DIREITO FINANCEIRO – PARTE I O “Direito Financeiro” é disciplina de grande importância para os concursos de advocacia pública e que costuma ser deixada de lado pelo concurseiro na hora dos estudos. Pensando nisso, o Portal Estudando Direito está disponibilizando, como material demonstrativo, apostila que contém o conteúdo inicial da matéria. NOTA: Por se tratar de um material demonstrativo, o presente material não se encontra completo. O conteúdo integral somente estará disponível para alunos de nossa Turma. Legislação:

Lei nº 4320/1964

Lei Complementar nº 101 de 2000 (LRF).

CAPÍTULO 1 – A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO E O DIREITO FINANCEIRO: A atividade financeira do Estado envolve quatro fenômenos estudados pelo direito financeiro: as receitas públicas, as despesas públicas, o orçamento público e o crédito público. Em suma, pode-se dizer que a satisfação de certas necessidades coletivas públicas, como a prestação de serviços públicos, implica a existência de gastos públicos, que só poderão ser satisfeitos a partir de uma adequada obtenção de receitas. As receitas e os gastos públicos serão geridos através da elaboração de um meticuloso orçamento público e, se for o caso, o Estado poderá obter empréstimos para custeio de suas atividades ou para atingir o equilíbrio entre receitas e despesas. Assim, a atividade financeira do Estado é considerada como um meio para a realização do próprio fim do Estado, a partir da obtenção de receitas e da previsão ordenada de despesas. Diante disto, Harrison Leite conceitua o direito financeiro como “o conjunto de regras e princípios que estuda a atividade financeira do Estado, compreendida esta como receita, despesa, orçamento e créditos públicos”.

Qual a diferença entre o objeto de estudo do Direito Financeiro e do Direito Tributário? O direito financeiro, como visto, estuda a atividade financeira do Estado, nesta incluída as receitas públicas como um todo (as receitas públicas, como veremos, podem ser classificadas de diversas maneiras). Já o direito tributário, por sua vez, possui um objeto de estudo mais restrito, preocupando-se apenas com uma espécie de receita, a RECEITA TRIBUTÁRIA.

CAPÍTULO 2 – FONTES DO DIREITO FINANCEIRO E RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR: As principais fontes do Direito Financeiro podem assim ser elencadas:

Constituição Federal

Leis Complementares

Leis Ordinárias

Medidas Provisórias

Decretos

Resoluções Na Constituição Federal, importante destacar o Capítulo II do Título VI da CRFB, intitulado “Finanças Públicas”, o qual traz diversas normas de fundamental leitura pelo candidato, que serão o ponto de partida para o estudo do Direito Financeiro (arts. 163 a 169). De início, os arts. 163 e 165, §9º trazem uma série de hipóteses em que há reserva de lei complementar no âmbito do Direito Financeiro, notadamente em questões relativas a normas gerais na matéria. Em outras palavras, tais temas só podem ser veiculados através de lei complementar. Vejamos, in verbis:

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

ATIVIDADE FINANCEIRA DO

ESTADO

Receita Pública

Orçamento Público

Despesas Públicas

Crédito Público

I - finanças públicas; II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003) VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. Art. 165, § 9º Cabe à lei complementar: I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166.

Veja-se, portanto, que as leis complementares no direito financeiro, assim como no direito tributário, têm por objeto principal a veiculação de normas gerais sobre a matéria. Nesse ponto, destaque-se que as duas leis complementares mais importantes do Direito Financeiro, sobre as quais debruçaremos boa parte de nosso estudo, são a LC101/00 (a famosa LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL) e a L4320/64. Esta última, embora tenha sido formalmente editada como lei ordinária, foi recepcionada como lei complementar, por veicular matéria adstrita à reserva de lei complementar. A LRF aplica-se a toda a Administração Pública? Cuidado! A LRF alcança sim toda a Administração Pública Direta (União, Estados, DF, Municípios e seus respectivos órgãos), mas não toda a Administração Indireta. Vejamos a redação de seu art. 1º:

Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição. § 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. § 3o Nas referências: I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos: a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público; b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes;

Veja que a LRF só prevê a sua aplicação para as empresas estatais DEPENDENTES, ou seja, aquelas que “recebam do ente controlador recursos para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária” (art. 2º, III da LRF).

Assim, a LRF não se aplica a toda a Administração Indireta, uma vez que, em relação às estatais, só há a previsão de aplicação para as estatais DEPENDENTES. Vistas estas discussões, deixemos a menção de que o estudo das demais fontes principais do Direito Financeiro (leis ordinárias, medidas provisórias, resoluções e decretos) será feito quando da análise das leis orçamentárias e quando do estudo do tema Crédito Público. CAPÍTULO 3 – ORÇAMENTO PÚBLICO: O orçamento, como visto, é um dos principais instrumentos da atividade financeira do Estado, pois prevê as receitas e as despesas para o exercício financeiro e permite um equilíbrio contábil, desde que adequadamente gerido. Em uma concepção mais moderna, tem sido entendido não como uma mera peça contábil, mas também como um instrumento que permite a viabilização de políticas públicas, autorizando os gastos que o governo pode efetivar em um determinado espaço de tempo. Qual a natureza jurídica do orçamento? Existem ao menos 4 (quatro) teorias que buscam explicar a natureza jurídica do orçamento:

Orçamento como ato administrativo.

Orçamento como ato-condição (Gaston Jéze)1

Orçamento como lei meramente formal

Orçamento como lei em sentido material e formal. Inicialmente, destaque-se que a nossa Constituição rechaça a teoria do orçamento como ato administrativo, uma vez que prevê a existência de 3 (três) LEIS ORÇAMENTÁRIAS:

Plano Plurianual (PPA)

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

Lei Orçamentária Anual (LOA)

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.

OBS: Há ainda o chamado “crédito adicional”, que será estudado adiante. No entanto, mesmo sendo o orçamento considerado LEI, uma segunda teoria entende que o orçamento seria uma lei em sentido meramente formal, pois materialmente seria, de fato, um ato administrativo (em outras palavras, seria uma “lei de efeitos concretos”). Isso porque o orçamento careceria do conteúdo de generalidade e abstração, de modo que não poderia gerar direitos subjetivos e não poderia ser objeto de controle de constitucionalidade. Essa teoria, ainda dominante na doutrina, foi relativizada pelo STF, que passou a admitir o controle

1 Por essa teoria, o orçamento não passava de um ato-condição, uma vez que as receitas e despesas já estariam

previstas em outras normas, sendo o orçamento mera condição para a efetivação do gasto ou para o ingresso da receita. Portanto, o orçamento não era entendido como lei.

de constitucionalidade de leis orçamentárias. No Informativo 502 (ADIn 4048/2008), por exemplo, o STF aceitou o controle de constitucionalidade de um crédito adicional que o governo havia feito sem urgência. Na mesma linha, o STF também já admitiu o controle de leis orçamentárias que apresentassem as chamadas caudas orçamentárias (ou “orçamento rabilongo”), entendidas como disposições totalmente alheias à previsão de receitas e despesas que eram inseridas no orçamento (como exemplo, já chegamos a ter a previsão do “desquite” em uma antiga lei orçamentária). O tema inclusive foi tratado de forma expressa na Constituição:

Art. 165, § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Por fim, de acordo com a teoria do orçamento como lei em sentido material, o orçamento possui o grau de abstração e generalidade necessários para gerar direitos adquiridos e controle concentrado de constitucionalidade. Não é a teoria que predomina na doutrina brasileira. O orçamento no Brasil é impositivo ou autorizativo? Ainda prevalece na doutrina e na jurisprudência o entendimento de que o orçamento tem caráter meramente AUTORIZATIVO, não vinculando o programa de execução de despesas pelo Poder Executivo. Nessa linha, afirma Harrison Leite:

“Como não cria gastos, mas apenas os autoriza, o orçamento é chamado de meramente autorizativo, e não impositivo. Ou seja, no Brasil, o orçamento não impõe ou não obriga a realização dos gastos nele previstos, de modo que o Executivo não está jungido a cumprir o que no orçamento foi veiculado”.

Como visto anteriormente, entende a doutrina majoritária que a lei orçamentária, embora de fato seja uma lei, não é dotada de “DENSIDADE NORMATIVA”, de modo que não geraria direitos subjetivos, mas tão somente se destinaria a cuidar das receitas e despesas. Exemplo: a previsão no orçamento de construção de um hospital não gera nenhum direito subjetivo a que este hospital seja efetivamente construído, mas tão somente autoriza que a obra seja realizada. No mesmo sentido entende a jurisprudência clássica:

"ORCAMENTO. VERBAS DESTINADAS A INSTITUIÇÃO ASSISTENCIAL. - A PREVISÃO DE DESPESA, EM LEI ORCAMENTARIA, NÃO GERA DIREITO SUBJETIVO A SER ASSEGURADO POR VIA JUDICIAL. - AÇÃO RESCISÓRIA IMPROCEDENTE. (AR 929, Relator(a): Min. RODRIGUES ALCKMIN, Tribunal Pleno, julgado em 25/02/1976, DJ 08-07-1976 PP-03086 EMENT VOL-01027-01 PP-00055 RTJ VOL-00078-02 PP-00339)" "ORÇAMENTO. A PREVISÃO DE DESPESA, EM LEI ORÇAMENTÁRIA, NÃO GERA DIREITO SUBJETIVO A SER ASSEGURADO POR VIA JUDICIAL. Precedentes: RE 75.508 - PE - 1ª Turma, Relator Ministro Oswaldo Trigueiro. Recurso conhecido e provido. (RE 79111, Relator(a): Min. CORDEIRO GUERRA, Segunda Turma, julgado em 05/11/1974, DJ 14-03-1975 PP-01500 EMENT VOL-00977-01 PP-00232)"

Do mesmo modo, eventuais emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária gozariam apenas de expectativa de direito, não sendo exigíveis do poder executivo a efetiva realização de tais despesas. Em verdade, a efetiva realização da despesa fica condicionada à "execução orçamentária” por parte do Poder Executivo, que estabelecerá, através de decreto, a Programação Financeira e o Cronograma Mensal de Desembolso, a ser editado em até 30 dias após a publicação da LOA (Lei Orçamentária Anual).

LRF, Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

Ademais, ainda durante a execução orçamentária, é comum que ocorra o chamado "contingenciamento de despesas” (ou “limitação de empenho e movimentação financeira”), previsto na LRF:

"Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. § 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas."

Na prática, este contingenciamento tem ficado a cargo da discricionariedade do Poder Executivo (a quem cabe a execução do cronograma de despesas), o que reforça o caráter meramente autorizativo do orçamento (e não impositivo). Não obstante, parte da doutrina entende que o orçamento não seria autorizativo em relação a TODAS as despesas, existindo algumas exceções. Nesse sentido, a LRF, no § 2º do art. 9º, indica que não serão objeto de contingenciamento (limitação de empenho e movimentação financeira) as despesas que resultem de obrigação constitucional e legal do ente:

"Art. 9º (...) § 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias."

Assim, existem algumas despesas em relação às quais o orçamento é sim impositivo. Não pode o ente, por exemplo, deliberadamente deixar de pagar os precatórios que deve ou deixar de repassar as receitas constitucionais que pertencem a outro ente federativo. Conforme destaca Harrison Leite, esta imposição não deriva da própria norma orçamentária, sendo sim fruto de normas pré-orçamentárias, que vinculam o Poder Executivo no que tange ao seu cumprimento. Enquanto as normas orçamentárias (que são as normas que constam no orçamento público) são autorizativas, as normas pré-orçamentárias seriam impositivas, sendo vinculada a sua efetivação. Como exemplo, citam-se normas sobre gastos com pessoal, transferências constitucionais e gastos na saúde e educação. A título exemplificativo, veja o art. 212 da CRFB, que traz mínimo de gasto anual na área da educação por cada ente federativo:

Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Receita mínima resultante de impostos a serem aplicadas anualmente nos gastos com ENSINO:

UNIÃO: 18%

ESTADOS, DF E MUNICÍPIOS: 25%

Em suma, o orçamento é meramente autorizativo, estando o cumprimento das normas orçamentárias sujeitos à discricionariedade do Poder Executivo. No entanto, existem normas pré-orçamentárias que trazem gastos vinculados, que não podem deixar de ser efetivados. Ainda sobre o tema, importante destacar que recentes alterações na Constituição passaram a estabelecer novas hipóteses que refletem um caráter impositivo ao orçamento. Nesse sentido, a Emenda Constitucional nº 86 de 2015 dispôs sobre a obrigatoriedade da execução orçamentária das emendas propostas pelo legislativo, até o limite de 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto de lei orçamentária.

§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) § 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

Destaque-se que, deste montante de 1,2%, metade deverá ser destinada a ações e serviços públicos de SAÚDE, vedada sua destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais.

§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

Nesses casos, só não haverá o orçamento impositivo (de execução obrigatória), quando houver impedimento de ordem técnica, devidamente justificado pelo Poder Executivo, conforme destaca o §12º e seguintes:

§ 12. As programações orçamentárias previstas no § 9º deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) § 13. Quando a transferência obrigatória da União, para a execução da programação prevista no §11 deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente

líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) § 14. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa que integre a programação, na forma do § 11 deste artigo, serão adotadas as seguintes medidas: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) I - até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública enviarão ao Poder Legislativo as justificativas do impedimento; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) II - até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) III - até 30 de setembro ou até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) IV - se, até 20 de novembro ou até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso III, o Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o remanejamento será implementado por ato do Poder Executivo, nos termos previstos na lei orçamentária. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) § 15. Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as programações orçamentárias previstas no § 11 não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos justificados na notificação prevista no inciso I do § 14. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) § 16. Os restos a pagar poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira prevista no § 11 deste artigo, até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) § 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, o montante previsto no § 11 deste artigo poderá ser reduzido em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) § 18. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

Veja que o que se torna impositivo não é o orçamento aprovado pelo legislativo, mas sim a execução de parte de suas emendas, no percentual de 1,2% da Receita Corrente Líquida. CUIDADO! O repasse dos recursos orçamentários derivados de emendas individuais constantes da lei orçamentária anual poderá ser realizado ainda que o ente federativo destinatário do recurso esteja inadimplente com a União.

§ 13. Quando a transferência obrigatória da União, para a execução da programação prevista no §11 deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)

O tema já foi cobrado em uma prova da banca CESPE, do ano de 2016, sendo considerada INCORRETA a seguinte assertiva: “O repasse dos recursos orçamentários derivados de

emendas individuais constantes da lei orçamentária anual não poderá ser realizado se o ente federativo destinatário do recurso estiver inadimplente com a União.”

CAPÍTULO 4 – PRINCÍPIOS DO DIREITO FINANCEIRO: Ricardo Lobo Torres faz uma grande listagem de princípios (mais de 30), agrupando-os em 4 grupos: Justiça, Equidade, Segurança Jurídica e Legitimidade. Em virtude da extensão do tema, iremos trabalhar apenas alguns princípios gerais do direito financeiro e os princípios expressos na LRF, que são os mais cobrados em provas. Mais à frente, trabalharemos também os princípios orçamentários, referentes às leis de orçamento.

1) Princípio da Legalidade: De acordo com o art. 167, I, e II da CRFB, temos que:

Art. 167. São vedados: I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

No direito financeiro, o princípio da legalidade traz a ideia de que as finanças públicas não podem ser manejadas sem autorização legal. Em outras palavras, a lei do orçamento é que permite a realização de gastos públicos, sendo inclusive considerada crime contra as finanças públicas a ordenação de despesa não autorizada em lei (art. 359-D do Código Penal). Assim, tem-se que o art. 107 da L4320, ao permitir que o orçamento das autarquias e estatais fosse aprovado por decreto do Poder Executivo, não foi recepcionado pela CRFB.

2) Princípio da Anualidade: A lei do orçamento possui uma periodicidade anual, ou seja, as despesas e receitas são estimadas para o intervalo de um ano, o qual coincide com o exercício civil (art. 34 da L4320). O próprio nome da lei do orçamento é intuitivo nesse sentido: Lei Orçamentária ANUAL. Tal princípio encontra fundamento legal no art. 2º a L4320/64, o qual ainda traz o princípio da universalidade e da unidade, que serão estudados adiante.

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

OBS: O princípio da anualidade no direito financeiro não se confunde com a ideia de anualidade TRIBUTÁRIA, a qual não mais subsiste no direito brasileiro. A anualidade tributária seria a necessidade de que, para a cobrança de tributos, houvesse uma autorização no orçamento. Ocorre que, tendo em vista que a CF de 88 previu o princípio da anterioridade

tributária, não houve mais a necessidade de vincular a cobrança de um tributo a uma autorização orçamentária.

3) Princípio da Unidade: De acordo com este princípio, deve haver apenas um orçamento para cada ente da federação, em cada exercício financeiro. Assim, os planos de trabalho de autarquias, fundações públicas e estatais dependentes devem estar previstos em uma única lei orçamentária, não sendo possível o destaque em decretos. No entanto, o referido princípio não impede que haja subdivisões, tal qual ocorre nos três suborçamentos previstos no art. 165, §5º da CRFB. De acordo com Harrison Leite, a unidade “não se refere a uma unidade documental, mas a uma orientação política”.

4) Princípio da Universalidade: Pelo princípio da universalidade, todas as receitas e despesas devem constar do orçamento. Nesse sentido, dispõe o art. 3º da L4320:

Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.

Na mesma linha, cite-se o art. 5º, §1º da LRF, o qual traz a necessidade de previsão das despesas relativas à dívida pública e as receitas que serão destinadas ao seu pagamento:

§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

O princípio da universalidade não se confunde com o da unidade, acima estudado. Enquanto a universalidade traz a ideia de que o orçamento deve conter TODAS as despesas e receitas, o princípio da unidade traduz a ideia de unidade e coerência na programação orçamentária.

5) Princípio da proibição do estorno: De assento constitucional, o referido princípio traz a vedação para que o gestor público remaneje recursos de uma categoria para outra sem prévia autorização legislativa. Nesse sentido é a redação do art. 167, VI:

Art. 167. São vedados: VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

O dispositivo veda a transposição, o remanejamento e a transferência de recursos, substituindo a expressão “estorno de verba”, que constava em Constituições anteriores. Assim, para que haja essa recategorização ou realocação de recursos, impõe-se a prévia participação do legislativo, por meio de lei autorizativa específica. ATENÇÃO! A recente emenda constitucional EC85/2015 estabeleceu uma exceção a esse princípio, permitindo a transferência, a transposição e o remanejamento de recursos de uma

categoria para a outra no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação mediante ATO DO PODER EXECUTIVO, SEM NECESSIDADE DE PRÉVIA AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA.

Art. 167, § 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 85, de 2015)

6) Princípios do Equilíbrio e da Prudência Fiscal: A lei de responsabilidade fiscal traz ainda 3 grandes princípios: - Equilíbrio fiscal - Prudência Fiscal - Transparência fiscal Os 2 primeiros estão expressos no artigo 1º, §1º da LRF, e o último está implícito.

LRF, Artigo 1º, § 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

O objetivo desses princípios é a gestão fiscal responsável. Assim, na verdade, a LRF é uma lei de responsabilidade na GESTÃO fiscal, e não meramente de responsabilidade fiscal. Essa lei era o que faltava no direito financeiro. A lei 4320/64 já regulamentava a receita e a despesa, mas nada falava sobre gestão fiscal. Nesse interim, a LRF veio para tentar organizar tal quadro, no contexto desses 3 princípios. A ideia base do equilíbrio fiscal é a de que a administração deve gastar apenas o que possui. Dentro desse contexto aparecem 2 importantes conceitos: A) Contingenciamento de despesas (artigo 9º): É uma expressão cunhada pela mídia. Na LRF, na verdade, fala-se em “limitação de empenho e movimentação financeira”, que significa a mesma coisa.

Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

A ideia é: de 2 em 2 meses para tudo, para ver se entrou o previsto. Se entrou o previsto, sai o programado.

Como veremos, a lei orçamentária é uma lei que trabalha com previsões, sendo que estas podem não se concretizar. Por isso é importante essa análise bimestral das receitas. Assim, se não se arrecadou o esperado, deve ser feita a limitação de empenho. Se foi arrecadado, o Executivo pode continuar gastando. O contingenciamento é feito pelo governo, através de ATO ADMINISTRATIVO, e não por meio de lei. No entanto, não podem ser contingenciadas algumas despesas previstas no §2º do artigo 9º. São elas: - Obrigações constitucionais e legais do ente. - Pagamento de dívida. - Outras despesas ressalvadas pela LDO.

Art 9º. § 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

Um exemplo é o precatório. Não se pode contingenciar o pagamento de precatórios, que é uma obrigação constitucional do ente (vide art. 100 da CRFB). Também não se pode contingenciar a dívida pública. OBS: Na ADIn 2238, foi declarada em sede de cautelar a inconstitucionalidade do §3º do artigo 9º. Isso porque não pode o executivo contingenciar gastos do legislativo e do MP, pois isso feriria o princípio da separação dos poderes.

§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. (Vide ADIN 2.238-5)

B) Renúncia de Receitas: É o controle da política de benefícios fiscais, exigindo-se adequação orçamentária para os mesmos. Assim, quando um determinado ente for conceder uma isenção de um tributo, por exemplo, precisa observar a LRF. Não é proibido o subsídio, mas precisa cumprir alguns requisitos previstos no art. 14 da LRF:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições: I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

Dessa leitura percebemos que, em verdade, são 3 requisitos para que haja a concessão ou ampliação de incentivos de natureza tributária:

- Estimativa de impacto do subsídio neste ano e nos (2) dois subsequentes. - Previsão na LDO (lei de diretrizes orçamentárias) - E mais um dos 2 requisitos dos incisos. O inciso I é o ideal, mostra planejamento, organização. Já encaminha no projeto de lei orçamentária a previsão do subsídio. É o subsídio previsto na LOA, de forma ordenada. No entanto, o governo muitas vezes acaba fazendo a renúncia de receita ao longo do exercício financeiro. Nesse caso, o inciso II diz que a renúncia tem que estar acompanhada de medidas de compensação. Alguém tem que pagar a conta, para não haver desequilíbrio orçamentário. Esse inciso II está relacionado com o §2º do artigo 14 da LRF, que traz uma “condição de eficácia” para o ato.

§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

Assim, se o poder público escolher a opção do inciso II, o subsídio só vai produzir efeitos quando forem implementadas as medidas de compensação. O §1º traz alguns exemplos de renúncia de receitas, para além dos subsídios, como no caso de anistia.

§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

Perceba que a LRF só considera renúncia de receita a isenção em caráter NÃO GERAL, ou seja, aquela que é concedida mediante o preenchimento de requisitos específicos pelo beneficiário. O tema é muito cobrado em provas objetivas, em forma de pegadinha. Estudado o princípio do equilíbrio fiscal, vejamos o princípio da prudência fiscal. Tal princípio traduz a ideia de evitar problemas, uma vez que a LRF não foi editada para punir, mas sim para evitar desequilíbrios orçamentários. Por isso, é necessária a chamada “prudência fiscal”. A EC 19 trouxe, por exemplo, limite de gastos com servidores públicos, tema muito cobrado em provas:

CF, Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. (Redação dada pela pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) § 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Essa lei complementar mencionada pela Constituição é a LRF, que fixa os limites nos artigos 18 e seguintes. O limite é de 50% para a União e 60% pros demais entes da federação. O objetivo da LRF é evitar que o poder público extrapole esses limites. Por isso, existe a previsão de vários “avisos”. Se chega a 90% do limite, há um alerta do Tribunal de Contas para que não gaste mais (é o chamado limite de alerta). -> artigo 59, §1º. Se chega a 95%, tem-se o limite prudencial, que é bem mais sério, pois traz restrições. Não são sanções, pois ainda não extrapolou o limite. São restrições para não extrapolar o limite, como a proibição de provimento em cargo público.

Art 22, Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição; II - criação de cargo, emprego ou função; III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

O tema ainda será aprofundado adiante.

7) Princípio da Transparência Fiscal: Fundamento no artigo 48 da LRF:

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório

• 90%

• Não traz restrições Limite de Alerta

• 95%

• Há restrições, vide art. 22, PU, da LRF Limite prudencial

Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. §1º A transparência será assegurada também mediante: I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). II - liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; e III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009) (Vide Decreto nº 7.185, de 2010) § 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público. (...) § 6

o Todos os Poderes e órgãos referidos no art. 20, incluídos autarquias, fundações públicas,

empresas estatais dependentes e fundos, do ente da Federação devem utilizar sistemas únicos de execução orçamentária e financeira, mantidos e gerenciados pelo Poder Executivo, resguardada a autonomia.

A ideia da transparência é uma evolução do princípio da publicidade (art. 37 da CRFB). Não basta publicar; tem que publicar e ser claro, acessível, pois só um orçamento transparente permite que o cidadão tenha ciência dos gastos e receitas públicas e possa promover um adequado controle. Por isso, somam-se à transparência as audiências públicas, orçamento participativo etc. Nesse sentido temos a Lei nº 12527/2011 (a chamada lei do acesso à informação), que exige a transparência dos gastos do governo. Sobre o tema, importante mencionar que a CRFB e a LRF preveem alguns relatórios acerca da execução orçamentária e da gestão: o RREO (Relatório Resumido de Execução Orçamentária) e o RGF (Relatório de Gestão Fiscal). O RREO encontra fundamento no art. 165, §3º da CRFB e art. 52 da LRF, tendo por finalidade “evidenciar a situação fiscal do Ente, de forma especial da execução orçamentária da receita e despesa sob diversos enfoques”. 2 Tal relatório é BIMESTRAL, devendo ser publicado pelo Executivo até trinta dias após o encerramento de cada bimestre.

CRFB, Art. 165, § 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165 da Constituição abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre e composto de: I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as:

2 http://www.fazenda.mg.gov.br/governo/contadoria_geral/lei_responsabilidade_fiscal/rreo/

a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada; b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o saldo; II - demonstrativos da execução das: a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a realizar; b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no exercício; c) despesas, por função e subfunção.

(CESPE-AGU-2015) O RREO torna público como a atividade financeira do Estado está se desenvolvendo, ou seja, o que realmente foi arrecadado e gasto em relação ao que fora previsto.

Gabarito: CERTO (CESPE-AGU-2015) O balanço orçamentário, que tem a função de especificar, por categoria econômica, as receitas e as despesas, constitui parte do RREO.

Gabarito: CERTO

Já o RGF (ou REP - relatório de execução patrimonial) não possui previsão constitucional, estando previsto tão somente na LRF (art. 54), tendo por objetivo “o controle, o monitoramento e a publicidade do cumprimento, por parte dos entes federativos, dos limites estabelecidos pela LRF: Despesas com Pessoal, Dívida Consolidada Líquida, Concessão de Garantias e Contratação de Operações de Crédito”.3 Tal relatório é QUADRIMESTRAL.

Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo: I - Chefe do Poder Executivo; II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo; III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administração ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário; IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados. Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20. Art. 55. O relatório conterá: I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, dos seguintes montantes: a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas; b) dívidas consolidada e mobiliária; c) concessão de garantias; d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita; e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o; II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites; III - demonstrativos, no último quadrimestre: a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro;

3 http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/relatorio-de-gestao-fiscal

b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas: 1) liquidadas; 2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condições do inciso II do art. 41; 3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa; 4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados; c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV do art. 38.

(CESPE-AGU-2015) O REP tem previsão na CF e contém, entre outras informações, aquela referente à despesa total com pessoal.

Gabarito: ERRADO (CESPE-AGU-2015) O RGF é publicado bimestralmente e serve para divulgar, por demonstrativo, o resultado primário conseguido pela administração financeira.

Gabarito: ERRADO

RREO RGF - Relatório Resumido de Execução Orçamentária - Relatório de Gestão Fiscal

- Possui previsão constitucional - Possui previsão apenas na LRF.

- Bimestral - Quadrimestral

- Tem por objetivo evidenciar a situação fiscal do Ente, através de balanço orçamentário das receitas e despesas e demonstrativos de sua execução.

- Tem por objetivo o controle e a publicidade do cumprimento, por parte dos entes federativos, dos limites estabelecidos pela LRF, tais como os limites com despesas com pessoal e endividamento público.

Ainda sobre o princípio da transparência, importante mencionar o art. 49 da LRF - que impõe a obrigatoriedade da disponibilização das contas do Poder Executivo durante todo o exercício – e o art. 162 da CRFB – que traz a obrigatoriedade de divulgação da receita pública obtida pelos entes federativos a cada mês de arrecadação.

LRF, Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. CRFB, Art. 162. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios divulgarão, até o último dia do mês subseqüente ao da arrecadação, os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos recebidos, os valores de origem tributária entregues e a entregar e a expressão numérica dos critérios de rateio. Parágrafo único. Os dados divulgados pela União serão discriminados por Estado e por Município; os dos Estados, por Município.

É legítima a divulgação da remuneração dos servidores públicos em Portal de Transparência? De acordo com o STF, é lícita a divulgação do nome e da remuneração dos servidores na internet, em respeito ao princípio da publicidade e da transparência.

“O Tribunal, apreciando o tema 483 da repercussão geral, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, deu provimento ao recurso extraordinário, fixando-se a tese de que é legítima a publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração Pública, dos nomes dos seus servidores e do valor dos correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias. Ausentes, justificadamente, o Ministro Celso de Mello, o Ministro Roberto Barroso, que representa o Tribunal na "Brazil Conference", na

Universidade de Harvard, e na "Brazilian Undergraduate Student Conference", na Universidade de Columbia, Estados Unidos, e, neste julgamento, o Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente). Falou, pelo recorrente Município de São Paulo, a Dra. Simone Andréa Barcelos Coutinho, Procuradora do Município de São Paulo, OAB/SP 117181. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia (Vice-Presidente). Plenário, 23.04.2015. (ARE 652777 / SP)

O grande exemplo é o Portal da Transparência do governo Federal, no qual é possível visualizar o nome do servidor, sua renda bruta, deduções, renda líquida e situação atual na Administração Pública.

CAPÍTULO 5 – LEIS DO DIREITO FINANCEIRO: Disponível apenas para alunos. Cadastre-se em nossa Turma Reta Final – PGE/ SP e tenha acesso ao material completo.