05/10/2016 Direito Administrativo 28/10/11

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Direito Administrativosexta­feira, 28 de outubro de 2011

Responsabilidade civil da Administração Pública

Quem  custeia  o  Estado?  Nós.  Povo,  cidadão.  Pois  bem.  E  nós  pudemos  ver,  no  DireitoAdministrativo  I,  um monte  de  princípios.  Dois  deles:  indisponibilidade  do  interesse  público  esupremacia  de  poder.  O  que  tais  princípios  nos  falam?  Alguns  confundem  inclusive  comprerrogativa, jus imperii do Estado. Comportamento de império do Estado. Fica por isso mesmo?O Estado não se responsabiliza pelos seus atos também? Pode gerar danos às pessoas quando levaadiante sua vocação que é de prestar serviços públicos?

Também  vimos  a  história,  desde  o  início  de  nosso  semestre,  de  como  funciona  a  máquinaadministrativa  de  nosso  país,  como  se  organiza,  e  falamos  sobre  a  ilustração  da  balança,  com  oEstado de um lado, e o cidadão de outro, que é desequilibrada, por conta da supremacia de poderdaquele.

Mas é claro que o Estado irá se responsabilizar. E é isso que vamos falar hoje: da responsabilidadeextracontratual do Estado. Vimos  em Direito Administrativo  I  que,  nas  licitações  e  contratos,  oEstado, para levar a efeito a atividade estatal, tem que comprar serviços, adquirir e alienar bens e,por conta disso, as coisas podem acontecer.

Conceito de responsabilidade extracontratual do Estado:  “a obrigação que se  lhe atribuide  recompor os danos  causados a  terceiros  em razão do  comportamento unilateral  comissivo ouomissivo, material ou jurídico, que lhe seja imputado.” – Diógenes Gasparini.

Porem, a própria função de administrar e prestar serviço à comunidade envolve o que chamamosde risco. Mais precisamente, risco administrativo. Há outra  circunstância  também que vamosver na evolução do Estado no tocante à responsabilidade extracontratual. Uma hora ela estará como cidadão, outra estará com o Estado. O cidadão prejudicado necessita uma reparação do Estado. Éo ônus. Outra palavra que vamos seguir em nossa matéria de hoje.

Por que ônus? No primeiro momento, vamos ver quando é ônus do cidadão comprovar e, em outromomento, inverte­se o ônus para o Estado, que passa a ter a responsabilidade de provar o alegadopelo cidadão. Na responsabilidade civil, a ação antijurídica gera, por dolo ou culpa, um prejuízo oudano  a  outrem,  criando  daí  a  responsabilidade  de  reparar,  que  é  uma  responsabilidadepatrimonial. Ninguém  irá  para  a  cadeia  por  conta  disso. Na  seara  cível  a  única  possibilidade deprisão é para o mau pagador de alimentos. Por causa da culpa e do dolo, a responsabilidade civil ésubjetiva. Isso porque envolve uma evolução em que, num primeiro momento, vemos o Estado nãose responsabilizando por nada, e agora, o Estado assume o risco pela prestação do serviço.

E aqui cabe fazer um passeio pela evolução histórica da responsabilidade do Estado. Tínhamos ateoria absolutista, decorrente do pensamento dos séculos XVI e XVII: “the king can do no wrong.”O Estado nunca erra. A partir desse pressuposto, temos um tremendo desequilíbrio entre o cidadão(súdito)  e  o  rei,  absolutista,  coisa  que  não  existe  mais  em  nosso  sistema mundial.  Dizem,  pelomenos. Celso Antônio Bandeira de Mello relata, em sua obra, que é um sistema superado em todo omundo.

As coisas foram andando e, no final do século XVIII e início do XIX, veio a teoria da bipartição depoderes,  capitaneada  por  John  Locke,  que  viera  um  século  antes,  depois  aperfeiçoada  por

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Montesquieu em 1748 para a tripartição, com a grande obra Do Espírito das Leis.

Com o  liberalismo,  o Estado  começa  a  se  equilibrar  aos  direitos  do  cidadão. Agora  ele  pode  atéindenizar,  mas  o  ônus  da  prova  é  ainda  do  cidadão  que  alega  o  dano.  Quando  se  fala  emresponsabilidade subjetiva, o ônus é do cidadão, que  tem que provar que aquele agente agiu pordolo ou culpa. O que é mesmo dolo? Vontade e previsão do resultado dano. E culpa: agir em quenão  se  prevê  o  resultado  danoso,  com  uma  conduta  involuntária,  causada  por  negligência,imperícia  ou  imprudência.  Na  imperícia  a  pessoa  tem  a  expertise,  mas  agiu  de  maneirainadequada. Imprudência é o descumprimento de norma. Negligência é omissão. Isso na seara daresponsabilidade subjetiva, que é a do nosso Código Civil.

Evoluiu­se a tese e a balança caminha para se equilibrar em favor do cidadão face ao Estado. Agora,temos responsabilidade objetiva, e o querer do Estado é o querer de seus agentes. Até então haviaa necessidade de comprovar que a culpa é daquele agente que praticou aquele serviço público demaneira irregular.

Nesse momento temos a transição entre a responsabilidade civil subjetiva e a responsabilidade civilobjetiva, que é a que vinga em nosso  sistema constitucional. Aqui,  retira­se a  figura do agente evem a  tese da  faute de  service. Essa expressão  francesa  significa  “falta do  serviço”. A  culpa é doserviço. Ou não foi prestado, ou foi prestado de maneira irregular. Mas, mesmo assim, o ônus daprova é de quem ainda? Do cidadão prejudicado, porque terá que provar que houve a culpa, não doagente, mas do serviço. Normalmente isso acontece por omissão do Estado. Por quê? Se o Estadoestá  prestando  serviço  e  este  é  irregular,  ou  houve  a  evidência  daquela  circunstância,  em  que  oagente não regularizou a situação, significa que houve a não prestação do serviço. Há localidades deSão Paulo em que as pessoas têm barcos e caiaques dentro de casa. Isso porque houve uma falta doserviço  e  não  adianta  levantar  a  teoria  da  imprevisão,  tendo  em  vista  a  continuidade,  asazonalidade  da  situação  dos  alagamentos.  Ou  seja,  todo  ano  tem,  todo  ano  acontece  a mesmacoisa. Os noticiários propalam essas notícias.

E os eletrodomésticos? Temos que ver se foi faute ou responsabilidade objetiva do Estado. Vamoschegar lá! Mas adianta­se que tudo converge para a culpa do Estado.

Essa matéria cai em concurso e outras provas.

Pois bem. A situação evoluiu mais ainda. O ônus é do cidadão de comprovar a falta do serviço. Aresponsabilidade é subjetiva.

Há outra tese, que é a teoria do risco integral, que não é admitida em nosso Direito, com duasexceções. Pela  teoria do risco  integral, não há excludentes do nexo de causalidade. Foolan O’DeeTow, talvez por causa de seu nome excêntrico, está aí chateado com a vida, e resolve se suicidar.Aproveita  que  está  ouvindo  uma  sirene  e  logo  em  seguida  enxerga  a  viatura  do  Corpo  deBombeiros, que está a caminho de atender uma ocorrência. Foolan sai correndo de encontro a essaviatura. O veículo oblitera o cabôco. Sua família surge requerendo indenização do Estado. A viaturaestava a caminho de acudir uma situação de perigo. Houve atuação do Estado, no sentido de queseus agentes estavam agindo,  indo atender ao chamado. O Estado  terá que pagar? Segundo essateoria, o Estado paga tudo. Mesmo com a culpa exclusiva da vítima.

Também vale para os surfistas de metrô. E se o esportista dos  tetos virar  toucinho  frito ao  tocarnum  cabo  de  alta  tensão?  Existe  o  que  se  chama  culpa  in  elegendo  e  culpa  in  vigilando.  Seavistamos  um malabarista  que  escolheu  os  vagões  para  suas  acrobacias,  significa  que  o  Estadoincorreu em culpa in vigilando, pois não observou quando o cidadão subia no trem. Quer excluir aresponsabilidade do Estado? Para isso, você deverá comprovar a conduta preponderante da vítima,ou excluir o Estado dessa relação. Agora estamos na responsabilidade objetiva.

Leiam o que diz o art. 37, § 6º da Constituição:

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§ 6º ­ As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviçospúblicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Ou seja, o Estado ou seus representantes. Uma concessionária de serviço público é representantedo Estado, então responde objetivamente. O dispositivo não falou em “responsabilidade objetiva”,mas  disse  que  o  Estado  responde.  O  entendimento  de  que  a  responsabilidade  é  objetiva  éjurisprudencial e doutrinário. Da mesma forma com o que ocorreu com o princípio da  isonomia,com o caput do art. 5º, o processo de criação do entendimento foi o mesmo aqui. O fundamentoforam  os  anseios  democráticos  da  população.  Faltou  a  didática  na  redação  do  dispositivoconstitucional, e por conta disso gera confusões, mas agora nas cadeiras acadêmicas aprendemosisso. Não precisa haver o termo “responsabilidade objetiva” no parágrafo, nós temos condições deentender isso.

Essa é a ideia que ilustra a teoria da responsabilidade patrimonial objetiva do Estado.

Estamos  agora  nessa  situação.  O  ônus  da  prova  é  do  Estado.  A  grande  diferença  entre  aresponsabilidade subjetiva e a responsabilidade objetiva é a inversão do ônus! Agora o Estado temque comprovar que não contribuiu para a ocorrência do dano.

Guilherme tem uma fazenda linda e maravilhosa e nela está, andando sob os coqueiros, quando umcoco cai em sua cabeça, quebrando­lhe o coco. Guilherme simplesmente ajuíza uma ação contra oEstado para haver uma reparação por esse infortúnio. Prosperará? Evidente que não. A fazenda édele, e a ele cabe a administração e conservação da propriedade.

Diferente  é  se  ele  estiver  andando  numa  calçada  e  cair  o  lustre  da  iluminação  pública  em  suacabeça. Há mais algo a comprovar? Não. O ônus da prova é do Estado, que mandará um agente lápara ver se realmente existia a situação da falta de manutenção, além de procurar pelos cacos devidro,  sangue,  etc. Até que o  agente  conseguirá  fazer  seu  relatório ou  laudo e  comprovará que oGuilherme  não  estava  andando  naquela  passagem  porque  sequer  havia  calçada  e  sequer  haviailuminação pública! O Estado, então, se eximiu da responsabilidade, do dever de indenizar. Mas oônus  foi  dele.  Nesse  passo,  meus  caros,  podemos  entender  que  o  Estado  se  excluiu  dessacircunstância,  então  temos  uma  excludente  de  culpabilidade  por  parte  do  Estado.  No  caso  dosurfista de trens, as medidas de segurança, quanto à altura das cercas, corrente elétrica nos cabosde  energia,  acessibilidade  às  áreas  de manutenção  seguem  inclusive  normas  técnicas. O Estado,portanto, pode provar que observou todas as normas técnicas e sinalizou a proibição de acesso àsescadas traseiras dos vagões, bem como comprovou que a altura da grade de proteção do viadutodo  qual  o  aventureiro  pulou  sobre  o  vagão  tinha  altura  relativamente  suficiente  para  impediracidentes, e que, para superá­la, só escalando, coisa que só se pode fazer voluntariamente.

A  partir  dessa  premissa,  temos  que  o  Estado  tomou  todas  as  precauções  e  se  excluiu  de  suaculpabilidade.  Como,  também,  pode  ter  concorrido  com  a  vítima,  a  partir  do momento  em  quecomprove que ela agiu de forma errada.

Observação:  ao  comprovar  a  conduta  preponderante  da  vítima,  o  Estado  não  está  de  isento  daresponsabilidade. Ainda assume uma parte do prejuízo. Temos vítima, Estado e agente. Vítima teveprejuízo,  então  dizemos  que  ela  teve  uma  “fatia  de  prejuízo”.  Com  isso,  ela  aciona  o  Estado,  e,prosperando sua demanda, essa fatia de prejuízo é transferida ao Estado, que assume­a. A fatia deprejuízo  assumida  pelo  Estado  deve  ser  igual  à  fatia  de  prejuízo  experimentado  pela  vítima  doilícito. Ou haverá enriquecimento sem causa ou ilícito por parte do Estado ou da vítima.

Se,  por  outro  lado,  houver  concorrência  da  vítima  para  o  resultado  danoso,  ela  simplesmentecausará  a  redução  do  valor  indenizatório  a  ser  pago  pelo  Estado.  Exemplo:  dois  carros  estãoparados na via, a Polícia para ali mesmo, transversalmente na pista para ver o que é, e um quartocarro em alta velocidade chapuleta o carro da Polícia. Culpa concorrente! A polícia criou a situaçãopela posição que estacionou a viatura, mas o Estado comprovou que, pelas marcas de frenagem, o

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carro que vinha atrás estava em alta velocidade. O Estado paga por não ter sinalizado com cones, eo  piloto  responde  por  não  ter  obedecido  ao  limite  de  velocidade.  Este  teve  prejuízo, mas  não  otransferirá completamente para o Estado. Transferirá parte da responsabilidade para o Estado porconta da conduta do agente de polícia que deixou o carro em posição desagradável para os demaistranseuntes.

Pelo  visto,  pela  teoria  da  responsabilidade  patrimonial  objetiva  do  Estado,  há  exigência  de  secomprovar o nexo de causalidade entre a conduta do agente e a ocorrência do resultado dano. Noteque não se exige que se demonstre a culpa (responsabilidade subjetiva) do agente público, nem aculpa do serviço.

O Estado também poderia se eximir baseado na teoria da imprevisão. Remete às ideias de casofortuito e força maior. Força maior é evento da Natureza, para nós administrativistas. Se a árvore,cujo cuidado é de responsabilidade da prefeitura, e que estava com a raiz enfraquecida, cair sobreum automóvel, o Estado deverá indenizar. Diferente é a situação em que, muito embora a árvoreestivesse bem saudável, uma forte e incomum rajada de vento soprasse sobre ela, causando aqueleestrago. Essa é a força maior, porque o evento foi causado pela Natureza e era inevitável. Casofortuito, por sua vez, é a briga entre estudantes e polícia, greve, invasões, situações imprevisíveiscriadas  por ações  humanas  em  geral,  por  isso,  também  inevitáveis.  O  Estado  também  pode  seeximir, dependendo da situação. 

Na responsabilidade objetiva, o Estado pode se eximir da culpa comprovando que não houve nexode causalidade entre sua conduta ativa ou omissão e a ocorrência do resultado danoso.

Responsabilidade das empresas de energia: computador que estoura a fonte por causa do pico detensão elétrica: A companhia tem condições de saber quando houve “pico de luz”, e o ofendido irámostrar  qual  foi  o  tempo.  Pode  eximir­se  demonstrando  a  divergência  na  temporalidade.Concessionária é representante do Estado, então tem responsabilidade objetiva. O cidadão que teveo aparelho queimado argumentará que o  fato ocorreu entre “22:05 e 22:30 do dia tal”. Se quisereximir­se  da  responsabilidade  de  indenizar,  a  empresa  de  energia  terá  que  demonstrar  que,naquele intervalo de tempo, não houve nenhuma elevação de potencial elétrico naquela região. Elatem registro das variações.

E quando  se  trata de omissão? O Superior Tribunal de Justiça decidiu que omissão do Estado écaso de faute de service. Retroage­se àquela circunstância da responsabilidade objetiva e subjetiva.Quem  é  que  custeia  o  Estado?  Nós.  Quem  ganha  indenização  dá  uma  parcela  de  seu  própriodinheiro para se autoindenizar.

Buracos na via pública que vêm a empenar sua roda aro 19”: tire fotos! Qualquer meio de prova éadmissível hoje em dia. Telefone celular serve, entre outras coisas, para fazer ligações, mas não émais a única utilidade. Antigamente ninguém andava com câmera fotográfica com filmes ópticosque precisavam de revelação dentro do carro. Pessoas têm conseguido a indenização, mesmo quecom dor de cabeça.

No tocante ao Estado, você terá que comprovar a conduta dele. A resposta acolhida pelo Judiciáriopoderá ser  “mas não existe nem via pavimentada naquele  lugar! É uma  fazenda particular.” Aí oEstado se exime da responsabilidade.  

Reparação do dano

Pode  ser  feita  pela  via  administrativa  ou  pela  judicial.  Na  reparação  administrativa  a  pessoacomprova  o  nexo  de  causalidade  e  o  Estado,  analisando  a  situação,  pode  pagaradministrativamente e resolve­se o problema. Ou ele mesmo paga, ou ele paga alguém para fazer oserviço. Exemplo: uma patrulha da Polícia Militar segue alguém em alta velocidade, até que surge

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uma curva fechada, e o carro bate em algo. O administrador mandará alguém da Administração atéo local avaliar e, se for o caso, indenizar, ou pagará alguém para realizar o serviço de restauração.

Administrativamente  o Estado  também pode  fazer  o  quê? A  vítima  teve  prejuízo,  passou para  oEstado, e este, por sua vez, passa para o agente. É a ação de regresso. No primeiro momento nãohá necessidade da comprovação de culpa. No segundo, deve­se comprovar a culpa do agente, entãosua responsabilidade, patrimonial, agora é subjetiva. Para promover essa segunda etapa, a ação deregresso contra a pessoa do agente, a Administração deverá ter, efetivamente, ressarcido a vítima.E, nessa ação de regresso, deverá ser apurada a responsabilidade administrativa e penal do agente.A via de regresso pode ser feita na esfera administrativa, mas a Administração não poderá impor asanção penal.

Decreto 20910/32: como vimos, este antigo decreto traz o prazo de cinco anos para que se corraatrás administrativamente da reparação.

Pagamento  e  precatórios:  se  o  Estado  for  considerado  responsável,  ele  irá  pagar  emprecatórios.  Prevê­se  a  despesa  naquele  ano  para,  no  ano  subsequente,  poder  pagar.  Para  areparação, tudo depende da matéria de prova carreada aos autos. No procedimento judicial paga­sepor  precatório  (art.  100  da  CF)  se  o  ofensor  é  pessoa  que  faz  parte  da  Fazenda  Pública,  ou,  seconcessionária de serviço público, paga com o próprio patrimônio de acordo com a regra do direitoprivado.

Sociedades de economia mista e empresa pública que se intrometem no mercado, disputando comas demais empresas em situação de igualdade se submetem ao regramento do direito privado. Se oBanco  do  Brasil  coloca  seu  nome  no  Serasa,  a  responsabilidade  não  é  objetiva,  porque  está  ematividade comercial, mas, se estiver prestando serviço público, aí sim, a responsabilidade é objetiva.

Observação: se o agente público é celetista, ele terá que autorizar o desconto no contracheque. E oservidor  público  estatutário?  A  própria  lei  já  autoriza  o  desconto.  Vinga  o  requisito  do  atoadministrativo: autoexecutoriedade e presunção de veracidade e  legitimidade. O Estatuto prevê apossibilidade de descontos. Porém, o STJ tem decidido recentemente que deve haver a autorizaçãodo servidor. É um entendimento ainda não consolidado. O percentual dependerá da lei estatutária.Na Lei 8112/1990 são 10%.  

Responsabilidade do Estado por atos legislativos e jurisdicionais

Vinga  a  tese  da  irresponsabilidade.  O  Poder  Judiciário  tem  soberania  para  decidir.  Se  o  órgãojudicante,  o  órgão  do  Poder  Judiciário,  não  tivesse  essa  soberania,  não  teria  essa  liberdade  eautonomia  de  decidir  de  acordo  com  sua  consciência.  O  juiz  decide  de  acordo  com  o  suaconsciência, mesmo que tenha que  fundamentar, curvando­se somente à  lei. A única hipótese deresponsabilidade  é  a  de  dolo  do  magistrado.  Imagine  se  houvesse  responsabilidade  por  culpa:ninguém  iria  querer  ser  juiz.  Prevalece,  então,  a  questão  da  imutabilidade,  da  definitividade  dacoisa  julgada,  e  este  Poder  Judiciário  não  tem  responsabilidade.  Os  magistrados  têmindependência. Terão responsabilidade quando houver dolo ou má­fé, em que, na seara criminal,gera­se  responsabilidade  objetiva  contra  o  Estado,  de  indenizar,  tendo  em  vista  a  injustiçacometida. Por isso admite­se a revisão criminal.

Se houvesse responsabilidade por atos jurisdicionais, a coisa julgada seria mutável.

No  tocante  aos  atos  do  Poder  Legislativo,  estamos  falando  de  leis.  Vinga  também  airresponsabilidade,  porque  o  cidadão  não  tem  como  responsabilizar  o  Estado  pelos  seusrepresentantes que ele mesmo colocou lá.

Há  quem  admita  que,  em  ação  direta  de  inconstitucionalidade,  o  prejudicado  por  lei  julgadainconstitucional possa reivindicar perdas e danos. 

05/10/2016 Direito Administrativo 28/10/11

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