DIREITO ADMINISTRATIVO ESTRATÉGIA XX AULA 02

Aula 02

Direito Administrativo p/ XX Exame de Ordem - OAB

Professores: rica Porfrio, Erick Alves

Direito Administrativo para XX Exame OAB 2016

Teoria e exerccios comentados

Prof. Erick Alves Aula 02

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AULA 02

Ol pessoal!

Na aula de hoje estudaremos a Organizao da Administrao Pblica Brasileira. Sero apresentados os princpios que regem essa organizao, bem como as caractersticas da Administrao Direta e Indireta, contemplando os diversos posicionamentos da doutrina e da jurisprudncia.

Uma parte do tema ainda ser estudada na prxima aula, que abordar os consrcios pblicos e as agncias reguladoras.

Ressalto que, segundo o raio-X que fizemos na aula 00, os assuntos desta aula so um dos mais cobrados na prova da OAB, especialmente a parte que trata da Administrao Indireta. Por isso, iremos aprofundar um pouco mais a teoria para no sermos surpreendidos na prova, ok?

Na aula de hoje, seguiremos o seguinte sumrio:

SUMRIO

Organizao da Administrao Pblica .............................................................................................................. 3

Centralizao, descentralizao e desconcentrao ....................................................................................... 5

Administrao Direta ................................................................................................................................................ 15

Composio .................................................................................................................................................................. 15

rgos pblicos .......................................................................................................................................................... 16

Administrao Indireta ............................................................................................................................................ 26

Caractersticas gerais ............................................................................................................................................... 29

Autarquias ..................................................................................................................................................................... 37

Fundaes Pblicas ................................................................................................................................................... 48

Empresas pblicas e sociedades de economia mista .................................................................................. 57

RESUMO DA AULA ..................................................................................................................................................... 91

Jurisprudncia da aula .............................................................................................................................................. 94

Questes comentadas na aula ............................................................................................................................. 107

Gabarito ........................................................................................................................................................................... 117

Aos estudos!

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ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA

Toda a atividade administrativa do Estado se desenvolve, direta ou indiretamente, por meio da atuao de rgos, entidades pblicas e seus respectivos agentes.

Nos termos da Lei 9.784/1999:

Entidade: a unidade de atuao dotada de personalidade jurdica.

rgo: a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao direta e da estrutura da Administrao indireta.

Em suma, a diferena bsica entre rgo e entidade que esta possui personalidade jurdica prpria e aquele no. Mas vamos desenvolver mais os conceitos.

Entidade pessoa jurdica, pblica ou privada; o conceito compreende tanto as entidades polticas, que possuem autonomia poltica, isto , capacidade de legislar e se auto-organizar (so pessoas polticas a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios), como as entidades administrativas, que no possuem autonomia poltica, ou seja, no podem legislar, limitando-se a executar as leis editadas pelas pessoas polticas; conquanto no tenham autonomia poltica, as entidades administrativas detm autonomia administrativa, isto , capacidade de gerir os prprios negcios, porm sempre se subordinando s leis postas pela entidade poltica (so entidades administrativas as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista).

rgo elemento despersonalizado, isto , sem personalidade jurdica, incumbido da realizao das atividades da entidade a que pertence, atravs de seus agentes. So centros de competncia constitudos na estrutura interna de determinada entidade poltica ou administrativa (ex: Ministrios do Poder Executivo Federal, Secretarias de Estado, departamentos ou sees de empresas pblicas etc.).

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1. (Cespe CNJ 2013) As entidades polticas so pessoas jurdicas de direito pblico interno, como a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios. J as entidades administrativas integram a administrao pblica, mas no tm autonomia poltica, como as autarquias e as fundaes pblicas.

Comentrio: A questo est correta. A principal diferena entre entidades polticas (Unio, Estados, DF e municpios) e entidades administrativas integrantes da Administrao Indireta a autonomia poltica, vale dizer, a capacidade de legislar, caracterstica exclusiva das entidades polticas.

Gabarito: Certo

2. (Cespe MIN 2013) As entidades que integram a administrao direta e indireta do governo detm autonomia poltica, administrativa e financeira.

Comentrio: Apenas as entidades polticas (Unio, Estados, DF e Municpios) detm autonomia poltica, isto , capacidade de legislar, de inovar no direito. As entidades administrativas, integrantes da administrao indireta, possuem apenas autonomia administrativa, operacional e financeira, da o erro.

Gabarito: Errado

3. (ESAF CVM 2010) Assinale a opo que contemple a distino essencial entre as entidades polticas e as entidades administrativas.

a) Personalidade jurdica.

b) Pertencimento Administrao Pblica.

c) Autonomia administrativa.

d) Competncia legislativa.

e) Vinculao ao atendimento do interesse pblico.

Comentrios: A distino essencial entre as entidades polticas e as entidades administrativas reside na competncia legislativa (opo d). Apenas as entidades polticas a possuem. As entidades administrativas, por sua vez, se limitam a agir nos limites estabelecidos pelas leis emitidas pelas pessoas polticas. Quanto s demais alternativas, todas representam caractersticas comuns s entidades polticas e administrativas, quais sejam, personalidade jurdica, pertencimento Administrao Pblica, autonomia administrativa e vinculao ao atendimento do interesse pblico.

Gabarito: alternativa d

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Para o desempenho de suas atribuies, a Administrao Pblica organiza seus rgos e entidades com base em trs princpios fundamentais: centralizao, descentralizao e desconcentrao. Vejamos.

CENTRALIZAO, DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO

Centralizao

A centralizao ocorre quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por intermdio dos rgos e agentes administrativos que compem sua estrutura funcional 1 . O que caracteriza a centralizao, portanto, o desempenho direto das atividades pblicas pelo Estado, vale dizer, por uma das pessoas polticas (Unio, Estados, DF e Municpios). Esta execuo centralizada de atividades pblicas pelos entes federados ocorre mediante a atuao da respectiva Administrao Direta, cujas caractersticas veremos adiante.

Por exemplo, ocorre centralizao quando um Municpio, atravs dos servidores lotados na Secretaria de Obras, realiza um trabalho de limpeza das ruas da cidade. No caso, a pessoa jurdica responsvel pela execuo do servio o prprio Municpio, que executa a atividade diretamente, usando como instrumento de ao um rgo da Administrao Direta.

Descentralizao

Na descentralizao o Estado distribui algumas de suas atribuies para outras pessoas, fsicas ou jurdicas. O que caracteriza a descentralizao, portanto, o desempenho indireto de atividades pblicas. Pressupe a existncia de, pelo menos, duas pessoas distintas: o Estado (a Unio, um Estado, o DF ou um Municpio) e a pessoa fsica ou jurdica que executar o servio, por ter recebido do Estado essa atribuio.

De acordo com a doutrinadora Maria Sylvia Di Pietro, a descentralizao pode ser poltica ou administrativa.

A descentralizao poltica, caracterstica dos Estados federados, ocorre na criao de entidades polticas para o exerccio de competncias prprias, no provenientes do ente central. o caso, no Brasil, dos Estados e dos Municpios, entes locais que detm competncia legislativa prpria, conferida diretamente pela Constituio, ou seja, tal

1 Carvalho Filho (2014, p. 457).

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competncia originria dos entes locais, e no mera delegao ou concesso do governo central, a Unio.

J a descentralizao administrativa ocorre quando determinadas atribuies definidas pelo poder central so exercidas por entidades descentralizadas. Ou seja, tais atribuies no decorrem, com fora prpria, da Constituio, e sim das leis editadas pelo ente central.

A descentralizao administrativa ocorre, em regra, dentro de uma mesma esfera de governo: a entidade poltica (Unio, Estado, DF ou Municpio) transfere alguma ou algumas de suas atribuies a entidades que iro compor as suas respectivas administraes indiretas, criadas especificamente para esse fim, ou, ainda, a pessoas fsicas ou jurdicas sem vnculo anterior com a Administrao.

A doutrina costuma classificar a descentralizao administrativa em trs modalidades:

Descentralizao por servios, funcional, tcnica ou por outorga.

Descentralizao por colaborao ou delegao.

Descentralizao territorial ou geogrfica.

A descentralizao por servios, funcional, tcnica ou por outorga se verifica quando uma entidade poltica (Unio, Estados, DF e Municpios), mediante lei, cria uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado e a ela atribui a titularidade e a execuo de determinado servio pblico.

o que ocorre na criao das entidades da administrao indireta, quais sejam, autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas. Alm dessas, os consrcios pblicos, criados por entes federativos para a gesto associada de servios pblicos, tambm prestam servios pblicos mediante descentralizao por servios.

A criao de entidades para a outorga de servios somente pode ser feita por lei em sentido formal. A lei pode efetivamente criar a entidade ou simplesmente autorizar a sua criao. J a definio do campo de atuao das entidades criadas pode ser feita por meio de instrumentos normativos infralegais. Isso porque, ao criar a entidade administrativa, a lei define, ainda que de forma genrica, suas atribuies. Assim, desde que compatvel com suas atribuies genricas, a atuao da entidade pode encontrar outras fontes de legitimao, e no apenas a lei formal.

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Uma vez que, na descentralizao por servios, se atribui a execuo e tambm a titularidade do servio, o ente que cria a entidade perde a disponibilidade sobre tal servio, s podendo retom-lo mediante lei. Dessa forma, o prazo da outorga geralmente indeterminado.

Outra implicao da transferncia da titularidade que a entidade descentralizada passa a desempenhar o servio com independncia em relao pessoa que a criou. Do contrrio, no se justificaria a criao da entidade.

Assim, o controle efetuado pelo ente instituidor sobre as entidades descentralizadas por servio deve observar os limites impostos pela lei. Tal controle, de carter finalstico, denominado de tutela, tem por objetivo garantir que a entidade no se desvie dos fins para os quais foi instituda. Ademais, no existe subordinao entre a entidade descentralizada e a pessoa jurdica que a criou, mas to-somente vinculao.

Por sua vez, a descentralizao por colaborao ou delegao ocorre quando, por meio de contrato ou ato unilateral, o Estado transfere a execuo de determinado servio pblico a uma pessoa jurdica de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Pblico a titularidade do servio.

Como o prprio nome sugere, na descentralizao por colaborao a entidade colabora com o Poder Pblico, executando o servio que deveria ser por ele prestado.

o que ocorre nas concesses, permisses ou autorizaes de servios pblicos2, por exemplo, quando o Estado transfere, mediante contrato, a administrao de rodovias e de aeroportos para a iniciativa privada.

Na descentralizao por colaborao no necessria a edio de lei formal, bastando a formalizao de um contrato (concesso ou permisso de servios pblicos) ou de um ato unilateral (autorizao de servios pblicos) da Administrao para que se possa transferir a responsabilidade pela execuo do servio a outra pessoa.

A delegao por contrato sempre efetivada por prazo determinado. J na delegao por ato administrativo, como regra, no h prazo certo, em razo da precariedade tpica da autorizao

2 Estudaremos as caractersticas desses instrumentos de delegao de servios pblicos em aula especfica.

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(possibilidade de revogao a qualquer tempo).

Ressalte-se que, na descentralizao por colaborao (concesso, permisso ou autorizao), delega-se apenas a execuo do servio. A pessoa delegada presta o servio em seu prprio nome e por sua conta e risco, sob a fiscalizao do Estado. Porm, a titularidade do servio permanece com o Poder Pblico. Isso lhe permite dispor do servio de acordo com o interesse pblico, podendo alterar unilateralmente as condies de sua execuo, aplicar sanes ou retomar a execuo do servio antes do prazo estabelecido.

Assim, tendo em vista que o Poder Pblico continua a deter a titularidade, o controle que exerce muito mais amplo e rgido do que na descentralizao por servio, o que pode, como dito, resultar inclusive na retomada da execuo do servio a qualquer tempo. Contudo, tampouco nesse caso h hierarquia entre o Poder Pblico delegante e a entidade que recebeu a delegao para executar o servio pblico.

No h relao de hierarquia em nenhuma forma de descentralizao.

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Descentralizao administrativa POR SERVIOS POR COLABORAO

O que transfere? Titularidade e Execuo

do servio.

Apenas a Execuo do

servio.

Instrumento de legitimao Lei formal Contrato ou ato unilateral

Personalidade jurdica da

entidade descentralizada

Direito Pblico ou

Privado

Direito Privado (pessoa

previamente existente)

Prazo Indeterminado Contrato: determinado.

Ato unilateral: indeterminado

Controle Tutela ou superviso

(controle finalstico)

Amplo e rgido

Existe hierarquia em relao ao

ente instituidor?

No No

Exemplos Autarquias, fundaes,

empresas pblicas e

sociedades de economia

mista, consrcios

pblicos.

Concesso, permisso ou

autorizao de servios

pblicos.

Por fim, a descentralizao territorial ou geogrfica se verifica quando uma entidade local, geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurdica prpria, de direito pblico, possui capacidade administrativa genrica para exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos pblicos de interesse da coletividade, funes que normalmente so exercidas pelos Municpios, como distribuio de gua, luz, gs, poder de polcia, proteo sade, educao.

Saliente-se que a descentralizao territorial permite o exerccio da capacidade legislativa, porm sem autonomia, porque subordinada s normas emanadas pelo poder central.

Esse tipo de descentralizao administrativa ocorre nos Estados unitrios, como Frana e Portugal, constitudos por Departamentos, Regies, Comunas etc. No Brasil, o que se verificava na poca do Imprio. Hoje, porm, s pode ocorrer na hiptese de vir a ser criado

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algum Territrio Federal3.

A doutrina costuma chamar os Territrios Federais de

autarquias territoriais (ou geogrficas), em razo da sua

personalidade jurdica de direito pblico.

Porm, os Territrios diferem das autarquias porque estas possuem capacidade

administrativa especfica, isto , recebem da lei competncia para atuar numa rea

determinada (princpio da especialidade), assim como todas as demais entidades da

administrao indireta; j os Territrios possuem capacidade administrativa

genrica, ou seja, podem atuar em diversas reas.

Desconcentrao

Quando o Estado se organiza mediante desconcentrao, a entidade se desmembra em rgos para melhorar sua organizao estrutural. Trata-se de uma distribuio interna de competncias, ou seja, uma distribuio ou organizao de competncias dentro da mesma pessoa jurdica.

O resultado concreto da desconcentrao a criao de diferentes rgos que, como visto, so unidades administrativas desprovidas de personalidade jurdica.

Assim, diferentemente da descentralizao, na qual as atividades so transferidas para outras pessoas jurdicas, a desconcentrao envolve apenas uma pessoa jurdica, cujas atribuies so distribudas entre vrias unidades de competncias, os rgos pblicos, uns subordinados a outros dentro de uma mesma estrutura organizacional. Os rgos so as unidades de organizao nas quais esto lotados os agentes responsveis pela prtica de atos cujos efeitos, em regra, so tidos como se praticados diretamente pela pessoa jurdica.

A desconcentrao constitui mera tcnica administrativa de distribuio interna de atribuies para aprimorar o desempenho. Segundo Maria Sylvia Di Pietro, isso feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuies, para permitir seu mais adequado e racional desempenho.

3 CF art Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero reguladas em lei complementar.

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Para explicar a desconcentrao, normalmente se faz uma analogia

com o corpo humano, no qual os rgos (corao, pulmo, crebro,

etc.) no tm vida prpria, mas desempenham as funes necessrias

ao funcionamento do corpo. Quem possui vida e personalidade a

pessoa, ou seja, o indivduo, no os rgos.

De maneira semelhante, os rgos administrativos no tm

personalidade. Eles apenas do forma s competncias das entidades

que, como os indivduos, so pessoas (jurdicas) portadoras de

personalidade, capazes de adquirir direitos e obrigaes.

Detalhe importante que a desconcentrao pode ocorrer tanto dentro de uma pessoa poltica como dentro de uma entidade administrativa, vale dizer, tanto no mbito da administrao direta ou centralizada como na administrao indireta ou descentralizada.

Por exemplo, ocorre desconcentrao quando:

i) a Unio distribui competncias entre diversos rgos da sua prpria estrutura, tais quais os ministrios (Ministrio da Educao, Ministrio dos Transportes, Ministrio da Sade etc.);

ii) um Ministrio cria unidades internas (rgos) para melhor distribuir suas funes (por exemplo, na estrutura do MEC existem as Secretarias de Educao Bsica, de Educao Superior, de Educao Profissional e Tecnolgica etc.);

iii) uma Universidade Pblica, constituda na forma de autarquia, cria departamentos especializados (rgos) nas diversas reas de atuao (departamento de graduao, departamento de ps-graduao, departamento de Direito, departamento de Economia etc.);

iv) o Banco do Brasil, uma sociedade de economia mista, organiza sua estrutura interna em vice-presidncias, superintendncias regionais, diretorias etc. (rgos), a fim de melhor desempenhar suas funes.

Como se v, nos dois primeiros casos temos exemplos de desconcentrao na administrao direta (pessoa jurdica Unio) e, nos dois ltimos, na administrao indireta (pessoas jurdicas Universidade e Banco do Brasil).

A desconcentrao faz surgir relao de hierarquia, vale dizer, de subordinao entre os rgos dela resultantes. Assim, os rgos localizados na parte superior da estrutura exercem o chamado controle

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hierrquico sobre os rgos localizados na parte inferior. Esse controle compreende os poderes de comando, fiscalizao, reviso, punio, soluo de conflitos de competncia, delegao e avocao4.

Na desconcentrao h hierarquia entre os rgos resultantes.

Saliente-se que somente existe poder hierrquico no mbito dos rgos que desempenham funes administrativas (tpicas ou atpicas). No existe hierarquia no desempenho das funes legislativa e judiciria, pois os agentes pblicos competentes para exercerem tipicamente tais funes (deputados, senadores, vereadores, juzes, desembargadores etc.) gozam de prerrogativas de independncia funcional, decidindo apenas de acordo com a prpria conscincia. No mbito dos rgos que compem os Poderes Legislativo e Judicirio, somente haver hierarquia quando estiverem exercendo funo administrativa (atpica). Assim, por exemplo, os juzes de instncia superior no so superiores hierrquicos dos de instncia inferior.

4. (FGV OAB 2011) correto afirmar que a desconcentrao administrativa ocorre quando um ente poltico

(A) cria, mediante lei, rgos internos em sua prpria estrutura para organizar a gesto administrativa.

(B) cria, por lei especfica, uma nova pessoa jurdica de direito pblico para auxiliar a administrao pblica direta.

(C) autoriza a criao, por lei e por prazo indeterminado, de uma nova pessoa jurdica de direito privado para auxiliar a administrao pblica.

(D) contrata, mediante concesso de servio pblico, por prazo determinado, uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado para desempenhar uma atividade tpica da administrao pblica.

Comentrios: vamos analisar cada assertiva:

a) CERTA. A desconcentrao o fenmeno administrativo da distribuio interna de competncias, agrupando-as em unidades

4 Alexandrino, M. Paulo, V. (2014, p. 27).

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individualizadas, com a finalidade de organizao e eficincia. Na desconcentrao, no so criadas novas entidades com personalidade jurdica prpria, e sim rgos despersonalizados, subordinados hierarquicamente ao ente criador. Assim, ocorre desconcentrao quando, por exemplo, a Unio (ente poltico), por meio de lei, cria em sua prpria estrutura um Ministrio (rgo interno) para cuidar dos assuntos de sade (Ministrio da Sade).

b) ERRADA. A criao de nova pessoa jurdica caracteriza o fenmeno da descentralizao, mais especificamente, a descentralizao por servios. o que ocorre na criao das entidades da administrao indireta (autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista).

c) ERRADA. Mais uma vez, trata-se de hiptese de descentralizao por servios, e no de desconcentrao.

d) ERRADA. A concesso de servio pblico tambm hiptese de descentralizao; contudo, nesse caso, em que a descentralizao se d mediante contrato e no por lei, chamada de descentralizao por colaborao ou delegao.

Gabarito: alternativa a

5. (Cespe TJDFT 2013) A criao, por uma universidade federal, de um departamento especfico para cursos de ps-graduao exemplo de descentralizao.

Comentrio: A criao, por uma universidade federal, de um departamento especfico para cursos de ps-graduao uma maneira de melhor distribuir internamente suas competncias institucionais, visando ao melhorar seu desempenho. O departamento criado no possui personalidade jurdica prpria, sendo vinculado hierarquicamente aos rgos superiores da universidade. Temos, assim, apenas uma pessoa jurdica, a universidade, a distribuir internamente suas competncias. Portanto, estamos diante de um exemplo de desconcentrao, e no de descentralizao, da o erro.

Gabarito: Errado

6. (Cespe TJDFT 2013) Quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado servio pblico, ocorre a descentralizao por meio de outorga.

Comentrio: O quesito est correto. A descentralizao por meio de outorga sinnimo de descentralizao por servios, funcional ou tcnica. Ocorre quando uma entidade poltica (Unio, Estados, DF e Municpios), mediante lei, cria uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado e a ela atribui a titularidade e a execuo de determinado servio pblico. Contrape-se, portanto, descentralizao por colaborao ou por delegao, em que, por meio de contrato ou ato unilateral, o Estado transfere apenas a execuo

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de determinado servio pblico a uma pessoa jurdica de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Pblico a titularidade do servio.

Gabarito: Certo

7. (Cespe MPU 2013) A transferncia pelo poder pblico, por meio de contrato ou ato administrativo unilateral, apenas da execuo de determinado servio pblico a pessoa jurdica de direito privado corresponde descentralizao por servios, tambm denominada descentralizao tcnica.

Comentrio: A questo est errada, pois apresenta a definio correspondente descentralizao por colaborao ou por delegao. A descentralizao por servios, tambm denominada descentralizao tcnica ou funcional, pressupe a criao, mediante lei, de uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado, qual se atribui a titularidade e a execuo de determinado servio pblico, e no apenas a execuo.

Gabarito: Errado

8. (Cespe AFRE/ES 2013) Em determinada secretaria de governo, as aes voltadas ao desenvolvimento de planos para capacitao dos servidores eram realizadas de forma espordica, inexistindo setor especfico para tal finalidade. A fim de dar maior concretude a uma poltica de prestao de servio pblico de qualidade naquela secretaria, criou-se um departamento de capacitao dos servidores. Nessa situao hipottica, a criao do referido departamento considerada

a) desconcentrao administrativa.

b) centralizao administrativa.

c) descentralizao administrativa.

d) medida gerencial interna.

e) concentrao administrativa.

Comentrios: O comando da questo apresenta um exemplo claro de desconcentrao administrativa, pois foi criado um departamento no mbito da estrutura organizacional de determinada secretaria de governo, com a finalidade de exercer uma atividade especfica. Trata-se de mera distribuio interna de competncias, que no envolveu a criao de outra pessoa jurdica ou a transferncia da atribuio para outra entidade previamente existente. Pelo contrrio, foi criado um novo rgo, o departamento de capacitao de servidores, desprovido de personalidade jurdica e subordinado hierarquicamente aludida secretaria de governo.


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Os princpios da centralizao, desconcentrao e descentralizao balizam a diviso da Administrao em direta e indireta. Vamos prosseguir.

ADMINISTRAO DIRETA

Administrao Direta o conjunto de rgos que integram as pessoas polticas do Estado (Unio, Estados, DF e Municpios), aos quais foi atribuda a competncia para o exerccio de atividades administrativas, de forma centralizada. Em outras palavras, na administrao direta a Administrao Pblica , ao mesmo tempo, a titular e a executora do servio pblico5.

O princpio da centralizao inerente Administrao Direta. Com efeito, as pessoas polticas Unio, Estados, DF e Municpios executam, por si prprias, diversas tarefas internas e externas. Para tanto, se valem de seus inmeros rgos internos, dotados de competncia prpria e especfica e constitudos por servidores pblicos, que representam o elemento humano dos rgos.

Quando o Estado executa tarefas diretamente, atravs de seus rgos internos, estamos diante da Administrao Direta no desempenho de atividade centralizada.

COMPOSIO

Na esfera federal, a Administrao Direta do Poder Executivo composta pela Presidncia da Repblica e pelos Ministrios.

A Presidncia da Repblica o rgo superior do Executivo, onde se situa o Presidente da Repblica como Chefe da Administrao (CF, art. 84, II). Nela se agregam ainda vrios rgos tidos como essenciais (ex: Casa Civil), de assessoramento imediato (ex: Advocacia-Geral da Unio) e de consulta (Conselho da Repblica e Conselho de Defesa Nacional).

J os Ministrios so os rgos encarregados da execuo da funo administrativa, cada qual numa rea especfica (Ministrio da Sade, da Justia, dos Transportes, da Educao etc.). Na estrutura interna de cada Ministrio existem ainda centenas de outros rgos, como as secretarias,

5 Carvalho Filho (2014, p. 459)

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conselhos, departamentos, entre outros. Cabe aos Ministros auxiliar o Presidente da Repblica na direo da Administrao (CF, art. 84, II).

Por sua vez, os Poderes Legislativo e Judicirio adotam a estrutura definida em seus respectivos atos de organizao administrativa. Ambos os Poderes possuem capacidade de se auto-organizar, podendo elaborar seus prprios regimentos internos6.

Nas esferas estadual e municipal, a organizao da Administrao Direta semelhante federal. Governadores, Prefeitos, Secretarias Estaduais e Municipais, alm de vrios outros rgos internos, compem o respectivo Poder Executivo. A mesma simetria se aplica ao Legislativo e ao Judicirio. Lembrando, porm, que Municpio no possui Judicirio, apenas Legislativo (Cmara Municipal).

RGOS PBLICOS

Como visto, os rgos pblicos so centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais. So unidades de ao com atribuies especficas na organizao do Estado.

O Estado uma pessoa jurdica. Diferentemente das pessoas fsicas, as pessoas jurdicas no possuem vontade prpria: elas precisam de algum para atuar em seu nome. No caso do Estado, esse algum so as pessoas fsicas que integram seus rgos, os agentes pblicos.

Diversas teorias surgiram para explicar as relaes do Estado com seus agentes. Vejamos.

Primeiramente se entendeu que os agentes eram mandatrios do Estado. a chamada teoria do mandato. Tal ideia no vingou porque no explicava como o Estado, que no tem vontade prpria, poderia outorgar o mandato.

Passou-se, ento, a adotar a teoria da representao, pela qual os agentes eram representantes do Estado, equiparando o agente figura do tutor ou curador das pessoas incapazes. A teoria tambm foi criticada; primeiro por equiparar o Estado ao incapaz que, ao contrrio do Estado, no possui capacidade para designar representante para si mesmo; e segundo porque, da mesma forma que a teoria anterior, permitia ao mandatrio ou ao representante ultrapassar os poderes da representao

6 Ver Constituio Federal: art. 51, III e IV, para a Cmara dos Deputados; art. 52, XII e XIII para o Senado Federal e art II d para os Tribunais do Judicirio

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sem que o Estado respondesse por esses atos perante terceiros prejudicados.

Finalmente, foi instituda a teoria do rgo, hoje amplamente aceita na doutrina e na jurisprudncia, pela qual se presume que a pessoa jurdica manifesta sua vontade por meio dos rgos que a compem, sendo eles mesmos, os rgos, compostos de agentes. Desse modo, quando os agentes agem, como se o prprio Estado o fizesse.

Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, com a teoria do rgo substitui-se a ideia de representao pela de imputao. Ao invs de considerar que o Estado outorga a responsabilidade ao agente, passou-se a considerar que os atos praticados por seus rgos, atravs da manifestao de vontade de seus agentes, so imputados ao Estado. O rgo parte do corpo da entidade e, assim, todas as suas manifestaes de vontade so consideradas como da prpria entidade7.

Deve-se notar, contudo, que no qualquer ato que ser imputado ao Estado. necessrio que o agente que pratica o ato esteja agindo conforme a lei ou que, pelo menos, o ato revista-se de aparncia de ato jurdico legtimo e seja praticado por algum que parea ser um agente pblico (funcionrio de fato). Com efeito, o cidado comum no tem condies de verificar se o agente pblico foi investido regularmente no cargo ou se ele est agindo dentro de sua esfera de competncia. No caso, basta a aparncia da investidura e o exerccio da atividade pelo rgo competente para que, em nome dos princpios da boa-f, da segurana jurdica e da presuno de legalidade dos atos administrativos, a conduta seja imputada ao Estado8.

7 Knoplck apud Gierke (2013, p. 29)

8 Ver exemplo da certido emitida por funcionrio de fato na p da Aula

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Criao e extino

A criao e a extino de rgos na Administrao Direta do Poder Executivo necessitam de lei em sentido formal, de iniciativa do chefe do Poder Executivo (CF, art. 61, 1, II, e9). Ou seja, a lei deve ser aprovada no Poder Legislativo, mas quem d incio ao processo legislativo o chefe do Executivo.

J a organizao e o funcionamento dos rgos do Executivo criados por lei podem ser feitos por meio da edio de simples decretos, os chamados decretos autnomos, desde que no impliquem aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos (CF, art. 84, VI, a10).

No caso dos rgos do Poder Judicirio, a iniciativa da lei compete ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justia, conforme o caso, nos termos do art. 96, II, c e d da CF. O mesmo ocorre com o Ministrio Pblico (CF, art. 127, 2) e com o Tribunal de Contas (CF, art. 73, caput), que tambm possuem competncia para dar incio ao processo legislativo referente prpria organizao administrativa.

O autor Carvalho Filho defende que, no Poder Legislativo, a

criao e a extino de rgos, bem como sua organizao e

funcionamento, no dependem de lei, mas sim de atos

administrativos praticados pelas respectivas Casas (CF, art. 51, IV e art. 52, XIII).

O entendimento do autor na linha de que a criao de rgos no Legislativo

representa um ato de organizao interna, uma espcie de reegenharia

organizacional. Ou seja, segundo o autor, a Cmara e o Senado, rgos pblicos

previstos na Constituio, podem criar na sua estrutura, por ato administrativo,

rgos inferiores ou subalternos, como Secretarias, Departamentos e Gabinetes.

O autor possui um pensamento semelhante em relao ao Poder Executivo, ou

9 Art. 61 (...)

1 - So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que:

II - disponham sobre:

e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica, observado o disposto no art. 84, VI.

10 Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:

VI - dispor, mediante decreto, sobre:

a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos;

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seja, para ele, seria lcito que o Executivo crie rgos auxiliares, inferiores ou

subalternos, desde que os cargos existentes sejam aproveitados e desde que haja

delegao de competncia por lei.

Perceba uma coisa: a regra de que a criao de rgos deve ser feita por lei

porque tal medida pode ter como consequncia a criao de novos cargos pblicos

e, consequentemente, de novas despesas. Como no Legislativo a criao de cargos

no precisa ser feita por lei (CF, art. 51, IV e art. 52, XIII), ento a criao de rgo

tambm no precisaria.

Enfim, como se nota, a possibilidade de criao de rgos por ato administrativo

uma situao muito peculiar; logo, se o examinador no especificar essa situao

de forma expressa, e simplesmente afirmar que rgos pblicos tm que ser criados

por lei, penso que voc deva considerar como correto, pois se trata da regra.

Capacidade processual

Em regra, o rgo no possui capacidade processual, uma vez que no possui personalidade jurdica. Em consequncia, no pode figurar como sujeito ativo ou passivo de uma ao judicial. A capacidade, em regra, da prpria pessoa poltica (Unio, Estados, DF e Municpios). Assim, por exemplo, no se interpe ao judicial contra a Receita Federal, e sim contra a Unio.

Contudo, h excees.

A jurisprudncia reconhece a capacidade de certos rgos pblicos para a impetrao de mandado de segurana na defesa de suas prerrogativas e competncias, quando violadas por ato de outro rgo.

Por exemplo, o STJ no reconheceu a capacidade processual de Cmara Municipal que litigava contra o INSS a respeito de contribuies previdencirias de seus membros11. Por outro lado, j se admitiu mandado de segurana impetrado por Cmara Municipal contra o Prefeito para o fim de obriga-lo devida prestao de contas ao Legislativo, tendo sido concedida a segurana. No primeiro caso, tratava-se de litgio comum, que no envolvia a violao de competncia ou prerrogativa da Cmara Municipal; portanto, aplicou-se a regra geral de que rgo no possui capacidade processual. Ao contrrio, no segundo caso, em que a omisso do Prefeito impedia o exerccio da competncia do Legislativo Municipal de julgar as contas do Prefeito (CF, art. 31), reconheceu-se a capacidade do

11 REsp 1.109.840/AL

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rgo para impetrar mandado de segurana com o fim de defender suas prerrogativas e competncias.

Ressalte-se que essa capacidade s reconhecida em relao aos chamados rgos autnomos e independentes, que so os rgos mais elevados do Poder Pblico, de natureza constitucional, e apenas quando defendem suas prerrogativas e competncias. No alcana, portanto, os demais rgos, superiores e subalternos.

Outra exceo est prevista no Cdigo de Defesa do Consumidor, o qual dispe que so legitimados para promover a liquidao e execuo de indenizao as entidades e rgos da administrao pblica, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurdica, especificamente destinados defesa dos interesses e direitos protegidos por este Cdigo (Lei 8.078/1990, art. 82, III).

Classificao

Vamos conhecer a classificao adotada por Hely Lopes Meireles:

Quanto estrutura

rgos simples ou unitrios: so aqueles que no possuem subdivises em sua estrutura interna, ou seja, desempenham suas atribuies de forma concentrada. Ressalte-se que os rgos unitrios podem ser compostos por mais de um agente. O que no h so outros rgos abaixo dele.

rgos compostos: renem em sua estrutura diversos rgos menores, subordinados hierarquicamente, como resultado da desconcentrao.

Por exemplo: o Ministrio da Fazenda integrado por vrios rgos, dentre os quais a Secretaria da Receita Federal do Brasil. Esta se subdivide em diversos rgos, como as Superintendncias Regionais que, por sua vez, so integradas por Delegacias, e assim sucessivamente, at chegarmos a um rgo que no seja mais subdividido: este ser o rgo unitrio; todos os demais so compostos.

Quanto atuao funcional

rgos singulares ou unipessoais: so aqueles cujas decises dependem da atuao isolada de um nico agente, seu chefe e representante. Aqui tambm vale a mesma ressalva aplicvel aos rgos

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unitrios, qual seja, os rgos singulares podem ser compostos por diversos agentes, porm as decises so tomadas apenas pelo chefe.

Exemplo: Presidncia da Repblica, em que a deciso cabe ao Presidente.

rgos colegiados ou pluripessoais: so aqueles cuja atuao e decises so tomadas pela manifestao conjunta de seus membros.

Exemplo: Congresso Nacional, Supremo Tribunal Federal e, no Executivo, o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais.

Quanto posio estatal

rgos independentes: so aqueles previstos diretamente na Constituio Federal, representando os trs Poderes, nas esferas federal, estadual e municipal, no sendo subordinados hierarquicamente a nenhum outro rgo. As atribuies destes rgos so exercidas por agentes polticos.

Exemplo: Presidncia da Repblica, Cmara dos Deputados, Senado Federal, STF, STJ e demais tribunais, bem como seus simtricos nas demais esferas da Federao. Incluem-se ainda o Ministrio Pblico da Unio e o do Estado12 e os Tribunais de Contas da Unio, dos Estados e dos Municpios.

rgos autnomos: so aqueles que se situam na cpula da Administrao, logo abaixo dos rgos independentes, auxiliando-os diretamente. Possuem ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica, mas no independncia. Caracterizam-se como rgos diretivos.

Exemplo: os Ministrios, as Secretarias de Estado, a Advocacia-Geral da Unio, etc.

rgos superiores: possuem atribuies de direo, controle e deciso, mas sempre esto sujeitos ao controle hierrquico de uma instncia mais alta. No tm nenhuma autonomia, seja administrativa seja financeira.

Exemplo: Procuradorias, Coordenadorias, Gabinetes.

12 Diversamente, Maria Sylvia Di Pietro classifica o Ministrio Pblico como rgo autnomo.

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rgos subalternos: so todos aqueles que exercem atribuies de mera execuo, com reduzido poder decisrio, estando sempre subordinados a vrios nveis hierrquicos superiores.

Exemplo: sees de expediente, de pessoal, de material etc.

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Maria Sylvia Di Pietro apresenta, ainda, outras classificaes possveis para os rgos:

rgos burocrticos: aqueles que esto a cargo de uma s pessoa fsica ou de vrias pessoas ordenadas numa estrutura hierrquica vertical (ex: uma Diretoria, em que existe um diretor e vrias pessoas a ele ligadas). Fazem contraponto aos rgos colegiados, que so formados por vrias pessoas fsicas ordenadas horizontalmente, ou seja, em uma relao de coordenao, e no de hierarquia.

rgos ativos, consultivos ou de controle: possuem como funo primordial, respectivamente, o desenvolvimento de uma administrao ativa, de uma atividade consultiva ou de controle sobre outros rgos.

9. (FGV OAB 2011) A estruturao da Administrao traz a presena, necessria, de centros de competncias denominados rgos Pblicos ou, simplesmente, rgos. Quanto a estes, correto afirmar que

(A) possuem personalidade jurdica prpria, respondendo diretamente por seus atos.

(B) suas atuaes so imputadas s pessoas jurdicas a que pertencem.

(C) no possuem cargos, apenas funes, e estas so criadas por atos normativos do ocupante do respectivo rgo.

(D) no possuem cargos nem funes.


a) ERRADA. Os rgos no possuem personalidade jurdica prpria. Eles so considerados centros de competncia da pessoa jurdica que os instituiu, oriundos do fenmeno da desconcentrao. por intermdio dos rgos e dos agentes que trabalham nesses rgos que a pessoa jurdica manifesta a sua vontade. Assim, por exemplo, quando um auditor da Receita Federal lavra um auto de infrao contra uma empresa sonegadora de impostos, quem est agindo ali, na verdade, no o auditor, e sim a Unio. Afinal, a Receita Federal

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um rgo do Ministrio da Fazenda que, por sua vez, um rgo da Unio, esta sim um ente poltico possuidor de personalidade jurdica. Desse modo, todos os atos praticados pelo auditor no regular exerccio da sua funo so imputados Unio, ou seja, como se tivessem sido praticados por ela.

b) CERTA. Pela teoria do rgo, hoje amplamente aceita pela doutrina e pela jurisprudncia, os atos praticados pelos rgos, atravs da manifestao de vontade de seus agentes, so imputados pessoa jurdica a que pertencem. Detalhe que, quando o agente ultrapassa a competncia do rgo a que pertence, surge a responsabilidade pessoal do agente, ou seja, deixa-se de considerar que o ato foi praticado pela pessoa jurdica que instituiu o rgo e passa-se a responsabilizar o prprio agente. Seria o caso, por exemplo, do auditor da Receita que, ao autuar a empresa, age com abuso de poder ou cobra propina para deixar de apontar a infrao. Nessas hipteses, o agente agiu fora dos limites dos seus deveres funcionais, razo pela qual dever responder pessoalmente pelo ato, sem prejuzo da responsabilizao civil objetiva do Estado no caso de danos a terceiros, assunto que estudaremos em aula especfica.

c) ERRADA. Os rgos so unidades de ao com atribuies especficas na organizao estatal. Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, cada rgo, como centro de competncia governamental ou administrativa, tem necessariamente funes, cargos e agentes, mas distinto desses elementos, que podem ser modificados, substitudos ou retirados sem supresso da unidade orgnica. Isso explica por que a alterao de funes, ou a vacncia dos cargos, ou a mudana de seus titulares, no acarreta a extino do rgo.

d) ERRADA. Pelas mesmas razes da alternativa anterior.

Gabarito: alternativa b

10. (Cespe TJDFT 2013) Os rgos pblicos classificam-se, quanto estrutura, em rgos singulares, formados por um nico agente, e coletivos, integrados por mais de um agente ou rgo.

Comentrio: A questo est errada. Primeiro porque, quanto estrutura, os rgos pblicos classificam-se em simples (no possuem subdivises) e compostos (possuem subdivises). rgos singulares e coletivos referem-se classificao quanto atuao funcional. Outro erro que rgos singulares so aqueles cujas decises so tomadas por um nico agente, e no necessariamente formados por um nico agente. A Presidncia da Repblica, por exemplo, um rgo singular, porque suas decises so tomadas pelo Presidente da Repblica; no entanto, a Presidncia da Repblica possui vrios servidores em seus quadros.

Gabarito: Errado

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11. (Cespe MPTCDF 2013) A atuao do rgo pblico imputada pessoa jurdica a que esse rgo pertence.

Comentrio: A questo est correta. O rgo pblico no possui personalidade jurdica. Ele apenas uma extenso da entidade que o criou. Assim, todas as suas manifestaes de vontade, concretizadas pela atuao dos agentes pblicos, so consideradas como da prpria pessoa jurdica me. Dizendo de outra forma, a atuao do rgo pblico imputada pessoa jurdica, a qual pode ser uma entidade poltica ou uma entidade administrativa. Esse o fundamento da chamada teoria do rgo.

Gabarito: Certo

12. (Cespe Polcia Federal 2013) Os ministrios e as secretarias de Estado so considerados, quanto estrutura, rgos pblicos compostos.

Comentrio: Questo correta. rgos pblicos compostos so aqueles que se subdividem em vrios outros rgos que lhe so subordinados hierarquicamente. Os Ministrios e as Secretarias de Estado so rgos compostos, pois se subdividem em departamentos, conselhos, gabinetes etc. Os rgos compostos contrapem-se aos rgos simples ou unitrios, que no possuem subdivises em sua estrutura interna.

Gabarito: Certo

13. (Cespe Bacen 2013) A Secretaria de Estado da Sade do Distrito Federal compe a estrutura da administrao indireta.

Comentrio: As Secretarias de Estado, assim como os Ministrios, so rgos do Poder Executivo, desprovidos de personalidade jurdica prpria; portanto, compem a estrutura da Administrao Direta, e no da Indireta.

Gabarito: Errado

14. (ESAF CVM 2010) So caractersticas dos rgos pblicos, exceto:

a) integrarem a estrutura de uma entidade poltica, ou administrativa.

b) serem desprovidos de personalidade jurdica.

c) poderem firmar contrato de gesto, nos termos do art. 37, 8 da Constituio Federal.

d) resultarem da descentralizao.

e) no possurem patrimnio prprio.

Comentrios: Vamos analisar as alternativas, verificando se so ou no caractersticas dos rgos pblicos:

a) CERTA. Os rgos pblicos so unidades administrativas constitudas

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no mbito da estrutura organizacional de entidades polticas, ocasio em que formam a chamada Administrao Direta (ex: Ministrios do Poder Executivo, Secretarias Estaduais etc.) ou de entidades administrativas (ex: diretorias, superintendncias, gerncias de empresas pblicas).

b) CERTA. Os rgos pblicos no possuem personalidade jurdica. Em consequncia, no podem ser sujeitos de direitos e obrigaes. As consequncias de suas atividades so imputadas entidade, poltica ou administrativa, a que se ligam.

c) CERTA, nos termos do art. 37, 8 da CF, que dispe sobre os contratos de gesto:

8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da

administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado

entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas

de desempenho para o rgo ou entidade (...)

Veremos mais sobre os contratos de gesto em aula especfica do curso.

d) ERRADA. Os rgos pblicos resultam da desconcentrao, e no da descentralizao. Esta pressupe a criao de novas entidades, com personalidade jurdica prpria, que no se confunde com a da entidade criadora. J na desconcentrao h a criao de unidades despersonalizadas, subordinadas hierarquicamente entidade criadora.

e) CERTA. Os rgos pblicos, por no possurem personalidade jurdica, tambm no possuem patrimnio prprio. Seu patrimnio pertence entidade instituidora.


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ADMINISTRAO INDIRETA

Administrao Indireta o conjunto de pessoas jurdicas (desprovidas de autonomia poltica) que, vinculadas Administrao Direta, tm a competncia para o exerccio de atividades administrativas, de forma descentralizada.

Nos termos do art. 4 do Decreto Lei 200/196713, a Administrao Indireta compreende as seguintes categorias de entidades, todas dotadas de personalidade jurdica prpria:

Autarquias.

Empresas Pblicas.

Sociedades de Economia Mista.

Fundaes Pblicas.

Alm dessas entidades, a Administrao Indireta contempla ainda os consrcios pblicos, constitudos sob a forma de associaes pblicas, conforme a disciplina da Lei 11.107/2005.

Conforme esclarece Hely Lopes Meireles, podemos dizer que a administrao indireta constituda dos servios atribudos a pessoas jurdicas diversas da Unio, de direito pblico ou de direito privado, vinculadas a um rgo da administrao direta, mas administrativa e financeiramente autnomas.

A descentralizao administrativa est diretamente relacionada

busca pela eficincia no desempenho das atividades estatais. A ideia

bsica que a criao de uma pessoa jurdica dotada de autonomia

administrativa, gerencial e financeira, bem como de pessoal

especializado, permite a realizao de atribuies de modo mais

eficiente.

No mbito federal, geralmente as entidades da administrao indireta se vinculam aos Ministrios, integrantes da administrao direta. Contudo, a entidade descentralizada tambm pode se vincular a rgos equiparados a Ministrios, como Gabinetes e Secretarias ligadas Presidncia da Repblica.

13 O Decreto-Lei 200/1967 dispe sobre a organizao da Administrao Pblica Federal. Entretanto, a forma de organizao prevista no referido Decreto tambm aplicvel aos Estados, DF e Municpios.

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Como j assinalado, essa vinculao entre administrao direta e indireta caracteriza a superviso ministerial, tambm denominada de tutela administrativa, que tem por objetivos principais a verificao dos resultados alcanados pelas entidades descentralizadas, a harmonizao de suas atividades com a poltica e a programao do Governo, a eficincia de sua gesto e a manuteno de sua autonomia administrativa, operacional e financeira14.

Exemplo disso o Banco Central, uma entidade da administrao indireta (autarquia) que vinculada (e no subordinada) ao Ministrio da Fazenda. O Banco Central responsvel, entre outras coisas, pela fixao da taxa de juros do pas. Tal deciso possui natureza estritamente tcnica e, por isso, deve ser tomada com total independncia. Assim, a tutela exercida pelo Ministrio da Fazenda no deve contemplar qualquer ingerncia na definio da taxa de juros, pois ele no possui ascendncia hierrquica sobre o Banco Central. Ao contrrio, a superviso ministerial deve ser orientada para que o Banco Central se mantenha dentro de suas finalidades institucionais, cuidando para que ele no se afaste das normas que deve respeitar.

Detalhe que no s as entidades da administrao indireta esto sujeitas superviso ministerial. Os rgos da administrao direta tambm se submetem a esse controle, nos termos do art. 19 do Decreto-Lei 200/1967:

Art. 19. Todo e qualquer rgo da Administrao Federal, direta ou indireta, est sujeito superviso do Ministro de Estado competente, excetuados unicamente os rgos mencionados no art. 32, que esto submetidos superviso direta do Presidente da Repblica.

A diferena que a superviso ministerial exercida sobre as entidades da administrao indireta possui caracterstica de controle finalstico (sem subordinao, apenas vinculao); j sobre a administrao direta constitui controle hierrquico.

Por fim, importante relembrar que existe Administrao Pblica em todos os Poderes e em todas as esferas do Estado. Assim, a administrao indireta no se restringe ao Poder Executivo. Assim, nada impede que existam entidades da administrao indireta vinculadas a rgos dos

Poderes Legislativo e Judicirio, embora o mais comum, na prtica, seja mesmo a vinculao ao Poder Executivo.

14 Meireles, H. L. (2008, p. 749)

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15. (Cespe TRT10 2013) As autarquias federais detm autonomia administrativa relativa, estando subordinadas aos respectivos ministrios de sua rea de atuao.

Comentrio: A questo est errada. As entidades da administrao indireta, dentre elas as autarquias, no esto subordinadas aos respectivos Ministrios. Com efeito, a hierarquia existe dentro de uma mesma pessoa jurdica, relacionando-se ideia de desconcentrao. Ao contrrio, as entidades da administrao indireta possuem personalidade jurdica prpria, diferente da do ente instituidor. Dessa forma, a autarquia e o Ministrio de sua rea de atuao esto ligados por uma relao de tutela que, diferentemente da hierarquia, pressupe a existncia de duas pessoas jurdicas, existindo onde haja descentralizao.

Ademais, vale ressaltar que a hierarquia existe independentemente de previso legal, por que princpio inerente organizao administrativa. J a tutela no se presume, pois s existe quando a lei prev. Ambas, contudo, hierarquia e tutela, so modalidades de controle administrativo.

Conforme ensina Maria Sylvia Di Pietro, no direito positivo brasileiro no se usa a expresso tutela. Na esfera federal, o que se usa a expresso superviso ministerial. Nos termos do art. 26 do Decreto-Lei 200/1967, no que se refere Administrao Indireta, a superviso ministerial visar a assegurar, essencialmente:

I - A realizao dos objetivos fixados nos atos de constituio da entidade.

II - A harmonia com a poltica e a programao do Govrno no setor de atuao da

entidade.

III - A eficincia administrativa.

IV - A autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade..

Gabarito: Errado

16. (Cespe MPU 2013) Verifica-se a existncia de hierarquia administrativa entre as entidades da administrao indireta e os entes federativos que as instituram ou autorizaram a sua criao.

Comentrio: Em nenhuma forma de descentralizao h hierarquia. Portanto, por serem oriundas da descentralizao, as entidades da administrao indireta no esto subordinadas hierarquicamente aos entes federativos que as instituram ou autorizaram a sua criao, da o erro. A partir do momento em que adquirem personalidade jurdica, as entidades passam a ter vida prpria, podendo atuar com autonomia administrativa, operacional e

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financeira para atingir as finalidades para as quais foram criadas. Contudo, permanecem vinculadas ao ente instituidor para fins de superviso ministerial, uma espcie de controle finalstico ou tutela que visa a assegurar que as entidades no se desviem dos fins previstos na respectiva lei instituidora.

Gabarito: Errado

*****

Feitas essas consideraes, passemos ao estudo das caractersticas das entidades da administrao indireta (autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista), assunto bastante explorado nas provas da OAB.

CARACTERSTICAS GERAIS

As pessoas jurdicas que integram a administrao indireta autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista apresentam trs pontos em comum: necessidade de lei especfica para serem criadas, personalidade jurdica prpria e patrimnio prprio.

Ademais, toda a administrao indireta se submete ao princpio da especializao, pelo qual as entidades devem ser institudas para servir a uma finalidade especfica.

Entretanto, autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista se diferenciam em vrios aspectos, iniciando pela finalidade para as quais so criadas. Com efeito, veremos que as autarquias so indicadas para o desempenho de atividades tpicas de Estado; as fundaes pblicas, para o desempenho de atividades de utilidade pblica; e as empresas pblicas e sociedades de economia mista, para a explorao de atividades econmicas.

A natureza jurdica das entidades tambm constitui importante ponto de distino: as autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico; as empresas pblicas e sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado; j as fundaes podem ser tanto de direito pblico quanto de direito privado.

As autarquias, por serem pessoas de direito pblico, so efetivamente criadas por lei especfica. No h necessidade de qualquer outra providncia administrativa para que a autarquia adquira personalidade jurdica e possa ser considerada sujeito de direitos e de obrigaes. A prpria lei que a cria suficiente para tanto.

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J as sociedades de economia mista e empresas pblicas, pessoas jurdicas de direito privado, tambm necessitam de lei para serem criadas. Todavia, em relao a essas entidades, a Constituio dispe que a lei ir, to somente, autorizar a instituio. Ou seja, nesses casos, a lei, ainda que necessria, no suficiente para a criao da pessoa jurdica. Isso porque tais entidades, como dito, so pessoas de direito privado. Assim, outras providncias devem ser tomadas para a criao da personalidade jurdica, notadamente o registro em junta comercial (caso a entidade tenha por objeto o exerccio de atividade empresarial) ou em cartrio (caso o objeto no seja empresarial).

Detalhe que as fundaes podem ser tanto de direito pblico como de direito privado. Se forem de direito pblico, o registro dispensado, bastando apenas a edio de lei instituidora especfica. O registro necessrio apenas para as fundaes de direito privado.

Entidade Natureza jurdica Aquisio de personalidade jurdica

Autarquia Direito pblico Vigncia da lei criadora

Empresas pblicas e

Sociedades de economia mista Direito privado Registro do ato constitutivo*

Fundaes Direito pblico Vigncia da lei criadora

Direito privado Registro do ato constitutivo*

(*) A lei apenas autoriza a criao.

Tais procedimentos so previstos nos seguintes incisos do art. 37 da Constituio Federal:

XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;

XX - depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada;

Quando o inciso XIX fala em lei especfica, o texto constitucional exige a edio de uma lei ordinria cujo contedo especfico seja a criao de determinada autarquia ou a autorizao da instituio de determinada empresa pblica, sociedade de economia mista ou fundao.

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Isso, porm, no significa a necessidade de que a lei autorizadora da criao da entidade seja especfica e limitada a dispor sobre isso. perfeitamente possvel que uma lei disponha sobre vrios assuntos e, no seu bojo, veicule autorizao para a criao de uma entidade descentralizada. O que se impede a autorizao genrica e indeterminada para que a Administrao crie quantas entidades desejar e quando quiser.

A criao de subsidirias das entidades da administrao indireta tambm deve ser feita mediante lei, conforme se depreende do inciso XX do art. 37 da CF, acima transcrito. Com efeito, deve-se entender autorizao legislativa como sinnimo de autorizao em lei. Assim, por exemplo, caso a Unio deseje criar uma subsidiria de determinada sociedade de economia mista federal, o Congresso Nacional dever editar uma lei ordinria especfica, de iniciativa do Presidente da Repblica, autorizando a criao15.

No obstante o inciso XX exigir autorizao legislativa em cada caso, a jurisprudncia do STF firmou o entendimento de que isso no significa necessidade de uma lei para cada subsidiria a ser criada. Segundo o Supremo, para satisfazer a exigncia do inciso XX do art. 37 da CF, suficiente que haja um dispositivo genrico autorizando a instituio de subsidirias na prpria lei que criou a entidade da administrao indireta matriz. A mesma interpretao deve ser dada parte final do dispositivo, referente participao no capital de empresas privadas16.

Deste modo, por exemplo, caso a lei que autorizou a criao de determinada empresa pblica ou sociedade de economia mista tambm autorize, de forma genrica, que essas entidades criem subsidirias ou adquiram participaes societrias em outras empresas, no h necessidade de nova autorizao legislativa para cada subsidiria que se pretenda criar ou para cada participao societria que se pretenda adquirir. Segundo a jurisprudncia do Supremo, o dispositivo genrico presente na lei que autorizou a criao das entidades j atende o requisito constitucional que exige autorizao legislativa em cada caso.

15 Um exemplo de autorizao legislativa para a constituio de subsidirias a Lei 11.908/2009, cujo art. dispe O Banco do Brasil S.A. e a Caixa Econmica Federal ficam autorizados a constituir subsidirias integrais ou controladas, com vistas no cumprimento de atividades de seu objeto social. 16 Ver ADI 1.649/DF.

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Portanto, v-se que, em relao especificidade da lei, a orientao diferente quando se compara, de um lado, a criao das entidades matriz e, de outro, a instituio das respectivas subsidirias e a participao no capital de empresas privadas. No primeiro caso, o dispositivo legal deve ser especfico; no segundo, pode ser genrico.

17. (FGV OAB 2012) Quanto s pessoas jurdicas que compem a Administrao Indireta, assinale a afirmativa correta.

A) As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico, criadas por lei.

B) As autarquias so pessoas jurdicas de direito privado, autorizadas por lei.

C) As empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito pblico, criadas por lei.

D) As empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado, criadas para o exerccio de atividades tpicas do Estado.

Comentrio: Questo bastante tranquila. Para respond-la, basta saber o seguinte:

Entidade Personalidade jurdica Criao

Autarquia Direito pblico Criadas por lei

Empresas pblicas e

Sociedades de economia mista

Direito privado Autorizadas por lei

Fundaes Direito pblico Criadas por lei

Direito privado Autorizadas por lei


18. (FGV OAB 2012) Em relao s entidades que compem a administrao indireta, assinale a alternativa correta.

A) Para a criao de autarquias, necessria a edio de uma lei autorizativa e posterior registro de seus atos constitutivos no respectivo registro como condio de sua existncia.

B) Para criao de uma empresa pblica, necessria a edio de uma lei especfica sem a exigncia de registro de seus atos constitutivos no respectivo registro por se tratar de uma pessoa jurdica de direito pblico.

C) Para criao de uma sociedade de economia mista, necessria a edio de uma lei autorizativa e registro de seus atos constitutivos no respectivo registro por se

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tratar de uma pessoa jurdica de direito privado.

D) Por serem pessoas jurdicas, todas necessitam ter seus respectivos atos constitutivos registrados no respectivo registro como condio de sua existncia.


a) ERRADA. As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico. Portanto, para serem criadas, preciso a edio de uma lei especfica, que efetivamente cria tais entidades, e no apenas autoriza a criao. Como elas so criadas diretamente por lei, no necessrio o posterior registro dos atos constitutivos no respectivo registro.

b) ERRADA. As empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado e, por isso, necessria a edio de uma lei autorizativa e o registro de seus atos constitutivos no respectivo registro como condio de existncia.

c) CERTA. As sociedades de economia mista tambm so pessoas jurdicas de direito privado. Dessa forma, sua criao ocorre segundo o mesmo procedimento exposto no comentrio alternativa anterior.

d) ERRADA. De fato, todas as entidades que compem a administrao indireta (autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista) so pessoas jurdicas. Contudo, apenas as entidades que possuem personalidade jurdica de direito privado (EP, SEM e fundaes pblicas de direito privado) que necessitam ter seus respectivos atos constitutivos registrados no respectivo registro como condio de sua existncia. Aa existncia das entidades com personalidade jurdica de direito pblico (autarquias e fundaes pblicas de direito pblico) depende apenas da edio da respectiva lei criadora.

Gabarito: alternativa c

19. (ESAF CVM 2010) Assinale a opo que contemple regras aplicveis tanto s pessoas jurdicas de direito pblico, quanto s pessoas jurdicas de direito privado pertencentes Administrao Pblica, independentemente de seu objeto social.

a) Regime jurdico nico para os seus servidores.

b) Inalienabilidade e impenhorabilidade de seus bens.

c) Prerrogativas processuais e de foro.

d) Concurso pblico e licitao.

e) Responsabilizao pela teoria objetiva.

Comentrios: Em relao personalidade jurdica das entidades da Administrao Indireta temos o seguinte:

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Assim, as autarquias e fundaes de direito pblico se submetem ao regime jurdico de direito pblico, com todas as prerrogativas e impedimentos inerentes ao regime jurdico-administrativo. J as fundaes pblicas de direito privado, assim como as empresas pblicas e sociedades de economia mista, esto sujeitas a regime jurdico de direito privado, mas no inteiramente, pois, como so vinculadas ao Poder Pblico, devem observncia aos princpios gerais da Administrao Pblica. Dessa forma, algumas normas de direito pblico so aplicveis tanto s pessoas jurdicas de direito pblico, quanto s pessoas jurdicas de direito privado pertencentes Administrao Pblica.

Busquemos, ento, dentre as alternativas da questo, um exemplo dessas normas comuns de direito pblico extensveis s entidades de direito privado:

a) ERRADA. O regime jurdico nico para os seus servidores aplica-se apenas s pessoas jurdicas de direito pblico. O pessoal das entidades de direito privado regido pela Consolidao das Leis do Trabalho CLT.

b) ERRADA. A inalienabilidade e impenhorabilidade caracterstica dos bens pblicos, aplicvel, de regra, somente s pessoas jurdicas de direito pblico. Exceo se refere aos bens das fundaes pblicas de direito privado empregados diretamente na prestao de servios pblicos, que so considerados bens privados, mas que podem contar com as prerrogativas dos bens pblicos, como a impenhorabilidade, em decorrncia do princpio da continuidade dos servios pblicos.

c) ERRADA. Prerrogativas processuais e de foro tambm so regras inerentes s pessoas jurdicas de direito pblico. Por exemplo, as autarquias gozam dos seguintes privilgios processuais: prazo em qudruplo para contestar e em dobro para recorrer; iseno de custas judiciais; dispensa de depsito prvio para interposio de recurso; duplo grau de jurisdio obrigatrio.

d) CERTA. Tanto as entidades de direito pblico como as de direito privado devem realizar concurso pblico para a contratao de pessoal, assim como licitao prvia celebrao de contratos. No entanto, quando da aplicao desses princpios, existem algumas peculiaridades que distinguem

Direito Pblico

Direito Privado

Autarquias

Fundaes

EP e SEM

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as empresas pblicas e as sociedades de economia mista das entidades de direito pblico. Primeiro: ainda que admitidos mediante concurso pblico, os empregados das estatais no possuem estabilidade no cargo, diferentemente dos servidores estatutrios. Segundo: as estatais s esto obrigadas a realizar licitao nas contrataes afetas suas atividades-meio; nas atividades-fim, seus contratos se regem pelo direito privado, diferentemente das entidades de direito pblico, em que tanto atividade-fim como atividade-meio deve obedecer s regras de licitao.

e) ERRADA. A responsabilidade civil objetiva est prevista no art. 37, 6 da CF:

6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras

de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,

causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos

casos de dolo ou culpa.

Como se v, a regra atinge apenas as pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos. Portanto, no se aplica s empresas pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econmica.


20. (ESAF MIN 2012) Nos termos de nossa Constituio Federal e de acordo com a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, depende de autorizao em lei especfica:

a) a instituio das empresas pblicas, das sociedades de economia mista e de fundaes, apenas.

b) a instituio das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, apenas.

c) a instituio das autarquias, das empresas pblicas, das sociedades de economia mista e de fundaes, apenas.

d) a participao de entidades da Administrao indireta em empresa privada, bem assim a instituio das autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista, fundaes e subsidirias das estatais.

e) a participao de entidades da Administrao indireta em empresa privada, bem assim a instituio das empresas pblicas, sociedades de economia mista, fundaes e subsidirias das estatais.

Comentrios: A questo deve ser resolvida com base no art. 37, XIX e XX da CF:

XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a

instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao,

cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;

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XX - depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias

das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de

qualquer delas em empresa privada;

Vamos ento analisar cada assertiva:

a) CERTA. Nos termos do inciso XIX, depende de autorizao em lei especfica a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, apenas. De fato, a instituio das autarquias feita diretamente por lei especfica, e no apenas autorizada por ela. J a criao de subsidirias e a participao em empresa privada dependem de autorizao legislativa, a qual, segundo a jurisprudncia do STF, pode ser dada de forma genrica na lei que criou ou autorizao a criao da entidade matriz.

b) ERRADA. Alm das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, a instituio de fundaes tambm depende de autorizao legislativa. Mas isso quando se tratar de fundaes pblicas de direito privado, uma vez que as de direito pblico so consideradas uma espcie de autarquia e, portanto, criadas diretamente por lei.

c) ERRADA. A instituio das autarquias feita diretamente pela lei especfica, e no apenas autorizada por ela.

d) ERRADA. Idem ao anterior. Ademais, a participao de entidades da Administrao indireta em empresa privada no depende de autorizao em lei especfica, sendo suficiente que haja dispositivo contendo uma autorizao genrica na prpria lei que criou a entidade da administrao indireta matriz.

e) ERRADA. A participao de entidades da Administrao indireta em empresa privada e a instituio de subsidirias das estatais no dependem de autorizao em lei especfica, sendo suficiente, segundo a jurisprudncia do Supremo, que haja dispositivo contendo uma autorizao genrica na prpria lei que criou a entidade matriz.


Em seguida, vamos ver mais detalhes sobre as peculiaridades das entidades componentes da administrao indireta.

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AUTARQUIAS

Conceito

O art. 5, I do Decreto-Lei 200/1967 conceitua autarquia da seguinte forma:

Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.

J Maria Sylvia Di Pietro apresenta a seguinte conceituao

Autarquia pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de autoadministrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos termos da lei.

Como exemplos de autarquias integrantes da administrao indireta federal, pode-se mencionar: as agncias reguladoras (ANEEL, ANS, ANATEL etc.), os conselhos profissionais (Conselho Federal de Medicina, Conselho Federal de Contabilidade), o DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes), o INSS (Instituto Nacional do Seguro Social), as universidades federais, o Banco Central, o IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis), dentre outras. Os Estados e Municpios tambm tm suas prprias autarquias.

Vamos ento destrinchar os diversos aspectos presentes nos conceitos apresentados.

Criao e extino

Como j adiantado, a criao de autarquias depende apenas da edio de uma lei especfica. Salvo se esta lei criar outras exigncias ou condies, a personalidade jurdica das autarquias tem incio juntamente com a vigncia da lei criadora. A partir desse momento, em que adquirem personalidade jurdica prpria, as autarquias tornam-se capazes de contrair direitos e obrigaes.

Pelo princpio da simetria das formas jurdicas, pelo qual a forma de nascimento dos institutos jurdicos deve ser a mesma para sua extino, a extino das autarquias tambm deve ser feita mediante a edio de

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lei especfica. Assim, uma autarquia no pode, por exemplo, ser extinta mediante um mero ato administrativo.

A lei de criao e extino das autarquias deve ser da iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo (CF, art. 61, 1, e). Logicamente, se a entidade a ser criada ou extinta se vincular ao Poder Legislativo ou Judicirio, a iniciativa da lei ser do respectivo chefe de Poder.

Atividades desenvolvidas

A principal caracterstica das autarquias consiste na natureza jurdica da atividade que desenvolvem, qual seja, atividades prprias e tpicas de Estado, despidas de carter econmico. Da o costume da doutrina de se referir autarquia como servio pblico descentralizado ou servio pblico personalizado.

A diferena que a autarquia concebida para prestar aquele determinado servio de forma especializada, tcnica, com organizao prpria, administrao mais gil e no sujeita a decises polticas sobre seus assuntos.

Sempre que as entidades polticas descentralizam atividades

tpicas de Estado, a entidade a ser criada uma autarquia.

Porm, Lucas Furtado ressalta que existem autarquias cujas

atividades no so exclusivas de Estado. Por exemplo, a Universidade de So Paulo

(USP) desempenha atividades de ensino, pesquisa e extenso, que no so

consideradas tpicas de Estado. Todavia, esta universidade uma autarquia.

Ressalte-se que, em razo do princpio da especialidade, a lei que cria a autarquia deve delimitar as competncias a ela atribudas. Consequentemente, a autarquia deve atuar nos limites dos poderes recebidos, no podendo desempenhar outras atribuies seno aquelas que lhe foram conferidas pela lei17.

Regime jurdico

Por desempenhar atividades tpicas de Estado, a personalidade jurdica da autarquia de direito pblico. Sendo a autarquia pessoa de

17 Nesse sentido, o STJ j decidiu que no caberia a determinada autarquia expedir atos de carter normativo por inexistir norma expressa que lhe conferisse tal competncia (Resp 1.103.913/PR)

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direito pblico, consequentemente se submete a regime jurdico de direito pblico, possuindo as prerrogativas e sujeies que informam o regime jurdico-administrativo, prprias das pessoas pblicas de natureza poltica (Unio, Estados, DF e Municpios).

Com efeito, as seguintes prerrogativas so aplicveis s autarquias18:

Prazos processuais em dobro (CPC, art. 183);

Prescrio quinquenal, pela qual as dvidas e direitos em favor de terceiros contra a autarquia prescrevem em cinco anos.

Pagamento de dvidas decorrentes de condenaes judiciais efetuado por meio de precatrios (CF, art. 100). Em razo do regime de precatrios, nas execues judiciais contra uma autarquia, os bens desta no esto sujeitos a penhora, ou seja, no podem ser compulsoriamente alienados para satisfazer a execuo da dvida;

Possibilidade de inscrio de seus crditos em dvida ativa e a sua respectiva cobrana por meio de execuo fiscal (Lei 6.830/1980);

Impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade de seus bens;

Imunidade tributria, ou seja, vedao Unio, Estados, DF e Municpios de instituir impostos incidentes sobre o patrimnio, renda ou servios vinculados a finalidades essenciais das autarquias ou dela decorrentes (CF, art. 150, 2). Significa dizer que se algum bem ou servio tiver destinao diversa das finalidades da entidade autrquica, incidiro normalmente, sobre o patrimnio e os servios, os respectivos impostos.

No sujeio falncia. Em caso de insolvncia de uma autarquia, o ente federado que a criou responder, de forma subsidiria, pelas obrigaes decorrentes.

Por serem pessoas jurdicas de direito pblico, os atos praticados pelas autarquias so, em regra, atos administrativos, ostentando as mesmas peculiaridades dos atos emanados pela administrao direta (por exemplo, presuno de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade).

Da mesma forma, os contratos celebrados pelas autarquias tambm so, em regra, contratos administrativos, sujeitos ao mesmo regime

18 Lucas Furtado (2014, p. 147) e Knoplck (2013, p. 34)

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jurdico aplicvel aos contratos celebrados pela administrao direta (por exemplo, serem precedidos de licitao, salvo exceo prevista em lei).

De se destacar, todavia, que alguns (poucos) atos e contratos de autarquias podem ser de natureza privada e, como tais regulados pelo direito privado, a exemplo de contratos de permuta e doao.

21. (Cespe AGU 2013) As autarquias, que adquirem personalidade jurdica com a publicao da lei que as institui, so dispensadas do registro de seus atos constitutivos em cartrio e possuem as prerrogativas especiais da fazenda pblica, como os prazos em dobro para recorrer e a desnecessidade de anexar, nas aes judiciais, procurao do seu representante legal.

Comentrio: Perfeita a assertiva. As autarquias, em termos de prerrogativas, so comparadas s prprias pessoas polticas.

Detalhe na questo que, diferentemente das entidades da administrao indireta institudas com personalidade jurdica de direito privado, a criao das autarquias dispensa o registro de seus atos constitutivos, uma vez que a aquisio da personalidade jurdica de direito pblico ocorre com a vigncia da lei criadora.

Gabarito: Certo

22. (ESAF ATRFB 2012) Quanto s autarquias no modelo da organizao administrativa brasileira, incorreto afirmar que

a) possuem personalidade jurdica.

b) so subordinadas hierarquicamente ao seu rgo supervisor.

c) so criadas por lei.

d) compem a

DIREITO ADMINISTRATIVO ESTRATÉGIA XX AULA 02

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