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Direito Constitucional Descomplicado Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino

14.ª para 15.ª edição

NOTA À 15ª EDIÇÃO

Nesta edição, incorporamos as alterações trazidas: (a) pela Emenda Constitucional 90, de 15 de setembro de 2015, que acrescentou o transporte ao rol de direitos sociais fundamentais contido no art. 6º da Carta da República; (b) pela Emenda Constitucional 88, de 7 de maio de 2015, que estabeleceu a possibilidade de a aposentadoria compulsória dos servidores públicos dar-se aos setenta e cinco anos de idade, na forma de lei complementar; (c) pela Emenda Constitucional 86, de 17 de março de 2015, que conferiu caráter obrigatório à execução das programações orçamentárias resultantes de emendas parlamentares individuais (“orçamento impositivo”); e (d) pela Emenda Constitucional 85, de 26 de fevereiro de 2015, que atualizou o tratamento constitucional dispensado às atividades de ciência, tecnologia e inovação.

A Emenda Constitucional 87, de 16 de abril de 2015, e a Emenda Constitucional 89, de 15 de setembro de 2015, diferentemente, não tiveram reflexo sobre o conteúdo do livro, em razão da especificidade das disposições nelas contidas (a primeira trata de determinada sistemática de cobrança do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação – ICMS e a segunda amplia o prazo em que a União deverá destinar às Regiões Centro-Oeste e Nordeste percentuais mínimos dos recursos destinados à irrigação).

Acrescentamos, também, jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal, merecendo destaque: (a) a aprovação de dezesseis novas Súmulas Vinculantes (38 a 53); (b) a declaração da inconstitucionalidade de dispositivos legais que autorizavam doações de empresas (pessoas jurídicas) a campanhas eleitorais e a partidos políticos; e (c) os novos entendimentos de nossa Corte Suprema sobre o rito do processo de impeachment nas duas Casas do Congresso Nacional.

Os Autores



PONTOS DO LIVRO “DIREITO CONSTITUCIONAL DESCOMPLICADO” QUE, EM VIRTUDE DE ALTERAÇÕES HAVIDAS NA CONSTITUIÇÃO, NA LEGISLAÇÃO E NA JURISPRUDÊNCIA, FORAM MODIFICADOS NA 15ª EDIÇÃO DA OBRA, EM COMPARAÇÃO COM A 14ª EDIÇÃO.

OS TEXTOS EM VERMELHO REPRESENTAM SUPRESSÕES E OS TEXTOS EM AZUL CORRESPONDEM A INCLUSÕES. OS TEXTOS EM FONTE PRETA SERVEM APENAS PARA FACILITAR A LOCALIZAÇÃO DOS TRECHOS MODIFICADOS, ACRESCENTADOS OU SUPRIMIDOS.

CAPITULO 3

1) No item 4.5, foram feitos os acréscimos e a supressão abaixo indicados:

4.5. Liberdade de expressão (art. 5.º, IV, V, IX, XIV)

....................

Em respeito à ampla liberdade de expressão, o Supremo Tribunal Federal afastou a exigência do diploma de jornalismo e do registro profissional no Ministério do Trabalho como condição para o exercício da profissão de jornalista. Para o Tribunal, essa exigência fere a liberdade de imprensa e contraria o direito à livre manifestação do pensamento inscrita no art. 13 da Convenção Americana dos Direitos Humanos, também conhecida como Pacto de San Jose da Costa Rica. Conforme deixou assente o relator, Ministro Gilmar Mendes, “o jornalismo é a própria manifestação e difusão do pensamento e da informação de forma contínua, profissional e remunerada”, e, portanto, “o jornalismo e a liberdade de expressão não podem ser pensados e tratados de forma separada”.1

Ainda com fundamento nesse dispositivo constitucional – e realçando a relevância dos direitos fundamentais à liberdade de expressão da atividade intelectual, artística, científica e de comunicação –, o STF afastou a exigência de autorização prévia (da pessoa biografada, ou de

seus familiares, em caso de pessoas falecidas) para obras biográficas ou audiovisuais.2

A vedação ao anonimato, que abrange todos os meios de comunicação, tem o intuito de possibilitar a responsabilização de quem cause danos a terceiros em decorrência da expressão de juízos ou opiniões ofensivos, levianos, caluniosos, difamatórios etc. Merece transcrição esta lição do Min. Celso de Mello, proferida em seu voto na questão de ordem suscitada no Inquérito 1.957/PR, julgado em 11.05.2005:

......................

O direito de resposta está orientado pelo critério da proporcionalidade, isto é, a resposta deve ser assegurada no mesmo meio de comunicação em que o agravo foi veiculado, e deve ter o mesmo

1 RE 511.961, rel. Min. Gilmar Mendes, 17/06/2009.

2 ADI 4.815, rel. Min. Cármen Lúcia, 10/06/2015.



destaque e a mesma duração (se em meio sonoro ou audiovisual) ou tamanho (se em meio escrito). Deve-se ressaltar que o direito de resposta não afasta o direito à indenização.

O direito de resposta e o direito à indenização por danos morais e materiais – anote-se que essas indenizações são cumuláveis – aplicam-se tanto às pessoas físicas quanto às pessoas jurídicas que sejam ofendidas pela expressão indevida de juízos ou opiniões. Segundo o Prof. Alexandre de Moraes, esses direitos são cabíveis “até mesmo em relação às coletividades (interesses difusos ou coletivos)”.

O direito de resposta está regulamentado pela Lei 13.188, de 11 de novembro de 2015, que assegura a qualquer pessoa – física ou jurídica – ofendida em matéria divulgada, publicada ou transmitida por veículo de comunicação social o direito de resposta ou retificação, gratuito e proporcional ao agravo.

Para o fim de exercício do direito de resposta, a lei considera “matéria” qualquer reportagem, nota ou notícia divulgada por veículo de comunicação social, independentemente do meio ou da plataforma de distribuição, publicação ou transmissão que utilize, cujo conteúdo atente, ainda que por equívoco de informação, contra a honra, a intimidade, a reputação, o conceito, o nome, a marca ou a imagem de pessoa física ou jurídica identificada ou passível de identificação.

O prazo decadencial para o exercício do direito de resposta é de sessenta dias, contados da data de cada divulgação, publicação ou transmissão da matéria ofensiva.

Considerando esse dispositivo, entre outros, nossa Corte Suprema firmou entendimento de que o Tribunal de Contas da União (TCU) não pode manter em sigilo a autoria de denúncia a ele apresentada contra administrador público.3

...............

2) O item 4.8 passou a ter a seguinte redação (reprodução integral do item):

4.8. Inviolabilidade domiciliar (art. 5.º, XI)

Determina o texto constitucional que “a casa é asilo inviolável do indivíduo, ninguém nela podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinação judicial” (art. 5.º, XI).

A inviolabilidade não alcança somente a “casa”, residência do indivíduo. Na verdade, o conceito normativo de “casa” é abrangente e se estende, inclusive, a qualquer compartimento privado não aberto ao público, onde alguém exerce profissão ou atividade, compreendendo, observada essa específica limitação espacial (área interna não acessível ao público), os escritórios e consultórios profissionais, as dependências privativas da empresa, o quarto de hotel etc.

Esse dispositivo pôs termo à possibilidade de determinações administrativas de busca e apreensão de documentos, práticas, hoje, absolutamente inconstitucionais. Sob a vigência do atual texto constitucional, buscas e apreensões só são legítimas se determinadas pelo Poder Judiciário (“reserva jurisdicional”). Assim, ressalvadas as situações excepcionais apontadas no art. 5.º, XI, da Constituição, se não houver consentimento, as autoridades administrativas (fiscais fazendários, trabalhistas, sanitários, ambientais e servidores congêneres) somente poderão adentrar nas

3 MS 24.405/DF, rel. Min. Carlos Velloso, 03.12.2003.



dependências dos administrados se munidos de ordem judicial autorizativa (mandado de busca e apreensão judicial). Mesmo diante de fortes indícios de que, no interior do estabelecimento, haja provas contundentes da prática de ilícitos, se não houver consentimento, não poderá o agente administrativo executar a busca e apreensão, sem autorização do Poder Judiciário.

Ademais, mesmo nos casos de cumprimento a ordem judicial, o texto constitucional impõe importante limitação: só poderá haver ingresso na “casa” durante o dia. Vale dizer, ainda que a ordem judicial de ingresso tenha sido proferida por juízo competente, a diligência dela resultante será inválida, caso tal medida seja executada durante a noite.

Há, porém, situações em que o ingresso domiciliar poderá ocorrer em qualquer hora do dia ou da noite, sem necessidade de consentimento do morador ou de ordem judicial: para prestar socorro, diante de desastre ou em caso de flagrante delito.

As hipóteses de ingresso para prestar socorro ou motivado por desastre dispensam comentários. A possibilidade de ingresso no caso de flagrante delito tem por objeto a repressão à prática de crimes, especialmente daqueles de natureza permanente (tais como depósito ou porte de drogas, extorsão mediante sequestro, cárcere privado etc.), que exigem ação imediata da polícia.

A respeito dessa última hipótese (ingresso motivado por flagrante delito), a fim de evitar abusos por parte dos agentes policiais – tanto na tomada de decisão de entrada forçada quanto na execução da medida –, o Supremo Tribunal Federal definiu balizas para entrada da polícia em domicílio sem autorização judicial, expressas na seguinte tese:4

A entrada forçada em domicílio sem mandado judicial só é lícita, mesmo em período noturno, quando amparada em fundadas razões, devidamente justificadas a posteriori, que indiquem que dentro da casa ocorre situação de flagrante delito, sob pena de responsabilidade disciplinar, civil e penal do agente ou da autoridade e de nulidade dos atos praticados.

Por fim, é oportuno mencionar que o STF considerou válido provimento judicial que autorizava o ingresso de autoridade policial em recinto profissional durante a noite, para o fim de instalar equipamentos de captação acústica (escuta ambiental) e de acesso a documentos no ambiente de trabalho do acusado.5 Asseverou-se que tais medidas não poderiam jamais ser realizadas com publicidade, sob pena de sua frustração, o que ocorreria caso fossem praticadas durante o dia, mediante apresentação de mandado judicial. Com isso, tem-se que a escuta ambiental não se sujeita aos mesmos limites da busca domiciliar (CF, art. 5.º, XI), bastando, para sua legalidade, a existência de circunstanciada autorização judicial.

3) No item 4.13, ao final, foi feita a substituição abaixo indicada:

4.13. Representação processual versus substituição processual (art. 5.º, XXI e

4 RE 603.616/RO, rel. Min. Gilmar Mendes, 5/11/2015.

5 Inq 2.424/RJ, rel. Min. Cezar Peluso, 19 e 20.11.2008.



LXX; art. 8.º, III)

..................

Merece nota, por fim, o entendimento do Supremo Tribunal Federal acerca da abrangência da legitimação dos sindicatos para atuar na defesa de seus associados (CF, art. 8.º, III – “ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas;”).

Segundo o STF, o referido dispositivo assegura ampla legitimidade ativa ad causam dos sindicatos como substitutos processuais das categorias que representam na defesa de direitos e interesses coletivos ou individuais de seus integrantes.6 Restou vencido o entendimento que pretendia restringir a legitimação do sindicato como substituto processual às hipóteses em que atuasse na defesa de direitos e interesses coletivos e individuais homogêneos de origem comum da categoria, mas apenas nos processos de conhecimento, asseverando que, para a liquidação e a execução da sentença prolatada nesses processos, a legitimação só seria possível mediante representação processual, com expressa autorização do trabalhador.

Isso significa que o sindicato poderá defender o empregado nas ações coletivas ou individuais para a garantia de qualquer direito relacionado ao vínculo empregatício, com fundamento no art. 8.º, III, da Constituição Federal. Enfim, tudo o que disser respeito ao contrato de trabalho poderá ser objeto de atuação do sindicato, embora isso não afaste a iniciativa concorrente do trabalhador para defender seus direitos.

Na prática, a decisão do STF implica a possibilidade de atuação do sindicato tanto nas ações de conhecimento como na liquidação de sentenças ou na execução forçada das sentenças. Entendemos que essa decisão do STF milita em favor da racionalização e celeridade do processo, pois em vez de serem ajuizados milhares de feitos pelos trabalhadores, pode-se ter um único processo, proposto pelo sindicato, atuando como substituto processual.

Merece nota, por fim, o entendimento do Supremo Tribunal Federal acerca da abrangência da legitimação dos sindicatos para atuar na defesa de seus associados, prevista no art. 8º, III, da Constituição Federal, nestes termos: “ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas”.

Segundo o STF, referido dispositivo assegura ampla legitimidade extraordinária aos sindicatos para, como substitutos processuais, defender em juízo os direitos e interesses coletivos ou individuais dos integrantes da categoria que representam, inclusive nas liquidações e execuções de sentença, independentemente de autorização dos sindicalizados.7 Restou vencido o entendimento que pretendia restringir a legitimação do sindicato como substituto processual às hipóteses em que atuasse na defesa de direitos e interesses coletivos e individuais homogêneos de origem comum da categoria, mas apenas nos processos de conhecimento, asseverando que, para a liquidação e a execução da sentença prolatada nesses processos, a legitimação só seria possível mediante representação processual, com expressa autorização do trabalhador.

Na prática, a decisão do STF implica a possibilidade de atuação do sindicato tanto nas ações de

conhecimento como na liquidação de sentenças ou na execução forçada das sentenças. Entendemos que essa decisão do STF milita em favor da racionalização e celeridade do processo,

6 RE 193.503/SP, RE 193.579/SP, RE 208.983/SC, RE 210.029/RS, RE 211.874/RS, RE 213.111/SP, RE 214.668/ES, rel. orig. Min. Carlos Velloso, rel. p/ o acórdão Min. Joaquim Barbosa, 12.06.2006.

7 RE 88.364, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 29/06/2015.



pois em vez de serem ajuizados milhares de feitos pelos trabalhadores, pode-se ter um único processo, proposto pelo sindicato, atuando como substituto processual.

4) No item 4.47, foi feita a substituição abaixo indicada:

4.47. Habeas data

............

c) para a anotação nos assentamentos do interessado, de contestação ou explicação sobre dado verdadeiro, mas justificável e que esteja sob pendência judicial ou amigável.

É relevante anotar que, segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o habeas data não é instrumento jurídico adequado para pleitear o acesso a autos de processos administrativos.8

O Supremo Tribunal Federal já decidiu que o habeas data é instrumento adequado para a obtenção de informações fiscais do impetrante em poder dos órgãos de arrecadação tributária. Segundo nossa Corte Maior, o habeas data é a garantia constitucional adequada para a obtenção, pelo próprio contribuinte, dos dados concernentes ao pagamento de tributos constantes de sistemas informatizados de apoio à arrecadação dos órgãos administração fazendária dos entes estatais.9

Ademais, o direito a receber dos órgãos públicos informações de interesse próprio, em sede de habeas data, não se reveste de caráter absoluto, cedendo passo quanto aos dados protegidos por sigilo, em prol da segurança da sociedade e do Estado.

.................

5) O item 4.48.1 passou a ter a seguinte redação (reprodução integral do item):

4.48.1. Objeto

O âmbito de proteção da ação popular, na vigente Constituição, é bastante amplo: abrange tanto o patrimônio material quanto o patrimônio moral, o estético, o histórico, o ambiental.

O cabimento de ação popular independe de comprovação de prejuízo aos cofres públicos, vale dizer, não é necessária a comprovação de prejuízo material aos cofres públicos como condição para a propositura de ação popular. Ainda que inexista lesividade material ao patrimônio público, a ilegalidade (ou imoralidade) do ato poderá legitimar a propositura da ação.10

Em verdade, a finalidade constitucional da ação popular vai muito além da mera anulação de atos lesivos ao patrimônio público material, de índole meramente pecuniária. Seu âmbito de

8 HD 90/DF, rel. Min. Ellen Gracie, 18/02/2010.

9 RE 673.707/MG, rel. Min. Luiz Fux, 17/06/2015.

10 ARE 824.781, rel. Min. Dias Toffoli, 04/09/2015.



proteção alcança também valores não econômicos, como a moralidade administrativa, o meio ambiente, o patrimônio histórico e cultural, desde que haja uma ilegalidade no agir do Poder Público.

Assim, tem sido comum a utilização da ação popular para: (a) anulação de concessão de aumento abusivo de subsídios dos vereadores pela respectiva câmara municipal; (b) anulação de venda fraudulenta de bem público; (c) anulação de contratação superfaturada de obras e serviços; (d) anulação de edital de licitação pública que apresente flagrante favoritismo a determinada empresa; (e) anulação de isenção fiscal concedida ilegalmente; (f) anulação de autorização de desmatamento em área protegida pelo patrimônio ambiental; (g) anulação de nomeação fraudulenta de servidores para cargo público etc.

Ademais, a ação popular constitui meio idôneo para a fiscalização da constitucionalidade

das leis, desde que incidentalmente, diante de caso concreto. Não se admite, porém, o uso da ação popular para o ataque de lei em tese (sem vinculação a caso concreto), em substituição à ação direta de inconstitucionalidade – ADI.

Da mesma forma, mandado de segurança não substitui ação popular. Com efeito, cada um desses remédios tem objeto próprio e específico: o mandado de segurança presta-se a invalidar atos de autoridade ofensivos de direito subjetivo, individual ou coletivo, líquido e certo; a ação popular destina-se à anulação de atos ilegítimos e lesivos ao patrimônio público; enfim, pela via do mandado de segurança, defende-se direito subjetivo próprio; por meio da ação popular, protege-se o interesse da comunidade.

Segundo orientação do STF, não cabe ação popular contra ato de conteúdo jurisdicional, praticado por membro do Poder Judiciário no desempenho de sua função típica (decisões judiciais).11 Assim, ainda que a sentença de um magistrado cause dano, por exemplo, ao meio ambiente, esse ato não poderá ser atacado na via da ação popular; deverá ser atacado na via recursal própria, prevista nas leis processuais, se a decisão ainda não transitou em julgado; ou, dentro do prazo, mediante ação rescisória, se a decisão já transitou em julgado.

Em face desse entendimento do STF, temos que a ação popular restringe-se, quanto ao seu âmbito de incidência, à esfera de atuação administrativa de qualquer dos Poderes do Estado, abrangendo, apenas, os atos administrativos, os contratos administrativos, os fatos administrativos e as resoluções que veiculem conteúdo materialmente administrativo.12

Por fim, cabe destacar que a sentença que julga improcedente a ação popular está sujeita ao

duplo grau de jurisdição, vale dizer, a decisão do magistrado que declara a improcedência da ação popular será necessariamente reexaminada pelo tribunal competente. Trata-se, como se vê, de um reforço garantidor do controle dos atos alegadamente lesivos à coisa pública. Com efeito, não basta o magistrado de primeiro grau afirmar que o ato não foi lesivo; é obrigatório que um tribunal reexamine a questão e confirme que, realmente, não cabe a anulação do ato impugnado.


5.1. Noções

11 Ação Originária 672/DF, rel. Min. Celso de Mello, 09/03/2000.

12 Ação Originária 672/DF, rel. Min. Celso de Mello, 09/03/2000.



Estabelece o art. 6.º da Constituição Federal:

Art. 6.º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.13

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.14

Os direitos sociais constituem as liberdades positivas (...)

...............

7) No item 5.2, foi feito o acréscimo abaixo indicado:

5.2. Enumeração constitucional dos direitos sociais individuais dos trabalhadores (art. 7.º)

.............

Estabelece a Constituição Federal que o salário mínimo é fixado por lei, em valor nacionalmente unificado (art. 7.º, IV). Entretanto, segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal, pode a lei prever que a mera declaração do valor do salário mínimo seja feita por decreto do Presidente da República, desde que a lei estabeleça critérios e parâmetros objetivos e bem definidos a serem observados para o cálculo desse valor. Segundo a Corte Suprema, em tal hipótese, ocorre mera aplicação aritmética, nos termos legalmente previstos, dos índices, fórmulas e periodicidade fixados pelo Congresso Nacional, a serem expostos por meio de decreto presidencial, o qual não estará inovando a ordem jurídica. Não resta caracterizada, dessa forma, delegação para que o Presidente da República fixe o valor do salário mínimo, o que, caso ocorresse, seria inconstitucional. O que a lei pode fazer é atribuir ao Presidente da República, sem qualquer margem de discricionariedade, apenas a divulgação do montante a que corresponderá o salário mínimo, obtido pelo valor reajustado e aumentado consoante os índices fixados pelo Congresso Nacional na própria lei. Nas palavras de nosso Tribunal Maior, não resulta violada a exigência constitucional de lei formal para fixação do valor do salário mínimo quando a lei atribui ao Presidente da República, exclusivamente, competência para aplicar os índices nela definidos para reajuste e aumento, divulgando o valor nominal do salário mínimo por meio de decreto, hipótese em que “não há inovação da ordem jurídica nem nova fixação de valor”.15

Ainda sobre o salário mínimo (art. 7º, IV), o texto constitucional veda a sua vinculação para qualquer fim. Entretanto, segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal, a utilização do

salário mínimo como base de cálculo do valor da pensão alimentícia não ofende a

Constituição, uma vez que a prestação tem por objetivo a preservação da subsistência humana e o resguardo do padrão de vida daquele que a percebe, o qual é hipossuficiente e, por isso mesmo,

13 Redação dada pela EC 64/2010.

14 Redação dada pela EC 90, de 15/09/2015.

15 ADI 4.568/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, 03.11.2011 (Informativos 646 e 660 do STF).



dependente do alimentante.16

A jornada normal máxima de trabalho permitida é de oito horas por dia e quarenta e quatro semanais. Poderá ser prestado mais trabalho, mas será em jornada extraordinária, o que implica o pagamento do adicional de hora-extra, de no mínimo 50%, ou compensação. Essa jornada constitucional poderá ser reduzida, mediante negociação coletiva (CF, art. 7.º, XIII).

.............

8) No item 5.4, foi feito o acréscimo abaixo indicado:

5.4. A problemática da concretização dos direitos sociais: reserva do possível, garantia do mínimo existencial e implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário

...............

Nessa mesma linha, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a um paciente portador do vírus HIV/AIDS o direito à distribuição gratuita de medicamentos, firmando entendimento de que tal medida – distribuição gratuita de medicamentos a pessoas carentes – é dever constitucional do Poder Público, a fim de dar “efetividade a preceitos fundamentais da Constituição da República (arts. 5.º, caput, e 196)”.17

Em outra oportunidade, e nesse mesmo sentido – de que o Poder Judiciário não pode se omitir quando os órgãos competentes comprometem a eficácia dos direitos fundamentais individuais e coletivos –, o Supremo Tribunal Federal decidiu que o Poder Judiciário pode determinar que a administração pública realize obras ou reformas emergenciais em presídios para garantir os direitos fundamentais dos presos, como sua integridade física e moral.18

A verdade é que o Supremo Tribunal Federal confere tamanha relevância ao desiderato constitucional de tornar efetivos os direitos sociais fundamentais que, em inúmeros casos, tem determinado até mesmo (...)

................

9) No item 7.6.2.4, ao final, foi feito o acréscimo abaixo indicado:

7.6.2.4. Previsões em lei complementar

................

Por fim, dois importantíssimos entendimentos do Supremo Tribunal Federal a respeito de doações para candidatos e partidos políticos devem ser ressaltados. Primeiro, sob o argumento de

16 ARE 842.157, rel. Min. Dias Toffoli, 19/06/2015.

17 RE-AgR 273.834/RS, rel. Min. Celso de Mello, 31/10/2000.

18 RE 592.581/RS, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 13/08/2015.



indevida interferência do poder econômico nas eleições, foi declarada a inconstitucionalidade dos dispositivos legais que autorizavam as contribuições de empresas (pessoas jurídicas) a

campanhas eleitorais e partidos políticos. A vedação a doações de pessoas jurídicas para candidatos e partidos políticos aplica-se às eleições de 2016 e seguintes.19 Em outra oportunidade, a Corte Maior afastou a aplicação de dispositivo da Lei Eleitoral20 que permitia doações ocultas a candidatos (aquelas em que não é possível identificar o vínculo entre doadores e candidatos), por entender que elas retiram transparência do processo eleitoral e dificultam o controle de contas pela Justiça Eleitoral.21

CAPITULO 5

1) No item 7, foi feito o acréscimo abaixo indicado:

7. COMPETÊNCIAS DOS MUNICÍPIOS

............

Os municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei (CF, art. 144, § 8.º), bem como estruturar a segurança viária, a ser exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do seu patrimônio nas vias públicas (CF, art. 144, § 10).

Uma vez instituídas por lei, as guardas municipais poderão – além de proteger os bens, serviços e instalações municipais - fiscalizar o trânsito, lavrar auto de infração de trânsito e impor multas.22

Vale repetir que as competências atribuídas aos municípios foram igualmente conferidas pela Constituição ao Distrito Federal, o que permite concluir que os julgados do STF que afirmam ser dos municípios determinada competência aplicam-se, também, ao Distrito Federal.

............

19 ADI 4.650/DF, rel. Min. Luiz Fux, 17/09/2015.

20 Suspensão da eficácia da expressão “sem individualização dos doadores”, constante do § 12 do art. 28 da Lei Eleitoral (Lei 9.504/1997), acrescentado pela Lei 13.165/2015.

21 ADI 5.394/DF, rel. Min. Teori Zavascki, 12/11/2015.

22 RE 658.570, rel. Min. Marco Aurélio, 06/08/2015.



CAPITULO 6

1) No item 4, foram feitas as substituições abaixo indicadas:

4. NORMAS CONSTITUCIONAIS SOBRE INGRESSO NO SERVIÇO PÚBLICO

.............

Importante decorrência do inciso I do art. 37 da Constituição da República, anteriormente citado, é a proibição de que editais de concursos públicos estabeleçam exigências que não tenham base legal.23 Dessarte, a administração pública, na elaboração dos editais dos concursos para ingresso em cargos ou empregos públicos, não pode impor condições para a participação no certame, e menos ainda para o ulterior acesso dos aprovados ao cargo ou emprego, com fundamento exclusivo em atos normativos infralegais, tais como regulamentos, instruções normativas, portarias etc.

Cite-se, como exemplo dessa orientação, a Súmula 686 do STF: “Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo público”.

Exemplo dessa orientação, na jurisprudência do STF, temos na Súmula Vinculante 44, cujo enunciado estabelece que somente a lei pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo público.

Necessário é considerar, além disso, que nem mesmo a lei é livre para criar requisitos legais como condição para a participação em concursos ou o ingresso em cargos e empregos públicos (...)

............

A rigor, cabe abrir um parêntese para mencionar que, na mesma decisão ora em apreço, nosso Pretório Maior deixou consignado que, em casos excepcionalíssimos, provocados por circunstâncias supervenientes à publicação do edital, pode ser aceitável que a administração deixe de nomear os aprovados, desde que fundamente pormenorizadamente – e tal decisão administrativa, por óbvio, estará sujeita ao controle judicial, se provocado, no qual pode acontecer de a fundamentação não ser considerada válida.

Relevante também é pontuar que, posteriormente à consolidação do seu entendimento de que os candidatos aprovados dentro do número de vagas previsto no edital adquirem direito à nomeação, o Supremo Tribunal Federal estendeu o reconhecimento desse mesmo direito ao candidato que tenha sido aprovado fora das vagas previstas no edital, mas que, em razão da desistência de candidatos classificados acima dele, passe a estar colocado dentro do número das vagas oferecidas.24

Por exemplo, em um concurso que tenha oferecido vinte vagas em seu edital, o candidato aprovado em vigésimo terceiro lugar terá direito subjetivo à nomeação caso ocorra a desistência de três candidatos mais bem classificados do que ele. Deve-se perceber que essa regra se aplica quaisquer que fossem as posições dos três candidatos desistentes com melhor classificação –

23 MS 20.973/DF, rel. Min. Paulo Brossard, 06.12.1989.

24 ARE-AgR 675.202/PB, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 06/08/2013; ARE-AgR 661.760/PB, rel. Min. Dias Toffoli, 03/09/2013.



poderiam ser, digamos, o 2.º, o 17.º e o 22.º classificados.

Convém frisar que, para os candidatos aprovados além do número de vagas certo fixado no edital, o simples fato de surgirem novas vagas durante o prazo de validade do certame ou, até mesmo, de ser aberto um novo concurso para o mesmo cargo não origina, por si só, direito subjetivo à

nomeação. Na dicção de nossa Corte Constitucional, “o surgimento de novas vagas ou a abertura de novo concurso para o mesmo cargo, durante o prazo de validade do certame anterior, não gera automaticamente o direito à nomeação dos candidatos aprovados fora das vagas previstas no edital, ressalvadas as hipóteses de preterição arbitrária e imotivada por parte da administração, caracterizada por comportamento tácito ou expresso do Poder Público capaz de revelar a inequívoca necessidade de nomeação do aprovado durante o período de validade do certame, a ser demonstrada de forma cabal pelo candidato”.25

A decisão que reconheceu o direito subjetivo à nomeação dos candidatos aprovados dentro do número de vagas previsto no edital de um concurso público (RE 598.099/MS) consolidou uma virada jurisprudencial no âmbito do Pretório Maior. (...)

..................

Enfatizamos que, nesse caso, não importa perquirir se havia, ou não, número certo de vagas

a serem preenchidas previsto no edital. Basta que exista cargo efetivo vago e nomeação precária para exercício de funções próprias do cargo, com candidatos aprovados e ainda não nomeados, estando o concurso dentro do prazo de validade.26

Em síntese, sobre as situações em que candidatos aprovados em concursos públicos adquirem direito de ser nomeados, o Supremo Tribunal Federal, ao fixar tese em recurso extraordinário julgado na sistemática de repercussão geral, deixou averbado que o direito subjetivo à nomeação do candidato aprovado em concurso público surge em três hipóteses: (a) quando a aprovação ocorrer dentro do número de vagas estabelecido no edital; (b) quando houver preterição na nomeação por não observância da ordem de classificação; e (c) quando surgirem novas vagas, ou for aberto novo concurso durante a validade do certame anterior, e ocorrer a preterição de candidatos de forma arbitrária e imotivada por parte da administração, caracterizada por comportamento tácito ou expresso do Poder Público capaz de revelar a inequívoca necessidade de nomeação do aprovado durante o período de validade do certame, a ser demonstrada de forma cabal pelo candidato.27

Uma discussão importante concerne à possibilidade de impugnação judicial dos gabaritos oficiais divulgados em um determinado concurso público – se estão ou não corretos, se deveriam ser alterados, se uma ou outra questão deveria ser anulada –, bem como dos critérios de correção das questões e de atribuição de notas adotados pela respectiva banca examinadora.

A jurisprudência tradicional do Supremo Tribunal Federal, até hoje, considera que a apreciação do ato administrativo que divulga os gabaritos finais do concurso, com as respectivas alterações ou mesmo anulações de questões, configura controle do mérito administrativo desse ato, e não controle de legalidade.

Por essa razão, nossa Corte Maior entende que não podem ser acolhidas demandas judiciais que pretendam impugnar os gabaritos oficiais indicados para as questões objetivas – sob a alegação,

25 RE 837.311/PI (repercussão geral), rel. Min. Luiz Fux, 09/12/2015 (Informativo 803 do STF).

26 RMS-AgR 29.915/DF, rel. Min. Dias Toffoli, 04.09.2012. No mesmo sentido, dentre muitos outros: RE-AgR 739.426/MA, rel. Min. Rosa Weber, 17.09.2013; RE-AgR 733.596/MA, rel. Min. Luiz Fux, 11.02.2014.

27 RE 837.311/PI (repercussão geral), rel. Min. Luiz Fux, 9/12/2015 (Informativo 803 do STF).



por exemplo, de que foi considerada verdadeira uma assertiva que seria falsa, ou de que determinada questão deveria ter sido anulada por não conter alternativa que a torne correta –, tampouco ações que tencionem contestar os critérios de avaliação de questões subjetivas, ou de atribuição de notas, entre outras que envolvam discussões semelhantes.

Conforme muitas vezes reiterou o Pretório Excelso, “não cabe ao Poder Judiciário, no controle jurisdicional da legalidade, substituir-se à banca examinadora do concurso público para reexaminar os critérios de correção das provas”.28 Tal entendimento só é atenuado pelo STF – pelo menos uma vez isso ocorreu – na hipótese de questão objetiva de concurso público com “erro grosseiro no

gabarito apresentado, porquanto caracterizada a ilegalidade do ato praticado pela Administração Pública”, fato que possibilita a anulação judicial da questão.29

Pois bem, muito embora seja essa, realmente, a orientação existente até hoje no âmbito do Supremo Tribunal Federal, é possível que ela venha a ser modificada. Isso porque a repercussão geral desse tema foi reconhecida (RE 632.853/CE, rel. Min. Gilmar Mendes) e, na decisão que a reconheceu, proferida em 07.10.2011, nossa Corte Suprema “não reafirmou a jurisprudência dominante sobre a matéria, que será submetida a posterior julgamento”. Em suma, somente com o julgamento definitivo de mérito do RE 632.853/CE (não ocorrido até o fechamento desta edição) é que poderemos afirmar, com segurança, a jurisprudência pacificada acerca desse relevante assunto.

Outra situação, relacionada à que acabamos de expor – mas não igual –, concerne à possibilidade de o Poder Judiciário verificar se o conteúdo cobrado em determinada questão está incluído entre os assuntos enumerados no programa de disciplinas constante do edital do concurso. Nesse caso, o Supremo Tribunal Federal já definiu que a análise se insere no campo do controle de

legalidade – e não de mérito administrativo –, sendo possível, portanto, a anulação judicial de questões de concurso nas quais tenham sido cobradas matérias não previstas no respectivo

edital. Ilustra bem essa posição a ementa do RE 434.708/RS, rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgado em 21.06.2005, abaixo reproduzida (grifamos):30

Concurso público: controle jurisdicional admissível, quando não se cuida de aferir da correção dos critérios da banca examinadora, na formulação das questões ou na avaliação das respostas, mas apenas de verificar que as questões formuladas não se

continham no programa do certame, dado que o edital – nele incluído o programa – é a lei do concurso.

Entretanto, é necessário ressaltar, a respeito desse último entendimento, que o STF não exige que sejam exaustivamente enumerados, no edital, todas as normas e todos os casos julgados que poderão ser cobrados nas questões do certame. Uma vez previsto no edital determinado tema, o esperado é que o candidato estude e procure conhecer, de forma global, todos os aspectos relacionados àquele assunto, pois eles podem vir a ser perguntados nas provas. Não é cabível a

28 Citamos, dentre muitos outros, os seguintes julgados em que essa orientação foi reiterada: RE-AgR 243.056/CE, rel. Min. Ellen Gracie, 06.03.2001; AI-AgR 500.416/ES, rel. Min. Gilmar Mendes, 24.08.2004; RE-AgR 560.551/RS, rel. Min. Eros Grau, 17.06.2008; MS 27.260/DF, red. p/ o acórdão Min. Cármen Lúcia, 29.10.2009; AI-AgR 805.328/CE, rel. Min. Cármen Lúcia, 25.09.2012.

29 MS 30.859/DF, rel. Min. Luiz Fux, 28.08.2012 (vide Informativos 677 e 685 do STF).

30 A mesma posição foi sustentada, entre outros, no RE-AgR 526.600/SP, rel. Min. Sepúlveda Pertence, 12.06.2007, no RE-AgR 440.335/RS, rel. Min. Eros Grau, 17.06.2008, e no MS 30.894/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 08.05.2012 (vide Informativo 665 do STF).



anulação judicial de uma questão de concurso quando ela guarda pertinência com assunto que se encontra expresso no programa do edital, mesmo que neste não esteja citado explicitamente o julgado ou o ato normativo que porventura tenha servido de base direta à elaboração da questão.31

O Supremo Tribunal Federal, há muito, considera controle de mérito administrativo – e não controle de legalidade – a apreciação do ato administrativo que divulga os gabaritos finais do concurso, com as respectivas alterações ou mesmo anulações de questões. Por essa razão, entende que não

podem ser acolhidas demandas judiciais que pretendam impugnar os gabaritos oficiais indicados para as questões objetivas – sob a alegação, por exemplo, de que foi considerada verdadeira uma assertiva que seria falsa, ou de que determinada questão deveria ter sido anulada por não conter alternativa que a torne correta –, tampouco ações que tencionem contestar os critérios de avaliação de questões subjetivas, ou de atribuição de notas, entre outras que envolvam discussões dessa natureza.

Inúmeras vezes nossa Corte Constitucional repisou a orientação segundo a qual o Poder Judiciário não pode agir como instância revisora da banca examinadora do concurso público, substituindo-a para rever os critérios de correção das provas, haja vista que tal atuação não caracteriza controle jurisdicional de legalidade, e sim de mérito administrativo.32

Pois bem, muito embora seja essa, realmente, a posição sustentada pelo Pretório Excelso desde tempos imemoriais, ela foi posta em discussão no âmbito de um recurso extraordinário que teve a sua repercussão geral reconhecida a fim de que, no mérito, se reafirmasse, ou não, a jurisprudência sobre a matéria.

Em abril de 2015, ocorreu o julgamento definitivo do citado recurso, com a corroboração do entendimento já consagrado e a fixação da tese, para efeito de repercussão geral, de que “os

critérios adotados por banca examinadora de um concurso não podem ser revistos pelo Poder Judiciário”.

Nessa ocasião, frisou-se que não pode uma decisão judicial “aferir a correção dos critérios da banca examinadora, a formulação das questões ou a avaliação das respostas”. Isso porque não compete ao Poder Judiciário “substituir a banca examinadora para reexaminar o conteúdo das questões e os critérios de correção utilizados, salvo ocorrência de ilegalidade e inconstitucionalidade”. Esclareceu-se que apenas se exige que a banca examinadora dê tratamento

igual a todos os candidatos, ou seja, que aplique a eles, indistintamente, a mesma orientação. Asseverou-se, ainda, que um provimento jurisdicional que pretenda efetuar, ele mesmo, uma nova correção de questões de concurso público, substituindo a banca examinadora, viola o princípio da

separação de Poderes e a reserva de administração. Foi expressamente ressalvada, contudo, a possibilidade de o Poder Judiciário verificar se as questões formuladas estariam no programa

do certame, dado que o edital é a lei do concurso.

Por sua relevância, transcrevemos, na íntegra, a ementa do acórdão (grifamos):33

Recurso extraordinário com repercussão geral. 2. Concurso público. Correção de prova.

Não compete ao Poder Judiciário, no controle de legalidade, substituir banca examinadora para avaliar respostas dadas pelos candidatos e notas a elas atribuídas.

Precedentes. 3. Excepcionalmente, é permitido ao Judiciário juízo de compatibilidade

do conteúdo das questões do concurso com o previsto no edital do certame.

31 MS 30.860/DF, rel. Min. Luiz Fux, 28.08.2012.

32 Vejam-se, dentre muitos outros: RE-AgR 243.056/CE, rel. Min. Ellen Gracie, 06.03.2001; AI-AgR 500.416/ES, rel. Min. Gilmar Mendes, 24.08.2004; RE-AgR 560.551/RS, rel. Min. Eros Grau, 17.06.2008; AI-AgR 805.328/CE, rel. Min. Cármen Lúcia, 25.09.2012.

33 RE 632.853/CE (repercussão geral), rel. Min. Gilmar Mendes, 23.04.2015 (Informativo 782 do STF).



Precedentes. 4. Recurso extraordinário provido.

Não é demasiado reiterar, a decisão ora em tela deixou explícito que, como exceção à proibição de apreciação pelo Poder Judiciário das questões do concurso, é admitida a verificação judicial da compatibilidade do conteúdo delas com o edital. Essa tese já fora perfilhada diversas vezes pelo STF, sob o fundamento de que a anulação judicial de questões de concurso nas quais tenham sido cobradas matérias não previstas no respectivo edital insere-se no campo do controle de

legalidade – e não de mérito administrativo.34

O inciso V do art. 37 da Constituição disciplina o preenchimento de cargos em comissão e de funções de confiança. São as seguintes as regras ali contidas:

..................

2) No item 5.4.2, foram feitos o acréscimo e a substituição abaixo indicados:

5.4.2. Limites de remuneração dos servidores públicos

................

A EC 47/2005, embora não tenha modificado diretamente a redação do inciso XI do art. 37, acrescentou a esse artigo os §§ 11 e 12, com reflexos relevantes na aplicação daquele dispositivo.

Nossa Corte Suprema já deixou assente que é a remuneração bruta que deve servir de referência para se verificar a adequação dos valores percebidos pelo agente público aos limites previstos no inciso XI do art. 37. Dessarte, para um teto hipotético de trinta mil reais, um servidor com a remuneração bruta de quarenta mil reais sofreria um “abate-teto” de dez mil reais, e só depois dessa redução é que incidiriam (sobre os trinta mil reais restantes) os tributos pertinentes.35 Enfim, o teto constitucional aplicável a determinado agente público refere-se à sua remuneração bruta, antes da incidência de tributos. Os tributos a que a sua remuneração está sujeita – imposto de renda e contribuição previdenciária – incidem após a aplicação do “abate-teto”, isto é, têm como base de cálculo o valor que restar depois da redução feita para adequar a remuneração do agente ao teto constitucional a ele aplicável (que também é estabelecido em um valor bruto).

O § 11 do art. 37 determina que não serão computadas na aplicação do teto de remuneração “as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei”. (...)

...............

O segundo é o inciso XIII do mesmo artigo, que proíbe “a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público”. É uma vedação dirigida ao legislador. Evitam-se, assim, reajustes automáticos de remuneração, bem como aumentos em cascata, como ocorreriam, por exemplo, no caso de vinculação de remunerações a indexadores cuja variação fosse atrelada à inflação, ou no de igualamento, pela lei, de remunerações de cargos com funções desiguais.

Como exemplo de aplicação dessa vedação, mencionamos decisão do STF que fulminou, por

34 RE 434.708/RS, rel. Min. Sepúlveda Pertence, 21.06.2005; RE-AgR 440.335/RS, rel. Min. Eros Grau, 17.06.2008; MS 30.894/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 08.05.2012 (Informativo 665 do STF).

35 RE 675.978/SP (repercussão geral), rel. Min. Cármen Lúcia, 15.04.2015 (Informativo 781).



afronta ao art. 37, XIII, do Texto Magno, lei de determinado estado-membro que estabelecia reajuste periódico automático do vencimento básico dos seus servidores públicos em percentual igual ao da variação acumulada do Índice de Preços ao Consumidor (IPC).36 Cabe registrar, aliás, que a Súmula 681 do STF é específica quanto a essa matéria, consoante abaixo se lê:

681 – É inconstitucional a vinculação do reajuste de vencimentos de servidores estaduais ou municipais a índices federais de correção monetária.

O segundo é o inciso XIII do mesmo artigo, que proíbe “a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público”. O campo de incidência da norma é muito abrangente: ela se aplica a quaisquer cargos, empregos ou funções públicas e a todas as espécies remuneratórias; alcança ademais, conforme já deixou assente o Supremo Tribunal Federal, não só os servidores públicos como também os militares.37

É uma vedação dirigida ao legislador. Evitam-se, assim, reajustes automáticos de remuneração, bem como aumentos em cascata, como ocorreriam, por exemplo, no caso de vinculação de remunerações a indexadores cuja variação fosse atrelada à inflação, ou no de igualamento, pela lei, de remunerações de cargos com funções desiguais.

Como exemplo de aplicação dessa vedação, mencionamos decisão do STF que fulminou, por afronta ao art. 37, XIII, do Texto Magno, lei de determinado estado-membro que estabelecia reajuste periódico automático do vencimento básico dos seus servidores públicos em percentual igual ao da variação acumulada do Índice de Preços ao Consumidor (IPC).38 Na Súmula Vinculante 42, o STF trata especificamente dessa questão, nestes termos:

42 – É inconstitucional a vinculação do reajuste de vencimentos de servidores estaduais ou municipais a índices federais de correção monetária.

O terceiro dispositivo é o inciso XIV do art. 37 da Carta da República (...)

...............

3) No item 5.4.3, foi feita a substituição abaixo indicada:

5.4.3. Irredutibilidade dos vencimentos e subsídios

..............

36 ADI 285/RO, rel. Min. Cármen Lúcia, 04.02.2010. A notícia desse julgado veiculada no Informativo 573 do STF textualmente afirma que “o reajuste automático de vencimentos de servidores públicos, tomando-se como base a variação de indexadores de atualização monetária, desrespeita a autonomia dos Estados-membros e a vedação constitucional de vinculação, para efeito de remuneração de servidores públicos, nos termos dos artigos 25 e 37, XIII, da CF”.

37 ARE 665.632/RN (repercussão geral), rel. Min. Teori Zavascki, 16.04.2015.

38 ADI 285/RO, rel. Min. Cármen Lúcia, 04.02.2010. A notícia desse julgado veiculada no Informativo 573 do STF textualmente afirma que “o reajuste automático de vencimentos de servidores públicos, tomando-se como base a variação de indexadores de atualização monetária, desrespeita a autonomia dos Estados-membros e a vedação constitucional de vinculação, para efeito de remuneração de servidores públicos, nos termos dos artigos 25 e 37, XIII, da CF”.



Exemplificando, uma remuneração integrada por vencimento básico de R$ 2.000,00, um adicional “X” de 20% sobre o vencimento e um adicional “Y” de 30% sobre o vencimento (total de R$ 3.000,00), pode ser alterada por lei, sem qualquer inconstitucionalidade, passando, por hipótese, à seguinte composição: vencimento básico de R$ 2.600,00, extinção do adicional “X” e alteração do adicional “Y”, que deixa de ser um percentual calculado sobre o vencimento e passa a ter o valor fixo de R$ 400,00. Note-se que o valor final da remuneração permanece em R$ 3.000,00, o que é suficiente para que se considere respeitada a irredutibilidade, não obstante tenha havido supressão de um adicional e modificação no valor (redução) e na forma de cálculo de outro.

Examinando a literalidade do inciso XV do art. 37, constata-se que nele está dito que a irredutibilidade de vencimentos e subsídios é ressalvada pela regra do teto constitucional de

remuneração, contida no inciso XI do art. 37 (cuja redação atual é dada pela EC 41/2003).

Pois bem, especificamente acerca teto de remuneração dos servidores públicos definido pela EC 41/2003, o Supremo Tribunal Federal firmou sua jurisprudência nestes termos: “o teto de retribuição estabelecido pela EC 41/2003 é de eficácia imediata, e submete às referências de valor máximo nele discriminadas todas as verbas de natureza remuneratória percebidas pelos servidores públicos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, ainda que adquiridas de acordo com regime legal anterior”.39

Para o STF, a exigência de imediata adequação de todas as verbas de natureza remuneratória ao teto constitucional estabelecido pela EC 41/2003 não representa violação à norma de irredutibilidade de vencimentos e subsídios prevista no inciso XV do art. 37 da Carta Política, porquanto é possível extrair de nosso sistema constitucional, globalmente considerado, que a garantia da irredutibilidade não ampara a percepção de verbas remuneratórias que desbordem do teto de retribuição.

Examinando a literalidade do inciso XV do art. 37, constata-se que nele está dito que a irredutibilidade de vencimentos e subsídios é ressalvada pela regra dos tetos constitucionais de

remuneração, contida no inciso XI do art. 37 (cuja redação atual é dada pela EC 41/2003). Quanto a esse aspecto, o Supremo Tribunal Federal já deixou consignado, na sistemática de repercussão geral, que “o teto de retribuição estabelecido pela Emenda Constitucional 41/2003 possui eficácia

imediata, submetendo às referências de valor máximo nele discriminadas todas as verbas de natureza remuneratória percebidas pelos servidores públicos da União, estados, Distrito Federal e municípios, ainda que adquiridas de acordo com regime legal anterior”.40

Em oportunidade ulterior, a Suprema Corte achou por bem, novamente com repercussão geral, explicitar que devem ser computados, para o fim de observância dos tetos de remuneração estabelecidos pela EC 41/2003, os valores percebidos a título de vantagens pessoais pelo servidor público – inclusive as que estivessem sendo regulamente pagas antes do início da vigência da EC 41/2003. Conforme restou averbado, a garantia da irredutibilidade de vencimentos somente se aplica até os limites fixados no art. 37, XI, do texto constitucional; as quantias excedentes a tais patamares devem ser suprimidas, sem que essa medida implique ofensa à referida garantia.41 Vale lembrar que não se sujeitam aos limites ora em apreço “as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei” (CF, art. 37, § 11).

Sem prejuízo do esclarecimento dessa específica questão concernente à relação entre os tetos

39 RE 609.381/GO (repercussão geral), rel. Min. Teori Zavascki, 02.10.2014 (vide Informativo 761 do STF).

40 RE 609.381/GO (repercussão geral), rel. Min. Teori Zavascki, 02.10.2014 (Informativo 761 do STF).

41 RE 606.358/SP (repercussão geral), rel. Min. Rosa Weber, 18.11.2015 (Informativo 808 do STF).



remuneratórios constitucionais e a garantia da irredutibilidade de vencimentos, é importante alertar que nossa Corte Suprema não enfrentou a controvérsia muito mais ampla, até hoje pendente de pacificação, acerca da possibilidade de uma emenda à Constituição prejudicar direitos adquiridos – sejam quais forem. Mais detalhadamente: o entendimento de que os tetos de remuneração fixados pela EC 41/2003 devem ser aplicados imediatamente para reduzir todas as verbas de natureza remuneratória que os excedam, alcançando inclusive as vantagens pessoais percebidas licitamente em observância a leis anteriores à EC 41/2003, não significa, de forma nenhuma, que o Pretório Excelso tenha decidido que emendas à Constituição prevaleçam sobre a garantia do direito

adquirido.

Por fim, ressaltamos que a jurisprudência de nossa Alta Corte considera que a irredutibilidade refere-se ao valor nominal (...)

..............

4) No item 5.9, foram feitas as substituições abaixo indicadas:

5.9. Regime de previdência dos servidores públicos

.............

É interessante salientar que o art. 57 da Lei 8.213/1991, invocado por analogia nas decisões dos referidos mandados de injunção, nem mesmo faz referência a pessoas com deficiência, mas, tão somente, garante aposentadoria especial ao segurado do RGPS que tenha exercido sua atividade “sujeito a condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física”.

Ocorre que, em 9 de maio de 2013, foi publicada a Lei Complementar 142/2013 (com início de vigência após decorridos seis meses de sua publicação), que “regulamenta a concessão de aposentadoria da pessoa com deficiência segurada do Regime Geral de Previdência Social – RGPS de que trata o § 1.º do art. 201 da Constituição Federal”. Em face dessa inovação legislativa, em um mandado de injunção concernente a servidor público com deficiência julgado quando já fora publicada a LC 142/2013, a Corte Excelsa determinou que a autoridade administrativa competente para apreciar o pedido de aposentação aplicasse o art. 57 da Lei 8.213/1991 até a entrada em vigor da LC 142/2013 e, a partir daí, aferisse de acordo com o disposto nessa lei complementar o atendimento aos requisitos para a concessão da aposentadoria nela prevista (a LC 142/2013 não chama a aposentadoria da pessoa com deficiência de aposentadoria especial, provavelmente para evitar confusão com aquela disciplinada no art. 57 da Lei 8.213/1991).42 Isso tudo, evidentemente, enquanto não for editada a lei complementar exigida pelo inciso I do § 4.º do art. 40 da Constituição da República.

Posteriormente ao julgamento desses primeiros mandados de injunção de interesse de servidores com deficiência, foi publicada a Lei Complementar 142/2013, que “regulamenta a concessão de aposentadoria da pessoa com deficiência segurada do Regime Geral de Previdência Social” (essa lei complementar não chama a aposentadoria da pessoa com deficiência de aposentadoria especial, provavelmente para evitar confusão com aquela disciplinada no art. 57 da Lei 8.213/1991). Em face dessa inovação legislativa, o STF passou a determinar que as normas da LC 142/2013 – e não mais o art. 57 da Lei 8.213/1991 – sejam utilizadas como parâmetro para a

42 MI 5.126/DF, rel. Min. Luiz Fux, 27.09.2013.



autoridade administrativa competente apreciar o pedido de aposentação de servidores com

deficiência.43 Isso, evidentemente, enquanto não for editada a lei complementar exigida pelo inciso I do § 4.º do art. 40 da Constituição da República.

Os proventos de aposentadoria serão calculados a partir das remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor tanto ao regime próprio quanto, se for o caso, ao regime geral (art. 40, § 3.º). A forma de cálculo deverá ser estabelecida em lei.

..................

As hipóteses de concessão de aposentadoria pelo regime próprio dos servidores públicos estatutários estão descritas no § 1.º do art. 40 da Constituição, abaixo transcrito:

§ 1.º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3.º e 17:

I – por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei;

II – compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição;

II – compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, aos setenta anos de idade, ou aos setenta e cinco anos de idade, na forma de lei complementar;

III – voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições:

..................

2) compulsória, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição;

Consoante a firme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, as normas da Constituição Federal que dispõem acerca da aposentadoria dos servidores efetivos estatutários são de observância obrigatória pelas Constituições estaduais e pelas Leis Orgânicas dos municípios. Com base nesse entendimento, nossa Corte Máxima, em mais de uma ocasião, julgou inconstitucionais dispositivos de Constituições de estados-membros que pretenderam fixar em setenta e cinco anos a idade para a aposentadoria compulsória de servidores estaduais e municipais.44

Em síntese, a aposentadoria compulsória tem que se dar aos setenta anos, para os servidores públicos federais, estaduais, distritais e municipais, sem exceção alguma, enquanto for essa a idade prevista no texto da Constituição Federal.

2) compulsória, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, aos setenta anos ou, na forma de lei complementar, aos setenta e cinco anos de idade;

Em sua redação atual, dada pela EC 88/2015, o inciso II do § 1.º do art. 40 da Constituição

43 MI 5.126/DF, rel. Min. Luiz Fux, 27.09.2013; MI-AgR 6.326/DF, rel. Min. Luiz Fux, 19.08.2015.

44 ADIMC 4.696/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 01.12.2011; ADIMC 4.698/MA, rel. Min. Joaquim Barbosa, 01.12.2011.



estabelece que a aposentadoria compulsória dos servidores públicos deve ocorrer aos setenta anos ou, na forma de lei complementar, aos setenta e cinco anos de idade.

A EC 88/2015 foi promulgada em maio de 2015. Em dezembro desse mesmo ano veio a lume a Lei Complementar 152/2015, cujo art. 2º determina que a aposentadoria compulsória prevista no inciso II do § 1.º do art. 40 da Constituição Federal ocorrerá aos setenta e cinco anos de idade para: (a) os servidores titulares de cargos efetivos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, incluídas as suas autarquias e fundações; (b) os membros do Poder Judiciário; (c) os membros do Ministério Público; (d) os membros das Defensorias Públicas; e (e) os membros dos tribunais e dos conselhos de contas.

Vale frisar que a Lei Complementar 152/2015 tem caráter nacional, isto é, suas disposições impõem-se a todos os entes da Federação. Aliás, mesmo antes das alterações trazidas pela EC 88/2015 – que ensejaram a edição da referida lei complementar –, o Supremo Tribunal Federal já firmara posição pela obrigatoriedade de as Constituições estaduais e as Leis Orgânicas dos municípios observarem as

normas da Constituição Federal sobre aposentadoria dos servidores públicos.45

3) voluntária, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições:

......................

CAPITULO 7

1) No item 3.2.2, ao final, foi feita a substituição abaixo indicada:

3.2.2. Fidelidade partidária

.........

O Supremo Tribunal Federal deixou assente, porém, que há situações excepcionais – mudança significativa de orientação programática do partido ou comprovada perseguição política – que tornam legítimo o desligamento voluntário do partido. O parlamentar tem o direito de instaurar, perante o órgão competente da Justiça Eleitoral, procedimento no qual – em observância ao princípio do devido processo legal, bem como à garantia de contraditório e ampla defesa – seja a ele possível demonstrar a ocorrência dessas justificadoras de sua desfiliação partidária, caso em que manterá a titularidade do seu mandato legislativo.

Diante da mudança substancial da jurisprudência da Corte Suprema acerca do tema, que vinha sendo no sentido da inaplicabilidade do princípio da fidelidade partidária aos parlamentares empossados, foi fixada como marco inicial para a obrigatoriedade de fidelidade partidária a data em que o TSE apreciou a Consulta 1.398/DF, ou seja, 27.03.2007. Significa dizer que os parlamentares

45 ADIMC 4.696/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 01.12.2011; ADIMC 4.698/MA, rel. Min. Joaquim Barbosa, 01.12.2011.



que efetuaram mudança de partido, mesmo injustificadamente, em data anterior a 27.03.2007 não serão afetados por esse novo entendimento.

Posteriormente, em 16 de outubro de 2007, o Tribunal Superior Eleitoral definiu que o princípio da fidelidade partidária também vale para os cargos majoritários – senadores, prefeitos, governadores e Presidente da República. Com isso, temos que a fidelidade partidária passou a ser obrigatória, a partir de 27 de março de 2007, para os mandatários de cargos proporcionais e, a partir de 16 de outubro de 2007, para os eleitos pelo sistema majoritário.

É importante ressaltar que essa regra de perda do mandato em favor do partido, por infidelidade partidária (mudança de partido), não se aplica aos candidatos eleitos pelo sistema majoritário (prefeito, governador, senador e Presidente da República). A perda do mandato em decorrência de troca de partido tem a sua aplicação restrita aos cargos do sistema proporcional (vereadores, deputados estaduais, distritais e federais), pois em tal sistema o mandato pertence ao partido.46

2) Os itens 6.2 e 6.3 passaram a ter a seguinte redação (reprodução integral dos itens):

6.2. Atribuições da Câmara dos Deputados

As matérias da competência privativa da Câmara dos Deputados estão enumeradas no art. 51 da Constituição, nos termos seguintes:

Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

I – autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o

Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado;

II – proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao

Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa;

III – elaborar seu regimento interno;

IV – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção

dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva

remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;

V – eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII.

Afirmar que essas matérias são da competência privativa da Câmara dos Deputados significa dizer que serão elas disciplinadas por resolução dessa Casa Legislativa, promulgada pelo presidente de sua Mesa, sem nenhuma interferência do Senado Federal ou do Presidente da República.

Há, porém, uma exceção a essa regra. De fato, dispõe o inciso IV do art. 51 da Constituição que compete privativamente à Câmara dos Deputados “a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias”. Desse modo, a Câmara dos Deputados não mais dispõe de competência para a fixação da remuneração dos

46 ADI 5.081/DF, rel. Min. Luís Roberto Barroso, 27/05/2015.



cargos, empregos e funções de seus serviços por meio de resolução. A Casa Legislativa tem, apenas, a iniciativa de lei sobre essa matéria, isto é, compete privativamente a ela apresentar o respectivo projeto de lei, mas este deverá, depois de aprovado pelas duas Casas Legislativas, ser submetido à sanção ou veto do Presidente da República.

Essa importante modificação – exigência de lei para a fixação da remuneração dos servidores da Câmara dos Deputados – foi introduzida pela Emenda Constitucional 19/1998, que retirou dela a competência privativa para fixar, por resolução própria, a remuneração dos seus cargos, empregos e funções públicos.

Por último, duas observações importantes acerca do inciso I do art. 51 da Constituição, que estabelece a competência privativa da Câmara dos Deputados para autorizar a instauração de processo contra Ministros de Estado, Presidente e Vice-Presidente da República.

A primeira observação diz respeito, especificamente, à exigência de autorização da Câmara dos Deputados para formação de processo contra os Ministros de Estado. Embora a Constituição não o tenha textualmente estabelecido, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que essa necessidade de autorização da Câmara dos Deputados, no tocante aos Ministros de Estado, restringe-se aos crimes comuns e de responsabilidade conexos com os da

mesma natureza imputados ao Presidente da República.47

Significa dizer que só há que se falar em exigência de autorização prévia da Câmara dos Deputados, no tocante aos Ministros de Estado, se o crime a eles imputado, comum ou de responsabilidade, guardar conexão com delito da mesma natureza imputado ao Presidente da

República. Inexistindo essa conexão, se os crimes de responsabilidade forem autônomos, não conexos com infrações da mesma natureza do Presidente da República, os Ministros serão processados e julgados pelo Supremo Tribunal Federal, sem necessidade de autorização prévia da Câmara dos Deputados.

A segunda observação diz respeito à natureza jurídica da autorização da Câmara dos Deputados em relação aos órgãos julgadores.

Sabemos que, após autorização da Câmara dos Deputados, o Presidente da República irá a julgamento perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade, ou perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns (CF, art. 86). Diferentemente, os Ministros de Estado são julgados pelo Supremo Tribunal Federal tanto nos crimes comuns quando nos crimes de responsabilidade (CF, art. 102, I, “c”), salvo se estes últimos guardarem conexão com delito praticado pelo Presidente da República, hipótese em que a competência para o julgamento desloca-se para o Senado Federal (CF, art. 52, I).

A questão, então, é saber se a autorização da Câmara dos Deputados obriga os órgãos julgadores. Se houver autorização da Câmara dos Deputados, o Senado Federal estará obrigado a instaurar o processo de julgamento dos crimes de responsabilidade? Ou, diversamente, mesmo com a autorização da Câmara dos Deputados, o Senado teria discricionariedade para decidir se julga ou não julga a autoridade? A autorização da Câmara dos Deputados impõe ao Supremo Tribunal Federal a obrigação de aceitar a denúncia ou queixa-crime contra a autoridade?

Segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal, a autorização prévia da Câmara dos Deputados não obriga a instauração do processo pelo órgão julgador.48 Cabe à Câmara dos

47 QCRQO 427/DF, rel. Min. Moreira Alves, 14/03/1990.

48 ADPF 378/DF, red. p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, 17/12/2015.



Deputados, tanto em relação aos crimes de responsabilidade, quanto em relação aos crimes comuns, apenas autorizar a instauração do processo. Assim, o Senado Federal possui discricionariedade para abrir ou não o processo de julgamento dos crimes de responsabilidade, bem como o STF tem discricionariedade para aceitar ou não denúncia ou queixa-crime por infrações comuns.

Em suma: tanto nos crimes comuns (de competência do Supremo Tribunal Federal) quanto nos crimes de responsabilidade (de competência do Senado Federal), a autorização prévia da Câmara dos Deputados não obriga o órgão julgador.

6.3. Atribuições do Senado Federal

As competências privativas do Senado Federal estão enumeradas no art. 52 da Constituição Federal, nos termos seguintes:

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

I – processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de

responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e

da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;

II – processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho

Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da

República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade;

III – aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de:

a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição;

b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da República;

c) Governador de Território;

d) Presidente e diretores do banco central;

e) Procurador-Geral da República;

f) titulares de outros cargos que a lei determinar;

IV – aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha dos chefes

de missão diplomática de caráter permanente;

V – autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

VI – fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII – dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades

controladas pelo Poder Público federal;

VIII – dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações

de crédito externo e interno;

IX – estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios;

X – suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão

definitiva do Supremo Tribunal Federal;

XI – aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato;

XII – elaborar seu regimento interno;



XIII – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva

remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;

XIV – eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII;

XV – avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados e do

Distrito Federal e dos Municípios.

Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como Presidente o do Supremo

Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terços dos votos

do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função

pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.

Essas matérias da competência privativa do Senado Federal são disciplinadas por resolução dessa Casa Legislativa, promulgada pelo presidente de sua Mesa, sem nenhuma interferência da Câmara dos Deputados ou do Presidente da República.

Porém, assim como vimos em relação à Câmara dos Deputados, o Senado Federal não mais dispõe de competência para fixar, por resolução própria, a remuneração dos seus cargos, empregos e funções públicos. O Senado Federal dispõe, apenas, da iniciativa de lei sobre essa matéria, isto é, compete privativamente ao Senado Federal apresentar o respectivo projeto de lei, mas este deverá, depois de aprovado pelas duas Casas Legislativas, ser submetido à sanção ou veto do Presidente da República (art. 52, XIII).

Essa importante modificação – exigência de lei para a fixação da remuneração dos servidores do Senado Federal – foi introduzida pela Emenda Constitucional 19/1998, que retirou dessa Casa a competência privativa para fixar, por resolução própria, a remuneração dos seus cargos, empregos e funções públicos.

Quando o Senado Federal julga as autoridades enumeradas nos incisos I e II do art. 52 da Constituição, temos o denominado processo de impeachment, situação em que o Senado Federal, sob a presidência do Presidente do Supremo Tribunal Federal, atuará como verdadeiro “tribunal político”.

O impeachment nada mais é do que o impedimento da autoridade para o exercício do cargo ou mandato, em razão da prática de crime de responsabilidade. Além da perda do mandato, que só poderá ser imposta por deliberação de dois terços dos membros do Senado Federal, a condenação impõe a inabilitação, por oito anos, para o exercício de qualquer função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis (CF, art. 52, parágrafo único).

Conforme vimos no subitem precedente, para que o Senado Federal processe e julgue o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado por crime de responsabilidade (CF, art. 52, I) é necessária a prévia autorização da Câmara dos Deputados, por decisão de dois terços dos seus membros (CF, art. 51, I).

Vimos também que, de acordo com entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, a autorização da Câmara dos Deputados não obriga o Senado Federal a julgar as mencionadas

autoridades, podendo esta Casa Legislativa rejeitar a instauração do processo de julgamento.49 Portanto, de acordo com o entendimento de nossa Corte Suprema, uma vez admitida a acusação pela Câmara dos Deputados (por dois terços de seus membros), caberá ainda ao Senado Federal, por

49 ADPF 378/DF, red. p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, 17/12/2015.



maioria simples de seus membros, fazer juízo inicial de instalação, ou não, do procedimento de julgamento.

Observe-se que, por força de tal entendimento do STF, no procedimento de impeachment das autoridades mencionadas no inciso I do art. 51 da Constituição Federal, o Senado Federal proferirá duas decisões: num primeiro momento, por maioria simples de seus membros, decidirá pela instauração, ou não, do procedimento já admitido pela Câmara dos Deputados; se obtida a maioria simples, o procedimento será instaurado e, ao final, haverá o julgamento da autoridade, que só poderá ser condenada por decisão de dois terços dos senadores da República (por óbvio, se, na primeira deliberação, não for obtida a maioria simples dos votos, o procedimento não será instaurado, e a acusação admitida pela Câmara dos Deputados será arquivada, sem julgamento algum!).

Importante destacar, ainda, que a renúncia ao cargo, apresentada na sessão de julgamento, não paralisa o processo de impeachment.50 Segundo o STF, a renúncia não faz cessar a jurisdição do Senado Federal para prosseguir no julgamento do processo de impeachment porque, embora uma das penas cominadas – a perda do cargo – realmente não mais tenha como ser aplicada, a outra pena – inabilitação para o exercício de funções públicas por oito anos – poderá ser aplicada sem qualquer óbice, desde que procedente a denúncia e condenada a autoridade.

Destacamos que o art. 52, inciso II, da Constituição Federal, ao prever a possibilidade de o Senado Federal julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal nos crimes de responsabilidade, consagra uma situação excepcional no âmbito do sistema dos freios e contrapesos, em que um membro do Poder Judiciário é julgado pelo Poder Legislativo. Essa hipótese representa, também, uma ressalva à vitaliciedade dos magistrados (CF, art. 95, I), haja vista que eventual condenação imposta pelo Senado Federal a Ministro do Supremo Tribunal Federal implicará o impeachment deste para o exercício do cargo. Constitui, outrossim, uma ressalva à vitaliciedade dos magistrados e dos integrantes do Ministério Público que atuam como membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, pois estes também podem perder seus cargos em decorrência de condenação, no Senado Federal, pela prática de crime de responsabilidade.

Por fim, ressaltamos que as iniciativas privativas reservadas às Casas do Congresso Nacional para iniciar o processo legislativo de elaboração das leis (arts. 51, IV, parte final, e 52, XIII, parte final) não podem ser confundidas com a competência privativa das mesmas Casas para o tratamento das matérias que lhes são próprias, enumeradas em todos os incisos dos citados arts. 51 e 52 da Constituição. Nas hipóteses de iniciativa privativa de lei (arts. 51, IV, parte final, e 52, XIII, parte final), as Casas Legislativas dispõem, apenas, do poder de apresentar o projeto de lei sobre a respectiva matéria, devendo esta ser disciplinada em texto de lei, sujeitando-se, portanto, à sanção ou veto do chefe do Executivo. Ao contrário, nas hipóteses de competência privativa para tratar das matérias de seu interesse (incisos dos arts. 51 e 52), a Casa Legislativa o fará por meio da aprovação de resoluções, ato legislativo que não se submete à sanção ou veto do chefe do Executivo.

O mesmo ocorre em relação à atribuição do Congresso Nacional para dispor, mediante lei, sobre as matérias de competência da União, arroladas no art. 48 da Constituição Federal. Em relação a essas matérias, caberá ao Congresso Nacional, como órgão legislativo federal, discipliná-las por lei, isto é, aprovando o respectivo projeto de lei e submetendo-o à apreciação do chefe do Executivo, para sanção ou veto.

Mas, quem terá a iniciativa de lei sobre essas matérias do art. 48 da Constituição? Bem, o

50 MS 21.689/DF, rel. Min. Carlos Velloso, 16/12/1993.



projeto de lei poderá ser apresentado pelos próprios congressistas ou por quaisquer dos demais legitimados para tal (CF, art. 61), exceto no caso de matéria cuja iniciativa tenha sido reservada a certo órgão, hipótese em que o Congresso Nacional só poderá discipliná-la a partir da apresentação do respectivo projeto de lei pelo detentor da iniciativa. Por exemplo, cabe ao Congresso Nacional dispor, por meio de lei, sobre a criação e extinção de Ministérios (art. 48, XI); porém, ele só poderá legislar a partir da apresentação do respectivo projeto de lei pelo Presidente da República, porque essa matéria é de iniciativa privativa do chefe do Executivo (art. 61, § 1.º, inciso II, alínea “e”).


8.1. Tribunal de Contas da União

..............

Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o TCU dispõe, ainda, de legitimidade para expedição de medidas cautelares, a fim de prevenir a ocorrência de lesão ao erário ou a direito alheio, bem como de garantir a efetividade de suas decisões. O provimento cautelar pode ser concedido, inclusive, sem a oitiva prévia da outra parte (inaudita altera parte), não configurando tal procedimento ofensa às garantias do contraditório e ampla defesa, haja vista que o exercício desses direitos, observado o devido processo legal, será exercido em fase processual seguinte.

Embora não expressamente prevista no texto constitucional, entende o Supremo Tribunal Federal que a possibilidade de concessão de medida cautelar pelo Tribunal de Contas da União decorre da outorga constitucional de poderes implícitos a esta Corte. Enfim, para o STF, o fato de o art. 71 da Constituição Federal outorgar explicitamente diversas atribuições ao Tribunal de Contas da União implica reconhecer a outorga implícita dos meios necessários à integral e eficiente realização de tais atribuições, dentre os quais a concessão de medida cautelar, quando indispensável para garantir a efetividade de suas decisões de mérito.51

Entretanto, o Tribunal de Contas da União – e, em decorrência da simetria, as demais Cortes de Contas – não dispõe de competência para determinar a quebra do sigilo bancário das pessoas submetidas ao seu controle. Com efeito, conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, embora as atividades do Tribunal de Contas da União, por sua natureza – verificação de contas e até mesmo o julgamento das contas das pessoas enumeradas no artigo 71, II, da Constituição Federal –, justifiquem a eventual quebra de sigilo, não houve essa determinação na lei específica (Lei Complementar 105/2001) que tratou do tema, não cabendo a interpretação extensiva, mormente porque há princípio constitucional que protege a intimidade e a vida privada (CF, art. 5.º, X), no qual está inserida a garantia ao sigilo bancário.52

Não pode o Tribunal de Contas da União, tampouco, alterar determinações constantes de decisão judicial transitada em julgado, ainda que a decisão judicial implique a concessão de benefício a servidor ou a administrado e destoe daquilo que venha sendo decidido, em casos

51 Conforme lição do Min. Celso de Mello, na mencionada ação: “a formulação que se faz em torno dos poderes implícitos, cuja doutrina – construída pela Suprema Corte dos Estados Unidos da América no célebre caso McCULLOCH v. MARYLAND (1819) – enfatiza que a outorga de competência expressa a determinado órgão estatal importa em deferimento implícito, a esse mesmo órgão, dos meios necessários à integral realização dos fins que lhe foram atribuídos” (MS 26.547/DF, 23.05.2007).

52 MS 22.801, rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, 17.12.2007.



análogos, pelo Supremo Tribunal Federal.53 Assim é porque a autoridade da coisa julgada não pode ser contrastada por nenhuma decisão administrativa – e as decisões das cortes de contas têm natureza administrativa. Sentença judicial transitada em julgado, em matéria cível, só pode ser validamente desconstituída, se for o caso, mediante ação rescisória.

O Tribunal de Contas da União tem legitimidade, ademais, para a expedição de medidas cautelares, no intuito de prevenir a ocorrência de lesão ao erário, ou a direitos que deva proteger, e de assegurar a efetividade das suas decisões. O provimento cautelar pode ser concedido até mesmo antes de ser ouvida a outra parte (inaudita altera parte), sem que isso caracterize ofensa ao contraditório e à ampla defesa – o exercício dessas garantias fundamentais ocorrerá em fase processual ulterior, sempre observado o devido processo legal.

Entende o Supremo Tribunal Federal que, embora a possibilidade de concessão de medidas cautelares pelo TCU não esteja textualmente prevista na Carta Política, esta lhe outorgou os poderes implícitos necessários ao adequado atingimento de suas finalidades institucionais – dentre eles um poder geral de cautela. Dito de outro modo, o fato de o art. 71 da Constituição de 1988 haver conferido explicitamente ao TCU inúmeras competências próprias obriga ao reconhecimento de que também lhe foram, implicitamente, assegurados os meios necessários ao integral desempenho delas, dentre os quais a concessão de medidas cautelares, quando isso for indispensável à neutralização imediata de situações de lesividade ao interesse público ou à garantia da utilidade prática de suas deliberações finais.54

Como regra geral, o Tribunal de Contas da União – e, por simetria, as demais cortes de contas – não dispõe de competência para requisitar diretamente informações que importem quebra de sigilo bancário das pessoas submetidas ao seu controle.55

Entretanto, especificamente quando há recursos públicos envolvidos, pode o TCU exigir das instituições financeiras responsáveis o fornecimento de informações acerca de operações determinadas, por elas efetuadas com terceiros, nas quais aqueles valores tenham sido empregados.

Deveras, entende nosso Pretório Constitucional que “operações financeiras que envolvam recursos públicos não estão abrangidas pelo sigilo bancário a que alude a Lei Complementar 105/2001, visto que as operações dessa espécie estão submetidas aos princípios da administração pública insculpidos no art. 37 da Constituição Federal. Em tais situações, é prerrogativa constitucional do TCU o acesso a informações relacionadas a operações financiadas com recursos públicos”. Enfim, na lapidar dicção de nossa Suprema Corte, há “inoponibilidade de sigilo bancário e empresarial ao TCU quando se está diante de operações fundadas em recursos de origem pública”.56 Com base nesse entendimento, o STF assegurou ao TCU acesso às operações de crédito realizadas entre o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e um grupo empresarial privado (Grupo JBS/Friboi).

Não podem as cortes de contas alterar determinações constantes de decisão judicial transitada em julgado, ainda que a decisão judicial implique a concessão de benefício a servidor ou a administrado e destoe daquilo que venha sendo decidido, em casos análogos, pelo Supremo

53 MS 28.150 MC/DF, rel. Min. Celso de Mello, 08.09.2009 (vide Informativo 561 do STF); MS 25.805/DF, rel. Min. Celso de Mello, 22.03.2010.

54 MS 33.092/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, 24/03/2015.

55 MS 22.801/DF, rel. Min. Menezes Direito, 17/12/2007; MS 22.934/DF, rel. Min. Joaquim Barbosa, 17/04/2012 (Informativo 662 do STF).

56 MS 33.340/DF, rel. Min. Luiz Fux, 26/05/2015.



Tribunal Federal.57 Assim é porque a autoridade da coisa julgada não pode ser contrastada por

nenhuma decisão administrativa – e as decisões dos tribunais de contas têm natureza administrativa. Sentença judicial transitada em julgado, em matéria cível, só pode ser validamente desconstituída, se for o caso, mediante ação rescisória.

É oportuno registrar que o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula Vinculante 3, acerca da abrangência do direito ao contraditório e ampla defesa nos processos que tramitam no TCU, cujo enunciado transcrevemos a seguir:

...................

CAPITULO 8

1) No item 6, ao final, foi feito o acréscimo abaixo indicado:

6. Lei Complementar ..............

Assim, a lei ordinária (ou qualquer outra espécie integrante do nosso processo legislativo, ressalvada a emenda constitucional) que disponha sobre matéria reservada à lei complementar estará usurpando competência fixada na Constituição Federal, incidindo no vício de inconstitucionalidade formal. De igual modo, os tratados internacionais que se tenham incorporado ao nosso ordenamento jurídico com status de lei ordinária não podem disciplinar matéria reservada constitucionalmente à lei complementar.

Questão relevante diz respeito à obrigatoriedade, ou não, de a Constituição estadual observar uma rigorosa simetria com o modelo previsto na Constituição Federal no tocante à adoção de lei complementar. Pode o legislador constituinte estadual exigir lei complementar para disciplinar matéria que, de acordo com a Constituição Federal, admite regramento em mera lei ordinária?

Segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal, a resposta é afirmativa, vale dizer, a Constituição estadual pode exigir lei complementar em hipóteses outras, além daquelas que estão previstas na Constituição Federal. No tocante a essa espécie normativa, portanto, não se exige uma rigorosa simetria entre a Carta da República e as Constituições estaduais.58

Por fim, vale lembrar que as leis ordinárias anteriores à Constituição Federal de 1988 que regulamentem matéria reservada pela nova ordem constitucional à lei complementar, desde que

57 MS 30.488/MA, rel. Min. Cármen Lúcia, 26/06/2012; MS-AgR 30.312/RJ, rel. Min. Dias Toffoli, 27/11/2012.

58 ADI 2.314/RJ, rel. Min. Joaquim Barbosa, 17/06/2015.



estivessem em vigor no momento da promulgação da nova Constituição e fossem materialmente com ela compatíveis, foram recepcionadas com o status de lei complementar.

2) No item 7.2.3, foi feito o acréscimo abaixo indicado:

7.2.3. Procedimento legislativo

...................

c) caso sejam introduzidas modificações no texto adotado pelo Presidente da República (conversão parcial), a medida provisória será transformada em “projeto de lei de conversão”, e o texto aprovado no Legislativo será encaminhado ao Presidente da República, para que o sancione ou vete (a partir da transformação da medida provisória em “projeto de lei de conversão”, este segue idêntico trâmite ao dos projetos de lei em geral); aos dispositivos eventualmente rejeitados aplica-se o descrito na letra “b”, acima.

Durante o trâmite legislativo, a medida provisória poderá receber emendas parlamentares, desde que haja pertinência temática entre estas e o conteúdo da norma original, apresentada pelo Presidente da República. Essa exigência de pertinência temática foi reconhecida em importante decisão do Supremo Tribunal Federal, na qual restou assentado que o Congresso Nacional não pode, por meio de emendas parlamentares, incluir em projeto de lei de conversão de medida provisória matéria estranha àquelas tratadas na norma original – isto é, foi declarada contrária à Constituição a prática do assim chamado “contrabando legislativo”.59

Observa-se que, na hipótese de conversão parcial de medida provisória, será necessária a ulterior manifestação do Presidente da República, para o fim de sanção ou veto, porque o Congresso Nacional introduziu modificações no texto originário da medida provisória editada por aquela autoridade.

.................

CAPITULO 10

1) O item 9.1 passou a ter a seguinte redação (reprodução integral do item):

9.1. Crimes de responsabilidade

59 ADI 5.127/DF, rel. Min. Rosa Weber, 15/10/2015.



Os crimes de responsabilidade são infrações político-administrativas, definidas em lei especial federal, que poderão ser cometidas no desempenho da função pública e que poderão resultar no impedimento para o exercício da função pública (impeachment).

O art. 85 da Constituição Federal aponta as condutas do Presidente da República que caracterizarão crime de responsabilidade, nos termos seguintes:

Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:

I – a existência da União;

II – o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos

Poderes constitucionais das unidades da Federação;

III – o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;

IV – a segurança interna do País;

V – a probidade na administração;

VI – a lei orçamentária;

VII – o cumprimento das leis e das decisões judiciais.

Como se vê, não se trata de lista exaustiva, mas, sim, meramente exemplificativa. Na realidade, a Constituição Federal aponta, apenas genericamente, aquelas condutas que poderão configurar a prática de crimes de responsabilidade pelo Presidente da República, deixando à lei especial a competência para defini-los e estabelecer as respectivas normas de processo e julgamento (art. 85, parágrafo único). Essa lei especial deverá ser, necessariamente, lei federal.60 Deveras, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal entende que somente a União dispõe de competência para a definição formal dos crimes de responsabilidade, pois estes se inserem, segundo o Tribunal, na competência privativa da União para legislar sobre direito penal (CF, art. 22, I). Esse entendimento da nossa Corte Suprema restou consolidado na Súmula Vinculante 46, nestes termos:

46 – A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das

respectivas normas de processo e julgamento são da competência

legislativa privativa da União.

A competência para processar e julgar o Presidente da República nos crimes de responsabilidade é do Senado Federal (art. 52, I), após autorização da Câmara dos Deputados, por dois terços dos seus membros (art. 51, I).

Determina a Constituição que, durante o processo de julgamento dos crimes de responsabilidade pelo Senado Federal, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal (art. 52, parágrafo único). Na realidade, o Senado Federal não estará atuando como órgão legislativo, mas sim como órgão judicial híbrido, porque composto de senadores da República, mas

60 A Lei 1.079/1950, parcialmente recepcionada pela vigente Constituição, regula os crimes de responsabilidade do Presidente da República e de outras autoridades.



presidido por membro do Poder Judiciário.

Qualquer cidadão é parte legítima para oferecer a acusação contra o Presidente da República à Câmara dos Deputados, pela prática de crime de responsabilidade. As pessoas jurídicas, públicas ou privadas, os órgãos públicos, os inalistados, os inalistáveis e todos aqueles que não estiverem no gozo dos seus direitos políticos não poderão fazê-lo, uma vez que essa prerrogativa é privativa do cidadão, na qualidade de titular do direito de participar dos negócios políticos do Estado. Na prática, porém, qualquer autoridade pública ou agente político poderá fazê-lo, desde que na condição de cidadão.

Como se vê, o processo de impeachment tem início na Câmara dos Deputados, a partir da apresentação da denúncia por qualquer cidadão. Recebida a denúncia pelo Presidente da Câmara dos Deputados, o Presidente da República passará à condição de acusado, razão pela qual lhe

deverá ser assegurado o direito à ampla defesa e ao contraditório, sob pena de nulidade do procedimento.61 O Presidente da República poderá, então, durante a tramitação da denúncia perante a Câmara dos Deputados, produzir as provas que entender necessárias, por meio de testemunhas, documentos e perícias, obedecidas as regras regimentais daquela Casa Legislativa.

Importante destacar que o direito à ampla defesa e ao contraditório só é assegurado ao Presidente da República a partir da aceitação da denúncia pelo Presidente da Câmara dos Deputados, momento em que aquela autoridade passa formalmente à condição de acusado. No momento anterior – entre o oferecimento da denúncia pelo cidadão e a sua aceitação pelo Presidente da Câmara dos Deputados –, o Presidente da República não tem assegurado o direito à ampla defesa e ao contraditório.

O exame realizado pela Câmara dos Deputados, sobre a procedência ou improcedência da acusação, é de natureza política, com forte conteúdo de discricionariedade. Caberá à Câmara dos Deputados, no procedimento de admissibilidade da denúncia, proferir um juízo político, em que verificará se a acusação é consistente, se tem ela base em alegações e fundamentos plausíveis, se a notícia do fato reprovável tem razoável procedência – não podendo a acusação resultar simplesmente de quizílias ou desavenças políticas.

Admitida a acusação pela Câmara dos Deputados, por decisão de dois terços de seus membros (CF, art. 51, I), o processo será encaminhado ao Senado Federal, para julgamento (CF, art. 52, I). A admissão da acusação pela Câmara dos Deputados não vincula o Senado Federal, que possui competência para decidir quanto à instauração, ou não, do processo de impeachment. Cabe ao Senado Federal, portanto, emitir um juízo de instauração, ou não, do procedimento já admitido pela Câmara dos Deputados. Esse juízo de instauração depende de decisão de maioria simples dos membros do Senado Federal, vale dizer, para que o processo de impeachment seja instaurado no Senado Federal é necessária a aprovação da maioria simples dos seus membros. Se não atingida a necessária maioria simples dos votos, não haverá instauração do processo de julgamento, encerrando-se o procedimento admitido pela Câmara dos Deputados.

Da mesma forma que a deliberação da Câmara dos Deputados sobre a admissibilidade da acusação, o julgamento do Senado Federal tem natureza eminentemente política, vale dizer, o Senado Federal apreciará não só a caracterização da conduta do Presidente da República, mas, sobretudo, a conveniência política do seu afastamento do cargo para o País. Não se trata simplesmente de aferir a prática, ou não, do crime de responsabilidade, mas sim, e especialmente, de examinar a sua gravidade para a continuidade do exercício das chefias de Estado, de Governo e

61 MS 21.564/DF, rel. Min. Octávio Gallotti, 23/09/1992.



de Administração.

No momento em que é instaurado o processo de julgamento pelo Senado Federal (por decisão de maioria simples dos senadores), o Presidente da República ficará suspenso de suas funções, somente retornando ao exercício da Presidência se for absolvido ou se, decorrido o prazo de cento e oitenta dias, o julgamento não estiver concluído, hipótese em que retornará ao exercício das suas funções, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo (CF, art. 86, § 1.º). Enfim, se expirado o prazo de cento e oitenta dias sem a conclusão do julgamento, o processo prosseguirá normalmente, mas o Presidente reassumirá a Presidência da República.

Importante destacar que a autorização pela Câmara dos Deputados – para a instauração do processo de impeachment – não impõe, por si, a suspensão imediata do exercício das funções presidenciais. Mesmo com a autorização da Câmara dos Deputados, por dois terços de seus membros, o Presidente da República permanece no exercício do cargo. Somente a posterior instauração do processo de julgamento pelo Senado Federal (se houver), por decisão de maioria simples de seus membros, implicará a suspensão do exercício das funções presidenciais. Enfim, o marco inicial da suspensão do Presidente da República do exercício de suas funções não é a autorização da Câmara dos Deputados, mas sim a posterior instauração do processo de

julgamento pelo Senado Federal (se houver, evidentemente, já que este não está obrigado a instaurar o procedimento).

A condenação do Presidente da República pela prática de crime de responsabilidade, que somente será proferida pelos votos de dois terços dos membros do Senado Federal, em votação nominal aberta, acarretará a perda do cargo, com a inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis (CF, art. 52, parágrafo único).

Destacamos que a imposição das sanções pela prática do crime de responsabilidade – perda do cargo e inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública – não exclui a aplicação das demais sanções judiciais cabíveis. Desse modo, se o Presidente da República praticou atos que se enquadram como ilícitos penais, estes deverão ser apurados pelos órgãos competentes do Poder Judiciário, em ações próprias.

Cabe ressaltar que a inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública alcança todas as funções de natureza pública, sejam as resultantes de concurso público, sejam as de nomeação em confiança, sejam os mandatos eletivos. Na prática, portanto, a condenação no impeachment impõe ao Presidente da República uma absoluta ausência do cenário público do País, haja vista que ele não poderá, nos oito anos seguintes, ocupar nenhum cargo político eletivo,

tampouco exercer qualquer outra função pública, de provimento efetivo ou em comissão.

A sentença será formalizada por meio da expedição de uma Resolução do Senado Federal.62

Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a renúncia ao cargo, apresentada na sessão de julgamento, quando já iniciado este, não paralisa o processo de impeachment.63

Essa questão foi suscitada no julgamento do então Presidente da República Fernando Collor de Melo, em que este renunciou ao cargo no início do julgamento, com o objetivo de extinguir o processo de impeachment e, com isso, impedir a imposição da sanção de inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública. A argumentação era de que, com a prévia renúncia, extinguir-se-ia o processo de impeachment, o que impediria o Senado Federal de impor a pena de inabilitação,

62 Art. 35 da Lei 1.079/1950.

63 MS 21.689/DF, rel. Min. Carlos Velloso, 16/12/1993.



por oito anos, para o exercício de função pública.

Tal argumentação, porém, não foi acolhida pelo Supremo Tribunal Federal, que deixou assente que, no atual regramento de responsabilização do Presidente da República pela prática de crime de responsabilidade (Lei 1.079/1950), conquanto a pena de perda do cargo não possa ser aplicada isoladamente, vale dizer, embora a pena de perda do cargo obrigatoriamente implique a inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, a pena de inabilitação não assume caráter de acessoriedade. Assim, mesmo tendo havido a renúncia – e, portanto, não cabendo mais falar em “perda do cargo” –, deve o processo prosseguir e, se condenatória a decisão, haverá a imposição, isoladamente, da pena de inabilitação.

Com isso, havendo a denúncia durante o exercício do mandato, ulterior renúncia não prejudicará o prosseguimento do julgamento, com vistas a decidir pela imposição, ou não, da inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública. Nessa mesma ação, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que, apresentada a denúncia enquanto o Presidente da República estiver no exercício do cargo, prosseguirá o julgamento, mesmo após o término do mandato.

Ainda na mesma oportunidade, o Supremo Tribunal Federal deixou assente que o Poder

Judiciário não dispõe de competência para alterar a decisão proferida pelo Senado Federal no processo de impeachment. Esclareceu-se que a Constituição reservou ao Senado Federal toda a jurisdição a respeito da matéria, excluindo, por conseguinte, a interferência do Poder Judiciário.

Assim, quando o Senado Federal julga o Presidente da República, não procede como órgão legislativo, mas sim como órgão judicial, exercendo jurisdição recebida diretamente da Constituição, razão pela qual não pode o Poder Judiciário reformar a decisão do Senado, por se tratar de matéria da sua exclusiva competência e no exercício de sua original e conclusiva jurisdição.

É importante ressaltar que a decisão do Senado Federal é absolutamente definitiva e não está sujeita a controle por nenhum órgão do Poder Judiciário no que diz respeito ao mérito. Diferentemente, durante o processo de impeachment, se o processado entender que um direito seu está sendo lesado ou sofrendo ameaça de lesão, tem direito a provocar a tutela do Poder Judiciário, com fulcro no inafastável inciso XXXV do art. 5.º da Constituição. Dessa forma, por exemplo, se não lhe fosse assegurado o efetivo exercício da ampla defesa, poderia a autoridade processada ajuizar mandado de segurança (ou qualquer outra ação judicial que fosse cabível) contra o cerceamento do seu direito de defesa e, se o Judiciário entendesse que tal cerceamento realmente ocorrera, poderia, conforme o caso, proferir sentença decretando a anulação do ato ilegal ou determinando que fosse suprida a omissão ilegítima.

2) O item 9.2.2 passou a ter a seguinte redação (reprodução integral do item):

9.2.2. Prerrogativa de foro

O Presidente da República dispõe de prerrogativa de foro. Com efeito, deferida a autorização da Câmara dos Deputados, por dois terços dos seus membros, será ele julgado, nos crimes de responsabilidade, pelo Senado Federal e, nas infrações comuns, pelo Supremo Tribunal Federal



(CF, art. 86).64

Assim como ocorre nos crimes de responsabilidade, julgados pelo Senado Federal, também nos crimes comuns a decisão da Câmara dos Deputados admitindo a instauração do processo contra o Presidente da República não vincula o Supremo Tribunal Federal. Mesmo com a autorização da Câmara dos Deputados, por dois terços dos seus membros, poderá o Supremo Tribunal Federal rejeitar a denúncia ou a queixa-crime, caso entenda, juridicamente, que não há elementos para o seu recebimento e consequente instauração do processo criminal.

Após a autorização da Câmara dos Deputados, se o Supremo Tribunal Federal receber a

denúncia ou queixa-crime, o Presidente da República ficará suspenso de suas funções pelo prazo máximo de cento e oitenta dias, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo (art. 86, § 1.º).

A competência do Supremo Tribunal Federal para julgar, originariamente, o Presidente da República alcança todas as modalidades de infrações penais, estendendo-se aos crimes eleitorais, aos crimes dolosos contra a vida e até mesmo às contravenções penais.65

Acontece, porém, que a competência do Supremo Tribunal Federal para julgar o Presidente da República só alcança os crimes comuns por ele cometidos na vigência do mandato e, ainda assim, desde que sejam ilícitos relacionados com o exercício do mandato (in officio ou propter officium). Isso porque, em relação às infrações comuns praticadas em momento anterior ao da investidura no cargo de Presidente da República, ou praticadas durante o exercício do mandato presidencial, mas estranhas a este, aplica--se a imunidade processual prevista no § 4.º do art. 86 da Constituição, que impede a responsabilização penal do Presidente da República, na vigência do mandato, por crimes estranhos ao exercício de suas funções.

Com efeito, se a infração comum foi praticada antes do exercício do mandato, ou durante o exercício deste, mas é estranha ao desempenho das atividades presidenciais, o Presidente da República não será processado e julgado pelo Supremo Tribunal Federal, pois, nesse caso, incide a imunidade processual do § 4.º do art. 86 da Constituição, que impede a responsabilização do Presidente da República, na vigência do mandato, por atos estranhos ao exercício de suas funções. Nessa situação, insista-se, só haverá persecução penal depois do término do mandato, perante a Justiça Comum competente.

A prerrogativa de foro só diz respeito a ações de natureza penal, não alcançando o julgamento de ações de natureza civil eventualmente ajuizadas contra o Presidente da República, tais como ações populares, ações civis públicas, ações possessórias etc.

Ademais, conforme já estudado, a prerrogativa de foro só permanece durante o exercício do

mandato, não subsistindo após a expiração deste. Encerrado o exercício do mandato, qualquer que seja o motivo, os processos criminais em trâmite no Supremo Tribunal Federal serão remetidos à Justiça Comum competente, para o regular prosseguimento.

Por fim, caso o Presidente da República seja condenado pelo Supremo Tribunal Federal pela prática de crime comum, a decisão condenatória com trânsito em julgado acarretará a

suspensão dos seus direitos políticos e, em consequência, a cessação imediata de seu mandato. Nesse caso, a perda do mandato é consequência da própria condenação, não dependendo de nenhum

64 O procedimento para incriminação do Presidente da República por crime comum está disciplinado na Lei 8.038/1990 e nos arts. 230 a 246 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.

65 Recl 511/PB, rel. Min. Celso de Mello, 09/02/1995.



outro ato formal, seja do Supremo Tribunal Federal, seja das Casas do Congresso Nacional.

Em síntese, temos o seguinte. Recebida a denúncia ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal Federal, o Presidente da República ficará afastado de suas funções, por até cento e oitenta dias, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo. Se condenado, sujeitar-se-á à prisão, hipótese em que serão suspensos os seus direitos políticos e, em consequência, por força do inciso III do art. 15 da Constituição, perderá o cargo.

CAPITULO 11


13. JUSTIÇA FEDERAL ...................

Em relação ao inciso I desse art. 109, cabe esclarecer que, por ausência de previsão constitucional, a competência da Justiça Federal não alcança as causas em que figurar sociedade de economia mista federal, entidade integrante da Administração Pública indireta (note-se que o texto constitucional refere-se, apenas, à entidade autárquica ou empresa pública federal).

Com fundamento em parte do conteúdo do inciso V – crimes previstos em tratado ou convenção internacional –, o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que compete à Justiça Federal processar e julgar os crimes consistentes em disponibilizar ou adquirir material pornográfico envolvendo criança ou adolescente quando praticados por meio da rede mundial de computadores (internet).66

Por força do inciso VI, primeira parte – crimes contra a organização do trabalho –, compete à Justiça Federal o julgamento do crime de redução à condição análoga à de escravo (“trabalho escravo”).67

Embora, de regra, contra a decisão da Justiça Federal de primeiro grau (juiz federal) caiba recurso para o respectivo Tribunal Regional Federal (TRF), há importantes exceções. Assim, no caso do inciso II do art. 109 (causas entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e município ou pessoa domiciliada ou residente no País), contra a decisão proferida pelo juiz federal de primeiro grau caberá recurso ordinário diretamente para o Superior Tribunal de Justiça – STJ (CF, art. 105, II, “c”). Já no caso do julgamento dos crimes políticos (art. 109, inciso IV, primeira parte), da decisão do juiz federal de primeiro grau caberá recurso ordinário diretamente

para o Supremo Tribunal Federal – STF (CF, art. 102, II, “b”).

...................

66 RE 628.624/MG, rel. Min. Marco Aurélio, 28/10/2015.

67 RE 459.510/MT, red. p/ o acórdão Min. Dias Toffoli, 26/10/2015.




14. JUSTIÇA DO TRABALHO .....................

Em relação ao inciso I do art. 114, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que a competência da Justiça do Trabalho não alcança o julgamento de ações entre o Poder Público e agentes públicos a ele vinculados por típica relação de natureza estatutária (os servidores públicos investidos em cargo efetivo ou em cargo em comissão) ou de caráter jurídico-administrativo (os agentes públicos contratados por tempo determinado para atender necessidade temporária de excepcional interesse público, na forma do art. 37, IX, da Constituição). O fundamento para a exclusão da competência da Justiça do Trabalho é o fato de o vínculo funcional entre esses agentes públicos e a administração não se enquadrar no conceito de relação de trabalho, isto é, não têm eles vínculo trabalhista com o poder público.68 Assim, na esfera federal, as ações envolvendo servidores públicos sujeitos ao regime estatutário, ou seja, regidos pela Lei 8.112/1990, bem como agentes públicos temporários, contratados com base no inciso IX do art. 37 da Constituição, cujo vínculo com o poder público é de natureza jurídico-administrativa (e não trabalhista), continuam sob a competência da Justiça Federal.69

Cabe ressaltar, porém, que, se a lide envolver, de um lado, o Poder Público e, do outro, trabalhadores a ele vinculados por contrato regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), a competência será, sempre, da Justiça do Trabalho.70 Dito de outra forma, quando uma entidade pública, de qualquer nível da Federação, não importa sob qual fundamento, emprega trabalhadores regidos pela CLT, as causas entre ela e esses trabalhadores, concernentes à respectiva relação de trabalho, serão sempre processadas e julgadas pela Justiça do Trabalho.

Também entende o Supremo Tribunal Federal que, com fundamento no inciso II do art. 114 da Constituição, a Justiça do Trabalho é competente para processar e julgar ação possessória ajuizada em decorrência do exercício do direito de greve pelos trabalhadores da iniciativa privada.71

.....................

CAPITULO 12

68 ADI 3.395/DF, rel. Min. Cezar Peluso, 05.04.2006; RE 573.202/AM, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 21.08.2008; Rcl 10.506/TO, rel. Min. Cármen Lúcia, 10.09.2010; Rcl 4.772/SE, rel. Min. Joaquim Barbosa, 02.12.2010.

69 Por sua vez, as ações envolvendo, de um lado, servidores públicos estatutários ou agentes públicos temporários estaduais e municipais e, de outro, as respectivas Administrações Públicas também não são julgadas pela Justiça do Trabalho, mas sim pela Justiça comum estadual.

70 ARE 906.491/DF, rel. Min. Teori Zavascki, 16/10/2015.

71 Súmula Vinculante 23: “A Justiça do Trabalho é competente para processar e julgar ação possessória ajuizada em decorrência do exercício do direito de greve pelos trabalhadores da iniciativa privada.”




2.4. Funções do Ministério Público

...................

Quanto à competência para promover, privativamente, a ação penal pública, é relevante observar que o Supremo Tribunal Federal possui farta jurisprudência reconhecendo que essa atuação do Ministério Público não pressupõe a instauração prévia de inquérito policial, não depende de prévias investigações penais promovidas pela polícia judiciária. Por outras palavras, o Ministério Público, como titular privativo da ação penal pública (ressalvada a hipótese de cabimento da ação penal privada subsidiária da pública, em face de inércia indevida do Parquet – CF, art. 5.º, LIX), pode oferecer a denúncia diretamente, sem que tenha havido, previamente, inquérito policial, contanto que, desde logo, disponha de elementos mínimos de informação, seja evidente a materialidade do fato alegadamente delituoso e estejam presentes indícios de sua autoria.72

Muito se discute sobre o poder de investigação do Ministério Público, tendo em vista a reserva constitucional de competência à polícia judiciária para a apuração de infrações penais, exceto as militares (CF, art. 144, § 1.º, IV, e § 4.º).

Há, no Supremo Tribunal Federal, processo em andamento no qual se discute essa importante matéria, não tendo o Plenário daquele Tribunal, até esta data, firmado sua posição. Embora seja certo que o Pleno do STF ainda não tem posição firmada, é importante registrar que, na Segunda Turma dessa Corte, há entendimento incisivo pela legitimidade de exercício do poder de investigação pelo Ministério Público, conforme se constata, por exemplo, pela leitura da decisão exarada no HC 89.837/DF, rel. Min. Celso de Mello, em 20.10.2009.

De nossa parte, pensamos ser plena a legitimidade constitucional do Ministério Público para realizar investigações. Com efeito, entendemos que a Constituição Federal, ao conferir ao Ministério Público relevantes atribuições institucionais, dentre as quais a competência para exercer o controle externo da atividade policial (art. 129, VII), reconheceu a ele, também, a competência para realizar investigações, ainda que para isso tenha de instaurar procedimento investigatório próprio.

Muito se discutiu acerca do poder de investigação do Ministério Público, em face da reserva constitucional de competência à polícia judiciária para a apuração de infrações penais, exceto as militares (art. 144, § 1.º, IV, e § 4.º). Hoje, porém, essa controvérsia perdeu relevância, em razão do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, segundo o qual o Ministério Público dispõe, também, de legitimidade para promover, por autoridade própria, investigações de

natureza penal.73

Nesse importantíssimo julgado, nossa Corte Maior deixou assente a seguinte tese:

O Ministério Público dispõe de competência para promover, por autoridade própria, e por prazo razoável, investigações de natureza penal, desde que respeitados os direitos

e garantias que assistem a qualquer indiciado ou a qualquer pessoa sob investigação do

72 São exemplos, dentre muitos outros: RTJ 76/741, rel. Min. Cunha Peixoto; AI AgR 266.214/SP, rel. Min. Sepúlveda Pertence; HC 63.213/SP, rel. Min. Néri da Silveira; HC 77.770/SC, rel. Min. Néri da Silveira; RHC 62.300/RJ, rel. Min. Aldir Passarinho; RTJ 101/571, rel. Min. Moreira Alves; HC 80.405/SP, rel. Min. Celso de Mello.

73 RE 593.727/MG, red. p/ o acórdão, Min. Gilmar Mendes, 14/05/2015.



Estado, observadas, sempre, por seus agentes, as hipóteses de reserva constitucional de jurisdição e, também, as prerrogativas profissionais de que se acham investidos, em nosso

país, os advogados (Lei 8.906/94, artigo 7º, notadamente os incisos I, II, III, XI, XIII, XIV

e XIX), sem prejuízo da possibilidade – sempre presente no Estado Democrático de Direito – do permanente controle jurisdicional dos atos, necessariamente documentados (Súmula

Vinculante 14), praticados pelos membros dessa instituição.

A Constituição Federal determina que as funções do Ministério Público só podem ser exercidas por integrantes da carreira, que deverão residir na comarca da respectiva lotação, salvo autorização do chefe da instituição. Determina, também, que a distribuição de processos no Ministério Público será imediata.74

2) O item 5 passou a ter a seguinte redação (reprodução integral do item):

5. DEFENSORIA PÚBLICA A Constituição consagra, como direito individual, a prestação estatal de assistência jurídica

integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos (art. 5.º, LXXIV).

Complementando esse dispositivo, determina o art. 134 da Constituição que a Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados.75

As Defensorias Públicas serão organizadas em cargos de carreira, providos, na classe inicial, mediante concurso público de provas e títulos, assegurada a seus integrantes a garantia da inamovibilidade e vedado o exercício da advocacia fora das atribuições institucionais (CF, art. 134, § 1.º).

São princípios institucionais da Defensoria Pública, constitucionalmente expressos, a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional (art. 134, § 4º).

A unidade da Defensoria Pública significa que seus membros integram um só órgão, sob única direção de um Defensor Público-Geral. Evidentemente, o princípio da unidade há que ser visto como unidade dentro de cada Defensoria Pública, vale dizer, não existe unidade entre a Defensoria Pública da União e as Defensorias Públicas dos estados, tampouco entre a Defensoria Pública de um estado e a de outro.

O princípio da indivisibilidade enuncia que os membros da Defensoria Pública não se vinculam aos processos em que atuam, podendo ser substituídos uns pelos outros, de acordo com as regras legais, sem nenhum prejuízo para o processo. Enfim, a atuação dos membros da Defensoria Pública é atuação do órgão, indivisível por expressa disposição constitucional. Porém, da mesma forma que o princípio da unidade, não se pode falar em indivisibilidade entre as diferentes Defensorias Públicas, devendo ser entendida como existente somente dentro de cada uma delas.

A independência funcional assegura que a Defensoria Pública é independente no exercício de suas funções, não estando subordinada a qualquer dos Poderes (Legislativo, Executivo ou

74 CF, art. 129, §§ 2.º e 5.º.

75 Redação dada pela EC 80, de 04.06.2014.



Judiciário). Ademais, mesmo no âmbito de cada Defensoria Pública, a hierarquia existente entre os seus membros e o Defensor Público-Geral é meramente administrativa, e não de ordem funcional (não diz respeito à atuação de cada defensor público no exercício de suas competências).

A Constituição Federal estabelece, ainda, que se aplica às Defensorias Públicas, no que couber, o disposto no art. 93 e no inciso II do art. 96 da Constituição (art. 134, § 4º). No tocante ao art. 93, temos que a lei complementar que disporá sobre a organização das Defensorias Públicas deverá

observar, no que couber, os princípios constitucionalmente impostos à organização da Magistratura. Por sua vez, o inciso II do art. 96 assegura às Defensorias Públicas a autonomia

administrativa para propor ao Poder Legislativo, dentre outras medidas, a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares, bem como a fixação do subsídio de seus membros.

A Defensoria Pública é criação da “Constituição Cidadã” – não existia tal órgão em nosso país quando foi promulgada a Carta de 1988. O texto constitucional originário determinava que o Congresso Nacional editasse uma lei complementar para organizar a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal e dos Territórios e, também, para prescrever normas gerais para sua organização nos estados (art. 134, § 1.º). Posteriormente, a EC 69/2012 transferiu da União para o Distrito

Federal as atribuições de organizar e manter a Defensoria Pública do Distrito Federal. Com isso, hoje, compete ao Congresso Nacional, mediante lei complementar, organizar a Defensoria Pública da União e dos Territórios, bem como prescrever normas gerais para organização da Defensoria Pública nos estados e no Distrito Federal.

A EC 45/2004 trouxe regra de fortalecimento da autonomia das Defensorias Públicas

estaduais, assegurando-lhes autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.76 Posteriormente, essas mesmas prerrogativas foram estendidas à Defensoria Pública do Distrito

Federal (EC 69/2012) e à Defensoria Pública da União (EC 74/2013). Nos dias atuais, portanto, todas as Defensorias Públicas – dos estados-membros, do Distrito Federal e da União – possuem autonomia funcional e administrativa, bem como a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.

Em respeito às relevantes atribuições constitucionais das Defensorias Públicas – a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados –, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que não pode ser outorgada às Defensorias Públicas a atribuição de prestar assistência judicial a servidores públicos, quando processados por ato praticado em razão do exercício de suas atribuições funcionais. Entendeu a Corte Maior que conferir tal atribuição às Defensorias Públicas acabaria comprometendo a sua finalidade constitucional (art. 134, caput).77

Nessa mesma linha, o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que as Defensorias Públicas têm legitimidade para propor ação civil pública, visando a promover a tutela judicial de direitos difusos e coletivos de que sejam titulares, em tese, pessoas necessitadas.78

Cumpre ressaltar que as Defensorias Públicas dispõem dessa legitimidade ativa para propor ação civil pública na defesa dos hipossuficientes mesmo nos casos em que haja possíveis

76 CF, art. 134, § 2.º, introduzido pela EC 45/2004.

77 ADI 3.022, rel. Min. Joaquim Barbosa, 02/08/2004.

78 ADI 3.943/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, 07/05/2015.



beneficiados não necessitados. Estando presentes interesses individuais ou coletivos da população necessitada, haverá a legitimidade ativa das Defensorias Públicas para a propositura da ação civil pública, mesmo nas hipóteses em que a tutela a ser obtida extrapole esse público, ficando claro que, quando extrapolar, a execução individual, se couber, será limitada aos necessitados.79

Por fim, lembramos que, tal como ocorre com os servidores integrantes da carreira da advocacia pública, determina a Constituição Federal que os servidores das Defensorias Públicas devem ser remunerados na forma de subsídio (art. 135).

CAPITULO 13

1) No item 12.2.2, foi feita a substituição abaixo indicada:

12.2.2. Legitimação ativa

................

Ainda em relação à legitimação dos partidos políticos, entende o Supremo Tribunal Federal que para a instauração do controle abstrato é suficiente a decisão do presidente do partido, não havendo necessidade de manifestação do diretório partidário.

No que concerne à legitimação das entidades de classe de âmbito nacional, o STF firmou entendimento de que o exigido “caráter nacional” não decorre de mera declaração formal em seus atos constitutivos, mas da real existência de associados ou membros em pelo menos nove estados da Federação.80

No que concerne à legitimação das entidades de classe de âmbito nacional, o STF firmou entendimento de que o exigido “caráter nacional” não decorre de mera declaração formal em seus atos constitutivos, mas da real existência de associados ou membros em pelo menos nove estados

da Federação.81 Ademais, entidades de classe – ainda que de caráter nacional - cuja representação abrange, tão somente, parcela (fração) da categoria funcional não têm legitimidade ativa para

ajuizar ação direta de inconstitucionalidade.82

Também sobre a legitimação das entidades de classe de âmbito nacional, o STF possuía jurisprudência segundo a qual as associações que congregam exclusivamente pessoas jurídicas – as denominadas “associações de associações” – não disporiam de legitimidade para a instauração do controle abstrato, uma vez que a elas faltaria a qualidade de entidade de classe, implicando o seu não enquadramento no art. 103, IX, da Constituição.

79 RE 733.433/MG (repercussão geral), rel. Min. Dias Toffoli, 04/11/2015 (Informativo 806 do STF).

80 ADI 4.459, rel. Min. Celso de Mello, 22.03.2013.

81 ADI 4.459, rel. Min. Celso de Mello, 22/03/2013.

82 ADI 5.320, rel. Min. Celso de Mello, 08/06/2015.



................

2) O item 12.2.17.6 passou a ter a seguinte redação (reprodução integral do item):

12.2.17.6. Limites da eficácia retroativa

Afirmar que a decisão proferida em ação direta é dotada de efeitos retroativos (ex tunc) é dizer que a força da decisão, no plano normativo, alcança toda a existência da lei, retirando-a do ordenamento jurídico desde o seu nascimento.

Entretanto, não se pode afirmar que a decisão em ação direta tenha a força de, por si só, desfazer todos os atos concretos consolidados no período de vigência da lei que veio a ser declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal. Na realidade, os atos já praticados com base na lei declarada inconstitucional não serão automaticamente desfeitos pela decisão proferida em ação direta de inconstitucionalidade. A decisão em ação direta apenas criará condições para que a parte interessada pleiteie, na via judicial adequada, o desfazimento desses atos, se o direito ainda não houver sido alcançado pela prescrição.

A fundamentação para esse entendimento é que a decisão em ação direta opera efeitos somente no plano normativo, em abstrato, sem atingir diretamente os atos concretos já praticados sob a égide da lei ou ato normativo. Como já analisado, o controle abstrato não se presta à satisfação de demandas concretas, mas sim à salvaguarda da harmonia do ordenamento jurídico como um todo, em respeito à supremacia da Constituição.

Assim, a decisão proferida em ação direta opera apenas no plano abstrato-normativo, sem atingir diretamente os atos concretos já praticados com base na lei ou ato normativo. A decisão, insista-se, apenas torna possível que os atos já praticados sejam desfeitos, por meio das ações cabíveis, no âmbito do controle incidental, se ainda houver tempo hábil para isso.

Exemplificando, suponha-se que durante a vigência da lei tenha se consolidado, de acordo com seus termos, determinado contrato privado. Posteriormente, a lei que regia aquele contrato é declarada inconstitucional em ação direta de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal.

Nessa situação, a decisão em ação direta, por si só, não desfaz o contrato firmado com fundamento da lei agora declarada inconstitucional. Porém, como a decisão da Corte Suprema é dotada de eficácia ex tunc, a parte prejudicada poderá pleitear, na via judicial adequada, a anulação do contrato, com base na pronúncia de inconstitucionalidade do Supremo Tribunal Federal.

Esse mesmo raciocínio se aplica às decisões judiciais, vale dizer, a decisão do Supremo Tribunal Federal em ação direta que declara a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade de uma norma não tem efeito automático sobre sentenças, não produz a automática reforma ou rescisão de decisões judiciais anteriores que tenham adotado entendimento diferente. Para que isso ocorra, é indispensável a interposição de recurso próprio ou, em se tratando de decisão já transitada em julgado, da propositura de ação rescisória, se ainda houver prazo para a adoção de tais medidas.83

Por exemplo, imagine-se que, no ano de 2010, tenha transitado em julgado uma decisão judicial reconhecendo, incidentalmente, a constitucionalidade da Lei “X”. Posteriormente, no ano de 2015, o Supremo Tribunal Federal declara a inconstitucionalidade da Lei “X” em ação direta de

83 RE 730.462/SP (repercussão geral), rel. Min. Teori Zavascki, 28/05/2015.



inconstitucionalidade.

Nessa situação, a decisão proferida na ação direta não atingirá, automaticamente, a coisa julgada (o reconhecimento da constitucionalidade da norma no controle concreto). A decisão do STF apenas criará condições para que a parte prejudicada intente, na via adequada, o desfazimento dessa coisa julgada.

No Brasil, a via adequada para o desfazimento da coisa julgada, na esfera cível, é a ação

rescisória.84 Aliás, trata-se da única via idônea para o ataque a uma decisão cível transitada em julgado, e exige que sejam atendidos os restritos requisitos estipulados no Código de Processo Civil. Poderia, então, em tese, ser ajuizada uma ação rescisória, a fim de se desfazer aquela coisa julgada (contrária à decisão proferida em ação direta de inconstitucionalidade).

Acontece, porém, que a ação rescisória só pode ser ajuizada no exíguo prazo de dois anos, contados do trânsito em julgado da última decisão proferida no processo. Ora, na situação hipotética apresentada, a decisão em ação direta ocorreu cinco anos após o trânsito em julgado da decisão prolatada no caso concreto. Logo, em nenhuma hipótese poderá ser desfeita a coisa julgada do nosso exemplo, não poderá, isto é, a decisão proferida na ação direta de inconstitucionalidade não afetará, de forma nenhuma, aquela decisão transitada em julgado, que permanecerá regendo as relações do caso concreto em que foi proferida.

3) O item 12.2.17.9 passou a ter a seguinte redação (reprodução integral do item):

12.2.17.9. Momento da produção de efeitos

O termo inicial da eficácia de decisão proferida em controle abstrato de constitucionalidade é a data da publicação, no Diário da Justiça Eletrônico, da ata da sessão de julgamento, ressalvadas situações excepcionais expressamente reconhecidas pelo Supremo Tribunal Federal.85

Como se vê, a decisão do Supremo Tribunal Federal começa a produzir efeitos a partir da publicação, no órgão oficial da Justiça, da ata da sessão de julgamento, não havendo necessidade de se aguardar o trânsito em julgado da decisão, tampouco a publicação integral do acórdão. Porém, em situações excepcionais, o STF tem a possibilidade de fixar outro momento para o início da produção de efeitos, desde que o faça expressamente.

Assim, uma vez encerrado o julgamento que tenha proclamado a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo, com a publicação da ata da sessão desse julgamento a decisão já começa a produzir efeitos, ainda que tenham sido interpostos embargos declaratórios (isto é, a produção de efeitos não depende do trânsito em julgado da decisão).

84 Código de Processo Civil, arts. 966 a 975.

85 Rcl 20.160, rel. Min. Celso de Mello, 09/06/2015.



CAPITULO 15

1) Foi acrescentado o item 2.4.2, com a seguinte redação (reprodução integral do item):

2.4.2. Orçamento impositivo

No Brasil, sempre existiu controvérsia doutrinária sobre a natureza da lei orçamentária. Para alguns, o orçamento seria impositivo, vale dizer, a execução das programações previstas na lei orçamentária seria obrigatória, um dever para o gestor público. Para outros, o orçamento é meramente autorizativo, outorgando ao gestor discricionariedade na eleição daquelas programações a serem executadas.

Em que pese a existência de tal divergência doutrinária, o fato é que, há muito, a questão está sedimentada na prática orçamentária brasileira: no Brasil, o orçamento é meramente autorizativo, ressalvando-se, evidentemente, aquelas programações que tenham determinação – legal ou constitucional – de execução vinculada (despesas obrigatórias por expressa determinação constitucional, por exemplo). Significa dizer que, na prática, se o gestor público deixar de executar essa ou aquela despesa discricionária – ainda que sem justificativa técnica para tanto – não lhe será imposta sanção alguma.

Em razão da natureza meramente autorizativa do orçamento, tornou-se prática corriqueira no Brasil a inexecução de parte considerável das despesas discricionárias previstas na lei orçamentária, especialmente daquelas decorrentes de emendas parlamentares, levadas ao orçamento por iniciativa dos membros do Congresso Nacional. Outra prática também muito comum é a barganha de apoio político no momento da execução das despesas previstas no orçamento: como o gestor público possui discricionariedade na eleição das proposições orçamentárias a serem executadas, ele condiciona a execução da despesa à celebração de prévios acordos políticos, ou privilegia desabridamente determinados parlamentares (alinhados com o governo) em detrimento de outros (oposicionistas).

Nesse cenário, o crescente descontentamento dos congressistas com os baixos percentuais de execução orçamentária e financeira das emendas por eles apresentadas culminou com a aprovação da Emenda Constitucional 86/2015, que – ao acrescentar os §§ 9º a 18 ao art. 166 da Constituição Federal – outorgou caráter impositivo (obrigatório) à execução das programações

orçamentárias resultantes de emendas parlamentares individuais, nos termos e limites a seguir examinados.

Em primeiro lugar, é importantíssimo esclarecer que o caráter impositivo de execução introduzido pela EC 86/2015 não alcança todas as emendas parlamentares, mas somente as emendas individuais (que, como a própria denominação indica, são aquelas emendas apresentadas em caráter pessoal, por um senador ou um deputado). Vale dizer, as emendas coletivas – apresentadas por bancadas e comissões – não foram contempladas com o regime de execução impositivo, e, portanto, assim como as demais despesas discricionárias constantes do orçamento, continuam possuindo caráter meramente autorizativo.



O texto constitucional estabeleceu limite para a apresentação de emendas individuais: 1,2%

(um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida (RCL) prevista no projeto de lei orçamentária encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional. Ademais, metade do valor das emendas individuais apresentadas deve ser destinada a ações e serviços públicos de

saúde (art. 166, § 9º).

Para não restar dúvidas, o texto constitucional explicitamente esclarece que esse percentual destinado a ações e serviços públicos de saúde – metade do valor das emendas individuais – será

computado para fins de cumprimento do montante mínimo que a União deve obrigatoriamente aplicar em ações e serviços de saúde, nos termos do art. 198, § 2º, I, da Constituição Federal, ficando proibida a sua destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais (art. 166, § 10).

Observe-se que o percentual que constituirá o limite para a apresentação de emendas individuais (1,2%) incide sobre a receita corrente líquida (RCL) prevista para o exercício

subsequente, conforme consignado no projeto de lei orçamentária encaminhado pelo Poder Executivo. Enfim, o valor que constituirá o limite para a apresentação das emendas parlamentares individuais será apurado mediante a aplicação de 1,2% sobre a previsão de RCL para o exercício

subsequente, previsão essa consignada pelo Poder Executivo no projeto de lei orçamentária anual por ele encaminhado ao Congresso Nacional.

Entretanto, não é esse montante de emendas individuais aprovadas na lei orçamentária anual que estará submetido ao regime impositivo de execução. O novo regime de execução obrigatória alcança outro montante: o correspondente a 1,2% da RCL arrecadada no exercício

anterior. Assim, enquanto o limite para a apresentação de emendas individuais leva em conta a RCL prevista na lei orçamentária anual para o exercício subsequente, o limite para aplicação do regime impositivo de execução dessas mesmas emendas é definido levando-se em conta a RCL realizada no exercício anterior. Em suma: para aprovar as emendas individuais, utiliza-se a RCL prevista para o exercício subsequente; para a execução impositiva de tais emendas individuais, utiliza-se a RCL realizada no exercício anterior.

Exemplificando: o projeto de lei orçamentária para 2016, apreciado pelo Congresso Nacional nos últimos meses de 2015, apresenta uma previsão da RCL para o exercício de 2016, previsão essa que será a base de cálculo para apuração do limite máximo de apresentação de emendas individuais (1,2% da RCL prevista). Entretanto, no exercício de 2016, a execução obrigatória (regime impositivo de execução) alcançará o valor de 1,2% da RCL realizada em 2015 (isto é, do exercício anterior).

Cabe anotar, também, que o regime impositivo de execução das emendas parlamentares individuais – introduzido pela EC 86/2015 – estabelece a obrigatoriedade em duas frentes: a execução orçamentária e a execução financeira. Vale dizer, se o montante apurado para execução obrigatória for, por exemplo, de R$ 14 bilhões, será necessário não só empenhar R$ 14 bilhões, mas também efetuar o pagamento dos mesmos R$ 14 bilhões.

A Constituição Federal permite que a execução de restos a pagar (despesas empenhadas em determinado exercício que tenham sua execução postergada para outros exercícios) seja computada para o fim de cumprimento do regime impositivo de execução dentro do exercício, até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da RCL realizada no exercício anterior. Como o regime impositivo alcança 1,2% da RCL realizada no exercício anterior, temos que metade dos

pagamentos obrigatórios relativos a emendas individuais pode ser de restos a pagar



(evidentemente, desde que esses restos a pagar de exercícios anteriores sejam também decorrentes de emendas individuais).

No intuito de afastar privilégios de natureza política na execução das emendas parlamentares – o favorecimento de parlamentares da base do governo em detrimento daqueles da oposição, por exemplo –, determina a Constituição Federal que a execução das programações decorrentes de emendas parlamentares individuais deve ser equitativa, obedecendo-se os critérios definidos em lei complementar (art. 166, § 11, e art. 165, § 9º, III). Desde já, o texto constitucional sinaliza o que se deve entender por execução equitativa, ao prescrever que “considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria”.

Por fim, é importante ressaltar que o regime impositivo de execução das emendas parlamentares individuais poderá ser excepcionalmente afastado em duas situações, desde logo explicitamente previstas no próprio texto constitucional: (a) contingenciamento de despesas; ou (b) impedimentos de ordem técnica.

A primeira situação que poderá reduzir o montante de execução obrigatória das programações resultantes de emendas parlamentares individuais é o contingenciamento de

despesas pelo governo federal. Estabelece o § 17 do art. 166 da Constituição Federal que, se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, o montante de execução obrigatória das emendas individuais (1,2% da RCL realizada no exercício anterior) poderá ser reduzido em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas

discricionárias.

Observe-se que essa redução não poderá ultrapassar o contingenciamento médio imposto ao conjunto das despesas discricionárias. Assim, se o contingenciamento das despesas discricionárias em geral for de 18%, o contingenciamento das emendas parlamentares individuais só poderá ser inferior ou igual a essa mesma proporção (18% ou menos).

A segunda hipótese que implicará redução do montante de execução obrigatória diz respeito aos impedimentos de ordem técnica na execução da despesa. É o que prevê o § 12 do art. 166 da Constituição Federal, ao prescrever que as programações orçamentárias decorrentes de emendas parlamentares individuais não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. Os impedimentos são obstáculos de ordem técnica (e legal) que impossibilitam a execução, total ou parcialmente, das programações orçamentárias, tais como a falta de razoabilidade do valor proposto para a despesa, a incompatibilidade do objeto proposto com a finalidade da ação orçamentária, a desistência da proposta por parte do proponente etc. Em havendo impedimento técnico insuperável, é possível a efetivação do remanejamento das programações impedidas, na forma e nos prazos estabelecidos nos §§ 14 e 15 do art. 166 da Constituição Federal.

2) No item 2.5, ao final, foi feito o acréscimo abaixo indicado:

2.5. Vedações constitucionais

................

– Art. 167, VI



Esse dispositivo proíbe a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização

legislativa.

Como se vê, a proibição de transposição, remanejamento e transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro não é absoluta, haja vista que o texto constitucional permite tais medidas, desde que haja prévia autorização legislativa.

Ademais, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra poderão ser realizados por ato do Poder Executivo – ou seja, não é necessária a prévia autorização legislativa acima mencionada. Com efeito, o § 5º do art. 167 da Constituição Federal, incluído pela EC 85/2015, dispõe que a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade de prévia autorização legislativa.

CAPITULO 16

1) No item 3.1.2.3, foi feito o acréscimo abaixo indicado:

3.1.2.3. Livre concorrência

..................

Também preventiva é a atuação prevista no art. 146-A da Constituição, acrescentado pela EC 42/2003, segundo o qual “lei complementar poderá estabelecer critérios especiais de tributação, com o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência, sem prejuízo da competência de a União, por lei, estabelecer normas de igual objetivo”.

Em caso de desrespeito à livre concorrência, o Poder Judiciário também poderá ser provocado a declarar a invalidade das práticas abusivas. Sobre esse ponto, merece destaque importante entendimento do Supremo Tribunal Federal, consolidado na Súmula Vinculante 49, nestes termos:

49 – Ofende o princípio da livre concorrência lei municipal que impede a instalação de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em

determinada área.

Deve-se ressaltar que a garantia da livre concorrência é corolário do princípio da igualdade, no âmbito do domínio econômico. (...)

..................



CAPITULO 17

1) No item 1.1, foram feitos o acréscimo e a substituição abaixo indicados:

1.1. Saúde (arts. 196 a 200)

A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

O Supremo Tribunal Federal já deixou assente que viola a Carta de 1988, em razão do conteúdo do seu art. 196 – especialmente da asserção de que as políticas públicas na área da saúde devem visar “ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação” –, a possibilidade de um paciente do Sistema Único de Saúde (SUS) pagar para ter acomodações superiores ou ser atendido por médico de sua preferência – a chamada “diferença de

classes”. Em sua decisão, prolatada na sistemática da repercussão geral, nossa Corte Suprema fixou a tese de que “é constitucional a regra que veda, no âmbito do Sistema Único de Saúde, a internação em acomodações superiores, bem como o atendimento diferenciado por médico do próprio Sistema Único de Saúde, ou por médico conveniado, mediante o pagamento da diferença dos valores correspondentes”.86

São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.

.............

O sistema único de saúde é financiado com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, além de outras fontes. A Constituição Federal determina que essas entidades públicas apliquem, anualmente, em ações e serviços de saúde pública recursos do produto de suas arrecadações tributárias e de transferências de mesma natureza em percentagens e critérios estabelecidos em lei complementar (CF, art. 198).

O sistema único de saúde será financiado com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, além de outras fontes.

A Constituição Federal determina que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios apliquem, anualmente, percentuais mínimos de suas receitas em ações e serviços públicos de saúde (art. 198, § 2º). No caso da União, os recursos a serem aplicados serão calculados fazendo-se incidir um percentual, que não pode ser inferior a quinze por cento, sobre a receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro.87 No caso dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, os recursos advirão de percentuais a serem estabelecidos em lei complementar, incidentes sobre o produto da arrecadação dos seus próprios tributos e sobre as transferências tributárias

86 RE 581.488/RS, rel. Min. Dias Toffoli, 03/12/2015 (Informativo 810 do STF).

87 CF, art. 198, § 2º, I, com a redação dada pela EC 86/2015.



constitucionalmente previstas, recebidas dos entes federativos de maior nível (CF, art. 198, § 3°).

A fim de assegurar maior eficiência na prestação pública de serviços de saúde às comunidades e no combate às endemias (...)

............

FIM

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