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DIREITO ADMINISTRATIVO1 ETAPA EXAME OABProfa. Ana Cristina Sette Bicalho GoulartPro Labore Cursos Jurdicos Reproduo proibida Verso maro/2010

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DIREITO ADMINISTRATIVO Ana Cristina Sette Bicalho Goulart

Ao Estado Democrtico de Direito no basta a submisso das autoridades pblicas lei seno, evidente, a superioridade da lei seria um fim em si. Fundamental que o sistema sirva preservao da liberdade. Carlos Ari Sundfeld

Desta forma, apreende-se que, no sistema jurdico atual, no existem mais respostas prontas aos questionamentos de liberdade individual perante os poderes administrativos. As questes administrativas so por demais importantes e complexas para que continuem sendo decididas exclusivamente pelos agentes pblicos. A valorao do interesse pblico deve ser uma obra de todos. A Administrao Brasileira precisa buscar a participao popular na formao da vontade administrativa, em todas as situaes em que isto seja possvel, como decorrncia tanto do princpio da dignidade da pessoa humana quanto do princpio democrtico. Ana Cristina Sette Bicalho Goulart

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DIREITO ADMINISTRATIVO Ana Cristina Sette Bicalho Goulart APRESENTAO E AGRADECIMENTOS

Esta apostila fruto do trabalho de alguns anos como professora do Pro Labore. Resultou da gravao das minhas aulas, de alguns pontos que, posteriormente, acrescentei e, especialmente, das reflexes que pude desenvolver ao longo desse tempo. A finalidade que ela seja um material direto e seguro para o estudo para o Exame de Ordem da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB de 1 etapa, prova essa que recentemente vem sendo aplicada pelo CESP. Pretende ser objetiva e atenta aos pontos mais cobrados sem deixar de lado o rigor terminolgico e a ateno s polmicas doutrinrias e jurisprudenciais. Dedico esta apostila a Nossa Senhora, meu porto seguro em todas as horas. Nesta oportunidade, agradeo ao Pro Labore a oportunidade de trabalho. Agradeo tambm a Joo e a minha me por todo amor e compreenso. Com relao ao meu pai, in memoriam, fica a certeza de que seu exemplo de fora e bondade foi uma contribuio fundamental na minha caminhada. E agradeo a todos os meus alunos, que me ensinaram muito mais do que eu a eles. Espero que tenham levado de nossos encontros o reconhecimento de que o Direito Administrativo est presente na vida cotidiana de todos ns e um importante instrumento para a evoluo tanto individual quanto social.

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DIREITO ADMINISTRATIVO Ana Cristina Sette Bicalho Goulart SUMRIO

1 - CONCEITUAO DE ADMINISTRAO PBLICA .............................. 61.1- ASPECTO SUBJETIVO DA EXPRESSO ADMINISTRAO PBLICA ..............6 1.2 - ASPECTO MATERIAL DA EXPRESSO ADMINISTRAO PBLICA...............7 1.3 - CONCEITUAO DE ADMINISTRAO PBLICA .........................................9

2 - REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO........................................... 102.1 - PRINCIPAIS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS QUE ESTRUTURAM O REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO......................................................................... 10 2.2 - PODERES ADMINISTRATIVOS................................................................ 13

3 - ATO ADMINISTRATIVO ................................................................. 173.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 - ASPECTOS QUE COMPEM A NOO DE ATO ADMINISTRATIVO................ 17 - ELEMENTOS OU REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO.......................... 17 - ATO VINCULADO E ATO DISCRICIONRIO .............................................. 19 - ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO .................................................. 20 - ESPCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................. 21 CLASSIFICAES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.................................... 23 - MODALIDADES DE EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ................... 27 - CONVALIDAO OU SANEAMENTO ........................................................ 29

4 - ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ......... 304.1 - PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA.............................. 31 4.2 PRINCIPAIS CARACTERSTICAS DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA...................................................................................... 31 4.3 - DIFERENAS ENTRE EMPRESA PBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA 35 4.4 - AGNCIAS REGULADORAS E EXECUTIVAS .............................................. 36

5 - TERCEIRO SETOR .......................................................................... 385.1 CARACTERTICAS PRINCIPAIS .............................................................. 38 5.2 - ENTIDADES INTEGRANTES DO TERCEIRO SETOR .................................... 38

6 - AGENTES PBLICOS...................................................................... 406.1 CATEGORIAS DE AGENTES PBLICOS ................................................... 40 6.2 CONCURSO PBLICO........................................................................... 45 6.3 - PRINCIPAIS DIFERENAS ENTRE O REGIME ESTATUTRIO E O TRABALHISTA ............................................................................................ 45 6.4 - ACMULO LCITO DE VNCULOS JURDICOS PELO SERVIDOR PBLICO...... 46 6.5 - ESTABILIDADE ADMINISTRATIVA (ARTIGO 41 DA CR/88) ........................ 47 6.6 - ESTABILIDADE EXTRAORDINRIA (ARTIGO 19 DO ADCT DA CR/88).......... 50 6.7 VITALICIEDADE .................................................................................. 50 6.8 - VACNCIA DO CARGO PBLICO DE PROVIMENTO EFETIVO E DO VITALCIO...... 51 6.9 - APOSENTADORIA DO TITULAR DE CARGO PBLICO DE PROVIMENTO EFETIVO E VITALCIO (ARTIGO 40 DA CR/88) ................................................ 51 6.10 - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI N 8.429/92)............................... 52 6.11 IMPORTANTES DECISES JUDICIAIS SOBRE AGENTE PBLICO .............. 54

7 - RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO ....... 587.1 - A RESPONSABILIDADE SUBJETIVA NO DIREITO CIVIL.............................. 58 7.2 - A RESPONSABILIDADE OBJETIVA NO DIREITO CIVIL ............................... 58 7.3 - FATORES QUE ROMPEM O NEXO CAUSAL NAS RESPONSABILIDADES SUBJETIVA E OBJETIVA................................................................................ 59 7.4 - RESPONSABILIDADE INTEGRAL............................................................. 59 7.5 - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ................................................. 59 7.6 - RESPONSABILIDADE DO AGENTE PBLICO ............................................. 61www.prolabore.com.br 4

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8 LICITAO ................................................................................... 638.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 9.1 9.2 9.3 9.4 - ELEMENTOS CARACTERIZADORES DA LICITAO.................................... 63 - PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS PECULIARES DA LICITAO .................... 64 - MODALIDADES DE LICITAO............................................................... 68 - PECULIARIDADES DO PREGO .............................................................. 69 - ETAPAS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DA LICITAO......................... 70 LICITAES FRACASSADA E DESERTA .................................................. 71 RECURSOS ADMINISTRATIVOS NA LICITAO ....................................... 72 - DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DE LICITAO ........................................ 73 PRINCIPAIS NORMAS APLICVEIS......................................................... 74 TIPOS DE CONTRATOS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAO ................... 74 - CLUSULAS EXORBITANTES ................................................................. 75 - LEAS ................................................................................................ 79 - ELEMENTOS CARACTERIZADORES DA DESAPROPRIAO ....................... 81 - ESPCIES DE DESAPROPRIAO ......................................................... 82 - PROCESSO ADMINISTRATIVO DE DESAPROPRIAO ............................. 87 - AO DE DESAPRORIAO:................................................................ 88 INDENIZAO .................................................................................. 89 - DESAPROPRIAO INDIRETA .............................................................. 90 - TREDESTINAO E RETROCESSO ...................................................... 90

9 - CONTRATOS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAO ....................... 74

10 DESAPROPRIAO ..................................................................... 8110.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7

11 - OUTROS INSTITUTOS DE INTERVENO DO ESTADO NO DIREITO DE PROPRIEDADE................................................................ 9211.1 - INSTITUTOS DE INTERVENO DO ESTADO NO DIREITO DE PROPRIEDADE ............................................................................................ 92 11.2 - LIMITAO ADMINISTRATIVA ............................................................. 94 11.3 - OCUPAO TEMPORRIA .................................................................... 94 11.4 - REQUISIO ADMINISTRATIVA ........................................................... 95 11.5 - SERVIDO ADMINISTRATIVA .............................................................. 95 11.6 TOMBAMENTO................................................................................... 96

12 - BENS PBLICOS ........................................................................ 10012.1 - CLASSIFICAO DOS BENS PBLICOS QUANTO A SUA DESTINAO..... 100 12.2 - AFETAO E DESAFETAO .............................................................. 100 12.3 - REGIME JURDICO DOS BENS PBLICOS ............................................ 100

13 - SERVIO PBLICO .................................................................... 10213.1 ELEMENTOS CARACTERIZADORES DO SERVIO PBLICO .................... 102 13.2 - PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS IMPLCITOS DO SERVIO PBLICO (ARTIGO 175 DA CR/88) ............................................................................ 103 13.3 CLASSIFICAES DOS SERVIOS PBLICOS...................................... 104 13.4 - DESCONCENTRAO E DESCENTRALIZAO ...................................... 105 13.5 - MECANISMOS DE DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA .................... 106 13.6 - PONTOS IMPORTANTES DA LEI N 8.987/95 ....................................... 106 13.7 PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS - LEI N 11.079/04 ........................... 109

14 - CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA............ 11114.1 - ELEMENTOS CARACTERIZADORES DO CONTROLE................................ 111 14.2 - QUADRO DAS CARACTERSTICAS MAIS IMPORTANTES SOBRE O CONTROLE DA ADMINISTRAO ................................................................................. 111 14.3 - CONTROLE ADMINISTRATIVO............................................................ 112 14.4 - CONTROLE LEGISLATIVO .................................................................. 113 14.5 - CONTROLE JUDICIAL........................................................................ 114

BIBLIOGRAFIA ................................................................................. 118www.prolabore.com.br 5

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1 - CONCEITUAO DE ADMINISTRAO PBLICAExistem vrios sentidos para o conceito de Administrao Pblica. No sentido amplo, seria tudo aquilo que no fosse funo legislativa ou funo judiciria, possuindo carter residual em relao s demais funes estatais. Inclui a funo de governo e visa gesto de interesses coletivos por meio de execuo de normas jurdicas. No sentido estrito, a construo do conceito de Administrao Pblica exige a considerao sobre os seus aspectos subjetivo e material. - Diferenciao da Funo Administrativa em Sentido Estrito e a Funo de Governo : Tanto a funo de governo, quanto a funo administrativa em sentido estrito, visam aplicao concreta dos atos normativos para atendimento dos interesses pblicos. Diferenciam-se, contudo, nos seguintes aspectos: - A funo de governo: 1) visa fixar comandos gerais para toda a coletividade (atividade co-legislativa e de direo); 2) no permite que a opo poltica possa ser apreciada pelo Poder Judicirio a no ser que lese direitos e liberdades individuais; 3) objeto de estudo do Direito Constitucional; 4) as atribuies decorrem diretamente da Constituio da Repblica de 1988; 5) exercida tanto pelo Poder Executivo quanto pelo Legislativo (para a maioria da doutrina, o Judicirio no exerce funo poltica no Brasil). - J a funo administrativa em sentido estrito: 1) no inova na ordem jurdica, sendo responsvel pelo cumprimento fiel das normas jurdicas (princpio da legalidade); 2) como regra, passvel de controle jurisdicional (a no ser no que se refere ao mrito administrativo nos atos discricionrios); 3) objeto de estudo do Direito Administrativo; 4) comum que as atribuies decorrem de atos normativos infralegais; 5) exercida por todos os Poderes da Repblica Executivo, Legislativo e Judicirio - seja como atividade-meio, seja como atividade-fim.2 1

1.1 - ASPECTO SUBJETIVO DA EXPRESSO ADMINISTRAO PBLICAQUEM pode ser chamado de Administrao Pblica em se tratando de pessoas fsicas, jurdicas e rgos pblicos ? A noo do aspecto subjetivo de Administrao Pblica comeou a ser construda com a Revoluo Francesa de 1.789. O governo da poca era Absolutista e seu governante, Luiz XIV, para quem o Estado sou eu, no sofria qualquer limitao no exerccio de seu poder soberano que no fosse sua prpria vontade. No havia condicionamentos nem de ordem jurdica, poltica, social e nem mesmo religiosa. Os tericos da Revoluo Francesa os iluministas questionaram a distribuio e o exerccio do poder soberano. Dentre eles, merecem destaque as idias de Montesquieu. Este concluiu que todo exerccio do poder leva ao seu abuso. O problema no seria exclusivamente do governante Luiz XIV, mas de todo e qualquer um que exerce poder sem que houvesse limitao previamente estabelecida ao seu exerccio. Assim, a estruturao do Estado da poca que estava errada, sendo necessria uma nova composio em que o poder controle o prprio poder, de forma que no haja a possibilidade de abuso, independentemente de quem o esteja exercendo. Montesquieu apresentou, ento, o Princpio da Separao dos Poderes, que apregoa ser o poder estatal uno e indivisvel. Contudo, o exerccio desse poder deve ser dividido no Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judicirio, modo que cada um deles ter um

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CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 4-5. DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2009, p.56.

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DIREITO ADMINISTRATIVO Ana Cristina Sette Bicalho Goulart conjunto de atividades prprias, tpicas, a serem obrigatoriamente desenvolvidas de modo que nenhum deles venha a se sobrepor, levando o exerccio conjunto a uma harmonia social. Segundo o Princpio da Separao dos Poderes, cada Poder possuiu suas atividades exclusivas. Assim, caberia ao Poder Judicirio a atividade exclusiva de julgamento, ao Poder Legislativo a de inovao na ordem jurdica e ao Poder Executivo a administrao, qual seja, aplicao da lei ao caso concreto na busca de interesses pblicos. Os princpios da Revoluo Francesa foram plenamente adotados no mundo ocidental. Porm, a prtica administrativa e constitucional conduziu concluso de que no possvel que cada um dos poderes desenvolva apenas a funo para a qual ele foi criado sob pena de o poder no ter uma real independncia. No pode o Poder Judicirio somente julgar, o Poder Legislativo no pode apenas inovar na ordem jurdica, e o Executivo no pode simplesmente administrar. Esse princpio foi, ento, aperfeioado, lapidado, e hoje ele chamado Princpio da Especializao das Funes. O Princpio da Especializao das Funes continua defendendo ser o poder estatal uno e indivisvel; mas todos os poderes estruturados ao lado de terem funes tpicas para os quais so especializados exercero, tambm, com o carter subsidirio, um pouco da atividade dos outros poderes. O princpio no da exclusividade do exerccio, mas, sim, de 3 preponderncia de atividades. Dessa forma, o Poder Judicirio tem como funo tpica a de solucionar o conflito de interesses a ele apresentado com o carter de definitividade, mas tambm legisla por exemplo, quando o Tribunal de Justia edita seu Regimento Interno e tambm administra por exemplo, quando instaura concurso pblico para nomear os seus prprios agentes pblicos. O mesmo ocorre com o Poder Legislativo, que tem como funes tpicas inovar na ordem jurdica e fiscalizar a Administrao Pblica, mas que tambm exerce em menor grau as atividades dos outros poderes. Afinal, o Poder Legislativo tambm exerce julgamento nos crimes de responsabilidade que conduzem ao processo de impeachment do Presidente da Repblica e tambm exerce administrao ao estruturar internamente suas atividades e seus agentes pblicos em cumprimento das finalidades pblicas. O mesmo se aplica ao Poder Executivo, que tem a funo de administrao como 4 tpica, principal. Como os outros poderes, ele exerce julgamento - quando instaura um processo administrativo e aplica pena ao agente pblico que cometeu uma ilegalidade - e inova na ordem jurdica quando o Chefe do Executivo de todas as esferas federativas edita decreto regulamentar. Todos os Poderes da Repblica exercem todas as funes constitucionais de administrao, julgamento e inovao na ordem jurdica; alguns, como atividade tpica, os outros dois como atividade atpica. por isso que se chega concluso de que Administrao Pblica NO sinnimo de Poder Executivo. A grande maioria das atividades administrativas ser exercida pelo Poder Executivo, mas tambm h atividades administrativas sendo realizadas em menor grau pelo Judicirio e pelo Legislativo. Assim, quando se utilizar a expresso Administrao Pblica, deve ser lembrado que todos os poderes da Repblica exercem atividade de administrao; o Executivo como funo tpica, o Judicirio e Legislativo como funo atpica. Ento, respondendo pergunta acima, QUEM pode ser chamado de Administrao Pblica no aspecto subjetivo ? Todas as pessoas fsicas, jurdicas e rgos pblicos que exercerem atividade administrativa, estejam em qualquer Poder da Repblica e em qualquer esfera federativa (federal, estadual, distrital ou municipal).Cursos Jurdicos

1.2 - ASPECTO MATERIAL DA EXPRESSO ADMINISTRAO PBLICAO QUE FAZ, ou seja, quais so as atividades da Administrao Pblica?CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro Lumen Juris, 2004, p. 3. Para Jos dos Santos Carvalho Filho, a Administrao Pblica no exerce funo jurisdicional (nem mesmo de forma atpica) porque suas decises no fazem coisa julgada, ou seja, no atingem o carter de definitividade. IN: CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 4-5.4 3

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DIREITO ADMINISTRATIVO Ana Cristina Sette Bicalho Goulart Sobre todas elas h incidncia do regime jurdico administrativo. As principais atividades administrativas so: 1. Servio Pblico uma das atividades administrativas mais importantes e mais protegidas pelo Direito Administrativo. Onde houver servio pblico, o Direito Administrativo mais incisivo e mais cuidadoso para que essa atividade chegue at o corpo social sem falhas e com um padro mnimo de qualidade. Sua definio sempre legal, e sua titularidade pertence sempre Administrao Pblica Direta ou Indireta. O particular pode ser meramente prestador da atividade. O servio pblico est previsto no artigo 175 da CR/88, e a norma infraconstitucional mais importante sobre esse tema a lei n 8.987/95. Exemplos: distribuio de energia eltrica, de gua, de gs canalizado, transporte urbano e areo de passageiros, servio pblico de correios e telgrafos, sade, educao.Cursos Jurdicos

2. Poder de Polcia atividade de fiscalizao da Administrao. Ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer a no ser em virtude de lei segundo o artigo 5, II da CR/88. Ento, quem obriga os particulares a fazer alguma coisa a lei; a Administrao apenas exerce a fiscalizao se o particular est cumprindo fielmente a lei. A Administrao no cria por fora prpria obrigao para ningum, mas uma vez que o particular descumpre a lei, h penas por esta previstas. H vrios interesses pblicos diretamente ligados atividade de poder de polcia, que exercida por meio de agentes pblicos os quais compem a sua polcia. Exemplos: a polcia florestal verifica se o particular est cumprindo o Cdigo Florestal na busca da proteo ao meio ambiente; a polcia sanitria fiscaliza o cumprimento das leis sanitrias, que regulamentam as atividades de restaurantes, bares e farmcias, protegendo sade e segurana dos consumidores; a polcia urbanstica fiscaliza o cumprimento da legislao municipal no que diz respeito ao exerccio do direito de construo a fim de atender fins urbansticos, e a polcia de trnsito fiscaliza o atendimento do Cdigo Brasileiro de Trnsito pelo particular, tendo-se em vista segurana, sossego e ordenao de vias pblicas. 3. Fomento consiste no incentivo, na atividade-estmulo que a Administrao faz a particulares especiais. Este tema est diretamente ligado ao terceiro setor, que so particulares especiais, cuja atuao busca os interesses pblicos e que, por isso, so incentivados pela Administrao. o caso da organizao social, que busca interesses sociais sem fins lucrativos. O vnculo jurdico que a organizao social estabelece com a Administrao chamado de contrato de gesto. 4. Interveno no domnio econmico Prevista nos artigos 173 e seguintes da CR/88. Merece transcrio:Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. (...) Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.

Consiste na atividade em que a Administrao atua por meios diretos e indiretos no mercado capitalista. O capitalismo reservado atuao do particular e tem suas prprias leis que, ao incidirem sem qualquer regramento, leva a distores e desigualdades. A fim de regulamentar esse mercado, apenas no caso de ser verificado relevante interesse coletivo ou algum fator ligado segurana nacional, a Administrao vai intervir no domnio econmico. Essa interveno pode ser direta, por meio, por exemplo, do Banco Central autarquia federal - ou indireta, por meio das estatais, que so as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. Por sua vez, tal interveno indireta pode ocorrer por meio de monoplio exemplo a Petrobrs ou em regime de concorrncia com o particular como ocorre com o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal.www.prolabore.com.br 8

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Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a interveno no domnio econmico no funo administrativa porque no prestada inteiramente sob o regime jurdico administrativo, mas, sim, sob o regime de Direito Privado com derrogaes impostas por normas constitucionais.5

5. Gesto de Bens Pblicos Atividade de cuidar para que a utilizao do bem pblico esteja em conformidade ao interesse social a que deve servir. Bem pblico o que pertence a uma pessoa jurdica de direito pblico. As regras que valem para esses bens so diferentes das vlidas para os bens privados, possuindo um regime jurdico prprio. 6. Interveno no Direito de Propriedade do Particular desapropriao, tombamento, requisio administrativa, limitao administrativa, ocupao temporria e servido administrativa so institutos que permitem a incidncia administrativa sobre o exerccio do direito de propriedade. Apesar de a propriedade ser assegurada pelo artigo 5, XXII da CR/88 e consistir num direito e garantia fundamental, certo que esse direito, como todos os outros, no absoluto, sofrendo diversos condicionamentos e limitaes advindas dessa atividade administrativa.

1.3 - CONCEITUAO DE ADMINISTRAO PBLICADa unio dos aspectos subjetivo e material, surge o conceito de Administrao Pblica no sentido estrito: A Administrao Pblica Brasileira composta por todas as pessoas fsicas, jurdicas e rgos pblicos de todos os Poderes da Repblica em qualquer esfera federativa (federal, estadual, distrital e municipal) que exeram qualquer uma das atividades administrativas.

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DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2009, p.60.

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2 - REGIME JURDICO ADMINISTRATIVOO regime jurdico administrativo consiste no conjunto de regras e princpios que estruturam o Direito Administrativo e conferem-lhe autonomia enquanto um ramo autnomo da cincia jurdica. Ter autonomia significa que esse ramo do Direito Pblico possui uma estruturao prpria, peculiar. Enquanto os princpios so juzos abstratos de valor que orientam a interpretao e a aplicao do Direito, as normas so os outros dispositivos normativos existentes na Constituio da Repblica, nas Constituies dos Estados, nas Leis Orgnicas dos Municpios e em todas as demais normas infraconstitucionais que tratam da matria relativa ao Direito Administrativo. Assim, conjugando as regras e os princpios que estruturam a Administrao Pblica Brasileira, tem-se o regime jurdico administrativo. Este ser aplicvel a todos os institutos a serem estudados a partir de ento, tais como agente pblico, estruturao da Administrao Pblica Direta e Indireta, responsabilidade civil do Estado, licitao, contratos, desapropriao e outros institutos de interveno do Estado no direito de propriedade, processo administrativo, bens pblicos, dentre outros.

2.1 - PRINCIPAIS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS QUE ESTRUTURAM O REGIME JURDICO ADMINISTRATIVOOs princpios possuem um carter de dever, de obrigao. Sempre que a Administrao Pblica for agir, todos eles devero ser respeitados simultaneamente. - Princpios Constitucionais Expressos: os princpios constitucionais expressos mais importantes (porque so aplicveis a todos os institutos do Direito Administrativo) esto no artigo 37, caput, da CR/88: LIMPE. Legalidade Hoje, tambm chamado de princpio da juridicidade. Exige adequao de toda e qualquer conduta administrativa a todo o ordenamento jurdico, nele estando includas todas as normas e todos os princpios. Enquanto o particular livre para fazer tudo o que no seja proibido, a Administrao s pode agir se a lei ordenar, nos termos que a lei traz, no condicionamento da lei e no tempo que a lei determina. Se a lei no traz qualquer comando, a Administrao no pode agir. O princpio da legalidade decorrncia do Estado Democrtico de Direito e considerado pelo Direito Constitucional como uma das maiores conquistas do povo enquanto povo, porque a legalidade , na verdade, uma barreira protetora que os particulares tm em relao Administrao. de se lembrar que a Administrao atua em nossas vidas e, como seus poderes so muito grandes, se no houvesse o princpio da legalidade, a mquina administrativa poderia ser utilizada sem lastro no interesse pblico e sem ser passvel de qualquer controle. Se imaginarmos que o Brasil uma bolha hermtica, seria assim:

Administrao

Princpio da Legalidade

Particular

A barreira protetora justamente o princpio da legalidade. Quando os poderes da Administrao so aumentados, a liberdade dos particulares diminuda na mesma proporo. A ttulo de exemplo, na poca da ditadura militar, houve a edio do Ato Institucional nwww.prolabore.com.br 10

DIREITO ADMINISTRATIVO Ana Cristina Sette Bicalho Goulart 05/68, no governo de Mdici, medida que os historiadores consideram uma das mais radicais, uma vez que representou uma reduo enorme do mbito das liberdades individuais. O particular teve sua liberdade bastante reduzida porque os poderes administrativos foram muito ampliados, e isso resultou do enfraquecimento do princpio da legalidade. certo que, em todos os casos em que o princpio da legalidade perder a sua fora, haver mais poderes para a Administrao e, conseqentemente, menores margens de liberdade para os particulares, o que, dependendo do grau, pode implicar um risco democracia. Como aplicao do princpio da legalidade, foram editadas as smulas 346 e 473, ambas do Supremo Tribunal Federal.Cursos Jurdicos

Smula 346: A administrao pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos. Smula 473: A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.

Segundo a doutrina, da incidncia do princpio da legalidade decorre: - a presuno de legalidade ou legitimidade dos atos administrativos e a presuno de veracidade dos fatos alegados pela Administrao Pblica para justific-los; - a impossibilidade do Poder Judicirio decretar a nulidade ex officio das condutas administrativas, devendo ser provocado para que isto ocorra; - enquanto no for decretada a nulidade da conduta administrativa, ela produzir efeitos jurdicos, mesmo sendo ilegal. Impessoalidade Princpio da isonomia no Direito Administrativo. No significa dar o mesmo tratamento a todos, mas, sim, em os iguais, igualmente, e os desiguais, desigualmente, na medida em que se desigualam, como ensinava o Professor Pontes de Miranda. Dessa forma, possvel um tratamento privilegiado desde que ele venha expressamente previsto em lei e esteja em conformidade com o interesse da sociedade. A ttulo de exemplo, o estatuto do Idoso prev privilgios a quem considerado idoso. Isso, contudo, no viola o princpio da impessoalidade, j que a sociedade brasileira reconhece tal tratamento como decorrncia do princpio da dignidade da pessoa humana. Da mesma forma, o tratamento conferido s micro e pequenas empresas especial, mas, como atende aos interesses da sociedade, porque gera empregos, tributos, promove a circulao de renda, isonmico. Dois institutos muito importantes do Direito Administrativo que decorrem diretamente da obedincia ao princpio da impessoalidade so o concurso pblico e a licitao, nos quais a Administrao abre a possibilidade a qualquer pessoa do povo, que atenda aos requisitos estabelecidos em lei, de vir se relacionar com a Administrao, seja para se tornar servidor no primeiro caso, seja para oferecer sua proposta, no segundo. Moralidade Obrigao de honestidade, de probidade. Ser honesto quer dizer ser fiel ao interesse pblico definido na lei. exigido da Administrao como um todo, de cada agente pblico e tambm dos particulares que se relacionam com a Administrao. Em Direito Administrativo, a violao grave ao dever de moralidade chamada de improbidade administrativa e est prevista no artigo 37, 4, CR/88 e na lei n 8.429/92. Publicidade Dever de clareza, de transparncia. Como a Administrao no titular do interesse pblico (que pertence ao povo), aquilo que acontece na esfera administrativa deve ser publicizado. A publicidade a regra porque o controle exigncia do estado Democrtico de Direito - somente incide sobre o que tornado acessvel.Atualmente, as presunes de legalidade e veracidade tm menor fora jurdica. Nas aes movidas tanto pelo particular quanto pelo servidor pblico contra a Administrao, diante do princpio da isonomia processual que determina um tratamento diferente aos desiguais e da constatao da hipossuficincia dos primeiros perante a mquina administrativa, muito comum que o magistrado ordene a requisio de documentos a serem fornecidos pelo Poder Pblico ou mesmo conceda a inverso do nus da prova a favor desses Autores.6

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DIREITO ADMINISTRATIVO Ana Cristina Sette Bicalho Goulart As duas nicas excees a esse princpio vm trazidas no artigo 5, LX: restrio publicidade determinada em lei para a proteo da intimidade (do particular ou do agente pblico) e do interesse social. A publicidade tambm condio de validade dos atos administrativos, ou seja, apenas quando se tornam claros, eles esto em conformidade com a ordem jurdica. Do dever de publicidade decorre ao constitucional de habeas data (artigo 5, LXXII da CR/88), o direito a certides e o direito de petio (ambos do artigo 5, XXXIV daCursos Jurdicos

CR/88).

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O dever de motivao que a Administrao Brasileira tem, ou seja, o dever de expor por escrito as razes de fato e de direito que justificam a prtica de qualquer uma de suas condutas, decorre do princpio da publicidade. Eficincia Foi tornado expresso no caput do artigo 37 da CR/88 por meio da Emenda Constitucional n 19/98. A nica alterao trazida por meio dessa Emenda Constitucional para o princpio da eficincia que, antes dela, esse dever no estava escrito na Constituio era um princpio implcito - mas a Administrao j tinha o dever de ser eficiente mesmo assim. O dever de eficincia o de atender a um padro mnimo de qualidade dos produtos e servios administrativos sempre estabelecido em lei. Assim, como o dever de moralidade, exigido da Administrao como um todo e de cada agente pblico. A construo desse princpio teve inspirao na iniciativa privada, pois l o sucesso de um negcio medido pelo grau de satisfao de seu cliente. importante ressaltar, contudo, que a eficincia to importante quanto todos os outros princpios estruturantes do regime jurdico administrativo, de modo que no possvel que, em nome de uma maior eficincia, seja preterido, por exemplo, o princpio da legalidade. Devido Processo Legal Administrativo O direito ao devido processo legal vem expresso no artigo 5, LIV e LV da CR/88 e integra a teoria geral de processo, sendo vlido tanto para o processo judicial, quanto para o processo administrativo.Art. 5 - (...) LIV - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;

Consiste no direito de que seja rigorosamente respeitada uma srie concatenada de atos que visam a um ato final. Quais atos devero ser praticados, em qual ordem, por quem e em que prazo so definies da lei quando esta organiza esse caminho a ser seguido a fim de que o interesse pblico seja prestigiado. muito importante porque em sede do devido processo legal administrativo que se tem a oportunidade de produo do contraditrio e da ampla defesa. Os mais importantes processos legais do Direito Administrativo so o concurso pblico, a licitao, a desapropriao, o processo para alienao de bem pblico e o tombamento. Em todos eles, o rito estabelecido nas diversas leis administrativas dever ser atendido sob pena de ilegalidade. - Princpios Constitucionais Implcitos: tais princpios tm a mesma fora jurdica dos princpios explcitos; a nica diferena que alguns esto escritos e outros no. Eles esto na Constituio por fora de uma interpretao histrico-sistemtica feita pelos aplicadores do Direito. Supremacia do Interesse Pblico sobre o Interesse Particular o particular, quando age, o faz na defesa de seu interesse pessoal, que tutelado pelo Direito. A Administrao, quando age, o faz em nome de toda a sociedade.7

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro Lumen Juris, 2004, p. 18. 12

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DIREITO ADMINISTRATIVO Ana Cristina Sette Bicalho Goulart No choque aparente entre o interesse privado e o pblico, deve prevalecer o interesse que a Administrao est defendendo, desde que isso venha definido em lei. Esse princpio fundamenta toda a utilizao de poderes e prerrogativas pblicas.Cursos Jurdicos

Indisponibilidade do Interesse Pblico pela Administrao a Administrao deve realizar suas condutas sempre velando pelos interesses da sociedade, nunca dispondo deles, uma vez que pertencem ao povo brasileiro. A disponibilidade dos interesses pblicos somente pode ser feita pelo legislador. Mais uma vez, dois importantes institutos que concretizam o dever de indisponibilidade do interesse pblico pela Administrao so a licitao e o concurso pblico. No primeiro caso, a Administrao no pode escolher sem nenhum critrio objetivo definido em lei com quem vai celebrar contrato; a lei estabelece um processo administrativo que deve ser rigorosamente seguido a fim de que se possa escolher o interessado que apresente a proposta mais vantajosa. Idem com relao ao concurso pblico: se h uma vaga na estrutura administrativa, a escolha de quem ser nomeado no pode ser aleatria; por meio do concurso, pretende-se dar a mesma oportunidade a todos que preenchem os requisitos estabelecidos em lei de apresentarem sua capacidade fsica e intelectual de ser escolhido. Razoabilidade ou Proporcionalidade Dever de pesar os prs e os contras de uma situao antes de agir a fim de que seja utilizado o meio menos gravoso possvel para atendimento do interesse social. Dever de se pesar os meios a serem utilizados tendo-se em vista a finalidade a ser buscada. Vedao aplicao de obrigaes e sanes em medida superior quilo que for estritamente o necessrio ao interesse coletivo. Proibio de uso de uma bola de canho para matar um mosquito. Exemplos: entre a compra e venda e a desapropriao, dever ser escolhida a primeira se for possvel; uma infrao disciplinar leve praticada por um servidor ensejar a aplicao de uma pena leve pelo Poder Pblico e no de uma mdia ou grave; ser usada uma notificao se for suficiente para corrigir uma obra ilcita e detrimento ao seu embargo. OBS: mais uma vez, chama-se ateno de que em todas as atuaes administrativas, todos os princpios expressos e implcitos devem estar atendidos cumulativamente, simultaneamente. Basta a violao a um deles para haver a violao ao regime jurdico administrativo como um todo e, conseqentemente, a ordem jurdica. Como o princpio da legalidade exige no somente a adequao lei, mas tambm Constituio, ao decreto, resoluo, etc. e a todos os outros princpios, basta haver afronta a um nico princpio para haver tambm afronta ao princpio da legalidade.

2.2 - PODERES ADMINISTRATIVOSAo mesmo tempo em que a Administrao possuiu maiores limitaes do que o particular quando vai atuar (veja, por exemplo, a necessidade de atendimento a todos os princpios constitucionais), ela possuiu tambm maiores poderes e prerrogativas dos que os particulares. Dentre essas prerrogativas, destacam-se os Poderes Administrativos. So poderes-deveres irrenunciveis devido indisponibilidade do interesse pblico e prerrogativas de autoridade que somente podem ser exercidas nos estritos limites traados pela ordem jurdica, sob pena de ilegalidade. Poder Normativo Poder que a Administrao Pblica tem de criar atos normativos que parecem muito com a lei, porque so genricos, abstratos e valem para uma srie de pessoas indeterminadas. H, entretanto, uma diferena importantssima entre eles: a lei que inova na ordem jurdica, criando obrigaes e ato normativo da Administrao, no tem esse poder por determinao do artigo 5, II da CR/88 que traz a redao:Art. 5 - (...) II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei;

Assim, em nenhuma hiptese a Administrao Pblica poder criar, por fora prpria, obrigaes que no tenham sido previstas em lei.www.prolabore.com.br 13

DIREITO ADMINISTRATIVO Ana Cristina Sette Bicalho Goulart ato normativo da Administrao, por exemplo, o Decreto Regulamentar, a Portaria, o Aviso, a Circular, a Carta, a Instruo Normativa e quaisquer outras medidas que sejam genricas, abstratas e incidam sobre pessoas indeterminadas. O ato administrativo normativo mais famoso o Decreto Regulamentar, tambm chamado de Decreto Executivo, e somente pode ser expedido pelo Chefe do Executivo de todos os mbitos federativos (Presidente da Repblica, Governadores Estaduais e Prefeitos Municipais). Sua finalidade permitir a aplicao da lei, retirando-lhe as omisses, aclarando, dando exemplos ou trazendo algum detalhe que a lei no tenha trazido. Vem previsto no artigo 84, IV da CR/88. Quando o Chefe do Executivo est expedindo o Decreto Regulamentar, tambm chamado de Decreto Executivo, est exercendo Poder Regulamentar. Isto porque o decreto regulamentar decreto no aspecto formal e regulamento no aspecto material. Dispe o artigo 84, IV da CR/88 que:Cursos Jurdicos

Art. 84 Compete privativamente ao Presidente da Repblica: (...) IV sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo. (...) VI dispor, mediante decreto, sobre: a) organizao e funcionamento da administrao federal quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos;

Assim, o conceito de Poder Normativo diferente do de Poder Regulamentar; enquanto Poder Normativo a prerrogativa de criao de qualquer ato normativo da Administrao, inclusive o Decreto, e pode ser exercido por vrias autoridades, o Poder Regulamentar a possibilidade exclusiva de expedio de decreto regulamentar e que existe s para o Chefe do Executivo. O Congresso Nacional pode sustar atos do Poder Executivo que exorbitem o poder regulamentar segundo o artigo 49, V da CR/88. Poder de Polcia a atividade administrativa de fiscalizao se o particular est cumprindo os comandos legais e , ao mesmo tempo, um poder, uma possibilidade de exercer prerrogativas sobre situaes jurdicas de tais particulares. Pressupe necessidade, proporcionalidade e eficcia da atuao administrativa. fundamentado na supremacia do interesse pblico sobre o privado. Os interesses pblicos mais comumente prestigiados por meio dessa atividade so o meio-ambiente, sade pblica, segurana, defesa do consumidor, patrimnio cultural e 8 planejamento urbanstico. O poder de polcia apresenta as seguintes caractersticas peculiares e concomitantes: 1. Discricionariedade Nos casos de fiscalizao, muito comum que a lei preveja para a Administrao Pblica alguma margem de liberdade entre agir ou no agir, agir agora ou depois, atender um, dois ou trs condicionamentos, produzir este ou aquele efeito jurdico. Isso ocorre todas as vezes que o legislador reconhece que no tem a possibilidade de previso de todas as hipteses que poderiam surgir no mundo dos fatos e decide transferir a deciso para a Administrao verificar no caso concreto qual a conduta mais adequada ao interesse pblico. Essas situaes exigem da autoridade administrativa um juzo de convenincia, oportunidade, justia e equidade. 2. Imperatividade ou coercibilidade Prerrogativa de que goza a Administrao Pblica de impor obrigaes ao particular com base na lei, independente da vontade do particular. Exemplos: algum que ultrapassa o sinal vermelho e multado. A multa aplicada pelo membro da polcia administrativa ligada polcia de trnsito ante a afronta do Cdigo8Em Belo Horizonte, a lei municipal n 5.953/91 transferiu BHTRANS (sociedade de economia mista municipal) os servios pblicos de transporte coletivo e individual de passageiros, trfego, trnsito e sistema virio. Transferiu tambm, sob a designao genrica de controle, a fiscalizao correspondente , chamada pelo Direito Administrativo de poder de polcia, na qual est implcita a faculdade de aplicar sanes aos infratores.

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DIREITO ADMINISTRATIVO Ana Cristina Sette Bicalho Goulart Brasileiro de Trnsito. A multa cria uma obrigao de pagar quantia certa imposta pela lei e aplicada independentemente da vontade do particular. O mesmo acontece se um restaurante interditado por um membro da polcia sanitria em cumprimento das leis sanitrias porque o alimento ali vendido imprprio para o consumo humano, no havendo margem para a considerao sobre a anuncia do particular sobre o fechamento temporrio ou definitivo do estabelecimento. 3. Auto-executoriedade Poder da Administrao Pblica de impor obrigaes ao particular, independente da autorizao prvia do Poder Judicirio. Os particulares tambm no possuem em regra esse poder. Exemplos: A mesma multa que o guarda de trnsito aplicou em decorrncia da violao do Cdigo Brasileiro de Trnsito tem os atributos de imperatividade (no dependeu da anuncia do particular) e de auto-executoriedade (no precisou de autorizao prvia do juiz). O mesmo pode ser dito para o embargo do restaurante.Cursos Jurdicos

Poder hierrquico A Administrao Pblica estruturada em cada ente federado na forma de uma pirmide. O cume da pirmide o Chefe do Executivo (Presidente da Repblica, Governador de Estado e Prefeito Municipal). A estruturao interna dessa pirmide feita por lei, j que esta cria o cargo, emprego ou funo pblica e determina as relaes de coordenao e subordinao de quem o superior hierrquico e quem tem o dever de controle das atividades dos subordinados. Quando a lei cria o cargo/emprego/funo pblica de chefe, ela cria, conseqentemente, a obrigao de controle. Se o chefe omisso nesse controle, pode estar cometendo o crime de condescendncia criminosa previsto no artigo 320 do Cdigo Penal. Decorrem, do poder hierrquico, os seguintes deveres a serem exercidos pelo chefe: anulao/invalidao/decretao de nulidade (quando h a prtica de conduta ilegal por parte do subordinado), revogao (a conduta do subordinado lcita, mas a escolha discricionria quando exista - no foi a mais interessante, existindo outra conduta que melhor atenderia ao interesse pblico), delegao (transferncia de competncia de uma pessoa para outra, ou seja, determinao de que a atividade a ser exercida por um dever ser feita por outro) e avocao (trazer a si a competncia, ou seja, chamar a si a responsabilidade de execuo de uma atividade). Todos esses deveres de anulao, revogao, delegao e avocao exercidos pelo chefe exigem motivao - a exposio das razes de fato e de motivo que justificam a sua prtica. A princpio, somente h exerccio de hierarquia na funo administrativa, no havendo tal caracterstica com relao s atividades legislativa e jurisdicional. Deve-se destacar, contudo, que a Emenda Constitucional n 45/04 instituiu a smula vinculante e o Conselho Nacional de Justia, criando com isso hierarquia para as decises jurisdicionais, segundo uma parte da doutrina. Poder disciplinar Poder que a Administrao Pblica tem de aplicar punies ao servidor quando verificado que ele praticou alguma ilegalidade. A pena a ser aplicada depende da ilegalidade cometida, e as leis traro o rol de penalidades que devero ser escolhidos com obedincia ao princpio da razoabilidade ou proporcionalidade. Assim, ilegalidade grave exige pena grave, ilegalidade mdia exige pena mdia, e ilegalidade leve exige pena leve. Antes da aplicao da pena, h SEMPRE a necessidade de instaurao do devido processo legal administrativo no qual sejam assegurados o contraditrio e a ampla defesa nos termos do artigo 5, incisos LIV e LV da CR/88.. muito comum na aplicao do poder disciplinar a discricionariedade, ou seja, uso valorao subjetiva do administrador no espao de liberdade de deciso conferido pela lei. Nestes casos, a avaliao da gravidade da conduta e da pena a ser escolhida depende de convenincia, oportunidade, justia e equidade do aplicador da norma ante a ausncia do rigor existente para a tipicidade penal. Se for imputada ao servidor uma ilegalidade que ele no praticou ou se a pena aplicada for desproporcional, haver ilicitude na medida administrativa. Uma das principais diferenas entre o poder disciplinar e o poder de polcia que, por meio deste ltimo, o particular punido e, por meio do poder disciplinar, a punio recai sobre o servidor pblico. OBS: Alguns autores enumeram dentre os poderes administrativos os poderes discricionrio e vinculado. Celso Antnio Bandeira de Mello defende que no so os podereswww.prolabore.com.br 15

DIREITO ADMINISTRATIVO Ana Cristina Sette Bicalho Goulart que so vinculado e discricionrio, mas, sim, o poder jurdico para praticar o ato denominado 9 competncia que pode conter discricionariedade ou no.Cursos Jurdicos

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MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros. 2005. p. 400.

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3 - ATO ADMINISTRATIVOPara uma conduta administrativa poder ser conceituada como ato administrativo, ela deve reunir alguns aspectos simultneos. Sem qualquer uma delas, pode at consistir numa conduta da Administrao, mas no poder ser denominado como ato administrativo.

3.1 - ASPECTOS QUE COMPEM A NOO DE ATO ADMINISTRATIVOOs aspectos so de ordem material, subjetiva e formal. Aspecto Material O ato administrativo decorrncia da classificao do Direito Civil de ato jurdico. Ato jurdico uma manifestao de vontade que produz efeitos no mundo do direito. O ato administrativo, por sua vez, uma manifestao de vontade capaz de produzir efeitos jurdicos desde que estes sejam concretos, imediatos e vlidos para uma situao jurdica determinada. Sabe-se indicar sobre quem o ato est incidindo e qual a conseqncia que ele est produzindo. Por exemplo, o ato administrativo de aposentao produz o efeito jurdico de transferir a servidora Maria que uma pessoa determinada - para a inatividade remunerada. Esse ato vale para aquela servidora determinada e produz um efeito delimitado em seu alcance. Subjetivo A manifestao de vontade praticada pela Administrao Pblica existente em todos os poderes da Repblica de todas as esferas federativas quando exeram qualquer uma das atividades administrativas. Excepcionalmente, possvel que particulares especiais sobre os quais h uma incidncia maior do regime jurdico administrativo pratiquem atos administrativos. Formal Incidncia do regime jurdico administrativo com todos os princpios e regras jurdicas que o compem. Como j mencionado, o ato administrativo nasceu da noo de ato jurdico construda pelo Direito Civil, mas ganhou com o tempo um tratamento todo prprio, peculiar. Assim, enquanto os elementos constitutivos do ato jurdico so agente capaz, objeto lcito e forma prescrita ou no defesa em lei, o ato administrativo possui o C O M Fi Fo.

3.2 - ELEMENTOS OU REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO Capacidade/Competncia A capacidade tem em vista a pessoa fsica que praticou o ato administrativo - o agente pblico. Este deve ser capaz de adquirir direitos e contrair obrigaes nos termos do Direito Civil de acordo com a teoria geral das capacidades. A competncia o poder jurdico definido em lei de praticar a conduta administrativa. Como regra geral, o instrumento jurdico criador de cargo, emprego ou funo a lei e, quando ela cria, j traz as definies de quais so as atividades que devem ser desempenhadas e quais so os poderes conferidos a esse desempenho. Cada carreira possui a competncia que a sua lei especfica determinar e, se for exercida qualquer atividade em desconformidade com a lei, o ato administrativo ser invlido com relao ao elemento competncia. Exemplos de competncia: a lei cria o cargo pblico de professora do Estado de Minas Gerais e cria o cargo de fiscal estadual, definindo regras de competncia para cada uma dessas carreiras. Se o fiscal quiser dar aula numa escola estadual, ele no tem poder jurdico, ou seja, competncia para isso. Ao mesmo tempo, a professora no tem poder de exercer a fiscalizao de empresas. Os vcios relativos capacidade so os vcios do consentimento estudados pelo Direito Civil (tais como o erro, o dolo, a coao, etc.), o impedimento (presuno absoluta de incapacidade) e a suspeio (presuno relativa de incapacidade).

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Os vcios com relao competncia so: - usurpao de funo particular no investido em cargo, emprego ou funo pblica pratica o ato administrativo; - excesso de poder servidor pblico excede os limites de sua regra de competncia; - funcionrio de fato servidor pblico est irregularmente investido no cargo, emprego ou funo pblica, mas age com a aparncia de legalidade. OBS: O abuso de poder ou abuso de autoridade pode ser desvio de poder ou de finalidade (vcio quanto finalidade) ou excesso de poder (vcio quanto competncia). Objeto O objeto o efeito jurdico que o ato produz; a repercusso por ele gerada no mundo jurdico. a lei quem define cada objeto de cada ato jurdico, no sendo possvel que o ato seja praticado para buscar qualquer outro efeito que no seja aquele definido legalmente. Exemplos de objeto: o ato de aposentao da Maria tem como efeito o de transferir essa servidora para a inatividade remunerada; o ato de remoo do Jos possui o efeito de transferir o servidor de uma localidade Uberlndia - para outra Uberaba -; o efeito do ato de licena para construir conferido ao Joo o de anuir que ele exera seu direito de construo em cumprimento da planta por ele apresentada perante a Prefeitura Municipal. Motivo So as razes de fato e de direito que justificam a prtica de um ato administrativo. Todo ato administrativo deve conter motivo, e sua definio sempre feita pela lei. A ausncia de motivo ou sua desconformidade com o motivo definido em lei levam ilegalidade desse elemento. A pergunta mais direta para se encontrar o motivo do ato administrativo : Por que o ato foi praticado? Exemplos de motivos: Voltando aos atos j mencionados, a aposentao da Maria ocorreu porque ela cumpriu no mundo dos fatos todos os requisitos legais para isso; Jos foi removido porque h servidores em excesso em Uberlndia e h uma deficincia de pessoal em Uberaba; Joo obteve a licena para construir porque atendeu a todos os condicionamentos trazidos na lei municipal para isto. Finalidade ou Fim o interesse pblico que se pretende alcanar com a prtica do ato administrativo. Tal como todos os outros elementos, sua definio sempre legal. A pergunta para se encontrar a finalidade : Para que o ato foi praticado? Exemplos de fins: seguindo ainda os exemplos acima, a aposentao da Maria ocorreu para atender ao princpio da dignidade da pessoa humana, concedendo repouso remunerado a uma pessoa que no tem mais fora de trabalho; a remoo de Jos ocorreu para atender ao princpio da isonomia ao dar um tratamento igualitrio aos servidores de Uberaba e Uberlndia em termos de distribuio de atividades; a licena conferida ao Joo tem por finalidade a ordenao do espao municipal em temos urbansticos. A violao ao elemento finalidade chamada de desvio de poder ou desvio de finalidade e ocorre sempre que a finalidade buscada no seja aquela definida em lei. Forma o aspecto exterior que o ato ganha. A grande maioria dos atos administrativos possui a forma escrita, porque a que melhor prestigia o princpio da publicidade e permite o seu controle. A ttulo de exceo, sinais, apitos, ordens verbais, placas so admitidos como forma do ato administrativo quando forem convencionais. - Observaes Importantes:

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DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2009, p. 229-230.

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DIREITO ADMINISTRATIVO Ana Cristina Sette Bicalho Goulart 1) Todo ato administrativo possuiu todos os elementos acima, e a ilegalidade pode ocorrer com relao a um, dois, trs ou a todos os elementos, depende do caso concreto. Basta a ilegalidade de um elemento do ato para que todo ele seja considerado ilegal. 2) Numa ordem cronolgica de fatos, primeiro ocorrem as razes para a prtica do ato - o motivo. Somente depois a Administrao Pblica pratica um ato administrativo que produzir o efeito definido na lei o objeto. S ento ser prestigiado algum interesse pblico - a finalidade.Cursos Jurdicos

3) Motivo NO sinnimo de motivao. A motivao consiste em colocar o motivo - razes de fato e de direito que justificam a prtica do ato administrativo - no papel; em expor o motivo por escrito. Como regra geral, o Direito Administrativo brasileiro exige motivao de quase todos os atos administrativos. A motivao atendimento ao requisito de forma. So exemplos importantes de atos em que a motivao desnecessria nomeao e exonerao para cargo pblico de provimento em comisso nos termos do artigo 37, II da CR/88. 4) Relacionando motivo e motivao, h a Teoria dos Motivos Determinantes. Segundo ela, a motivao produzida vincula a Administrao Pblica mesmo nos poucos casos em que tal motivao no seria necessria. Assim, ainda que no seja exigvel, se ocorrer a motivao, ou seja, a exposio por escrito dos motivos que levaram prtica do ato administrativo, tais razes de fato e de direito expostas devero ser verdadeiras e em conformidade com o mundo dos fatos sob pena de ilegalidade da medida. 5) Lembrar que a publicidade condio e validade dos atos administrativos, como j dito no captulo relativo ao regime jurdico administrativo.

3.3 - ATO VINCULADO E ATO DISCRICIONRIOVer o quadro na pgina seguinte.

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ATO VINCULADO 1) O ato vinculado possui todos os seus elementos vinculados. Competncia sempre vinculada.

ATO DISCRICIONRIO 1) No ato discricionrio, pelo menos um de seus elementos discricionrio geralmente objeto e/ou motivo. Competncia e finalidade so sempre elementos vinculados. 2) A lei prev uma pequena margem de liberdade, porque o legislador no conseguiu visualizar todas as hipteses que a realidade poderia trazer. Ento, o administrador dever escolher qual a melhor atitude a ser tomada naquele caso concreto dentro do espao deixado por esta lei. Essa margem de liberdade, que chamada de mrito administrativo, dever ser exercida com um juzo de convenincia, oportunidade, justia e equidade. 3) O preenchimento dos requisitos legais do ato discricionrio gera para o particular/agente pblico apenas uma expectativa de direito, que no poder ser pleiteada por meio de nenhuma ao judicial.

2) A lei no prev nenhuma margem de subjetividade para a autoridade administrativa para que haja a aplicao da norma a um caso concreto.

3) O preenchimento de todos os requisitos legais do ato vinculado gera para o particular/agente pblico um direito subjetivo pblico a que ele seja praticado. Caso no seja, uma vez proposta uma ao judicial, o rgo julgador ordenar esta conduta. 4) O controle judicial sobre o ato vinculado verifica a legalidade de todos os seus elementos e, havendo vcios, determinar sua anulao.

4) O controle judicial sobre o ato discricionrio verifica a legalidade de todos os seus elementos e, havendo vcios, determinar sua anulao. O Poder Judicirio no poder analisar o mrito administrativo. 5) Exemplos: a autorizao para porte de arma (discricionariedade com relao ao motivo) e aplicao de multa ou suspenso ao servidor que tenha praticado infrao mdia (discricionariedade com relao ao objeto).

5) Exemplos: aposentadoria compulsria do artigo 40, 1, II da CR/88 e a licena para construir.

3.4 - ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO11 Presuno de Legalidade e de Veracidade Presume-se que os atos administrativos foram praticados em conformidade com a ordem jurdica e que os motivos apresentados para justific-los sejam verdadeiros. Trata-se de uma presuno relativa juris tantum, ou seja, aquela que admite prova em sentido contrrio. Disso decorre que o Poder Judicirio no poder se manifestar ex officio sobre a ilegalidade dos atos administrativos, sendo necessria a alegao do interessado nesse sentido (mesmo que se trate de nulidade absoluta para os autores que a admitem). Decorre tambm que, enquanto no for decretada a invalidade do ato, ele produzir todos os efeitos da mesma forma que o ato vlido.11

DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2009, p.190-195.

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Imperatividade ou Coercibilidade Prerrogativa de que goza a Administrao Pblica de impor obrigaes ao particular com base na lei, independente da vontade do particular. Este no possuiu esse poder, de modo que a criao de uma obrigao para outra pessoa exige, como regra geral, a anuncia alheia consagrada num contrato ou num ttulo executivo. Somente existe nos atos administrativos impositivos de obrigaes. Auto-Executoriedade Poder da Administrao Pblica de impor obrigaes ao particular independente da autorizao prvia do Poder Judicirio. Os particulares tambm no possuem em regra esse poder. Vem baseada na lei e urgncia. Tambm somente existe nos atos administrativos que impem obrigaes ao particular. composta da: -exigibilidade ou privilge du pralable - meios indiretos de coero que devem vir expressos na lei (ex: multa) - executoriedade ou privilge d`action d`office - meios diretos de coero, compelindo materialmente o particular, usando se necessrio a fora. Esses meios advm da lei e da urgncia. Tipicidade Para cada finalidade a ser alcanada, a lei prev um ato administrativo determinado. Utilizar um ato para alcanar a finalidade de outro fere tal atributo.

3.5 - ESPCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS121) Atos gerais ou normativos: normativos so aqueles que contm um comando geral do Executivo, visando correta aplicao da lei. O objetivo imediato de tais atos explicitar a norma legal a ser observada pela Administrao e pelos administrados. So eles: Decretos em sentido prprio e restrito: so atos administrativos da competncia exclusiva dos Chefes do Executivo, destinados a prover situaes gerais ou individuais, 13 abstratamente previstas de modo expresso, explcito ou implcito, pela legislao. Regulamentos: so atos administrativos, postos em vigncia por decreto, para especificar os mandamentos da lei ou prover situaes ainda no disciplinadas por lei; tem a misso de explic-la e de prover sobre mincias no abrangidas pela norma geral. Instrues normativas: so atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado para a execuo das leis, decretos e regulamentos (CR/88, artigo 87, pargrafo nico, II). Regimentos: so atos administrativos normativos de atuao interna, dado que se destinam a reger o funcionamento de rgos colegiados e de corporaes legislativas; s se dirige aos que devem executar o servio ou realizar a atividade funcional regimentada. Resolues: so atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo ou pelos presidentes de tribunais, rgos legislativos e colegiados administrativos, para administrar matria de sua competncia especfica. Deliberaes: so atos administrativos normativos ou decisrios emanados de rgos colegiados, quando normativas so atos gerais, quando decisrios, atos individuais; devem sempre obedincia ao regulamento e ao regimento que houver para a organizao e funcionamento do colegiado. 2) Atos Ordinatrios: so os que visam a disciplinar o funcionamento da Administrao e a conduta funcional de seus agentes. Emanam do poder hierrquico, razo pela qual podem ser expedidos por qualquer chefe de servio aos seus subordinados, desde que o faa nos limites de sua competncia. Os atos ordinatrios da Administrao aplicam-se apenas no mbito interno das reparties e s alcanam os servidores hierarquizados chefia que os expediu. No obrigam

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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros. 2009. p.180-200. Segundo Helly: O nosso ordenamento admitiria duas modalidades de decretos gerais ou normativos: o independente ou autnomo (que dispe sobre matria no regulada especificamente em lei) e o regulamentar ou de execuo (que visa a explicar a lei e facilitar sua execuo). A existncia de decreto autnomo no Brasil, contudo, no admitida por outros administrativistas.

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DIREITO ADMINISTRATIVO Ana Cristina Sette Bicalho Goulart os particulares, nem os funcionrios subordinados a outras chefias. Dentre os atos ordinatrios merecem exame: Instrues: so ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execuo de determinado servio pblico, expedidas pelo superior hierrquico com o escopo de orientar os subalternos no desempenho das atribuies que lhes esto afetas e assegurar a unidade de ao no organismo administrativo. Circulares: so ordens escritas, de carter uniforme expedidas a determinados funcionrios incumbidos de certo servio, ou de desempenho de certas atribuies em circunstncias especiais. Avisos: so atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos afetos aos seus ministrios. Portarias: so atos administrativos internos pelos quais os chefes de rgo, reparties ou servios expedem determinaes gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funo e cargos secundrios. Ordens de Servio: so determinaes especiais dirigidas aos responsveis por obra ou servios pblicos autorizando seu incio, ou contendo imposies de carter administrativo, ou especificaes tcnicas sobre o modo e forma de sua realizao. Ofcios: so comunicaes escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores e entre Administrao e particulares. Despachos: a) Despachos administrativos so decises que as autoridades executivas (ou legislativas e judicirias, em funes administrativas) proferem em papis, requerimentos e processos sujeitos sua apreciao. Tais despachos no se confundem com as decises judiciais, que so as que os juzes e tribunais do Poder Judicirio proferem no exerccio da jurisdio. O despacho administrativo, embora tenha forma e contedo jurisdicional, no deixa de ser um ato administrativo, como qualquer outro emanado do Executivo. b) Despacho normativo aquele que, embora proferido em caso individual, a autoridade competente determina que se aplique aos casos idnticos, passando a vigorar como norma interna da Administrao para as situaes anlogas subseqentes.Cursos Jurdicos

3) Atos Negociais: so todos aqueles que contm uma declarao de vontade da Administrao apta a concretizar determinado negcio jurdico ou a deferir certa faculdade ao particular, nas condies impostas ou consentidas pelo Poder Pblico; enquadram-se os seguintes atos administrativos: Licena: o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Pblico, verificando que o interessado atendeu todas as exigncias legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realizao de fatos materiais antes vedados ao particular. Exemplo: o exerccio de uma profisso, a construo de um edifcio em terreno prprio. Autorizao: o ato administrativo discricionrio e precrio pelo qual o Poder Pblico torna possvel ao pretendente a realizao de certa atividade, servio ou utilizao de determinados bens particulares ou pblicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona aquiescncia prvia da Administrao, tais como o uso especial de bem pblico, o porte de arma, etc. Permisso: ato administrativo negocial, discricionrio e precrio, pelo qual o Poder Pblico faculta ao particular a execuo de servios de interesse coletivo, ou o uso especial de bens pblicos, a ttulo gratuito ou renumerado, nas condies estabelecidas pela Administrao. Aprovao: o ato administrativo discricionrio pelo qual o Poder Pblico verifica a legalidade e o mrito de outro ato ou de situaes e realizaes materiais de seus prprios rgos, de outras entidades ou de particulares, dependentes de seu controle, e consente na sua execuo ou manuteno. Admisso: o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Pblico, verificando a satisfao de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situao jurdica de seu exclusivo ou predominante interesse, como ocorre no ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso de habilitao. Visto: o ato pelo qual o Poder Pblico controla outro ato da prpria Administrao ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal pra dar-lhe exeqibilidade.

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DIREITO ADMINISTRATIVO Ana Cristina Sette Bicalho Goulart Homologao: ato de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e a convenincia se ato anterior da prpria Administrao, de outra entidade, ou de particular, para dar-lhe eficcia. Dispensa: o ato que exime o particular do cumprimento de determinada obrigao at ento exigida por lei. Exemplo: a prestao do servio militar. Renncia: o ato pelo qual o Poder Pblico extingue unilateralmente um crdito ou um direito prprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administrao. Protocolo Administrativo: o ato pelo qual o Poder Pblico acerta com o particular a realizao de determinado empreendimento ou atividade ou a absteno de certa conduta, no interesse recproco da Administrao e do administrado signatrio do instrumento protocolar.Cursos Jurdicos

4) Atos enunciativos: so todos aqueles em que a Administrao se limita a certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opinio sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado. Dentre os atos mais comuns dessa espcie merecem meno: Certides (administrativas): so cpias ou fotocpias fiis e autenticadas de atos ou fatos constantes no processo, livro ou documento que se encontre nas reparties pblicas. O fornecimento de certides, "independentemente do pagamento de taxas", obrigao administrativa (CR/88, artigo 5, XXXIV, "b"). Atestados: so atos pelos quais a Administrao comprova um fato ou uma situao de que tenha conhecimento por seus rgos competentes. No se confunde o atestado com a certido, porque esta reproduz atos ou fatos constantes de seus arquivos, ao passo que o atestado comprova um fato ou uma situao existente mas no constante de livros, papis ou documentos em poder da Administrao. A certido destina-se a comprovar fatos ou atos permanentes; o atestado presta-se comprovao de fatos ou situaes transeuntes, passveis de modificaes freqentes. Ambos so atos enunciativos, mas de contedo diferente. Pareceres: so manifestaes de rgo tcnicos sobre assuntos submetidos a sua considerao. O parecer tem carter meramente opinativo, no vinculando a Administrao ou os particulares a sua motivao ou concluses, salvo se aprovado por ato subseqente. a) Normativo: aquele que, ao ser aprovado pela autoridade competente, convertido em norma de procedimento interno; b) Tcnico: o que provm de rgo ou agente especializado na matria, no podendo ser contrariado por leigo ou por superior hierrquico. Apostilas: so atos enunciativos ou declaratrios de uma situao anterior criada por lei. 5) Atos Punitivos: so os que contm uma sano imposta pela Administrao queles que infringem disposies legais, regulamentares ou ordinatrias dos bens e servios pblicos. Visam a punir e reprimir as infraes administrativas ou a conduta irregular dos servidores ou dos particulares perante a Administrao. Multa: toda imposio pecuniria a que sujeita o administrado a ttulo de compensao do dano presumido da infrao; de natureza objetiva e se torna devida independentemente da ocorrncia de culpa ou dolo do infrator. Interdio administrativa: aquela que se funda no poder de polcia administrativa ou no poder disciplinar da Administrao sobre seus servidores. A interdio administrativa, como ato punitivo que , deve ser precedida de processo regular e do respectivo auto, que possibilite defesa do interessado. Destruio de coisas: o ato sumrio da Administrao pelo qual se inutilizam alimentos, substncias, objetos ou instrumentos imprestveis ou nocivos ao consumo ou de uso proibido por lei. - Decreto atos individuais (decreto de efeitos concretos) ou gerais emanados do Chefe do Executivo (decreto regulamentar ou decreto executivo).

3.6 CLASSIFICAES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS14

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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros. 2009. p.166-180.

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a) Quanto aos seus destinatrios: a.1) Atos gerais ou normativos ou regulamentares so aqueles expedidos sem destinatrios determinados, com finalidade normativa, alcanando todos os sujeitos que se encontrem na situao abrangida por seus preceitos. So atos de comando abstrato e impessoal, semelhantes aos da lei, e, por isso mesmo, revogveis a qualquer tempo pela Administrao, mas inatacveis por via judicial, a no ser pelo questionamento da constitucionalidade (art. 102, I, a, da CR/88). Somente quando os preceitos abstratos dos atos gerais so contravertidos pela Administrao em providncias concretas e especficas de execuo ou quando essa converso for iminente que se tornam impugnveis por quem se sentir lesado pela atuao administrativa. Os atos gerais, quando de efeitos externos, em respeito ao princpio da publicidade, dependem de publicao no orgo oficial para entrar em vigor e produzir seus resultados jurdicos, pois os destinatrios s ficam sujeitos s suas imposies aps essa divulgao. Exemplos: regulamentos, instrues normativas e circulares ordinatrias de servios. a.2) Atos individuais ou especiais so todos aqueles que se dirigem a destinatrios certos, podendo abranger umm ou vrios sujeitos, desde que sejam individualizados. Tais atos, quando de efeitos externos, entram em vigncia pela publicao no rgo oficial, e, se de efeitos internos ou restritos a seus destinatrios, admitem comunicao direta para o incio de sua operatividade ou execuo. Os atos individuais normalmente geram direitos subjetivos para seus destinatrios, como tambm criam-lhes encargos administrativos pessoais. Quando geram direitos adquiridos tornam-se irrevogveis, como j reconheceu o STF e o declarou na Smula 473. Nos demais casos podem ser revogados ou modificados conforme exija o interesse pblico, desde que a Administrao indenize o prejudicado, se for o caso. Exemplos: decretos de desapropriao, de nomeao, de exonerao, assim como as outorgas de licena, permisso e autorizao, e outros mais que conferem um direito ou impem um encargo a determinado administrado ou servidor. Obs.: Os atos gerais prevalecem sobre os atos individuais, ainda que provindos da mesma autoridade. Assim, um decreto individual no pode contrariar um decreto geral ou regulamentar em vigor. b) Quanto ao seu alcance: b.1) Atos internos so os destinados a produzir efeitos no recesso das reparties administrativas e, por isso mesmo incidem, normalmente, sobre os rgos e agentes da Administrao que os expediram. So atos de operatividade caseira, que no produzem efeitos com relao a estranhos. Podem ser gerais ou especiais, normativos, ordinatrios, punitivos e de outras espcies, conforme exigncias do servio pblico. No dependem de publicao no rgo oficial para a sua vigncia, bastando a cientificao direta aos destinatrios ou a divulgao regulamentar da repartio. b.2) Atos externos so todos aqueles que alcaam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os prprios servidores, provendo sobre direitos, obrigaes, negcios ou conduta perante a Administrao. Tais atos, pela sua destinao s entram em vigor ou execuo depois de divulgados pelo rgo oficial, dado o seu interesse do pblico no seu conhecimento. Consideram-se, ainda, atos externos todas as providncias administrativas que, embora no atingindo diretamente o administrado, devam produzir efeitos fora da repartio que as adotou, como tambm as que onerem a defesa ou o patrimnio pblico, porque no podem permanecer unicamente na intimidade da Administrao, quando repercutem nos interesses gerais da coletividade. c) Quanto ao seu objeto: c.1) Atos de imprio ou de autoridade so todos aqueles que a Administrao pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impe obrigatrio atendimento. o que ocorre nas desapropriaes, nas interdies de atividade, nas ordens estatutrias. Tais atos podem ser gerais ou individuais, internos ou externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado e seu poder de coero. So, normalmente, atos revogveis e modificveis a critrio da Administrao que os expediu.www.prolabore.com.br 24

DIREITO ADMINISTRATIVO Ana Cristina Sette Bicalho Goulart c.2) Atos de gesto so os que a Administrao pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatrios. Tal ocorre nos atos puramente de administrao dos bens e servios pblicos e nos negociais com os particulares, que no exigem coero sobre os interessados. Tais atos, desde que praticados regularmente, tornam-se vinculantes, geram direitos subjetivos e permanecem imodificveis pela Administrao, salvo quando precrios por sua prpria natureza. c.3) Atos de expediente so todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos e papis que tramitam pela raparties pblicas, preparando-os para a deciso de mrito a ser proferida pela autoridade competente. So atos de rotina interna, sem carter decisrio, sem carter vinculante e sem forma especial, geralmente praticados por servidores subaltenos, sem competncia decisria.Cursos Jurdicos

d) Quanto ao seu regramento: d.1) Atos vinculados ou regrados so aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condies de sua realizao. As imposies legais absorvem a liberdade do administrador; sua ao fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal para a validade Desatendido qualquer requisito, compromete-se a eficcia do ato praticado, tornandose possvel a anulao pela prpria Administrao, ou pelo Judicirio. Administrao impe-se o dever de motivar os atos vinculados, no sentido de evidenciar a conformao de sua prtica com as exigncias e requisitos legais que constituem pressupostos necessrios de sua existncia e validade. d.2) Atos discricionrios so os que a Administrao pode praticar com liberdade de escolha de seu contedo, de seu destinatrio, de sua convenincia, de sua oportunidade e do modo de sua realizao. A discricionariedade no se manifesta no ato em si, mas no poder de a Administrao pratic-lo pela maneira e nas condies que repute mais convenientes ao interesse pblico; a discricionariedade administrativa encontra fundamento e justificativa na complexidade e variedade dos problemas que o Poder Pblico tem que solucionar a cada passo e para os quais a lei, por mais casustica que fosse no poderia prever todas as solues, ou, pelo menos, a mais vantajosa para cada caso ocorrente; discricionrios s podem ser os meios e modos de administrar, nunca os fins a atingir. e) Quanto formao do ato: e.1) Ato simples o que resulta da manifestao de vontade de um nico rgo, unipessoal ou colegiado. No importa o nmero de pessoas que participaram da formao do ato; o que importa a vontade unitria que expressam para dar origem, afinal, ao ato colimado pela Administrao. Tanto ato simples o despacho de um chefe de seo como a deciso de um conselho de contribuintes. e.2) Ato complexo o que se forma pela conjugao de vontades de mais de um rgo administrativo. O essencial, nesta categoria de atos, o concurso de vontades de rgos diferentes para a formao de um ato nico. No se confunda ato complexo com procedimento administrativo. No ato complexo integram-se as vontades de vrios rgos para a obteno de um mesmo ato; no procedimento administrativo praticam-se diversos atos intermedirios e autnomos para a obteno de um ato final e principal. Cabe ressaltar que, para obteno de um ato (simples ou complexo) pode haver necessidade de um procedimento administrativo anterior sua prtica, como ocorre nas nomeaes precedidas de concurso. O ato complexo s se aperfeioa com a integrao da vontade final da Administrao, e a partir deste momento que se torna atacvel por via administrativa ou judicial; o procedimento administrativo impugnvel em cada uma de suas fases, embora o ato final s se torne perfeito aps a prtica do ltimo ato formativo. e.3) Ato composto o que resulta nica de um rgo, mas depende da verificao por parte de outro, para se tornar exequvel. Exemplo: uma autorizao que dependa do visto de uma outra autoridade superior. Em tal caso a autorizao ato principal e o visto o ato complementar que lhe d exiquibilidade. Obs.: O ato composto distingue-se do ato complexo porque este se forma com a conjugao de vontades de rgos diversos, ao passo que auele formado pela vontade nica de um rgo, sendo apenas ratificado por outra autoridade. Essa distino essencial para se fixar o momento da formao do ato e saber-se quando se torna operante e impugnvel.www.prolabore.com.br 25

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f) Quanto ao contedo: f.1) Ato constitutivo o que cria uma nova situao jurdica individual para seus destinatrios, em relao Administrao. So atos dessas categorias as licenas, as nomeaes de funcionrios, as sanes administrativas e outros mais que criam direitos ou impem obrigaes aos particulares ou aos seus prprios servidores pblicos. f.2) Ato extintivo ou desconstitutivo o que pe termo a situaes individuais. Exemplos: a cassao de autorizao, a encampao de servio de utilidade. f.3) Ato declaratrio o que visa preservar direitos, reconhecer situaes preexistentes ou, mesmo, possibilitar seu exerccio. So exemplos dessa espcie a apostila de ttulos de nomeao, a expedio de certides e demais fundados em situaes jurdicas anteriores. f.4) Ato alienativo o que opera a transferncia de bens direitos de um titular a outro. Tais atos, em geral, dependem de autorizao legislativa ao Executivo, porque sua realizao ultrapassa os poderes ordinrios de administrao. f.5) Ato modificativo o que tem por fim alterar situaes preexistentes, sem suprimir direitos ou obrigaes, como ocorre com aqueles alteram horrios, percrusos, locais de reunio e outras situaes anteriores estabelecidas pela Administrao. f.6) Ato abdicativo aquele pelo qual o titular abre mo de um direito. A peculiariedade desse ato seu carter incondicionvel e irretratvel. Desde que consumado, o ato irreversvel e imodificvel, como so as renncias de qualquer tipo. Todo ato abdicativo a ser expedido pela Administrao depende de autorizao legislativ, por exceder da conduta ordinria do administrador pblico. g) Quanto a eficcia: g.1) Ato vlido o que provem de autoridade competente para pratic-lo e contm todos os requisitos necessrios sua eficcia. O ato vlido pode, porm, ainda no ser exeqvel, por pendente de condio suspensiva ou termo no verificado. g.2) Ato nulo o que nasce afetado de vcio insanvel por ausncia ou defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo. A nulidade pode ser explcita ou virtual. explcita quando a lei a comina expressamente, indicando os vcios que lhe do origem; virtual quando a invalidade decorre da infringncia de princpios especficos do Direito Pblico, reconhecidos por interpretao das normas concernentes ao ato. Em qualquer destes casos, porm, o ato ilegtimo ou ilegal e no produz qualquer efeito vlido entre as partes, pela evidente razo de que no se pode adquirir direitos contra a lei. A nulidade, todavia, deve ser reconhecida e proclamada pela Administrao ou pelo judicirio, no sendo permitido ao particular negar exeqibilidade ao ato administrativo, ainda que nulo, enquanto no for regularmente declarada sua invalidade, mas essa declarao opera ex tunc, isto , retroage as suas origens e alcana todos os seus efeitos passados, presentes e futuros em relao s partes, s se admitindo exceo para com os terceiros de boa-f, sujeitos s suas conseqncias reflexas. g.3) Ato inexistente o que apenas tem aparncia de manifestao regular da Administrao, mas no chega a se aperfeioar como ato administrativo. o que ocorre, p. ex., com o "ato" praticado por um usurpador de funo pblica. Tais atos equiparam-se, em nosso Direito, aos atos nulos, sendo, assim, irrelevante e sem interesse prtico a distino entre nulidade e inexistncia, porque ambas conduzem ao mesmo resultado - a invalidade - e se subordinam s mesmas regras de invalidao. Ato inexistente ou ato nulo ato ilegal e imprestvel, desde o seu nascedouro. h) Quanto exeqibilidade: h.1) Ato perfeito aquele que rene todos os elementos necessrios sua exeqibilidade ou operatividade, apresentando-se apto e disponvel para produzir seus regulares efeitos. h.2) Ato imperfeito o que se apresenta incompleto na sua formao ou carente de um ato complementar para tornar-se exeqvel e operante. h.3) Ato pendente aquele que, embora perfeito, por reunir todos os elementos de sua formao, no produz seus efeitos, por no verificado o termo ou a condio de que depende sua exeqibilidade ou operatividade. O ato pendente pressupe sempre um ato perfeito, visto que antes de sua perfectibilidade no pode estar com efeitos suspensos.www.prolabore.com.br 26

DIREITO ADMINISTRATIVO Ana Cristina Sette Bicalho Goulart h.4) Ato consumado - o que produziu todos os seus efeitos, tornando-se, por isso mesmo, irretratvel ou imodificvel por lhe faltar objeto.Cursos Jurdicos

i) Quanto ao modo de execuo: i.1) Ato auto-executrio aquele que traz em si a possibilidade de ser executado pela prpria Administrao, independentemente de ordem judicial. i.2) Ato no auto-executrio o que depende de pronunciamento judicial para produo de seus efeitos finais, tal como ocorre com a dvida fiscal, cuja execuo feita pelo Judicirio, quando provocado pela Administrao interessada na sua efetivao. j) Quanto ao objetivo visado pela Administrao: j.1) Ato principal o que encerra a manifestao de vontade final da Administrao. O ato principal pode resultar de um nico rgo (ato simples), ou da conjugao de vontades de mais de um rgo (ato complexo) ou, ainda, de uma sucesso de atos intermedirios (procedimento administrativo). j.2) Ato complementar o que aprova ou ratifica o ato principal, para dar-lhe exeqibilidade. O ato complementar atua como requisito de operatividade do ato principal, embora este se apresente completo em sua formao desde o nascedouro. j.3) Ato intermedirio ou preparatrio o que concorre para a formao de um ato principal e final. Assim, numa concorrncia, so atos intermedirios o edital, a verificao de idoneidade e o julgamento das propostas, porque desta sucesso que resulta o ato principal e final objetivado pela Administrao, que a adjudicao da obra ou do servio ao melhor proponente. O ato intermedirio sempre autnomo em relao aos demais e ao ato final, razo pela qual pode ser impugnado e invalidado isoladamente (o que no ocorre com o ato complementar), no decorrer do procedimento administrativo. j.4) Ato-condio todo aquele que se antepe a outro para permitir a sua realizao. O ato-condio destina-se a remover um obstculo prtica de certas atividades pblicas ou particulares, para as quais se exige a satisfao prvia de determinados requisitos. Assim, o concurso ato-condio da nomeao efetiva; a concorrncia ato-condio dos contratos administrativos. Como se v, o ato-condio sempre um ato-meio para a realizao de um ato-fim. A ausncia do ato-condio invalida o ato final, e essa nulidade pode ser declarada pela prpria Administrao ou pelo judicirio, porque matria de legalidade, indissocivel da prtica administrativa. j.5) Ato de jurisdio ou jurisdicional todo aquele que contm deciso sobre matria controvertida. No mbito da Administrao, resulta, normalmente, da reviso de ato do inferior pelo superior hierrquico ou tribunal administrativo, mediante provocao do interessado ou de ofcio. O ato administrativo de jurisdio, embora decisrio, no se confunde com o ato judicial ou judicirio propriamente dito (despacho, sentena, acrdo em ao e recurso), nem produz coisa julgada no sentido processual da expresso, mas quando proferido em instncia final torna-se imodificvel pela Administrao. k) Quanto aos efeitos: k.1) Ato constitutivo aquele pelo qual a Administrao cria, modifica ou suprime um direito do administrado ou de seus servidores. Tais atos, ao mesmo tempo em que geram um direito para uma parte, constituem obrigao para a outra. k.2) Ato desconstitutivo aquele que desfaz uma situao jurdica preexistente. Geralmente vem precedido de um processo administrativo com tramitao idntica do que deu origem ao ato a ser desfeito. k.3) Ato de constatao aquele pelo qual a Administrao verifica e proclama uma situao ftica ou jurdica ocorrente. Tais atos vinculam a Administrao que os expede, mas no modificam, por si ss, a situao constatada, exigindo outro ato constitutivo ou desconstitutivo para alter-la. Seus efeitos so meramente verificativos.

3.7 - MODALIDADES DE EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS15

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MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros. 2005. p. 414-416.

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1 - Cumprimento de seus efeitos; 2 - Desaparecimento do sujeito ou do objeto; 3 Retirada: ato concreto do Poder Pbico extintivo do ato anterior. Apresenta as seguintes espcies: - Anulao ou Invalidao (abaixo explicada); - Revogao (abaixo explicada); - Contraposio ou Derrubada editado outro ato com base em competncia diversa cujos efeitos se contrapem aos do ato anterior. Exemplo: exonerao em relao nomeao do mesmo servidor; - Caducidade sobreveio norma jurdica posterior que tornou inadmissvel situao antes permitida pelo direito. Exemplo: retirada da permisso de funcionamento de um parque de diverses quando foi alterada a lei de zoneamento urbano, tornando incompatvel esse uso; - Cassao destinatrio descumpriu condies que deveriam permanecer cumpridas para continuar desfrutando da situao jurdica. Exemplo: retirada de licena para funcionamento de um hotel que virou casa de prostituio; 4 Renncia.

- Anulao e Revogao Anulao a retirada do ato administrativo ilegal do mundo jurdico, apagando todos os efeitos produzidos no mundo jurdico como se esse ato no tivesse sido praticado. Anulao, nulidade e invalidao so sinnimos no Direito Administrativo. A anulao produz efeitos retroativos (ex tunc), extinguindo o ato a todos os