado e a verba será gasta. Essa
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escolha é utilizada como instrumento de barganha com os parlamentares (representantes dos mais distintos in-‐teresses).
Orçamento: Conceito e Funções -‐ Todo orçamento é lei (em sentido estrito) Emana do legislativo. -‐ Trata-‐se de uma previsão de receitas e autorização de gastos. -‐ Há também uma função política Todo gasto público é essencialmente uma decisão política e o orçamento
revela essas designações políticas. -‐ O orçamento tem também um papel econômico As demandas do governo geralmente são em grande escala e
o aumento de seus gastos gera uma pressão inflacionária em muito maior escala que o mercado tradicional de consumidores.
-‐ Nos últimos anos, o governo vem gastando muito, o que reacende o perigo de uma crise inflacionária.
Elaboração e Aprovação de Leis Orçamentárias -‐ A elaboração de projeto de lei orçamentária é privativa ao chefe do poder executivo. -‐ Tal projeto de lei é enviado ao Legislativo, o qual pode propor emendas no projeto inicial. -‐ Finalmente, ele é levado a votação. Se aprovado, ele volta pra o chefe do Executivo, que pode vetar o projeto
(em todo, o que nunca aconteceu, ou em partes, em pontos específicos). Isso gera um movimento pendular exe-‐cutivo-‐legislativo até que o projeto seja aprovado.
Tipos de Orçamento -‐ Eles são três tipos de leis.
Plano Plurianual (PPA) -‐ Lei com vigência de 4 anos Do 2º ano de mandato do chefe do Executivo (Presidente, governador ou prefeito)
ao 1º ano do próximo mandato.
Essa duração faz sentido porque se a lei começasse a valer só quando assumisse haveria um vácuo muito grande entre a entrada do novo governo e a elaboração e aprovação do novo plano. Um segundo argu-‐mento é que haverá anualmente a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. Como o orçamento é lei, a legislatura anterior também representa a vontade da população assim como a legisla-‐tura atual (em tese).
-‐ Traz o planejamento financeiro para o quadriênio Programas de longa duração, investimentos, etc. Mostra como as suas prioridades.
-‐ Devem-‐se prever os gastos de duração continuada (aqueles que levarão mais de um exercício financeiro). -‐ ADCT, Art. 35, §2º: Prazo para o envio da PPA é de 4 meses antes do final do exercício (31 de agosto, portanto).
O projeto é aprovado pelo legislativo e deve ser aprovado ou sancionado até o final da sessão legislativa (22 de dezembro).
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) -‐ A sua função é concatenar o Plano Plurianual e a Lei Orçamentária Anual. -‐ Dá diretrizes para o orçamento anual, ou seja, ela estabelece como a LOA deve ser preparada e executada. -‐ ADCT, Art. 35, §2º: Prazo para envio da LDO é de até 8 meses e meio antes do final da sessão legislativa (15 de
abril). Tal projeto deve ser aprovado até 30 de junho (último dia do primeiro período da sessão legislativa). -‐ A LDO no Brasil não é respeitada. Ela tem um papel inócuo. Trata-‐se de uma cópia mal feita do Parlamentarismo. -‐ Embora a CF/88 diga que deve haver harmonia entre o PPA, a LDO e a LOA, na prática, isso não ocorre.
Esse sistema faz sentido no Sistema Parlamentarista por conta da responsabilidade política. Se o PPA, o LDO e a LOA não forem respeitados, cai o governo. No Brasil, se o Executivo e o Legislativo não se apói-‐
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am, no máximo, ocorre uma crise de governabilidade. No Sistema Parlamentarista, o primeiro ministro precisa do apoio do Legislativo (parlamento). Caso contrário, o Chefe do executivo cai.
Lei Orçamentária Anual -‐ Princípio da legalidade: previsão legal. -‐ Princípio da universalidade: todas as receitas e despesas devem estar em lei orçamentária. -‐ Princípio da unidade: um orçamento para cada ente da federação.
Transparência, previsibilidade e uma noção mais precisa de quanto o governo gasta e ganha. -‐ Princípio da exclusividade: somente matérias de Direito Financeiro.
e-‐nal, Civil, etc.).
-‐ Princípio da anuidade: uma LOA por ano.
Problema recorrente: aprovação da LOA somente em fevereiro/março/abril.
Com base na Lei nº 4320, tem-‐se entendido que quando ocorrer tal demora, o governo pode gastar até 1/12 do orçamento do ano anterior por mês. Isso não resolve o problema, porque o governo está gas-‐tando sem autorização em lei, ou seja, ferindo o princípio da legalidade.
-‐ Princípio da não-‐afetação ou da não-‐vinculação (CF/88, Art. 167, IV): dinheiro de impostos não pode ser vincula-‐do a gastos. Não pode haver lei que vincule a um gasto específico (projeto, plano, área, etc.). A CF/88 abre exce-‐ções para duas matérias: saúde e educação.
Se houver vinculação, há a desvirtualização do imposto. Ele passa a ser uma contribuição.
Execução Orçamentária e Contingenciamento: Interação Legislativo-‐Executivo -‐ Hoje, cada parlamentar pode propor até R$ 13 mi em emendas individuais, com máximo de 25 emendas. -‐ As emendas, se aprovadas pelo Legislativo (Comissão Mista de deputados e senadores), constam no orçamento. -‐ Se o orçamento é irreal (maior que a arrecadação), o governo, por meio de um decreto, promove um contingen-‐
ciamento (isto é, um congelamento de gastos, não o cancelamento). Tal montante é liberado ao longo do ano por meio de negociação com os parlamentares.
A verba congelada no contingenciamento pode ser liberada, mas não necessariamente. Pode-‐se termi-‐nar o exercício sem que todo contingenciamento seja liberado.
-‐ Entidades fantasmas criadas para receberem repasses de recursos individuais. -‐ Operações: Navalha, Sanguessugas, etc. -‐ Desrespeito aos prazos estabelecidos no ADCT: em tese, não podem ser desrespeitados; entretanto, não há pre-‐
visão de sanção em caso de desrespeito, o que invariavelmente provoca atrasos. -‐ Fases do processo orçamentário: empenho (reserva do montante previsto em orçamento para certa despesa),
liquidação e despesa.
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Aula VIII: Corrupção (09/05/2011)
4 Formas de Ingresso na Política -‐ Integrar uma Igreja.
Ter apoio de um Sindicato. Ter visibilidade na mídia (ou ser dono dela). Ter dinheiro.
-‐ Após se eleger, o político tem um débito com as suas bases, as quais o elegeram. Com isso, tal sistema propicia uma série de desvios e corrupção.
O Príncipe, Maquiavel -‐ A obra O Príncipe, de MAQUIAVEL9, representa a ruptura do pensamento político daqueles que pensavam idealis-‐
ticamente (como PLATÃO10, em A República; THOMAS MORUS11, em Utopia; SANTO AGOSTINHO12; entre outros). -‐
tempo, ser hábil.
Ele pode controlar por amor (generosidade) quando puder; quando não der, ele deve ser forte. Neste caso, ele pode corromper sem ter pudores, porque ele não pode perder o trono para não sacrificar seu povo
e provocar a revolta de seu povo, nem ser amado demais a ponto de ser negligenciado.
Ex: Kéron (centauro) que deu todos os ensinamentos a Ulisses.
Foucault: A Verdade e as Formas Jurídicas -‐ Comentário às origens do inquérito na religião. -‐ em contraposição à anterior guerra privada.
Assim, o direito instaurou a vingança regulamentada, institucionalizada.
9 NICOLAU MAQUIAVEL (1469-‐1527): a renovação do homem não apenas em sua individualidade, mas também na sua vida em co-‐munidade; por meio da investigação histórica, Maquiavel chega à forma original a que a comunidade deve retornar, que á a república livre, como nos primeiros tempos da nação romana. Realismo político: as considerações sobre justiça ou moral não importam -‐ é necessário se ater à i-‐os": quando for preciso, o príncipe deve lançar mão da dissimulação e da violência para resistir e mudar o curso dos aconteci-‐mentos. O príncipe ideal deve ser ao mesmo tempo amado e temido, o que é muito difícil de conseguir, devendo então fazer a
r do pensamento especulativo, ético e religioso, assumindo como cânon metodológico o princípio da especificidade do seu próprio objeto; estudo condicionado não por princípios válidos em outros âmbitos, mas que podem ser impostos à investigação política. 10 PLATÃO (c. 428-‐347 a. C.): usava um método dialético, que possibilitava que o conhecimento teórico se autofundamentasse e
volta ao mundo da injustiça). Para ele, o mundo real, que é supra-‐sensível ou inteligível, existe de forma anterior e mais efetiva do que o mundo sensível. Disso decorre uma porção bastante bela de sua filosofia: conhecer seria reconhecer, lembrar-‐se das idéias que foram contempladas pela alma, mas esquecidas por causa do apego do corpo às coisas sensíveis; a alma reconheceria as idéias porque participaria do mundo inteligível: como as idéias, ela seria imaterial, incorpórea e impalpável. 11 THOMAS MORUS (1478-‐1535): Utopia: lugar onde não há propriedade privada nem injustiças ou perseguições, especialmente a religiosa; crítica à situação vivida pela Inglaterra: o contraste entre a riqueza e a corrupção, de um lado, e a escassez e a pobreza, de outro. Para Morus, bastaria seguir a sã razão e as mais elementares leis da natureza, que estão em perfeita harmonia com a razão, para acabar com os males que afligem a sociedade. 12 SANTO AGOSTINHO (354-‐430): Fez parte da patrística, a filosofia dos padres, que representa o esforço de munir a fé de argumen-‐tos racionais. Dentre outras sistematizações: o tempo não está no movimento, mas sim, na alma -‐ na memória (passado), na intuição (presente) e na espera (futuro); o mal é a deficiência ou privação do Bem, que provém de Deus. Uma de suas principais
a-‐a que os pró-‐
prios homens teriam destruído a Cidade Celeste, mas não argumentou de forma mais profunda.
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Estatização do dano: o dano não é só entre os indivíduos, mas entre o indivíduo e o Estado. Daí nasce a infração e a atividade do Estado de resolver conflitos.
Licitações e Corrupção -‐ O Direito Financeiro lida com editais prévios. -‐ Em um contexto de corrupção, muitas licitações são combinadas previamente. -‐ Em contratos de subempreitada também há muita corrupção.
Subvenção (Lei nº 4320/64) -‐ Contexto do Regime Militar (1964). -‐ Subvenção: trata-‐se do auxílio a uma empresa/atividade/entidade privada ou pública com investimentos e re-‐
cursos públicos, com finalidades assistenciais, culturais ou empresariais.
Ex: A faculdade de medicina é excessivamente cara. Por isso, o Estado faz uma parceria com uma facul-‐dade particular, que já tem a infra-‐
. -‐ A subvenção é estabelecida primeiramente e em linhas gerais na LDO Art. 32 a 38 (copiados todos os anos).
Depois, ela é especificada na LOA. -‐ Os campos possíveis para a subvenção são a educação, saúde e assistência social. -‐ OSCIP (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público) Assume o aparato público e o gerencia pelos seus
próprios métodos. O gerenciamento é privado, mas recebe verba pública para fazê-‐lo.
OSCIP Empresas que se cadastram e recebem uma licença para exercer tal atividade.
Ex: Hospitais em parceria público-‐privada. -‐ Questão: coloca-‐se no orçamento R$ 1 mi para subvenção de determinada empresa, mas de repente essa verba
não entra por haver contingenciamento. O que acontece? Há direito? Houve dano? Pode-‐se reivindicar tal direi-‐to se ele existe? Trata-‐se de terceiro de boa fé? O desvio de finalidade pode causar sanção?
exercício depende de circunstâncias empíricas e da fiscalização de agente público encarregado. Não há, logo, direito subjetivo a ser assegurado por via judicial.
-‐ Ex: há um incêndio na Praça da Sé. O governo pode destinar recursos para ajudar a Igreja? Ou qualquer outra Igreja que necessite?
CF/88, Art. 19, I Estado laico: é vedada a subvenção de Igrejas.
A simples subvenção de uma Igreja é diferente de uma Igreja histórica, na qual não se subvencionaria o culto religioso, mas um patrimônio histórico. Nesse caso, pode ocorrer a subvenção. Do mesmo modo que se pode subvencionar uma entidade social, como um orfanato, que tenha sido criada pela Igreja.
-‐ Ética na concessão de subvenções:
Ética só existe no relacionamento social.
Deve-‐se investir corretamente, prestar contas e sancionar em caso de irregularidades.
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Aula IX: Fiscalização Financeira e Orçamentária (16/05/2011)
Conceito (CF/88, Art. 170)
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e re-‐núncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em no-‐me desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
-‐ Fiscalização Todos os gestores de dinheiro público estão sujeitos à fiscalização. Controle Externo Congresso Nacional.
Função do deputado Representante da sociedade. Controle Interno Pelos próprios poderes.
Por que fiscalizar?
-‐ Contexto de um Estado Democrático de Direito.
Há indisponibilidade do recursos públicos, e logo deve-‐se assegurar que estes não sejam direcionados para fins diversos daqueles constitucionalmente garantidos, ou que seu gasto seja feito de forma res-‐ponsável.
-‐ Equilíbrio entre as forças que administram o Estado. -‐ Fiscalização da sociedade para manter a harmonia e o equilíbrio entre os Poderes.
Objeto
-‐ Finanças públicas: dinheiro público (gasto). -‐ Orçamento: leis orçamentárias. -‐ Subvenções: despesa pública. -‐ Renúncia de receitas: receitas. -‐ Empréstimos públicos. -‐ Bens públicos.
Aspectos objetivos
-‐ Legalidade: verificação dos requisitos necessários para que a despesa pudesse ocorrer. -‐ Economicidade: de acordo com a realidade dos padrões econômicos vigentes (contra superfaturamento e negli-‐
gência). -‐ Legitimidade: real atendimento das necessidades públicas admite exame de mérito.
Ex: asfaltamento de uma avenida que dá acesso a um loteamento de alto padrão ao invés do asfalta-‐mento de um bairro periférico (o que de fato está previsto no orçamento) porque a obra realizada vai de acordo com os interesses de lideranças locais não é legítimo.
Modalidades
-‐ Contábil: Documentação de gastos financeiros administrativos Mera contabilização de despesas. -‐ Financeira: Finanças propriamente ditas. É a entrada e a saída de dinheiro de uma conta pública. -‐ Orçamentária: Toda arrecadação está prevista no orçamento e a despesa está fixada no orçamento (autoriza-‐
ção) Adequação da despesa pública com a previsão orçamentária.
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-‐ Operacional: Sistemática interna de fazer uma compra, obediência aos meios legais de liberação de verbas (a constatação de necessidade , a licitação, o recebimento, o pagamento, etc.)
-‐ Patrimonial: Patrimônio do Estado, cuidar para que ele não pereça.
Formas de controle
-‐ Interno Por meio de órgão interno. Obrigatoriedade constitucional de cada poder ter um órgão interno em sua estrutura para controlar os atos internos àquele poder. Tais órgãos também devem ter certa coordenação com os órgãos dos outros poderes, para uniformização de providências.
-‐ Externo Exercido pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas (independência funcional) Tal controle também pode ser feito diretamente por meio de comissão de deputados (Comissão de Fiscalização Fi-‐nanceira e Controle).
-‐ Tribunal de Contas CF/88, Arts. 70 a 74.
Órgão vinculado ao Poder Legislativo.
Caráter administrativo Sem natureza jurisdicional, isto é, passível de apreciação pelo poder judiciário.
Prerrogativas constitucionais semelhantes às do judiciário Divergência doutrinária: alguns veem o TCU como um órgão jurisdicional, outros não.
-‐ Social CF/88, Art 74 Qualquer cidadão pode denunciar irregularidades no gasto público para o TCU.
Tipos de Controle
-‐ Classificação em relação ao momento do gasto. -‐ Prévio Antes do momento do gasto público (ex: licitação submetida à análise do TC). -‐ Concomitante No momento no qual o gasto público está sendo efetuado (ex: TC susta o ato que gasta erário
público). -‐ Posterior Após o gasto público.
É o mais usual (em maior volume).
Um dos princípios do orçamento é a sua periodicidade. Ao final de um exercício, todos são obrigados a prestar contas.
Não há como corrigir, só há como responsabilizar o administrador público.
LRF (LC 101/2000)
-‐ Fiscalização e controle ganhou bastante espaço com a LRF. -‐ A LRF é de 2000, ou seja, tem 11 anos e abrange apenas 3 mandatos para prefeitos. -‐ Transparência (preceito moderno) aliada à fiscalização e controle. -‐ Lei moralizadora em termos de gestão pública. -‐ Obrigação à conduta proativa na qual a fiscalização vai ser mais fácil. -‐ Influência do Direito dos EUA Accountability Dever de prestar contas -‐ Função do congressista Fiscalização e legislação (diferente da lógica de atrair obras e receitas para a sua regi-‐
ão). -‐ Até 1988, subvenções e renúncia de receitas eram caminho para a corrupção
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-‐ -‐ Controladoria Geral da União Portal da Transparência. -‐ O TCU fiscaliza financeiramente os poderes executivo, legislativo e judiciário, e também o Ministério Público.
Notas extras
-‐ Lei de Improbidade Administrativa13. -‐ Crime contra as finanças públicas (CP). -‐ Somente São Paulo e Rio de Janeiro (cidades) têm tribunais de contas próprios, a CF viola a criação de outros. -‐ Responsabilização do agente público (prevista nos artigos 70 a 74 da CF) estipula regras de conduta que visam
coibir e sancionar.
TC de forma administrativa.
Poder judiciário aplicando as leis vigentes.
MP defendendo a cidadania.
13 Lei 8.428/92. Pune três principais tipos de conduta: enriquecimento ilícito, dano ao Erário e atos que atentem contra os prin-‐cípios da Administração Pública. Dentre as sanções cominadas estão a perda dos direitos políticos, a perda da função pública desempenhada pelo agente, o ressarcimento do dano e a proibição de contratar com o poder público; mais do que as modalida-‐des variadas, a severidade das penas chama bastante a atenção. Um de seus aspectos curiosos é que a ação de improbidade tramita, simultaneamente, nas três esferas básicas do Direito: Civil, Penal e Administrativa; isso é como que consenso na doutri-‐na, mas há discordância de alguns penalistas, que consideram o fato um bis in idem. Apesar de, em tese, ser considerada uma verdadeira arma contra a corrupção, a própria doutrina auxiliada pela jurisprudência criou uma figura excepcional: a impro-‐bidade administrativa de bagatela, que envolve pequenos valores e conseqüente diminuição da punição. De fato, dada a severi-‐dade das penas, é justo que se busque maior proporcionalidade; infelizmente, tal figura já foi utilizada, em função da indetermi-‐nação de seu conceito, como tática de defesa em vários casos de vultosas somas retiradas do Erário.
Poder Executivo
Controladoria Geral da União
Ministério Público
Poder Judiciário Controle Interno
Poder Legislativo
Tribunal de Contas da União
Controle Interno
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Aula X: Precatórios (23/05/2011)
Conceito
-‐ Tecnicamente, é um ofício/documento emitido na situação de existência de uma dívida do poder público quando condenado em definitivo pelo juiz, dando o direito ao indivíduo de receber uma indenização ou outra situação.
-‐ O juiz manda o ofício para o presidente do Tribunal e esse determina o ao poder público a inserção do precatório na folha de pagamento, mas não pode executar a dívida de imediato.
Disciplina Constitucional
-‐ Art. 100, CF. -‐ Arts. 33, 78 e 97, ADCT. -‐ EC 62 Mudanças no Art. 100, CF e 97, ADCT. -‐ 5 ADIns pendentes.
Ordem de Pagamento
-‐ 2% destinado ao pagamento de precatórios
2 bilhões em precatórios no estado de SP Menos de 10% do total de precatórios -‐ Ordem de pagamento: sistema com uma fila contínua que não pode ser quebrada
Preferência Precatórios alimentares (subsistência do credor: salários, gratificação, pensão por morte, pensão por invalidez, aposentadoria, etc.).
Na fila de precatórios alimentares, aqueles que tinham mais de 60 anos na data de expedição do ofício precatório tem uma preferência maior.
Doenças graves também têm preferência Resolução do CNJ nº 110.
Para dois precatórios lavrados no mesmo dia, aquele que tem preferência é o de menor valor. -‐ Precatórios não-‐alimentares/comum Não têm a preferência da primeira fila. -‐ Ordem de pagamento deve ser cronológica em qualquer uma das filas Em relação à data de expedição do
ofício precatório em qualquer uma das filas. -‐ Filas tem 10/15 anos. -‐ Até julho, o presidente do tribunal manda para o executivo o relatório de precatórios para ser incluída no proje-‐
to de orçamento -‐
Solução: Seqüestro de verbas: solicitação ao Presidente do Tribunal; restabelecimento da ordem da fila; dinheiro dado a quem é de direito Idéia é segurar o dinheiro para que ele vá a quem é de direito.
Presidente do tribunal é fiscalizado pelo CNJ sujeito a crime de responsabilidade.
Obrigações de pequeno valor
-‐ Para as dívidas de pequeno valor, o pagamento não é feito pela via de precatório. -‐ ADCT, Art. 97 Parâmetro de 60 salários mínimos para o governo federal, 40 para estados e 30 para os municí-‐
pios Até que se crie lei própria de parâmetros.
Cessão a terceiros & compensação
-‐ Feita na forma de leilão: hasta pública. -‐ Critério: menor valor que a pessoa está disposta a receber em detrimento do real valor do precatório Liquida-‐
ção do precatório com menor valor.
Lógica perversa. Constitucionalmente furando a fila. -‐ Compensação da dívida que se tem com o governo com aquilo que o governo tem a pagar Compensação dada
no momento do pagamento.
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-‐ A compensação por iniciativa do credor depende de previsão legal, já o governo pode fazer tal compensação a seus critérios.
Ex: SP Não há compensação de dívida de impostos com precatórios (parecer da Procuradoria da Fa-‐zenda).
-‐ A divida de alguém com um governo cresce com alíquota de juros muito superior a dos precatórios. -‐ Cessão a terceiros Tendência dos tribunais é no sentido de que pode-‐se ceder precatórios; EC pacificou tal
-‐ Necessidade de comunicação aos tribunais.
Média de compra 30% do valor de face. Depende da qualidade dos precatórios.
-‐ Inércia do poder público gera mercado.
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Aula XI: Crédito Público/ Dívida Pública (30/05/2011)
Conceito -‐ Montante de dinheiro tomado emprestado que gera uma obrigação de devolver/restituir Gera obrigação no
passivo concomitante a entrada de dinheiro (direito de recebimento). -‐ Não se trata de uma receita pública: é mera entrada14, mas deve constar no orçamento (princ. da previsão legal).
A devolução deve ser feita, não importa o prazo de devolução.
Se o dinheiro não precisar ser devolvido, trata-‐se de uma doação. -‐ Na economia, o termo dívida pública é mais comum, no Direito usa-‐se tanto crédito público (mais técnico) quan-‐
to dívida pública (ex: LRF). -‐ Análise do custo de oportunidade Remuneração pelo empréstimo. -‐ Dependendo da confiança que o credor deposita no governo postam-‐se as condições do empréstimo Remu-‐
neração pelo risco (elemento de confiança).
Influencia o elemento de confiança. Ex: Brasil, Argentina (década de 2000).
Natureza -‐ Empréstimo é uma contratação Acordo de vontades
Papel do Senado -‐ Previsão legal necessária, porque em última medida, há o gasto no pagamento de juros do empréstimo Prin-‐
cípio da legalidade em termos de finanças públicas. -‐ Se for dívida externa, há a necessidade de autorização do Senado Representantes dos entes da federação. -‐ A contratação de um empréstimo externo afeta diretamente a federação, por isso também a necessidade de
autorização do Senado, mesmo que a pessoa jurídica de direito público que toma o empréstimo seja, por exem-‐plo, o estado de São Paulo.
Divida Externa
Critério da Moeda -‐ Se for Real é dívida interna, e se for moeda estrangeira, trata-‐se de dívida externa. -‐ Problema: o Brasil emite títulos da dívida pública em mercados estrangeiros em reais.
Critério do Local de Assinatura da Contratação -‐ Se a contratação for firmada no Brasil, trata-‐se de dívida interna; caso seja contratada no estrangeiro, trata-‐se de
dívida externa. -‐ Problema: assinatura de contraltos digitais.
Domicílio do Credor -‐ Se aquele que está emprestando tiver domicílio no Brasil, trata-‐se de um empréstimo interno; se não houver
domicílio no Brasil, e for não regida pelo direito brasileiro, trata-‐se de dívida externa.
Externa: FMI, outros países, bancos estrangeiros, Banco Mundial, etc.
Interna: Bancos brasileiros, bancos estrangeiros fixados no Brasil (ex: Citybank Brasil, HSBC Brasil, etc.).
FMI -‐ FMI é uma espécie de clube; para fazer parte, deve-‐se investir nele; em momentos de crise, o fundo oferece
ajuda de curto prazo aos membros.
14 Régis fala em "movimento de caixa", valores que entram já com o propósito de serem restituídos.
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-‐ A concessão de empréstimos pelo FMI é dada mediante garantias/ contrapartidas:
Redução do gasto público Gera impopularidade.
Aumento da tributação Aumento de receitas. -‐ Hoje, o Brasil é credor no FMI (suas dívidas são inferiores aos empréstimos). -‐ Os EUA têm a maior quota de participação no fundo.
Brasil -‐ Brasil (década de 1990) Controle de gastos públicos Redução de desperdícios LRF (LC 101/2000).
A imposição do FMI fortaleceu o Brasil na própria instituição Contenção do endividamento brasileiro (legado importante) 40% do PIB do Brasil (R$ 1,5 tri) Dívida essencialmente interna (típico de paí-‐ses mais desenvolvidos) R$ 85 bi é a dívida externa.
Tecnicamente a dívida externa do Brasil se extinguiu Saldo positivo, mas em muitas situações não é favorável quita-‐la.
LRF Cópia de uma lei da Nova Zelândia (Fiscal Responsability Act). Peculiaridades na NZ = vícios na LRF.
Parlamentarismo (negociação orçamentária entre Executivo e Legislativo). Estado Unitário (concentração de poderes na União).
Cenário Internacional -‐ Zona do Euro Média de endividamento 80% do PIB Sinais de turbulência.
Caso dos PIGs Portugal, Irlanda e Grécia Situação de desespero, à beira da moratória. Brasil emprestou dinheiro a Portugal. FMI e países europeus estão socorrendo a Grécia.
Não se sabe o tamanho da dívida Não há controle central (ex: Secretaria do Tesouro Nacional) Como o Brasil há 30 anos atrás.
Irlanda (Tigre Celta) Crescimento vertiginoso (para padrões europeus nas últimas décadas), mas dado por empréstimos de países ricos Inglaterra e Alemanha principalmente.
Não foi desenvolvimento de longo prazo Infra-‐estrutura.
Espanha e Itália também estão em crise, atenuadas diante dos PIGs porque tratam-‐se de economias mais fortes.
-‐ Japão Endividamento de 188% do PIB (previsão de 230%).
Poupança interna muito grande.
Bancos nacionais confiam no governo.
Extinção -‐ Pagamento -‐ Compensação -‐ Repúdio Não reconhecimento da dívida
Ocorre geralmente após revoluções políticas.
Ex: Governo revolucionário da URSS negou a dívida do Czar. -‐ Bancarrota Não há como pagar.
EUA Determinados municípios podem quebrar (esgotamento das finanças). Extinção administrativa do dinheiro Tudo que resta do município extinto passa ao município
vizinho.
Brasil Continua devendo, não há quebra. Intervenção e renegociação. União chega a dar dinheiro.
Difere-‐se da Moratória Negociação, postergação do pagamento.
39
-‐ Pode haver invasão militar quando há a recusa de pagamento de divida pública?
Doutrina Drago (Argentina, início do século XX) No Direito Público Internacional, não há a admissão de 15.
Limites -‐ Segundo papel do Senado Federal Fixação de limites para a dívida pública Resoluções: 40, 43 e 48. -‐ LRF Traz os critérios de limitação do endividamento público. -‐ Controle inclusive na concessão de garantias. -‐ Problema: entes desrespeitam os limites Interesses políticos Sanções: responsabilização dos governantes,
vedação a transferências voluntárias, etc.
15 Possibilidades de uso de força entre Estados estão basicamente restritas à legítima defesa (art. 51, Carta da ONU) e à autori-‐zação do Conselho de Segurança da ONU em casos de ameaça à segurança e paz mundial (art. 42, ibidem) segundo o DIP.
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Aula XII: Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar 101/2000 (06/06/2011)
Notas introdutórias -‐ Previsão constitucional de elaboração dessa lei complementar. -‐ Lei moralizadora da gestão pública.
Momento jurídico importante Nova concepção de Estado. Estado bilateral Estado para servir a sociedade Cooperação para a garantia dos direitos
fundamentais das pessoas. Essa relação bilateral é processualizada. Nova concepção do Direito Administrativo Boa governança pública.
A sociedade passa a ter um papel proativo. Diferente do Estado que se impõe diante da sociedade Imperativo.
Planejamento, eficiência, transparência, limitação de gastos e endividamento. -‐ A LRF foi uma imposição do FMI Código de boas condutas fiscais e manual de boa saúde fiscal para os países
que necessitavam de socorro do FMI.
Brasil tinha uma dívida externa em processo de contenção: necessidade de recursos do FMI, que exigiu a lei como condição.
Inspirada na lei da Nova Zelândia (common law, Parlamentarismo e unitarismo) com algumas modifica-‐ções Algumas incoerências.
Três pilares da LRF
Responsabilidade = agir responsável -‐ Gestão fiscal responsável. -‐ Prudência fiscal. -‐ Equilíbrio fiscal. -‐ Ações legítimas. -‐ Planejamento. -‐ Eficiência (princípio legal e constitucional, CF/88, Art. 3716).
Não basta apenas cumprir a lei, mas cumpri-‐la com competência.
Ex de princípios e regras que forçam o agente público agir responsável: LRF, Art. 1º, Art. 4º, Art. 11, etc.
Responsividade -‐ Indica a responsabilidade (no sentido de obrigação) de agir seguindo os seguintes quesitos: -‐ Transparência. -‐ Dever de prestar contas.
CF/88, Art. 70 Sujeição à fiscalização do agente público ao órgão competente quanto à fiscalização.
LRF, Art. 48 Dever de prestar contas (concepção diferente à sujeição, inclui também o dever de pres-‐tar contas diretamente à sociedade) Ex: Portal da transparência na Internet, SIAF, SISCONV, etc.
16 "O princípio da eficiência veio a lume como cânone constitucional da administração pública mediante a Emenda Constitucio-‐nal 19/98, em resposta às mudanças encampadas no texto constitucional a partir da Emenda Constitucional 5/95, especialmen-‐te, com referência à ordem econômica e político-‐administrativa, [...]. As transformações sucediam para uma chamada reforma gerencial do estado, pretendendo extinguir a chamada administração burocrática e incentivar a descentralização, por intermé-‐dio de parcerias com a iniciativa privada, valorizando a competência e a eficiência na prestação do serviço público. O cerne da aplicação do princípio da eficiência reside no fato de o Estado deixar de ser o prestador de serviços e passar a figurar na reta-‐guarda, com o fomento das privatizações, concessões, franquias e contratos de gestão e de parceria, e ao mesmo tempo não permitir que os particulares, que assumirem funções públicas, o façam cometendo os mesmos vícios e prejuízos já conhecidos". (BAHENA, Kele Cristiani Diogo. O princípio da moralidade administrativa e seu controle pela lei de improbidade. Curitiba: Juruá, 2004. p. 94). Os outros princípios da Administração Pública são, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.
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Princípio da publicidade anteriormente era a publicação no Diário Oficial, hoje é dar conheci-‐mento efetivo ao público.
-‐ Mecanismos de fiscalização e controle. -‐ Paralelo com o conceito de accountability.
Responsabilização e sanção -‐ LRF Conjunto volumoso de princípios e regras, principalmente regras de conduta, que obrigam o agente pú-‐
blico agir de determinada maneira.
Isso é apenas uma sugestão de conduta? Não, o administrador público está obrigado a agir da maneira que a LRF prescreve. Para que a LRF tivesse eficácia, era importante que ela impusesse sanções (Teoria das Normas de KELSEN).
-‐ Tipos de sanção:
Política: Lei da Improbidade Administrativa Perda do cargo público e vedação à eleição a novo cargo
público por determinado período de tempo (impeachment).
Administrativas: Ex: Vedação de recebimento de transferências voluntárias quando o gasto com pessoal superar
60% do orçamento. Ex 2: TCU Multa Vai para o Estado (dinheiro volta para a administração, trata-‐se de título
executivo extrajudicial, executado pela Procuradoria do Estado). Ex 3: exoneração do cargo público, perda do cargo público.
Cível: Ex: Ação Civil Pública Obrigação de restituição de dano ao erário público. Ex 2: Ação Civil Pública Multa (vai para um fundo de reparação de direitos difusos).
Penal JAIL!17 Consta no CP.
-‐ LRF, Art. 73 Instrumentos legais de sanção do administrador público irresponsável. -‐ Na prática, a LRF está em processo de consolidação Apenas 3 mandatos de prefeito sob a égide da LRF.
Dificuldades de responsabilizar o agente público Série de recursos18.
17 "Nada impede a instauração de processos nas três instâncias, administrativa, civil e criminal. As penalidades cabíveis na esfera administrativa são apenas as previstas nos Estatutos dos Servidores. [...] Não se pode enquadrar a improbidade administrativa como ilícito puramente administrativo. [...] Reforça a idéia de natureza civil e política das medidas sancionatórias o fato de po-‐derem ser aplicadas a particulares, sobre os quais a Administração Pública não poderia exercer poder disciplinar. [...] o ato de improbidade, em si, não constitui crime, mas pode corresponder também a um crime definido em lei; as sanções indicadas no artigo 37, §4º, da Constituição não têm a natureza de sanções penais, porque, se tivessem não se justificaria a ressalva contida na parte final do dispositivo, quando admite a aplicação das medidas sancionatórias nele indicadas 'sem prejuízo da ação penal cabível'; se o ato de improbidade corresponder também a um crime, a apuração da improbidade pela ação será concomitante com o processo criminal" (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2006. pp. 773-‐775). 18 "Algumas medidas de natureza cautelar estão previstas na lei de improbidade: a indisponibilidade dos bens, cabível quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito (art. 7º), devendo recair sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito (pará-‐grafo único); o seqüestro, quando houver fundados indícios de responsabilidade, devendo-‐se processar-‐se de acordo com o disposto nos artigos 822 e 825 do CPC; investigação, exame e bloqueio dos bens, contas bancárias e aplicações financeiras man-‐tidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais (art. 16, §2º); afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução proces-‐sual (art. 20, parágrafo único)" (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2006. p. 790). "A Lei nº 8.429/92 prevê, em seu art. 72, ação cautelar constritiva de indisponibilidade de bens necessários ao ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito e, em seu art. 16, ação cautelar de seqüestro de bens do agente ou de terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público, havendo possibilida-‐de de investigação, exame e bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas no exterior, nos termos dos tratados internacionais e da legislação interna (§ 12). Evidentemente, encontram-‐se autorizadas a realização de investigação e o
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Ex: TCU declara as contas públicas de determinado prefeito irregulares Ele não pode se reele-‐ger Entrada com um pedido de ação declaratória de regularidade das contas desse prefeito (inafastabilidade de jurisdição) Político entra com pedido de candidatura Pedido negado Mandato de segurança (direito líquido e certo) Sem decisão transitada em julgado Candi-‐datura aceita.
Ex 2: Político tira os seus bens do seu nome (simulação de separação, por exemplo) Em caso de condenação de restituir dano ao erário, não existe dinheiro no nome do político para pagar essa quantia.
bloqueio de bens, contas e aplicações existentes em nosso território. Também é possível demanda cautelar preparatória de antecipação de provas necessárias à instrução do processo principal ou à admissibilidade da própria demanda cognitiva referen-‐te à improbidade" (NEIVA, José Antonio Lisbôa. Improbidade administrativa: estudo sobre a demanda na ação de conhecimento e cautelar. Niterói: Impetus, 2005).
43
Parte 2
Seminários
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Seminário I: Ciência das Finanças, Direito Financeiro e Direito Tributário (03/03/2011)
Texto 1
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 3ª Ed. São Paulo: RT, 2010, cap. 6.
Ciência das Finanças
-‐ Latim: Finis = Fim Fim de uma operação que desenvolve pelo pagamento. -‐ ALIOMAR BALEEIRO: Ciência das Finanças Disciplina que explica fenômenos ligados fenômenos ligados à obten-‐
ção e dispêndio de dinheiro para o funcionamento de serviços a cargo do Estado ou outras pessoas de Direito Público.
-‐ Atividade pré-‐normativa (mundo da economia):
Ciência informativa dados para o político tomar decisões.
Propósito obtenção de recursos para custear a atividade estatal (atividade tributária). -‐ GERALDO ATALIBA: Ciência das Finanças Instrumentação política para o legislador.
Direito Financeiro
-‐ Direito Financeiro Disciplina jurídica da atividade financeira do Estado; -‐ Atividade Financeira Ação do Estado na obtenção de receitas em sua gestão e nos gastos. -‐ Direito Financeiro trabalha sobre a norma Mundo do Direito. -‐ GERALDO ATALIBA: Direito Financeiro é ciência exegética que habilita mediante critérios puramente jurídicos os
juristas a compreenderem e bem aplicarem as normas jurídicas, substancialmente f -‐ JOSÉ SOUTO MAIOR BORGES: Ciência das Finanças Estudo dos princípios e das leis reguladoras do exercício da
atividade financeira do Estado, sistematizando os fatos financeiros. -‐ Direito estuda uma faceta do fenômeno financeiro Estudo das necessidades públicas (como definidas em lei),
a forma de despesa (também prevista em lei) e o alcance das finalidades presentes no ordenamento. -‐ Definição: estudo dos princípios e normas que regem a atividade financeira do Estado.
Texto 2
SCAFF, Fernando Facury. O Jardim e a Praça ou a Dignidade da Pessoa Humana e o Direito Tributário e Financeiro. In Heleno Taveira Torres (Org.). Direito e Poder Nas Instituições do Público e do Privado Contemporâneos Estudos
em homenagem a Nelson Saldanha. Vol. I. São Paulo: Manole, 2005, pp. 543-‐557.
Público VS. Privado Praça VS. Jardim
-‐ Antítese Crescimento de um lado implica em mudança de outro. -‐ Brasil Predomínio do personalismo. -‐ Política: imagens pessoais predominam sobre os princípios e programas. -‐ Não há senso de comunidade / espaço público (no sentido burguês).
Direito Financeiro VS. Direito Tributário
-‐ Direito Financeiro Área do direito que discute o uso de recursos públicos em prol do bem comum; Vinculado a uma ideia de bem público, satisfação das necessidades públicas Visão social.
-‐ Direito Tributário Bolso do cidadão/limita a arrecadação; ideia individual de retirada de dinheiro do bolso privado Visão Individual.
-‐ Analogia: Direito Tributário = Jardim; Direito Financeiro = Praça. -‐ CASALTA NABAIS: Complementaridade entre os dois direitos -‐ CF/88 Divisão do espaço público e do espaço privado por normatização. -‐ Igualdade perante a lei; por trás dela as pessoas são desiguais tratar desigualmente os desiguais: paridade.
Valor VS. Validade
-‐ Valor Ético-‐moral.
45
Ex: Dignidade da pessoa humana (CF/88, Art. 1º, III). -‐ Validade Norma que obedece a certos rituais. -‐ Funções da praça: transmissão da cultura e do pluralismo necessário para se viver em sociedade Coíbe isola-‐
mento do jardim.
Texto 3
HORVATH, Estevão. O Direito Tributário no Contexto da Atividade Financeira do Estado. Tese para concurso de Titularidade USP. São Paulo, 2010, cap. 6, pp. 135-‐167.
(...)
46
Seminário II: Normas Gerais de Direito Financeiro e a Lei de Responsabilidade Fiscal Os limi-tes da despesa com pessoal (11/03/2011)
Texto 1
STF/ADI 2256-‐3 Petição Inicial
-‐ Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON). -‐ CF/88, Art. 103, IX: Confederação sindical, entidade de classe pode pedir ADIn e ADCon. -‐ Preceitos da Lei Complementar nº 101 de 04/05/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). -‐ STF Legitimidade para a instalação do controle concentrado de constitucionalidade. -‐ LRF Normas de finanças públicas voltadas para responsabilidade da gestão fiscal (disciplina o Título VI Da
Tributação e do Orçamento, Capítulo II Das Finanças Públicas). -‐ Despesa total com pessoal não pode exceder os percentuais da respectiva receita correta líquida União: 50%;
Estados e DF: 60%; Municípios: 60%. -‐ GERALDO ATALIBA: interesses gerais e regionais distintos Repartição de competências. -‐ JOSÉ AFONSO DA SILVA: Autonomia -‐ LUIS ROBERTO BARROSO:
Auto-‐organização CF; Órgãos supremos de governo local.
Auto-‐governo Agentes públicos Administrar; julgar; legislar.
Auto-‐administração Aplicação da lei por órgão próprios; prestação de serviços públicos. -‐ União, estados e DF legislam concorrentemente sobre dir. financeiro (CF/88, Art. 24, I) e orçamento (Art. 24, II).
União estabelece normas gerais por meio de legislação complementar.
Comandos do Art. 20 da LRF: Normas gerais ou atentam a autonomia assegurada aos entes políticos da federação (estados, DF e municípios)?
-‐ STF/ ADIn 927 RS, Carlos Velloso:
Norma geral (CF) Diretriz/princípio geral.
Norma geral (federal) Moldura para o quadro a ser pintado pelo estado/município. -‐ CARMEM LÚCIA ANTUNES ROCHA: complementaridade entre competências concorrentes entre estados e União; -‐ ALICE GONZALEZ BORGES: normas gerais são mais abstratas e genéricas do que as normas locais; -‐ GERALDO ATALIBA: norma geral i-‐
não é vinculante; -‐ CELSO BASTOS: compartilha da opinião de Ataliba; -‐ 60% da receita líquida no Estado:
3% Legislativo (incluindo o Tribunal de Contas do Estado;
6% Judiciário;
49% Executivo;
2% MP. -‐ 60% da receita líquido no Município:
6% Legislativo (incluindo Tribunal de Contas do Município, quando houver);
54% Executivo. -‐ Crítica: LRF não é moldura, é quadro; Imposição de tratamento uniforme; Não possibilita concorrência das com-‐
petências; Dispõe sobre aspectos quantitativos.
Defende-‐se que após a fixação do limite global de 60%, a repartição desse limite ficaria a cargo dos esta-‐dos e municípios Limite às opções de reestruturação administrativa.
Também defende a suspensão de eficácia (inconstitucionalidade) do Art. 20, II, a, b, c, d; III, a,b; §4º.
47
Defende-‐se também a interpretação conforme a CF, explicitando que a eficácia se restringe a União do Art. 20, § 1º, §5º.
Texto 2
HORVATH, Estevão. A Constituição e a Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Algumas questões. In ROCHA, Valdir de Oliveira (Coord.). Aspectos relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo:
Dialética, 2001, pp. 147-‐162.
CF/88:
-‐ Art. 163, I: Lei complementar disporá sobre finanças públicas; -‐ Art. 165, § 9º, II: Lei complementar disporá sobre normatização da gestão financeira e patrimonial da adminis-‐
tração direta e indireta, bem como as condições para a instituição e funcionamento de fundos;
LC nº 101 de 4 de maio de 2000 (LRF)
-‐ Imposição aos administradores do dinheiro público comportamentos eficientes; ação planejada e transparente; manter o equilíbrio das contas públicas;
CF X Princípio federativo (autonomia);
Normas gerais: definição complexa;
CF Diretrizes, planejamento;
Lei do Plano Plurianual Lei de Diretrizes Orçamentárias Leis Orçamentárias Anuais
Lei do Plano Plurianual
-‐ Diretrizes/objetivos/metas regionais da administração pública federal (semelhante para estados e municípios) para despesas de capital e outras despesas dela decorrentes e também para aquelas relativas aos programas de duração continuada;
A LRF tinha um artigo que tratava disso, mas sofreu veto presidencial; -‐ Despesas de Capital (Lei nº 4320/64) Relativa aos investimentos, às inversões financeiras, e às transferências
de capital tem que constar da Lei do Plano Plurianual Mudança de governo não pode atrapalhar uma obra, por exemplo;
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
-‐ Metas e prioridades da administração pública federal (inclui despesas de capital para o exercício financeiro sub-‐seqüente, orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispõe sobre alterações na Lei Tributária, estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento).
-‐ LRF Alteração da Lei Orçamentária Critérios e forma de limitação de empenho (condução da dívida ao limi-‐te pré-‐estabelecido quando ao final de um bimestre a receita não fazer cumprir a meta).
-‐ LRF LDO acompanhada de um anexo de metas fiscais (relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário, montante da dívida pública para o ano de exercício e os dois anos seguintes). Também contém a avali-‐ação das metas anuais , demonstrativo dessas metas, evolução do patrimônio líquido, avaliação da situação fi-‐nanceira e atuarial, o demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e o demonstrativo da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
Lei Orçamentária Anual (LOA):
-‐ Observância do Anexo de Metas Fiscais que acompanha a LDO imposta pela LRF. -‐ Consta todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual e as receitas que as atenderão; -‐ Acompanhada de demonstrativo regionalizado de efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções,
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia; -‐ LRF exige medidas de compensação à renúncia de receitas e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter
continuado;
Renúncia de Receitas:
48
-‐ Anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique em redução discriminada de tributos ou contribuições e outros benefícios que levem a tratamento diferenciado;
-‐ Lei deve estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-‐financeiro; -‐ Não afetará as metas de resultados fiscais ou terá o acompanhamento de medidas de compensação (aumento
de receita por elevação de alíquota, ampliação da base de cálculo, majoração, criação de tributo ou contribui-‐ção);
-‐ Concessão de benefícios fiscais Minoração das desigualdades regionais e sociais.
Texto 3
ADI 2238-‐5 MC/DF
-‐ Defende a exigência de uma só lei. -‐ Lei complementar que, sem o apoio da CF, restringe drasticamente a autonomia dos estados e municípios, ofen-‐
dendo o princípio federativo. -‐ Voto Ministro Nelson Jobim
CF/88, Art. 169 Lei federal deve fixar um limite global para despesas. Participação do executivo, legislativo e judiciário. LDO não regulamenta proposta orçamentária apenas.
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Seminário III: Receitas Não-Tributárias (18/03/2011)
Texto 1
SCAFF, Fernando Facury. Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais: Natureza Jurídica, Compe-‐tência Normativa e Prescrição. In Revista de Direito do Estado, nº 3. Rio de Janeiro: Forense, 2006, pp. 183-‐206.
Compensação Financeira Pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM)
-‐ Tema fronteiriço do Direito Administrativo e do Direito Econômico; constitucionalizado em 1988. -‐ Entes federados recebem uma parcela do valor que as empresas pagam para explorar recursos minerais. -‐ Não se aplica o Direito Tributário (poder de império do Estado de cobrar determinado valor de pessoas físicas ou
jurídicas em conformidade com a CF e as Normas do Sistema Tributário Nacional), que origina receitas derivadas. -‐ CFEM é arrecadação decorrente da exploração do próprio patrimônio do Estado, originando receitas originárias. -‐ Texto destaca:
Lei nº 6710/05 (PA) Expedição de normas pelo próprio estado (competência de expedição de normas gerais subsidiárias às federais) que levou ao pagamento direto ao Estado da sua parte na CFEM;
Lei nº 5207/03 (SE) Normas severas pelo descumprimento de obrigações acessórias na escrituração da CFEM; prazo de 10 anos para prescrição da cobrança da CFEM (caráter civil).
Aspectos Constitucionais e Legais da CFEM
-‐ CF/88:
Art. 20, VIII, IX: São bens da União os potenciais de energia hidráulica e os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
Art. 20, § 1º: Estados, municípios, DF e órgãos da administração direta da União recebem uma compen-‐sação financeira pela exploração desses recursos minerais e hidráulicos paga pelos exploradores (CFEM).
-‐ Lei nº 7990 de 28/12/1989 Percentual de 3% do faturamento líquido do produto pronto (Art. 6º) sofreu veto; pagamento deverá ser feito mensalmente aos beneficiários e esse dinheiro não pode ser usado para pagamento de dívida nem de pessoal permanente;
-‐ Lei 8001 de 13/03/1990:
Art. 2º: Base de cálculo para a CFEM Faturamento líquido corresponde ao total de receitas das vendas menos tributos incidentes sobre a comercialização do produto mineral (na ultima fase de transformação industrial) e as despesas de transporte e seguro;
Art. 2º, § 1º: Alíquotas de aplicação da CFEM, de acordo com o mineral extraído.
Rateio dos valores arrecadados 23% para estados e DF; 65% para municípios; 12% para a União; Lei 9993 de 24/07/2000: Parcela da União rateada 2% para o Fundo Nacional de Desenvolvi-‐
mento Científico e Tecnológico (FNDCT); 10% para o Ministério de Minas e Energia repassado para o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM);
-‐ Decreto nº 001 Regulamentou as leis nº 7990/89 e nº 8001/90 Pagamento dos valores arrecadados dire-‐tamente aos beneficiários até o último dia útil do 2º mês depois do fato gerador com depósito no BB.
-‐ Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) Lei nº 8876 de 02/05/1994 estabeleceu a organização como autarquia, que deve:
Fomentar o planejamento, exploração e aproveitamento de recursos minerais;
Superintender pesquisas geológicas, minerais, e de tecnologia mineral;
Assegurar, controlar, fiscalizar as atividades de mineração De acordo com o Código de Mineração, Código de Águas, regulamentos e legislação que os complementa;
Normatizar e fiscalizar a arrecadação da CFEM.
Natureza Jurídica da CFEM
-‐ Tributo X Receita Patrimonial do Estado
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Tributo ALBERTO XAVIER e ADRIANO DALEFFE;
Receita Patrimonial do Estado AURÉLIO SEIXAS FILHO, HELENO TAVEIRA TORRES, REYNALDO ANDRADE DA SIL-‐VEIRA, RICARDO LOBO TORRES E LUIZ EMYGDIO DA ROSA JR.
-‐ Teoria dos Ingressos (ALIOMAR BALEEIRO, Introdução à Ciência das Finanças):
Ingressos públicos: Movimentos de fundos; Receitas;
Movimento de fundos: ingressos que geram uma contrapartida de devolução dos valores arrecadados Não há acréscimo de valor aos cofres públicos, é restituível;
Ex: empréstimos do tesouro e sua devolução, cauções, fianças, depósitos, etc.;
Receitas: acréscimo de valor aos cofres públicos; Dividem-‐se em: Receitas Originárias Gênese na exploração do próprio patrimônio do Estado (terras, recursos
hídricos, recursos minerais, instalações industriais e comerciais do Estado) Relação análoga à de mercado (transações contratuais do Estado);
Receitas derivadas Derivam do poder de império do Estado Exercício do poder, não é rela-‐ção contratual (ex: tributos e multas);
-‐ Opinião do Autor CFEM é uma receita originária do Estado Exploração do patrimônio permitida; -‐ Semelhança entre a CFEM e a taxa de ocupação (ou laudêmio ou aforamento) cobrada pela União para conces-‐
são de uso de terrenos de Marinha; -‐ STF Jurisprudência hoje aceita a CFEM como receita originária.
Aspectos Federativos da partição da CFEM
-‐ Lei nº 6710/05 (PA): Estado do Pará estabeleceu que a parte que lhe cabe da CFEM deveria ser-‐lhe paga direta-‐mente pelos contribuintes, e não ao DNPM;
CFEM é uma receita originária da União repartida entre os entes federativos, mas esses entes possuem competência para arrecadar e fiscalizar as partes que lhe cabem da receita;
-‐ Opinião do Autor Entendimento que não existe uma titularidade direta dos entes federativos no recebimento da CFEM a partir da CF/88, art. 20, §1º; art. 157; art. 158. O art. 20, § 1º determina que os estados, DF, municí-‐pios e órgãos da administração direta da União têm direito a participação na exploração (...). Já o art. 157 e 158 ao prescrevem uma estrutura semelhante à CFEM e não concedem a titularidade da arrecadação aos estados e ao DF. São hipóteses nas quais há uma estrutura de fundos de repartição.
Fundos de repartição Algumas receitas são arrecadadas, mas não são totalmente apropriadas pela unidade da federação que as arrecada, pois é repartida com os demais entes federativos Federalismo participativo ou cooperativo Sistema tributário promove o financiamento do regime federativo brasi-‐leiro;
-‐ Sistemas de Redistribuição de Recursos:
Repartição Direta Redistribuição direta daquilo que é arrecadado de uma unidade federada a outra; ITR (patrimonial rural) União transfere 50% para o município; IOF (operações financeiras) sobre ouro como ativo financeiro ou instrumento cambial União
transfere 70% para o município e 30% para o Estado; IPVA (propriedade de veículos) Os estados-‐membros transferem 50% para os municípios;
Repartição Indireta Redistribuição da arrecadação por meio de um sistema chamado Fundos de Parti-‐cipação;
IPI (produtos industrializados) 21% para os Estados, 22,5% para os Municípios, 10% para o Es-‐tado exportador;
IR (renda) 21% para os Estados, 22% para os municípios;
51
ICMS (circulação de mercadorias) 25% para os municípios, 75% desse montante de acordo com o montante adicionado e os demais 25% em conformidade com a lei estadual;
CIDE (Contribuição de Intervenção sobre Domínio Econômico, estabelecido pela EC 42/2002); Sistema definido por leis complementares que visam promover o equilíbrio sócio-‐econômico en-‐
tre estados e municípios TCU faz cálculo de divisão entre os entes federativos levando em conta a proporção de população e riqueza;
-‐ Lei nº 6710/05 (PA) Não tem amparo constitucional ao permitir a arrecadação direta da CFEM. -‐ Opinião do Autor As leis nº 7990/89 e 8001/90 não determinam a capacidade arrecadadora por parte dos
estados, determina-‐se apenas o pagamento direto (não por fundos de participação). O estado do Pará não deve receber o montante que lhe cabe por diretamente, mas por transferência;
A CFEM é uma receita originária do Estado, mas não é uma receita originária do estado-‐membro. Para os entes da federação, a CFEM é uma receita transferida decorrente da arrecadação do DNPM Justifica-‐tiva: recursos minerais, inclusive os do subsolo são bens da união (CF/88, art. 20, IX);
-‐ RÉGIS FERNANDES DE OLIVEIRA e ESTEVÃO HORVATH Classificação das Receitas Transferidas: receitas provindas do patrimônio particular, mas que não são arrecadadas pela unidade política que as utilizará Recebimento em decorrência do exercício de competência de outra entidade política Modalidade prevista pela Lei nº 4320/64 (Normas Gerais de Direito Financeiro);
-‐ HELENO TAVEIRA TORRES CFEM é receita originária e abre espaço para a contabilidade pública; -‐ Receita Originária (DNPM) Despesa Transferida Receita Transferida (Estados e Municípios)
Competência Concorrente e o Direito de Fiscalizar
-‐ CF/88, Art. 23, XI: Competência concorrente entre os entes federativos (registro, acompanhamento e fiscaliza-‐ção das concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais nos respectivos territó-‐rios);
Norma nada diz sobre arrecadação Rege sobre relações ambientais, não financeiras; -‐ Cabe aos entes federativos fiscalizar a arrecadação por meio de convênio com o DNPM;
Convênio Não há direito autônomo, trata-‐se de colaboração federativa Não há base legal;
Competência fiscalizatória do DNPM está prevista na Lei nº 8876/94
Exercício da Competência Concorrente e a Proporcionalidade
-‐ Lei nº 5207 de 12/12/2003 (SE): obrigação acessória de depósito na Secretaria de Fazenda do Estado de:
Cópias autenticadas de contratos de concessão de exploração de recursos minerais em vigor e os dos úl-‐timos 10 anos;
Cópias autenticadas dos dados produtivos necessários a verificação da correção dos pagamentos das participações governamentais, da CFEM e do pagamento da participação aos proprietários de terra dos últimos 10 anos;
Comprovante de pagamento das obrigações dos últimos 10 anos;
Estabelece outras exigências documentais e penalidade severas no descumprimento da lei Despro-‐porcionalidade Penas confiscatórias e abusivas;
Prazo Prescricional para a Cobrança da CFEM -‐ Lei nº 5207/03 (SE) Prazo para a fiscalização de documentos é de 10 anos;
O estado não tem competência para legislar sobre essa matéria, porque se trata de Direito Processual Competência privativa da União (CF/88, Art. 22, I)
-‐ Não há norma que reja diretamente a cobrança de dívida ativa não-‐tributária, mas por analogia, segue-‐se a co-‐brança de dívida passiva não-‐tributária, cujo prazo prescricional é de 5 anos.
52
Conclusão
-‐ CFEM Instituto de Direito Administrativo Econômico que regula o uso de bens minerais e hidráulicos; -‐ Estados-‐membros exercem competência normativa em consonância com o que é privativo à União e também de
acordo com os princípios constitucionais (ex: Pacto Federativo e proporcionalidade).
Texto 2
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 3ª ed. Revista dos Tribunais, 2010, cap. 12.
-‐ Patrimônio da União:
CF/88, Art. 20: Disposição sobre os bens da União.
Lei nº 9636 de 15/05/1998: Disciplina os imóveis públicos (aforamento, cessão, permissão de uso, alie-‐nação); Caracterização do bem público (inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade).
Imóveis: Para serem vendidos, precisam ser desafetados. Semoventes: não têm as mesmas regras de alienação.
CC/2002, Art. 99: Bens Públicos se dividem em: uso comum do povo, uso especial, dominicais. -‐ Direito de Propriedade:
Roma Usar, gozar e abusar da coisa Sentido individualista;
CF/88, Art. 5º, XXII, XXIII Assegura a propriedade, limitada pela função social;
CC/2002, Art. 1228: usar, gozar, dispor e reivindicar. -‐ Direito Público Domínio Público: 1) Sem propriedade; 2) Direito de polícia; 3) Exploração do bem para a utili-‐
zação econômica (propriedade administrativa); -‐ Ações de empresas também podem ser bens do Estado Rendem frutos civis. -‐ Privatização:
Estado Produtor Intervenção econômica para além dos limites da CF.
CF/88, Art. 173 Estado só pode gerir atividade econômica necessária aos imperativos da segurança nacional ou relevante interesse coletivo.
Privatização dá ao estado receitas originárias.
Régis critica a forma como foram feitas as privatizações, como por exemplo a da Vale da Rio Doce. Quan-‐to à privatização em si, diz que é uma maneira de evitar excessivo inchaço do Estado, que fica impossibi-‐litado de gastar recursos com camadas inferiores da população.
-‐ Uso de bem Público (Zona Azul)
GERALDO ATALIBA Município tem o direito de exigir taxa de polícia para disciplinar o estacionamento em vias públicas Não é taxa por uso de bem público. No mesmo sentido, ROQUE CARRAZZA.
Taxa por uso de bem público Não é admitida constitucionalmente.
RÉGIS FERNANDES FERNANDES DE OLIVEIRA Discorda da opinião de ATALIBA; utilização de bem público para gerar riquezas é possível; não se pode falar em poder de polícia (sem restrição do Dir. de Propriedade).
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO Remuneração do uso privativo; Não é taxa nem tributo; Trata-‐se de uso comum; Outorga do uso de bens cobrando preço.
-‐ Receitas Decorrentes de Obras Públicas
HELY LOPES MEIRELLES Obras públicas: realização material a cargo da administração ou de seus delega-‐dos Alteração material (construção, reforma, etc.).
Estado pode realizar obra por conta própria ou mediante concessão.
CELSO ANTÔNIO Obra não é fonte de obrigação tributária. -‐ Pedágio:
HELY LOPES MEIRELLES Análise histórica;
CF/88, Art. 150, V Permite cobrança de pedágio pelo uso de vias conservadas pelo poder público.
TJSP Pedágio é preço.
53
Receita originária? Exploração de uso de bem público. -‐ Contrato de Transporte Público:
CF/88: Art. 21, XII: Trata-‐se de serviço público Não se trata de contrato, mas de admissão ao serviço
público (taxa política); Art. 30, V: Transporte coletivo Serviço essencial do município quando por ele prestado;
GARCIA DE ENTERRÍA Liberdade de não usar os serviços públicos é ilusória, porque significa a liberdade de renúncia a uma parte essencial da vida social; FALCÓN Y TELLA compartilha da opinião;
GUSTAVO INGROSSO Basta a administração pública ter o monopólio de determinada atividade Confi-‐guração de tributo;
SANTI ROMANO Obligatio in re: atividade do Estado sem pedido do particular (serviço público); -‐ Fornecimento de Água e Esgotos:
Antes da prestação de serviços Construção de rede de galerias, de fornecimento, de limpeza;
Construção da rede Exigência de tributo por parte do Estado denominado contribuição de melhoria;
Prestação de serviço Divergências doutrinárias da cobrança: taxa ou preço?
RÉGIS FERNANDES DE OLIVEIRA Taxa;
HELY LOPES MEIRELLES Interesse sanitário na prestação de serviço Compulsória; Características da tarifa/preço público Facultatividade da obrigação;
54
Seminário IV: Federalismo Fiscal e Partilha de Receitas Não-Tributárias (25/03/2011)
Texto 1
RExt 228.800-‐5 / DF Min. Sepúlveda Pertence, 2001
-‐ Participação nos rendimentos ou compensação financeira não são tributos só por serem prestação pecuniária compulsória.
-‐ A obrigação instituída pela lei 7990/89 não é igual à estabelecida na CF88, ainda que ambas tenham o nome de CFEM.
A da CF não aceita incidência sobre o faturamento. A da lei aceita, mas, apesar disso, é constitucional.
Dos fatos -‐ Ação de empresa de mineração contra a União, o Estado (AM) e o município (Presidente Figueiredo) para não
pagar a CFEM. -‐ Dispositivos legais:
Lei 7990/89, art. 6º: A CFEM será de até 3% sobre o valor do faturamento líquido resultante da venda do produto mineral, obtido após a última etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformação industrial.
Lei 8001/90, art. 2º, §1º: percentual da compensação, de acordo com as classes de substâncias mine-‐rais, será de (...)
-‐ Argumento 1: tal obrigação não se enquadra no conceito de "compensação", mas sim no conceito de "imposto".
Sub-‐argumento 1.1: Tratando-‐se de compensação, ela deveria ser proporcional ao prejuízo causado ao ente federativo, não ao faturamento, elemento contábil muito mais complexo do que a simples extra-‐ção.
Sub-‐argumento 1.2: local do beneficiamento não coincide com o local de extração desvincula a co-‐brança do desfalque patrimonial sofrido pela entidade.
-‐ Argumento 2: alíquotas diferentes ferem o princípio da igualdade.
Empresas com maior faturamento e menor extração pagam mais; empresas com menor faturamento e maior extração pagam menos.
-‐ Argumento 3: se não for compensação, mas imposto, não pode ser cobrado.
Afrontando os arts. 154, I e 155, §3º da CF. 154, I: proíbe impostos cumulativos. 155, §3º: proíbe impostos para o setor de mineração além dos estipulados (no caso, só os de
importação [II], exportação [IE] e circulação de mercadorias e serviços [ICMS]).
Dependência do argumento 1 se aquele for falso, este também será.
Acórdão recorrido Juiz Omar Tognolo -‐ A compensação é constitucional. -‐ Todos os minerais, do solo e do subsolo, são da União. Na CF88, ela criou duas formas de ser indenizada: ou par-‐
ticipação nos resultados ou compensação financeira (art. 20, §1º).
Deixou à lei ordinária, e não complementar, a regulamentação da matéria legislador ordinário esco-‐lheu a segunda forma (Lei 7990/89 fala de compensação).
No caso, compensação financeira = indenização pelo uso de coisa alheia. -‐ CFEM não tem natureza tributária, mas de receita patrimonial do Estado exploração do patrimônio público.
Argumento 1 não vale; logo, o argumento 3 também não. Como não é imposto, mas compensação, todos os princípios apresentados perdem sua função
argumentativa: alíquotas, incidência sobre faturamento, não vinculação à perda do município e alíquotas diferentes.
55
Tais princípios são apenas para tributos, não para toda e qualquer receita obtida pelo Estado.
MP Subprocurador-‐geral João Batista de Almeida -‐ Compensação financeira é anterior à própria CF. -‐ No caso, não estamos diante de um tributo proteção ao direito de propriedade inclui uma compensação finan-‐
ceira ao dominus.
Como a atividade é bastante danosa ao patrimônio da União (minerais são produtos, ou seja, não-‐renováveis), é justa.
-‐ Ives Gandra Martins: ela fortalece a federação o bem é da União, mas a perda é também do Estado e do muni-‐cípio centralizar a propriedade do bem e descentralizar o resultado de sua exploração.
-‐ Não é tributo porque não decorre da soberania do Estado para arrecadar receitas receita originária, não deri-‐vada.
Argumento 1 não vale. -‐ Dizer que é tributo porque se encaixa na definição do art. 3º do CTN também não vale não abarca toda e qual-‐
quer obrigação que se lhe ajuste. -‐ Sem inconstitucionalidade nas leis.
Voto -‐ A CFEM ou a participação não são enquadradas como tributo só porque são prestações obrigatórias. -‐ A obrigação da lei 7990/89, ainda que de mesmo nome, não corresponde ao modelo da CF. -‐ Compensação financeira no sentido vulgar de mecanismo destinado a recompor uma perda.
Não a da exploração em si, mas a dos problemas que gera ambientais, sociais e econômicos aumento da população e demanda maior por serviços públicos.
-‐ Não há problema que a lei use o mesmo nome, "compensação financeira", para a CFEM e para a participação nos resultados.
-‐ Não reconhece o recurso.
Texto 2 ADI 4992/RJ petição inicial 2010
Lei 12.276/10 a cessão onerosa -‐ Lei autorizou a União a ceder onerosamente à Petrobrás, sem licitação, pesquisa e extração em áreas do pré-‐sal.
Motivo: parte do plano de capitalização da Petrobrás, endividada em 34% do capital, quando o máximo permitido pela própria empresa é de 35%.
Para não ter de tirar do próprio bolso, a União fez a cessão até o volume de 5 bilhões de barris. -‐ Problema: a lei não fala quais são as áreas (7 grandes blocos, no estado do RJ).
População ainda não sabe quais são as áreas não por desinteresse, mas por falta de publicidade e transferência.
A definição das áreas começou antes da edição da lei e foi cheia de atropelos. A Petrobrás já saberia das áreas e, ainda assim, a lei não quis identificá-‐las.
-‐ A assinatura do contrato ocorreu sem qualquer publicidade. -‐ Não ouvir o Estado até seria compreensível se nenhum prejuízo estivesse envolvido, mas esse não é o caso.
Lei 12.276/10 o impacto no RJ -‐ Art. 5º traz expressamente o pagamento de royalties, sem afastar outras compensações, como a participação
especial (lei 9478/97 art. 45). -‐ Petrobrás interpretou de outra forma, excluindo a participação especial dos Estados e Municípios produtores.
56
-‐ Pela interpretação, foi criado um novo regime de exploração, diferente do atual e do de partilha (que estava sendo estudado): o de cessão onerosa.
No novo regime, a participação especial teria sido afastada, pois o art. 5º fala apenas de royalties, sem mencioná-‐la.
Prejuízo da ordem de dezenas de bilhões de reais. -‐ Como o art. 5º realmente não fala expressamente da participação, a questão colocada é puramente interpretati-‐
va no caso de duas interpretações possíveis de uma lei, deve-‐se buscar a mais compatível com a Constituição.
Violação de CF/88, art. 20, §1º Compensação financeira -‐ Amenizar os impactos ambientais e o aumento da demanda por serviços públicos. -‐ A tributação do petróleo não ocorre no Estado produtor, mas no Estado de destino do produto.
Diferente dos outros produtos.
Como não há tal imposto, a compensação financeira é fonte importante de receita contrapartida asse-‐gurada pelo constituinte.
-‐ Government take: fatia que os países buscam conservar dos lucros provenientes da extração de petróleo.
Lei Geral do Petróleo (9.478/97), art. 45: royalties (II) e participação especial (III).
LGP, art. 50: em casos de grande rentabilidade, haverá o pagamento de uma participação especial.
Decreto 2.705/98 (regula tal participação): ela tem natureza de compensação financeira extraordinária. -‐ Tal participação não se confunde com os royalties: tratamento próprio critérios de apuração e pagamento dife-‐
rentes.
Elemento concretizador do art. 20, §1º da CF não pode ser afastado por mera lei ordinária.
Violação de CF/88, art. 177, §2º Regime de exploração -‐ Petrobrás trata a cessão onerosa como um novo regime de exploração; não está sujeito, portanto, às normas
antigas, isentando-‐a do pagamento da patricipação. -‐ Na CF, fala-‐se de uma lei geral que estatuiria o regime de exploração.
Pede-‐se uma lei geral; diploma regulatório único.
Ela já existe Lei 9.478/97, chamada de "Lei Geral do Petróleo".
Dessa forma, a lei 12.276 não cria novo regime apenas dispensou a licitação. -‐ Ela é uma lex specialis, que derroga a geral apenas no que ela tem de especial, ou seja, a lei especial só derroga a
geral no que ela trata de forma diversa aquilo que está na lei geral e não na especial continua a ser regulado como antes.
À cessão onerosa continua aplicável a lei 9.478 em tudo aquilo que não haja disposição em contrário na lei 12.276 por exemplo, a participação especial (silêncio não é eloqüente).
Violação ao princípio federativo -‐ Princípio federativo não é apenas uma organização formal do Estado, mas um imperativo de equilíbrio e aliança
entre as entidades. -‐ União não pode dispor, em contrato com empresa federal, uma das maiores receitas de um Estado-‐membro.
Participação especial consiste em receita própria dos Estados e municípios produtores.
O máximo que a União poderia fazer é abdicar da própria porcentagem, não da dos outros. -‐ Petrobrás veiculou que a União teria recebido um valor maior pela cessão onerosa, justamente por ela não ter
de pagar a participação especial.
Enriquecimento da União às custas dos Estados e Municípios. -‐ Sem o pagamento da participação, o que ocorreu não foi uma cessão onerosa, mas uma cessão com bônus.
Enriquecimento da Petrobrás (e de seus acionistas, inclusive estrangeiros) e da União às custas do Esta-‐do do RJ.
57
Texto 3 OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, cap. 13.
Competência -‐ Competência da União:
Energia elétrica CF, art. 21, XII, b
Petróleo, gás natural e hidrocarbonetos -‐ CF, art. 177, I
Energia hidráulica -‐ CF, art. 176, com a redação dada pela EC n, 6/95 -‐ Patrimônio da União:
Plataforma de petróleo e zona econômica exclusiva -‐ CF, art. 20, V
Energia hidráulica CF, art. 20, VIII
Os recursos minerais, inclusive os do subsolo CF, art. 20, IX -‐ Competência dos estados-‐membros: Registrar, acompanhar e fiscalizar recursos hídricos e minerais em seus
territórios (CF, art. 23, XI)
Patrimônio Público: Bens Públicos -‐ Hely Lopes Meirellles: patrimônio público é o poder de dominação ou regulamentação que o Estado exerce so-‐
bre os bens do seu patrimônio (públicos) ou sobre os bens do patrimônio privado (particulares de interesse pú-‐blico), ou sobre as coisas inapropriáveis individualmente, mas de fruição geral da coletividade (res nullius).
-‐ Relação poder público bens: propriedade administrativa (deles pode dispor e deve explorá-‐los). -‐ Domínio eminente: sujeição do Poder Público sobre todos os bens dentro do território nacional. O Estado deve
ZELAR pela sua PRESERVAÇÃO -‐ Domínio patrimonial: Direito de propriedade de dispor e usufruir de todas as potencialidades que os bens
podem possuir. -‐ Destinações que podem ser dadas aos bens;
1. uso comum do povo (CC, art. 99, I): inalienáveis: (CC, art. 100); 2. uso especial (CC, art. 99, II): inalienáveis: (CC, art. 100); 3. bens dominiciais (CC, art. 99, III): bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se
tenha dado estrutura de direito privado; disponíveis desde logo (CC, art. 99, parágrafo único) -‐ er idônea, mas tem que fazer os bens produzirem, dar renda, aproveitan-‐
do-‐os de forma a que possam gerar receitas, revertendo-‐
Bens do Patrimônio da União: CF, art. 20 -‐ Patrimônio histórico e artístico nacional: Dec.-‐lei 25, de 30/11/1937 -‐ Bens imóveis da União: Dec.-‐lei 9760, de 5/09/1946 -‐ Mar territorial, zona contígua, zona econômica exclusiva, plataforma continental: Lei 8617, de 4/01/1993 -‐ Formas de outorga de uso de bem público: concessão, permissão ou autorização do uso
Águas Públicas, Energia Elétrica e Partilha em sua exploração. -‐ Águas
Internas: banham apenas o interior do território ou são limítrofes a outros Estados. Externas: contornam o país.
CF, Art. 176 RÉGIS trata as águas como potenciais de energia hidráulica. CF, Art. 22, IV União legislar sobre águas e energia. CF, Art. 20, parágrafo 1 partilha dos resultados repartição dos recursos da venda de energia elétrica à população.
Lei 9427, 26/12/1996, Art. 3o ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica Lei 9984, 17/07/2000 ANA Agência Nacional de Águas
58
-‐ Energia: produzida por particular e para seu uso, nos limites de sua propriedade, quando aproveitada para uso externo de serviço público recaem 6% sobre o valor da energia. (Art. 5o da lei 7990/89)
-‐ Isenção de Partilha: Há alguns casos em que não há obrigação de repartição do produto, disciplinados no art. 4o
lei 7790/89, I, II e III
Partilha da produção mineral -‐ Art. 177, I, II, III, IV monopólio da União -‐ Petróleo: substâncias minerais líquidas no subsolo hidrocarboneto. Formado por substâncias orgânicas em
decomposição, especialmente de organismos marinhos. -‐ MONOPÓLIO: Exclusividade na exploração de determinada atividade econômica. Obviamente, o monopólio não
pode recair sobre serviço público, porque este já é do poder público. Ocorre o monopólio quando se cuida de a-‐tividade particular e o Poder Público, em face da importância da atividade, concentra-‐a em suas mãos.
-‐ O vínculo entre o Poder Público e a ANP é de controle (tutela). -‐ Contrato entre a Agência e as concessionárias. -‐ O Estado edita LEI-‐QUADRO (aberta mensagem normative, que deixa o preenchimento dos demais dados à regu-‐
lação que deverá ser emitida pela agência. -‐ A edição de tais normas é imprescindível, não só para estabelecer direitos e deveres, mas para assegurar a forma
de execução da atividade. -‐ Prevalece a norma geral negativa o que não está proibido ou obrigatório é facultativo. -‐ O contrato de concessão é essencialmente de direito privado, com normas de direito público.
59
Seminário V: Renúncia de Receita e Guerra Fiscal (01/04/2011)
Texto 1
NÓBREGA, Marcos. Renúncia de Receita; Guerra Fiscal e Tax Expenditure: Uma abordagem do Artigo 14 da LRF.
-‐ Concessão de incentivos fiscais Guerra fiscal -‐ LRF (LC nº101/2000) Requisitos para a concessão de incentivos ficais Racionalidade, planejamento, transpa-‐
rência -‐ CF, Art. 165, § 6º Lei orçamentária deverá estar acompanhada de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre
as receitas e despesas de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia Registro e divulgação das renúncias fiscais (não se deu muita importância)
-‐ Renúncia fiscal deve ser considerada à luz do conceito de federação
Federação Arranjo institucional que busca a harmonização sem negar as diferenças dos entes federa-‐dos Cooperação
-‐ Ímpeto cooperativo pode frear diante de fragilidade institucional + crise financeira Caso do Brasil Ambiente de competição (não cooperação) ocorre de duas formas: 1) Competição vertical Transferências intergoverna-‐mentais com o objetivo de minorar as distorções do sistema tributário dos entes subnacionais Incentivo ao rent seeking Governos não tem incentivo para aumentar as próprias receitas; 2) Competi-‐ção horizontal entes federados disputam recursos Estratégias de concessão de benefícios
-‐ Impactos em um ambiente de competição fiscal é complexa envolve comportamento dos agente econômicos, mobilidade dos fatores de produção, características específicas, possibilidade de externalidades advindas as es-‐tratégias dos entes federados
Ex: Alemanha Estados não estabelecem livremente as alíquotas de impostos Impedimento de uma competição por incentivos baseados em renúncias fiscais
-‐ LRF, Art. 14, § 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discrimina-‐da de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam
Interpretação da norma Gestão fiscal responsável e o equilíbrio de receitas e despesas
Qualquer beneficio/ tratamento diferenciado = renúncia de receita
Esse Art. 14 representa uma enumeração exemplificativa Outras práticas dos poderes executivos para atrair investimentos são renúncias de receitas
-‐ Conceito de renúncia de receitas não deve se esgotar com a lei LEMGRUBER: o conceito de renúncia fiscal não é pacífico Dúvidas doutrinárias e operacionais
-‐ Secretaria da Receita Federal Considera como renúncia de receita a que cumprir os requisitos: 1) Reduzam a arrecadação potencial; 2) Aumentem a disponibilidade econômica do contribuinte; 3) Constituam, sob aspecto jurídico, uma exceção à norma que referencia o tributo ou alcancem, exclusivamente, determinado grupo de contribuintes;
Ex: Redução da alíquota de IPI Não é renúncia de receita IPI tem dimensão extrafiscal Poder e-‐xecutivo pode reduzir a sua alíquota para regular a atividade econômica
Ex: ICMS Isenções ou diminuições de alíquotas são um desvio da estrutura do tributo Renúncia fis-‐cal
-‐ MARIA ABADIA ALVES (Unicamp) Guerra fiscal não é um fenômeno recente (constante desde os anos 70 entre os estados) Uso do ICM (ICMS, hoje) Políticas tem teor diferente do que as da década de 70 Resultado de mudanças estruturais ocorridas na economia brasileira e mundial
Crescimento da guerra fiscal na última década Motivos: 1) Ausência de política industrial (principal-‐mente regional); 2) Falência das agências regionais de fomento; 3) CF/88 aumentou a disponibilidade de recursos para os estados e municípios
60
Política dos governos de concessão de ICMS Fizeram as vezes de uma política industrial Competi-‐ção desordenada Aumento da concentração industrial
Estados pequenos tiveram que conceder proporcionalmente mais incentivos Não receberam o retor-‐no dos incentivos
-‐ Anos 80 Alegação de que as comunidades locais teriam maiores condições de gerir os seus recursos Proximidade com a população
-‐ MARCOS ANDRÉ MELO (SEADE) Socialismo municipal, descentralização e autogestão comunal (Europa, início do século XX)
-‐ Transição democrática do Brasil (1985-‐1990) JOSÉ SARNEY (presidente) não defendeu os interesses fiscais da União + Pressões regionais por recursos (chefes políticos regionais) Contraposto à lógica centralizadora do fe-‐deralismo brasileiro
% de receitas: Estados 24% em 1980 e 31% em 1992; Municípios 9,5% em 1980 e 16,9% em 1992
Fenômeno da descentralização fiscal não melhorou a aplicação dos recursos públicos -‐ ARUCIO Baixa capacidade gerencial dos municípios; insustentabilidade fiscal, baixa efetividade no uso de ins-‐
trumentos de cooperação horizontal -‐ Governo FHC Esforço de resgate dos recursos repassados aos estados e municípios na CF/88 Ajuste fiscal
1994 Criação do Fundo Social de Emergência
Lei Kandir (LC nº 87/1997)
FUNDEF (EC nº 14)
Programa de Estabilidade Fiscal (PEF) -‐ LRF e Leis Orçamentárias são perversas Retirada de recursos dos entes subnacionais Encargos de demana-‐
das da sociedade continuam sob responsabilidade local -‐ Federação Característica pendular (centralização/autonomia) Momento atual de maior quantidade de re-‐
cursos para os entes da federação é atípico
Medidas do governo federal (poder constituinte derivado/medidas infraconstitucionais) Diminuíram os recursos para os entes Aumento das receitas do governo federal (por contribuições sociais, em de-‐trimento do aumento de impostos)
-‐ Fragilidade financeira dos estados (antes mascarada pela inflação) Potencialização da concessão de incentivos (minorar a crise fiscal) Também é reflexo da abertura da economia brasileira (aumento de investimentos es-‐trangeiros)
-‐ Renúncia de receitas Primeira vista: benefícios Região sem atividade econômica e arrecadação de ICMS diminuta Empresa se instala no local com 15 ou 20 anos de isenção de ICMS Enquanto a empresa não paga o imposto, incentiva o surgimento de empresas-‐satélites que pagarão ICMS Aumento do nível de emprego na região (geração de renda) Aumento da arrecadação pela venda de bens e serviços
Efeito perverso dos incentivos fiscais Guerra fiscal (todos os estados concedem mais ou menos os mesmos benefícios) Ex: arrecadação de ICMS de 1997 foi igual em % do PIB que a de 1991 (6,87%) Arrecadação seria maior sem os incentivos
Guerra fiscal gera o aumento das de-‐sigualdades regionais Concessão de benefícios semelhantes Escolha de locais com condições me-‐lhores (boas estradas, mercado consumidor, fornecimento de matéria prima, custo da mão-‐de-‐obra, vantagens locacionais específicas, sindicalismo atuante na região, saturação espacial, etc) Condições presentes nos estados mais ricos (tem mais condições financeiras de conceder benefícios)
BNDES Guerra fiscal não é um instrumento de desenvolvimento das regiões pobres Necessidade do fim da guerra fiscal
Instalação da Ford no RS Benefícios não compensavam -‐ LRF (Art. 14) Restrições a concessão de benefícios fiscais (transparência e accountability) Estimativa do
impacto (não afetar os resultados fiscais Registro no Orçamento anual e na Lei de diretrizes orçamentárias
61
Medidas de compensação (elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de um no-‐vo tributo ou contribuição
-‐ TORRES LRF trata a renúncia fiscal como se fosse uma nova receita (despesa tributária) Necessidade de me-‐canismos de compensação
-‐ SURREY Gasto tributário (Tax expenditure) Produzem os mesmos resultados econômicos da despesa pública (subvenções, subsídios, restituições de impostos, etc.)
-‐ Dinheiro nem chega a entrar no caixa, leis reduzem a quantidade de recursos tributários aos cofres públicos Gasto tributário Abdicação (total ou parcial) do fisco de recolher o produto de tributos Incenti-‐vo/favorecimento de determinados setores, atividades, regiões ou agentes da economia
-‐ Incentivos fiscais ou transferências diretas (subsídios)? SURREY Incentivos diretos obrigatoriamente regis-‐trados no orçamento (diferente de incentivos fiscais, menor transparência); Incentivo fiscal Viés de planeja-‐mento privado, política não-‐intervencionista, mais difícil de ser planejado e controlado
-‐ Critérios de identificação de um gasto tributário Tax expenditure Conceito formulados nos EUA e Alemanha (anos 60) Aperfeiçoado por países da OCDE na década de 80 Código de boas práticas fiscais para transpa-‐rência Divulgação do FMI de práticas exitosas em diversos países Práticas orçamentárias uniformes Faci-‐litação da troca de informação e a comparação entre indicadores de vários países
-‐ Dificuldade de critério Incentivo fiscal = gasto tributário ou redução de receita? Como gasto tributário, há a necessidade de registro orçamentário e consideração para estabelecimento de impactos fiscais da medida; Se for redução fiscal, tais reduções seriam dispostas na estrutura básica do tributo
FMI 10/183 países membros realizam estimativas de gastos tributários
Dificuldade de comparação de gastos tributários Metodologias diferentes, abrangência diferente (ní-‐vel federal, em geral).
-‐ Definição de gasto tributário: a) confere tratamento preferencial; b) resulta em uma redução de receita; c) não está incluído no orçamento como despesa; d) não é objeto de uma tributação compensatória; e) representa uma
-‐ HAING SIMON Conceito de renda tributável: Esse é um modelo baseado na definição de renda que correspon-‐
deria ao aumento da riqueza líquida da economia medida entre dois pontos do tempo (um ano, por exemplo) mais o consumo durante esse período A renda anual de um indivíduo seria o valor que poderia consumir nes-‐te ano para manter constante sua riqueza Despesas seriam todos os recursos despendidos que não fossem u-‐tilizados para aumentar a riqueza Mais amplo (lista de gastos tributários mais abrangentes) CRAIG e ALLAN Metade dos países da OCDE adotaram esse critério
Modelo baseado em definições legais Bechmark (estrutura básica do tributo) seria aquele estabelecido pela legislação (lista mais restrita)
Comparação com despesas diretas Bechmark seria estabelecido mediante analogia com programas de despesas diretas (lista mais restrita)
-‐ IR (CF/88, Art. 145, parágrafo 1º) Consideração à capacidade contributiva do indivíduo Despesas médicas e com educação Deduções (fazem parte da estrutura do IR) Não são gastos tributários
-‐ IPI, Impostos regulatórios (importação) Isenções não são gastos tributários Instrumentos de política eco-‐nômica do governo
-‐ ICMS Isenção é gasto tributário Não faz parte da estrutura do tributo -‐ Formas metodológicas para calcular receitas perdidas: 1) ex ante (qual gasto direto teria o mesmo efeito fiscal
que a renúncia); 2) ex post (avaliação dos gastos tributários em um período passado); 3) gasto direto substitutivo -‐ Lei nº 4320/64 (Art. 166, parágrafo 8º) Fontes para a abertura de créditos adicionais são: a) excesso de arre-‐
cadação; b) superavit financeiro; c) anulação de dotações; d) operações de crédito (menos ARO) e orçamento superavitário;
Texto 2
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SCAFF, Fernando Facury. SILVEIRA, Alexandre Coutinho. Competência Tributária, transferências obrigatórias e incen-‐tivos fiscais. In CONTI, José Maurício. SCAFF, Fernando Facury. BRAGA, Carlos A. F. (Orgs.) Federalismo Fiscal ques-‐
tões contemporâneas. Florianópolis: Conceito Editorial, 2010, pp. 285-‐302. -‐ Questão central: saber se um ente federado, com competência tributária sobre certo tributo cuja receita é par-‐
cialmente transferida, pode reduzir sua incidência fiscal; e, se puder, em que medida pode fazê-‐lo
STF -‐ RE572.762/SC
-‐ O STF entendeu que o ente federado não pode isentar a parcela de receita a ser transferida regra geral ou a-‐penas em alguns casos?
Competência Tributária:
-‐ Faculdade de editar leis para criação, in abstrato, de tributos; tipicamente oriunda do texto constitucional -‐ A Constituição não cria tributos, apenas dá ao ente federado o poder de fazê-‐lo (outorga da competência tribu-‐
tária para que os entes produzam finanças próprias); ele o faz por meio do exercício de competência -‐ Privativa (o ente a quem se dirige é titular daquele poder de tributar, exclusivamente) e indelegável -‐ Art. 157, CF: Receitas transferidas: transferências obrigatórias ou voluntárias -‐ O entes beneficiários das transferências obrigatórias não podem instituir ou efetivamente cobrar os tributos que
não são de sua competência; cabe-‐lhes apenas o direito de receber parcela do produto da arrecadação tributá-‐ria. REPARTIÇÃO DE RECEITAS E NÃO DE COMPETÊNCIAS
-‐ Brasil:
Federalismo cooperativo
CF88 tentou estabelecer um federalismo de equilíbrio entre os entes nem centrífugo, nem centrípeto.
Nos últimos tempos, verifica-‐se maior centralização devido à má gestão fiscal, retirando parte da auto-‐nomia de gestão/administrativa e financeira dos entes subnacionais.
A União mostra certo desinteresse nas receitas que têm de ser repartidas, dando mais valor às que não têm, mesmo que elas tenham fins determinados ex: seguridade social isso comprova a tendência de centralização, porque diminui a autonomia financeira dos entes subnacionais aumento da necessidade de receitas voluntárias.
Decisão do STF: RE 572.762/SC
-‐ Ação movida pelo município de Timbó (SC). O ente municipal impugnou dispositivo do PRODEC Programa de Desenvolvimento da Empresa Catarinense, que outorgava incentivo fiscal através de postergação do recolhimen-‐to do ICMS por 05 anos reconhecido ainda o repasse do produto da arrecadação a agentes financeiros, por fi-‐nanciamento de 75% do valor imposto, com devolução em até cinco anos, e escrituração como receita tributária de apenas 25% do imposto devido. O incentivo provocou adiamento do repasse constitucional (CF, art. 158, IV), que beneficia diretamente os entes municipais.
-‐ O STF decidiu a favor da autonomia dos entes federados, declarando que o Estado não poderia conceder bene-‐fícios fiscais referentes à parcela da receita que deveria ser transferida aos municípios. Afirmaram explicitamen-‐te que mesmo isenções e benefícios fiscais podem ser concedidos apenas com a parcela da arrecadação que não se destina à repartição.
-‐ Os autores destacam o conflito entre essa decisão e o conceito de competência não compreende a receita transferida
-‐ Segundo os autores, adotando tal entendimento, seria possível aos entes titulares de receitas transferidas expe-‐direm um documento de cobrança próprio para receberem diretamente sua parte na arrecadação não seria necessário o trânsito financeiro do dinheiro.
-‐ FIM DAS RECEITAS TRANSFERIDAS os estados e municípios receberiam direto, passariam a ser originárias. Deixaria de ter função o parágrafo único do art. 160, CF.
-‐ CF, art. 155, parágrafo 2o, XII, g ICMS pode ser diminuído e ser objeto de benefícios fiscais.
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-‐ Segundo os autores, não é qualquer redução do montante arrecado que implicará em quebra de autonomia. Não faz sentido a CF outorgar competências a determinado ente e lhe retirar o poder de decisão sobre a melhor forma de exercê-‐la.
-‐ Questionam-‐se os casos em que se percebesse necessidade de diminuição da alíquota do imposto seria inváli-‐da a arrecadação ou a União teria que suportar a diminuição sozinha? Ou ainda, só poderão ser alteradas as alí-‐quotas para mais? Não seria o contribuinte prejudicado com o ciclo vicioso de aumento da carga tributária?
-‐ Conclusão: No Brasil, os entes menores dependem dos recursos transferidos pelos entes maiores, que mantêm os primeiros sob uma espécie de dominação política. O Judiciário manifesta-‐se sempre a favor do lado mais fraco da relação, em especial sob o argumento de que as pessoas vivem nas cidades e não na União. Os autores, con-‐tudo, defendem que o entendimento do RE 572.762/SC, em vez de reforçar o pacto federativo, desarruma-‐o. Portanto, de acordo com os autores, aplicar as regras mesmo em situações-‐limite reforça a democracia e permi-‐te que a segurança jurídica se imponha.
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Seminário VI: Despesas Sigilosas e o Direito a Verdade (08/04/2011)
Texto 1
MATOS, Antonio Newton S. As Despesas Sigilosas do Governo e o Orçamento. In Brasília: Revista do TCU, 112, maio/ago 2008, pp. 19-‐30.
-‐ Introdução:
Discussão: seriam as despesas sigilosas excessivas? Para que seriam usadas?
Problema: aumento das despesas sigilosas. -‐ Por que governos realizam despesas sigilosas?
É comum a existência de despesas sigilosas interesse público ou segurança assim o exigem.
Ex: operações militares no geral Alemanha usava tal sigilo para armar suas forças além do permitido pelo Tratado de Versalhes.
Brasil: programa nuclear implantado com recursos secretos geridos pelo Conselho de Segurança Na-‐cional pressões dos EUA para que cessasse a transferência de tecnologia para o país.
Regime militar: justificados pela segurança nacional despesas de segurança e de inteligência.
EUA: necessidade de proteção do povo despesas de segurança e inteligência CIA: US$ 43bi. -‐ As despesas sigilosas no Brasil a partir do regime militar implantado em 1964.
Despesas eram separadas no orçamento das unidades e nos órgãos administradores.
Unidades: em especial os órgãos de segurança.
Congresso não votava dotações orçamentárias para esse tipo de despesa apenas nas não-‐sigilosas. -‐ 1992: denúncias de gastos abusivos.
TCU tomou a iniciativa União deveria criar item específico para as sigilosas.
Princípio da publicidade + necessidade de autorização legislativa. -‐ Lei de Diretrizes Orçamentárias de 1993: despesas sigilosas apenas se realizadas por órgãos com atividades sigi-‐
losas, relativas à segurança da sociedade e do Estado.
Continuavam sigilosas, mas deveriam aparecer nas dotações. -‐ 1994: TCU determinou a realização de diligências em unidades que tinham previsão de despesas sigilosas sem a
devida autorização legal.
A guarda do sigilo
-‐ Informações que envolvam a segurança da sociedade são protegidas pelo sigilo cidadão comum não pode ter acesso a elas exposição de pessoas e instituições.
-‐ Ainda que as pessoas não tenham acesso, alguns órgãos de fiscalização, como o TCU, têm.
Mesmo assim, devem preservar o sigilo. -‐ Depois, repassa o resultado ao Congresso, que descobre a totalidade das despesas, mas é responsável por man-‐
ter o sigilo perante outros órgãos públicos.
Problema: garantir que os parlamentares mantenham mesmo o sigilo.
Problema não só do Brasil, mas de vários outros países.
Pior quando há questões partidárias envolvidas.
A necessidade de autorização legislativa para a realização de despesas sigilosas
-‐ Algumas unidades perderam essa autorização legislativa. Ainda assim, faziam despesas sigilosas, colocando-‐as (tanto pessoa física quanto jurídica).
Parlamentares aprovavam sem identificar com clareza as autorizações, dando margem a questionamen-‐tos posteriores.
-‐ Autorização para classificação de despesas sigilosas é dada pelo Congresso ao aprovar o orçamento.
Condições para a destinação de recursos para despesas sigilosas e sua fiscalização
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-‐ Despesas sigilosas são proibidas em princípio, mas podem ser autorizadas pelo Legislativo quando se tratarem de atividades relativas à segurança da sociedade e do Estado.
-‐ A autorização entra em um item próprio na lei orçamentária. -‐ Para que as despesas sejam sigilosas, o órgão que as faz também deve ter tal caráter.
Autorização do Congresso nacional para despesas sigilosas
-‐ Entre 2006 e 2008, apenas o Ministério da Defesa, as Forças Armadas, a Receita Federal e a Polícia Federal foram contempladas com despesas sigilosas.
ABIn e gabinete da Presidência não têm mais. -‐ Valor total cresceu 4 vezes entre 1994 e 2000, mais 4 vezes entre 2000 e 2002.
Os cartões corporativos e as despesas sigilosas
-‐ Gestores públicos vêm realizando despesas sigilosas através deles, baseando-‐se em um Decreto.
Problema 1: Decreto trata de outro assunto (unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional).
Problema 2: apenas o Legislativo tem competência para tornar uma despesa sigilosa. -‐ Resultado (= RÉGIS): cartões corporativos não se incluem no item de despesas sigilosas.
A prestação de contas
-‐ Elaborada da mesma forma como os demais recursos. -‐ Distinção é na tramitação do TCU, no respeito ao sigilo e nos resultados.
A fiscalização é a mesma, completa, apenas o resultado sendo sigiloso.
Poucos servidores, geralmente em nível de assessoria envelopes lacrados. -‐ Demonstrativos sintéticos e pouco revelam sobre a destinação final dos recursos.
A amplitude da auditoria
-‐ Conflitos entre os órgãos e o TCU são inevitáveis. -‐ Nenhuma despesa à conta de recursos públicos pode ficar fora do crivo da auditoria. -‐ Até onde pode ir a auditoria?
Não pode emitir qualquer opinião sobre o mérito da despesa isso não só com a sigilosa, mas também com as normais.
Trabalho do auditor deve ser isento deve apenas relatar as ocorrências, comparar com a legislação e propor providências cabíveis se conflitarem com a norma.
A decisão cabe ao relator e aos demais membros do colegiado.
Conclusão
-‐ Gastos sigilosos fazem parte da realidade dos governos. -‐ Há sentido em tal sigilo: segurança nacional. -‐ Apesar de sigilosas, devem ter relação com os objetivos do Estado. -‐ Só em caráter excepcional. -‐ Apenas se aprovadas pelo Congresso.
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Seminário VII: Orçamento Público e Precatórios Judiciários (15/04/2011)
Texto 1
OLIVEIRA, Régis F. de. Curso de Direito Financeiro. 3ª Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, pp. 574-‐631.
Precatórios: noções introdutórias
-‐ Precatório ou Ofício Precatório Solicitação que o juiz da execução faz ao presidente do tribunal respectivo Requisição de verba necessária ao pagamento de credor de uma pessoa jurídica de direito público Em face de decisão judicial transitada em julgado;
-‐ Entendimento de um direito perante o poder público Exaurimento das vias administrativas de reconhecimen-‐to e satisfação Ação ingressada no judiciário Resolução da ação e condenação da fazenda Pública Meca-‐nismo de satisfação do crédito Precatório Liquidação da condenação Apuração do seu quantum Juiz expede ofício ao presidente do tribunal Comunicação do montante e requisição do pagamento;
-‐ 1995-‐1997 Escândalo dos precatórios Pôs em xeque governadores e prefeitos;
Crescimento do país + aprofundamento do Estado democrático de Direito Maior interesse nas formas pelas quais o Estado orienta o pagamento de suas dívidas judiciais;
Tema ignorado até então;
Emenda Constitucional nº 62/2009
(...)
Críticas à EC
-‐ RÉGIS (parecer, RT 794/111-‐135) EC inconstitucional porque trata de núcleo intangível da CF; -‐ -‐ Ministro Celso de Mello Vícios materiais pelo poder constituinte derivado ao fazer emendas no núcleo intan-‐
gível da CF Art. 60, § 4º; -‐ Oposição do RÉGIS à EC Resta pronunciamento do STF;
Agressão à tripartição de poderes;
EC retira competências constitucionais;
Judiciário esvaziado de garantir a segurança jurídica;
Coisa julgada flexibilizada Título deixa de ter o valor nele consignado Vale menos ou negociação por valor menor obrigatória;
Ofensa ao pacto federativo Onera de forma diferente o orçamento das entidades federativas;
Agressão ao ato jurídico perfeito;
Negação do Princípio de igualdade de todos os credores frente à União ADIn 584/PR (Relator Ministro Celso de Mello);
-‐ KIYOSHI HARADA Ofensa ao princípio da moralidade administrativa -‐devedor coage seu credor a ven-‐der-‐lhe o seu crédito representado por precatório por meio
-‐ ACDT da CF/88, Art. 33 Mecanismo por meio do qual o Estado emite títulos da dívida pública Até o mon-‐tante exato de seu débito Pagamento de precatórios Precatórios não levados em consideração para a ca-‐racterização da dívida do ente estatal;
Malefício Aumento da dívida dos estados e municípios;
Benefício Negociação individual com os credores Desconto importante e não agressão aos credores (diferentemente da EC 62/2009);
-‐ Cláusula pétrea da CF Imunidade contra alterações posteriores; -‐ Ato jurídico formado de maneira irregular Possibilidade de revisão;
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Competências do Chefe do Tribunal
-‐ Antes da EC 62/2009 Chefe do tribunal recebia o ofício Autuação Numeração Comunicação à fazenda pública Fazenda efetuava o pagamento;
-‐ Após EC 62/2009 Atribuição ao presidente do tribunal de conferir a alocação de recursos Correspondência com o montante a ser pago Comprometimento corresponde a um percentual sobre a receita corrente líquida;
Credores só receberão até o limite do comprometimento orçamentário e os credores não receberão no exercício seguinte;
Incidente processual Solução pelo juiz de primeiro grau; Presidente tem função administrativa e fisca-‐lizatória (efeito de seqüestro, não alcança as partes);
Créditos Constituídos por Sentença Judicial
-‐ Fundamento dos precatórios Dívida do poder público, gerada por: 1) Descumprimento/ revisão de contratos firmados entre poder público e terceiros; 2) Pensões, aposentadorias e salários de servidores públicos; 3) Res-‐sarcimento de dano (moral ou material); 4) Ressarcimento por desapropriação, etc.
-‐ Duas espécies de pagamento de débito: 1) Alimentares; 2) Não alimentares; -‐ Créditos Alimentares/Alimentícios Imprescindíveis ao sustento do credor e sua família;
Descritos no §1º;
Direito de preferência no pagamento, exceto no que se refere o §2º;
Honorários advocatícios são créditos alimentares? Régis, entendimento do STF Sim, trata-‐se de verba autônoma e titularizada pelo advogado Lei 8906/94 (Estatuto da OAB); STF, RE 470.407-‐2 DF, Relator Ministro Marco Aurélio, j. 09/05/2006;
-‐ Créditos Não-‐Alimentares/Não-‐Alimentícios/ de Outra Natureza Não incluídos na categoria de créditos ali-‐mentícios;
Mantém a ordem cronológica da apresentação dos precatórios para pagamento; -‐ Crédito de Pequeno Valor EC 30/2000 Procedimento de precatórios não se aplica para obrigações defini-‐
das em lei (§4º) como de pequeno valor para a Fazenda (Federal, Estadual, Distrital e Municipal) Lógica de um precatório (valor elevado) a -‐lo causa injustiça perante a valores pequenos há recursos para pagar o precatório (maior);
Pagamento mais imediato Prazo de 30 a 60 dias para a análise de documentos;
STF (ADIn 2868/PI, Ministro Relator Carlos Britto) a-‐
Tal valor será 40 salários-‐mínimos para os Estados e DF e 30 para os municípios ADCT, Art. 87, §12, I, II EC 37/2002;
-‐ Ordem Dual de Pagamentos Súmula 655 do STF e 144 do STJ Créditos alimentícios não dispensam precató-‐rios, mas tem prioridade sobre os não-‐alimentícios;
Atualização Monetária
-‐ CF/88 Redação original do Art. 100 Atualização precisa no dia 1º de julho compromete eficiência do pro-‐cesso
-‐ EC 30/2000 e EC 62/2009 Atualização no momento do pagamento Precatórios apresentados até 1º de ju-‐
lho Pagamento até o fim do exercício seguinte;
CF/88, Art. 100, §12 Previsão do reajuste;
Seqüestro de Verbas Públicas
-‐ Hipótese de não-‐liberação de recursos para as contas especiais;
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-‐ Ordem parte do presidente do TJ local; -‐ TRFs locais podem realizar o seqüestro? Régis Sim, caso contrário, é lacuna; -‐ CF/88, Art. 100:
§5º Obrigação de inclusão de verba pública destinada ao pagamento de precatórios Inclusão de a-‐tualização do montante;
§6º Pagamento integral Em caso de preterimento do direito de precedência ou não alocação or-‐çamentária do montante da dívida, cabe ao Presidente do Tribunal proceder com o seqüestro de quantia em poder público; Cabe ao mesmo presidente conferir se os recursos alocados no orçamento respon-‐dem ao percentual estabelecido na CF;
-‐ ADCT, Art. 78 Seqüestro admitido nos casos de: 1) Vencimento no prazo de pagamento; 2) Omissão no orça-‐mento; 3) Preterição do direito de preferência;
-‐ ADCT, Art.97, §13 Pagamento de precatórios pelo regime especial Descabe seqüestro; -‐ Qual é a quantia necessária a ser seqüestrada?
Aquela que foi paga com a infração do dispositivo da CF;
Qualquer quantia disponível de propriedade do poder público Orientação jurisprudencial;
CF/88, Art. 100, §10, I Seqüestro até o limite não liberado; -‐ Pode haver acordo com os credores?
Quebra na ordem de seqüestros?
STF Ordem de seqüestro fundada na rejeição do direito de precedência Justifica o seqüestro Quebra da cronologia de pagamentos comprovada pela quitação da dívida mais recente por meio de a-‐cordo judicial;
Formas Indiretas de Extinção de Precatórios
-‐ Via de regra Extinção dos precatórios se dá pelo pagamento do crédito; -‐ EC 62/2009 Possibilidade de extinção dos precatórios por via indireta: 1) Compensação; 2) Compra de Imóvel;
3) Cessão de Crédito; -‐ Compensação Art. 100, §9º Abatimento do precatório do montante correspondente a dívida (débitos líqui-‐
dos e certos inscritos ou não como dívida ativa) do credor na Fazenda Pública devedora do precatório;
Exclui-‐se de tal compensação os débitos que estão suspensos por contestação administrativa ou judicial;
CC 2002, Art. 368 Sobre a compensação;
EC 62/2009 Convalidação de todas as compensações de precatórios vencidos até 31/10/2009 e reali-‐zadas antes da promulgação a EC;
Depende da concordância do credor precatório; -‐ Compra de Imóveis Art. 100, §11 a-‐
zenda devedora;
Norma não auto-‐aplicável Demanda legislação ordinária; -‐ Cessão de Crédito Art. 100, §13 Cessão total/parcial dos créditos de precatórios;
Credores do Estado Formas de recebimento dos créditos: 1) Negociação dos títulos no mercado sob pena de redução de seu valor; 2) Aguardando o leilão de seu título;
Régis Negação de direitos reconhecidos pelo judiciário Fere Direitos Fundamentais;
§14 Exigência de comunicação ao tribunal e à entidade devedora da transação efetuada;
§2º Não há rebaixamento de crédito para o pequeno valor;
§3º Não há transmissão de condições personalíssimas do credor originário;
EC 62/2009, §5º Convalidação de todas as cessões de precatórios de antes da promulgação de tal EC;
Outras Considerações a respeito dos Precatórios após a EC 62/2009
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-‐ Limite de veiculação orçamentária Art. 100, §15 Consagração da maior agressão ao direito dos credores LC estabelecerá tal limite;
-‐ Assunção de débitos pela União
Necessidade de lei inferior regulamentatória;
Visa à redução de juros e a possibilidade de solução das dívidas dos entes federativos;
Precatórios: emendas impregnadas de inconstitucionalidades
-‐ Império dos homens Império da lei;
Proteção da norma constitucional Contra arbítrio dos governantes;
Fetiche da lei + Falta de interesse público Tolerância de inconstitucionalidades Justiça lenta Prin-‐cípios constitucionais viram postulados morais;
-‐ EROS GRAU Legitimidade é conceito material enquanto a legalidade é conceito formal; -‐ EC 30/2000, ADCT, Art. 33 e 78 Inconstitucionalidade?
ADCT, Art. 33 Exceção à isonomia (CF/88, Art. 5º, caput), direito adquirido (Art. 5º, XXXVI), justa inde-‐nização (Art. 5º, XXIV), pagamento dos precatórios judiciários (Art. 100) Não é antinomia, ADCT tem mesmo patamar hierárquico por ser produzido pelo poder constituinte originário, trata-‐se de uma dispo-‐sição especial;
-‐ MOREIRA ALVES STF não tem jurisdição para fiscalizar o poder constituinte originário; -‐ CELSO DE MELLO ECs estão sujeitas a controle de constitucionalidade; -‐ Art. 78 Formalmente e materialmente inconstitucional Obra do poder constituinte derivado (EC 30/2000); -‐ Abuso do poder legislativo Norma de direito não necessita de justificação;
EROS GRAU Direito pressuposto condiciona direito posto (inclui CF); Direito posto (positivo) altera o di-‐reito pressuposto;
Direito pressuposto Fica à margem da vontade individual dos homens;
O poder último está nas mãos do povo; -‐ A inconstitucional moratória de 2000 ADCT, Art. 78 Intuito de atrasar o pagamento das dívidas acumula-‐
das pelos entes federativos Muitos precatórios não foram quitados 10 anos depois; -‐ Violação do direito adquirido e da coisa julgada Consolidação Incerteza;
Norma jurídica se projeta para o futuro, alcança situações passadas desde que respeite o direito adquiri-‐do (CF/88, Art. 5º, XXXVI);
EC 30/200 e EC 62/2009 Violam direito adquirido;
Fragilidade da segurança jurídica; -‐ Princípio da Isonomia Ferido com o tratamento diferenciado entre credores de precatórios;
Credores com precatórios vencíveis até o fim de 2001 Recebimento em 10 anos;
Credores com ações ajuizadas a partir de 2000 Podem receber os pagamentos a vista; Emenda estabeleceu uma exceção ao Art. 100 da CF;
Calote aplicado indistintamente a ações ajuizadas até 31/12/1999 Abre caminho para a discricionari-‐edade;
-‐ EC 30/2000 Complexidade de redação e dificuldade de compreensão Credores e Estado perplexos;
Divisão dos precatórios em: Créditos de pequeno valor Independem do controle do tribunal; Alimentícios; Os alcançados pelo ADCT, Art. 33 No advento da CF/88 tiveram o seu pagamento parcelado
em 8 anos ou vezes; As complementações dos já mencionados; Os precatórios alcançados pelo Art. 33 ou complementares que já tiveram seus recursos libera-‐
dos ou depositados;
70
Os precatórios pendentes na promulgação da EC 30/2002; Os que decorram de ação ajuizada até 31/12/1999;
Precatório alimentício não entrou na moratória pública; -‐ Existe a possibilidade de fracionamento do pagamento de precatórios (diversos ofícios)? Sim Ministra Ellen
Gracie Ação Cautelar 194-‐3/RO, 20/02/2004 Expedição de apenas um precatório não é obrigatória Ex-‐pedição de diversos precatórios em pequenos valores Execução imediata;
-‐ LRF e suas conseqüências administrativas, civis, criminais Descumprimento dos precatórios por parte dos chefes do poder executivo enseja responsabilidade civil e penal;
LC 101/2000 (LRF) Maiores problemas aos políticos; Necessidades:
Adaptação da LDO; Inclusão de verbas suficientes para o pagamento dos precatórios emitidos; Previsão no Anexo de Metas (Art. 4º, §1º); Previsão no Anexo de Riscos (Art. 4º, §3º); Repercussão na LOA;
Chefe do executivo Crime de responsabilidade para atos que atentarem a lei orçamentária CF/88, Art. 85, VI Admitido pela Câmara dos Deputados e processado e julgado no Senado;
Tribunal de Contas Averiguar irregularidade ou abusos CF/88, Art. 71, XI; -‐ Intervenção Federal nos Estados e Intervenção Estadual nos Municípios CF/ 88, Art. 34, V, a; 35, I Judiciá-‐
rio reconhece crédito Inadimplência Intervenção; -‐ LRF a-‐
ção, assumidas em virtude das leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a 12 mes
Dívida decorrente de condenação judicial provém de lei Motiva pedido de intervenção quando ina-‐dimplida;
-‐ STF Dolo ou culpa do governante Configuração de intervenção; -‐ MARCO AURÉLIO e RÉGIS Basta o não pagamento para a configuração; -‐ EC 37/2002 Modificou a redação da CF/88, Art. 100, §4º; Acrescentou ao ACDT os Art. 86 e 87; -‐ ADCT, Art. 87 Precatório de pequeno valor pode ser retirado da ordem dando-‐lhes preferência no pagamento;
Definição transitória do que é pequeno valor; Permissão ao credor abrir mão de seus direitos para receber mais rápido o seu crédito;
-‐ EC 30/2000: 10 parcelas EC 37/2002 (ADCT, Art. 86): 2 parcelas; -‐ ACDT, Art. 97 Entes em mora para o pagamento de seus débitos Tratamento diferenciado para as distintas
regiões do país;
Depósito mensal de 1/12 do montante calculado a partir da renda líquida do ente em conta especial;
Obrigação no pagamento de precatórios no percentual de comprometimento de 2% para Sul e Sudeste e 1,5% para os demais estados Débito deve corresponder a até 35% da renda líquida do ente Recei-‐tas tributárias, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de contribuições e serviços, transferências cor-‐rentes e outras receitas correntes Mês de exercício + 11 meses anteriores;
Para os municípios, a base é de 1,5% para os estados do sul e sudestes e 1% para os demais;
Contas Especiais
-‐ Administração do TJ local; -‐ Montante depositado não retorna aos entes federativos; -‐ Presidente do Tribunal:
Zelo pela rigidez financeira da conta;
Evitar aplicações financeiras;
71
Emitir cheques para pagamento de precatórios;
Determinar seqüestro de recursos;
Determinar o pagamento de 1/12 por parte dos entes federativos;
Exigir o pagamento de juros por força de depósito;
O Pagamento dos Precatórios
-‐ Pelo menos 50% dos recursos depositados Pagamento em ordem cronológica de apresentação dos precató-‐rios respeito às preferências de créditos alimentícios de idosos e o pagamento de créditos de pequeno valor;
-‐ Preferência de precatórios chegados no mesmo dia Menor valor (CF/88 Art. 100,§7º); -‐ Percentual pago Caberá a lei;
Régis Mais razoável que o executivo estipule; -‐ Restante dos recursos (retirado os pagamentos alimentícios, não-‐alimentícios, para os idosos e de pequeno va-‐
lor) Leilão Público;
Forma CF/88, Art. 100, §6º e I;
Ordem única e crescente por valor de precatório; -‐ Pagamento direto por acordo com os credores De acordo com lei própria de cada ente;
Pode haver câmara de conciliação;
Credor sujeito ao devedor Câmara discute descontos, forma de pagamento, etc.
Leilão
-‐ Sistema eletrônico pela CVM ou BACEN CF/88, Art. 100, §9º, I;
Depende de normatização (lei) e regulamentação dos órgãos; -‐ Concorrerão a leilão os credores titulares de precatórios por seu valor integral ou parcial Inexistência de pen-‐
dências (administrativas ou judiciais) O executivo pode determinar a compensação com débitos líquidos e cer-‐tos, inscritos ou não na dívida ativa;
Títulos transacionados Pode ocorrer abatimento em relação ao título contra o devedor originário;
Impedimentos para a habilitação II;
Habilitação pelo ente federativo III;
Habilitação automática se não houver impedimentos IV;
Repetição o quanto necessário em face do valor disponível V;
Competição por valor integral fica a critério do credor VI;
Detalhamentos VII;
Mecanismo de formação de preço Editais VIII;
Quitação parcial é homologada pelo tribunal IX;
Responsabilidade do Chefe do Poder Executivo
-‐ Deixar de fazer Liberação de recursos; Alocação orçamentária de recursos;
Penas da LRF e Lei de Improbidade Administrativa;
Decorrências Não contrair empréstimo interno ou externo; impedimento de transferências voluntá-‐rias;
Retenção de Repasses Constitucionais
-‐ Retenção dos repasses do Fundo de Participação dos Estados e DF ou Fundo de Participação dos Municípios Depósito na conta especial Vincula o pagamento dos precatórios CF/88, Art. 100, §10, V;
Afronta ao federalismo;
União acima dos demais;
Ofende monopólio jurisdicional;
72
-‐ RÉGIS Inconstitucional;
Duração do Regime Especial
-‐ ACDT Pagamento através de contas especiais Enquanto o montante de precatórios devidos for maior que o de recursos (percentual estabelecido em relação aos entes) ou 15 anos;
-‐ Juros compensatórios: 12% ao ano; -‐ Juros legais: 6% ao ano -‐ Juros cumulados: 18% ao ano Eleva montante de créditos;
Texto 2
Acórdão IF 164.1-‐SP
-‐ Ementa: sem dolo; múltiplas obrigações de hierarquia igual; intervenção é extrema (proporcionalid.); indeferido. -‐ Relatório:
Não pagamento integral de precatório de natureza alimentícia.
Procuradoria Geral da República aceitou o processo enviou ao STF.
Partes intimadas para comprovação do pagamento ou não do débito prova de que não foi pago.
Voto Marco Aurélio
-‐ Defere o pedido. -‐ Outra decisão (IF 2953-‐8):
Impossibilidade de depositar o valor, por falta de recursos.
Problema: quem retarda o pagamento são os governantes, não os juízes EC promulgada fora da reali-‐dade de tribunais abarrotados destinatários da norma deveriam ser outros.
Inflação criou um círculo vicioso com a correção em todo primeiro de julho, não conseguiriam pagar.
Pagavam apenas de 3 a 5% do total devido virava pensão vitalícia.
A cada vez que o valor mudava, haveria nova ação, piorando a situação do Judiciário.
(...)
Julga precedente a intervenção. -‐ Depósito não contaria como pagamento pelo contrário, provaria que este não foi feito integralmente. -‐ Intervenção de forma mais objetiva: independente de dolo ou culpa.
Não é possível que, mesmo havendo recurso, o Estado deixe de pagar o precatório.
Voto Gilmar Mendes
-‐ Indefere o pedido. Argumentos de outra decisão (IF 2915-‐SP/2002). -‐ Dentro do federalismo, a intervenção é excepcional.
Conflito entre a posição da União e dos Estados. -‐ Princípio da proporcionalidade (ALEXY): adequação (apto a produzir o efeito desejado), necessidade (se há meio
tão ou mais eficiente, mas menos gravoso) e proporcionalidade em sentido estrito (ponderação entre a restrição do D1 e a realização do D2).
Aplica-‐se a todas as espécies de atos públicos.
Adequação não se verifica interventor estará sujeito às mesmas restrições financeiras que o governan-‐te original.
Necessidade também não menos gravoso é deixar o governante (eleito pelo povo, democraticamente, com legitimidade para medidas restritivas no orçamento, etc.)
73
Proporcionalidade também não inúmeros bens jurídicos de natureza constitucional seriam sacrificados por um único interesse pontual envolvendo o orçamento.
-‐ Não podem ser desconsideradas as limitações econômicas dos Estados com relação ao pagamento de precató-‐rios.
Com os gastos de pagamento e custeio, sobram apenas 2% para o pagamento de precatórios ( 750mi).
A proteção aos direitos fundamentais e a busca da redução de desigualdades sociais necessariamente não se realizam sem a reflexão de seu impacto.
Não se pode exigir o pagamento sem antes analisar se é possível fazê-‐lo, dentro dos limites financeiros. -‐ Não se configura atuação dolosa e deliberada do Estado. Conduta demonstra tentativa de solver a dívida. -‐ Estado está sujeito a um conjunto de obrigações variadas, mas todas de igual hierarquia não pode, para pagar
os precatórios, deixar de investir em áreas como saúde e educação. Necessidade de sopesar os princípios: (...). -‐ Situação semelhante em 1954 (relator Min. Nelson Hungria) decisão unânime: para justificar a intervenção,
não basta a demora de pagamento por falta de numerário; é necessário o intencional ou arbitrário embaraço ou impedimento a esta execução.
-‐ Não é imunizar os Estados do pagamento, apenas fazer uma leitura mais profunda do texto, levando em conta o contexto fático e a autonomia do Ente federativo.
Voto Celso de Mello
-‐ Indefere o pedido. -‐ Intervenção como forma de garantir o federalismo, apesar de sua excepcionalidade.
Limitada às hipóteses da CF taxativas.
Intangibilidade, integridade, unidade, incolumidade.
José Afonso: intervenção é a antítese da autonomia princípio da não intervenção. -‐ Dentre as hipóteses, e
Mais do que ordem processual, é uma obrigação institucional não se pode subtrair sem justa razão. -‐ Deve-‐se verificar se houve, no caso, desobediência propriamente dita resistência ilícita ou arbitrária, ou injusto
retardamento.
Estado de São Paulo mostrou intenção de satisfazer os débitos, mas incapacidade material para tanto
Cita mais uma vez a decisão de Nelson Hungria (supra).
Ata
-‐ Improcedente a intervenção.
Texto 3
Acórdão IF 1207-‐4/SP
-‐ Ementa: como na anterior. -‐ Relatório:
Não pagamento de precatórios de natureza alimentícia.
Governador: determinação de liquidação veio de normas que ele julgava inconstitucionais não jurisdi-‐cionais, mas administrativas, às quais cabe recurso.
Estado não se furtou ao pagamento, tampouco a uma futura complementação, desde que a apuração seja feita em sede apropriada.
Procuradoria Geral da União aceitou o processo enviou ao STF.
Partes intimadas para comprovação do pagamento ou não do débito prova de que não foi pago. -‐ Votos:
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Marco Aurélio: defere. Mesma fundamentação do outro acórdão (IF 2953-‐8 + mesmo texto adicional).
Gilmar Mendes: indefere. Mesma fundamentação do outro acórdão (IF 2915-‐SP/2002). -‐ Ata: Improcedente a intervenção.
Texto 4
SCAFF, Fernando Facury; ANDRADE, César A. S. A dívida pública com precatórios após 10 anos da LRF ou como a Re-‐solução 40/2001 do Senado caloteou a República. In: SCAFF, F. F.; CONTI, J. M. Lei de Responsabilidade Fiscal. 10
anos de vigência questões atuais. Florianópolis: Conceito Editorial, 2010. pp. 57-‐76.
-‐ Delimitação do tema: Lei de Responsabilidade Fiscal conseguiu reduzir bastante a dívida pública com precatórios nos 10 anos de vigência, mas as normas infralegais que a regulam deturparam seu principal objetivo: redução e controle da dívida pública.
-‐ A LRF e os precatórios como dívida pública fundada
LRF surgiu como resposta ao desequilíbrio fiscal e financeiro dos entes subnacionais.
Objetivo de regular a dívida pública.
Uma das causas desse descontrole era o não pagamento de precatórios judiciais.
75
Seminário VIII: Orçamento Participativo (29/04/2011)
Texto 1 SOUZA, Celina. Construção e consolidação de instituições democráticas: papel do orçamento participativo.
In São Paulo Perspectiva, São Paulo, v. 15, n. 4, dez. 2001.
Redemocratização na América Latina e Leste Europeu (1980): agenda comum e resultados diferentes -‐ Agenda comum: a) construção de instituições democráticas; b) ampliação da participação da sociedade nas deci-‐
sões; c) transparência dos governos/gestores públicos; -‐ Ocorreu em alguns casos a descentralização política e financeira (ex: Brasil); -‐ Ampliação da participação da sociedade nas decisões (Brasil): Criação de conselhos Orçamento participativo; -‐ Orçamento Participativo (OP) -‐ Sociedade atual segundo Hirschman Exit é mais valorizada que voice Desencantamento com a política; -‐ Tal descontentamento é contemporâneo ao desenvolvimento do OP Paradoxo? -‐ OP Investimentos Públicos transformam-‐se: Favor Direito; -‐ Menor desequilíbrio do poder decisório Resultado de OP em Porto Alegre e Belo Horizonte;
Experiências participativas no Regime Militar -‐ MDB no governo municipal Ex: Piracicaba-‐SP, Lages-‐SC;
CASTRO Piracicaba (1977) Caráter consultivo em detrimento do deliberativo;
FERREIRA Lages (mesmo período) Iniciativas de intervenção urbana (ex: multirão) que não modifica-‐ram a estrutura de pode da cidade;
COSTA Experiências em MG Líderes populares se transformaram em intermediários de interesses políticos Afastamento das necessidades do povo;
-‐ PT Fortaleza (1986);
Instituto Pólis Fracasso em termos de participação popular (isolamento do governo)
PINTO Importância em marcar a distinção entre prefeitura e governo estadual; -‐ Aumento das receitas municipais (trazidas pela redemocratização) Expansão do OP;
Importância também de proceder com o ajuste fiscal: reforma tributária da CF88 em 1993 -‐ Municípios de governos de esquerda Ajuste fiscal Aumento de recursos próprios Ex: Porto Alegre (PoA),
Belo Horizonte(BH), etc.; -‐ Prefeitos eleitos (diferentemente dos nomeados) Aumentos de receitas próprias (ao invés de depender ape-‐
nas de receitas transferidas federalismo fiscal) Cumprir compromissos com os eleitores; -‐ PoA e BH Cidades com bons indicadores econômicos e sociais (em comparação com os demais) Garantia de
mais recursos livres para a implementação de programas redistributivos (ex: OP); -‐ Crescimento dos governos locais governados pela esquerda Difusão de programas participativos; -‐ OP faz parte da agenda eleitoral do PT;
O que é o OP? -‐ 4 blocos: a) gestão, educação, política e mudança social; -‐ Gestão OP é: a) gestão urbana como os mais pobres; b) mecanismo de gestão conjunta dos recursos públicos
através de decisões compartilhadas sobre a alocação dos recursos orçamentários; c) modelo de gestão urbana (menos política pública); d) processo de gestão fiscal social;
-‐ Educação OP é processo educativo que envolve todos os atores sociais importantes (prefeito, burocratas, vereadores, movimentos sociais e o PT);
-‐ Política OP é: a) política pública na qual aqueles que tem pode cedem para quem está em desvantagem; b) forma de radicalizar a democracia e resultado de uma vontade política capaz de construir uma cultura política
76
(consciência da cidadania e melhoria das condições de vida da população); c) globalização contra hegemonia; d) combinação de democracia representativa e participação; e) instrumento de superação dos limites da democra-‐cia representativa (via ampliação da mobilização da sociedade civil); f) forma do executivo sobrepor-‐se ao legis-‐lativo; g) aumento da transparência, accountablity (prestação de contas) e credibilidade dos governos e seus participantes; h) combate ao clientelismo, o autoritarismo e o patrimonialismo;
Convergência na doutrina OP mudou a vida política de PoA e BH; -‐ Social OP permite: a) distribuição mais justa de recursos escassos; b) reconstrução da vida pública; c) nova
relação entre o poder público local, as organizações populares e o resto da sociedade afim de atender os seg-‐mentos mais pobres; d) o fortalecimento do associativismo urbano e da relação entre as associações comunitá-‐rias e os moradores dos distritos;
Representação Política -‐ Ameaça de substituição pelo OP do papel dos burocratas Aprovação final do orçamento é uma competência
dada pela CF/88 ao legislativo; -‐ Burocracia Resistências ao OP Necessidade de aprendizagem (comunicação e diálogo com os cidadãos); -‐ Tecnoburocracia
Conhecimento técnico é necessário para o OP;
Cidadão comum não tem tal conhecimento;
Governo local desempenha papel decisivo no OP; -‐ Tensão entre OP e legislativo
face ao executivo Predomínio da renúncia;
Vereadores de PoA Críticas ao executivo (não ao OP);
Duvidas quanto ao futuro do OP;
OP em PoA e BH -‐ Início com a vitória do PT nas eleições municipais: a) PoA em 1989; b) BH em 1993; -‐ Extensa produção à respeito dessas experiências; -‐ Sobreviveram a diferentes mandatos de governo; -‐ Concentração dos esforços no processo orçamentário Decisão de como alocar recursos escassos; -‐ Debate de questões como: desigualdade, pobreza, desequilíbrio de poder nas cidades brasileiras e rearranjos na
intermediação de interesses locais; -‐ Conceito de participação não é claro nem consensual (mesmo dentro do PT) Problemas pelo fato do OP ser
-‐ NYLEN
pela taxação feita àqueles que podem pagar); b) promover a participação do povo (empowerment e-‐a-‐
paz de ver na ação coletiva a forma de alcançar reformas progressivas);
Como a literatura interpreta o OP? -‐ Introdução nos anos 80; -‐ Consenso de que as políticas participativas são um objetivo virtuoso para os países do Terceiro Mundo (especi-‐
almente os recém-‐redemocratizados) Consenso reúne todas as vertentes políticas; -‐ ABERS (2000) tação (poderosos VS. excluídos); b) desigualdade (de-‐
sigualdades socioeconômicas criam obstáculos À participação de todos); c) cooptação (desequilíbrio entre mem-‐bros do governo e os participantes, manipulação dos membros do governo);
-‐ Interpretação dos OPs de PoA e BH como bem sucedidos Diferentes rótulos da participação: a) aumentar a eficiência dos governos; b) aumento da justiça social; c) retórica de políticos e governantes; d) aumento da efeti-‐
77
vidade da política pública, consenso sobre as ações governamentais e informações sobre as necessidades reais do povo (fatores instrumentais segundo Abers);
-‐ Aqueles que elegeram o OP como política prioritária Objetivo da participação é a delegação de poder aos grupos sociais que foram ignorados em políticas anteriores de desenvolvimento local;
-‐ Via de regra em organismos multilaterais Participação = Voz no poder decisório;
Voz pode ser aumentada por reformas na esfera nacional que permitam a determinados segmentos da sociedade (principalmente os pobres) fazer parte de organizações não-‐governamentais, sindicatos ou outras instituições Entendimento e interferência nas decisões que afetam tal parcela da população;
Voz Vem da organização;
Ênfase em resultados de curto prazo e problemas específicos;
Cautela em relação aos limites da participação popular no contexto da democracia representativa; -‐ Visão do PT Participação é: a) conscientização das camadas mais carentes de suas iniqüidades e injustiças
(conscientização política); b) reforma dos sistemas político e social pela ação coletiva; -‐ Visões antagônicas É possível adotar o OP em todas as cidades brasileiras? Existem dificuldades (empíricas e
teóricas): a) partilha de poder (mesmo que de caráter consultivo) entre representantes eleitos e participantes; b) free-‐riding); d) insuficiência de recursos para as deci-‐
sões populares; e) manipulação, corrupção, clientelismo; f) baixa escolaridade da população; g) falta de costume da população na fiscalização dos governos; h) população pobre (canalização de esforços na sobrevivência); i) in-‐teresses coletivos VS. interesses particulares imediatos; j) não permanência dos programas nas mudanças de go-‐verno; k) concicliação de políticas participativas e instituições democráticas;
-‐ Existência de um grande número de conselhos comunitários Programas nacionais/ financiamentos interna-‐cionais Ignoram premissas básicas da participação19 Reprodução do que as regras exigem;
Suspeitas de corrupção; -‐ Dar pode de decisão Mais obstáculos
para a efetividade; -‐ OP de PoA Possível por 3 fatores: a) OP como estratégia política para que o PT tivesse governabilidade (marca
do governo local); b) OP como instrumento de destruição do populismo em PoA (PDT); c) governo aumentou as expectativas de benefícios ao atender aos mais pobres Não explica o OP de BH;
-‐ NYLEN Delegados do OP de BH participavam anteriormente de: a) associações de bairro; b) grupos religiosos; -‐ Enquanto em PoA, predominam setores com renda baixa (R$ 400 de renda mensal), em BH há diversidade de
setores da sociedade (sem dados); -‐ MATTHAEUS Aplicação do OP em outras cidades só é viável se a situação for de esquerda; -‐ SANTOS / ABERS OP funciona em PoA porque trata-‐se de uma cidade com ampla tradição democrática (socie-‐
dade civil organizada) Condições para o OP; -‐ SETZLER PoA registra altos níveis de: a) associativismo; b) consciência política; c) confiança comunitária; -‐ NAVARRO Precondições para o OP: a) vontade política de ceder poder às associações; b) repulsão ao cliente-‐
lismo; c) controle financeiro; d) recursos à investir Generalização do OP nas administrações locais; -‐ BOSCHI Sucesso do OP em BH se deve a experiências prévias de descentralização;
OP como forma de inverter prioridades: -‐ Predomínio da concepção de que OP tem refletido as prioridades dos pobres Concordância dos delegados de
BH e PoA; -‐ Não é claro o atendimento àqueles que não participam do OP Muito pobres Prioridade à sobrevivência e
não à infra-‐estrutura de onde vivem;
19 Credibilidade, confiança, transparência, accountability
78
-‐ DESPOSATO Renda maior que um salário mínimo Prioridade à provisão de bens e serviços públicos;
Debates: -‐ Ausência de moldura teórica Critérios e conclusões diferentes;
Avaliação de acordo com a ideologia, interesses e agendas específicas dos avaliadores ou suas institui-‐ções;
-‐ Brasil OP só é possível no Sul e Sudeste mais desenvolvidos? -‐ Partidos de esquerda exercendo o clientelismo? -‐ OP faz os pobres decidirem para eles culparem a si mesmos e não ao governo quando não conseguirem recursos
suficientes para suas demandas;
-‐ Camadas de baixa renda OP deu influência sobre o processo decisório de alocação de uma parcela de recursos
locais;
Infra-‐estrutura em comunidades carentes; -‐ Limitação dos recursos financeiros Realização de uma fração das necessidades;
OP tem maior importância na participação e não nos ganhos materiais da população de baixa renda;
Importância também no redirecionamento de recursos para setores que sempre foram excluídos; -‐ Solução da rejeição dos vereadores ao OP BH: separação de uma parcela dos recursos para que os vereadores
façam a sua alocação;
-‐ NYLEN Número significativo dos participantes do OP eram anteriormente engajados em ações comunitárias
OP não motivou os desorganizados; -‐ Interpretação do OP como um ativismo político não elitista;
Vontade política -‐ OP como resultado de vontade política de partidos de esquerda Não necessariamente Outras políticas para
integrar os excluídos (ex: bolsa-‐escola de Brasília) e insucesso de outros OPs (Brasília, São Paulo, Santos, etc.); -‐ OP permite ampliar a coalizão de governo Sucessivas vitórias eleitorais;
Aumento das receitas locais -‐ OP bem sucedido pelas reformas fiscais Aumento de recursos próprios e ajuste das finanças locais realizados
por muitos governos (independente de partido); -‐ Educação fundamental Se for por conta do município, geralmente, faltam recursos para outros investimentos
sociais, como o OP;
PoA e BH Despesas com educação inferiores à média;
Fundef (1998) Pune financeiramente os municípios que não aumentarem as matrículas no ensino fundamental Mais recursos para a educação, menos para o OP;
Aumento da representação política -‐ OP VS. Legislativo local; -‐ Vereadores Partilha da prerrogativa de decidir sobre a alocação dos recursos; -‐ Vereadores e a elite local perdem o monopólio da representação de interesses;
Texto 2 GENRO, Tarso; SOUZA, Ubiratan. Orçamento participativo. A experiência de Porto Alegre. São Paulo: Fundação Per-‐
seu Abramo, 1997.
(X)
79
Texto 3 CONTI, José Mauricio. Direito financeiro na Constituição de 1988. São Paulo: Juarez de Oliveira, 1998, pp. 76-‐89.
-‐ Objetivo do texto: mostrar as diversas leis ao longo da história legislativa brasileira que tratam do orçamento e discorrer sobre as determinações da Constituição de 1988.
-‐ Dispositivos legais: Art. 165, CF88; EC1/69; Constituição de 1967; Constituição de 1946. -‐ Plano Plurianual (PPA): lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo, cuja finalidade é estabelecer de forma regi-‐
onalizada as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras dela de-‐correntes. No plano federal, deve ser encaminhado com até 4 meses antes do encerramento do exercício finan-‐ceiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Prazo de vigência é indefinido, mas ad-‐mite-‐se o tempo de 3 anos.
-‐ Exercício financeiro: corresponde ao ano civil (de 1° de janeiro a 31 de dezembro). Sessão legislativa, por sua vez, encerra-‐se em 15 de dezembro.
-‐ Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo, cuja finalidade é prever me-‐tas e prioridades da administração pública, orientar a elaboração de lei orçamentária anual e dispor sobre alte-‐rações na legislação tributária. No plano federal, deve ser encaminhado até 8 meses e meio antes do encerra-‐mento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Vigência anual.
-‐ Lei Orçamentária Anual (LOA): lei de iniciativa do chefe do poder executivo, cuja finalidade é discriminar a recei-‐ta e a despesa, de forma a evidenciar a política administrativa-‐financeira e o programa de governo. Na esfera fe-‐deral, compreende 3 orçamentos: fiscal, de investimento de empresas (nas quais a União detenha a maioria do capital social com direito a voto) e de seguridade social. A lei deve conter: sumário geral da receita, quadro de-‐monstrativo da receita e despesa e quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação. Na esfera federal, deverá ser encaminhado até 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Vigência anual.
-‐ Orçamento participativo (Régis):
Lei orçamentária anual elaborada de forma a permitir participação mais direta e efetiva da população.
Art. 29, XII, CF (fundamento constitucional o-‐
Exemplo de Florianópolis -‐ Assembléias regionais para prestar contas e apresentar o plano para o ano em debate e os temas a serem deba-‐
tidos. Seminários temáticos com setores representativos da sociedade -‐ Assembléias regionais que elegerão delegados que apresentarão as propostas conforme as prioridades escolhi-‐
das. Cada região apresenta suas prioridades e formula-‐se um relatório global de investimentos. -‐ Acompanhamento e fiscalização das obras e projetos. -‐ Cita também o exemplo de Porto Alegre.
Princípios Orçamentários -‐ Princípio da exclusividade orçamentária: lei não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação
das despesas. Finalidade: impedir que na lei orçamentária sejam incluídas matérias que a ela não se referem. -‐ Princípio da unidade: todas as receitas e despesas deverão constar em um único documento. Atualmente, a
unidade realiza-‐se pela unidade de política orçamentária. -‐ Princípio da universalidade: nenhum valor deverá ficar de fora do orçamento. -‐ Princípio da anualidade: o orçamento deve ser renovado todo ano.
Operações de crédito por antecipação de receita orçamentária são realizadas pelo Poder Público com a finalidade de suprir insuficiências momentâneas de caixa, da oscilação na entrada de receitas públicas.
-‐ Lei complementar (art. 165, §9°): dispõe sobre o exercício financeiro, vigência, prazos, elaboração e organização do plano plurianual, da LDO e da LOA. Estabelece também normas de gestão financeira e patrimonial.
80
Texto 4 OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, pp. 391-‐393.
Fundamentação constitucional: -‐ Para o Régis, a iniciativa é um grande avanço, já que facilita a participação de uma população comodista, consci-‐
entizando-‐a que a democracia não se extingue após a escolha de seus representantes. Além disso, segundo o au-‐tor, não há nenhum vício jurídico no orçamento participativo.
-‐ Com uma discussão aberta, as divisões orçamentárias se tornariam mais legítimas, já que haveria um documento com as prioridades que forem estabelecidas através de reuniões entre órgãos oficiais e cidadãos, e essas priori-‐dades seriam mandatoriamente seguidas pelo governo.
Problemas -‐ A possibilidade de manipulação da opinião da sociedade: seria um problema maior de pequenas cidades, porém
também presente em grandes centros. Casos de corrupção ou cabos eleitorais tendenciosos atrapalhariam a transparência na análise da vontade da sociedade.
-‐ Fiscalização efetiva dos gastos: depois de decididas as prioridades, deve-‐se continuar a fiscalização quanto aos gastos detalhadamente, como em relação ao preço de mercadorias.
-‐ Obrigatoriedade de cumprimento: as deliberações desse processo não podem ser meras recomendações aos governantes, senão elas facilmente deixariam de serem cumpridas e todo o propósito do instituto estaria em ris-‐co. Logo, é necessário estabelecer mecanismo legal de obrigatoriedade das prioridades decididas pelo povo.
Texto 5 ADI n. 104.857.0/9-‐00, rel. Des. Olavo Silveira, j. 10.3.2004.
-‐ ADIn, Ubatuba, prefeito requerente, Câmara requerida. TJ favorável ao pedido. -‐ Relatório:
Lei de 2003 que dispõe sobre o OP na elaboração e fiscalização orçamentária do município.
Vetado pelo prefeito, mas o veto foi rejeitado invadia competência privativa do Executivo.
Liminar concedida Câmara sustenta a constitucionalidade. -‐ Lei:
Plano de investimentos e orçamento contariam com participação da população.
Participação direta por meio de plenárias, discussões. -‐ TJ:
Apesar de a intenção ser boa, a lei fere dispositivos da Constituição do Estado.
Tentativas de reestabelecer disposições das Constituições de 1824 e 1891. Em 1946 a Câmara passou de órgão administrador a elaboradora de normas administrativas.
Não pode agir diretamente. -‐ HELY LOPES MEIRELLES: execução das obras e serviços públicos está sujeita ao prefeito, sem interferência da Câma-‐
ra. Quando ela pretende intervir no gerenciamento (ou na forma como o prefeito o faz), está a usurpar funções do prefeito.
-‐ Ação julgada procedente: lei inconstitucional sem orçamento participativo.
Texto 6 ADI n. 103.638.0/2-‐00, rel. Des. Viseu Júnior, j. 10.3.2004.
-‐ ADIn, Tietê, prefeito requerente, Câmara requerida. TJ favorável ao pedido. -‐ Relatório:
81
Lei de 2003 que propõe o orçamento participativo nas mesmas condições da anterior. Vetada pelo pre-‐feito, mas o veto foi rejeitado.
Argumento de que a matéria é privativa do Executivo, além de implicar aumento da despesa pública.
Liminar concedida Câmara sustenta a constitucionalidade. -‐ Lei:
Participação da população na elaboração das peças orçamentárias através de planárias para definir a fi-‐xação de despesas e discussão das prioridades de obras e serviços.
resentantes do Executivo e da população (estes e-‐leitos nas plenárias).
-‐ TJ:
HELY LOPES MEIRELLES: prefeito pode praticar os atos de administração ordinária, dentre elas o planeja-‐mento e organização de serviços públicos.
É do prefeito a iniciativa de projetos sobre orçamento participativo não pode ser vereador.
Apesar dos bons propósitos do legislador, a lei fere a Constituição Estadual: divisão dos poderes e cria-‐ção de despesas sem previsão no orçamento.
-‐ Ação julgada procedente: lei inconstitucional sem orçamento participativo.
82
Seminário IX: Decisões Judiciais e Orçamento Público (06/05/2011)
BARROSO, Luís Roberto. Da falta de efetividade à judicialização excessiva: direito à saúde, fornecimento gratuito de medicamentos e parâmetros para a atuação judicial.
AgRG no RE 436.996-‐6/SP, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 22.11.2005. AC 261.220. Rel. Juiz. Convocado David Diniz, Primeira Turma, j. 19/06/2001, DJU 23/10/2001.
GRINOVER, Ada Pellegrini. Judiciário pode intervir no controle do Executivo. NUNES, António José Avelãs; SCAFF, Fernando Facury. Os Tribunais e o Direito à Saúde. Porto Alegre, Ed. Livraria do
Advogado, 2011. RAMOS, Elival da Silva. Controle Jurisdicional de Políticas Públicas: a efetivação dos direitos sociais à luz da Constitui-‐
ção brasileira de 1988. In Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, V. 102, pp. 327-‐356, jan./dez. 2007.
(X)
83
Seminário X: Fiscalização Financeira e Orçamentária. Tribunal de Contas. (13/05/2011)
Texto 1
MS 23.875-‐5/DF. Rel. Min. Carlos Velloso, Redator p/ acórdão Min. Nelson Jobim, Tribunal Pleno, DJ 30/04/2004.
Relatório
-‐ Mandado de segurança com pedido de liminar. -‐ BB Distribuidora de títulos e valores mobiliários SA x ato do TCU.
Determinava instauração de tomada de contas de um funcionário.
Entrou com pedido de reexame conhecido, mas indeferido. -‐ Argumentos
1) incompatibilidade do instituto de Tomada de Contas Especial com o regime da CLT. É S.A., regida pelo Direito Privado empregados não têm dever de prestar contas.
2) necessidade de dano ao erário para instaurá-‐la. Não ocorre com sociedade de economia mista Estado é acionista. Não há como saber se o dano foi ao erário privado ou ao público.
3) impossibilidade de aplicação da TCE na empresa. Apenas controle finalístico, que não se insere nas irregularidades dos empregados. Sociedade de economia mista precisa de autonomia, não se submetendo a tal fiscalização.
4) posicionamento favorável da 10ª secretaria de controle externo do TCU.
5) ausência de previsão legal da TCE. Lei fala de realização de auditorias, não da instauração.
-‐ Pedido: que a empresa fique desobrigada de instaurar tal tomada de contas contra seus empregados. -‐ Informações dadas pelo TCU:
Descabimento de mandado de segurança contra a lei em tese.
Inexistência de direito líquido e certo empresa não conseguiu apontar preceito normativo para o pre-‐tendido.
-‐ Informações dadas pelo TCU mérito:
1) clara a amplitude da atuação do TCU em situações que onerem, ainda que indiretamente, o erário.
2) aplicação da Tomada de Contas Especial à BB-‐DTVM. União é acionista controlador assume responsabilidades pelos atos de empregados.
3) sujeição das sociedades de economia mista à fiscalização estatal. Não é puramente Direito Privado, mas um regime híbrido.
4) existência de previsão legal expressa para a TCE arts. 8º, 47 e 50 da Lei 8433/92. -‐ Redistribuição do processo ao Ministro marco Aurélio (MS 23.627-‐DF) fundamentos e objeto idênticos.
Liminar deferida.
Voto Min. Carlos Velloso (relator)
-‐ Voto proferido em outro MS (MS 23.627-‐DF). -‐ Parecer do Subprocurador-‐Geral Flávio Giron:
Argumento de que a ação não tem previsão legal não vale: lei em tese, como norma abstrata, não lesa qualquer direito. Problema não é a lei em si, mas a decisão que dela decorre.
Argumento de que não há direito líquido e certo também não vale apontou, como dispositivos, a CLT e a Lei das SAs (6404/76).
-‐ Ministro do TCU Walton Alencar Rodrigues:TCE é instrumento legal para apurar os fatos lesivos ao Erário e iden-‐tificar os responsáveis; sua instauração pode ser ato de ofício da Adm. Pub. ou do TCU.
-‐ Particulares não estariam sujeitos a ela, desde que não sejam funcionários públicos.
84
-‐ Estariam sujeitas as sociedades de economia mista à TCE?
Sim BB-‐DTVM não tem razão: CF expressamente submete à fiscalização os responsáveis por bens e va-‐lores públicos, incluindo a Adm. Indir.
Não há porque interpretar a disposição com purismo só por se da CF. -‐ Jorge Ulisses Jacoby Fernandes: interpretação integrada com o art. 173, da ordem econômica garantia da livre
iniciativa; evita o abuso dos recursos públicos, como se dirigissem uma empresa privada devem, sim, ser fisca-‐lizadas.
-‐ Argumento de que não há como diferenciar o erário público do privado nas sociedades de economia mista tam-‐bém não vale: capital do Estado é maioria lesão ao patrimônio da sociedade lesa também erário do Estado.
-‐ Argumento de que seria banco, logo, regido pela lei das SAs também não vale.
Maria Sylvia Zanella di Pietro: empresas públicas e sociedades de economia mista nunca se submetem inteiramente ao Direito Privado regime híbrido.
Celso Antonio Bandeira de Mello: empresas públicas e sociedades de economia mista estão, sim, sob fis-‐calização do TCU art. 71, II, III, IV.
-‐ Indefere o MS e cassa a medida liminar, faz-‐se a TCE.
Extrato da ata
-‐ (X)
Voto vista Min. Ilmar Galvão
-‐ Retoma o relatório. -‐ Ministros Ellen Gracie, Maurício Corrêa e Sydney Sanches votaram com o relator (Carlos Velloso). -‐ Empresas públicas são submetidas ao regime do Direito Privado.
CF, art. 173, §1º: lei especial, ainda não elaborada, para formas de fiscalização de tais empresas.
Se há previsão de um diploma, é porque não estão submetidas ao TCU; se estivesse, seria inútil a cria-‐ção.
-‐ Como são entidades privadas, não há que se falar em "bens e valores públicos" (art. 171, II).
Os bens desses entes, enquanto integrantes de seu patrimônio, não se confundem com os do Estado (princípio da separação do patrimônio da pessoa jurídica).
Respondem pelos deveres como civis + não têm diretos inerentes aos públicos = são privados. -‐ Se considerar-‐se tarefa do TCU, ele ficaria paralisado teria que examinar todas as operações com problemas
em todas as empresas da União (BB do Acre ao RS, Caixa Federal, Petrobrás, operações no exterior, etc.) -‐ Artigos citados estariam fora de contexto:
CF, art. 70 fala de renúncia de receitas, algo que não pode ser feito por empresas de economia mista.
CF, art. 71, II fala de bens públicos seriam bens privados, como defendido acima.
CF, art. 173, §1º a lei citada ainda não foi elaborada.
Lei 8443/93 fala de bens e valores públicos idem. -‐ Ministro Celso de Mello (despacho no MSMC 22801): TCU diz respeito apenas aos órgãos públicos. -‐ Conclusão: ausência de legitimidade do TCU para a TCE neste caso. -‐ Defere o MS, permanece a medida liminar, sem TCE.
Confirmação de voto
-‐ Discussão entre os Ministros Carlos Velloso e Moreira Alves. -‐ Moreira Alves argumenta que não são bens públicos; logo, não estariam sujeitos à fiscalização. -‐ Carlos Velloso argumenta que, ainda que não fossem bens públicos, partem de dinheiro do Estado, estando su-‐
jeitos a tal fiscalização prende-‐se à ilegalidade do ato praticado pelo funcionário, pelo dano ainda não ressarci-‐do que ela teria causado e ao desvio de dinheiro que freqüentemente ocorre em tais empresas mistas.
85
Voto Min. Nelson Jobim
-‐ Os bens de tal empresa seriam, principalmente, dos depósitos feitos pelos terceiros, clientes do banco. -‐ O que o Estado tem no BB são ações; o que integra o Erário é, na verdade, os dividendos; estes não foram afeta-‐
dos. -‐ Problema: o caso se dá em Viena, envolvendo depósitos em banco alemão justificativa para trânsito interna-‐
cional. -‐ O que se tem é uma tentativa de fiscalizar atividade tipicamente privada, ainda que desenvolvida por entidade
com controle acionário da União.
Se seguisse, logo o TCU entraria no mérito de negócios da Petrobrás feitos na Arábia Saudita, o que é impensável.
-‐ Defere o MS, permanece a medida liminar, sem TCE.
Retificação de voto Min. Maurício Corrêa
-‐ Fiscalização do TCU inibiria seu desempenho no mercado em que atua. -‐ Atividade negocial danos irreparáveis à concorrência com outros bancos. -‐ Defere o MS, permanece a medida liminar, sem TCE.
Explicação Min. Carlos Velloso
-‐ BB tem boa saúde econômica e reputação em relação à moralidade.
Não é o caso ideal, ele reconhece, mas alerta para o precedente: muitas empresas mistas que não têm nem tal saúde nem tal reputação poderiam aproveitar o caso para não serem fiscalizadas.
Lembra que a TCE só foi determinada porque houve, sim, denúncias de irregularidades e de desvio de dinheiro público.
-‐ Em sociedade de economia mista, o Estado é acionista majoritário; em empresas públicas, é o único acionista.
Voto Min. Sepúlveda Pertence
-‐ Operações do BB são comerciais não são recursos públicos. -‐ Defere o MS, permanece a medida liminar, sem TCE.
Retificação de voto Min. Sydney Sanches
-‐ Votou com o relator porque tinha que se ausentar das discussões (o.o'). -‐ Convencido com a sustentação oral do Min. Ilmar Galvão, mudou o voto. -‐ Defere o MS, permanece a medida liminar, sem TCE.
Voto Min. Néri da Silveira
-‐ Meras operações bancárias do BB estão fora da competência do TCU.
Nesse caso, as irregularidades seriam verificadas pelo MP, de competência bem mais ampla. -‐ Se houvesse, por exemplo, dinheiro do Estado na aplicação em fundos (ex: linhas de investimento) ou na trans-‐
ferência de crédito (ex: financiamento rural), entraria. -‐ Defere o MS, permanece a medida liminar, sem TCE.
Voto Min. Moreira Alves
-‐ Segue a linha do anterior seria o caso se o BB estivesse administrando diretamente dinheiro público (ex: fun-‐dos de investimento).
-‐ Se assim fosse, para vender um prédio seu, o BB precisaria de lei federal.
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-‐ Defere o MS, permanece a medida liminar, sem TCE.
Voto Min. Marco Aurélio (presidente)
-‐ O que está em pauta é um simples ato de administração de bens do próprio BB, não públicos. -‐ Defere o MS, permanece a medida liminar, sem TCE.
Extrato de ata
-‐ Resultado: defere o MS, permanece a medida liminar, sem TCE.
Textos 2, 3 e 4
MS 25.181-‐6/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 16/06/2006, Ementário nº 2237-‐1. BRITTO, Carlos Ayres. O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas. In Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ -‐
Centro de Atualização Jurídica, v. I, nº. 9, dezembro, 2001. MILESKI, Helio Saul. O controle da gestão pública. São Paulo : Editora Revista dos Tribunais, 2003, cap. 8.
(X)
87
Seminário XI: Responsabilidade Financeira Aspectos Sancionadores do Direito Financeiro (20/05/2011)
Texto 1
MS 26.210/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 4.9.2008.
-‐ Uma bolsista do CNPQ entrou com uma Medida de Segurança com liminar contra decisão do Tribunal de Contas, que a havia condenado a pagar mais de 160 mil reais. Tal condenação ocorreu devido à bolsista não ter retorna-‐do ao Brasil após ter defendido sua tese, tendo passado desde então sete anos.
-‐ A necessidade de retorno ao Brasil estava no contrato assinado pela bolsista com o CNPQ. Ela alegou, no pedido, que a cláusula de retorno seria uma cláusula abusiva de contrato de adesão. Alegou também que o prazo pres-‐cricional de cinco anos havia passado, e com isso a pretensão do órgão público teria se extinguido.
-‐ e deve ser entendida de acordo com
própria finalidade do fomento ao estudo no exterior: a disseminação, no Brasil, do conhecimento obtido no ex-‐terior.
-‐ Em relação ao prazo prescricional é que há maior controvérsia. O relator, min. Lewandowski, defende que o art. 37, parágrafo 5º da CF/88, contém uma exceção à prescrição que incide no caso:
Considerando a ação do Tribunal como buscando ressarcimento ao Erário público, o relator considerou que não há caso de prescrição, e logo deve à bolsista ressarcir os cofres públicos.
O voto vencido, ministro Marco Aurélio (surpresa), defendeu que o Constituinte geralmente é taxativo quando há imprescritibilidade, e na falta de clareza do dispositivo não se deve fazer uma interpretação de-‐masiado restritiva.
Texto 2
MS 9.642/DF, Rel. Min. Luiz Fux, j. 23.2.2005
-‐ O município de Itagimirim/BA entrou com uma ação com pedido de liminar contra um Ministério que realizaria, em pouco tempo, fiscalização quanto aos recursos federais destinados aos municípios. Cita como argumentos, da CF:
-‐ O relator, min. Luiz Fux, foi contrário a estes argumentos. Segundo ele, o art. 70 da CF dá competência à CGU com relação à gastos da União, e sendo a fiscalização apenas de recursos federais, não é caso de extirpação de competência. Confirma essa tese também o art. 74. Além disso, ele cita o artigo 26 da Lei 10108/2001, que diz que nenhum processo, documento ou informação poderá ser sonegado ao controle do poder Executivo.
-‐ Em caso de truculência e tentativa de injustificada de intervir em competência do município caberia a ele a pro-‐va. Entretanto, a existência de sorteio e o comunicado com antecedência ao prefeito, dentre outros fatores, con-‐tribuem para diminuir o risco de uma ingerência da União em assuntos municipais, e como o município não con-‐
Texto 3
GOMES, Émerson César da Silva. Responsabilidade financeira: uma teoria sobre a responsabilidade no âmbito dos Tribunais de Contas. Dissertação (Mestrado em Direito). Faculdade de Direito da USP. São Paulo.
Conceito de Responsabilidade Financeira
-‐ O autor define a responsabilidade financeira a obrigação de repor recursos públicos (imputação de débi-‐to) ou de suportar as sanções previstas em lei, no âmbito do controle financeiro exercido pelos Tribunais de Con-‐
88
tas, em razão da violação de normas pertinentes à gestão de bens, dinheiros e valores públicos ou dos recursos
-‐ Responsabilidade Financeira (Sanções financeiras) não se confundem nem com medidas cautelares, nem com reposições executadas pela administração, e também não com o julgamento das contas.
-‐ Medidas cautelares, reconhecidas possíveis no STF, são medidas do TCU que visam a garantir a eficácia das deci-‐sões finais. Têm caráter temporário e visam apenas a evitar novos prejuízos ou inviabilidade de ressarcimento.
-‐ Reposições e indenizações executadas pela própria Administração são baseadas no Poder Hierárquico desta, atinge em geral servidores que não se submetem ao TCU por não serem gestores de recursos públicos (ex. art. 46, lei 8112/90).
-‐ O julgamento de contas (art. 71, II, CF) há apreciação da gestão do responsável. Pode surgir a responsabilidade financeira, mas há outras conseqüências (inelegibilidade, por exemplo).
Tipos:
-‐ Utilizando-‐se da terminologia portuguesa, o autor defende a divisão entre responsabilidade reintegratória, res-‐ponsabilidade sancionatória por infrações essencialmente financeiras, e responsabilidade sancionatória por in-‐frações não essencialmente financeiras.
-‐ A responsabilidade reintegratória parte tão somente da necessidade de se retornar aos cofres públicos a quantia que foi ilicitamente retirada por agente. Visa reconstituir a situação prévia ao dano patrimonial.
-‐ A responsabilidade sancionatória, por sua vez, tem caráter punitivo, pois se houvesse apenas a reintegratória o máximo que poderia sofrer o agente que cometesse ato ilícito seria restituir o que desviou. Em decorrência dis-‐so, tem caráter também preventivo, evitando novos ilícitos. (ver art. 19 da lei 8443/92)
-‐ A responsabilidade sancionatória pode ser por atos essencialmente financeiros, e nesse caso viola-‐se norma típica de direito financeiro (ex: contas julgadas irregulares, atos antieconômicos, descumprimento de ordem do TCU). Pode ser também por atos não essencialmente financeiros, e nesse caso seria uma violação dos deveres de colaboração (ex: obstrução ao livre exercício de inspeções e auditorias, sonegar informação ou documento, não atendimento à diligência).
-‐ O autor então distingue a Responsabilidade Financeira (espécie da Responsabilidade Jurídica) das demais:
Incide apenas sobre agentes contábeis pessoas físicas ou jurídicas responsáveis pela gestão de bens e valores públicos (particular também pode ser responsabilizado se for responsável, ex: recebendo sub-‐venções do poder público)
Tem caráter patrimonial e o agente responde com o próprio patrimônio pelo dano causado ao Erário.
Por ser decorrente da gestão de recursos públicos, ilícitos fora da administração desses recursos não es-‐tão sujeitos à responsabilidade financeira.
A modalidade reintegratória está limitada pelo efetivo dano causado ao Erário. Não é obrigação de inde-‐nizar (que abarcaria lucros cessantes e danos morais), mas de repor.
Deve ser processada e responsabilizada pelos Tribunais de Contas. Geram título executivo apto à execu-‐ção judicial.
Responsabilidade de natureza subjetiva, exigindo culpa ou dolo do responsável.
Pressupostos da Responsabilidade Financeira:
-‐ Base do texto é a divisão da responsabilidade em três, como proposto no texto anterior (reintegratória, sancio-‐natória por atos essencialmente financeiros, sancionatória por atos não essencialmente financeiras).
-‐ Obs: ele coloca como pressupostos, mas não faz um desenvolvimento claro desse conceito, e o texto é uma ba-‐gunça. Ele sai jogando um monte de informação sem estabelecer uma seqüência lógica.
-‐ Pressupostos na responsabilidade reintegratória:
Conduta humana voluntária: ação ou omissão que acarrete conseqüências jurídicas feita por gestor pú-‐blico, ou particular que exerça essa função.
89
Violação de norma ou princípio relativo à gestão de bens, valores e patrimônios públicos: essas normas podem estar no direito financeiro ou no direito administrativo, e não é necessário que a conduta seja tí-‐pica, basta haver a violação, inclusive em certas situações tratadas de forma implícita na lei.
Dano ao erário: deve haver um efetivo dano patrimonial (a compensação de outra natureza, como mo-‐ral, não está no escopo da responsabilidade financeira). Nesse sentido, esse conceito não envolve, por exemplo, a má aplicação de recursos em atividades que o Estado que não importem uma contrapresta-‐ção à este, como no caso de recursos destinados à educação não estarem melhorando a qualidade do ensino. Geralmente se refere a uma saída irregular de recursos públicos, que pode inclusive ser presu-‐mida em dois casos: omissão do dever de prestar contas (art. 8º da lei 8443/92), ou concessão de crédito de entidades financeiras oficiais em descumprimento às normas internas (autor não cita dispositivo le-‐gal). Além disso, o dano está limitado a quantias envolvidas na infração, sendo incluídas nesse conceito as renúncias irregulares de receita, mas não os lucros cessantes.
Nexo de causalidade: há três teorias com relação à atribuição de causa/efeito de um resultado a uma conduta conditio sine qua non a mesma do direito penal, referente à exclusão mental de um fato e a verificação de ocorrência do resultado. O problema é a possibilidade de regressão ao infi-‐nito. 2) Teoria da causalidade adequada: o fato deve ter aptidão pra causar o resultado em abstrato, com base na experiência e probabilidade o juiz se colocaria na situação do agente e nas percepções deste frente às suas possíveis ações . 3) Teoria da causalidade imediata: considera-‐se o último antece-‐dente, pelo simples aspecto cronológico, causa do dano. Autor defende que, no Brasil, seria adequado adotar a teoria da causalidade adequada, mas admite que o TCU não definiu, em suas decisões, a teoria da causalidade utilizada, embora é possível inferir que trata-‐se desta mesma teoria, da causalidade ade-‐quada.
Culpabilidade e ausência de excludentes de responsabilidades: não são tratadas no texto disponibilizado (capítulos seguintes)
-‐ Na responsabilidade sancionatória de atos essencialmente financeiros Infrações sujeitas à multa simples, nos termos do art. 58, incisos I, II, III, VII e §1º da lei 8443/92 em casos de impossibilidade de quantificação ou au-‐sência de dano ao Erário pelo ato ilícito, ou nos termos do art. 57 desta mesma lei, quando há dano ao Erário. Em casos de contas irregulares, devem ser aplicados levando em consideração os termos do art. 16 (alínea b art. 58; demais art. 57)
O art. 5º da lei 10.028/00 também tem preceitos semelhantes ao art. 58, II, e deve prevalecer se ambos incidirem em mesma matéria (Lex specialis)
-‐ Na responsabilidade sancionatória por atos não essencialmente financeiros (deveres de colaboração) Os de-‐veres de colaboração tem base nos princípios da publicidade, transparência e impessoalidade da Administração Pública, (art. 70/ CF), e o gestor não pode deixar de cumpri-‐los com base no direito de silêncio do réu. Estão no art. 58, IV, V e VI, da lei 8443/92.
Texto 4
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 3ª ed. São Paulo: RT, 2010, pp. 531-‐535. -‐ Sanções civis, administrativas,políticas e penais: LRF, arts. 73 e 73-‐A.
Texto 5
KHAIR, Amir A. As transgressões à Lei de Responsabilidade Fiscal e correspondentes punições fiscais e penais. Brasília: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão / BNDES, 2000.
(X)
90
Seminário XII: Endividamento Público e Equilíbrio Federativo (27/05/2011)
Texto 1
ASSONI FILHO, Sérgio. Crédito público e responsabilidade fiscal. Porto Alegre: Núria Fabris Ed., 2007, cap. 7.
LRF e o Endividamento Público -‐ Brasil Método de limitação do endividamento público -‐ CF/88, Art. 163, I: Delegou à edição de uma Lei Complementar (LRF) a disposição sobre as finanças públicas.
Controle da dívida pública e crédito. -‐ Brasil Acordo com o FMI em que o país se comprometeu a conter o crescimento do endividamento público
nos âmbitos interno e externo até um limite máximo 51% do PIB, só alcançado com um aumento da carga tri-‐butária.
-‐ LRF Racionalizar as contas públicas e conterem a escalada da dívida pública de todas as unidades federativas.
Análise crítica precipitada no aspecto econômico, ou ain-‐da, violar o aspecto federativo (impedindo o exercício da autonomia financeira dos entes).
São limites em níveis razoáveis, pois não aniquilam a capacidade de utilização do crédito público como instrumento de política financeira.
LRF não fere a autonomia como um todo e a própria competência tributária não é ilimitada (CF).
A regulamentação dessas relações pela LRF poderia evitar não só o aumento da dívida, mas também uma suposta negociação por autonomia financeira dos entes federativos menores com relação à União, combatendo assim o clientelismo existente na esfera do endividamento.
-‐ LRF, Art. 29 Conceituação exemplificada: preocupação do legislador complementar em evitar preventivamen-‐te interpretações equivocadas, que eventualmente poderiam decorrer da terminologia empregada no texto le-‐gal.
-‐ IVES GANDRA Riscos. -‐ Conceitos empregados pela LRF:
a) Dívida pública consolidada ou fundada Montante total das obrigações dos entes federativos.
b) Dívida pública mobiliária.
c) Operações de crédito.
d) Concessão de garantia.
e) Refinanciamentos da dívida mobiliária.
f) Outras operações assemelhadas A fim de não ser a lei descumprida devido à dinamicidade dos mer-‐cados, que a todo momento criam novas formas de financiamento.
Há ainda equiparações. -‐ Exigência: estimativa do impacto orçamentário-‐financeiro e verificação de sua compatibilidade com as leis orça-‐
mentárias. -‐ RÉGIS A dívida consolidada é aquela feita para ultrapassar mais de 12 meses. -‐ LRF, Art. 29, §4º Imposição de limites da dívida consolidada. -‐ LRF, Art. 30, §4º fim de mo-‐
nitorar o atendimento dos limites por parte dos entes federativos. -‐ Outra invocação Dispositivo que permite a revisão dos limites em caso de instabilidade econômica ou altera-‐
ções nas políticas monetária ou cambial, uma vez que, segundo a dicção da lei, nestes casos haveria alterações os fundamentos das propostas dos limites fixados, permitindo ao presidente encaminhar uma revisão desses li-‐mites.
-‐ responsabilidade fiscal por meio de penalidades institucional.
Obs: menos em educação, saúde e assistência social.
91
-‐ As transferências constitucionais não podem ser atingidas por lei complementar.
IVES GANDRA MARTINS Não são voluntárias. -‐ LRF, Art. 31, §3º Há dispositivo determinando a aplicação imediata das penalidades institucionais, sem perío-‐
do de enquadramento para os entes.
A rigidez da lei é atenuada em situações extremas, suspensos na hipótese de calamidade pública. Controle das Operações de Crédito -‐ Ministério da Fazenda: a ele são encaminhados os pedidos os pedidos para a contratação das operações de cré-‐
dito (estados, DF, municípios).
Apuração da relação custo-‐benefício, da existência de um interesse público, de autorização legal prévia e expressa para a efetivação da contratação (LRF, Art. 32) com limites e condições fixadas pelo Senado,
a-‐rem despesas correntes, uma vez que não poderão ultrapassar o montante das despesas de capital, com exceção (LRF, Arts. 35, 36, 54, 55) e observações de outras restrições da LRF.
Quando se trata de operações de crédito da União, encaminha-‐se ao Senado. -‐ Obs: O Brasil é um Estado federal heterogêneo (cada ente financeiro tem uma realidade distinta); é comum o
recebimento de tarefas desproporcionais aos recursos para a sua execução.
: desequilíbrio de e os meios financeiros Desequilíbrio sistêmico das contas pú-‐blicas, sem planejamento adequado.
-‐ A disposição que proíbe o ente federativo ser ao mesmo tempo o contratador da instituição financeira e o bene-‐ficiário da operação evita o financiamento da dívida pública por tal instituição financeira contratada, pois essa prática se mostrou importante fonte de riscos e de indisciplina fiscal, com a deterioração da qualidade de suas carteiras de crédito, que ficam comprometidas demasiadamente em sua continuidade operacional.
-‐ RÉGIS LRF, Art. 35: violação do princípio federativo ao cercear a liberdade de contratação de operações de crédito.
Operações de Crédito ARO -‐ Operações de Crédito ARO Operações de crédito que tnham por finalidade suprir uma insuficiência momen-‐
tânea de caixa ou uma necessidade de liquidez a curto prazo para honrar compromissos financeiros imediatos LRF, Art. 32, 38 busca coibir tais operações.
-‐ Condições para o estabelecimento de uma ARO (art. 32):
Termo ad quo e ad quem dentro do mesmo exercício financeiro (10 de janeiro a 10 de dezembro).
Indexação de uma taxa de juros básica financeira (TBF).
Quitação de ARO anteriores.
Operação não realizada no último ano do mandato do chefe do executivo. -‐ Os entes federativos que satisfaçam todas as exigências e estejam interessados na contratação das operações de
crédito ARO deverão abrir crédito junto a instituição financeira que vencer um processo competitivo eletrônico provido pelo BC.
O BC monitorará o saldo do crédito.
Tal crédito é aberto de acordo com a LRF e seus princípios.
Cabe ao BC as penalizações. Concessões de Garantias e Contra-‐garantias -‐ LRF, Art. 40 Coibir o endividamento indireto ao restringir a concessão de garantias e contra-‐garantias por par-‐
te entes federativos nas operações de crédito internas e externas limitadas a:
a) À concessão de contra-‐garantias de valor igual ou maior.
92
b) O ente que estiver pleiteando a garantia deverá estar em dia com as suas obrigações anteriormente assumidas para com o ente garantidor e para com as entidades controladas por esse último.
-‐ LRF, Art. 40, II Discussões sobre a sua constitucionalidade.
Texto 2
FARIA, Rodrigo Oliveira de. Reflexos do endividamentonas relações federativas brasileiras. In CONTI, José Mauricio; SCAFF, Fernando F; BRAGA, Carlos A. F. (Orgs.) Federalismo fiscal questões contemporâneas. Florianópolis: Concei-‐
to Editorial, 2010, pp. 437-‐460.
-‐ A autonomia das entidades federativas encontra-‐se limitada pelas atribuições e encargos conferidos aos demais entes da federação.
-‐ Princípio da autonomia federativa Unidade e autonomia:
Existência de órgãos governamentais próprios.
Detenção de competências exclusivas Auto-‐governo.
Competências Administrativas, legislativas, tributárias. Competência Tributária Visa assegurar a cada ente rendas próprias que lhes permitam o ple-‐
no exercício das funções que lhes foram atribuídas pela CF.
Divisão dos tributos em espécie pelos entes.
Repartição das receitas tributárias pelos entes. -‐ Socialização da gestão fiscal irresponsável (por meio de ajuda federal) Fere isonomia.
Princípio do comportamento federal amigável.
Princípio da lealdade federal. -‐ Autonomia dos entes federativos sofre restrição O ordenamento brasileiro contempla três ordens de restri-‐
ções jurídicas ao endividamento das unidades federativas:
a) Normas materiais ditadas diretamente pela CF. Exceção da saúde e educação.
b) Normas gerais de Direito Financeiro (LRF e Resoluções do Senado).
c) Controle indireto exercido pelo governo central (ex: BACEN).
Obs: o próprio conceito de autonomia pressupõe limites. -‐ Permanecem íntegras a capacidade de auto-‐governo e a atribuição de competências aos entes federativos.
CF/88, Art. 167, III; Art. 34, V, a; Art. 35, I. -‐ Sendo a intervenção medida de excepcional restrição da autonomia dos entes federativos, não se pode deixar de
verificar que o constituinte elevou o não pagamento da dívida em motivo drástico. Infere-‐se, daí, a importância que o ordenamento confere ao pagamento da dívida fundada contraída pelos entes federativos.
-‐ LRF Norteia a legislação. -‐ Endividamento Autonomia dos entes VS. Competência jurídico-‐institucional atribuída à União para a condu-‐
ção da política econômica.
93
Seminário XIII: Direito Financeiro Justiça e Democracia
Texto 1
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, pp. 281-‐305.
Democratização do gasto público
Constitucionalismo Direitos positivos e negativos -‐ Constitucionalismo/ Neoconstitucionalismo Apogeu da constituição escrita.
Reconhecimento da força normativa da CF.
Jurisdição constitucional.
Superioridade dos comandos da CF (incluindo valores sociais e éticos).
Vai contra a concepção atual da necessidade de tomada de decisões rápidas, vinculações internacionais, rapidez na adoção de políticas públicas.
Opinião do Régis: o ideal seria o esvaziamento dos comandos constitucionais e a transferência para a legislação e para os regulamentos o atendimento às necessidades públicas.
-‐ CF Reflete todos os ramos do direito e estampa valores.
Arcabouço essencial do Estado.
Restrições de discricionariedades dos poderes.
Emissão de comandos para o legislativo, limitações ao executivo e parâmetros de interpretação ao judi-‐ciário.
Limitações do executivo No tocante das políticas públicas Atuações e omissões. -‐ Formas de se entender a Constituição:
Substancialismo Visão da constituição como o conjunto de valorações essenciais.
Procedimentalismo Visa o funcionamento da participação democrática como, permitindo alterações conforme o momento histórico.
-‐ Proteção dos Direitos Fundamentais pressupõe:
Omissão Direitos negativos (ex: liberdades de expressão, pensamento, crença, reunião pacífica) Omissões no sentido de permitir o exercício de um direito. Luiz Roberto Barroso
Ação Direitos Positivos (ex: desenvolvimento de políticas públicas, como educação, saúde, habitação, etc.
Políticas públicas Atos e ações imprescindíveis para a prestação de serviços públicos, de limi-‐tação de excessos, de disciplinar a ordem econômica, de garantia do meio ambiente e da solu-‐ção de conflitos.
Realização de políticas depende de pessoas, aparelhos, instrumentos, veículos e edifícios. Equilíbrio entre receitas e despesas. Se deve tirar do indivíduo apenas o necessário para a ação do Estado (e a ironia, fica onde?).
-‐ BOBBIO Após o estabelecimento dos direitos é preciso garanti-‐los Ação/omissão. Políticas Públicas -‐ Receitas obtidas pelo Estado Atendimento das finalidades traçadas na CF. -‐ Federalismo Fracionamento do exercício do poder e dos recursos.
União detém mais recursos Obriga estados e municípios a pedirem recursos a União Dominação política.
Há uma relação análoga entre estados e municípios. -‐ Economia Modelos de desenvolvimento.
94
Políticas de focalização Destinadas aos mais carentes em detrimento das oligarquias dominantes (a-‐quelas que controlam o agronegócio e a indústria).
Lógica da decisão destinada aos mais carentes Não ao Estado. -‐ CF Ditames que vão além do seu texto
Ex: Meio ambiente equilibrado (CF/88, Art. 225) Necessidade de meios disponíveis para a realização do direito.
-‐ Discussão de como efetuar o gasto público Assimetria entre recursos e gastos Finitude de recursos pressu-‐põe escolhas Estabelecimento de prioridades.
LUIZ ROBERTO BARROSO -‐se
Cabe ao executivo implementar os direitos formalmente previstos na CF.
Para manter a estrutura administrativa traçada na CF também demandam-‐se recursos.
Instituições livres e democráticas concomitantes com uma sociedade livre e democrática.
AMARTYA SEM O desafio da democracia hoje é garantir o seu funcionamento efetivo para as pessoas comuns.
Como fazer a democracia funcionar e incluir em um contexto de recursos escassos? -‐ França (2005) Políticas públicas que geraram o sentimento de discriminação para as camadas mais pobres
Incêndios patrimoniais População à margem da sociedade francesa (imigrantes).
Essa marginalização também acontece na Inglaterra e grande parte da Europa Ocidental.
Renascimento da noção de discriminação positiva Políticas públicas que visam fazer mais pelos que tem menos.
Igualar homens e mulheres, imigrantes e nacionais, inserir deficientes, árabes, negros, homosse-‐xuais, etc.
Estado como vetor de promoção social. Gasto constitucional, o legal e o político -‐ GRIZIOTTI O escopo da atividade financeira é a satisfação das necessidades que o Estado estima dever prover
com os seus gastos.
Negação da concepção de que o Estado deva atender aos indivíduos individualmente Cidadãos en-‐quanto coletividade.
Divergência MUSGRAVE Estado deve assegurar recursos para o que a sociedade considera justo e equitativo.
Bens sociais e bens privados Bens sociais têm prevalência nas precisões orçamentárias e não atendem às regras de mercado.
-‐ Realidade fática pode alterar aquilo que consta nas previsões orçamentárias Inversão de prioridades Previ-‐são dos créditos adicionais.
-‐ LOA admite autorização para a abertura de créditos suplementares (CF/88, Art. 165, §8º) Destinado ao refor-‐ço de dotação orçamentária (Lei 4320/64, Art. 41, I) Previsão insuficiente, o que demanda suplementação.
Aberto pelo chefe do executivo, mediante decreto. -‐ Créditos especiais e extraordinários Implicam em edição de lei (atividade do legislativo). -‐ Despesa pública implica uma decisão prévia Interesses do Estado ou interesses do povo? Com dotação orça-‐
mentária instituí-‐se o Estado democrático de direito, que após instituído, pode prover as necessidades da socie-‐dade.
-‐ Ordem: Pagamentos constitucionais ADCT Força de lei Serviço da dívida. -‐ Educação e saúde tem relevância constitucional:
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CF/88, Art. 212 endida a proveni-‐ União (18%); estados, DF e
municípios (25%). Valor maior do constituinte foi o ensino Permite exceção ao princípio de não vinculação au-‐
tomática de impostos (previsto na CF/88, Art. 167, IV). Verifica-‐se o cumprimento de tal norma constitucional via TCU e legislativo.
EC 29/2000, Art. 198, §2º Recursos específicos às ações e serviços públicos destinados à saúde Se-‐gunda exceção ao princípio de não vinculação.
-‐ ADCT destinaram recursos ao atendimento de alguns fundos:
ADCT, Art. 60, §1º Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental.
EC 1/94; 10/96; 17/97 ADCT, Art. 71 Fundo Social de Emergência (saneamento financeiro e estabili-‐zação econômica da União) Fundo de Estabilização Fiscal Fundo Social de Emergência (ADCT, Art. 72).
ADCT, Art. 79 Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza (viabilizar a todos os brasileiros acesso a níveis dignos de subsistência) ADCT, Art. 80 dita a forma.
-‐ Precatórios Pagamento decorrente de débitos transitados em julgado em ações movidas contra o poder pú-‐blico.
CF/88, Art. 100 Tratamento especial dos precatórios, obrigando ao pagamento.
ADCT, Art. 33 Moratória.
EC 30/2000 Nova prorrogação.
EC 62/2009 Nova prorrogação Criação de um regime especial para pagamento dos precatórios.
Previsão de recursos orçamentários para o pagamento de precatórios. -‐ Pagamento das obrigações legais do ente LRF, Art. 9º, §2º Cessadas as deliberações de cunho constitucio-‐
nal, sobrelevam as de força legal.
Pagamento dos gastos legalmente assumidos.
Ex: servidores ativos e passivos. -‐ LRF, Art. 9º, §2º). -‐ Opção de ordem de pagamentos é constitucional? Sim, desde que respeite a CF. -‐ É possível sacrificar um interesse da sociedade em detrimento de credores contratuais ou quirografários? É legí-‐
timo beneficiar credores da dívida fundada, negando valores constitucionais? Régis diz que não.
Constituição valoriza: seguridade social (saúde, previdência e assistência social), educação, cultura, des-‐porto, meio ambiente.
São deveres do Estado: garantir segurança pública, garantir prestação jurisdicional, defensoria pública, etc.
-‐ Opinião do RÉGIS: direitos individuais devem prevalecer em detrimento das prioridades do Estado.
E na hipótese de recursos escassos? Discussão da importância do valor considerado diante da situação de fato.
Mecanismos e instrumentos de controle -‐ O Estado não pode deixar de cumprir as suas obrigações constitucionais sob pena de poder ser acionado em
juízo.
KELSEN Toda norma é dotada de alguma eficácia. -‐ Como fazer o Estado cumprir as suas obrigações?
Legislativo participa da elaboração do orçamento.
Discussão prévia à elaboração do orçamento (LRF, Art. 48, parágrafo único e Lei nº 10257/2001, Art. 2º, II) Realização de audiências, debates e consultas como condição obrigatória para a aprovação de um orçamento pela câmara Espaço a decisão democrática.
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Controle pelo Tribunal de Contas Controle formal e posterior aos gastos que se limita ao constrangi-‐mento do agente público.
Acesso à informação Divulgação (incluindo meios eletrônicos) Vigilância da sociedade organizada.
Ministério Público Encarregado de investigar e apurar todos os desencontros normativos e verificar a correção de comportamentos dos agentes públicos Instrumento para a democracia.
O Direito de exigir o cumprimento do dever constitucional -‐ LUIZ ROBERTO BARROSO restação será sempre inconstitucional e sancionável; mas determinar
-‐ Ao poder judiciário cabe assegurar a plena execução dos Direitos Fundamentais presentes na CF Limite na
explicação ampla e convincente do poder público a certa da impossibilidade de realização material de tal direito Impossibilidade financeira é a única desculpa aceita.
Princípios jurídicos tributários das receitas e princípios financeiros dos gastos -‐ Plexo de princípios que orientam o sistema tributário Limitam a atividade do Estado no que tange ao abaste-‐
cimento dos cofres públicos. -‐ Princípios do Direito Tributário Legalidade, tipicidade, isonomia, capacidade econômica, progressividade, não-‐
confisco, etc. Gasto público vem acompanhado dos mesmos princípios:
Legalidade: Todo gasto tem previsão constitucional, porque está imbricado com a receita, ou seja, arrecada-‐
se para gastar e fazer valer as necessidades públicas. Garantia ao contribuinte de apenas ser tributado em decorrência da representação política
(CF/88, Art. 150, I). Assegura também a justa distribuição de receitas.
Tipicidade: Requer que estejam contidos todos os pressupostos legais para que o gasto ocorra.
Isonomia: Alcance igual a todos. Desigualdade na realidade empírica Recebimento desigual de recursos. Justa distribuição dos recursos:
HORÁCIO GUILHERMO CORTI n-‐ção de ingressos e realização de gastos com o objetivo de fazer efetivos os procedimen-‐
Justa distribuição de recursos Fazer valer os princípios de garantia do indivíduo. Democratização da sociedade Democratização dos gastos.
Anualidade: s-‐
CF/88, Art. 165, §8º). Necessidade de anterioridade da previsão do gasto.
Capacidade econômica: CF/88, Art. 145, §1º. Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal, sendo graduados segundo a capacidade
econômica do contribuinte. ROQUE CARAZZA -‐se nas dobras do princípio da
igualdade e ajuda a realizar, no campo tributário Proporcionalidade entre renda e patrimônio e impostos e contribuição ao Estado.
Eficiência:
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Comportamento que repugna a negligência, a lentidão, a morosidade, o descaso e o desleixo. Presteza na solução de problemas e a rapidez na busca de soluções. Boa gestão da coisa pública Tomada de decisões que melhor atenda à comunidade.
Proporcionalidade: Na repartição de recursos. Escolhas Sopesamento (do Executivo)
Opinião do RÉGIS Cabe interferência do judiciário quando houver manifesta despro-‐porção entre as diversas alocações. Ele também entende que cabe apelo ao judiciário em momento de tramitação legislativa de projeto de lei orçamentária.
Divergência: HORÁCIO GUILHERMO CORTI As atividades tributária e a despesa são de di-‐ferentes naturezas. Uma jurídica, a outra política. Portanto são diferentes ao momento
Entre outros. Distribuição Racional de Recursos -‐ Decisão do gasto é política, mas também racional.
Política Critérios flutuantes.
Sistema normativo Racional LOURIVAL VILLANOVA: Sistema lógico de proposições. -‐ Constituinte elege valores: saúde (Art. 196), assistência social (Art. 203), educação (Art. 205), cultura (Art. 215),
desporto (Art. 217), ciência e tecnologia (Art. 218) e meio ambiente (Art. 225).
Educação e saúde tem percentuais constitucionais para o seu atendimento. -‐ Necessidade de elaboração de um estudo adequado das diversas necessidades que o Estado deve tutelar e efe-‐
tuar uma racional distribuição de atendimento. -‐ A decisão autoritária (meramente volitiva) do chefe de Estado é insensata A solução democrática de delibera-‐
ção é essencial para o atual estágio de civilização. -‐ Diretivas dadas pela CF e pela LRF em seu Art. 9º. Crises -‐ Crise Situação comum.
Globalização da economia.
Situações anômalas de gasto público Soluções anômalas.
Guerras e catástrofes naturais também podem representar situações análogas. -‐ Soluções:
Primeira: remanejamento de itens orçamentários.
Segunda: uso de benefícios fiscais para facilitar a importação ou investimentos que propiciem a solução da crise.
Necessidade de tomada de decisões imediatas. A extrafiscalidade como solução ou problema? -‐ GERALDO ATALIBA Extrafiscalidade consiste no uso de instrumentos tributários para a obtenção de finalidades
não arrecadatórias, mas estimulantes, indutoras ou coibidoras de comportamentos, tendo em vista outros fins, a
Concessão de isenções políticas, diminuição de alíquotas, possibilidade de dedução de despesas, etc. -‐ Funciona como estímulo a produção e consumo. O gasto com valores constitucionais: o meio ambiente. -‐ Ecologia e meio ambiente Valores essenciais para as futuras gerações (Art. 225).
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-‐ Uso de tributos, subsídios, depósitos em garantia ao início da atividade poluidora, disciplina das licenças e prê-‐mios ou sanções na proteção da natureza.
-‐ RÉGIS Importância de conscientização dos governos na preservação da natureza. O mau uso das receitas públicas -‐ Recursos devem ser gastos em benefício dos objetivos fundamentais do Brasil. -‐ Educação Predomínio de gastos no ensino superior. -‐ Previdência social Benefícios concentrados em proveito de poucos (exclusão pela economia informal).
Texto 2
SARAMAGO, José. Da justiça à democracia. In Informandes n. 117, abril/2003.
-‐ Camponês anuncia a morte da justiça tocando o sino da Igreja (rito fúnebre) ao ter a sua terra esbulhada por um Senhor de Terras.
-‐ Crítica a inexistência de uma justiça exercida pelos tribunais, sem dúvida, sempre que determinasse a lei, mas também, e sobretudo, uma justiça em que se manifestasse, como um iniludível imperativo moral, o respeito pe-‐lo direito a ser que a cada ser humano assiste Direitos Omissivos.
-‐ Justiça como condição de felicidade. -‐ Democracia: voto não influencia o poder econômico.
Textos 3, 4 e 5
ARISTÓTELES. Ética a Nicômano. 4ª ed. São Paulo: Martin Claret, 2008. CHAUÍ, Marilena. O que é ideologia? São Paulo: Editora Brasiliense.
SÓFOCLES. Antígona. São Paulo: Martin Claret, 2008.
Parte 3
Resumo do Livro
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
Noções Introdutórias
As necessidades públicas e a atividade financeira do Estado
Necessidade pública
Trata-‐se de tudo aquilo que incumbe ao Estado prover, em decorrência de uma decisão política, inserida em norma jurídica. Cabe ao Estado prestar serviços públicos (Art. 21 União; art 30, V Municípios; e art 25, § 2º -‐ Es-‐tados membros), regular a atividade econômica (Art. 174), prestar serviços públicos, mediante permissão ou conces-‐são (Art. 175), explorar a atividade econômica (Art. 173), inclusive em regime de monopólio (Art. 177), exercer poder de polícia (Arts. 192, 182 e outros) e documentar a vida política, econômica e pessoal da nação.
As necessidades públicas surgem com o agigantamento do Estado que é quem vai dizer no texto constitucional quais as necessidades que vai encampar como públicas. Não devem ser confundidas com as necessidades do Estado que constituem interesses de determinado governante em certo momento histórico. Já as necessidades públicas refletem os reais interesses da sociedade. Há a necessidade-‐fim, ou seja, o bem jurídico-‐político, no caso, tutelado, e a imperiosidade da existência das necessidades-‐meio, para que a primeira possa ser prestada. Quem define as ne-‐cessidades públicas é a Constituição e as leis que a complementam. Não existem necessidades indefinidas, etéreas e que ficam ao sabor dos literatos. No artigo 21 define-‐se a competência da União para o que deve curar. No artigo 30, ficam estabelecidas as atribuições dos Municípios e no § 1º do art. 25, o que cabe aos Estados realizar.
Os interesses públicos e privados, embora possam às vezes ser coincidentes, não se confundem. De seu tur-‐no, também não se confundem com os coletivos, pois estes pertencem a determinados setores bem definidos (ex. interesses de um condomínio). As necessidades públicas são anônimas, embora possam alcançar apenas uma parce-‐la da comunidade. Não pode haver, diga-‐se de passagem, qualquer atuação do Estado sem que ínsito seja o interes-‐se público. Nesse ponto, ambos são absolutamente coincidentes. O Estado nunca deve agir segundo interesses pri-‐vados como dispõe o artigo 37 da CF.
Atividade financeira
Trata-‐se da arrecadação de receitas, sua gestão e realização do gasto, a fim de atender às necessidades públi-‐cas. A atividade financeira é, portanto, precedida pela definição das necessidades públicas. Conhecendo-‐as, passam a existir três momentos distintos: a) obtenção de recursos; b) sua gestão (intermediado pelo orçamento: aplicação, exploração dos bens do Estado, etc) e c) o gasto, com o qual se cumpre a previsão orçamentária e se satisfazem as necessidades previstas.
Ciência das Finanças e Direito Financeiro
Ciência das Finanças
É a disciplina que, pela investigação dos fatos, procura explicar os fenômenos ligados à obtenção e dispêndio do dinheiro necessário ao funcionamento dos serviços a cargo do Estado, ou de outras pessoas de direito público. É uma ciência informativa, pois fornece dados ao político para que ele decida. Procura os fenômenos econômicos que possam servir de incidência para alguma norma tributária, fornecendo meios arrecadatórios ao Estado; estuda as reais necessidades da sociedade, os meios disponíveis para atendimento dos interesses públicos e municia os agen-‐tes públicos para que possam decidir sobre os mais variados temas, inclusive de política fiscal. O seu ponto central incide sobre a atividade fiscal, ou seja, a desempenhada com o propósito de obter recursos para o custeio das atividades estatais.
101
Direito Financeiro
É o estudo de princípios e normas que regem a atividade financeira do Estado. Há uma decisão sobre em que gastar e onde aplicar o dinheiro arrecadado. Enquanto a ciência das finanças fornece meios e dados para que o legis-‐lador escolha sua decisão política, o direito financeiro trabalhará sobre o dado posto, isto é, sobre a norma editada, seja ela de que nível for, buscando compreende-‐la e dar-‐lhe as conseqüências jurídicas pretendidas.
Normas Gerais de Direito Financeiro
É fundamental saber o que significa norma geral para saber quando haverá incompatibilidade vertical com a norma federal e qual o limite da competência da União. Art 24, § 1º da CF: -‐se-‐á a estabelecfinanceiro entre União, Estados e Distrito Federal; b) à União somente compete a expedição de normas gerais; c) a edição destas não exclui a competência dos Estados; d) caso não haja legislação federal, a estadual, se existente, terá sua eficácia suspensa, por conflito com a norma geral. (art 24, CF).
Esse problema da definição do que são normas gerais, advém do fato de constituirmos num Estado Federal no qual se pressupõe a representatividade dos Estados perante a União e a divisão política das competências reserva-‐das em nível constitucional, o que não ocorreria num Estado Unitário.
Existe uma diferença entre leis federais e nacionais. As leis nacionais, expedidas pelo Congresso Nacional, va-‐lem para todo o território nacional, alcançando todas as pessoas que nele estejam e que são de cumprimento obri-‐gatório pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios. As leis federais, editadas também pelo Congresso, apenas alcançam as pessoas vinculadas à União, sem vínculo com os demais entes federados. Não se pode falar em hierarquia entre leis, pois cada qual tem seu campo próprio de conteúdo e incidência. A lei nacional só pode dispor sobre normas gerais. Dessa forma, normas gerais seriam aquelas que se dirigiriam igualmente à União, Estados e Municípios, pois se assim não for, corre o risco de atingir a competência legislativa dos entes. O conteúdo dessas normas poderá atingir as entradas e receitas originárias, o crédito público, a despesa, o orçamento, a fiscalização orçamentária e financeira, a recepção de fundos e as formas de participação dos produtos arrecadados.
Os princípios (normas gerais) são aqueles que devem atingir a todas as unidades políticas e administrativas do Estado Federal, evitando-‐se especificidades locais ou regionais. Assim, fica evidente que um governo não pode limi-‐tar a ação do outro. Logo, apenas preceitos amplos e genéricos poderão obrigar às unidades federadas. O princípio elimina a possibilidade de edição de outras normas gerais pelos Estados e, ao mesmo tempo, cerceia o conteúdo de tais normas. As normas gerais são expedidas pelo Congresso Nacional e aplicáveis a Estados, Distrito Federal e Muni-‐cípios, cuidando de direito financeiro. Dentre esses princípios há os princípios de subsistência dos Estados-‐membros, que garantem a federação (Art. 1º, combinado com o inciso I do parágrafo 4º, do Art. 60 da CF.)
Capítulo 9: Receita Pública
9.1 Entrada e Receita O Estado tem a necessidade de dinheiro para:
a) manter seu aparato; b) Atender às necessidades públicas. Historicamente os governos utilizaram-‐se dos seguintes meios para auferir dinheiro: a) realizando extorsões sobre outros povos ou deles recebendo doações; b) recolhendo renda produzida pelos bens e empresas do Estado; c) exigindo coativamente tributos ou penalidades; d) contraindo empréstimos; e) fabricando dinheiro.
Todo e qualquer dinheiro que ingressa nos cofres públicos denomina-‐se Entrada ou Ingresso. As entradas ou os ingressos podem ser classificados de acordo com seu caráter definitivo ou provisório.
-‐ Movimento de Caixa: entradas com caráter provisório, isto é, logo que ingressam nos cofres públicos geram con-‐trapartida no passivo do Estado. -‐ Receitas: entradas com caráter definitivo. São destinadas a permanecer em definitivo nos cofres públicos. 9.2 A receita Pública: I. Conceito
ren
9.3 Classificação das Receitas I. Quanto à periodicidade: a) Receitas Extraordinárias: ocorre o ingresso excepcional de dinheiro para atendimento de situação de absoluta anormalidade no plano institucional. Ex. algum imposto decorrente do envolvimento do Estado em uma guerra. b) Receitas Ordinárias: são as receitas havidas com regularidade, isto é, aquelas recebidas no desenvolvimento nor-‐mal da atividade estatal. II. Quanto à origem da receita:
a) Receitas Originárias: decorrem da exploração, pelo Estado, de seus próprios bens ou quando pode exercer atividade sob o que se denomina de direito público disponível.
b) Receitas Derivadas: provêm do constrangimento sobre o patrimônio do particular. c) Receitas Transferidas: não são arrecadadas pela entidade política que vai utilizá-‐las. Isto é, são aquelas recei-‐
tas recebidas por um ente federativo em virtude do exercício da competência de outra entidade política que, por disposição constitucional, as transfere.
Entradas ou Ingressos: I. Movimento de Caixa: entrada com destino de saída; II. Receitas: entradas definitivas a) Originárias: não tributárias; patrimônio público mais relações de direito privado e de direito público disponível. Ex: Alienações, compras, empréstimos, restituições, cauções, fianças, depósitos, indenizações, empréstimo compul-‐sório, doações (9.6), legados (9.7), bem vacante (9.8), uso de bens públicos, preço (9.5), descoberta, prescrição aqui-‐sitiva, advindas de empresas estatais, sucessão legitima e testamentária (9.6). b) Derivadas: tributárias e outras; patrimônio privado mais relação de direito público. Ex: Tributos ( impostos, trocas, contribuições de melhoria e empréstimo compulsório); penalidades; reparações de guerra; rendimento, etc.
103
c) Transferidas: i) Tributárias ii) Não Tributárias (petróleo e outros recursos minerais, energia elétrica, etc) iii) Voluntarias 9.4 Movimentos de Caixa ou de Fundo
terceiro por qualquer razão de direito e as indenizações devidas por danos causados às coisas públicas e liquidados
provisórias, isto é, ingressam nos cofres públicos por alguma razão jurídica, mas neles não permanecem, devendo o
Ex. Empréstimo, Depósitos, Indenização, Cauções, Fianças. 9.9 Receitas Transferidas São arrecadadas pela pessoa jurídica competente para isso, mas a ela não pertencem, devendo ser transferidas a
outras pessoas jurídicas menores. Repartição das Receitas Tributárias (arts 157-‐162/CF) Repartição das Receitas não Tributárias:
-‐ Fundamento: art. 20 §1º/ CF (para recursos naturais) art. 176 (para recursos minerais) art. 177 (hidrocarbonetos) Receitas Transferidas Obrigatórias:
O titular da arrecadação é diferente do titular do tributo. Receitas Transferidas Voluntárias:
Receitas que as entidades menores vão buscar junto às maiores, a título de ajuda. Em geral, nos casos de receitas transferidas obrigatórias, não se pode reter o produto arrecadado, nem deixar de repassá-‐lo às unidades federadas, salvo para solver débitos com a União, nos termos do § 4º do art. 167/ CF. 9.10 A LC 101/00 (LRF) e a Receita Pública O Poder Público não pode se omitir na arrecadação sob pena, por exemplo, de não poder receber transferências
voluntárias. (art. 11/ LRF) 9.11 Renúncia de receita: Fenômeno em que, por razões políticas, o governante abre mão de parte da sua arrecadação para estimular outras políticas que, em geral, estimulam o desenvolvimento de determinada localidade. Ex. (Município que renuncia o seu IPTU para instalação da União; ou Estados que abrem mão de parte do seu ICMS). Problemas: -‐ gera crescente rivalidade entre Municípios e Estados, resultando em conflitos inconvenientes (guerra fiscal) -‐ grave prejuízo ao erário.
Capítulo 10: Receitas Públicas Tributárias:
i) receita tributária é um tipo de receita derivada, logo, aquela observa as características dessa. ii) não confunda tributo com imposto, este é espécie; aquele é gênero. iii) Priorize as noções introdutórias (10.1), o conceito de tributo (10.3) e características das espécies tributárias (10.13 e seguintes) 10.1 Introdução: Receitas Públicas não tributárias (receitas originárias): são entradas decorrentes de atividade do Estado submetida ao direito privado (ex. receitas decorrentes de contratos) ou receitas é, advindo da exploração do patrimônio do Estado. Receitas Públicas Tributárias, subtipo de receita derivada, oriunda dos Tributos. 10.2 Competência Tributária. Capacidade Competência Tributária: aptidão para instituir tributos. A Constituição determina a competência tributária de cada ente, para que estes possam atender às suas demandas. Capacidade Tributária: aptidão para figurar no pólo ativo da relação tributária. 10.3 Tributo I. Conceito i) ver art. 3º do CNT
cujo sujeito ativo é uma pessoa pública (ou delegado por lei desta), e cujo sujeito passivo é alguém nessa situação posto pela vontade da lei, obedecendo os desígnios constitucionais. iii) Régis:
É obrigação de entregar dinheiro aos cofres públicos;
Decorre apenas de lei expressa;
Não pode constituir em sanção de ato ilícito;
Só pode exigir o tributo a pessoa jurídica de D. Público competente;
O sujeito passivo é o obrigado ao pagamento do tributo.
10.6 Princípios Tributários Em geral, se encontram nos incisos do art. 150/CF. 10.7 Princípios decorrentes do princípio federativo Em geral, se encontram nos incisos do art. 151/CF. 10.8 Imunidade É a qualidade da situação que não pode ser atingida pelo tributo, em razão de norma constitucional que, à vista de alguma especificidade pessoal ou material dessa situação, deixou-‐a fora do campo sobre que é autorizada a institui-‐ção do tributo. Os casos de imunidade, em geral, estão:
i) nas alíneas do inciso VI do art. 150/CF ii) §2º e § 3º do art. 150 10.9 Aspectos da hipótese de incidência:
105
Hipótese de Incidência: descrição legal de um fato que pode dar origem a obrigação tributária. Fato gerador: é a verificação da ocorrência de um fato captado pela norma, do qual se origina a obrigação de efe-‐
tuar o pagamento do tributo. Base imponível ou base de cálculo: é o fator mensurável sobre o qual incidirá a regência do tributo.
Alíquota: é o percentual incidente sobre a base de cálculo, ou, um valor prefixado para os chamados tributos fi-‐
xos. 10.10 Isenção. Incidência ou não incidência. Anistia. Remissão Isenção: é uma limitação legal do âmbito de validade da norma jurídica tributária que impede que o tributo nasça
ou faz com que surja de modo mitigado. Enquanto a imunidade vem prevista na Constituição, a isenção decorre de lei. Não incidência: é a ausência de norma instituidora de tributo sobre fato possível de ser tributado. Aqui o legisla-‐
dor não exerce sua competência. Anistia: é a reclusão legal de infrações ( deixar de recolher o tributo, ou fazê-‐lo de forma errada) cometidos pelo
contribuinte. Remissão: é o perdão legal, decorre de lei, do débito tributário.
Enquanto a anistia alcança as penalidades impostas, a remissão faz desaparecer o tributo já nascido. 10.11 Fiscalidade. Extrafiscalidade e Parafiscalidade. Fiscalidade: é o comportamento do Poder Público cuja única finalidade é arrecadatória.
Extrafiscalidade: tem por objetivo não só a arrecadação, mas também conformar comportamentos.
Parafiscalidade: consiste em a lei atribuir a titularidade de tributos a pessoas diversas do estado, que as arreca-‐
dam em beneficio das próprias finalidades. 10.12 Lançamento. Decadência e Prescrição Lançamento: procedimento (série concatenada de atos) administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato
gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, iden-‐tificar o sujeito passivo e, sendo o caso, propor a aplicação da penalidade cabível. por declaração: deixando a cargo do contribuinte; de ofício: deixando a cargo do Fisco; por homologação: o montante a pagar e demais dados são prestados pelo contribuinte e o Fisco homologa o
quanto lhe foi encaminhado. Decadência: prazo de 5 anos para a Fazenda Publica constituir o crédito tributário (art. 173 do CTN)
Prescrição: constituído o credito tributário, a Fazenda Pública tem 5 anos para cobrá-‐lo (art. 174 do CTN).
10.13 Espécies Tributárias Tributo :
106
a) imposto art. 145/CF b) taxa art. 145/CF c) contribuição de melhoria art. 145/CF d) contribuições especiais art. 149/CF -‐ destinadas às entidades de serviço social-‐ art. 240/CF -‐ decorrente de intervenção no domínio econômico-‐ art. 177/CF -‐ de previdência social art. 202/CF e) empréstimo compulsório art. 148/CF 10.14 Imposto -‐ Independe de uma atividade do Estado -‐ competência da União: art. 153/CF -‐ competência dos Estados: art. 155/CF -‐ competência dos Municípios: art. 156/CF -‐Base Fática: comportamento do contribuinte ou relação jurídica em que ele se encontra. Classificação: (não acho relevante)
A) diretos: alcançam situações permanentes (ex. Imposto de Renda) Indiretos: incidem sobre situação instantânea e suportado por terceiro B) reais: leva em conta a matéria tributária Pessoais: consideram as condições reais do contribuinte C) fixos: o montante é certo Proporcionais: alíquota observa a base de cálculo Progressivos: a alíquota é estabelecida em percentuais variáveis A enumeração dos impostos é exaustiva. 10.15 Taxas -‐ depende de atividade Estatal Exercício de poder de policia (administrativa)-‐ art. 78/CTN Prestação efetiva ou potencial do serviço público ESPECÍFICO E DIVISIVEL -‐ é possível ser medido -‐ não estão exaustivamente previstas na constituição -‐ a taxa não pode ter a mesma base de cálculo ou fator gerador idênticos aos que correspondam aos impostos (art. 77/CTN) 10.15.1 Taxa de Iluminação Régis: Não pode ser cobrada, pois se trata de despesa geral e não de serviço divisível e especifico. É, portanto, in-‐constitucional. 10.16 Taxa e Preço. Tarifa Taxa de Serviço Preço Receita derivada receita originaria Compulsória não compulsória
107
Deve ter prévia autorização orçamentária não se faz necessária a prévia autorização Decorre de serviço direto e prestado pelo serviço que o Estado concede a Estado outra pessoa jurídica Tarifa= preço ou taxa tabelada 10.17 Contribuição de Melhoria -‐ conceito: art. 81/CTN Fato gerador: obra pública + beneficiamento ou melhoria nos imóveis alcançados. Limites de Cobrança: o valor do acréscimo e o custo da obra. 10.18 Empréstimo Compulsório -‐ art. 148/CF -‐ somente pode ser redigido mediante lei complementar. Obs: Segundo Régis: a lei complementar se distingue da ordinária pela ESPECIFICIDADE DA MATÉRIA; pelo fato da
refere-‐se à lei ordinária, há necessidade de um quorum maior para sua aprovação (maioria absoluta). -‐ serve para: atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua imi-‐nência; no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional. 10.19 Contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias profissionais ou eco-‐nômicos. Contribuições sociais:
Podem ser instituídas para a: i) seguridade social (art. 195/CF) ii) garantia do serviço (FGTS) iii) salário-‐ educação destinado ao ensino fundamental (§5º, art. 121/CF) Contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE)
Fato gerador: intervenção do Estado no domínio reservado pelos cidadãos para o exercício das atividades econômi-‐cas. Contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicos
Contribuições que, em se tratando de categoria profissional, será descontada em folha, para custeio confederativo da representação sindical respectiva.
Capítulo 11: Teoria dos Preços
11.1 Linhas iniciais sobre o preço Preço: a entrada que advém de um relacionamento privado, embora possa estar do outro lado do vínculo jurídico o Estado ou direito disponível pertencente ao Poder Público. O que vai ensejar a cobrança advém de um relacionamento fundado em permissão ou concessão de serviço, calcado no direito privado ou quando o Poder Público utiliza seus próprios bens para auferir renda Não estão adstritos à rigidez dos princípios da legalidade e da anterioridade. Contraprestação relacionada com prestação de caráter econômico, realizado pelo estado; prestação que proporcio-‐na ao contratante uma utilidade que leva o usuário a demandar voluntariamente o bem ou o serviço e a prestar seu consentimento para pagar um preço. Obs: Taxa Preço Subordina-‐se aos limites subordina-‐se, em geral, às regras Do D Tributário. de mercado. (pg sujeita-‐se ao principio da anterioridade) Por exemplo, na cobrança pelo Estacionamento na via pública, Se aumentar o valor exageradamente, o cidadão opta pelo esta-‐cionamento particular. 11.3 Relação entre taxa e preço -‐ Consenso sobre a dificuldade em encontrar critérios distintos.
Preço Taxa( é um tributo)
decorre do livre encontro das vontades Espécie tributária, proveria (contrato): Autonômico da vontade da lei: Heterônoma
Predomina a Facultatividade Predomina a Compulsoriedade
De origem contratual, há possibilidade Predomina a vontade da lei; a de "desfazimento do pactuado" e, antes obrigação de pagar só seria elidível disso, só é possível cobrar após a pela revogação da norma legal. acordância do usuário Irrelevante o querer do obrigado
Ex Contractu Ex lege
Rege-‐se, em geral, pelo D. Privado Rege-‐se pelo D. Público. Isso implica estar sujeita aos princípios como o da legalidade, anterioridade e anualidade.
Jus gestionis Jus imperii
Adequado para remunerar atividades Própria para remunerar serviços estatais
estatais delegáveis próprios ou indelegáveis
Livres do controle congressual Sujeitos ao controle do Legislativo
Capítulo 12: Receitas Públicas não Tributárias
12.1 O Patrimônio da União (art. 20/CF) O Estado pode usar seu patrimônio para obter renda, inclusive, pode outorgar o uso de seus bens a particular, medi-‐ante o pagamento de determinado valor. Há diversas formas administrativas para se permitir o uso do bem público: Cessões de uso:
i) autorização: ato unilateral e precário pelo qual se investe alguém na prática de determinada atividade individual em um bem público. ii) permissão de uso: ato discricionário e precário pelo qual se autoriza alguém a utilizar um bem público. É ato nego-‐cial e revogável. iii) concessão de uso: é contrato pelo qual alguém se investe na posse exclusiva do bem dominial. É admissível a alienação, permuta e doação do bem público. -‐ Alienação: Mediante ingresso de dinheiro: INGRESSO DE RECEITA ORIGINÁRIA Somente bens dominiais, desafetados do uso comum ou especial imóvel: autorização legal + avaliação prévia + licitação móvel: avaliação prévia + licitação Obs: Nos dois pontos acima, as entradas são receitas originárias por terem origem no patrimônio público e, mais especificamente, são classificados como preços. 12.1.1 Direito de Propriedade A propriedade pública, ao contrário da privada, tem destinação específica, isto é, está vinculada a um objetivo espe-‐
inalienabilidade: não pode ser vendido ou submetido a direitos reais em proveito de terceiros. imprescritibilidade: pressupõe que o domínio não possa ser perdido pela prescrição aquisitiva ou pelo desu-‐so.
Tema polêmico: 2 correntes doutrinárias principais:
vias públicas. 2ª corrente: Régis se filia a essa corrente Trata-‐se de receita originária por advir da exploração do bem público (vias públicas), não sendo possível ser taxa (receita derivada) Não é o caso de exercício do poder de polícia porque não está restringindo o direito de propriedade, nem a liberda-‐de dos indivíduos.
possibilitar que os particulares, durante certo tempo, usem-‐no, mediante o pagamento de um preço. Não se cobra pela fiscalização, mas sim pelo uso do bem público O STF, em análogo, entendeu assim. 12.3 Receitas decorrentes de obra pública Obra pública: é toda realização material a cargo da administração ou de seus delegados.
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12.3.1 Pedágio Natureza controvertida: 1ª corrente (STF): pedágio é TAXA, pois tem como fato gerador o serviço de conservação das estradas. 2ª corrente (Régis): pedágio é preço, pois o que se cobra, em verdade, é o uso da obra pública. Isto é, se trata de disponibilidade patrimonial do Poder Público em relação aos particulares, sendo o fato gerador o uso do bem públi-‐co. 12.4 O suposto contrato de transporte público Régis: se trata de TAXA ( e, portanto, receita tributária) -‐ Fato gerador: utilização do serviço público de transporte coletivo, não mera prestação de atividade comercial do Poder Público (o que caracterizaria preço). -‐ A vontade do obrigado é irrelevante para ensejar o nascimento da obrigação do Estado de prestar esse serviço pú-‐blico. Há o dever do serviço, que é retribuído por taxa, e a sujeição a ele, denominando-‐
12.5 Serviço de fornecimento de água e esgoto Disputa doutrinária: é taxa ou preço? Régis: é TAXA Serviço de água e esgoto é de interesse sanitário e, por isso, deve ser compulsória. Não há facultatividade na utiliza-‐ção do serviço. E mais, trata-‐se de atividade própria do poder público (municipal), não pode ser concessionada. 12.6 Anuidades escolares Art.205/CF: Educação é dever do estado, logo, segundo Régis, é um serviço público. É taxa ou preço público? Régis: Taxa, argumentação análoga a dos transportes públicos. 12.7 Custos e envolvimentos judiciais e extrajudiciais Não há divergência sobre a natureza jurídica. É taxa, pois se trata e serviços públicos, que ensejam apropriação individualizada, apropositando aquela atuação estatal, tida por fato gerador genérico das taxas. 12.8 Prescrição aquisitiva. Extensão. Invenção Prescrição aquisitiva: pode ocorrer receita originária se o Estado ocupar um bem patrimonial por tempo suficiente para adquiri-‐lo. Vale lembrar que os bens do Poder Público são imprescritíveis. Perdimento: ingresso de receita nos cofres públicos, por exemplo, no caso de produtos de crime. Há perda de produ-‐tos e bens em prol da Fazenda Pública. 12.9 Receitas Comerciais e industriais. Fazenda. Loteria Receitas industriais e comerciais:
O Estado pode intervir na produção econômica desde que observados os requisitos do art. 173/CF, quais sejam: -‐segurança nacional, ou -‐relevante interesse coletivo (ex. O Estado pode produzir armamentos) Há também as empresas públicas e as sociedades de economia mista que, no processo produtivo, agem como qual-‐quer outra pessoa jurídica de direito privado, por exemplo, bancos estatais, empresas siderúrgicas e etc. Se trata de receita originária, mais especificamente, de PREÇO. Não tem como considerar que é taxa, pois tais enti-‐dades não desenvolvem serviços públicos. Além do mais, tais atividades são regidas pelas leis do livre mercado.
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O Estado explora seus bens e empresas comerciais ou industriais à semelhança de particulares, sem exercer seus poderes de autoridade, nem imprime coercitivamente a exigência de pagamentos. Fazendas
O Estado também possui suas fazendas que produzem como outra qualquer (plantas, bovinos) a troco de um preço a ser pago pelo comprador. Loterias
Fonte de renda retribuível por preços. Sua renda deve ser entendida como qualquer outra renda comercial do go-‐verno. Não obstante o caráter aleatório do jogo, o risco não está presente para quem explora o jogo, afinal o lucro é certo. 12.10 Transporte aéreo, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária As contribuições devidas pelos que se utilizam das instalações de serviços do aeroporto são preços públicos. É típico como exploração de bem público. Há utilização da infraestrutura aeroportuária, a qual é do Estado. (Régis, STF, TRF) No caso de serviço de transporte aéreo, marítimo, etc, por qualificarem, serviços públicos, o que se recolhe são ta-‐xas. 12.10.1 Serviços e instalações nucleares No tocante aos serviços, a contraprestação é taxa. No tocante às instalações, se dadas em permissão ou concessão de uso, cuida-‐se de preço. 12.11 O serviço postal e a taxa (selo) O serviço postal é um serviço público, independentemente de ser prestado por empresa pública. Dessa forma, a contraprestação somente pode ser taxa. 12.12 e 12.13 Serviços de radiofusão sonora, sons e imagens, de telecomunicações e serviços de telefonia e telegrafia, além dos serviços de energia elétrica, são serviços públicos. Sendo assim, a contraprestação ao serviço é taxa. 12.15 Conclusões: Inexiste conceito universal sobre serviços públicos. Trata-‐se de decisão política. A possibilidade constitucional para que o Estado dê, em concessão, algum serviço público sofre limitações da própria Constituição e não altera as garantias dos indivíduos. Os serviços públicos são um dever do estado, por isso, obrigatórios a eles, mas facultativos aos particulares. Cobrança de TAXA: nos casos de prestação de serviços públicos. Exceto no caso de concessão ou permissão quan-‐
do se cobra o preço. Cobrança de PREÇOS:
Pela exploração do patrimônio público; Pelo uso de obras públicas; Pela prestação de serviços industriais e comerciais do Estado.
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Capítulo 13: Receitas Provenientes de Minerais e Energia Elétrica
13.1 Competência A) Competência da União
das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos (art.177, I) Integram o patrimônio da União: -‐ Os recursos naturais da plataforma continental é da ZEE -‐ Os potenciais de energia hidráulica (art. 20, VIII) -‐ Os recursos minerais, inclusive os do subsolo (art. 20, IX e art. 176) constituem propriedade distinta da do solo. Competência dos Estados-‐membros: art.23, XI/CF 13.2 Patrimônio Público. Bens Públicos Patrimônio Público: é o poder de dominação ou de regulamentação que o Estado exerce sobre os bens de seu
patrimônio (bens públicos), ou sobre os bens do patrimônio privado (bens particulares de interesse público), ou so-‐bre as coisas inapropriáveis individualmente, mas de fruição geral da coletividade (res nullies). Bens da União: art20/CF
Mar territorial: faixa de 12 milhas marítimas de largura, a contar do litoral. Zona Contígua: faixa de 12 a 24 milhas marítimas Zona Econômica Exclusiva (ZEE) faixa de 12 a 200 milhas marítimas Plataforma Continental: é o leito e o subsolo das águas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em toda a extensão do prolongamento natural de seu território continental, até 200 milhas marítimas. 13.3 Águas Públicas. Energia Elétrica. Partilha em sua exploração Águas Públicas
-‐ internas: banham apenas o interior do território -‐ externas: contornam o país
Pertencem à União, independentemente do proprietário do solo (art. 176/CF) O proprietário do solo participa dos resultados da exploração Exploração somente poderá ocorrer mediante autorização ou concessão da União (art. 176, §1). Partilha dos Resultados (da venda de energia elétrica para a população): art. 20, §1º da CF 13.5 Partilha de produção mineral. Petróleo, gás natural e hidrocarbonetos fluidos. Contratos de concessão. Bens Minerais
São bens da União (art. 20, IX CF) Matéria de legislação privativa da União (art. 22, XII) As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais são propriedade distinta da do solo, para efeito de explora-‐ção ou aproveitamento (art. 176/CF) Para sua exploração é necessária autorização ou concessão da União Ao proprietário é assegurada participação (art.176, §2º CF) Monopólio
Ocorre monopólio quando se cuida de atividade particular que o Poder Público, em face da importância desta, con-‐centra-‐a em suas mãos. Monopólio é a exclusividade na exploração de determinada atividade econômica. Petróleo
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Hidrocarboneto, substâncias minerais líquidas que estão no subsolo Poder Público tem a titularidade da exploração, atendendo aos interesses nacionais (art. 177/CF) ANP (Agência Nacional do Petróleo) É controlada pelo poder público É órgão regulador do setor petrolífero, isto é, edita as normas específicas adaptadas a uma realidade cambiante com base nas diretivas legislativas do Estado Responsável pela concessão da exploração do petróleo Atenção: As compensações Financeiras (Fonte: Texto de Flávio Rubemtern, indicado na Bibliografia específica) As compensações financeiras são um tipo de receita originária e podem ter a natureza de indenização pela perda de recursos naturais situados no território do ente, bem como de contraprestação pelas despesas que as empresas exploradoras de recursos naturais causam ao Poder Público. A compensação financeira pela utilização de recursos hídricos (CFURH)
(Régis, pág. 236) Valor: 6,75% sobre o valor da energia elétrica produzida, a ser paga por titular de concessão ou autorização, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios em cujos territórios se localizarem as instalações destinadas à produ-‐ção de energia elétrica, ou que tenham áreas invadidas por água dos respectivos reservatórios, e aos órgãos da ad-‐ministração da União (art. 28 da Lei 9984/00). Partilha: -‐ 6,75% a) 0,75%: Ministério do meio Ambiente b) 6%: Estados, Municípios e órgãos da administração direta da União i) 45%: aos Estados ii) 45%: aos Municípios iii) 4,4% ao Ministério do Meio Ambiente iv) 3,6% ao Ministério de Minas e Energia v) 2% ao Ministério de Ciência e Tecnologia OBS: O DF receberá a parte de Estados e Municípios. Compensação financeira pela exploração de recursos minerais (CFEm)
Valor: 3% sobre o valor do faturamento líquido resultante da venda do produto mineral, detido após a última etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformação industrial (art. 6º da Lei 7990/89). Partilha: -‐ 3% i) 23% para Estados ii) 65% para Municípios iii) 2% para o Fundo nacional de Desenvolvimento Cientifico iv) 10% para o Ministério de Minas e Energia 2% para o IBAMA Royalties do Petróleo
Compensação financeira pelo resultado da exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural. Valor: a alíquota divide-‐se em 2 partes:
1. Fixa, até 5% da produção 2. Variável, pode somar ate 5% sobre a parcela fixa, dependendo da avaliação da ANP que considera vários fa-‐
tores como, por exemplo, a expectativa de produção.
Partilha:
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1. Da alíquota fixa: a) lavra em terra i) 70% para os Estados ii) 20% para os municípios produtores iii) 10% para os municípios com instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás b) lavra em plataforma continental i) 30% para Estados confrontados com poços ii) 30% para os Municípios confrontados com poços iii) 20% para o Comando da Marinha iv) 10% para o Fundo Especial (composto por Estados e Municípios) v) 10% para os Municípios com instalações de embarque e desembarque) 2. Da alíquota variável a) lavra em terra i) 52,55 para Estados Produtores ii) 15% para os Municípios produtores iii) 25% para o Ministério de Minas e Energia iv) 7,5% para os municípios afetados por operações nas instalações de embarque e desembarque b) lavra em plataforma continental i) 25% para o Ministério de Ciência e Tecnologia ii) 22,5% para os Estados confrontantes com campo iii) 22,5% para os Municípios confrontantes com campo iv) 15% para o Comando da Marinha v) 7,5% para o Fundo Especial vi) 7,5% para municípios afetados por operações nas instalações de embarque e desembarque
-‐ É uma forma de arrecadação adicional que visa a campos com grandes volumes de produção ou elevada rentabilidade. -‐ Tal receita seria destinada a: i) 40% ao Ministério de Minas e Energia ii) 10% ao Ministério do Meio Ambiente iii) 40% aos Estados iv) 10% aos Municípios 13.7 Forma de Pagamento. Receita bruta ou líquida O pagamento será efetuado mensalmente em conta direta a Estados, Distrito Federal e Municípios Os recursos transferidos não podem ser destinados ao pagamento de pessoal ou pagamento de dívida A União, ao fazer os repasses para esses entes não poderá efetuar qualquer desconto. 13.8 e 13.9 Natureza jurídica da partilha de receitas. Compensação Controvérsia sobre a natureza jurídica dessa partilha 1ª Corrente: Trata-‐se de Tributo, pois há obrigação legal de pagamento 2ª Corrente: (Régis) Trata-‐se de receita pública, pois a causa de seu pagamento é a exploração de um bem público Controvérsia sobre se tal partilha é indenização ou participação dos Estados e Municípios? Régis: Embora tecnicamente os termos sejam distintos, houve imprecisão do contribuinte que utilizou ambos os termos para se referir a decisão dos resultados da produção Tecnicamente: -‐ A compensação ou indenização: advém de dano possível ou real que o ente federativo sofre em virtude da explora-‐ção de recursos naturais em seu território.
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-‐ Participação: decorre de uma associação de benefícios. Isto é, embora os recursos naturais sejam bens da União, tal riqueza se encontra em território de algum Estado e de algum Município. Dessa forma, tais entes federativos devem ser beneficiados da exploração dessas riquezas. 13.10 Participação de órgãos da Administração direta da União O legislador constituinte foi técnico pois é descabida a possibilidade de se destinar recursos diretamente a um órgão da Administração Direta da União Todos os recursos são dirigidos diretamente ao orçamento e não há possibilidade de destinar verbas a um órgão com predestinação. Régis conclui, então, que o comando normativo, na verdade impõe ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo que destine obrigatoriamente recursos a tais órgãos na elaboração de orçamento. 13.12 O Pré-‐ sal 13.12.1 Introdução: Pré-‐sal: região sob grande camada de sal, nos limites do mar territorial, que abriga gigantes reservas de petróleo. Considerada estratégica para o Brasil
13.12.2 O marco regulatório O marco regulatório atual retrata uma época em que o país era muito dependente da importação de petróleo do exterior. Dessa forma, com a auto-‐suficiência e com a descoberta do pré-‐sal impõe-‐se a necessidade de um novo marco regulatório. 13.12.3 O regime de concessão É o regime atual Concessionário se torna proprietário da jazida que descobrir. Em compensação, paga royalties e outras participações governamentais. 13.12.4 O sistema de partilha É o novo regime Agora não é mais necessário que os concessionários invistam seus próprios recursos A União reparte com o contratado o produto extraído da área. Mas somente este assume o risco da prospecção e extração. A ANP fará licitação para que as empresas se habilitem a explorar A Petrobrás terá participação mínima de 30% em todos os blocos contratados 13.12.7 A Petro-‐ Sal Sociedade de economia mista que terá por objeto a gestão de contratos de partilha de produção.
Capítulo 15: Despesa Pública
-‐ Conceito: conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos e para atender às necessidades públicas.
-‐ Características
Decisão Política: a decisão é gastar é fundamentalmente uma decisão política.
Decisão Racional: por ser racional, é menos atributiva de equívocos.
Autorização do Congresso Nacional: nenhuma despesa pode ser efetuada sem a prévia autorização do Poder Legislativo, quando da aprovação da lei orçamentária (Artigos 165, 167 e 169/CF).
Licitação Pública: o Estado deve realizar suas obras, serviços e compras mediante Licitação (Art. 37, XXI/CF).
Documentação: todas as despesas devem estar devidamente documentadas.
Empenho: toda despesa deve ser empenhada. Lei 4.320/64 (Art. 58): empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o
Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.
Modo de Operar: segundo a Lei 4.320/64 (Art. 63), pode operar-‐se a despesa através de... Contratos (v.g., nos casos de licitação); Nota de Empenho; Comprovantes (de entrega do material ou da prestação de serviço).
Vinculação: a regra é o princípio da não vinculação de impostos (Art. 167, IV/CF); todavia, existem algumas exceções... Vinculações Constitucionais
Ensino: o governo deve despender os percentuais previstos no Art. 212 para a manutenção e de-‐senvolvimento da educação (Art. 167, IV/CF).
Saúde: recursos para as ações e serviços públicos de saúde (Art. 198, § 2º/CF). Seguridade Social: iniciativas destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social (Art. 194/CF).
Precatórios: a CF estabelece necessidade do pagamento em decorrência de débitos transitados em julgado em ações movidas contra o Poder Público (Art. 100/CF).
Vinculações Legais: decorrentes da Lei de Responsabilidade Fiscal, do Orçamento Participativo, dos Fun-‐dos de Destinação etc. Como exemplos, temos...
Pagamento das obrigações legais: conforme Art. 9º, §2, da LC 101/2000 (LRF). : conforme o mesmo artigo acima.
A opção feita pelo legislador do pagamento da dívida pública, em detrimento da conse-‐cução dos fins constitucionalmente estabelecidos, é inconstitucional.
-‐ Classificações a) Quanto à Periodicidade
Ordinários: são sustentados com recursos que devem se renovar a cada orçamento. Extraordinários: caráter esporádico atendem a questões momentâneas.
b) De acordo com a Lei 4.320/64 Correntes: gastos de custeio (pessoal civil, militar, material de consumo etc.) e transferências concorren-‐
tes (subvenções, juros da dívida pública, contribuições de previdência etc.). De Capital: são os investimentos (obras, material permanente etc.), as inversões financeiras (v.g., aquisi-‐
ção de imóveis) e as transferências de capital (amortização da dívida pública, auxílios para equipamentos e instalações etc.).
c) Quanto à Competência: podem ser federais, estaduais e municipais.
Mecanismos de Controle da Despesa Pública 1. Estado: cabe-‐lhe divulgar informações a respeito do andamento da execução dos gastos públicos.
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2. Poder Legislativo a) Participa da elaboração do orçamento e, pois, pode ser forte parceiro na implementação de políticas públi-‐
cas, ao menos em termos de previsão orçamentária. b) É obrigatório que sejam realizadas audiências, debates e consultas, como condição obrigatória para aprova-‐
ção do orçamento pela Câmara (LRF, Art. 48; Estatuto da Cidade, Art. 2º). 3. Tribunal de Contas: exerce controle posterior ao gasto; é relevante instrumento fomo forma de constranger o
administrador público que não pode agir impunemente. a) O Tribunal pode aplicar sanções, como meio coercitivo de obrigar ao cumprimento da norma.
4. Acesso à Informação: a transparência é assegurada através de ampla divulgação (Artigos 48 e 48-‐A/LRF). 5. Ministério Público: encarregado de verificar a correção do comportamento dos agentes públicos.
Políticas Públicas 1. Definição:
transformem em utilidades aos governados. 2. A decisão do gasto é uma deliberação política: isto é, fundada na conveniência e na oportunidade do interesse
público. Deve-‐se aferir as necessidades públicas que levam à decisão da despesa. a) Finitude de Receita: a finitude de receita pressupõe escolha, isto é, opção política sobre como e onde gastar.
Como os recursos são a arte de administrar pressupõe a boa decisão na escolha 3. Discriminação Positiva: realização de políticas públicas que visam fazer mais pelos que têm menos.
a) Os investimentos devem ocorrer para igualar homens e mulheres, para inserir deficientes, para realizar polí-‐ticas de inclusão de negros, árabes, homossexuais etc.
b) O Estado deve ser o vetor da promoção social em todos os setores.
O direito de exigir o cumprimento do dever constitucional 1. Direitos Previstos x Limitação Financeira: os direitos previstos na Constituição não admitem qualquer contesta-‐
ção. Devem ser inequivocamente assegurados pelo Poder Público, na forma nela estabelecida. Ao Poder Judiciá-‐rio, pois, sabe assegurar a plena execução dos direitos fundamentais insculpidos na Constituição. a) Única escusa: impossibilidade financeira, diante do caso concreto.
Princípios do Direito Financeiro 1. Princípio da Proporcionalidade: o administrador, ouvida a sociedade, não pode descurar de atentar à propor-‐
cionalidade que deve imperar na repartição de recursos. Deve haver o equilíbrio entre os inúmeros pontos a dis-‐tribuir as receitas.
2. Princípio da Legalidade a) Garantia ao contribuinte de apenas ser tributado em decorrência da representação política (Art. 150, I/CF); b) Gasto público decorre exclusivamente da lei (Art. 165/CF).
3. Princípio da Anualidade: i-‐
4. Princípio da Isonomia: impede que contribuintes em situações iguais possam ter tratamento desigual (Art. 150, II/CF).
5. Princípio da Capacidade Receptiva: sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte (Art. 145, § 1º/CF). a) Está relacionado ao Princípio da Igualdade (igualdade material):
Quem tem maior riqueza deve, em termos proporcionais, pagar mais imposto do que quem tem menor riqueza;
Os recursos devem ser distribuídos de acordo com a menor capacidade contributiva do indivíduo; aqueles que têm menos devem ser aquinhoados pelo Estado com maior aplicação de recursos.
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6. Princípio da Eficiência: relativo à boa gestão da coisa pública. A tomada de soluções deve ser sempre a melhor, aquela que atende aos interesses da comunidade
Contingenciamento de Despesas 1. Contingenciar: controlar ou limitar despesas previstas no orçamento, devido à não realização de receita, para
evitar desequilíbrio durante o exercício financeiro. a) Não pode ocorrer sobre toda e qualquer despesa: não é possível que se faça contingenciamento das deno-‐
minadas receitas obrigatórias (exceções ao princípio da não vinculação orçamentária). São elas... Por previsão constitucional
Educação (Art. 212/CF); Saúde (Art. 198, § 2º/CF).
Por previsão legal Pagamento dos servidores públicos; Pagamento do serviço da dívida (Art. 9º/LRF).
b) Somente pode recair sobre despesas discricionárias: ou seja, sobre aquelas que envolvem atos de opção do ad-‐ministrador.
2. Requisito para ocorrer Contingenciamento (Art. 9º/LRF): apenas poderá ocorrer o contingenciamento se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal. a) Resumindo: a única situação fática que legitima o contingenciamento é a arrecadação abaixo da previsão orça-‐
mentária. Tal norma não vem sendo respeitada pelo governo federal, que busca efetuar a limitação diante do au-‐
mento de gastos obrigatórios por ele mesmo efetuados. 3. Empenho: ordem de pagamento a um serviço, obra ou fornecimento ao Poder Público.
a) Por gerar, o empenho, justa expectativa de recebimento do montante devido, não há que se falar em cance-‐lamento de empenhos já efetuados.
Pelo mesmo motivo, não há como sustar o cumprimento de contratos. b) Sua limitação, todavia, é aceitável.
Subvenções 1. Subvenção: auxílio financeiro, previsto no orçamento público, para ajudar entidades públicas ou particulares a
desenvolver atividades assistenciais, culturais ou empresariais. 2. Espécies de Subvenção
a) Sociais: destinadas a instituições de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa. b) Econômicas: destinadas a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pasto-‐
ril. 3. Requisitos
a) Previsão legal não há possibilidade de subvenção sei lei. b) Serviços de assistência social, médica e educacional. c) A suplementação deve ser a opção mais econômica (Lei 4.320/64, Art. 16). d) Proporcionalidade o valor da receita deve guardar sintonia com o serviço que for prestado ou oferecido à
comunidade. e) Análise prévia das condições de funcionamento da instituição (Lei 4.320/64, Art. 17). f) Não deve possuir fins lucrativos, salvo exceções na própria lei (Lei 4.320/64, Art. 19).
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4. Vedação Constitucional: a única vedação diz respeito à impossibilidade de subvencionar cultos religiosos ou igrejas (Art. 19, I/CF).
5. : estabelecida na lei orçamentária a destinação de recursos a determinada entidade, pública ou privada, não nasce direito a seu recebimento (STF).
6. Não liberada a subvenção dotada, cabe responsabilidade do Estado: pode-‐se pensar em indenização na hipótese de previsão real (geradora de expectativa) e de ausência de serieda-‐de na intenção e comportamento do governante.
7. Não há prazo para aplicação das subvenções recebidas: o que vale é a destinação efetiva. 8. É admissível a alteração do fim dos recursos: desde que a finalidade preservada seja atingida.
Desvio de Recursos, Corrupção e Improbidade. 1. Corrupção: comportamento de autoridades públicas que se desviam das normas aceitas, a fim de servir
a interesses particulares. a) Ao buscar formas de não arcar com a carga tributária, uma pessoa está agindo de maneira corrupta. b) Lei 8.429/92: especifica quais os comportamentos que caracterizam atos de improbidade. c) Art. 317/CP: pune a corrupção.
2. Formas de Prejuízo a) Menor ingresso de receitas
Evasão fiscal; Concessão de isenções indevidas.
b) Aumento das despesas: v.g., corrupção em licitações. c) Desvio de recursos: atos, por parte do agente público, que prejudicam o patrimônio do Estado.
3. Propina: ato vedado ao agente público, que consiste no fato dele receber, direta ou indiretamente, em razão de suas funções, alguma vantagem econômica indevida, para praticar, omitir ou retardar algum ato de suas atribuições.
4. O desvio de recursos no Brasil a) Segundo estudo feito pela ONG Transparência Internacional (TI), o Brasil aparece em 80º lugar dos
países menos corruptos do mundo. b) Segundo pesquisas, a corrupção é responsável por prejuízos de cerca de 5% do PIB.
5. Corrupção como agressão aos Direitos Humanos: trata-‐se de consequência evidente da corrupção; na medida em que os recursos públicos são desviados, o lesado não é o governo é o ser humano. O desvio de recursos impede a plena execução material dos direitos consagrados nos diplomas legais.
6. A Corrupção como fator de desenvolvimento social: muitos chefes do Executivo sentem-‐se estimulados a construir obras públicas como forma de arrecadar propinas. No entanto, a realização da obra pode be-‐neficiar o transporte, os prédios públicos e as residências próximas a elas. Trata-‐se de caso paradoxal em que vícios privados podem redundar em benefícios públicos.
7. Medidas de combate à Corrupção a) Educação da População; b) Democratização das Instituições; c) Livre Imprensa.
Precatórios 1. Precatório: solicitação que o juiz da execução faz ao presidente do tribunal respectivo para que ele requisite
verba necessária ao pagamento de credor de pessoa jurídica de direito público, em face de decisão judicial tran-‐sitada em julgado. a) Trata-‐se de mecanismo de satisfação do crédito. b) As empresas públicas exploradoras de atividade econômica estão excluídas do regime dos precatórios.
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2. Espécies de Pagamento de Débito a) Créditos Alimentares: são os valores imprescindíveis à subsistência do credor e de sua família (Art. 100, §
1º/CF). Exemplos: salários, vencimentos, proventos, pensões, benefícios previdenciários, indenizações por
morte ou invalidez, honorários de advogado etc. Possuem preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no Art. 100, §
2º/CF os créditos alimentícios ao idoso. Deve ser pago integralmente e devidamente atualizado.
b) Créditos Não-‐Alimentares: por exclusão, são todos aqueles que não estão incluídos na categoria dos créditos alimentícios.
c) Créditos de Pequeno Valor: os créditos de pequeno valor, tal como forem definidos em lei de cada unidade federativa (Art. 100, § 4º/CF), não serão pagos em forma de precatório (Art. 100, § 3º/CF).
Basta a comunicação, pelo juízo da execução, do transito em julgado da sentença, à Secretaria com-‐petente.
3. Ordem Dual de Pagamento: a partir da Emenda n. 30, instaurou-‐se a ordem dual de pagamentos; abrem-‐se duas sequências a dos precatórios não alimentares e a dos alimentares.
4. Formas Indiretas de Extinção do Precatório: o pagamento do crédito é a forma principal e direta de extinção dos precatórios; entretanto, a EC 62/2009 abriu a possibilidade de extinção por meios indiretos de pagamento. a) Compensação: acerto de contas de caráter constitucional entre o devedor público e o seu credor (ao mesmo
tempo, credor e devedor uma da outra). Tal compensação é obrigatória (Art. 100, § 9º/CF). b) Da compra de imóveis óveis públicos
c) Cessão do crédito: pode ocorrer cessão total ou parcial dos créditos constantes de precatórios (Art. 100, §
13/CF). 5. Limite de vinculação orçamentária: Art. 100, §15 (CF) lei complementar estabelecerá o limite da vinculação
orçamentária de montante destinado ao pagamento dos precatórios. a) Prof. Régis: trata-‐se de fraude
6. Assunção de débitos pela União: existe a possibilidade de assunção de débitos de precatórios de Estados, Muni-‐-‐
a) Objetivos Diminuir os juros; Tornar possível acordos de solução das dívidas entre Entes Federativos.
b) Perigo: pode se tornar motivo para barganhas políticas indesejáveis. 7. Intervenção Federal nos Estados e Intervenção dos Estados nos Municípios
a) Dispositivos Art. 34, V/CF: cabe intervenção federal na unidade federativa que suspender o pagamento da dívida
fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior. Art. 35, I/CF: estabelece a intervenção dos Estados-‐membros nos Municípios pelo mesmo motivo.
b) STF: é necessária a presença de dolo ou culpa do governante para que se defina a intervenção. consubstanciada na insuficiência de recur-‐
sos (...) não legitima a medida drástica (...), mormente quando o ente público, apesar da exaustão do erário, vem sendo zeloso (...) com suas ob
Prof. Régis e Min. Marco Aurélio: basta o elemento objetivo (não pagamento). 8. Responsabilidade do Chefe do Poder Executivo: caso deixe de efetuar a liberação dos recursos, de efetuar os
depósitos tempestivamente ou de efetuar a alocação orçamentária de recursos, na forma prevista no texto, o Chefe do Poder Executivo estará sujeito às penas previstas na LC 101/2000 (LRF) e também na Lei de Improbida-‐de Administrativa.
9. Emenda Constitucional n. 30: alterou a redação do Art. 100/CF e acrescentou o Art. 78 ao ADTC.
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a) Art. 78/ADCT: acrescentado pela EC n. 30, foi editado com a finalidade de adiar o pagamento de dívidas i-‐moderadamente acumuladas por todos os entes federativos.
Prof. Régis: o Art. 33/ADCT, análogo ao Art. 78, é constitucional, ao passo que o Art. 78, quase uma reprise daquele, é formal e materialmente inconstitucional. Este é obra do poder constituinte deri-‐vado; aquele, criação do poder constituinte originário.
STF: considerou o Art. 33 constitucional, mas não declarou inconstitucionalidade do Art. 78. 10. Opinião do Prof. Régis sobre as Emendas n. 30/2000 e n.62/2009: são emendas constitucionais inconstitucio-‐
nais. a) Além de serem inconstitucionais por não estarem dentro da competência do poder constituinte derivado (al-‐
tera o cláusulas pétreas, como o, na opinião do professor, Art. 100), elas agridem: O Princípio da Segurança Jurídica; O Pacto Federativo (onera de forma diferente o orçamento das entidades federativas); A Tripartição de Poderes; O Ato Jurídico Perfeito; A Coisa Julgada; O Direito Adquirido; O Princípio da Igualdade de todos os credores perante a Administração Pública; O Princípio da Moralidade Administrativa (Kiyoshi Harada Estado-‐devedor coage seu credor a
vender-‐deságio
A Despesa Pública e a Lei de Responsabilidade Fiscal 1. Despesa obrigatória de caráter continuado: LC 101/2000 (Art. 17) será obrigatória de caráter continuado a
2. Despesa com pessoal: todas as despesas com pessoal passaram a ser disciplinadas pela LC 101/2000; em seu
Art. 18, ela enumera todos os gastos que considera despesa total com pessoal. a) LC 101/2000 (Art. 21): estabelece casos de nulidade de ato que provoque aumento de despesa com pessoal.
Capítulo 18: Orçamento
Conceito clássico:
-‐ Orçamento como documento financeiro ou contábil, peça de previsão das receitas e a autorização das despesas, sem preocupação as necessidades reais da administração e da população, nem dos objetivos econômicos e soci-‐ais a atingir com sua execução (neutralidade do ponto de vista político). Peça-‐ficção: o dirigente respeitaria a lei caso lhe aprouvesse.
Conceito atual:
-‐ Orçamento-‐programa. Orçamento passa a definir, também, a orientação política do governo. Surgem as concep-‐ções políticas de justiça social e solidariedade nacional.
-‐ Orçamento é um programa de governo, uma lei periódica contendo previsão de receitas e fixação de despesas, programando a vida econômica e financeira do Estado; em suma, um instrumento de ação do Estado, de cum-‐primento obrigatório e vinculativo do comportamento do agente público.
-‐ Possui vários aspectos: o Político: revela os desígnios sociais e regionais na destinação das verbas. Dão esse caráter: o A Elaboração: Trata-‐se de como fazer funcionar o respeito ao funcionamento dos três Poderes, visto que
todos são chamados a se manifestar e participam, ativamente, da elaboração orçamentária; o O conteúdo: Tem-‐se, com o orçamento, ideia das finalidades que serão atingidas pela destinação de re-‐
cursos e sabe-‐se qual o caráter ideológico do governo; -‐ A democratização dos mecanismos de controle; -‐ Os encargos que deverão ser suportados pelo contribuinte: determina o plano de ação do governo.
o 1) Econômico: manifesta a atualidade econômica. Impõe a regra econômica de equilíbrio entre receitas e despesas e a planificação econômica (o Estado deve planejar seu crescimento).
o 2) Técnico: cálculo da receita e das despesas. o 3) Jurídico: pelo atendimento às normas constitucionais e legais.
Evolução do conceito de orçamento -‐ Direito Romano e Idade Média: Não se podia falar em controle orçamentário. Havia, porém, a cobrança de des-‐
pojos de guerra e pagamentos que se faziam ao erário. A necessidade de controle dos gastos e receitas surge com a passagem do Estado absoluto para o Estado liberal.
-‐ Estado liberal/Democracia Representativa: surge o conceito clássico de orçamento -‐ A idéia de orçamento-‐programa (conceito atual) surge apenas com a planificação econômico-‐social, inicialmente
na Rússia e depois em diversos países no período após a Segunda Guerra, como forma de recuperação econômi-‐ca.
Controvérsias sobre a natureza jurídica do orçamento -‐ Há diversas teorias:
Simples ato administrativo: mero instrumento de arrecadação, não dizendo respeito aos objetivos maio-‐res do Estado. Lei de meios.
Lei formal: sua aprovação (procedimento formal) é igual aos demais projetos (Arts. 59 a 69 da CF), ainda que seu conteúdo seja diferente das demais leis.
o Há, porém, peculiaridades: existência de prazos para que seja encaminhado pelo Executivo ao Legislativo (art. 35, §2º, ADCT), não pode ser objeto de lei delegada (art. 68, §1º, III, CF), o des-‐cumprimento de lei orçamentária resulta em responsabilidade do Presidente da República (art. 85, VI), existência de restrições previstas na destinação de recursos (art. 167), emendas são limi-‐tadas (art. 166, § 3), tem tramitação própria perante o Congresso Nacional, seu conteúdo é limi-‐tado à despesa e receita (art. 165, § 8º), etc.
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Lei material (em relação às receitas): na previsão dos recursos tributários e receitas originárias há cons-‐tante possibilidade de cobrança (previsão legal não se exaure numa só previsão). Possui caráter de gene-‐ralidade (alcança uma série ou classe de pessoas), abstração (a ser aplicada por subsunção da ação-‐tipo repetitiva nos casos concretos) e inovação do mundo jurídico (a lei produz efeitos na realidade, mudan-‐do direitos, criando obrigações, etc.). Nesse aspecto o orçamento caracteriza-‐se por ser um plano de go-‐verno, os fins devem ser buscados tal como previstos pelo legislador.
Lei material e formal: formal quanto às despesas (sempre previstas em um ato administrativo, efeitos ju-‐rídicos individuais e imediatos) e material quanto às receitas.
Ato-‐condição: situações que, para que produzam efeitos, necessitam de situação intermediária. As recei-‐tas estão previstas em lei tornando-‐se efetivas através dos atos dos funcionários (sendo que o orçamen-‐to autoriza tais atos dando eficácia à lei) e as despesas dependem de expressa previsão legal.
-‐ Em suma: para Régis de Oliveira, basta a afirmação de que é lei em sentido formal (aspecto formal), que esta-‐belece a previsão de receitas e despesas, consolidando posição ideológica governamental, que lhe imprime cará-‐ter programático. É também um plano de governo.
-‐ Obs: Não se pode estabelecer uma separação entre a parte que contém o plano financeiro ou as previsões (ato administrativo) e o texto legal que os aprova (lei formal), porque ambos são fragmentos de um todo orgânico.
Concepção moderna de orçamento -‐ Nova concepção de lei orçamentária: vinculativa da ação do Estado, além de previsão financeira e plano su-‐
bordinado à concepção política dominante. A estrutura do Estado moderno cede a imperativos de boa admi-‐nistração. O orçamento deve ser real, uma forma de planejamento, vinculando ação política e administrativa, um compromisso político.
-‐ Novos procedimentos. Ex: orçamento participativo (art. 44, f, III no Estatuto da Cidade), que visa à participação democrática além do voto eleitoral.
Noção moderna de gasto público dentro do orçamento -‐ A decisão da despesa é uma decisão política, devendo o governante atender aos reais interesses da sociedade.
Há, porém, restrições:
Obs: O que, para o administrador, era uma atividade discricionária, que ensejava opções ao político na escolha e destinação de verbas, passa a ser vinculada. Não deixa de ser política, uma vez que o constitu-‐inte ou o legislador infraconstitucional optaram por uma solução dentre as várias que possuíam.
A) Constitucional. Ex: art. 212 CF -‐ fixa percentuais mínimos da receita resultantes de impostos a serem investidos no ensino; investimento obrigatório em saúde segundo a EC 29/2000. (Educação e saúde fo-‐ram considerados, pelo legislador, valores essenciais e primordiais).
B) Legal: Ex: Outras LRF (LC 101/2000) -‐ no tocante ao pagamento dos servidores (art. 9, § 2º LRF); envio, juntamente ao orçamento, do Anexo de Metas e de Riscos (art. 4º, §§ 1º e 3º LRF) como forma de balizar o comportamento do agente público (neste caso, se deixar de atender às finalidades traçadas na LDO, deve demonstrar que não atingiu as finalidades porque ocorreu algum Risco Fiscal, ou seja, alguma con-‐trariedade fática ou jurídica); vinculação a para pagamento das obrigações constitucionais e legais e o
fixar nas despesas, no sentido de reconhecimento das dívidas públicas; necessidade de pagamento de todas as despesas (exe-‐cutar é cumprir o determinado, sejam as despesas de caráter continuado ou não), necessidade de fixar todas as despesas (reconhecimento da dívida), etc.
-‐ A execução do orçamento deve ser eficaz, uma vez que a inexecução ocorrente por excesso de poder, fora dos limites discricionários razoáveis pode ser questionada judicialmente por quem tiver interesse jurídico na deman-‐da. Nesse sentido, o Executivo deve sempre balizar sua conduta de forma condicionada ao sistema legal vigente, incluídos os princípios expressos no art. 37 CF. Apenas as particularidades de cada caso concreto podem obrigar ou não o Executivo a executar o orçamento, tal como aprovado e autorizado pelo Legislativo, não sendo razoável
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a exigência de cumprimento cego da lei orçamentária nem seu oposto, ou seja, total arbítrio. Assim, em regra, as despesas autorizadas obrigam o administrador, exceto nos casos em que se demonstrar a impossibilidade ou sé-‐ria inconveniência de sua efetivação (no entanto há algumas ressalvas a essa justificação luz, água, gás e outras despesas semelhantes (despesas de caráter continuado) não admitem justificativa capaz de impedir seu consu-‐mo). Importante ressaltar que as entradas são previsíveis, não exatas, sendo que a liquidação operar-‐se-‐á no curso do exercício financeiro, tendo o credor razoável certeza em receber o montante previsto se não existirem riscos.
Os princípios administrativos e o art. 37 da CF -‐ A Administração Pública deve obedecer a alguns princípios (art. 37, CF). São eles: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, eficiência, entre outros. -‐ Os princípios são mais uma limitação ao poder discricionário. Um dos pilares da boa administração é o atingi-‐
mento de suas finalidades: fim legal = finalidade de todas as leis (interesse público) e finalidade específica de ca-‐da lei.
-‐ Quanto às despesas:
A) Variáveis (sem arrimo legal) são sujeitas ao discricionarismo administrativo (podendo ou não ser pa-‐gas);
B) Fixas (decorrentes de norma constitucional ou legal) criam direito subjetivo em favor do credor, com pagamento obrigatório e pena de responsabilização do Presidente da República pelo seu não pagamen-‐to, estando o próprio Congresso nacional vinculado. Ex: despesas obrigatórias (de caráter continuado no orçamento) são os valores do fornecimento de serviços públicos no orçamento dos municípios, excluin-‐do-‐se qualquer juízo de conveniência e oportunidade para sua realização (existindo raras exceções para sua não execução, como motivos graves ou excepcionais, não havendo, no entanto, espaço para discri-‐cionariedade). Também a despesa de custeio possui caráter obrigatório.
Sistema de controle externo do orçamento -‐ Judiciário: Há vinculação do administrador ao princípio da legalidade. Logo, o Judiciário não pode examinar o
mérito político da decisão do administrador, mas apenas a legalidade do ato (não ocorrendo invasão de compe-‐tência), uma vez que não há discricionariedade para o Estado agir sem previsão legal ou excesso de poder. Há possibilidade de utilização dos meios judiciais por qualquer cidadão, seja por ação popular (proteção a interesses coletivos) ou ações individuais.
-‐ População: O orçamento pode ser um alerta ou recomendação aos investidores e cidadãos. Dessa forma, busca-‐se evitar a não inclusão de despesas, omissão de provisões de pagamento, com o risco de mascarar uma situa-‐ção de inadimplência e pujança econômica que o governo não possui, com o orçamento tornando-‐se mera peça de ficção.
-‐ Legislativo: efetua o controle externo, juntamente com seu órgão auxiliar, o Tribunal de Contas, os quais irão fiscalizar o orçamento não apenas no aspecto estritamente legal, mas segundo critérios de legitimidade e eco-‐nomicidade.
-‐ Quanto aos atos administrativos e sua discricionariedade, a liberdade outorgada pela lei ao administrador está vinculada à finalidade pública em face da qual foi admitida a discricionariedade. Desse modo, o poder discricio-‐nário nunca deixa de estar vinculado à ordem jurídica (tanto às leis que o limita, quanto aos princípios de todo o sistema).
Princípios orçamentários -‐ Os princípios defluem do todo sistematizado do ordenamento jurídico, sendo que os denominados princípios
orçamentários são características específicas que tais leis têm e que as tornam distintas das demais e de outros atos praticados pelo governo.
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-‐ Princípio do equilíbrio (art. 4º, a, I LRF): para alguns não é princípio, antes um pressuposto do orçamento, uma vez que o não equilíbrio entre gastos e receitas gerará aniquilamento do próprio Estado ou seu endividamento.
-‐ Princípio da universalidade: todas as receitas e despesas devem estar previstas na lei orçamentária (art. 165, § 5º CF). Exceção: tributos que podem ser cobrados de um ano a outro sem que estejam previstos na lei orçamen-‐tária, podendo ser previstos posteriormente à aprovação e sanção da lei própria (súmula 66 do STF, uma vez que o tributo se sujeita ao princípio da anterioridade, bastando que tenha sido instituído ou aumentado no exercício anterior para que possa ser cobrado no seguinte).
-‐ Princípio da anualidade: o orçamento deve ser atualizado todos os anos (art. 165, III, CF), existindo uma necessi-‐dade de periodicidade do orçamento para controle da população. Atualmente encontra-‐se ultrapassado, existin-‐do ao lado do orçamento anual o plano plurianual (art. 167, I CF), além do que dentro do orçamento anual exis-‐tem diversos orçamentos (fiscal, investimento, seguridade social).
-‐ Princípio da exclusividade (art. 165, § 8º CF): não pode o texto da lei orçamentária instituir tributo nem qualquer outra determinação que fuja às finalidade específicas de previsão de receita e fixação de despesas. Exceções (as únicas permitidas são as legais, isto é, do próprio dispositivo): operação para antecipação de receita (no início do ano, normalmente, o governo não tem caixa suficiente para as despesas iniciais, logo tem de obter financiamen-‐to perante bancos) e crédito suplementar. Ambas exceções independem de previsão orçamentária, diante de suas excepcionalidades.
-‐ Princípio da unidade (art. 165, § 5º): a peça orçamentária deve ser única e uma só, contendo todos os gastos e receitas. É princípio formal.
-‐ Princípio da não afetação (art. 167, IV, CF): veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa. Exceções: quanto à questão do ensino, saúde, Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, realização de ativi-‐dades da administração tributária, prestação de garantias às operações de crédito em antecipação de receitas, para atender ao pagamento de débitos para com a União. Tal dispositivo constitucional fala em vinculação de re-‐ceita de impostos, o que significa que será possível vincular taxas e contribuições de melhoria. Esse princípio sig-‐nifica que não pode haver mutilação das verbas públicas, o Estado não pode ser colocado dentro de uma camisa de força, deve possuir a disponibilidade para agir.
-‐ Outros princípios: especificação, programação, legalidade, sinceridade, clareza, etc.
As leis orçamentárias (art. 165, CF)
O plano plurianual (art. 165 CF, § 1º) -‐ Desdobramento do orçamento-‐programa. A lei estabelece: "de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras dela decorrentes e para as relativas
-‐ O orçamento é instável, visto as modificações da realidade. Hoje possui novas funções, sendo instrumento de programação econômica, influenciando na economia global do país. O plano plurianual define o planejamento das atividades governamentais. Limita-‐se a:
Despesas de capital (e as despesas delas decorrentes): investimentos, inversões financeiras e transferên-‐cias de capital. Investimentos são dotações para o planejamento e execução de obras, programas espe-‐ciais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou au-‐mento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. Inversões financeiras destinam-‐se à aquisição de imóveis ou de bens de capital, aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades, e outros. Transferências de capital são dotações realizadas por outras pesso-‐as de direito público ou privado (auxílios ou contribuições). As definições completas estão na Lei 4320/64, art.12.
Programas de duração continuada: investimentos que ultrapassem o exercício financeiro. -‐ u-‐
laci
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-‐ O que acontece:
Se o Presidente não envia o projeto do plano plurianual: 1º) Instauração de processo por crime de res-‐ponsabilidade (art. 85, IV), o que não resolve o problema; 2º) Restrição de que não se poderia iniciar qualquer atividade que envolvesse despesa de capital e outras dela e para as relativas aos programas de duração continuada, salvo autorização legislativa.
Se o projeto não é devolvido, rejeitado pelo Congresso: 1º) O presidente poderia promulgar seu próprio projeto, assumindo o risco de administrar o país; 2º) ou solicitar autorização legislativa.
-‐ O plano pode ser mudado, quando alterações forem imprescindíveis (se alteradas forem as circunstâncias eco-‐nômicas e sociais do Estado).
A lei de diretrizes orçamentárias LDO (art. 165, § 2º; alterada pela LC 101/2000) -‐ Lei anual que deve definir regras gerais que constarão do plano plurianual, orientar a elaboração da lei orçamen-‐
tária anual e dispor sobre as alterações na legislação tributária. Trata-‐se de lei anual. -‐ Compreenderá:
u-‐çar a proposta, estudá-‐la, alicerçando-‐se em dados concretos e factíveis;
Disposição sobre limitação de empenho (operação financeira e contábil, visando reserva de verbas para o pagamento de alguma despesa comprometida pela lei orçamentária, dentro da dotação específica), nesse caso, o que se veda não é o pagamento que decorre do empenho, mas a assunção de novas obri-‐gações, uma vez que assumida a obrigação, não como deixar de cumpri-‐la. não se pode, portanto, reali-‐zar operações de crédito que ultrapassem o limite do possível. contingenciamento ("congelamento") de dotações;
Estabelecimento de parâmetros para o administrador, delimitando critérios para os custos assumidos e ainda para aferição de resultados de programas financiados com recursos orçamentários (art. 4º, I, e, da LRF);
Disposição sobre "condições e exigências para transferência de recursos a entidades públicas e priva-‐das." (art. 4º, I, e, da LC 101/2000). Podem ser critérios tanto finalísticos como meramente formais.
Exigência do Anexo de Metas Fiscais, que deve acompanhar o projeto da LDO. Refere-‐se a três exercí-‐cios: fixa receitas e despesas; resultados nominal e primário; e montante da dívida pública, para o exer-‐cício a que se referirem e para os dois seguintes. Resultado primário: diferença entre receita e despesa, excluídos juros e o principal da dívida, pagos e recebidos. Nominal: é a diferença de todas as receitas e despesas.
Exigência de um Anexo de Riscos Fiscais, que os preveja e determine os rumos a serem tomados caso se concretizem.
"os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente" (art. 4º, § 4º). Isso se aplica à União.
-‐ O que acontece:
Se o Presidente não envia projeto de LDO: pode-‐se atualizar o previsto para o ano anterior, promulgan-‐do-‐o o Congresso. Não ocorrendo isso, cada despesa deverá ter autorização legislativa.
Se o projeto for rejeitado ou não for devolvido: o Presidente pode promulgar o texto ou pode-‐se impedir o recesso parlamentar, para que o Congresso se manifeste. A rejeição pode provocar a necessidade de solicitação especifica de verbas adicionais a todo instante.
-‐ A modificação da lei é muito difícil, ou mesmo impossível.
O orçamento anual LOA (fiscal, de investimento e da seguridade social). (art. 165, § 5º, I)
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-‐ Compreende o orçamento fiscal (receita e despesa). Conterá o orçamento de todas as entidades que detenham ou recebam dinheiro público, também o orçamento de investimento das empresas de maioria de capital social da União. Isso garante controle das empresas, ajuda na orientação dos recursos. Conterá ainda o orçamento da seguridade social, isto é, sobre os campos de atuação do Estado na saúde, previdência e assistência social.
-‐ Os prazos para o encaminhamento de projetos não estão ainda definidos, na ausência de lei complementar. Por isso, segue-‐se o prazo de até 30 de agosto, segundo o ADCT.
-‐ O projeto encaminhado ao Congresso deverá ter um anexo que demonstre a compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento (Anexo de Metas Fiscais). A lei orçamentá-‐ria anual deve ser compatível com a LDO. No anexo deve-‐se prever a compensação entre arrecadação e renúncia de receita.
-‐ Reserva de contingência: ajuda a garantir pagamentos imprevistos. -‐ O § 2º do art. 5º da LC 101/2000 define que deve constar da lei orçamentária anual e das leis de crédito adicio-‐
nal o refinanciamento da dívida. Créditos adicionais: a) crédito suplementar, para reforço; b) o especial, para as despesas sem dotação específica e c) o extraordinário, para atendimento de despesas urgentes e imprevisíveis.
-‐ A lei veda qualquer previsão de "crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada" (§ 4º); não pode haver previsão de investimento com duração superior a um exercício financeiro; as despesas do Banco Central devem integrar o projeto, assim como suas operações devem ser demonstradas trimestralmente, de acordo com a LDO; o Banco Central deve ser fiscalizado, no exercício de sua atividade financeira.
-‐ Quanto à alteração da lei orçamentária anual, pode ela ser modificada pontualmente. Não pode, contudo, ser substituída, já que, com sua fluência inicial, já produziu efeitos.
A lei complementar financeira (art. 165, § 9º, I da CF) -‐ Para plena eficácia dos dispositivos orçamentários, impõe-‐se a existência de uma lei complementar que disporá
sobre a matéria prevista nos três orçamentos e nas respectivas leis. A lei deve ainda estabelecer normas quanto à gestão direta e indireta, bem como as condições para a instituição e financiamento de fundos. (inciso segundo do mesmo artigo)
A tramitação legislativa
Iniciativa -‐ O poder de iniciativa é do Presidente da República, que envia os projetos. O Judiciário encaminha também uma
proposta orçamentária relativa a seus interesses. A competência para iniciar tais projetos não chega à iniciativa popular, nem a plebiscitos ou referendos, visto que a iniciativa é restrita ao Presidente e a matéria é extrema-‐mente técnica. Não se pode, contudo, afastar a possibilidade de manifestação da população para aprovação.
-‐ Veda-‐se o uso de medidas provisórias no que tange ao processo orçamentário. A exceção são despesas urgentes e imprevisíveis (crédito extraordinário).
-‐ O projeto, unificado, chega ao Legislativo para discussão. Se o Congresso não recebe proposta, seja qual for o motivo, considera a Lei de Orçamento vigente no ano anterior (art. 32 da Lei 4320/64).
-‐ Importante ocorrer a atualização por índices oficiais.
Mensagem aditiva -‐ Se o Presidente quiser alterar algo na proposta, pode enviar solicitação ao Congresso, desde que a parte refe-‐
rente à solicitação não tenha ainda sido votada.
Comissão mista -‐ A apreciação do projeto é feita por comissão mista de senadores e deputados. Essa comissão examina e emite
parecer sobre os projetos e contas apresentadas. Também deve avaliar planos e programas nacionais, regio-‐nais e setoriais previstos pela CF, fazendo o acompanhamento e fiscalização orçamentária.
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-‐ Ao Plenário cabe apenas votar o que estiver no relatório ou substitutivo apresentado.
Emendas -‐ A Comissão mista emite parecer sobre propostas de emenda. Contudo, a palavra final é do Plenário. Podem ser
propostas emendas mesmo por aqueles sem poder de iniciativa, para apreciação do Legislativo. O § 3ºdo art. 166 determina as exigências para aprovação de emendas: por exemplo, compatibilidade com o PPA e a LDO, in-‐dicação de onde provirão os recursos para efetivação da proposta, não pode haver emenda que objetive aumen-‐tar a despesa, são necessárias as previsões para as transferências que se efetuarão.
-‐ As emendas podem ser meramente formais: por exemplo, para correções e alterações nos dispositivos. Se após a aprovação de alterações no projeto houver recursos sem destinação especifica, devem ter eles utilização, co-‐mo créditos especiais ou suplementares, dependendo da autorização legislativa.
A não devolução do projeto no prazo ou sua rejeição total ou parcial A lei orçamentária é temporária. Por isso, findo o seu prazo de duração, cessa sua eficácia. Para a prorrogação, im-‐
põe-‐se nova lei. Contudo, o STF equiparou a situação de falta de devolução à rejeição total. Para a nova CF, se ocorre a rejeição, a Administração fica sem orçamento, pois não pode ser aprovado outro. A solução, para o prof. Regis, é subsistir a lei anterior, efetuando-‐se depois adaptações necessárias, com as autorizações do Legislativo. Se a rejeição for parcial, resolve-‐se como nas demais leis, mediante veto ou rejeição do veto, com posterior promulgação.
Vedações orçamentárias -‐ Não podem ser iniciados programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual (art. 167, I da CF). Ou
seja, deve-‐se seguir o orçamento aprovado. -‐ O agente público tem limite de gastos, não podendo ultrapassar os recursos disponíveis (inciso II), tampouco
pode haver empréstimos excedentes sem autorização do Legislativo (III). -‐ Proibições à vinculação da receita do imposto (inciso IV): nenhum imposto pode esvaziar seu conteúdo com des-‐
tinação específica. A vinculação só pode ocorrer se tratando de taxas e contribuições de melhoria, empréstimos fiscais e contribuições parafiscais com destinação específica.
-‐ Não se permite a abertura de crédito suplementar ou especial sem autorização legislativa e indicação dos recur-‐sos (inciso V).
-‐ Não pode haver transposição, remanejamento ou transferência de recursos entre órgãos ou categorias de pro-‐gramação, sem a autorização legislativa (inciso VI): o orçamento deve ser cumprido.
-‐ É proibida a concessão ou utilização de créditos ilimitados, para manter o equilíbrio do orçamento (inciso VII). -‐ É proibida a utilização de recursos, por exemplo, para cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, sem auto-‐
rização legislativa específica (inciso VIII). -‐ É vedada: a instituição de fundos sem a autorização legislativa (inciso IX), transferência voluntária de recursos e
a concessão de empréstimos para pagamento das despesas com pessoal ativo (inciso X), o uso de contribuições sociais do empregador (salários, receita ou faturamento e lucro do trabalhador) para outra finalidade que não o pagamento dos benefícios ao próprio trabalhador sujeito ao regime geral da providência, previsto no art. 201 da CF (inciso XI).
-‐ No § 1º, dispõe-‐se que obra planejada que dure mais de um ano para sua execução, deve ser prevista no PPA ou autorizada pelo Legislativo, sob pena de crime de responsabilidade. O § 2º determina que créditos especiais e extraordinários somente poderão se estender para o exercício seguinte com prévia autorização, pelo menos quatro meses antes do término do exercício corrente. Já o § 3º estabelece que podem ser feitas medidas provi-‐sórias quando a abertura de crédito extraordinário servir para atender necessidades urgentes ou imprevisíveis. Logicamente, devem passar em seguida pelo Legislativo para apreciação.
Recursos dos três Poderes
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-‐ Segundo o art. 168 da CF, os recursos para os órgãos dos três Poderes deverão ser entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos (LC 101/2000). Se o Executivo não repassar as verbas, estará realizando exercício ir-‐regular de poder, o que possibilita o ingresso do órgão em juízo para obter os recursos.
Despesa com pessoal -‐ A despesa com pessoal não pode ultrapassar os limites definidos pela LC 101/2000 (art. 169, CF). Segundo o § 1º,
aumento de remuneração, criação de cargos, entre outros, somente podem ser feitos se houver prévia dotação orçamentária suficiente e autorização específica na LDO, ressalvadas as empresas públicas e sociedades de eco-‐nomia mista.
O orçamento e o tributo nele não previsto -‐ Mesmo que os tributos já estejam instituídos, podem ser feitas alterações para incluir outros. Deve apenas exis-‐
tir lei prévia e o novo tributo deve ser cobrado no exercício seguinte.
O direito ao auxílio ou subvenção (matéria analisada no capítulo 20)/ Relatório Como forma de controle, bimestralmente o Executivo publicará relatório resumido de execução orçamentária (se-‐
gundo o art. 165, § 3º da CF).
Norma constitucional transitória -‐ Aplica-‐se o § 2º do art. 35 do ADCT à falta de norma legal disciplinando o processamento, vigência e encerra-‐
mento do exercício financeiro. A norma transitória estabeleceu prazos para vigência das disposições legais rela-‐tivas ao orçamento, enquanto não sobrevier lei complementar.
Desvinculação da receita da União. A liberdade outorgada, por lei, ao Chefe do Executivo Vinte por cento da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econô-‐
mico é desvinculado de órgão, fundo ou despesa, até o fim do ano de 2011. Nesse caso, o Poder Legislativo abriu mão de decidir sobre gastos públicos, restringindo sua competência a 80% das receitas. Não há qualquer finalidade especificada para esses recursos desvinculados. Isso não é bem visto pelo prof. Regis, tendo em vista o todo consti-‐tucional. Devia haver uma menor margem de discricionariedade para o Chefe do Executivo.
O orçamento participativo É uma iniciativa que a) busca a decisão descentralizada; b) cria conselhos populares, o que enseja opinião pública
independente; c) desloca a atenção do cidadão para os problemas locais; d) gera consciência de participação; e) evi-‐dencia dois focos de democracia: voto e participação; f) cria condições para aprovação do orçamento e desperta a participação; g) enseja processo aberto de discussão; h) precisa de auto-‐regulação interna.
A participação popular baseia-‐se no inciso XII do art. 29 da CF. Além disso, os dispositivos sobre a competência dos Municípios para atender aos interesses locais. Deve haver critérios seguros para que a opinião pública não seja ma-‐nipulada por conflitos políticos, propinas. Ainda, deve-‐se conseguir controlar os gastos públicos. A sociedade deve fiscalizá-‐los.
Aquilo que for captado como real necessidade no orçamento participativo não pode ser desprezado pelo gover-‐nante deve ser incluído no orçamento e cumprido (na opinião do Prof. Régis). Ao menos uma das necessidades elencadas devem vincular.
Problemas e divergências doutrinárias a respeito do orçamento
Orçamento de competência e de caixa e os resíduos passivos
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-‐ Balanço de competência: compreende todos os ingressos e saídas comprometidas durante o ano, independe do período de tempo. Balanço de caixa: refere-‐se ao período em que se realizam entradas e saídas, há limitação temporal.
-‐ O ano tem aspecto temporal, prazo de doze meses; o exercício é a satisfação de todos os interesses positivos e negativos do ano. No Brasil, confundem-‐se.
-‐ Resíduos passivos compreendem o que não foi pago durante o exercício. Por exemplo, o não pagamento de dí-‐vidas de precatórios não pagas.
Cobrança de tributos não previstos na lei orçamentária anual -‐ Se o redator do projeto de lei se esquece de alocar um recurso tributário previsto por lei anterior, considera-‐se
que pode o tributo ser exigido.
Alteração da lei orçamentária no curso do exercício (já abordado) -‐ O PPA pode ser alterado a qualquer momento, mesmo porque dura quatro anos, e as circunstâncias mudam.
Também a LDO. Contudo, não a lei orçamentária anual, que somente pode ser modificada mediante créditos adicionais. Logo, seu texto não pode ser alterado.
Iniciativa popular -‐ Não parece possível a permissão de alterar a lei orçamentária por iniciativa popular, plebiscito ou referendo:
não está previsto na constituição. Pode haver consulta ao povo sobre alguma iniciativa, mas não a toda a pro-‐posta.
Orçamento base zero Cada unidade deve zerar a receita em relação à despesa programada.
Orçamento funcional. PPBS -‐ Solução que vem sendo apontada é o orçamento funcional. Far-‐se-‐ia previsão global em favor dos servidores
encarregados de serviços estatais. A matéria é de opção política ou contábil. -‐ Os EUA instituíram o planning-‐programming budgeting system (PPBS). O orçamento passa a ser considerado
como instrumento de controle de execução. A atividade administrativa é considerada por programas; efetua seleções estratégicas; estuda a continuidade do processo de decisão e analisa as medidas das realizações. Bus-‐ca-‐se a otimização das despesas públicas. É apenas uma técnica de aplicação do orçamento.
Capítulo 21: Fiscalização Financeira e Orçamentária
-‐ Diz respeito ao controle dos gastos públicos e está previsto na Constituição Federal de 1988, nos Arts. 70 a 75.
Tipos de Fiscalização
-‐ Fiscalização contábil: contabilidade como técnica de controle sistemático das verbas arrecadadas e despendidas. -‐ Fiscalização operacional: obediência aos meios legais de liberação de verbas ou de sua arrecadação. Deve haver
controle rigoroso sobre as formas de procedimento da despesa, atendendo-‐se ao atingimento dos objetivos tra-‐çados.
-‐ Fiscalização financeira: ingresso e saída de dinheiro. -‐ Fiscalização orçamentária: correta aplicação da lei orçamentária, verbas devem ter a destinação prevista no
texto da lei especial aprovada.
Entidades da Administração
-‐ Entidades da administração direta: a administração centralizada, desenvolvida pela presidência da República e pelos ministérios, bem como, por órgãos (não pessoas jurídicas) a eles vinculados e autarquias.
-‐ Entidades da administração indireta: autarquias, sociedades de economia mista, empresas públicas e funda-‐ções.
Princípios
-‐ Legalidade: verificação da obediência aos requisitos necessários para que pudesse ter ocorrido a despesa, previ-‐são legal para que ela pudesse realizar-‐se.
-‐ Legitimidade: real atendimento das necessidades públicas; contraste da norma com as finalidades encampadas no sistema financeiro, para saber se bem jurídico almejado foi atingido.
-‐ Economicidade: obtenção da melhor proposta para efetuação da despesa pública, verificação da relação custo-‐benefício despesa.
-‐ Aplicação das subvenções: subvenções são auxílios que o Poder Público concede a entidades públicas ou priva-‐das sem finalidade lucrativa, para ajudá-‐las na consecução de finalidades tidas como relevantes ou de interesse público pelo Estado. Deve haver fiscalização da destinação destas verbas.
-‐ Renúncia de receitas: receitas públicas, quando previstas em lei, são sempre obrigatórias. Em caso de renúncia, por política fiscal, deve haver a fiscalização do Poder Público
Participação dos Poderes Legislativo e Judiciário
-‐ Sistema de controle instituído foi o legislativo, exercido pelo Congresso Nacional, que deve controlar as receitas e despesas públicas. Todas as decisões podem ser aferidas e reapreciadas pelo Poder Judiciário naquilo que diz respeito à legalidade dos atos praticados.
Tipos de controle
Controle interno
-‐ O controle interno cabe aos três órgãos do Poder tanto individualmente, de acordo com suas características próprias, e, ao mesmo tempo, de maneira integrada, a fim de que haja coordenação e uniformização dos com-‐portamentos e providências.
-‐ Art. 75-‐78 da Lei 4320/64: O controle será prévio, concomitante (durante a realização da despesa) e subseqüen-‐n-‐
tamento,
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-‐ Súmula 473 STF: controle poderá ser de legalidade, hipótese em que, se constatado o vício, ato será anulado pelo agente hierarquicamente superior ou próprio agente do ato, ou de mérito, em que se apura e afere a lega-‐lidade, conveniência ou oportunidade da despesa.
-‐ Constituição estabelece responsabilidade solidária daquele que praticou a irregularidade ou ilegalidade e daque-‐le a quem incumbe a fiscalização. Evita-‐se assim prevaricação no serviço público.
-‐ legitimidade ativa para denúncia de ilegalidade, um apelo ao e-‐
xercício da cidadania. -‐ Está obrigado à prestação de contas toda e qualquer pessoa que lide com recursos públicos, nova redação do
Art. 70 da CF impede exceções.
Controle externo
-‐ O controle externo é desenvolvido pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, e é ob-‐jeto de análise em um capítulo próprio.
Capítulo 22: Responsabilidade fiscal (Lei de Responsabilidade Fiscal LC 101/2000)
Generalidades
-‐ Instrumento regulador das contas públicas do país. -‐ Surge num contexto de descontrole dos gastos públicos, com gestões assumindo já impossibilitadas de cumprir
programas de governo por conta do compromisso com desequilíbrios financeiros legados pelas gestões anterio-‐res.
-‐ Exigência do FMI experiência do Fundo em gestão de finanças públicas quando do resgate financeiro de países em crise promoção de transparência em gestão fiscal modelo: Fiscal Responsibility Act da Nova Zelândia.
-‐ Visa coibir práticas como: desequilíbrio orçamentário, gasto excessivo com pessoal, opções irresponsáveis de crédito, descuido com o patrimônio público.
-‐ LRF disciplina os arts. 163 (Normas Gerais de Finanças Públicas) e 169 (Limites com gasto de pessoal)da CF. -‐ Vigência: imediata (entra em vigor na data da publicação). STF decidiu que normas que cuidam de finanças pu-‐
blicas tem vigência imediata. -‐ Limites de gasto para os três poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário, bem como o Ministério Público e os
Tribunais de Contas) e as três esferas de governo (União, Estados e Municípios). É lei NACIONAL e não FEDERAL (válida para os três entes da federação e não apenas para a União).
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe
-‐ Ação planejada e transparente; -‐ Prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas; -‐ Cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas; -‐ Obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da
seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
As disposições da LRF obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
A LRF se apoia em 4 eixos
PLANEJAMENTO TRANSPARÊNCIA CONTROLE -‐ RESPONSABILIZAÇÃO
-‐ Planejamento aprimorado pela criação de novas informações, metas, limites e condições para a renúncia de receitas e geração de despesas (inclusive com pessoal e seguridade), assunção de dívidas, operações de crédito e concessão de garantias.
-‐ Transparência divulgação ampla, inclusive pela internet, de quatro relatórios de acompanhamento da gestão fiscal, permitindo identificar receitas e despesas: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais, Relatório Re-‐sumido de Execução Orçamentária (RREO) e Relatório de Gestão Fiscal (RGF).
-‐ Controle aprimorado pela maior transparência e pela qualidade das informações, exigindo uma fiscalização mais efetiva e contínua dos Tribunais de Contas (âmbito da União e dos Estados; apenas alguns municípios tem TCU).
-‐ Responsabilização sanções sempre que houver o descumprimento de regras, com suspensão das transferên-‐cias voluntárias, garantias, e permissão para contratação de operações de crédito. Responsáveis sofrem sanções previstas na legislação sobre crimes de responsabilidade fiscal.
-‐ Objetivosfixação do agente responsável. É redefinir a cultura da atividade pública do país, não apenas dar contorno jurídi-‐co ao comportamento político. É verdadeira evolução conceitual, de forma a que o agente público saiba que e-‐
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xerce, não apenas um mandato ou um a função, mas que é integrante de uma ordem completa de preservação
Conceitos operacionais:
-‐ Ente da Federação -‐ a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município; -‐ Empresa controlada -‐ sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou
indiretamente, a ente da Federação; -‐ Empresa estatal dependente -‐ empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para
pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;
-‐ Receita corrente líquida -‐ somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:
Na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições para a previdência social do empregador incidente sobre prestação de serviço de terceiros e a contribuição à previdência feita pelo trabalhador e também as contribuições para o PIS (Programa de Integração Social);
Nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;
Na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira entre diferentes sistemas de previdência.
A respeito da receita corrente líquida, ela será apurada somando-‐se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (Art. 4º)
-‐ Pelo artigo 165 da Constituição Federal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias é o instrumento de planejamento que estabelece as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício fi-‐nanceiro subseqüente, que orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual e dispõe sobre as alterações na legis-‐lação tributária.
-‐ A Lei de Responsabilidade Fiscal define maior especificidade da Lei de Diretrizes Orçamentárias, a saber:
1) Disporá sobre o equilíbrio entre receitas e despesas, critérios e forma de limitação de empenho, nor-‐mas para o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas e condições para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.
2) Conterá o Anexo de Metas Fiscais (Plano Trienal), que: A) Fixará metas anuais para receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dí-‐
vida para o exercício a que se referirem e para os dois exercícios seguintes; B) Fará a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; C) Conterá demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo
que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-‐as com as fixadas nos três exercícios an-‐teriores e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econô-‐mica nacional;
D) Apresentará a evolução do patrimônio líquido nos últimos três exercícios, destacando a ori-‐gem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
E) Fará a avaliação financeira e atuarial de todos os fundos e programas estatais de natureza a-‐tuarial; e
F) Fará o demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
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3) Conterá o Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capa-‐zes de afetar as contas, informando as providências, caso se concretizem. Exemplo disso é a possibilida-‐de de aumento das despesas de pessoal por força de possível decisão desfavorável à prefeitura em pro-‐cesso movido por parcela do funcionalismo reivindicando reajuste salarial não concedido, em suposto desrespeito à lei salarial em vigor.
4) Determinará a forma de utilização e o montante, definido com base na receita corrente líquida, dos pagamentos de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
5) Determinará as despesas que não serão objeto de limitação, respeitados os limites para essas despe-‐sas definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal. Os Municípios que não tinham a Lei de Diretrizes Orça-‐mentárias aprovada até 5 de maio de 2000 deverão elaborá-‐la segundo as novas regras da Lei de Res-‐ponsabilidade Fiscal.
Até a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, para a maioria dos Muni-‐cípios, era apenas um mero indicador de intenções genéricas do governo municipal. Agora, a LDO deverá ser um verdadeiro instrumento de planejamento e norteador de elaboração da Lei Orçamentária Anual.
Lei Orçamentária Anual (Art. 5º)
-‐ A Lei Orçamentária Anual deverá ser elaborada de forma compatível com o Plano Plurianual, com a Lei de Dire-‐trizes Orçamentárias e com a Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo que:
-‐ Conterá demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constan-‐tes da Lei de Diretrizes Orçamentárias;
-‐ Será acompanhada do demonstrativo do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de renúncia de receita e do aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
-‐ Conterá reserva de contingência, definida com base na receita corrente líquida, destinada ao pagamento de passivos contingentes; e
-‐ Não consignará dotação para investimento, com duração superior a um exercício financeiro, que não esteja pre-‐visto no Plano Plurianual ou em lei que autorize sua inclusão. A realização desse tipo de investimento, sem pré-‐via inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize sua inclusão, caracterizará crime de responsabilidade, nos termos do parágrafo 1º do artigo 167 da Constituição Federal.
-‐ A Lei Orçamentária Anual conterá, também, três novas regras:
1) As despesas relativas à dívida pública, bem como as receitas que as atenderão, deverão constar da Lei Orçamentária Anual; já o refinanciamento da dívida deverá constar separadamente.
2) A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na Lei de Diretrizes Orçamentárias ou em legislação específica.
3) É vedado consignar na Lei Orçamentária Anual crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimi-‐tada. Deve ser destacada a transparência proposta pela Lei Orçamentária Anual, o que facilitará seu a-‐companhamento pelas Câmaras Municipais e pela sociedade civil, através dos novos anexos, e princi-‐palmente um maior controle das operações de crédito e serviço da dívida.
-‐ A Constituição, em seu artigo 165, estabelece algumas regras que convém ressaltar:
1) O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo sobre as receitas e despesas con-‐tendo as isenções, as anistias, as remissões, os subsídios e os benefícios financeiros, tributários e credití-‐cios; e
2) A Lei Orçamentária Anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despe-‐sa, não se incluindo na proibição a autorização para a abertura de créditos suplementares e para a con-‐tratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita.
-‐ Pelo artigo 167 da Constituição, são vedados:
1) O início de programas ou projetos não incluídos na Lei Orçamentária Anual;
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2) A realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
-‐ O mesmo artigo 167 da Constituição estabelece também que:
1) Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem pré-‐via inclusão no Plano Plurianual ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilida-‐de;
2) Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autoriza-‐dos, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses desse exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro sub-‐seqüente;
3) A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública;
4) É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos próprios dos Estados e Municí-‐pios e dos recursos relativos a transferências constitucionais, para prestação de garantia ou contragaran-‐tia à União e para pagamentos de débitos para com esta; e
5) Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público, ser-‐lhes-‐ão entregues até o dia 20 de cada mês, na forma da Lei Complementar. A Constituição, em seu artigo 29-‐A, cujos efeitos dar-‐se-‐ão a partir de 1º de janeiro de 2001, estabelece que o total da despesa do Poder Le-‐gislativo municipal, incluídos os subsídios dos vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências constitucionais efetivamente realizado no exercício anterior:
o A) 8% para Municípios com população de até 100 mil habitantes; o B) 7% para Municípios com população entre 100.001 e 300 mil habitantes; o C) 6% para Municípios com população entre 300.001 e 500 mil habitantes; e o D) 5% para Municípios com população acima de 500 mil habitantes.
-‐ A Lei de Responsabilidade Fiscal não prevê nenhum limite para a margem de suplementação orçamentária, que, se for elevada, pode distorcer a execução do orçamento aprovado, frustrando todo o processo de discussão para o estabelecimento dos programas de governo. Cumpre observar que continuam válidas as normas da Lei 4.320/64, embora, se houver conflito com algum dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, prevaleça essa por ser lei complementar e mais recente.
Execução Orçamentária e Cumprimento das Metas (Art. 8º a 10)
-‐ A execução orçamentária de 2000 deve seguir as normas estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, ainda que o orçamento tenha sido feito anteriormente Até 30 dias após a publicação dos orçamentos, o Executivo es-‐tabelecerá o cronograma de execução mensal de desembolso. Ao final de um bimestre, se verificado que a reali-‐zação da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabeleci-‐das no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, nos 30 dias subseqüentes, limita-‐ção de empenho segundo critérios fixados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.
-‐ Não serão objetos de limitação as despesas que constituam obrigações legais, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida e as ressalvadas por essa lei. No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações, cujos empenhos foram limitados, dar-‐se-‐á de forma proporcio-‐nal às reduções efetivadas. No caso de o Legislativo ou o Judiciário ou o Ministério Público não promoverem su-‐as próprias limitações no prazo estabelecido, fica o Poder Executivo autorizado a fazê-‐lo segundo os critérios fi-‐xados na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
-‐ Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Executivo avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na Câmara Municipal.
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-‐ Os sistemas de contabilidade e administração financeira deverão identificar os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais, para a observância da ordem cronológica determinada pelo artigo 100 da Constituição Fede-‐ral. No entanto, é sempre conveniente lembrar que a programação dessa despesa, ao ser incluída na Lei Orça-‐mentária Anual, deverá constar apenas pelo título da despesa e pelo seu valor total, sem qualquer identificação dos beneficiários, face ao princípio de que o orçamento não conterá nomes nem matéria estranha.
-‐ A Lei de Responsabilidade Fiscal cria a limitação de empenho, que passa a ser obrigatória, caso a realização da receita não possa comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Ane-‐xo de Metas Fiscais. Isso pode constituir um freio à execução orçamentária. Tal fato reforça ainda mais a neces-‐sidade de que a elaboração do Anexo de Metas Fiscais se proceda de forma realista, calcada em dados bastante seguros, e a melhores planejamento e gestão das receitas municipais. É importante, portanto, o estabelecimento de critérios bastante adequados para a limitação de empenho e das despesas que não serão objeto de limitação na estruturação da Lei de Diretrizes Orçamentárias, de modo a permitir uma melhor gestão fiscal que possa ga-‐rantir as prioridades de governo.
Previsão da Arrecadação (Art. 11 a 13)
-‐ São obrigatórias a instituição, a previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos de competência da prefei-‐tura. A inobservância dessa determinação impedirá que ela receba transferências voluntárias. As previsões de arrecadação serão acompanhadas de demonstrativo da evolução da receita nos últimos três exercícios, da proje-‐ção para os dois exercícios seguintes e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
-‐ A Câmara Municipal só poderá fazer alterações na receita estimada se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.
-‐ A previsão do montante de operações de crédito não poderá ser superior ao montante das despesas de capital, constantes do projeto de lei orçamentária.
-‐ O Executivo colocará à disposição da Câmara Municipal, do Tribunal de Contas e do Ministério Público, no míni-‐mo 30 dias antes do prazo final para o encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as esti-‐mativas das receitas, inclusive da receita corrente líquida, para o exercício subseqüente e as memórias de cálcu-‐lo.
-‐ Até 30 dias após a publicação dos orçamentos, as receitas previstas serão desdobradas em metas bimestrais de arrecadação, com especificação das medidas de combate à evasão e à sonegação, quantidade e valores de ações para a cobrança da dívida ativa e dos créditos passíveis de cobrança administrativa.
-‐ Vinha sendo prática corrente na maior parte das prefeituras estabelecer primeiro as despesas e depois prever as receitas, de forma que essas totalizassem o valor daquelas. Isso fazia com que o orçamento ficasse artificial, ge-‐rando uma série de problemas, como a disputa interna no governo por verbas, atritos com a Câmara Municipal e desgaste com a população, que concluía que não bastava ter a reivindicação incluída no orçamento se não havia os recursos necessários.
A Lei de Responsabilidade Fiscal obriga o Executivo a apresentar a previsão detalhada e tecnicamente justificada da receita 30 dias antes da entrega da proposta orçamentária, bem como seu desdobramento em metas bimes-‐trais para melhor controle da gestão das receitas.
-‐ Passam a ser obrigatórias a instituição e a efetiva arrecadação de todos os tributos da competência da prefeitu-‐ra; a inobservância disso impedirá que ela receba transferências voluntárias. Os poucos Municípios que ainda não cobram os tributos de sua competência deverão preparar projetos de leis tributárias para ser apreciados pe-‐las Câmaras Municipais, ainda este ano, para vigorar a partir de 2001. É importante destacar que a maioria dos Municípios já vem cobrando seus tributos. Pelos dados de 1997 da Secretaria do Tesouro Nacional, do total de Municípios, 95% cobravam ISS, 94% taxas, 90% IPTU e apenas 18% Contribuição de Melhoria.
Renúncia de Receita (Art. 14)
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A renúncia de receita compreende a anistia, a remissão, o subsídio, o crédito presumido, a concessão de isenção em caráter não geral, a alteração de alíquota ou a modificação de base de cálculo que implique redução de recei-‐ta.
-‐ Toda renúncia de receita deverá: -‐ 1) Estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-‐financeiro no exercício em que deva ini-‐
ciar sua vigência e nos dois exercícios seguintes; e -‐ 2) Atender ao disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
A) Demonstração, pelo proponente, de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária Anual e que não afetará as metas de resultados fiscais previstas; e
B) Estar acompanhada de medidas de compensação no exercício em que deva iniciar sua vi-‐gência e nos dois exercícios seguintes. o Essa compensação poderá ser concretizada através do aumento de receita proveniente
da elevação de alíquotas, da ampliação da base de cálculo e da majoração ou criação de tributo ou contribuição. Caso seja necessária a adoção da compensação, a renúncia só entrará em vigor quando implementadas as medidas de compensação.
-‐ Pode ser feita a renúncia de receita para o cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respecti-‐vos custos de cobrança.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, ao dificultar a renúncia de receita, deverá garantir maior nível de arrecadação, eliminando a pressão dos contribuintes que visam obter benefícios fiscais sobre o Executivo, e imporá restrições à guerra fiscal entre Municípios.
Geração da Despesa (Art. 15 e 16)
-‐ É irregular, não autorizada e lesiva ao patrimônio a criação, a expansão ou o aperfeiçoamento de ação de gover-‐no que acarrete aumento da despesa quando não for acompanhada de estimativa do impacto orçamentário fi-‐nanceiro e não contenha declaração do ordenador da despesa de que o aumento é compatível com a Lei Orça-‐mentária Anual, com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. A estimativa deve apresentar as premissas e a metodologia de cálculo utilizada.
-‐ Para ser compatível com a Lei Orçamentária Anual, a despesa deve ter dotação específica e suficiente ou estar abrangida por crédito genérico, de forma que, somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a rea-‐lizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício.
-‐ Enquadram-‐se nessas restrições o empenho e a licitação de serviços, o fornecimento de bens ou a execução de obras e a desapropriação de imóveis urbanos.
-‐ A Lei de Diretrizes Orçamentárias poderá indicar a despesa considerada irrelevante, para as quais não se aplicam essas restrições. Trata-‐se de despesas de valor inferior a um certo montante de pequeno valor.
-‐ A Lei de Responsabilidade Fiscal impõe, assim, sérias restrições às despesas não previstas, fazendo com que o Executivo faça uma proposta orçamentária mais cuidadosa e realista. O ordenador da despesa passa a assumir maior responsabilidade, pois terá de declarar que o aumento de despesa foi previsto na Lei Orçamentária Anual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e no Plano Plurianual, bem como responder por tal afirmação.
Despesa Obrigatória de Caráter Continuado (Art. 17)
-‐ É a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
-‐ Incluem-‐se como despesa de caráter continuado, por exemplo, os aumentos salariais ao funcionalismo dados acima do reajuste que recompõe a perda inflacionária, contratar funcionários, adequar planos de carreiras, o ato que cria ou aumenta os cargos públicos, prestar novos tipos de assistência social, a instituição do programa de renda mínima e programas de bolsa-‐escola.
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-‐ Essas despesas têm tratamento especial na lei, pois geram despesas além do normal da administração, criando déficits orçamentários, a menos que haja compensações que anulem seu efeito financeiro. Com a Lei de Respon-‐sabilidade Fiscal, essas despesas tornam-‐se mais difíceis de ser realizadas, pois os atos que as criarem ou as am-‐pliarem (salvo para o serviço da dívida ou o reajustamento de remuneração de pessoal) deverão satisfazer a três condições:
1) Apresentar a estimativa do impacto orcamentário-‐financeiro no exercício em que deva entrar em vi-‐gor e nos dois exercícios subseqüentes, com as premissas e metodologia de cálculo utilizadas;
2) Demonstrar a origem dos recursos para seu custeio, devendo seus efeitos financeiros ser compensa-‐dos pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa; e
3) Apresentar a comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais.
-‐ Considera-‐se aumento permanente de receita aquele proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo. Não são consideradas para esse efeito as melhorias na administra-‐ção das receitas, como, por exemplo, a ampliação do número de contribuintes e o resultado do combate à sone-‐gação.
-‐ A criação ou a ampliação dessas despesas não será executada antes da implementação dessas medidas, que integrarão o instrumento que as criarem ou aumentarem. Sua criação deve incorporar a anulação de impacto negativo no resultado primário ou nominal.
Despesas com Pessoal (Art. 18 a 20)
A despesa total com pessoal é o somatório dos gastos com ativos, inativos, pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pela prefeitura às entidades de previdência.
-‐ Os valores dos contratos de terceirização de mão-‐de-‐obra que se referem à substituição de servidores e empre-‐gados públicos serão contabilizados como "outras despesas de pessoal".
-‐ Embora a intenção do legislador tenha sido a de evitar o crescimento das despesas de pessoal por meio da ter-‐ceirização de mão-‐de-‐obra, aqui podem caber diferentes interpretações, a saber:
O caput do artigo 18 define a "despesa total com pessoal" e o seu parágrafo 1º, o que são "outras des-‐pesas de pessoal". Em nenhum momento manda englobar as outras despesas à despesa de pessoal. As-‐sim, trata-‐se de outras despesas de pessoal e não faz parte da "despesa total com pessoal".
O caput só faz referência a gastos com servidores e só se orçam e contabilizam como despesas com pes-‐soal aquelas realizadas com servidores. Por outro lado, pode-‐se argüir que o parágrafo 1º, do art. 18, es-‐tá integrado ao caput, a começar por constar do mesmo artigo/dispositivo. Além disso, o título da conta previsto no parágrafo tem a palavra "outras". Ora, pela prática, só são orçados ou contabilizados como outras, demais despesas, aqueles gastos que fazem parte de uma mesma categoria mas não se enqua-‐dram dentre as contas detalhadas/discriminadas anteriormente. Assim, a terceirização deve ser contabi-‐lizada como despesa total com pessoal.
Os contratos firmados sempre colocam como objeto a prestação de serviços. Não é possível caracterizar formalmente que esses contratos irão provocar a substituição de pessoal na administração pública, a menos que se explicite no contrato tratar-‐se de contratação de mão-‐de-‐obra.
-‐ Será difícil caracterizar a terceirização como despesa total com pessoal, a não ser que interesse ao Município escapar do limite que a lei impõe às despesas com serviços de terceiros, que não poderão, em termos de per-‐centual da receita corrente líquida, ultrapassar a verificada em 1999 até 2003. Se o Município estiver sem pro-‐blemas com o limite de despesa total com pessoal previsto na lei e apresentar problemas com o limite das des-‐
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pesas com serviço de terceiros, o dispositivo da terceirização, previsto no parágrafo 1º, do artigo 18, pode servir para burlar o limite de expansão previsto na lei para as despesas com esses serviços.
-‐ Admitindo-‐se, contudo, que seja considerada a terceirização como despesa total com pessoal, a questão é saber como medir quanto dos serviços contratados a partir da entrada da lei em vigor refere-‐se à terceirização. Aqui, há um enorme grau de subjetividade e um campo quase infinito para discussões entre o Executivo e o Legislativo e entre governos e Tribunais de Conta. Ainda mais que não está prevista a regulamentação dessa matéria por lei ordinária ou qualquer outro ato.
-‐ A despesa total com pessoal, em cada período de apuração, não poderá exceder 60% da receita corrente lí-‐quida para os Municípios, dos quais 54% para o Executivo e 6% para o Legislativo.
-‐ A despesa total com pessoal será apurada somando-‐se a realizada no mês em referência com as dos 11 meses imediatamente anteriores, adotando-‐se o regime de competência. Nos limites acima definidos não serão com-‐putadas as despesas:
De indenização por demissão de servidores ou empregados;
Relativas a incentivos à demissão voluntária;
Decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração; e
Com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos provenientes: o Da arrecadação de contribuições dos segurados; o Da compensação financeira que considere a contagem recíproca do tempo de contribuição na
administração pública e na atividade privada; e o Das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade.
A despesa total com inativos deve ser diminuída da parcela que for coberta: o 1) Pela contribuição dos segurados; o 2) Pela compensação financeira paga pelo INSS; e/ou (aqui só vale para quem tem fundo) o 3) Pelas demais receitas próprias de um fundo específico. Assim, só as despesas com inativos suportadas
pelo Tesouro Municipal devem ser incluídas como integrantes da despesa total com pessoal. Observe-‐se também que, na conceituação da receita corrente líquida indexador do limite da despesa total com pessoal , estão excluídas as contribuições dos segurados e a compensação financeira paga pelo INSS.
o Assim, há uma indução à criação de sistema previdenciário autofinanciável. Com relação à Câmara Municipal, existem limitações quanto às despesas com pessoal nos seguintes casos:
o Pelo artigo 29, inciso VII, da Constituição, o total da despesa com a remuneração dos vereadores não poderá ultrapassar o montante de 5% da receita do Município;
o Pelo artigo 29-‐A, parágrafo 1º, a Câmara Municipal não gastará mais de 70% de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus vereadores
o Os efeitos do artigo 29-‐A dar-‐se-‐ão a partir de 1º de janeiro de 2001. o As Câmaras Municipais já estão sujeitas, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, ao limite de 6%
da receita corrente líquida para sua despesa total com pessoal. Estarão, a partir do próximo ano, sujeitas a mais três limitações:
1) A despesa total menos os gastos com inativos não poderá superar determinado per-‐centual da receita tributária mais transferências constitucionais;
2) A remuneração dos vereadores não poderá superar 5% da receita municipal; e 3) A folha de pagamento não poderá superar 70% da receita.
o Considerando que, na maioria dos Municípios, a receita corrente líquida e a receita total são muito pró-‐ximas da receita tributária mais transferências constitucionais, o limite de 6% da receita corrente líquida para a despesa total com pessoal, estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, poderá ficar acima dos limites previstos pelo artigo 29-‐A da Constituição, especialmente para os Municípios maiores e/ou que tenham poucos inativos. Nesses casos, o que limita a despesa total com pessoal da Câmara Munici-‐pal é o artigo 29-‐A da Constituição e não a Lei de Responsabilidade Fiscal. Em qualquer caso, deve ser obedecido o limite menor entre o previsto pela Constituição e pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
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Controle da Despesa Total com Pessoal (Art. 21 a 23)
O Poder ou órgão cuja despesa total com pessoal em 1999 estiver acima dos limites estabelecidos deverá enqua-‐drar-‐se no respectivo limite em até dois e x e r c í c i o s , eliminando o excesso, gradualmente, à razão de, pelo menos,50% ao ano. A inobservância, no prazo fixado, implicará que a prefeitura não poderá receber transferên-‐cias voluntárias, obter garantia e contratar operações de crédito, ressalvadas a destinada ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução da despesa total com pessoal.
Se um Município tiver uma despesa total com pessoal de 70% da receita corrente líquida em 1999, apresentará um excesso de 10% dessa receita em relação ao limite de 60%. Para enquadrar-‐se no limite, ele deverá, até o fi-‐nal do primeiro exercício, restringir sua despesa total com pessoal a, no máximo, 65% da receita, tendo que, no final do segundo exercício, atingir o limite.
É nulo o ato que provoque aumento da despesa total com pessoal que: o 1) Não tenha a estimativa do impacto financeiro no exercício e nos dois exercícios seguintes; o 2) Não tenha declaração do ordenador da despesa de que será respeitado o Plano Plurianual, a Lei de Di-‐
retrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual; o 3) Estabeleça a vinculação ou equiparação para a remuneração de pessoal; o 4) Ocorra sem prévia dotação orçamentária e autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias; o 5) Não observe o limite legal aplicado às despesas com pessoal inativo; e o 6) Ocorra nos 180 dias anteriores ao final do mandato.
A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos será realizada ao final de cada quadrimestre. Se a despesa total com pessoal exceder 95% do limite, ou seja, 51,3% da receita corrente líquida para o Executi-‐
vo e 5,7% da respectiva receita para o Legislativo, ficarão vedados: o 1) Concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os
derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, assegurada a revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;
o 2) Criação de cargo, emprego ou função; o 3) Alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; o 4) Provimento de cargo, admissão ou contratação, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria
ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; e o 5) Contratação de hora extra, salvo no caso das situações previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Se a despesa total com pessoal ultrapassar os limites, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois qua-‐drimestres seguintes, sendo pelo menos 1/3 no primeiro quadrimestre. O objetivo poderá ser alcançado tanto pe-‐la extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos, sendo facultada a redução temporária da jornada de trabalho, com a adequação dos vencimentos à nova carga horária.
Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, a prefeitura não poderá receber transferências voluntárias, garantias e contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinancia-‐mento da dívida mobiliária e as que visem à redução da despesa total com pessoal. Essas restrições aplicam-‐se imediatamente se essa despesa exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato.
Essas sanções aplicam-‐se aos Municípios qualquer que seja o poder desajustado. Se o Executivo estiver ajustado mas o Legislativo não, ainda assim o Município será punido. Não há uma sanção específica para o Executivo ou para o Legislativo.
Vale destacar que a Constituição estabelece, em seu artigo 169, as seguintes restrições para a despesa total com pessoal:
o 1) A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pela administração direta ou indireta só poderão ser feitas:
A) Se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; e
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B) Se houver autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, ressalvadas as empre-‐sas públicas e as sociedades de economia mista;
o 2) Decorrido o prazo estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal para a adaptação aos parâmetros previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Esta-‐dos, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites;
o 3) Para o cumprimento dos limites estabelecidos durante o prazo fixado, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:
A) A redução, em pelo menos 20%, das despesas com cargos em comissão e funções de confi-‐ança; e
B) A exoneração dos servidores não-‐estáveis; e C) Se essas medidas não forem suficientes, o servidor estável poderá perder o cargo, desde
que ato normativo motivado de cada um dos poderes especifique a atividade funcional, o ór-‐gão ou a unidade administrativa objeto da redução de pessoal. O servidor que perder o cargo fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço e o cargo objeto da redução será considerado extinto, sendo vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.
Despesas com a Seguridade Social (Art. 24)
Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a indi-‐cação da fonte de custeio total e sem o atendimento das exigências a que estão submetidas as despesas obriga-‐tórias de caráter continuado, sendo permitida:
o A concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilitação previstas em lei; o A expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados; e o O reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de preservar o seu valor real.
Assim, para a concessão de um novo benefício, deverá ser feito o cálculo atuarial, incorporando esse benefício e a compensação que será feita para garantir o equilíbrio financeiro do sistema de seguridade social, como, por exemplo, o aumento da contribuição dos servidores.
Transferências Voluntárias (Art. 25)
Transferência voluntária é a entrega de recursos correntes ou de capital ao Município, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sis-‐tema Único de Saúde (SUS).
São exigências, além das estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias: o 1) A existência de dotação específica; o 2) A vedação de transferências voluntárias para pagamento de despesas de pessoal; o 3) A comprovação, por parte do beneficiário:
A) De que se acha em dia com o ente transferidor no tocante ao pagamento de tributos ou empréstimos, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele rece-‐bidos;
B) Do cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde; C) Da observância dos limites das dívidas, operações de crédito, de inscrição em restos a pagar
e da despesa total com pessoal; D) Da previsão orçamentária de contrapartida; e E) É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes da Lei de Responsabili-‐dade Fiscal, excetuam-‐se aquelas relativas a ações nas áreas de educação, saúde e assistência social, ficando protegida a população do Município caso a prefeitura incorra nas sanções previstas na Lei de Responsabilidade
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Fiscal, à exceção do não cumprimento do limite da despesa total com pessoal que viole o artigo 169, parágrafo 2º, da Constituição, já referido, quando os repasses relativos a ações na área social são suspensos.
Destinação dos Recursos Públicos para o Setor Privado (Art. 26 a 28)
A destinação de recursos para cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Or-‐çamentária Anual ou em seus créditos adicionais.
Compreende a concessão de auxílios, subsídios, subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital.
Dívida e Endividamento (Art. 29)
Os conceitos de dívida são os seguintes: o 1) Dívida pública consolidada ou fundada Montante das obrigações financeiras assumidas em virtude
de leis, contratos, convênios ou tratados e de operações de crédito, para amortização em prazo superior a um ano e aquelas de prazo inferior a um ano cujas receitas tenham constado do orçamento.
o 2) Dívida pública mobiliária Dívida em títulos emitidos pelas três esferas de governo. o 3) Operação de crédito Compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito,
emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outros derivativos financeiros, além da assunção, reconheci-‐mento ou confissão de dívidas pelo Município.
o 4) Concessão de garantia Compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumi-‐da.
o 5) Refinanciamento da dívida mobiliária Emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária. O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término de cada exercício, o montante do final do exercício anterior mais as operações de crédito autorizadas no orçamento para esse efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária.
Limites da Dívida Pública e das Operações de Crédito (Art. 30)
No prazo de 90 dias após a publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Presidente da República submeterá ao Senado proposta de limites, em percentual da receita corrente líquida, para a dívida consolidada da União, dos Estados e dos Municípios. A proposta conterá a metodologia de apuração dos resultados primário e nominal.
Até a aprovação pelo Senado, continuam valendo as regras da Resolução 78/98, do próprio Senado, destacando-‐se:
o 1) As operações de crédito realizadas em um exercício não poderão exceder o montante das despesas de capital fixadas na Lei Orçamentária Anual, ressalvadas as autorizadas pelo Legislativo, por maioria abso-‐luta;
o 2) As operações de crédito dos Municípios e de suas respectivas autarquias e fundações observarão si-‐multaneamente os seguintes limites:
A) O montante das operações realizadas em um exercício não poderá ser superior a 18% da receita líquida real anual;
B) O dispêndio anual com o serviço da dívida não poderá exceder a 13% da receita líquida real; e
C) O saldo da dívida não poderá superar em duas vezes a receita líquida real, para os pleitos analisados em 1998, decrescendo essa relação à base de 1/10 por ano, até atingir valor equi-‐valente a uma receita líquida real para os pleitos analisados de 2008 em diante;
o 3) São excluídas dos limites do serviço da dívida as operações de crédito contratadas pelos Municípios com organismos multilaterais de crédito ou com instituições oficiais federais de crédito ou de fomento, a
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fim de financiar projetos de investimento para a melhoria da administração das receitas e das gestões fiscal, financeira e patrimonial; e
o 4) O saldo das garantias concedidas não poderá exceder a 25% da receita líquida real e o saldo devedor das AROs não poderá exceder a 8% dessa receita.
Entende-‐se como receita líquida real aquela realizada nos 12 meses anteriores ao mês em que se estiver apu-‐rando, sendo excluídas as receitas provenientes de operações de crédito, de anulação de restos a pagar, de alie-‐nação de bens, de transferências vinculadas e transferências voluntárias ou doações recebidas com o fim especí-‐fico de atender a despesas de capital. O superávit financeiro das autarquias e fundações, excluídas as de caráter previdenciário, será considerado como receita.
Sempre que alterados os fundamentos das propostas de limites, em razão de instabilidade econômica ou de alterações nas políticas monetária ou cambial, o Presidente da República poderá encaminhar ao Senado solicita-‐ção de revisão dos limites.
Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada para fins de aplicação dos limites. Essa mudança poderá trazer impacto sobre o endivida-‐mento dos Municípios devedores dos precatórios.
Observe-‐se, contudo, que essa obrigação só se aplica a partir do orçamento de 2000, não atingindo o estoque de atrasados anterior.
Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do montante da dívida consolidada será efetuada ao final de cada quadrimestre.
Recondução da Dívida aos Limites (Art. 31)
Se a dívida consolidada ultrapassar o limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida em um ano, reduzindo o excedente em pelo menos 25% no primeiro quadrimestre. Enquanto perdurar o excesso, a pre-‐feitura estará proibida de realizar operação de crédito, inclusive ARO, e deverá obter resultado primário neces-‐sário à recondução da dívida ao limite.
Vencido o prazo para o retorno da dívida ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o Município ficará também impedido de receber transferências voluntárias. As restrições se aplicam imediatamente se o montante da dívida exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato.
O Ministério da Fazenda divulgará, mensalmente, a relação dos entes que tenham ultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobiliária.
A obrigação de cumprir os limites da dívida consolidada, conceito agora definido na Lei de Responsabilidade Fiscal, só ocorrerá depois que o Senado fixá-‐los após proposta do Presidente da República, tendo os Municípios um ano para se ajustar aos novos limites. Enquanto isso, as limitações ficarão por conta da Resolução 78/98, do Senado, que é bastante restritiva quanto à contratação de operações de créditos, fazendo com que a ultrapassa-‐gem dos limites só ocorra se houver elevação dos encargos financeiros das dívidas do Município ou queda em sua receita corrente líquida.
Contratação das Operações de Crédito (Art. 32 e 33)
A prefeitura interessada formalizará seu pleito demonstrando a relação custo-‐benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento às seguintes condições:
o Estar prevista na lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica; o A observância dos limites e condições fixados pelo Senado; o Que as operações de crédito não excedam o montante das despesas de capital; e o A observância das demais restrições estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal.
O Ministério da Fazenda efetuará o registro eletrônico das dívidas, garantindo o acesso público às informações, que incluirão encargos e condições de contratação, saldos atualizados e limites relativos às dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias.
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A instituição financeira que contratar operação de crédito com o Município exceto quando relativa às dívidas mobiliária ou externa, deverá exigir comprovação de que a operação atende à Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo considerada nula com a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e demais encargos finan-‐ceiros, caso isso não se verifique.
O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação.
Os Municípios continuarão a obedecer às condições, aos limites e aos procedimentos estabelecidos pela Resolu-‐ção 78/98, do Senado, até que uma outra resolução seja aprovada.
Pelo artigo 18, da Resolução 78/98, é vedada a contratação de operações de crédito no segundo semestre do último ano do mandato. Já era difícil e quase inacessível à grande maioria dos Municípios conseguir contratar operações de crédito. Agora será mais difícil ainda, pois eles terão que respeitar os limites e condições estabele-‐cidos adicionalmente na Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim, para poder contar com mais recursos, os Municí-‐pios terão de desenvolver suas receitas tributária , uma vez que as transferências voluntárias também poderão ser reduzidas por causa das restrições da lei.
Vedações de Operações de Crédito (Art. 34 a 37)
É vedada a operação de crédito sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida já contraída. Excetuam-‐se da vedação as operações com instituição financeira estatal que não se destinem a financiar despe-‐sas correntes ou refinanciar dívidas não contraídas com a própria instituição concedente. Equiparam-‐se a ope-‐rações de crédito e estão vedados:
o A antecipação de receita de tributo cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido ; o O recebimento antecipado de valores de empresa em que a prefeitura detenha o controle; o A assunção de compromisso ou confissão de dívida com fornecedor; e o A assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori
de bens e serviços. Ficam proibidas as renegociações de dívidas, o que se constitui numa das maiores restrições da Lei de Responsa-‐
bilidade Fiscal, pois sempre ocorreram refinanciamentos de dívidas que já haviam sido refinanciadas. As prefeituras estarão forçadas a pagar suas dívidas refinanciadas para não cair nas punições decorrentes da Lei
de Responsabilidade Fiscal.
Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (Art. 38)
A Antecipação da Receita Orçamentária (ARO) cumprirá as exigências das contratações de operações de crédito, mais as seguintes:
o Somente poderá realizar essas operações a partir do dia 10 de janeiro, liquidando-‐ as até o dia 10 de de-‐zembro do mesmo ano;
o Não serão autorizadas se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação; e o Estarão proibidas enquanto existir operação não resgatada e, em qualquer condição, no último ano de
mandato. As AROs não serão computadas para efeito da regra que estabelece que as operações de crédito não podem
exceder o montante das despesas de capital. As AROs serão efetuadas mediante abertura de crédito junto à ins-‐tituição financeira vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central, que manterá sistema de acompanhamento e controle do saldo do crédito aberto e, no caso de inobservância dos limites, apli-‐cará as sanções cabíveis à instituição credora.
As restrições da Lei de Responsabilidade Fiscal impedem a contratação de ARO para o pagamento do 13º salário no seu devido tempo, pois entre o dia 10 de dezembro e 9 de janeiro do ano seguinte estão proibidas.
Garantia (Art. 40)
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A garantia estará condicionada ao oferecimento de contra-‐garantia em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida e à adimplência da prefeitura relativamente às suas obrigações com o garantidor e às entidades por ele controladas, observado o seguinte:
o Não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do próprio ente; o A contra-‐garantia poderá consistir na vinculação de receitas tributárias próprias e provenientes de trans-‐
ferências constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-‐las e empregá-‐las na liquida-‐ção da dívida vencida;
o No caso de operação de crédito com organismo financeiro internacional ou instituição federal de crédito e fomento para o repasse de recursos externos, a União só prestará garantia à prefeitura que atenda às exigências legais para o recebimento de transferências voluntárias;
o É nula a garantia concedida acima dos limites fixados pelo Senado; e o É vedado às entidades da administração indireta conceder garantia, a não ser para o caso de empresa
controlada a subsidiária ou controlada sua, ou a prestação de contragarantia nas mesmas condições.
Restos a Pagar (Art. 42)
Nos últimos oito meses do mandato, os governantes não poderão contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente nesse período ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para esse efeito. Na determinação da disponibilidade de caixa, serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício. A decorrência é que não poderão ser feitos contratos de última hora que onerem o próximo mandato, nem deixar restos a pagar que não possam ser pagos com recursos do mandato.
Essa é uma das mais importantes restrições da Lei de Responsabilidade Fiscal, criando limitações de empenho aos prefeitos no último ano de mandato. Ela permitirá à nova administração iniciar uma gestão executando o novo plano de governo e não esperando um a dois anos para tanto, conforme a gravidade da herança financeira deixada.
Disponibilidades de Caixa (Art. 43)
As DCs serão depositadas em instituições financeiras oficiais. As dos regimes de previdência social ficarão em conta separada e aplicadas nas condições de mercado.
É vedada a aplicação de DC em títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações das empresas controladas, empréstimos aos segurados e ao poder público, inclusive a suas empresas controladas.
Preservação do Patrimônio Público (Art. 44 a 46)
É vedada a aplicação da receita da alienação de bens e direitos para despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social. A venda de patrimônio destinada à previdência social cresce o fundo previ-‐denciário, ajudando em equilíbrio atuarial. Pode servir também para ajudar a quitar ou reduzir débitos do Execu-‐tivo com a previdência dos servidores.
A Lei Orçamentária Anual e as leis de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente aten-‐didos aqueles em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Orçamentárias. O Executivo encaminhará à Câmara Municipal, até a data do envio da Lei de Diretrizes Orçamentárias, relatório com as informações necessárias ao cumprimento desse dis-‐posto, ao qual será dada ampla divulgação. É nulo de pleno direito ato de desapropriação de imóvel urbano ex-‐pedido sem prévia e justa indenização em dinheiro ou prévio depósito judicial do valor da indenização.
A Lei de Responsabilidade Fiscal reforça o planejamento e a execução do plano de governo, ao só permitir novos projetos após adequadamente atendidos aqueles em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, que ficam, assim, garantidas.
Transparência da Gestão Fiscal (Art. 48 e 49)
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Uma importante contribuição da Lei de Responsabilidade Fiscal é a transparência da gestão fiscal, ao estabelecer que todos os principais relatórios fiscais devam ser amplamente divulgados, ao mesmo tempo que assegura a participação da sociedade na discussão da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual do Muni-‐cípio.
Será dada ampla divulgação, inclusive na Internet, para a Lei Orçamentária Anual, a Lei de Diretrizes Orçamentá-‐rias, as prestações de contas e seu parecer prévio, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária, o Relatório de Gestão Fiscal e as versões simplificadas desses documentos. A transparência será assegurada também medi-‐ante incentivo à participação popular e a realização de audiências públicas, tanto pelo Executivo quanto pela Câmara Municipal, durante os processos de elaboração e de discussão da Lei Orçamentária Anual e da Lei de Di-‐retrizes Orçamentárias.
As contas apresentadas pelo Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, na Câmara Municipal e no órgão responsável pela sua elaboração, para consulta pelos cidadãos e instituições.
Da Escrituração e Consolidação das Contas (Art. 50 e 51)
Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas observará: o A disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão,
fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada; o A despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência, apurando-‐
se, em caráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa; o As demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjuntamente, as transações e operações de
cada órgão, fundo ou entidade da administração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa es-‐tatal dependente;
o As receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas em demonstrativos financeiros e orçamentá-‐rios específicos;
o As operações de crédito, as inscrições em restos a pagar e os demais compromissos com terceiros deve-‐rão ser escriturados de modo a evidenciar o montante e a variação da dívida pública no período, deta-‐lhando, pelo menos, a natureza e o tipo de credor; e
o A demonstração das variações patrimoniais dará destaque à origem e ao destino dos recursos proveni-‐entes da alienação de ativos.
o No caso das demonstrações conjuntas, excluir-‐se-‐ão as operações intragovernamentais. -‐ A edição de normas gerais para a consolidação das contas caberá ao órgão central de contabilidade da União,
enquanto não implantado o Conselho de Gestão Fiscal. -‐ A administração pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial. -‐ As novas regras para a contabilização das contas visam garantir as informações necessárias ao controle das no-‐
vas regras estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Exemplo disso é a necessidade de contabilizar indi-‐vidualmente os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais, para fins de observância da ordem cronológi-‐ca.
-‐ A criação de um sistema de custos permitirá à prefeitura avaliar sua execução orçamentária, obtendo maior agilidade na redução de custos de obras, de compras e de serviços de terceiros. Além disso, permitirá a elabora-‐ção de orçamentos realistas, facilitando sua execução.
-‐ Outra novidade importante é a necessidade de apurar o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa.
Relatório Resumido da Execução Orçamentária (Art. 52 e 53)
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária, previsto no artigo 165 da Constituição e detalhado na Lei de Responsabilidade Fiscal, incluirá todos os poderes e o Ministério Público e será publicado até 30 dias após o en-‐cerramento de cada bimestre. O descumprimento do prazo previsto sujeita a prefeitura a não receber transfe-‐rências voluntárias nem contratar operações de crédito.
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Será composto de: o 1) Balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as:
A) Receitas por fonte realizadas e a realizar, bem como a sua previsão atualizada; e B) Despesas por grupo de natureza com a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o sal-‐
do. o 2) Demonstrativos da execução das:
A) Receitas por categoria econômica e fonte, com a previsão inicial, a previsão atualizada para o exercício, a realizada no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a realizar;
B) Despesas por categoria econômica e grupo de natureza da despesa com a dotação inicial, do-‐tação para o exercício, despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no exercício; e
C) Despesas por função e subfunção. o 3) Demonstrativos relativos à receita corrente líquida (evolução e previsão até o final do exercício), re-‐
ceitas e despesas previdenciárias, resultados nominal e primário, despesas com juros e restos a pagar.
Os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária constarão destacadamente nas receitas de opera-‐ções de crédito e nas despesas com a amortização da dívida.
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária referente ao último bimestre do exercício será acompanhado também de demonstrativos:
o De que as operações de crédito não excederam o montante das despesas de capital; o Das projeções atuariais dos regimes de previdência; e o Da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos recursos dela decorrentes.
Quando for o caso, serão apresentadas justificativas da limitação de empenho e da frustração de receitas, espe-‐cificando as medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança.
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária deverá ser elaborado de forma padronizada, segundo modelo que poderá ser atualizado pelo Conselho de Gestão Fiscal. Sua composição e a forma de funcionamento serão dispostas em lei.
Embora seja chamado de relatório resumido, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária dá um amplo con-‐junto de informações ao Executivo, ao Legislativo e à sociedade sobre a execução orçamentária e sua previsão, permitindo a maior parte dos controles previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal. Sendo um relatório trabalhoso e de grande importância, deverá merecer toda a atenção e cuidado em sua elaboração.
Relatório de Gestão Fiscal (Art. 54 e 55)
Ao final de cada quadrimestre, será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos o RGF assinado, dentro de suas competências, pelo prefeito, pelo presidente de Mesa Diretora do Legislativo, pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno e por outras autoridades definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão. O Relatório será publicado até 30 dias após o encerramento do período a que corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive pela Internet. O descumprimento do prazo pelo Executivo ou Legislativo sujeita a prefeitura a não receber transferências voluntárias e a não contratar operações de créditos.
O RGF conterá: o 1) Comparativo com os limites de que trata a Lei de Responsabilidade Fiscal (despesa total com pessoal,
distinguindo aquelas com inativos e pensionistas, as dívidas consolidada e mobiliária, a concessão de ga-‐rantias e operações de crédito, inclusive ARO);
o 2) Indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites; e o 3) Demonstrativos, no último quadrimestre, da disponibilidade de caixa em 31 de dezembro e da inscri-‐
ção em restos a pagar e do cumprimento dos prazos das AROs.
A inscrição dos restos a pagar deverá ser apresentada separadamente com relação às despesas: o Liquidadas; e
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o Empenhadas e não liquidadas.
O relatório do presidente da Câmara e demais membros da Mesa Diretora conterá apenas as informações relati-‐vas à despesa total com pessoal (distinguindo aquelas com inativos e pensionistas), a indicação das medidas cor-‐retivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites, e os demonstrativos, no último quadrimes-‐tre, do montante das disponibilidades de caixa em 31 de dezembro e da inscrição, em restos a pagar, das despe-‐sas especificadas.
O relatório deverá ser elaborado de forma padronizada, segundo modelo que poderá ser atualizado pelo Conse-‐lho de Gestão Fiscal. O RGF deverá permitir o controle de observância dos limites e condições estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo, juntamente com o Relatório Resumido da Execução Orçamentária, impor-‐tante relatório para acompanhamento e controle da gestão fiscal.
Prestações de Contas (Art. 56 a 58)
Devem prestar contas o prefeito e o presidente da Câmara Municipal, sendo dada ampla divulgação a essas prestações de contas.
Os Municípios encaminharão suas contas ao Executivo da União até 30 de abril, com cópia para o Executivo do respectivo Estado. O descumprimento do prazo impedirá, até que a situação seja regularizada, que a prefeitura receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária.
Os Tribunais de Contas emitirão parecer prévio conclusivo sobre as contas se outro não estiver estabelecido nas Constituições estaduais ou nas leis orgânicas municipais no prazo de 60 dias do recebimento ou, no caso das capitais e Municípios que tenham menos de 200 mil habitantes, o prazo será de 180 dias.
Os Tribunais de Contas não entrarão em recesso enquanto existirem contas pendentes de parecer prévio.
No prazo de 60 dias do recebimento, se outro não estiver estabelecido nas Constituições estaduais ou nas leis orgânicas municipais, será dado o parecer pela comissão da Câmara Municipal que trata de orçamento e finan-‐ças, sobre o parecer do Tribunal de Contas relativo às contas do município.
A prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as provi-‐dências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e do combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para o incremento das receitas tributárias e de contribuições.
A Lei de Responsabilidade Fiscal dá destaque especial à gestão das receitas próprias municipais, reforçando a ava-‐liação de que parte importante do ajuste fiscal dos Municípios poderá ocorrer por meio de melhor aproveitamento de seu potencial tributário. Por isso, é importante o Município desenvolver uma política tributária responsável, cobrando efetivamente todos os tributos que são de sua competência.
Fiscalização da Gestão Fiscal (Art. 59)
A Câmara Municipal, diretamente ou com o auxílio do Tribunal de Contas e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal, com ênfase no que se refere:
o Ao atingimento das metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias ; o A limites e condições para a realização de operações de crédito e inscrição em restos a pagar; o A medidas para o retorno da despesa total com pessoal e das dívidas consolidada e mobiliária aos res-‐
pectivos limites; o À destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos; e o Ao cumprimento do limite de gastos totais da Câmara Municipal.
O Tribunal de Contas alertará os poderes ou órgãos quando constatar: o A possibilidade de ocorrência de ultrapassagem do limite das despesas com juros ou de não-‐
cumprimento das metas de resultado primário ou nominal, estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais;
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o Que a despesa total com pessoal ultrapassou 90% do limite, ou seja, 48,6% da receita corrente líquida para o Executivo e 5,4% dessa receita para o Legislativo;
o Que as dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e da concessão de garantia se encon-‐tram acima de 90% dos respectivos limites;
o Que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei; e o Fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades.
Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os cálculos dos limites da despesa total com pessoal do Executi-‐vo e da Câmara Municipal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal impõe maior responsabilidade ao Tribunal de Contas, que deverá acompa-‐nhar mensalmente as metas, limites e condições estabelecidos, tanto para o controle do Executivo quanto para o controle da Câmara Municipal, devendo se manifestar imediatamente e não apenas após concluído o exercício, quando da transgressão das regras estabelecidas.
Disposições Finais e Transitórias (Art. 60 a 75)
Regras gerais Limites inferiores àqueles previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal para as dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito e concessão de garantias poderão ser fixados por lei municipal.
Os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação se hou-‐ver autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual e em convênio ou ajuste. Assim, deve ser revista e adequada a cessão de servidores, equipamentos, prédios e o pagamento de aluguéis para ór-‐gãos estaduais e federais.
Regras para os Municípios com população inferior a 50 mil habitantes o Pelo censo demográfico de 1996, há 5.027 Municípios com menos de 50 mil habitantes, que correspon-‐
dem a 91,3% dos 5.507 Municípios brasileiros, sendo facultado a eles optar por: Demonstrar o cumprimento dos limites com despesa total com pessoal e apuração da dívida ao
final do semestre, em vez de a cada quatro meses, como é para os demais Municípios; Divulgar o Relatório de Gestão Fiscal e os demonstrativos de receita corrente líquida, receitas e
despesas previdenciárias, resultados nominal e primário, juros e restos a pagar em até 30 dias após o encerramento do semestre, em vez de a cada quatro meses, como é para os demais Mu-‐nicípios; e
Elaborar os anexos de metas fiscais e riscos fiscais e o demonstrativo da compatibilidade da pro-‐gramação dos orçamentos com os objetivos e metas a partir de 2005, em vez de iniciar a partir da publicação da lei, como é para os demais Municípios.
o Se ultrapassados os limites relativos à despesa total com pessoal ou à dívida consolidada, enquanto per-‐durar essa situação, o Município com população inferior a 50 mil habitantes ficará sujeito aos mesmos prazos de verificação e de retorno aos limites definidos para os demais Municípios.
Os Municípios pequenos ganham, assim, maiores prazos para se adaptar às novas regras da lei no que diz respeito à confecção e apresentação dos relatórios e demonstrativos. Poderão se preparar melhor para as novas tarefas, podendo contar com a experiência adquirida dos demais Municípios. Permanecem, contudo, com as mesmas limi-‐tações fiscais da Lei de Responsabilidade Fiscal estabelecidas para os demais Municípios.
o Apoio técnico e financeiro: A União prestará assistência técnica e cooperação financeira aos Municípios com vistas ao
cumprimento das normas desta lei. A assistência técnica consistirá no treinamento e no de-‐senvolvimento de recursos humanos e na transferência de tecnologia, bem como no apoio à divulgação dos relatórios pela Internet.
151
A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e valores, a concessão de financi-‐amentos e o repasse de recursos oriundos de operações externas.
Esses financiamentos vêm sendo concedidos pelo BNDES, através do Programa de Moderni-‐zação da Administração Tributária e da Gestão de Setores Sociais Básicos (PMAT) e pelo Mi-‐nistério da Fazenda em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a-‐través do Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Municípios Brasileiros (PNAFM). O PMAT destina-‐se à modernização da administração tributária, visando propor-‐cionar aos Municípios atuar na obtenção de mais recursos e na melhoria da qualidade e re-‐dução do custo na prestação de serviços nas áreas de administração geral, assistência à cri-‐ança e jovens, saúde, educação e geração de oportunidades de trabalho e renda.
Alteração de prazos Na ocorrência de calamidade pública, estado de defesa ou de sítio, serão suspensas a contagem dos prazos e
metas previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal. Os prazos para o cumprimento dos limites previstos serão du-‐plicados se o crescimento real do PIB nacional, regional ou estadual for inferior a 1% nos quatro últimos trimes-‐tres.
Na hipótese de se verificarem mudanças drásticas na condução das políticas monetária e cambial, reconhecidas pelo Senado, o prazo para a dívida consolidada retornar aos seus limites poderá ser ampliado em até 16 meses.
Conselho de Gestão Fiscal O acompanhamento e a avaliação da gestão fiscal serão realizados por Conselho de Gestão Fiscal, constituído
por representantes de todos os poderes e esferas de governo, do Ministério Público e de entidades técnicas re-‐presentativas da sociedade. Terá por objetivo:
o A harmonização e coordenação entre os entes da Federação; o A disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação e execução do gasto público,
na arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na transparência da gestão fiscal; o A adoção de normas de consolidação das contas públicas, de padronização das prestações de contas e
dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal da Lei de Responsabilidade Fiscal, de normas e padrões mais simples para os pequenos Municípios, bem como de outros necessários ao controle social; e
o A divulgação de análises, estudos e diagnósticos. O Conselho instituirá formas de premiação aos prefei-‐tos que alcançarem resultados meritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fiscal pautada pelas normas da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Prazos e condições para enquadramento da despesa total com pessoal e serviço de terceiros O Poder ou órgão cuja despesa total com pessoal em 1999 estiver acima dos limites estabelecidos deverá se
enquadrar no respectivo limite em até dois exercícios , eliminando o excesso, gradualmente, à razão de, pelo menos, 50% ao ano. A inobservância, no prazo fixado, impedirá que a prefeitura receba transferências voluntá-‐rias, obtenha garantia e contrate operações de crédito, ressalvadas a destinada ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução da despesa total com pessoal.
Punições pessoais As infrações dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal serão punidas segundo o Código Penal; a Lei
1.079, de 10 de abril de 1950 (que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julga-‐mento); o Decreto-‐Lei 201, de 27 de fevereiro de 1967 (que dispõe sobre a responsabilidade dos prefeitos e ve-‐readores); a Lei 8.429, de 2 de junho de 1992 (que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito); e demais normas da legislação pertinente.
Capítulo 27: Empréstimos públicos
Introdução
-‐ Em relação aos empréstimos, há de se fazer uma distinção:
A) Os adquiridos perante sujeito determinado: não oferece maior dificuldade, resolvendo-‐se pelos me-‐canismos de direito comercial ou civil.
B) Os adquiridos no mercado anônimo de capitais: surgem os problemas quando o Estado oferece títulos ao público. Aí, o nascimento, a modificação e a extinção são mais complexos, dando origem a diversos questionamentos jurídicos.
-‐ Genericamente, empréstimo público é o contrato administrativo pelo qual o Estado recebe determinado valor que se obriga a pagar, na forma por ele estipulada.
Natureza jurídica
-‐ Há duas opiniões sobre o empréstimo:
1) obrigação unilateral autônoma de direito público (Sayagués Laso, Luiz Maria Drago e outros): ele tem características especificas que não permitem analisá-‐lo como contrato, tipificando uma obrigação autônoma unilateral com valor por si mesma, que pode ser utilizada de distintas maneiras e com fins di-‐versos: para obter fundos, mediante sua alienação, para obter outros resultados de caráter econômico etc.
Problema: o ato de autorização legislativa para contratação de empréstimo é um, e o ato de concretização do empréstimo, outro. São dois atos jurídicos autônomos o primeiro ingressa no mundo jurídico por lei, sendo um ato unilateral, e o segundo ato é o da contratação, sendo bila-‐teral. O ponto central de tal teoria esbarra na afirmação de que, como ato de soberania, não podia comportar a execução forçada ou coativa, tanto no campo interno, como no âmbito in-‐ternacional.
2) contrato, seja de direito privado ou de direito público: discutem sobre se seria regido pelo direito pri-‐vado (Gabriel Franco, Henri Laufenburger etc.) ou direito público (Régis) ambos devem manter íntegra a denominada equação econômico-‐financeira do contrato. Seria de direito público porque ele difere do comum pela finalidade sempre está presente o interesse público , pela exigência de forma especial no caso a lei -‐, pela unilateralidade da rescisão e da alteração das denominadas clausulas regulamenta-‐res.
-‐ Em outras palavras, trata-‐se de contrato de direito público porque:
1) Deve haver previsão orçamentária;
2) Exige disposição legal especifica do órgão legislativo solicitante.
3) Há obrigatoriedade de autorização e controle do Senado;
4) Necessária a finalidade pública;
5) É possível alteração unilateral de determinadas cláusulas, se assim foi previsto na lei;
6) Há sujeição a prestação de contas;
7) Há inviabilidade de execução específica; e
8) Pode ocorrer possibilidade de rescisão unilateral (resgate antecipado). -‐ Trata-‐se, pois, de uma operação de crédito, conforme o art. 29, III da LRF.
Empréstimos compulsórios
-‐ Deve ser excluído deste tema, porque em nada se assemelha a empréstimo público:
1) Não é empréstimo por ser compulsório;
2) Não pode ser compulsório se é empréstimo.
153
-‐ Empréstimo público pressupõe manifestação livre da vontade, o que não ocorre no compulsório este é tributo, podendo ter como fato gerador o fato previsto para o imposto.
-‐ Quanto à natureza:
1) Empréstimo público: contratual; e
2) Empréstimos compulsórios: tributária.
Figura contratual
-‐ A validade do negócio jurídico requer: I -‐ agente capaz; II -‐ objeto lícito, possível, determinado ou determinável; III -‐
-‐ No caso do contrato denominado empréstimo, pode ele ser de coisas fungíveis (mútuo, art. 586) ou não fungí-‐veis (comodato, art. 579); ambos pressupõem tradição.
-‐ Requisito básico: princípio da autonomia da vontade, contemplando a liberdade contratual e a liberdade de contratar.
-‐ Outros requisitos: a vontade deve ser livremente manifestada (do que resulta o pacta sunt servanda), princípio da boa-‐fé.
-‐ Considerações sobre o crédito:
1) Sentido subjetivo: despertar relação de confiança, merecer crédito; caráter de crença ou confiança (Fábio Konder Comparato). Dá-‐se credito ao governo ou a determinada pessoa do governo.
2) Sentido objetivo: determinada quantia em dinheiro que se toma emprestada de outrem; noção de di-‐nheiro, como entrada nos cofres públicos (não receita, mas mera entrada, pois é movimento de caixa).
Disciplina constitucional do crédito
-‐ Art. 163, II/CF n-‐dações e demais entidades controladas pelo Poder Pú
-‐ Ao lado da norma complementar, compete à União, privativamente, legislar sobre política de crédito (art. 22, VII/CF).
-‐ As regras básicas sobre emissão de titulo, forma, prazo etc. competem a União. Além de emitir comando genéri-‐cos, cabe-‐lhe fiscaliz art. 21, VIII/CF).
-‐ Cabe à União ditar política a respeito dos empréstimos públicos, bem como fiscalizar as operações realizadas. -‐ Compete à União, concorrentemente com os Estados e o Distrito federal, legislar sobre direito financeiro (art.
24, I/CF art. 24, §1º/CF). A compe-‐tência suplementar dos Estados é plena, enquanto inexistir legislação nacional (art. 24, §3º/CF), podendo ser e-‐xercida mesmo quando da legislação federal, naquilo que for específico. A eficácia da lei estadual fica suspensa no que for contrária à legislação nacional (art. 24, §4º/CF).
-‐ A legislação cabe ao Congresso nacional, dispondo sobre operações de crédito e dívida pública (art. 48, II/CF). -‐ Ao lado da norma genérica sobre operações de crédito há necessidade de que o Senado Federal fixe os limites
globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e do Municípios (art. 52, VI/CF), o que deve fazer por proposta do Presidente da República. Abaixo da legislação genérica, pois, há um ato de resolução que fixa o limite da dívida consolidada.
-‐ A operação só pode realizar-‐se após ate de aprovação emitido pelo Senado Federal (art. 52, V/CF); a aprovação é mais técnica e significa o ato de controle que faculta a execução de outro ato.
-‐ x-‐terno e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entida-‐
art. 52, VI/CF). -‐ Ao mesmo tempo, cabe ao Senado Federal dispor sobre os limites e condições para a concessão de garantia da
União em operações de crédito externo e interno (art. 52, VIII/CF).
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-‐ Art. 151, II/CF
-‐ Como nenhuma despesa pode ficar fora do orçamento (art. 165, §5º/CF) princípio da universalidade orçamen-‐tária (José Afonso da Silva), se vê que nenhuma despesa poderá ocorrer se não tiver expressa previsão, devendo sua fixação constar expressamente do orçamento (art. 165, §8º/CF).
Nulidade do contrato
-‐ Ocorre na celebração de contrato sem autorização legislativa. Pontes de Miranda acredita que ele não existe. -‐ Prevalece o princípio da boa-‐fé e o princípio da aparência: se alguém contratou com o Estado, através de seu
servidor, o fez acreditando que ele era seu representante.
Repúdio
-‐ Ocorre quando o país devedor nega-‐se a pagar a dívida (= repudia a dívida).
Exemplo: União Soviética (pelas dívidas do czarismo).
O Estado prejudicado pode recorrer a meios jurídicos internacionais, como Cortes Internacionais de Jus-‐tiça ou arbitragem (nacional ou internacional). Não pode fazê-‐lo pela conquista militar. Em qualquer hi-‐pótese, superado o repúdio, há a execução através dos tribunais regulares.
-‐ Pode haver:
A moratória unilateral: o governo deixa de pagar o débito; ou
Bancarrota: insuficiência dos meios de pagamentos.
Em qualquer caso, impõe-‐se a renegociação.
Obs: no Brasil, não haveria como fazer uma distinção entre débito do Estado e o débito do regime.
Contribuições patrióticas
-‐ É a arrecadação de fundos para atendimento de necessidades prementes do Estado, jogando-‐se com o senti-‐mento nacional.
Classificação do crédito
-‐ Existem três critérios para classificação: quanto à pessoa jurídica, ao local de pagamento e ao prazo de duração.
1) pessoa jurídica que obtém o crédito (polo subjetivo do contrato): podemos classificá-‐lo em federal, estadual ou municipal, na medida em que pode ser obtido pela União, pelos Estados, pelos Municípios ou pelo Distrito Federal.
2) local de pagamento do crédito: A) interna: emitida e resgatada dentro do mercado de um país, independentemente de serem os
mutuários brasileiros ou estrangeiros. B) externa: não tem caracterização pela moeda de pagamento, mas pela transferência de divisas
ao exterior e, pois, o que importa é o local ou praça em que o pagamento deva ser feito. Observa-‐se que a utilização de uma ou outra forma de empréstimo depende de fatores políticos
ou econômicos, e não jurídicos.
3) prazo de duração -‐ Aponta a dívida como flutuante e fundada ou consolidada.
Crítica: essa classificação é antes da ciência das finanças e não do direito financeiro (Geraldo Ataliba). A-‐lém disso, o critério não oferece segurança (qual seria o prazo?).
1) flutuante: é adquirida para suprir deficiência de caixa e deve ser resgatada a curto prazo. É situação provisória.
155
Exemplo: art. 165, §8º/CF a-‐dor de explicitar qual o destino do empréstimo obtido por tal operação e a que receita se refere, pode-‐se presumir que, tão logo ingressem nos cofres públicos os recursos originalmente propos-‐tos na previsão orçamentária, deve haver pagamento. O pagamento deve ocorrer o mesmo e-‐xercício financeiro da obtenção do empréstimo a LRF estabeleceu que somente poderá haver a tomada de recursos a partir do dia 10 de janeiro (art. 38, I) e deverá ocorrer o pagamento até o dia 10 de dezembro do mesmo exercício financeiro.
Limite: deve ser o necessário para o suprimento do caixa, para satisfação das despesas impres-‐cindíveis à manutenção e prestigio do crédito público.
Pode destinar-‐se ao pagamento de servidores, de alugueres, de obrigações assumidas com prazo etc.
O termo de pagamento é curto e destina-‐se a suprir eventual e momentânea insuficiência de caixa.
2) fundada ou consolidada: tem prazo longo e destina-‐se a investimento. É adquirida através de operações de emissão de títulos no mercado, com resgate a longo prazo. Em relação à operação por antecipação de receita, pode-‐se afirmar que se cuida de um contrato
de direito comum, pois o Poder Público vai às instituições financeiras buscar dinheiro para satis-‐fazer suas necessidades; já os demais empréstimos caracterizam contratos públicos.
O art. 98 da Lei 4.320/64 fixa que a dívida fundada compreende os compromissos de exigibilida-‐de superior a doze meses. A dívida flutuante, tal como se deduz do art. 29, V, §3º da LRF, é a as-‐sumida para pagamento antes de doze meses. No entanto, entra no conceito de dívida consoli-‐dada para apuração do montante de responsabilidade do ente público.
Em relação à dívida fundada, emitem-‐se títulos de renda, que podem conter seu termo de extin-‐ção, quando deve se resgatado; podem ser a prazo, quando é amortizado parcialmente; ou, por fim, perpétuo, produzindo renda mensal ao titular.
O art. 29, I da LRF diz que é divida pública consolidada ou sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em
a operação ARO (antecipação por antecipação de receita) somente pode ser realizada a partir do dia 10 de janeiro e paga até o dia 10 de dezembro, pode-‐se dizer que se fixaram limites para a denominada dívida flutuante.
O crédito estadual, o municipal e o do Distrito Federal e a intervenção federal e estadual
-‐ Estados, Municípios e Distrito Federal podem, da mesma maneira que a União, adquirir empréstimos, mediante emissão de títulos. Toda disciplina normativa consta de lei federal e os limites e condições são estabelecidos pe-‐lo Senado Federal, através de resolução (art. 52, VII/CF).
-‐ Caso as entidades políticas menores deixem de pagar a dívida fundada por mais de dois anos, podem sofrer in-‐tervenção da União em relação aos Estados e Distrito Federal (art. 34, V, a/CF) ou o Estado nos Municípios (art. 35/CF). As diferenças são:
1) intervenção pela União: basta a suspensão do pagamento e é necessário o não pagamento por mais de dois anos consecutivos;
2) intervenção pelo Estado: basta deixar de pagar e é necessário o não pagamento por dois anos conse-‐cutivos.
As diferenças são sutis, mas existem. No primeiro caso, está ocorrendo o pagamento, mas ele é suspen-‐so. No segundo, basta que não se pague nos primeiros dois anos (na intervenção federal já se ingressou no terceiro ano).
Tratando-‐se de decisão que depende de mera verificação material do atraso, tem o Presidente da Repú-‐blica ou o Governador do Estado o dever de agir e decretar a intervenção.
156
A única hipótese de exclusão é a força maior devidamente demonstrada, ou seja, causas que tenham impossibilitado o Estado, o Município ou o Distrito Federal de cumprirem as obrigações assumidas, o que
s-‐sário, cujo
O Estado federativo não admite outras possibilidades, salvo as expressamente previstas na Constituição.
O não pagamento da dívida flutuante não enseja a intervenção, o que vem reforçar o entendimento de que se cuida de contrato de direito privado.
Garantias
-‐ art. 52, VIII/CF).
-‐ O credor pode exigir garantias. Para evitar que se comprometa o patrimônio do país, o Senado Federal dispôs sobre o montante da garantia e sua forma em sua Resolução 43/2001.
-‐ Normalmente, basta a palavra do Governo para assegurar o cumprimento da dívida ou o porte de documento mercantil (letra, bônus etc.) para satisfazer o credor. Pode, entretanto, ser exigida garantia pessoal ou real.
1) garantia pessoal: pode ser exigido o aval de um banco ou do próprio Governo Federal, no caso de em-‐préstimo a Estado, Distrito Federal ou Município;
2) garantia real: pode ser uma hipoteca.
Pode ser oferecida a garantia da não depreciação (desvalorização em função do desgaste ou envelheci-‐mento), da correção monetária (que garante o equilíbrio econômico-‐financeiro do contrato), de câmbio (contratação em moeda forte ou no que nela se possa expressar; tem sido comum em contratos interna-‐cionais) ou da chamada cláusula ouro (apura-‐se o valor do grama de ouro, quando da liquidação do débi-‐to, e ele é utilizado para cálculo).
-‐ Em suma, é possível fornecer qualquer tipo de garantia, em especial quando se cuida de empréstimo em di-‐nheiro. Quando se cuida da captação de moeda através de venda de títulos da dívida pública, o normal é a ade-‐são dos particulares ao papel, que contém a descrição dos condições para seu resgate.
-‐ A LRF dispôs sobre as garantias e contra-‐garantias que podem ou devem ser exigidas, inclusive sob a responsabi-‐lidade do agente público (art. 40 da LC 101/2000).
Controle, fiscalização e prestação de contas
-‐ No direito público, vigora o princípio da indisponibilidade dos interesses públicos. -‐ Em relação aos contratos firmados pela Administração Pública, vigor a regra da fiscalização estabelecidas nos
arts. 70 e seguintes/CF, ao lado do controle externo e interno de cada órgão de Poder. -‐ Além do controle e da fiscalização, tem o a gente político o dever de prestar contas. -‐ Perante a União, cabe ao Tribunal de Contas apreciar as contas do Presidenta da República (art. 71, I/CF) e julgar
as dos demais administradores (art. 71, II/CF). -‐ As normas de prestação de contas aplicam-‐se a Estados, Municípios e Distrito Federal (art. 75/CF). Em relação
aos Municípios, a não prestação de contas, na forma da lei, é motivo para intervenção do Estado (art. 35, II/CF).
Extinção
-‐ Nasce a possibilidade do empréstimo com a previsão legal autorizativa da emissão de títulos, vindo nela estabe-‐lecidos todos os requisitos. A venda pode dar-‐se por bancos, bolsas ou mediante subscrição pública interna ou externa.
-‐ Opera-‐se a extinção do débito por resgate (à vista ou por amortização), conversão, consolidação ou prescrição.
1) resgate: cabe à vista (normal nos empréstimos a curto prazo) ou por amortização paulatina (o paga-‐mento vai ocorrendo de acordo com o estabelecido por exemplo, 6% de juros e 2% de amortização).
157
O Estado pode reservar-‐se o direito de efetuar o pagamento antes do prazo ou de alterar o mon-‐tante dos juros.
Pode ocorrer o resgate mediante sorteio, ou seja, em determinada épocas há o sorteio dos títu-‐los que deverão ser pagos e cabe às bolsas comprá-‐los.
2) conversão: dá-‐se ao credor uma opção de resgatar o título por juro menor ou mantê-‐lo. Quando o credor não dá opção, rompe com o contrato, rescindindo-‐o unilateralmente, o que
enseja responsabilidade contratual do Estado. Tem de assegurar a opção ou deve seguir o que havia sido combinado no pacto financeiro.
A doutrina italiana fala em conversão forçada, em que há a redução dos juros por ato unilateral, livre, em que o credor pode ou não aceitar a redução e facultativa, em que o Estado propõe a-‐ceitar a modificação ou o reembolso dos títulos.
3) consolidação do débito: transformação da dívida flutuante em dívida fundada. O Regis apena admite a consolidação facultativa, ou seja, aquela que propicia escolha ao credor:
que constituiria rompimento do contrato, dando
Não se cuida, propriamente, de forma de extinção do débito, mas de novação objetiva, em que se extingue a dívida antiga, dando lugar ao surgimento de nova dívida.
4) prescrição: gera a extinção do débito com a concomitante perda do direito de crédito.
Execução
-‐ Tornando-‐se o Estado inadimplente, pode o credor executar seu crédito perante os tribunais do país, observan-‐do o lugar de pagamento ou foro de eleição.
-‐ Não se cuidando de crédito de pequeno valor, aplica-‐se o art. 100/CF (com as alterações da EC n. 30/2000, 37/2002 e 62/2009), que determina que os pagamentos, após executados, sejam realizados na ordem cronológi-‐ca de apresentação dos precatórios, ressalvados os créditos de natureza alimentícia cujos titulares tenham 60 anos ou mais ou portadores de doença definida em lei. (caso a decisão tenha sido proferida por tribunal estran-‐geiro, é imprescindível sua homologação pelo STJ art. 105, I/CF, com inclusão dada pela EC n. 45/2004).
-‐ Não cabe a execução comum, uma vez que os bens públicos são inalienáveis e impenhoráveis, além de impres-‐cindíveis. Assim sendo, não se pode falar em execução forçada (que começa com a penhora dos bens do deve-‐dor).
-‐ Tramita o feito pela forma ordinária e, ao final, condenado o Estado, expede-‐se oficio requisitório para inclusão do montante devido ao credor nas ordens dos precatórios.
Capítulo 28: Dívida pública e operações de crédito
Dívida externa e interna. O FMI.
-‐ Dívida pública: abrange apenas os empréstimos captados no mercado financeiro interno ou externo, através de contratos assinados com os bancos e instituições financeiras ou do oferecimento de títulos ao público em geral (RICARDO LOBO TORRES).
-‐ Dívida externa: quando a assunção de compromissos financeiros ocorre com pessoa jurídica ou física do exterior. O endividamento externo foi e tem sido o responsável por impressionante transferência de recursos de países pobres para ricos. Eventualmente, traz alguma vantagem imediata; a médio e longo prazos, é desastrosa.
-‐ Dívida interna: quando o credor é pessoa jurídica ou física sediada no Brasil. -‐ Desde o Império o Brasil recorre a credores externos, porém foi na década de 1970 que o país começou a endi-‐
vidar-‐se pesadamente. Durante o Regime Militar, a dívida cresceu de US$24,8 bilhões para cerca de US$100 bi-‐lhões.
-‐ Por muito tempo o Governo brasileiro obtinha créditos por meio de operações junto ao FMI, entidade criada em 1944 em Bretton Woods com o objetivo de efetuar a recuperação de países em crise, mediante empréstimos públicos, impondo diretrizes para a recuperação da economia local.
-‐ O FMI foi criado para preservar o funcionamento do sistema monetário internacional. Os países que ratificaram os estatutos do Fundo obrigam-‐se a garantir a estabilidade de sua moeda. A todos é legitimo socorrerem-‐se do Fundo.
-‐ Outras instituições foram criadas, tais como o Banco Mundial (através do BIRD Banco Internacional para Re-‐construção e Desenvolvimento e a AID Assistência Internacional de Desenvolvimento), que se destina à recons-‐trução e desenvolvimento dos países.
-‐ Enquanto o FMI fornece recursos de curto prazo para reequilibrar a balança de pagamentos, o Banco Mundial fornece ajuda a longo prazo nos projetos de investimento. O FMI busca a recuperação de países em crise; o Ban-‐co Mundial financia empreendimentos.
-‐ Posteriormente foi criada a OMC, em substituição ao GATT (General Agreement on Tariffs and Trade). Tem por finalidade a derrubada de tarifas protecionistas e a redução de tarifas aduaneiras.
-‐ Ao longo do tempo, o FMI vem alterando sua razão de ser e adaptando-‐se aos novos tempos. A partir de 1996 surge o plano para socorro a países pobres muito endividados.
-‐ Nos últimos anos, o Brasil tem exercido posição de liderança nas discussões de reforma e expansão da atuação do FMI, intensificadas em face da crise financeira internacional iniciada em 2008. O País passou da condição his-‐tórica de devedor para a de credor deste fundo em 2009, formalizando a intenção de disponibilizar recursos para o financiamento das operações de empréstimos conduzidas pelo fundo.
-‐ Funcionamento do FMI: é dirigido pelo Conselho Diretivo, investido de todos os poderes. Como somente há reu-‐niões excepcionalmente, há delegação de atribuições ao Conselho Administrativo e à sua frente encontra-‐se um Diretor Geral. Há dois Comitês, o Monetário e o Financeiro Internacional, bem como o Comitê de Desenvolvi-‐mento, cada um tendo 24 membros. A força de cada país no órgão é dada de acordo com a cota-‐parte, isto é, a aquisição de cotas do Fundo. Atualmente, os Estados Unidos possuem 17,67%, enquanto o Brasil tem 1,783%.
-‐ Críticas ao FMI:
Manipulado pelos Estados Unidos.
Visão estritamente monetarista, deixando de lado os aspectos sociais das crises.
Por vezes, é visto como organismo que sufoca os países pobres; outras, como último bastião de garantia da recuperação econômica.
-‐ A partir daí nasceram duas correntes ideológicas:
1) Entende ser o FMI uma entidade isenta, baseada exclusivamente em princípios econômicos e, como todo credor que empresta dinheiro, quer vê-‐lo garantido e segue diretrizes que lhe são fixadas por sua diretoria.
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a-‐lizada (...), é imprescindível que o Estado possa propiciar aos investidores garantias de um bom negócio. Caso contrário, ninguém aplica no país que necessita de recursos públicos e privados
problema está em rediscutir ou repactuar os contratos anteriores, obtendo melhoria em seu pa-‐
2) Entende ser o Fundo opressor, intervindo na intimidade de Estados, quebrando sua soberania, im-‐pondo regras, o que agride, na essência, o bem estar da população que tem que pagar a divida, a qual-‐quer custo.
Breve histórico da dívida brasileira
-‐ A dívida (crédito) iniciou-‐se já na transferência da Coroa portuguesa ao Brasil, que trouxe consigo uma dívida contraída perante a Inglaterra.
-‐ Os principais períodos em que a dívida externa esteve em destaque ou foi sensivelmente aumentada foram: Independência do Brasil; Guerra do Paraguai; Lei de 15.11.1827 (fundou a dívida pública interna e externa e cri-‐ou o Grande Livro e a Caixa de Amortização); Primeira República (renegociação da dívida por Campo Salles); em 1931 houve a primeira moratória fundada em decisão unilateral do Brasil, sucedendo-‐se outra em 1943; governo Vargas e Kubitschek; regime militar (no final do governo Figueiredo, a dívida estava em torno de US$100 bi-‐lhões); elevação do preço do petróleo, por conta do embargo da OPEP após a Guerra do Yom Kippur e a Revolu-‐ção Iraniana de 1979 (aumenta a dívida em petrodólares e a partir daí fica ela dolarizada).
-‐ Pode-‐se precisar que houve alguns fatores para elevação da dívida:
a) câmbio flutuante entra as moedas;
b) ampla oferta de crédito internacional;
c) política monetarista;
d) fuga de capitais nacionais;
e) emissão de títulos da dívida pública com garantia de alteração cambial. -‐ Os empréstimos eram obtidos junto a empresas multinacionais ou perante Governos, com a alteração do credor,
da Inglaterra para os Estados Unidos. A partir de 1944, com a criação do FMI e do Banco Mundial, os créditos passaram a ser financiados por tais instituições, sem prejuízo de obtenção de financiamento a outros Bancos e também perante diversos governos.
-‐ A dívida interna evolui a partir de empréstimos obtidos por governadores. Durante a Segunda Guerra Mundial, houve emissão de títulos de subscrição compulsória, que eram descontados dos vencimentos e salários. A partir de 1982, o Governo priorizou o financiamento interno do déficit. Para atrair os investimentos, acena com paga-‐mento de juros elevados, o que faz aumentar o débito.
-‐ Hoje, o montante das dívidas interna e externa soma cerca de um trilhão e trezentos bilhões de reais. Aproxima-‐se de 43,1% do PIB, o que é bastante grave.
-‐ O débito acha-‐se representado, seja em contratos, seja no lançamento de títulos da dívida em Bônus do Tesouro Nacional, Obrigações do Tesouro Nacional, Letra Financeira do Tesouro Nacional, Nota do Banco Central e Letra do Tesouro Nacional.
Interlúdio (= intermédio) conceitual: dívida pública consolidada e dívida pública mobiliária e flutuan-‐te
-‐ 1) dívida consolidada: montante total das obrigações financeiras assumidas em virtude da Constituição, leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a 12 meses.
-‐ 2) dívida mobiliária: decorrente de títulos emitidos pelos entes federados.
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-‐ 3) dívida flutuante: assumida para pagamento no mesmo exercício. -‐ Como o texto da LRF faz integrar no conceito de dívida consolidada as operações de crédito de prazo inferior a
doze meses, desde que incluídas no orçamento (art. 29, §3º), o conceito anterior de dívida flutuante se altera, ainda que seja a de certo prazo, sendo considerada fundada para efeito exclusivo de consolidação da dívida to-‐tal.
Princípios gerais de direito incidentes sobre os débitos externos
-‐ 1)Obediência ao que foi contratado (pacta sunt servanda): os contratos devem ser cumpridos tal como pactua-‐do. As partes signatárias sujeitam-‐se a suas cláusulas. Ocorrendo bruscas transformações na situação fática que tornem difícil ou impossível o cumprimento do pactuado, deve haver a reformulação do contratado (cláusula re-‐bus sic stantibus). A situação fática, tornando-‐se insuportável ou excessivamente onerosa para uma das partes, obriga a revisão do que fora firmado.
-‐ 2) Princípio da boa-‐fé e da boa-‐fé objetiva: é a presença da ética na relação contratual, que pressupõe uma rela-‐ção de mútua confiança. Pressuposto é que as partes tenham plena liberdade de contratar e vedada é a proibi-‐ção de usura.
No pacto entre Estados soberanos, fala-‐se em beneficium competentiae (não redução do devedor ao es-‐tado de necessidade) como cláusula prioritária, ou seja, não pode o credor, valendo-‐se de sua posição de superioridade, impor exigências exorbitantes ou de difícil cumprimento. Deve haver o mínimo de cooperação internacional.
-‐ 3) Não pode haver alteração unilateral das clausulas firmadas: a ninguém é lícito modificar o que foi livremente aceito.
O limite de assunção de compromissos é a possibilidade de pagamento ou de endividamento do povo s-‐
ponsabilidade do Estado credor, que tem que saber dos limites de seu empréstimo, uma vez que é cor-‐
-‐ Tendo em vista tais princípios que devem nortear toda e qualquer pactuação entre Estados, é importante que os povos sejam respeitados em sua individualidade e nada pode ser imposto que cause grave perturbação social ou que seja efetuado o pagamento de débito à custa do sacrifício de toda a população. Princípios de garantia da prevalência dos direitos humanos devem sobrepor-‐se ao cumprimento do contrato a qualquer custo.
Requisitos e limites da operação externa de natureza financeira
-‐ Os Estados, para sua sobrevivência, dependem de financiamento de toda ordem, para cumprir seus objetivos e finalidades. Não só buscam recursos junto a instituições financeiras, bem como perante outras pessoas jurídicas de direito público. Da mesma forma, procuram receitas financeiras no âmbito interno do Estado, como também o fazem internacionalmente, seja perante entidades financeiras, seja perante outros Estados. Em suma, é da vi-‐da normal dos entes públicos que estes se relacionem e busquem recursos perante outros, para a subsistência dos Estados e para desenvolvimento de suas atividades.
-‐ Ao contrário do âmbito privado, no qual o crédito funciona de acordo com a fidúcia que cada entidade tem, for-‐necendo garantias e bastando, para a formação do vínculo, a manifestação da vontade, no âmbito público há to-‐da uma sorte de exigências preliminares: imprescindível se faz a prévia autorização legislativa (para que possa o Estado vincular-‐se a um débito); depois, é necessário que haja a representação do ente público, fixando-‐se ga-‐rantias, prazos de vencimento, formas de resgate etc.
-‐ A operação de crédito foi definida no art. 29, III, §1º/LRFconfissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cuResolução 43/2001 a-‐dos no País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financi-‐ada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrenda-‐
161
inciso I do §1º do art. 3º equipara que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros
direta de compromisso, confissão de di-‐vida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de títulos de crédito. Também assim se considera a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços (art. 3, §1º, I e III da Resolução 43/2001).
-‐ Os conceitos em foco diferem. -‐ Discute-‐se se a compra externa, com pagamento à vista, depende de autorização do Senado. Possuindo-‐se o
ente federal disponibilidade de recursos, tendo autorização do respectivo órgão legislativo e efetuando-‐se ope-‐ração á vista, dispensa-‐se autorização.
-‐ dada pelo Senado não empresta a responsabilidade da União às operações dos Estados-‐Membros, do Distrito Federal, dos Municípios. Trata-‐
-‐ Cumpre notar que a operação interna não fica alcançada pelo dispositivo. Em relação a estas, incide o art. 52, VII/CF.
-‐ A matéria também vem disciplinada pela Resolução 43/2001: após definir o que se entende por entes federati-‐vos (art. 2º, I), empresa estatal dependente (inciso II), dívida pública consolidada (inciso III), dívida pública mobi-‐liaria (inciso IV) e dívida líquida (inciso V), define o que é operação de crédito (art. 3º). A Resolução alcança os entes federativos (União, Estado, Distrito Federal e Município).
1) empresa dependente é a controlada por en e-‐cursos financeiros de seu controlador, destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de capital, excluídos, neste último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária, e tenha, no exercício corrente, autorização orçamentária para recebimento de recursos finan-‐
2) dívida pública consolidada é o montante total dos débitos assumidos em decorrência de obrigações financeiras, inclusive emissão de títulos, por qualquer forma assumidas e de operações de credito, para amortização acima de 12 meses. (art. 2º, III) Abaixo daí diz-‐se da dívida flutuante (na LRF, o conceito de dívida flutuante é outro aquele assumido a partir de 10 de janeiro e que deve ser pago até o dia 10 de dezembro, durante o mesmo exercício financeiro): é o que se conclui da análise conjunta dos incisos I e II do art. 38/LRF. Também aí se incluem precatórios não pagos e operações, ainda que inferiores a 12 me-‐ses, que tenham constado como receitas.
3) dívida pública mobiliaria é a representada por títulos emitidos pelos entes federativos (art. 2º, IV).
4) dívida consolidada líquida é a que tem deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações financei-‐ras e os demais haveres financeiros (art. 2º, V).
-‐ Receita corrente líquida é o somatório das receitas tributarias, de contribuições patrimoniais, industriais, agro-‐pecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas, deduzidas as receitas transferidas dos Estados para os Municípios por determinação constitucional, a contribuição dos servidores estaduais e municipais a seu sistema de custeio de previdência e as receitas provenientes da compensação financeira prevista no §9º do art. 201/CF.
-‐ A Resolução veda qualquer operação que implique endividamento, sem o cumprimento de determinações, sem previsão orçamentária (art. 5º).
-‐ Os entes federados, para obtenção do empréstimo, devem encaminhar os pedidos ao Ministério da Fazenda, acompanhados de uma série de requisitos elencados nos incisos (I ao XV) do art. 21/Resolução 43/2001.
-‐ Em relação a pedidos de empréstimo para operações de credito por antecipação de receita, impõe-‐se o atendi-‐mento ao art. 22 da Resolução ora comentada, instruídos com os itens I, II, IV a VIII e XI a XIII do art. 21, além de solicitação da instituição financeira que realizará a operação de crédito e documento assinado pelo Chefe do po-‐der Executivo discriminando as condições da proposta.
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-‐ No caso de aval ou garantia da União, para qualquer operação de crédito interno ou externo, deverão conter no art. 23 da Resolução em análise o disposto pela Resolução 3/2002.
-‐ Detectada qualquer irregularidade, devolve-‐se o procedimento. Apurada alguma ilegalidade, haverá punição aos culpados.
-‐ Os pleitos serão encaminhados ao Ministério da Fazenda ao Senado, em até trinta dias úteis. No caso de opera-‐ção externa, mediante mensagem do Presidente da República (parágrafo único do art. 23). Apurada eventual fa-‐lha nos documentos, haverá pedido de complementação. Desatendidas as exigências, o pleito será indeferido.
-‐ Sujeitam-‐se a autorização específica do Senado as seguintes operações dispostas nos incisos I a IV do art. 28/Resolução 43/2001):
1) crédito externo;
2) as decorrentes de convênios para aquisição de bens e serviços no exterior;
3) emissão de títulos da dívida pública;
4) emissão de debêntures ou assunção de obrigações por entidades controladas pelos Estados, pelo Dis-‐trito Federal e pelos Municípios que não exerçam atividade produtiva ou não possuam fonte própria de receitas.
-‐ Se o pedido contiver todas as exigências regulamentares, é encaminhado à apreciação do Senado; caso contrá-‐rio, após diligências, Serpa devolvido ao interessado.
-‐ As operações de antecipação de receita orçamentária serão autorizadas mediante processo competitivo eletrô-‐nico, pelo Banco Central do Brasil, perante todo o sistema financeiro. Apresentadas as propostas, poderá haver sua melhoria (art. 37 e parágrafos/Resolução 43/2001), cujo resultado será divulgado. Há restrições a juros.
-‐ Os pedidos de autorização para o lançamento, oferta pública ou colocação no mercado de títulos da divida públi-‐ca, destinados a refinanciar títulos vincendos, devem ser encaminhados com antecedência de 60 dias (art. 38/ Resolução 43/2001). A venda dos títulos será realizada em leiloes eletrônicos pelo Banco Central ou por entidade autorizada pela Comissão de Valor Mobiliários CVM (art. 39).
-‐ O Ministério da Fazenda é obrigado a informa, mensalmente, ao Senado a posição do endividamento de todos os entes federados e respectivas entidades da administração indireta (art. 41, I) e as respectivas operações reali-‐zadas.
-‐ O ato final do deferimento ou não por parte do Senado Federal vem ao mundo jurídico através de resolução. -‐ O controle posterior da aplicação de recursos é competência do Tribunal de Contas da União e eventualmente,
do Estado e do Município, onde houver. -‐ O contido no art. 50 da Resolução 43/2001 do Senado não se aplica Pás autarquias financeiras.
Operações de crédito interno
-‐ O controle efetivo cabe ao Ministério da Fazendo (art. 32/LRF). A operação interna não necessita de autorização do Senado Federal (art. 52, V/CF combinado com o art. 32, IV, §1º/LRF). No entanto, imprescindível que atenda a diversos requisitos que deverão ser atendidos quando da formulação do pleito perante o Ministério da Fazenda. Pressupõe autorização legislativa para a contratação, previsão orçamentária, sujeição às normas para o endivi-‐damento global, tal como disposto na Resolução 43/2001 do Senado.
-‐ A operação ocorrerá perante entidade financeira que deverá exigir comprovação do atendimento às exigências legais e da Resolução do Senado. A desobediência dos requisitos estabelecidos em lei importará em sua nulidade (art. 33, §1º/LRF).
-‐ A LRF (art. 35) impede operações de crédito entre entes da federação. A matéria também foi objeto de análise no texto específico sobre o assunto.
-‐ Equiparam-‐se as operações de crédito e também estão vedadas a captação de recursos, a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador não tenha ocorrido, o recebimento antecipado de valores de empresa que seja o Poder Público sócio majoritário, assunção direta de compromissos e de assunção de obri-‐gação sem autorização orçamentária (art. 37/LRF).
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-‐ É muito importante que as normas legais ou constantes da Resolução não atinjam a intimidade autonomia prevista na forma federativa de Estados, Distrito Federal e Municípios, uma vez que podem impor limites in-‐constitucionais. A propósito do assunto, o STF já julgou que a norma n
(ADIn 1.728MC/DF).
Dos limites globais para o montante da dívida pública
-‐ O art. 52, VII/CF estabelece que o Senado deve dispor sobre os limites globais de credito externo e interno dos entes federativos. As dívidas públicas consolidadas e mobiliárias sujeitam-‐se aos ditames da Resolução 40/2001, só que não há previsão em relação à União. Apenas dispôs sobre os demais entes federativos.
-‐ A dívida consolidada líquida dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a partir do décimo quinto exercí-‐cio financeiro, contado de 2001, não poderá exceder, no caso de Estados e Distrito Federal, a duas vezes a receita corrente líquida (art. 3º da Resolução 40/2001). No caso de Municípios, o limite do excesso é de um inteiro e dois décimos da receita corrente líquida.
-‐ Os limites, no prazo de transição, serão de 1/15 a cada exercício financeiro, nos termos do art. 4º, I, da Resolu-‐ção 40/2001 do Senado.
-‐ Todos os entes federados deverão atualizar seus dados junto ao Ministério da Fazenda, para efeito de seu con-‐trole.
-‐ Durante o período de ajuste, os entes federativos ficam impedidos de efetuar operações. -‐ Ainda que o texto não se refira às entidades da administração descentralizada, resta evidente que estão elas
alcançadas pela dicção do art. 52, VII/CF.
Autorizações para operações externas
-‐ Pretendendo os entes federativos realizar qualquer operação externa de natureza financeira, deverão obter autorização do Senado. Ressalte-‐se que apenas as operações externa é que necessitam de autorização. No en-‐tanto, como cabem ao Senado verificar se as condições para o endividamento estão presentes, significa que o Senado deva manifestar-‐se sobre o nível de endividamento, o que, por consequencia, impõe-‐se a sua participa-‐ção.
-‐ autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios
as operações de crédito interno e externo da União, inclusive a concessão de garantias art. 1º) às exigências que prevê.
-‐ A Resolução 48/2007 do Senado Federal dispôs sobre os limites globais para as operações de credito externo e interno da União (apenas Estados e Municípios eram disciplinados normativamente em suas operações).
-‐ Alguns artigos desta lei:
Art. 2º: redefine conceitos, tais como a União, empresa estatal dependente e dívida consolidada. Define montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras da U-‐
nião, inclusive as decorrentes da emissão de títulos, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados, da realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a 12 (doze) me-‐ses, dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a execução do orçamento em que hajam sido incluídos e das operações de crédito que, embora de prazo inferior a 12 (doze) meses, tenham constado como receitas no orçamentoBanco Central serão incluídas as decorrentes de emissão de títulos de sua responsabilidade (§1º). A dívi-‐da consolidada não inclui operações entre a Administração direta e respectivas entidades que integram a União.
Art. 3º: cuida e disciplina as operações de crédito.
Art. 4º: trata da receita corrente líquida.
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Art. 5º: estabelece as vedações em relação ao recebimento antecipado de valores, assunção direta de compromissos, concessão de subsídios ou incentivos (incisos I a IV).
Art. 7º: dispõe sobre os limites e condições para a realização de operações de credito e nelas a União fi-‐cará restringida ao montante global das operações que não poderá ser superior a 60% da receita corren-‐te líquida (inciso I). O montante da dívida consolidada não poderá exceder o teto estabelecido pelo Se-‐nado em resolução específica (inciso II).
Art. 8º (incisos I a IV): os contratos não poderão conte cláusula: a) de natureza política; b) atentatória à soberania nacional; c) contrária à Constituição e às leis brasileiras e d) que implique compensação auto-‐mática de débitos e créditos.
Art. 9º: não poderá a União prestar garantia acima de 60% da receita corrente líquida.
Art. 10: requisitos que deverão ser atendidos para a outorga de qualquer garantia.
Art. 11: estabelece a forma dos requerimentos e dos documentos necessários à sua instrução.
Art. 12: dispõe sobre operações decorrentes de acordo internacional específico aprovado pelo Congres-‐so Nacional.
Art. 13de caráter não-‐reembolsável, assim caracterizadas as doações interna-‐
cionais e outras da espécie a-‐das pelo Senado, salvo as de caráter humanitário.
Art. 14 ediante emissão de títulos da República no mercado financeiro internacional, que não estejam inseridos em programas aprovados em resolução específica do Senado Federal deverão ser encaminhados ao Senado b-‐jetivos e destinação dos recursos.
Diretrizes gerais para consolidação e reescalonamento das dívidas dos entes federativos e dos entes estatais
-‐ A Lei 8.388/1991 estabeleceu a forma de reescalonamento dos débitos dos entes estatais e paraestatais. -‐ Cuidou o texto normativo mencionado de permitir à União a assunção de dividas internas decorrentes de opera-‐
ção de crédito. A União assumiria as dívidas (§1º do art. 1º da Lei 8.388/91) contraídas junto a entes federais, bem como as representadas por títulos da dívida pública. Autorizou a lei o refinanciamento em até 80 vezes. A lei disciplina a forma da apuração do montante da dívida, bem como estrutura o mecanismo de refinanciamento e pagamento.
-‐ Houve uma consolidação de débito, autorização para que o Governo Federal assumisse os débitos dos entes federativos e respectivas entidades da Administração Indireta. Apurou-‐se o montante do débito e o Executivo Federal assumiu o montante da dívida.
Limites para prestação de garantias da União para operações de crédito externo e interno. O problema nos Estados e Municípios
-‐ Estal-‐
quer forma, das dívidas de outros entes federativos.
-‐ A assunção de responsabilidade não pode ser ato exclusivamente político e submetido à discrição do Chefe do Exe-‐cutivo. A Constituição impõe controle do Legislativo sobre atos de mera liberalidade do Presidente. Assim sendo, o Senado expede Resolução impondo restrições e limites para que possa haver garantia por parte do Executivo.
-‐ Os demais entes federados estão livres, salvo exigência que possa existir em relação à obtenção de concordância do Legislativo, para fornecer aval ou fiança. Nada obriga a sujeição à exigência de autorização do Senado.
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-‐ Nos casos de locação ou celebração de qualquer outro contrato, salvo operação de crédito, não há necessidade de autorização, uma vez que não se cuida de assunção de dívida. Trata-‐se de relação bilateral e comutativa, gerando obrigações recíprocas.
Limites globais e condições para o montante da dívida mobiliaria de Estados, Distrito Federal e Muni-‐cípios
Art. 52, IX/CF: estabelece a competência do Senado para impor limitações e condições para a dívida mobiliária dos entes federados, excluída a União.
A Resolução 40/2001 dispõe a respeito. Dívida mobiliária é a representada por títulos emitidos. A dívida total de Estados e Distrito Federal não pode ultrapassar duas vezes a receita corrente líquida e a dos Municípios não po-‐de exceder a um inteiro e dois décimos a receita corrente líquida (art. 3º). Entende-‐se por receita corrente líqui-‐da transferências correntes e outras receitas também correntes (art. 2º, caput), sendo que daí devem ser deduzidas as parcelas tributárias e previdenciárias entregues aos Estados e Municípios. Saliente-‐se, ainda, que o inciso II do art. 2º da Resolução 40/20custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira
Operações de crédito por antecipação de receita orçamentária
Estas operações vem disciplinadas no art. 14 da Resolução 43/2001. A competência do Senado restringe-‐se, em relação às operações de crédito internas, ao mero controle e análise dos limites globais de endividamento. Em relação às operações de crédito por antecipação de receita orçamentária, independem de qualquer autorização do Senado. Somente pode ocorrer a partir do dia 10 de dezembro, limitando-‐se ao montante do empréstimo e juros. Não poderá haver a mesma operação enquanto não quitada a anterior e, na pendência desta, não cabe uma outra. As normas aplicam-‐se às três esferas de poder e aos três níveis federativos. Se o Senado, No entanto, aprovar a operação de crédito, vem limitada a 120 dias antes do final do mandato.
ex-‐clusiva finalidade de suprir eventuais quedas de arrecadação, ou para enfrentar determinados períodos em que
Geraldo Ataliba).
O art. 38/LRF disciplina a matéria e a ARO (antecipação de receita orçamentária) deverá ser comandada pelo Banco Central do Brasil.
Lei complementar
autarquias, fundtexto constitucional é a LRF (LC 101/2000).
Prevê o art. 30/LRF o envio, pelo Presidente da República, de proposta para a fixação dos limites globais do endi-‐vidamento, tal como prevê o art. 52, VI/CF, surgindo, em decorrência, a Resolução 40/2001 do Senado Federal.
Caso o montante da dívida seja ultrapassado, a lei estrutura mecanismos para sua recondução aos limites, indi-‐cando caminhos para que isso opere.
Eficácia dos títulos públicos como garantia de débitos. Títulos emitidos há longo tempo e sua validade. Possibilidade de penhora de seu valor
Emitido o título, representa ele parcela da dívida pública. Pelo seu valor de face é o Estado responsável. No en-‐tanto, como a garantia é o próprio Estado, depende de sua situação perante as outras nações, para estimativa de
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o-‐missos internacionais para que se tenha o valor efetivo do título representativo da dívida.
O título serve para oferecimento no procedimento de privatização (p. ex., pode destinar-‐se ao pagamento parci-‐al do valor ofertado). O Presidente da República pode impor restrições e limites para a aceitação de tais títulos. Os títulos podem e devem ser aceitos pelo Poder Público, especialmente por seu emitente. No entanto, em pro-‐cesso de privatização, legítimo é impor limitações a sua aceitação.
Os entes federados e suas respectivas entidades estatais ficam desobrigados de constituírem pecúlio para aten-‐der às condenações civis a que forem condenadas.
Os títulos da dívida pública representam dinheiro. Como Obrigação do Tesouro Nacional, são imprescritíveis, servindo para toda e qualquer garantia. Eventual ausência de resgate não significa que perdem este seu valor. Os que deixarem passar o prazo, perdem seu direito? O Regis acredita que não, pois pode-‐se deixar de exercer o direito, por não postular o resgate. No entanto, nem por isso perco o direito que se acha consubstanciado em ti-‐tulo emitido pelo governo e que tem obrigação de honrar. Quando de sua emissão há um compromisso de pa-‐gamento do próprio Estado. Se no título não há prazo de vencimento, pode ser apresentado à repartição própria para pagamento a qualquer tempo. Se há prazo, a obrigação ficou limitada no tempo e, pois, há, rigorosamente, prazo decadencial ou prescricional, dependendo da hipótese.
Não podem ser dados em penhora. A jurisprudência já se assentou no sentido de que títulos de que títulos emi-‐tidos há longo tempo não servem para garantia da execução.
De outro lado, os títulos podem ser expedidos para efeito de pagamento de desapropriação para fins de reforma agrária. Neste caso, é possível expedir-‐se títulos da dívida agrária (art. 184, caput/CF), resgatáveis em até vinte anos. É possível, de seu turno, ao Município efetuar pagamento de desapropriação sobre a propriedade urbana subutilizada, não utilizada ou não edificada, podendo expedir títulos da dívida pública para pagamento em até dez anos (art. 182, §4º, III/CF). Os TDAs, por não terem cotação em bolsa, igualmente não garantem débitos ju-‐diciais.
O STF entendeu que os títulos da dívida pública com cotação em bolsa não servem para suspender a exigibilida-‐de do crédito tributário. A Súmula 112 deixa claro que apenas o deposito em dinheiro é que susta a exigibilidade do crédito.
Os títulos emitidos pelo Governo de um pais consagram uma obrigação de seu resgate. Pode acontecer que haja o repudio do débito, com a alteração do Governo, por exemplo os Estados Unidos repudiaram os débitos havi-‐dos com a Inglaterra em face das antigas colônias. O que importa é que pode ter havido chamamento para res-‐gate e não terem os portadores atendido à convocação. Teriam caducado do direito de exigir o pagamento e prescrito o direito de havê-‐lo.
Em princípio, os títulos (obrigações, letras etc.) consubstanciam e representam dinheiro. Como tal, perderam seu valor de face, diante do chamamento efetuado e da não apresentação dos títulos para resgate. Não tendo o cre-‐dor atendido ao chamamento de apresentação dos títulos para resgate ou deixando escoar o prazo de exigência, não há mais que se falar em receber a quantia representada, uma vez que não há direitos imprescritíveis, em função do princípio da segurança jurídica.
O problema se complica no caso de não ter havido chamamento ou de não constar prazo para resgate. Neste caso e apenas nesta hipótese, é que a obrigação subsistiria no tempo, podendo ser exigida a qualquer momento. Instado ao pagamento, o Tesouro Nacional deve efetuar imediato resgate do título.
Ocorre a mesma circunstância quando se muda a moeda de um país. Havendo troca nas cédulas ou nas moedas, fixa-‐se um prazo para que sejam trocadas perante o Banco oficial do país. Superado o prazo, a moeda ou a cédu-‐la passa a ter apenas valor histórico e ao mais representativo de uma quantia em dinheiro e exigível a qualquer tempo.
