Dificuldades Processo Legislativo

7/24/2019 Dificuldades Processo Legislativo

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AS DIFICULDADES DO PROCESSO LEGISLATIVO

DE CONSOLIDAO DAS LEIS

Flvia Cristina de Arajo Lopes

2009
http://bd.camara.gov.br/http://bd.camara.gov.br/


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CMARA DOS DEPUTADOSCENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO

PROGRAMA DE PS-GRADUAO


AS DIFICULDADES DO PROCESSO LEGISLATIVO DE CONSOLIDAO DAS LEIS

Braslia2009


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Monografia apresentada ao Programa de

Ps-Graduao do Centro de Formao,

Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos

Deputados/Cefor como parte da avaliao do

Curso de Especializao em Processo Legislativo.

Orientador: Prof. Mestre Fernando Sabia Vieira

Braslia

2009


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Autorizao

Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a reproduo total ouparcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.

Assinatura:________________________________

Data ____/____/____

Lopes, Flvia Cristina de Arajo. As dificuldades do processo legislativo de consolidao das leis [manuscrito] / Flvia Cristinade Arajo Lopes. -- 2009. 53 f.

Orientador: Prof. Mestre Fernando Sabia Vieira. Impresso por computador. Monografia (especializao) -- Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor),

da Cmara dos Deputados, Curso de Especializaoem Processo Legislativo, 2009.

1. Elaborao legislativa, histria, Brasil. 2. Ordenamento jurdico, Brasil. 3. Processolegislativo, Brasil. 4. Poder legislativo, Brasil. I. Ttulo.

CDU 340.134(81)


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Monografia - Curso de Especializao em Processo Legislativo.

Aluna: Flvia Cristina de Arajo Lopes

Banca Examinadora:

________________________________________________________Prof. Mestre Fernando Vieira Sabia - Orientador

________________________________________________________Prof. Miguel Gernimo da Nbrega - Examinador

Braslia, 11 de dezembro de 2009.


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Agradecimentos

Aqueles que incentivaram a me dedicar a este Curso, que

compreenderam a necessidade da ausncia no trabalho,

horrio muito das vezes incompatvel realizao de minhas

funes legislativas.

Ao meu orientador,

Professor Fernando Vieira Sabia:

pelo saber compartilhado e pela pacincia que teve ao meaconselhar e permitir que eu encontrasse a direo de

pesquisa por meus prprios meios.

Aos colegas de Curso:

pessoas que passaram a ser amigos, que me proporcionaram

momentos maravilhosos

de convvio, com grandes reflexes,

debates sbios e producentes.


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RESUMO

Trabalho que aborda o histrico do processo de consolidao da legislao federal no PoderLegislativo e no Poder Executivo. Observa o ordenamento jurdico de forma generalizada

objetivando entendimento da ordem normativa brasileira com abordagem da completude, da

coerncia e da unicidade como componentes do ordenamento e as anomias e antinomias jurdicas

existentes no sistema jurdico brasileiro. Analisa a necessidade da consolidao da legislao

federal, o cumprimento da funo legislativa e os procedimentos tcnicos e jurdicos no processo

de consolidao das leis e suas principais dificuldades. No prximo seguimento discorre sobre o

tema da desburocratizao do Estado e legislativa e o reflexo para a sociedade e para osoperadores do Direito como facilitador no entendimento das leis.

Palavras-chave: Consolidao das Leis - Ordenamento Jurdico - Sistema Jurdico Brasileiro

Processo Legislativo de Consolidao das Leis Principais dificuldades Desburocratizao.


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SUMRIO

INTRODUO.................................................................................................................7

CAPTULO 1 ....................................................................................................................9

A CONSOLIDAO DAS LEIS - CONTEXTO HISTRICO..........................................9

1.1 A Iniciativa da Consolidao no Legislativo............................................................................. 9

1.2 O Esforo para Consolidao no mbito do Poder Executivo................................................. 14

CAPTULO 2 ..................................................................................................................18

O ENTENDIMENTO DO SISTEMA JURDICO BRASILEIRO.......................................182.1 A Elaborao Legislativa........................................................................................................ 20

2.2 A Necessidade da Consolidao.............................................................................................. 21

CAPTULO 3 ..................................................................................................................25

A CONSOLIDAO DA LEGISLAO FEDERAL......................................................25

3.1 O Cumprimento da Funo Legislativa.................................................................................. 26

3.2 Os Procedimentos Tcnicos Jurdicos no processo de Consolidao das Leis ....................... 27

3.3 As Dificuldades do Processo de Consolidao das Leis ......................................................... 323.3.1 Atualizao do valor das penas pecunirias com base em indexao padro................... 333.3.2 Revogao expressa de dispositivos implicitamente revogados por leis posteriores........ 353.3.3 Revogao de normas e dispositivos no recepcionados pela Constituio Federal. ....... 363.3.4 Vedao da consolidao de Medidas Provisrias............................................................ 38

CAPTULO 4 ..................................................................................................................41

A CONSOLIDAO DAS LEIS E A DESBUROCRATIZAO DO ESTADO .............41

4.1. Esforo poltico para desburocratizao das leis.................................................................... 42

4.2 A consolidao das leis e o reflexo para a sociedade e para os operadores do Direito........... 45

CONCLUSO ................................................................................................................48

REFERNCIAS..............................................................................................................51


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INTRODUO

O presente trabalho aborda a real necessidade de se proceder a consolidao da

legislao federal e a reorganizao do ordenamento jurdico brasileiro, bem como aponta as

dificuldades encontradas no processo de consolidao das leis no mbito da Cmara dos

Deputados.

O excesso de normas que hoje toma conta do nosso sistema jurdico causa de

grande preocupao entre os operadores do Direito e entre os prprios legisladores.

Um emaranhado de leis, decretos, atos, avisos, portarias, instrues inundam o

mundo jurdico, afogando a sociedade em um mar de normas, como se a produo legislativa

fosse a resposta para todos os problemas que afligem a nao.

O agente legislador, hodiernamente, na maioria das vezes, no um jurista, e por isso

no tem conhecimento suficiente ou, com sorte, possui um conhecimento restrito do conjunto

normativo. E mesmo os juristas no tm possibilidade, dentro das limitaes humanas, de

conhecer todo o conjunto de normas vigentes.

Fator tambm relevante para esta torrente de produo legislativa a necessidade que

o legislador tem em atender as demandas eleitoreiras. Assim, mesmo sem conhecimento do querealmente compe o nosso ordenamento, vo sendo produzidas mais e mais normas, de forma

inconsequente, baseada apenas no oportunismo.

Todos os dias surge a necessidade de criao de novas normas jurdicas. Isso acaba

por ser tornar um problema, pois o descaso e o despreparo dos agentes legisladores, editando

regras muitas vezes repetidas e desconexas privam a sociedade do conhecimento e aplicao das

mesmas.

Para entender essa falta de racionalizao legislativa de fundamental importncia oacesso a informaes precisas e uma anlise minuciosa do histrico normativo do ordenamento

jurdico ptrio. A consecuo do processo de consolidao das leis no tarefa simples. Para

entend-la necessrio iniciar um estudo desde os primrdios do ordenamento jurdico brasileiro

at a prtica de elaborao e execuo das normas vigentes.

A conscientizao da necessidade de se organizar o emaranhado jurdico brasileiro

impulsiona a busca de solues para os problemas que afligem o operador do Direito e a

sociedade no que se refere ao conhecimento das normas.


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O presente trabalho foi desenvolvido em quatro captulos. O primeiro tratar do

histrico do processo de consolidao das leis no Brasil. As iniciativas por parte do Poder

Executivo e Legislativo, observando as que obtiveram ou no xito.

No segundo captulo ser estudado o entendimento do surgimento do sistema jurdico

brasileiro. Em que consiste, quais os fundamentos que o norteiam, a observncia de seus aspectos

especficos como eficcia e validade de uma norma, a lgica jurdica, as anomias e antinomias e

como todas essas teorias contribuem para a elaborao legislativa. De que forma a prtica da

consecuo das normas influencia na eficcia do conjunto normativo e como a vigncia das

normas acarreta na necessidade da consolidao das leis. Os parmetros para o entendimento do

ordenamento jurdico brasileiro como balizador da problemtica da produo normativa.

Compreendido, num primeiro momento, o ordenamento jurdico, imperioso

observar o cumprimento da funo legislativa no que concerne competncia do Poder

Legislativo, especificamente quanto questo legiferante e a necessidade da consolidao das

leis.

Ser abordada a importncia da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, o processo de

consolidao das leis previsto no art. 59 da Constituio Federal de 1988 e, posteriormente,

regulamentado pela Lei Complementar n 95 de 1998, o histrico e a implementao do processode consolidao no Congresso Nacional, a participao do Poder Executivo. Quanto ao

procedimento consolidatrio ser observada a metodologia de pesquisa e levantamento das

normas para a delimitao do campo de trabalho, a lei matriz escolhida e sua justificativa, o

processo formal de consolidao das leis e a identificao das dificuldades do processo

consolidatrio para subsidiar uma proposta de metodologia padro a ser adotado no referido

processo.

Por fim, ser abordado como o processo de consolidao das leis acresce s medidasadotadas para a desburocratizao do Estado. A necessidade de vontade poltica para a

consecuo do processo e seus reflexos para a sociedade e os operadores do direito.

A metodologia de abordagem empregada para o desenvolvimento de trabalho foi

ancorada na tcnica bibliogrfica e documental.


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CAPTULO 1

A CONSOLIDAO DAS LEIS - CONTEXTO HISTRICO

Por fora de nossa tradio formalstica, o excesso legiferante vem de longa data no

pas. Antes mesmo de existir o povo, j existia o Estado1. A famlia real portuguesa, ao

desembarcar no Brasil em 1808, desembarcou tambm com a burocracia de sua corte na

bagagem, trazendo o Regimento elaborado em Lisboa com todo arcabouo administrativo e

jurdico pronto e acabado. Nascia, ento, um pas rigorosamente centralizado e regulamentado.

A partir da, a nossa histria se construiu por meio de expedio de leis, decretos,

portarias, onde tudo est expressamente regulamentado, acarretando no imobilismo centralizador

e na burocracia.2

1.1 A Iniciativa da Consolidao no Legislativo

O esforo por uma maior racionalizao da elaborao legislativa e pela consolidao

da legislao iniciou-se no Congresso Nacional, por meio do Projeto de Lei de n. 54-A-1967, de

autoria do Deputado Levy Tavares (MDB/SP). O referido projeto visava estabelecer uma

sistemtica legislativa codificando todas as normas jurdicas sobre determinado assunto.

Previa ainda a instituio de cdigos dos diferentes dispositivos legais e normas

regulamentares sobre determinadas matrias em um ato nico e tornava obrigatrio, quando da

moficao de qualquer item de diplomas legais, a publicao integral do dispositivo com as

referidas modifidaes, alcanando todos os decretos, decretos-lei, emendas constitucionais, atos

instituicionais e complementares, portarias ministeriais, ordem de servio, resolues ou decises

normativas de todos os rgos da administrao descentralizada e fundos geridos pelo Governo

Federal.O cumprimento deste procedimento estaria a cargo do Ministrio da Justia em

conjunto com a Imprensa Nacional que designaria comisso para o levantamento das inovaes

legais e a elaborao das instrues legais para o cumprimento da sistemtica.

Para o autor o projeto se justificava, pois verificava-se um verdadeiro emaranhado

legislativo tornando dificil a orientao pblica, pois para se saber se a norma prevalecia em sua

1

BELTRO, Helio. Descentralizao e Liberdade. 3.Ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia/Instituto HlioBeltro. 20022IDEM


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real expresso, necessitava-se de diversas consultas. Tinha-se, j naquela poca, uma atividade

legiferante assistemtica, conflitante, de difcil acesso e estudo, o que tornava as relaes

econmicas e sociais do pas desordenadas.

O Poder Pblico, para o Dep. Levy Tavares, tinha a obrigao de fomentar a direo

da sociedade de diversas formas. Sendo a codificao dos diferentes dispositivos sobre

determinada matria em um nico ato, um procedimento indispensvel e inadivel para

ordenao da orientao pblica e para regularizao da pletora legislativa intensa e anrquica.

No entanto, o projeto foi rejeitado na Comisso de Constituio e Justia por

unanimidade. Segundo o relator da matria, Deputado Mata Machado (MDB/MG, apesar de ser

inegvel a necessidade e utilidade da medida sujerida, o referido projeto eivava de injuridicidade,

in verbis:

I a juridicidade do Projeto discutvel, porque:a) no se trataria de propriamente de uma codificao , no seu

significado tcnico, mas antes, de simples consolidao ou de meracoordenao de preceitos legais: a codificao orgnica e inovadoraalm de se referir a ramo determinado e nico de direito, rationemateriae;

b) as emendas constitucionais so, por sua natureza, anexadas ao texto daConstituio, valendo, hierarquicamente, tal como esta, onde no se

compreender a sua incluso em qualquer cdigo ou suposta codificao;c) tambm no seria de boa tcnica misturarem-se a dispositivos legaisportarias, ordens de servio, resolues, etc., cujo o poder normativo seesgota, passadas as conjunturas que pretendam regular ou sobre queincidam tais regras.(...)

Em face das razes expostas, somos pela rejeio do Projeto n54 de 1967,embora no se possa inquin-lo de inconstitucionalidade.3

Em 1970, o Deputado Henrique Turner (ARENA/SP), por meio do Projeto de Lei

Complementar n. 68/1970, reabriu a discusso do tema junto Cmara dos Deputados. O referido

projeto tinha escopo de regulamentar o processo legislativo, as normas tcnicas para numerao,alterao, redao e controle das leis.

O Projeto surge em uma fase em que o Poder Executivo se encontrava fortalecido

devido ao Regime Autoritrio e o Poder Legislativo buscava o seu fortalecimento por meio da

Reforma do Congresso. Observa-se, naquela poca, o agigantamento do Executivo e em

conseqncia o prejuzo do Legislativo. Nessa perspectiva, criava um esforo nacional e poltico

para guarnecer o Poder Legislativo de iniciativas no sentido de transformar e enrijecer as funes

legislativas.


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A extensa e extraordinria justificativa do referido Projeto o Deputado Henrique

Turner demonstra a necessidade, antes da reforma do legislativo, da reforma legislativa.

A tarefa da reforma legislativa nos parece mais transcendental e urgente do quea reforma do Legislativo, eis que, diz respeito ao interesse mais pronto eimediato do povo.Mesmo que ainda no tivssemos procedido reestruturao do Congresso,deveramos concentrar foras e esforos na reformulao legislativa, procurandoracionalizar a legislao, at mesmo antes de agilizar o processo legislativo. Emoutras palavras: aprimorar o produto, antes de cuidar da produo 4.

Tal afirmao se faz no sentido de ter se identificado uma imensa floresta legislativa,

capaz de desorientar at o mais operoso e documentado dos juristas. Para Turner a legislao

havia se agigantado progressivamente, tornando-se tumulturia e anrquica, devendo assim,naquela ocasio, dar prioridade absoluta reforma legislativa no intuito de desfazer a gigantesca

torre de babel em que se havia transformado a legislao.

Defendia que o equacionamento da reforma legislativa partiria da localizao e

identificao dos piores dos pecados fundamentais do mundo da legislao: acelerao do

processo legislativo para acompanhamento econmico-social do pas e a identificao do que est

realmente em vigor.

Enquanto se acelera o processo ao nascimento da lei, encurta-se o de sua vida,ao mesmo tempo em que, paradoxalmente, diminui-se a certeza quanto efetividade de sua morte. (...) na enxurrada das leis antigas e atuais se torna cadavez mais difcil identificar, localizar e distinguir as revogadas das vigentes, porfora de ser a clusula revogam-se as disposies em contrrio inventarianteinidnea no processo de sucesso das leis.5

Na tentativa de corrigir os males bsicos da legislao que o referido parlamentar

apresenta o Projeto de Lei Complementar n. 68/1970. No texto do projeto ressaltava-se a

necessidade da determinao, atualizao, ordenao e consolidao dos textos legais existentes.

Para esse fim, a Presidncia da Repblica, os Ministrios e as entidades da AdministraoPblica indireta, no prazo de noventa dias, procederiam ao exame, triagem e seleo das leis,

decretos-lei, com a perspectiva de agrupar, atualizar e consolidar em projetos de lei, os que em

vigor, tratam do mesmo assunto ou de assuntos vinculados por relao de pertinncia, conexo ou

afinidade. Tais projetos deveriam ser encaminhados ao Congresso Nacional no prazo de sessenta

dias.

3Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 02 de Julho de 1967, pg. 2817.4

Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 25 de setembro de 1970, pg. 4826.5IDEM.


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Apesar da apresentao de um projeto inovador, com termos adequados que

possibilitaria a reforma legislativa, o projeto sequer chegou a tramitar pelas comisses temticas

da Cmara, sobejando, devido inrcia de sua tramitao, no seu arquivamento ao final da

legislatura.

Passado seis anos, o Deputado Cunha Bueno (ARENA/SP), reproduz o Projeto de Lei

Complementar n. 68/1970, de autoria do Deputado Henrique Turner. O projeto passou a tramitar

na Cmara dos Deputados atravs do Projeto de Lei Complementar n. 83/1976.

A justificao do projeto transcreveu na ntegra a justificao do projeto que o

ensejou, reiterando a necessidade de uma imediata reforma legislativa na forma da proposio

apresentada, como nica soluo possvel e exeqvel para por termo ao cipoal de leis e demais

diplomas de hierarquia inferior, que tumultuam de maneira autenticamente subversiva o universo

jurdico-legal brasileiro.6

Aps a deliberao do referido projeto na Cmara, foi aprovado por unanimidade

pelos parlamentares, com a justificativa de que vivamos num pas onde prevalecia uma incontida

fria legiferante e sem qualquer mecanismo de controle de todas as categorias de diplomas

legais, o que por meio da proposio supra mencionada, criaria condies para racionalizar,

ordenar e aprimorar o processo de controle de nascimento, vida, sucesso e morte das leis.No entanto, o texto no foi acolhido pelo Senado Federal por vcio insanvel de

inconstitucionalidade. Para o Relator da matria, Senador Helvidio Nunes (PDS/PI), na Comisso

de Constituio e Justia daquela casa, a iniciativa do projeto no deveria ter sido por meio da

Lei Complementar, pois a proposio no explicitava o dispositivo objeto de complementao

que teria que ter consignao constitucional e ainda, fora do permissivo constitucional, no h

como identificar ou estabelecer outras modalidades, outras fontes que legitimem a iniciativa da

proposio.7

O Senador Marco Maciel (PDS-PE), em 1983, retoma a discusso do tema, agora

iniciado no Senado Federal, por meio do Projeto de Lei do Senado n. 130/1983, que estabelecia

normas gerais de elaborao legislativa.

O autor, justificando a proposio pe em evidncia o problema da multiplicao de

nosso acervo legislativo como elemento complicador na vida nacional e como fator de

6Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 03 de agosto de 1976, pg. 64587PORTO, Walter Costa. Racionalizao Legislativa. Braslia: Fundao Petrnio Portela, 1984, pg.22


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insegurana do indivduo em suas relaes entre si ou com o Estado, face decorrente

dificuldade em saber qual o direito legislado vigorante.

O parecer do Senador Roberto Campos (PDS/MT) ao Projeto de Lei do Senado n.

130/1983, na Comisso de Constituio e Justia do Senado, demonstrou que havia

obrigatoriedade de racionalizar a tcnica legislativa, melhorando a elaborao das normas legais,

uniformizando a sua linguagem e sua expresso grfica, mas ao mesmo tempo, elaborando as

codificaes, indispensvel reedio peridica dos textos alterados.

Mesmo com esforo do Senador Marco Maciel, o referido projeto no obteve o

interesse poltico necessrio para sua aprovao, sendo arquivado no final da legislatura.

Somente em 1989 que a matria retoma discusso no Congresso Nacional. Aps a

promulgao da Constituio Federal em 1988, o Deputado Koyo Iha (PSDB/SP), apresenta o

Projeto de Lei Complementar n. 123/1989, no intuito de regulamentar o artigo 59 da Carta

Magna, com a seguinte ementa: Disciplina a elaborao, redao, alterao e consolidao das

leis, nos termos do pargrafo nico do artigo 59 da Constituio Federal.8

A tramitao do projeto foi excessivamente morosa, em razo das diversas

intempries que constam do processo legislativo, tais como: arquivamento ao final da legislatura,

desarquivamento no incio da legislatura seguinte, sucessiva redistribuio a novos relatores,apensamento de novas proposies, retirada de pauta, adiamento de votao.

Apesar de toda morosidade, os parlamentares se conscientizam da necessidade de

regulamentao da matria, conforme expe o Deputado Nilson Gibson (PSB-PB), em seu

parecer final, aprovado em Plenrio:

(...) a matria enfocada na proposio h muito motivo de fundadapreocupao nos meios jurdicos, parlamentares e at da sociedade brasileiracomo um todo. O crescimento descontrolado de nosso acervo legislativo a todos

preocupa.Tanto isso verdade que computam-se j vrias tentativas, seja nesta Casalegislativa ou na Cmara Alta, de estabelecer-se uma sistemtica legislativa quedetenha a inflao legislativano pas. J em 1967, ou seja, h 30 (trinta) anos,tem-se notcia de proposio neste sentido.Assim, a proposio em tela, plena de constitucionalidade e juridicidade, almde elaborada em primorosa tcnica legislativa, vem justamente preencher estaimperdovel lacuna de nosso ordenamento, a par de efetivar o preceito contidono art.59, pargrafo nico, da Constituio.9

8Dirio do Congresso Nacional, 28.06.1989. p.5669.9Dirio da Cmara dos Deputados, 25 de novembro de 1997, p.38215


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Finalmente um Projeto de Lei Complementar n. 123/1989 aprovado pelas duas

Casas, Cmara dos Deputados e Senado Federal, que depois de toda tramitao a proposio foi

aperfeioada e ensejou na publicao da Lei Complementar n. 95, de 26 de fevereiro de 1998,

que dispe sobre a elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis, conforme

determina o pargrafo nico do art. 59 da Constituio Federal, e estabelece normas para a

consolidao dos atos normativos que menciona.

Em 1997, por iniciativa do ento Presidente da Cmara dos Deputados, Michel Temer

(PMDB/SP), processou-se um estudo sobre a relevncia da consolidao das leis brasileira e,

constatada a importncia da matria, decidiu-se criar um Grupo de Trabalho para proceder a

consolidao da legislao federal.

Para tanto, cumpriu-se as determinaes do inciso I do artigo 14 da Lei

Complementar n. 95/1998, atravs da apresentao do Projeto de Resoluo n.192/1998, do

Poder Legislativo, transformado na Resoluo n. 33/1999, que se alterou o Regimento Interno da

Cmara dos Deputados, instituindo tramitao especial aos Projetos de Lei de Consolidao e

assim, criou-se o Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis com atribuio de apreciar os

referidos projetos.

Em 1999, o Presidente da Repblica, apresenta Cmara dos Deputados, Projeto de

Lei Complementar n. 23/1999, no intuito de alterar a Lei Complementar n. 95/1998, com a

justificativa de que a referida legislao ocasiona controvrsias, por no contemplar soluo

continuidade da fora normativa dos comandos legais revogados, que tenham sido includos na

consolidao. A referida proposio originou a Lei Complementar 107, de 26 de abril de 2001.

Em 2007, foi reinstalado o Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis GTCL no

mbito da Cmara dos Deputados com a determinao de concluir o processo consolidatrio. No

mesmo ano, o Senado Federal, seguindo exemplo da Cmara dos Deputados, aprovou a

Resoluo n. 23/2007 para alterar o Regimento Interno da Casa no sentido de inserir rito especial

para tramitao dos Projetos de lei de Consolidao.

1.2 O Esforo para Consolidao no mbito do Poder Executivo

A primeira iniciativa consolidao no Poder Executivo inicia-se em 1974 com a

posse do presidente Ernesto Geisel. Na primeira reunio de seu Ministrio, profere discurso

salientando a necessidade de se estagnar a produo desordenada de normas jurdicas, in verbis:


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Outra preocupao que assalta, desde logo, o Governo diz respeito excessivamultiplicidade de leis, decretos e regulamentos, muitas vezes dificultando ainterpretao e a correta aplicao. E acrescentou que seria empreendidogrande esforo para a necessria consolidao e, em certos casos, atualizao.10

O Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento, aprovado pela Lei n. 6151, de 04 de

novembro de 1974, estabelecia as diretrizes e prioridade do Governo Geisel, que dentre outras

medidas, previa a consolidao e atualizao legislativa, no intuito de reduzir e sistematizar as

normas existentes, bem como a sua elaborao.

Naquele Governo foi proposto pelo Ministrio da Justia o desenvolvimento de um

Sistema Nacional de Consolidao Legislativa. No se ouviu falar ou se registrou qualquer

iniciativa de aplicao do referido Sistema.Com a gesto do Presidente Joo Figueiredo,1979-1985, por meio de seu Programa

Nacional de Desburocratizao, a consolidao das leis volta a ser uma prioridade para o

Governo Federal.

O Programa busca desburocratizar, ou seja, modificar a prpria estrutura do poder e a

forma pela qual ele exercido dentro da Administrao. Dentre diversas outras medidas, procura

alcanar as origens da burocratizao, examinando o arcabouo institucional e normativo que dita

o comportamento da Administrao, bem como, refundir o prprio texto das leis, decretos eregulamentos, para deles extirpar as marcas herdadas de nosso passado colonial.11

Por meio do Decreto n. 85.022, de 11 de agosto de 1980, publicado o primeiro ato

formal do Executivo no sentido sistematizao das normas federais. Cria-se no mbito do

Ministrio da Justia, Comisso Especial, para promover a edio de compilaes atualizadas da

legislao em vigor e seu posterior aprimoramento e consolidao.

A criao da Comisso Especial se justificava pela dificuldade do conhecimento,

entendimento e aplicao da legislao em vigor devido multiplicidade de leis, decretos e

regulamentos, normalmente superpostos e paralelos; pela necessidade de instituir uma nova

tcnica legislativa na elaborao de textos legais; e especialmente, para o desenvolvimento da

democracia brasileira, atravs da compilao, atualizao e consolidao legislativa. Tal

Comisso era composta por cinco membros, tendo como Presidente e Vice, respectivamente, os

Ministros Abi Ackel e Hlio Beltro, (Ministro da Justia e Ministro Extraordinrio para a

10

BRASIL. Presidente (1974 1979: Ernesto Geisel). Discursos: 1974-1978. Braslia: Assessoria de Imprensa eRelaes Pblicas da Presidncia da Repblica, 1975.11Desburocratizao; idias fundamentais. Braslia, Programa Nacional de Desburocratizao, 1982. p.12.


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Desburocratizao), responsveis pelo desenvolvimento e aperfeioamento da criao da

comisso.12

Das tarefas de que se ocupou a Comisso, uma foi considerada fundamental: o estudo

e a proposta de adoo de normas de tcnica legislativa e dos processos de tratamento de

informao necessrios consolidao legislativa vigente e manuteno atualizada. Os

trabalhos da Comisso Especial levaram a edio de oito compilaes concludas, entre elas as

que tratavam da legislao referente locao, arrendamento de imveis, desapropriao,

sucesses, entorpecentes, eleies e partidos.

Posteriormente a iniciativa ora apresentada, s se ouviu falar em outra ao do Poder

Executivo, aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, com o advento da Lei

Complementar n. 95/1998 onde ocorreu a conjugao de esforos da Subchefia para Assuntos

Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.

O trabalho de consolidao teve incio no mbito da Presidncia da Repblica por

meio de uma Comisso na Casa Civil que tinha como Presidente o atual Ministro do Supremo

Tribunal Federal, Gilmar Ferreira Mendes e como Coordenador Executivo o atual Ministro do

Tribunal Superior do Trabalho, Ives Gandra Martins Filho.

Em 2002, por meio da publicao do Decreto n.4176, de 28 de maro de 2002, foideterminada a instituio do Grupo Executivo de Consolidao dos Atos Normativos, com a

atribuio de coordenar e implementar os trabalhos de consolidao dos atos normativos no

mbito do Poder Executivo e das Comisses Permanentes de Consolidao e Reviso de Atos

Normativos, no mbito dos Ministrios e dos rgos da Presidncia da Repblica, com a

atribuio de proceder ao levantamento dos atos normativos pertinentes sua esfera de atuao

das entidades a eles vinculadas, no intuito de consolidar os textos legais.

O referido Decreto tratava de todos os procedimentos tcnicos jurdicos eadministrativos a serem adotados para elaborao dos projetos de lei de consolidao e de seu

encaminhamento ao Congresso Nacional.

Por meio da Portaria n 11, de 29 de abril de 2002, foi institudo o Grupo Executivo de

Consolidao dos Atos Normativos na Casa Civil da Presidncia da Repblica, designando o Dr.

Jos Antnio Dias Toffoli, como supervisor e a Dra. Clia Cristina dos Santos Silva como

coordenadora executiva.

12DIRIO OFICIAL DA UNIO, publicado em 12/08/1980, Seo 2, pg. 015930. Decreto n.85.022, de 11 deagosto de 1980.


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Criadas as Comisses Ministeriais e aps o levantamento da legislao pertinente em

vigor, foram elaborados anteprojetos de lei de consolidao para anlise do Grupo Executivo de

Consolidao dos Atos Normativos da Casa Civil que, caso apropriados, eram encaminhados ao

Congresso Nacional para publicao e consulta pblica.

O Grupo Executivo de Consolidao dos Atos Normativos e das referidas Comisses

Permanentes concluram na apresentao Cmara dos Deputados de doze Projetos de Lei de

consolidao, versando sobre variados temas: servios de telecomunicaes; previdncia social,

trabalho; transportes; regime jurdico dos servidores do servio exterior; terras devolutas e

colonizao; agricultura e abastecimento; radiodifuso e postal; estrangeiros; planos de benefcio

e custeio da previdncia social e organizao da seguridade social; trnsito; petrleo; cultura.

Os projetos encontram-se em tramitao na Cmara dos Deputados, salientando que aps

a reinstalao do Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis GTCL, em 2007, no mbito da

Cmara dos Deputados os projetos foram tidos como prioritrios e esto sendo deliberados


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CAPTULO 2

O ENTENDIMENTO DO SISTEMA JURDICO BRASILEIRO

Quando se estuda a tcnica de interpretao sistemtica do Direito, parte-se do

princpio de que o Direito no pode ser interpretado tendo por base uma regra isolada, mas sim,

como parte integrante de um conjunto normativo, formado juntamente com as demais regras

jurdicas em uma harmonia lgica.

Quando se trata da norma como elemento principal para definio do Direito, a

concluso de que a norma em si, no suficiente para a caracterizao do Direito.As normas jurdicas no podem ser vistas e analisadas de forma isolada, mas sim

interpretada como parte integrante de um grande sistema, concatenado logicamente com as outras

regras, princpios e normas, chamado de ordenamento jurdico.

Em outras palavras, a norma jurdica se revela a partir do ordenamento jurdico, e no

o inverso. Ou seja, no existem ordenamentos porque h normas jurdicas, mas existem normas

jurdicas porque h ordenamento.

Ao tratar da definio da norma jurdica, Bobbio entende que toda aquela cuja

execuo garantida por uma sano externa institucionalizada13. Ora, isso nos direciona

concepo de Direito como ordenamento jurdico, pois ao propor a definio do Direito atravs

da noo de sano organizada, no se faz possvel analisar a norma como elemento

individualizado.

A crtica principal feita por Norberto Bobbio teoria da norma quando tenta

caracterizar o Direito a partir da norma jurdica isoladamente a de que os critrios utilizados so

inconcludentes, como o critrio formal, que tenta caracterizar o Direito a partir de algum

elemento estrutural da norma jurdica, podendo ser positiva ou negativa, abstrata ou concreta,

categricas ou hipotticas; o critrio material, que se extrai do contedo das normas; o critrio do

sujeito que pe a norma, que entende como jurdicas as normas de um poder soberano; e o

critrio do sujeito ao qual a norma destinada, que tenta caracterizar a norma como jurdica a

partir de seu destinatrio, qual seja, o sdito ou o juiz.

13

BOBBIO,Norberto. Teoria do ordenamento Jurdico. Traduo Cludio de Cicco e Maria Celeste C. J. Santos.So Paulo: Polis; Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1989, p. 27.


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Todos estes critrios foram considerados inconcludentes, porque todos e qualquer um

deles escapam singularidade da norma e chegam de forma objetiva totalidade do

ordenamento.

Assim, o Direito entendido como Direito objetivo pressupe um sistema normativo

complexo e no a norma jurdica separadamente. Portanto, a teoria do ordenamento jurdico a

nica capaz de solucionar os problemas propostos quando h a norma sem sano, ou o problema

da eficcia da norma jurdica.

O ordenamento jurdico indica a unidade, formando assim um sistema hierrquico,

ameaado algumas vezes pela ausncia de normas ou anomia, e outras pelo excesso e

conseqente conflito entre elas ou antinomia. A existncia de uma hierarquia de normas, no

busca apenas dirimir conflitos entre normas emanadas de diferentes fontes, mas sim encontrar

uma racionalidade entre as normas.

A coerncia do ordenamento jurdico pressupe mecanismos para a superao de

antinomias e de anomias. A sua eficcia e a legitimidade s existe quando est em consonncia

com os anseios da populao, assim, toda norma que no atende os anseios bsicos de uma

coletividade deve ser rejeitada. O objetivo precpuo da norma jurdica servir como instrumento

de transformao social, promovendo a eliminao das desigualdades e iniqidades.A completude do ordenamento jurdico um dos aspectos de grande relevncia no

mbito jurdico, mas que gera grande controvrsia. Norberto Bobbio define assim a completude.

Por completude entende-se a propriedade pela qual um ordenamento jurdicotem uma norma para regular qualquer caso. ...completude significa falta delacunas. Em outras palavras, um ordenamento completo quando o juiz podeencontrar nele uma norma para regular qualquer caso que se lhe apresente, oumelhor, no h caso que no possa ser regulado com uma norma tirada dosistema.14

Entende-se assim, que um ordenamento jurdico pode ser considerado completo

quando no existem lacunas, quando o sistema compreende tanto a norma que probe quanto a

que permite determinado comportamento.

A idia do conflito normativo no ordenamento jurdico , antes de mais nada, gerada

pelo positivismo, quando imprime grande importncia transcrio da norma em texto de lei, ou

leis escritas, como importante motivador de conduta do homem moderno em sociedade. Assim

preconiza Maria Helena Diniz:

14

BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento Jurdico.Traduo Cludio de Cicco e Maria Celste C. J. Santos. Sopaulo: Polis; Braslia: Editora Universidade de Brasilia, 1989. P.115


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Foi preciso que o direito fosse concebido como um sistema normativo para que aantinomia e sua correo se revelassem como problemas tericos. A antinomiajurdica aparece como um elemento do sistema jurdico e a construo dosistema exige a resoluo dos conflitos normativos, pois todo sistema deve epode alcanar um a coerncia interna.O problema cientfico do conflito normativo uma questo do sculo XIX,surgindo com o advento do positivismo jurdico e da concepo do direito comosistema, que criam condies para o aparecimento de teses em torno dacoerncia ou incoerncia (lgica) do sistema jurdico e da questo da existnciaou inexistncia de antinomias jurdicas.15

A positivao das normas, como parte integrante da realidade legislativa brasileira,

traz tona o fenmeno da antinomia jurdica, pois que a produo normativa acompanha o

surgimento de novos fatos que necessariamente devem ser previstos por novas normas jurdicas eassim sucessivamente.

2.1 A Elaborao Legislativa

A produo de leis derivada muitas vezes do descuido ou do oportunismo. Marcada

pelo improviso, pela sobreposio de alguns textos sobre outros, pelo acrscimo ou subtrao de

enunciados, enumerados, pargrafos ou incisos, com consideraes implcitas ou nebulosas,

muitas das quais incompatveis ou obscuras, que causam incerteza e insegurana no momento de

individualizao da norma, e ainda uma desorientao no operador do Direito, quando no

consegue definir qual a melhor interpretao seguir, ou no entendimento dos direitos e deveres ao

cidado comum.

O surgimento das antinomias jurdicas devido ao ordenamento jurdico mutvel,

dinmico, acompanhando as mudanas e situaes fticas inerentes sociedade moderna,

obrigando o operador do direito a propor frmulas para solucionar o conflito normativo e manter

a unidade lgica do sistema.

H que se admitir a existncia de uma pluralidade de fontes da norma, provenientes

tanto do parlamento quanto dos outros setores de poder e da sociedade, poderes estes que devem

se harmonizar, sem desprezar a reserva de atribuies e a necessidade do ideal andamento para

validade, eficcia e legitimidade da norma, orientada pelo devido processo legal, bem como pelos

princpios dele decorrentes.

15

DINIZ, Maria Helena. Conflito de Normas. So Paulo. Saraiva, 2001. P. 6


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Como conseqncia da atual proliferao legislativa, no como um problema

brasileiro, mas dos tempos modernos, podemos observar que o processo de elaborao legislativa

no se caracteriza pela sistematizao, correspondendo muito mais a um processo tpico,

dinmico e voltado para o futuro, prtica corriqueira com o advento do fenmeno da globalizao

e da guerra de interesses econmicos. Alm disso, a lgica do Legislativo poltica, o que

naturalmente dificulta a sistematizao ideal imposta pela tcnica jurdica de elaborao de leis e

exige uma reflexo do sistema de individualizao normativa.

2.2 A Necessidade da Consolidao

O excesso de normas um de nossos maiores problemas, um resultado direto denossa tradio jurdica. O direito brasileiro fortemente derivado do sistema italiano, bero do

positivismo jurdico, tendo como princpio sistemas processuais que visam equilibrar as partes

litigantes atravs da criao de leis estanques, que no evoluem no mesmo compasso da

sociedade. Resulta da, a necessidade de uma criao legislativa intensa, no sentido de

acompanhar as mudanas ocorridas em um mundo cada vez mais dinmico.

A enorme quantidade de leis diretamente decorrente do poder que um Estado tem

em edit-las, e para que este seja mais cuidadoso quando da elaborao de normas, deve-selimitar as possibilidades deste legislar, ou, quando no, de criar procedimentos eficazes de

consolidao dessas normas, no sentido de possibilitar o fortalecimento da democracia,

diminuio da morosidade da justia e efetivao e conhecimento com mais facilidade de direitos

e deveres.

Toda vez que alguma questo aflige a sociedade, ressurge a idia de que preciso

criar leis para regulamentar o tema. Entretanto, uma anlise da legislao brasileira prova que j

temos leis demais e as existentes, se devidamente aplicadas, conseguem dirimir o conflito.Segundo levantamento da Casa Civil (TABELA 1) em 2007, no Brasil existem

175.429 normas federais, entre leis, decretos-leis, instrues normativas, comunicados, portarias

e resolues. A maioria no tem mais utilidade, pois so conflitantes com leis posteriores ou com

a prpria Constituio Federal de 1988, esto ultrapassadas ou no tm mais efeito prtico na

vida do cidado.


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TABELA 1

LEVANTAMENTO DOS ATOS EDITADOS NO PERIODO DE 1989 A 2007

TIPO DE ATO EM VIGOR REVOGADOS TOTAL

LEIS 11.266 1.067 12.333

DECRETOS 11.547 121.805 133.352

DECRETOS-LEI 11.593 831 12.424

DECRETOS LEGISLATIVOS 5.849 40 5.889

LEIS COMPLEMENTARES 113 15 128

DECRETOS SEM NMERO 10.948 232 11.180

MEDIDAS PROVISRIAS 123 - 123TOTAL 51.439 123.990 175.429

Fonte: Setor de Referncia Legislativa da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica- FEV/2007

No Brasil, vivemos imersos na cultura da produo de leis. Sob presso do eleitorado

e da imprensa, parlamentares redigem um grande nmero de normas muitas sem necessidade.

Para se ter uma idia de nossa produo legislativa, segundo o Centro de Documentao e

Informao da Cmara dos Deputados, na ltima legislatura foram aprovadas 14 emendas

constitucionais, 8 leis complementares, 762 leis ordinrias e 3.687 decretos legislativos.Pesquisas sobre o ordenamento brasileiro mostram a extenso da base normativa

brasileira, uma exorbitncia que afronta qualquer critrio de racionalidade, apresentando um

quadro preocupante, seja devido aos diversos instrumentos normativos, seja pela proliferao

legislativa.

A proliferao legislativa combinada com as mazelas do processo legislativo, como a

omisso do legislador em relao regulamentao de matrias cruciais; as peculiaridades do

ordenamento, entremeado de medidas excepcionais; a utilizao da tcnica de revogao tcita,criando incertezas e duplicidade; o costume de elaborao de lei extravagante; e a ausncia de

prtica de republicao de leis alteradas substancialmente, so fatores que levam criao de um

ordenamento jurdico inseguro, comprometendo a materializao dos direitos e a inviabilidade da

aplicao da legislao em um fato concreto.

A confuso do ordenamento jurdico reflete na prpria sociedade. As normas seguem

a evoluo da sociedade e se alimentam pelo mesmo processo histrico de desenvolvimento, para

alm da linha cronolgica de um tempo contnuo.


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freqente que a elaborao legislativa seja empreendida pelo simples motivo de que

a lei em tela envelheceu, cumpriu seu tempo ou no responde mais s exigncias modernas. Ou

ento, pelo fato da produo normativa ter sido pela tomada do improviso, pelo proselitismo, pelo

clientelismo, pelo imediatismo e por uma longa srie de vcios que tornaram a produo das leis

uma ao poltica irrefletida e desarrazoada.

Em meio ao cipoal jurdico que se formou devido s diversas prticas adotadas no

processo de elaborao legislativa ou por sermos adaptos a vertente romanista do direito que

tem como princpio elaborao de crescente quantidade de leis paralelas sobre o mesmo assunto,

o caos no ordenamento jurdico mostrou a sua face, e a idia de consolidao de leis foi

recuperada, como soluo possvel para algo absolutamente fora de controle.

O trabalho de consolidao das leis cumprir o importante papel de quebrar

paradigmas. J est comprovado que produzir leis s no basta. preciso torn-las aplicveis, por

meio de um amplo trabalho para saber o que j temos e o que realmente precisamos. Para chegar

a um resultado efetivo a consolidao da legislao, que nada mais do que deixar apenas uma

lei que regule todos os aspectos de um assunto, revogando todas as anteriores. No cabe a

consolidao alterar as leis e sim organiz-las de forma a no gerar dvidas ou contradies.

A tarefa de organizar leis e mant-las complexa, demorada e exige fundamentao econtinuidade. A consecuo de um trabalho expressivo no campo da consolidao de leis exige

uma criteriosa investigao tcnica no mapeamento, na compilao e identificao das normas

que sero objeto de consolidao.

Observando a necessidade da integrao e sistematizao das normas existentes, a

existncia de conflito aparente de normas jurdicas vlidas e vigentes, a prtica legislativa deve

estar constantemente submetidas aos juzos de razoabilidade, proporcionalidade e de efetividade,

enfrentando o desafio de encontrar formas e modos de imprimir um mnimo de racionalidadenum quadro que j se encontra catico. O resultado ser a prpria constituio do ordenamento

jurdico, reconstruindo-o de maneira lgica, convertendo o produto legislado em uma descrio

coerente e harmnica do Direito.

Nesse panorama foi que o Congresso Nacional, a partir da previso do art. 59,

pargrafo nico, da Constituio Federal, verificou a necessidade de um sistema jurdico mais

coeso e resolveu regulamentar a consolidao das leis por meio da Lei Complementar n 95, de


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CAPTULO 3

A CONSOLIDAO DA LEGISLAO FEDERAL

Verifica-se hoje que o ordenamento jurdico ptrio um emaranhado que antes de

esclarecer o operador do Direito e facilitar o acesso do cidado comum, confunde, vez que deixa

anlise uma gama de normas obsoletas, repetitivas e, em alguns casos, at contraditrias. Esse

exagero de diplomas legais constitui um dos maiores entraves para o entendimento do

ordenamento jurdico. Entretanto, o resultado direto de uma produo legislativa desenfreada,

que evolui em completa desarmonia com o cipoal de leis j existentes.

Entre as leis vigentes, existe uma grande maioria que conflita entre si, ou com a

prpria Constituio Federal. Algumas se encontram revogadas tacitamente, outras so

declaradas inconstitucionais, e ainda h as que perderam seu objeto por serem temporrias,

desconhecidas ou esparsas, no justificando a sua permanncia no ordenamento jurdico

brasileiro.

A consolidao a reunio, em um nico diploma legal, de toda legislao pertinente

a um mesmo assunto, de forma sistematizada, com objetivo de suprimir dispositivos conflitantes,repetitivos, desatualizados, procedendo-se revogao formal das leis incorporadas. Seu objetivo

precpuo evitar a confuso de textos contraditrios, eliminar os preceitos ultrapassados, revisar

e organizar as normas existentes sobre um mesmo assunto, e condens-las em uma s lei,

evitando que se sustente a morosidade da justia, a aplicao inadequada de penas e a

impunidade.

Consolidar no se trata de alterar a legislao, mas compilar os vrios textos legais

para simplificar o manuseio e a pesquisa. O trabalho de consolidao tem por base experinciasde outros pases que tambm possuem legislao volumosa. A consolidao constitui a frmula

de eliminar a pluralidade de textos legais antigos e mal coordenados entre si, substituindo-os por

um nico texto sem introduzir alteraes no mrito da legislao.

Outro fator a ser observado a garantia da continuidade normativa dos diplomas

revogados por consolidao, deixando-se claro que as leis novas que tratem de matria j

abordada por leis existentes, devero apenas alterar os dispositivos destas e no criar legislao

extravagante.


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3.1 O Cumprimento da Funo Legislativa

A separao dos poderes um dos prncipios da democracia moderna, fundamentadapelas teorias John Locke16 e de Montesquieu17 que tinham o intuito de buscar a proteo da

liberdade individual e aumentar a eficincia do Estado. O princpio da diviso dos poderes

determina que cada um deles atue dentro de sua esfera de atribuies, sem se interpenetrarem,

harmonizando as suas atividades para atingirem um objetivo comum: o bem pblico.

A teoria de Montesquieu demonstrou que para a existncia da democracia deve subsistir a

separao dos poderes, desconcentrar os poderes das mos de um s. Criou-se um mecanismo

que impede a concentrao de poderes, onde cada uma das funes do Estado estaria sobre a

incumbncia de um rgo ou de um grupo de rgos, ou seja quem legisla o Poder Legislativo,

a funo jurisdicional pertence ao Poder Judicirio e a admnistrativa ao Poder Executivo, no

entanto, podendo se controlarem entre si. Este mecanismo foi aperfeioado posteriormente com a

criao de mecanismo de freios e contrapesos, onde os trs poderes, primordialmente com

funes legislativas, administrativas e judicirias, passam a ter uma funo fiscalizatria,

criando-se mecanismos com a possibilidade de se controlarem.

O Poder Legislativo o rgo legitimado a representar todo o povo na elaborao das

normas jurdicas que regero a vida da sociedade politicamente organizada. Eis a chamada

democracia indireta, ou representativa, na qual, em virtude da impossibilidade bvia de reunio

de todo o povo em uma assemblia legislativa, outorga-se a alguns indivduos, escolhidos

mediante um processo em que seja assegurada a livre concorrncia ao cargo de legislador, o

poder de decidir quando e como alterar a ordem jurdica qual toda a sociedade encontrar-se-

submetida.

O Poder Legislativo bastante criticado por diversos setores da sociedade, seja devido ao

montante de leis em vigor, ou a morosidade da tramitao dos projetos no Congresso Nacional.

O Poder Legislativo busca equacionar as crticas e os problemas do ordenamento jurdico

brasileiro. A ao do Poder Legislativo amparada pelo art. 59, da Constituio Federal, ao

estabelecer as espcies normativas do processo legislativo, previu que a Consolidao das Leis

seria regulamentada por meio de lei complementar, aprovada 10 anos depois pelo Congresso

16LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo. Traduo E. Jacy Monteiro. So Paulo Ibrasa, 1963. Clssicos daDemocracia, 11. 157 p.17

MONTESQUIEU. Do esprito das leis. In: Os Pensadores, V. XXI, Abril, 1973, p. 247.


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Nacional Lei Complementar n 95/1998 e aperfeioada pela Lei Complementar n 107/2001.

No entanto, passadas duas dcadas da promulgao da Constituio de 1988, ainda temos um

cenrio crtico e catico em nosso ordenamento jurdico.

3.2 Os Procedimentos Tcnicos Jurdicos no processo de Consolidao das Leis

A Lei de Introduo ao Cdigo Civil, Decreto-Lei n 4657 de 4 de setembro de 1942,

foi publicada pelo ento Presidente da Repblica Getlio Vargas, juntamente com seus ministros

Alexandre Marcondes Filho e Oswaldo Aranha e explica detalhadamente os casos diversos em

que as leis sero aplicadas e sob qual tica. Ela faz apontamentos quanto ao prazo mnimo para

que uma lei entre em vigor, casos para outras naes ou nacionalidades, excees e

desconhecimento das leis entre outros casos gerais. Define ento, em seus primeiros artigos a

vigncia, temporalidade, omisso e interpretao da lei, seno vejamos:

O Presidente da Repblica, usando da atribuio que lhe confere o artigo 180 daConstituio, decreta:

Art. 1 Salvo disposio contrria, a lei comea a vigorar em todo o pasquarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada.

1 Nos Estados, estrangeiros, a obrigatoriedade da lei brasileira, quandoadmitida, se inicia trs meses depois de oficialmente publicada.

2 A vigncia das leis, que os Governos Estaduais elaborem por autorizao doGoverno Federal, depende da aprovao deste e comea no prazo que alegislao estadual fixar.

3 Se, antes de entrar a lei em vigor, ocorrer nova publicao de seu texto,destinada a correo, o prazo deste artigo e dos pargrafos anteriores comear acorrer da nova publicao.

4 As correes a texto de lei j em vigor consideram-se lei nova.

Art. 2 No se destinando vigncia temporria, a lei ter vigor at que outra amodifique ou revogue.

1 A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quandoseja com ela incompatvel ou quando regule inteiramente a matria de quetratava a lei anterior.

2 A lei nova, que estabelea disposies gerais ou especiais a par das jexistentes, no revoga nem modifica a lei anterior.

3 Salvo disposio em contrrio, a lei revogada no se restaura por ter a leirevogadora perdido a vigncia.

Art. 3 Ningum se escusa de cumprir a lei, alegando que no a conhece.

Art. 4 Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a analogia,os costumes e os princpios gerais de direito.


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Art. 5 Na aplicao da lei, o juiz atender aos fins sociais a que ela se dirige es exigncias do bem comum.

Art. 6 A Lei em vigor ter efeito imediato e geral, respeitados o ato jurdicoperfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

1 Reputa-se ato jurdico perfeito o j consumado segundo a lei vigente aotempo em que se efetuou.

2 Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou algum porele, possa exercer, como aqueles cujo comeo do exerccio tenha termo pr-fixo,ou condio preestabelecida inaltervel, a arbtrio de outrem.

3 Chama-se coisa julgada ou caso julgado a deciso judicial de que j nocaiba recurso.(...) 18

O artigo 3o da Lei de Introduo ao Cdigo Civil tem grande importncia quando

delimita o tema de consolidao e impe sociedade o conhecimento integral das normas, no

escusando qualquer um do no cumprimento pelo desconhecimento.

Ora, como levar a conhecimento pblico o emaranhado legislativo que nem o prprio

legislador ou o operador do Direito conhece? Da a necessidade urgente de se fazer a

consolidao e a conseqente simplificao do excesso normativo que toma o nosso ordenamento

jurdico.

A Assemblia Nacional Constituinte, que elaborou a Constituio Federal de 1988,

detectou a inevitvel necessidade de regulamentar a produo legislativa. O texto final da

Constituio Federal de 1988, quando trata de processo legislativo, assim legisla no pargrafo

nico do artigo 59: Lei Complementar dispor sobre a elaborao, redao, alterao e

consolidao das leis.19

Em cumprimento ao referido preceito constitucional, em 1998 editou-se a Lei

Complementar n 95, de 26 de fevereiro de 1998, que, como j profalado, dispe sobre a

elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis e ainda estabelece normas para a

consolidao de determinados atos normativos por ela prpria mencionados.As diretrizes estabelecidas no artigo 13 e seguintes da Lei Complementar n 95/1998

tem como limite as leis e os decretos, ou seja as normas de carter geral emanadas do Poder

Legislativo ou do Poder Executivo, excluindo-se do objeto da consolidao todos os atos

normativos de carter inferior expeditos pelo Poder Executivo , como as resolues, as portarias,

as instrues normativas, os avisos circulares, os pareceres normativos, etc.

18BRASIL. Decreto-Lei 4.657, de 4 de setembro de 1942.19BRASIL. Constituio Federal de 1988. Art. 59.


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A consolidao ser feita com a reunio de matrias conexas ou afins em cdigos e

consolidaes integradas por volumes, constituindo na totalidade a Consolidao da Legislao

Federal. Consistir na integrao de todas as leis pertinentes a determinada matria num nico

diploma legal, revogando-se formalmente as leis incorporadas consolidao, sem modificao

de seu alcance nem interrupo da fora normativa dos dispositivos consolidados.20

O 2 do art. 13 da LC 95/1998 determina a forma de atuao do agente legislador na

formulao dos projetos de consolidao, dando prioridade qualidade e ao alcance do novo

dispositivo legal obtido, principalmente no que se refere consistncia, clareza e coerncia

interna.

Assim, utilizando-se a estrutura do texto legal, permite-se a operao de mudanas

relativas posio dos artigos consolidados e a sua renumerao; que se junte disposies

repetitivas ou de valor normativo idntico; que se atualize a denominao de rgos e entidades

da administrao pblica; que se modifique a redao mediante a substituio de termos

antiquados e modos de expresso ultrapassados; que se atualize o valor de penas pecunirias com

base em indexao-padro; que se elimine ambigidades; que se busque a uniformizao

terminolgica do texto; que se suprima disposies formalmente declaradas inconstitucionais;

que se indique dispositivos no recepcionados pela Constituio Federal, e que se d porexpressamente revogados dispositivos que o tenham sido implicitamente por leis posteriores.

Nos trs ltimos casos, ou seja, no de supresso de disposies formalmente

declaradas inconstitucionais, no de indicao de dispositivos no recepcionados pela Constituio

Federal e no de declarao expressa da revogao de dispositivos que o tenham sido

implicitamente por leis posteriores, a providncia haver que ser justificada, e indicadas as fontes

de informao que lhe serviram de fundamento.21

O art. 14 do mesmo dispositivo legal determina os procedimentos a serem seguidospara a consolidao, tais como o levantamento da legislao a ser consolidada pelo Poder

Legislativo ou Executivo e a formulao de projeto de lei na forma do Regimento Interno de cada

uma das Casas que dever ser apreciado pelo Poder Legislativo.

Ainda neste artigo definido que no so objetos da consolidao as medidas

provisrias e que sero admitidos projetos de lei de consolidao destinados exclusivamente

20BRASIL. Lei Complementar 95, de 26 de fevereiro de 1998, art. 13, 1 o.21Lei Complementar 95, de 26 de fevereiro de 1998, art. 13, 2o.


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revogao de dispositivos implicitamente revogados e incluso de dispositivos ou diplomas

esparsos em leis preexistentes.

No que trata dos demais atos normativos inferiores, determina a Lei Complementar n

95/98 que rgos diretamente ligados Presidncia da Repblica e aos Ministrios efetuaro a

triagem, o exame e a consolidao dos mesmos e os remeter Presidncia da Repblica para

anlise, reunio em coletneas e posterior publicao.

O processo de consolidao tem seu incio com o levantamento de legislao esparsa

pertinente a determinada matria. A pesquisa se concentra em stios especficos que contenham

bancos de dados das normas promulgadas, como o da Presidncia da Repblica e o do Senado

Federal. O trabalho de pesquisa acontece no mbito do prprio Legislativo, seja atravs da

Consultoria legislativa, do Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis ou por parte de qualquer

interessado.

Aps minucioso levantamento, todas as normas relativas a determinada matria so

analisadas e, dentre essas, definida a norma de maior relevncia dentro do tema. A partir desta

norma matriz se procede a consolidao dos demais dispositivos legais.

A consolidao no tem por objetivo alterao de mrito, pois consiste em evitar a

confuso de textos contraditrios, eliminar os preceitos ultrapassados, revisar e organizar asnormas existentes, revogando os dispositivos cuja eficcia e validade encontram-se prejudicadas.

A tramitao dos projetos de consolidao possui rito diferenciado por se tratar de

matria sujeita a normas especiais, conforme dispe o art. 212 e 213 do Regimento Interno da

Cmara dos Deputados e o disposto na Lei Complementar n 95/1998.

Art. 212. A Mesa Diretora, qualquer membro ou Comisso da Cmara dosDeputados poder formular projeto de consolidao, visando sistematizao, correo, ao aditamento, supresso e conjugao de textos legais, cuja

elaborao cingir-se- aos aspectos formais, resguardada a matria de mrito. 1 A Mesa Diretora remeter o projeto de consolidao ao Grupo de Trabalhode Consolidao das Leis e Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania,que o examinaro, vedadas as alteraes de mrito.

2 O Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis, recebido o projeto deconsolidao, f-lo- publicar no Dirio Oficial e no Dirio da Cmara dosDeputados, a fim de que, no prazo de trinta dias, a ele sejam oferecidassugestes, as quais, se for o caso, sero incorporadas ao texto inicial, a serencaminhado, em seguida, ao exame da Comisso de Constituio e Justia e deCidadania.


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Art. 213. O projeto de consolidao, aps a apreciao do Grupo de Trabalho deConsolidao das Leis e da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania,ser submetido ao Plenrio da Casa.

1 Verificada a existncia de dispositivos visando alterao ou supresso dematria de mrito, devero ser formuladas emendas, visando manuteno dotexto da consolidao.

2 As emendas apresentadas em Plenrio consoante o disposto no pargrafoanterior devero ser encaminhadas Comisso de Constituio e Justia e deCidadania, que sobre elas emitir parecer, sendo-lhe facultada, para tanto e sefor o caso, a requisio de informaes junto ao Grupo de Trabalho deConsolidao das Leis.

3 As emendas aditivas apresentadas ao texto do projeto visam adoo denormas excludas, e as emendas supressivas, retirada de dispositivos

conflitantes com as regras legais em vigor. 4 O Relator propor, em seu Voto, que as emendas consideradas de mrito,isolada ou conjuntamente, sejam destacadas para fins de constiturem projetoautnomo, o qual dever ser apreciado pela Casa, dentro das normas regimentaisaplicveis tramitao dos demais projetos de lei.

5 As alteraes propostas ao texto, formuladas com fulcro nos dispositivosanteriores, devero ser fundamentadas com a indicao do dispositivo legalpertinente.

6 Aps o pronunciamento definitivo da Comisso de Constituio e Justia ede Cidadania, o projeto de consolidao ser encaminhado ao Plenrio, tendo

preferncia para incluso em Ordem do Dia.22

Tem legitimidade para propor os projetos de lei de consolidao tanto o Poder

Executivo, quanto o Poder Legislativo por meio da Mesa Diretora do Congresso Nacional ou de

qualquer de suas Casas, de seus membros ou de suas Comisses.

Ao Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis - GTCL compete receber os projetos

de lei de consolidao apresentados Mesa da Cmara dos Deputados, restringindo-se a anlise

dos aspectos formais da matria. Aps o recebimento dos referidos projetos, o GTCL ter a

incumbncia de dar publicidade por meio de sua publicao no Dirio Oficial da Cmara dos

Deputados e no Dirio Oficial da Unio, ocasio que abrir prazo para oferecimento de

sugestes.

Aps publicado ser aberto prazo de 30 dias para apresentao de sugestes. As

sugestes da sociedade devero ser encaminhadas ao Grupo de Trabalho de Consolidao das

Leis, por escrito.

22 BRASIL. Regimento Interno da Cmara dos Deputados. http://intranet2.camara.gov.br/internet/ legislacao/RegInterno.pdf. Acesso em: 10 nov. 2009.


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O relator proferir parecer sobre o projeto de consolidao e as sugestes a ele

apresentadas, promovendo a incorporao quanto ao texto daquelas que acolher e justificando o

desacolhimento das demais. O relator poder opinar pela aprovao ou rejeio da matria,

devendo concluir por substitutivo quando promover qualquer alterao do texto original. Aps

aprovado o parecer, a matria ser encaminhada para apreciao na Comisso de Constituio

Justia e Cidadania da Cmara dos Deputados.

Aps a concluso do projeto no mbito do Grupo de Trabalho, conforme

mencionado, segue a matria para apreciao na Comisso de Constituio Justia e Cidadania

que se pronunciar no apenas pela constitucionalidade e juridicidade da matria, com

competncia terminativa, nos termos do art. 54 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados,

mas tambm sobre sua adequao s disposies da Lei Complementar n 95/1998.

Posteriormente, o projeto ser submetido discusso e deliberao do Plenrio. Se

aprovado, segue para o Senado Federal, onde ter sua tramitao prpria para posterior

encaminhamento sano do Presidente da Repblica.

3.3 As Dificuldades do Processo de Consolidao das Leis

O processo de consolidao das leis no mbito do Congresso Nacional recente.Como j mencionado os procedimentos foram regulados a partir da aprovao da Lei

Complementar n 95/1998 e de preceitos previstos no Regimento Interno da Cmara dos

Deputados. Apesar de onze anos de sua vigncia, a metodologia aplicada no processo legislativo

de consolidao das leis ainda merece um cuidado especial e um estudo pormenorizado dos

procedimentos adotados na elaborao dos projetos de leis de consolidao no mbito da Cmara

dos Deputados.

Durante o binio 2007-2008, o Grupo de Trabalho de Consolidao das Leiscolocou como prioridade o processo de consolidao das leis no mbito da Cmara dos

Deputados. A partir dessa diretriz, pesquisas sobre a quantidade de normas no ordenamento

brasileiro mostraram a extenso da base legislativa, uma exorbitncia que afronta qualquer

critrio de racionalidade, apresentando um quadro preocupante, seja devido aos diversos

instrumentos normativos, seja pela proliferao legislativa, bem como a necessidade imediata da

concluso do processo consolidatrio.

Com intuito de viabilizar o processo, diversos projetos de leis de consolidao foram

apresentados e esto em tramitao na Casa. Durante sua elaborao, dificuldades tcnico-


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jurdicas foram encontradas na aplicao dos procedimentos consolidatrios. Em alguns casos, os

procedimentos hoje adotados permitem uma deciso discricionria do legislador. Podendo

ocasionar que um dos objetivos precpuos da consolidao, a preservao do contedo normativo,

no seja resguardado, ou seja, que no modifique e nem interrompa a fora normativa dos

dispositivos consolidados.

Em referncia aos procedimentos previstos no processo de consolidao das leis

alguns problemas podem ser identificados, quais sejam:

1. atualizao do valor de penas pecunirias com base em indexao padro;

2. revogao expressa de dispositivos implicitamente revogados por leis posteriores;

3. revogao de dispositivos no recepcionados pela Constituio Federal; e

4. vedao da consolidao de Medidas Provisrias.

3.3.1 Atualizao do valor das penas pecunirias com base em indexao padro.

A recente histria econmica brasileira registra perodos com implantao de

diversos planos econmicos vigentes da poca e por consequncia utilizao de parmetros de

atualizao monetria diversas. Assim, em alguns perodos vigeram indicadores oficiais de

inflao e outros, nos quais no existia essa referncia, era arbitrado de acordo com aconvenincia.

A utilizao de indexadores econmicos, nos perodos em que existiam,

beneficiava a acelerao de um processo inflacionrio medida que induzia os agentes

econmicos a buscar uma recomposio que no sancionava a alterao dos preos relativos.

Pelo contrrio, eventual recomposio era sempre parcial e iludia os recebedores quanto aos

efeitos da inflao sobre o poder aquisitivo, perpetuando e acentuando o processo. Foi por esta

razo que, quando da elaborao do programa de estabilizao que deu incio ao controle dahiperinflao em 1994, buscou-se eliminar a continuidade desse procedimento.

a partir da dcada de 1930 que se dispe de registros regulares da evoluo

inflacionria, acarretando a vigncia de ndices oficiais de inflao entre 1960 a 1990. Para esse

perodo vigeram os seguintes indexadores: ndice Geral de Preos Disposnibilidade Interna

(IGP-DI) que era baseado na mdia ponderada dos seguintes indicadores: ndice de Preos por

Atacado Disponibilidade Interna (IPA-DI), ndice de Preos ao Consumidor Brasil (IPC) e

ndice Nacional de Custo da Construo Civil (INCC). Para o perodo de 1985 a 1990, foram


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utilizados ndices de preos ao consumidor calculados pela Fundao Instituto Brasileiro de

Geogrfica e Estatstica (IBGE).23

Embora, os ndices oficiais de inflao tenham sido extintos em 1990, mecanismos

oficiais ainda persistiram, sobretudo no mbito tributrio, e deram suporte para atualizao

monetria para o perodo subseqente, quais sejam: Bnus de Tesouro Nacional (BTN); Unidade

Fiscal de Referncia (Ufir); ndice de Preos ao Consumidor restrito (IPC-r); ndice Nacional

de Preos ao Consumidor (INPC); ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI);

ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA); ndice de Preos por Atacado

Disponibilidade Interna (IPA-DI), ndice de Preos ao Consumidor Brasil (IPC) e ndice

Nacional de Custo da Construo Civil (INCC).24

Portanto, a elaborao de indexador padro, de abrangncia histrica ampla,

encontra parmetros definidos apenas para o perodo compreendido entre 1960 e 1990. Tanto

para o perodo anterior quanto para o posterior necessrio estabelecer quais indicadores serviro

de indexadores. Tal seleo dever se pautar nas caractersticas prprias do valor, objeto a ser

atualizado, bem como das circunstncias que envolvem a atualizao, e se orientar por aspectos

inerentes a cada um dos ndices de preos, tais como: abrangncia geogrfica, caracterstica do

pblico alvo, tempestividade e disponibilidade.O processo de consolidao das leis ao prever que a atualizao do valor de penas

pecunirias deve ser feita com base em indexao padro traz um problema para o processo

(art.13, inc.VI da Lei Complementar n. 95/1998). Por no existir tal procedimento, a atualizao

monetria seguindo os diversos ndices existentes, podem no coadunar com a vontade do

legislador da poca e apontar um valor totalmente diverso. Pode-se afirmar, portanto que no

existe uma indexao padro a ser aplicada, possibilitando aps aplicao de diversos ndices de

correo a no equiparao da pena ou valor poca de publicao da norma.Numa tentativa de resolver tal problema deveria ser realizado um estudo pela

Consultoria Legislativa pormenorizado dos ndices monetrios aplicados para fim de atualizao

para encontrar um que possa ser padronizado. Depois de identificado, necessitaria da

apresentao de um projeto de lei, regulamentando a matria por meio da incluso de tal ndice

como indexador padro para qualquer que seja atualizao monetria a ser realizada.

23Banco Central do Brasil.ndices de Preos,disponibilizado no site www.bcb.gov.br, acessado em 07/11/2009.24Banco Central do Brasil.ndices de Preos,, disponibilizado no site www.bcb.gov.br, acessado em 07/11/2009


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3.3.2 Revogao expressa de dispositivos implicitamente revogados por leis posteriores.

Uma das principais dificuldades encontradas no mapeamento de nosso ordenamentojurdico, no mbito federal, tem sido a identificao precisa dos diplomas legais que efetivamente

esto em vigor.

Para melhor entender os critrios utilizados de revogao necessrio conceituar

vigncia e eficcia no mbito jurdico.

Ao analisar a definio de validade da norma, a definio que melhor se enquadra a

estabelecida por Kelsen onde define que uma norma existe exatamente quando vlida, isto ,

quando a conduta nela prescrita encontra respaldo na norma superior.25

Para a anlise de Kelsen, porm, clara a distino entre vigncia e eficcia. A

vigncia se enquadra na conduta do dever ser, enquanto que a eficcia se insere na conduta do

ser.

Uma norma pode prescrever uma conduta que deve ser, apoiada numa norma

superior, e assim ser vlida, porm, se a conduta nela prevista no tiver lugar no mundo real, ela

sim, uma norma vlida, mas no eficaz. A conduta existente no mbito da realidade, do ser,

no corresponde necessariamente a do dever ser.

Neste sentido, ao tratar da vigncia e eficcia da norma jurdica, assim preceitua

Kildare Gonalves Carvalho:

Eficcia no se confunde com vigncia nem com validade. A vigncia do atolegislativo significa verificar se as normas jurdicas tm vida ou existncia, valedizer, se foram regularmente promulgadas e publicadas, quais os alcances de seumbito territorial e temporal e se seus efeitos no foram modificados ou extintos.A validade, como vimos, refere-se conformao, formal e substancial, do atolegislativo com o ordenamento jurdico do Estado. Assim, ato legislativo vlido aquele que se conforma com as normas a que se deve subordinar, dentro de umsistema normativo hierarquizado.26

Kelsen, entretanto, aceita que uma norma s considerada objetivamente vlida

quando a conduta humana que ela regula lhe corresponde efetivamente. E uma norma que nunca

e em parte alguma aplicada ou respeitada, ou seja, uma sem eficcia, no ser ento considerada

uma norma vlida.

25KELSEN, H. Teoria Pura do Direito. 6. ed., So Paulo: Martins Fontes, 1998.26CARVALHO, Kildare Gonalves. Tcnica Legislativa. Belo Horizonte: Del Rey, 2000, p. 42.


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Portanto, pode-se considerar a norma vigente, quando sua validade foi devidamente

instituda, ou seja, a lei foi aprovada, sancionada e publicada. Uma vez vigente a norma torna-se

sujeita a revogao, podendo ser alterada ou sofrer emendas e consolidada.

No entanto, para identificar as normas que efetivamente esto em vigor necessrio

um mapeamento sucinto do ordenamento jurdico, vez que a frmula que vigorava no trmino do

texto das leis com a disposio genrica de "revogam-se as disposies em contrrio", sem que

tenha havido um levantamento especfico das normas afetadas pela nova lei, possibilitou as

controvrsias sobre o que, efetivamente, foi mantido e o que foi revogado.

A referida frmula, chamada de revogao tcita ou implcita, indicada sempre

quando a conteno especfica da vigncia de uma norma se dar por ela apresentar-se

incompatvel com outra em um determinado caso concreto. uma espcie de revogao que no

consta disposio revogadora, pois surge da incompatibilidade normativa ou incompatibilidade

das normas, incompatibilidade essa dependente de avaliao do intrprete da norma, que tem

carter subjetivo podendo ser interpretada por uma pessoa como revogada e por outra no, no

tendo assim repercusso no mundo jurdico, um carter geral de revogao.

O processo de consolidao das leis prev em seu inciso IX do art. 13 da Lei

Complementar 95/1998 a declarao expressa de revogao de dispositivos revogados por leisposteriores. Mas como dito anteriormente, a anlise subjetiva e no se pode ter a plena certeza

de que a lei posterior revoga expressamente a lei anterior. Permitindo assim, que o legislador

tenha livre escolha na avaliao da revogao da norma em estudo.

Tal problemtica s poder ser resolvida aps uma pesquisa pormenorizada pela

Consultoria Legislativa das normas que constam de revogao tcita e posteriormente submeter a

uma avaliao criteriosa de um colegiado se realmente tratam de matrias revogadas

implicitamente. Uma vez comprovada a revogao tcita, deve-se ainda dar a possibilidade dereconduo da norma ao arcabouo jurdico caso seja verificada a no ocorrncia de sua

revogao por lei posterior para no acarretar prejuzo irreparveis de direitos e deveres

formalmente aprovados.

3.3.3 Revogao de normas e dispositivos no recepcionados pela Constituio Federal.

A Constituio Federal quando imbuda do poder constituinte originrio tem carter

soberano em relao ordem jurdica anterior, ou seja, a norma ou dispositivo quando em conflito

com a Constituio ser tida como absolutamente nula.


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O poder constituinte originrio tem como caractersticas ser autnomo e ilimitado, ou

seja uma vez promulgada a nova ordem constitucional esta estabelecer um novo ordenamento

jurdico, que recepcionar as normas anteriores que forem compatveis a ela.

Tal fenmeno chamado de recepo que corresponde a uma revalidao das normas

que no contrariam, materialmente, a nova Constituio e feita de forma implcita. A teorizao

do fenmeno da recepo foi instituda por Kelsen, que sustenta que as leis anteriores, no seu

contedo compatvel com a nova Carta, persistem vigentes, s que por fundamento novo. A fora

atual desses diplomas no advm da Constituio passada, mas da coerncia que os seus

dispositivos guardam como novo diploma constitucional. Ento vejamos a explicao de Kelsen:

Se as leis emanadas sob a velha Constituio continuam vlidas sob a nova, isso possvel somente porque lhes foi conferida validade expressa ou tacitamentepela nova Constituio. O fenmeno um caso de Recepo, similar recepodo direito romano. A nova ordem recebe, (...), adota normas da velha ordem. Istosignifica que a nova ordem d validade as normas que possuem o mesmocontedo das normas da velha ordem. A recepo um procedimento abreviadode criao do direito. As leis que segundo a linguagem corrente, inexata,continuam a ser vlidas, so, a partir de uma perspectiva jurdica, leis novas,cujo significado coincide com o das velhas. Elas no so idnticas s velhas leisantigas, porque seu fundamento de validade diverso. O fundamento de suavalidade a nova Constituio, no a velha, e a continuidade entre as duas no

vlida nem no ponto de vista de uma, nem de outra.27

Uma vez observada que uma norma no foi recepcionada pela Constituio essa ser

suprimida por meio da revogao. Vale ressaltar que a norma corretamente editada quando da

Constituio anterior, no pode ser considerada nula desde sempre, to s porque a nova

Constituio com ela incompatvel. A lei s deixar de operar com o advento da nova Carta,

conforme a Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2, em 6 de fevereiro de 1992, em acrdo do

Ministro Paulo Brossard, ementado nos seguintes termos:

O vcio da inconstitucionalidade congnito lei e h de ser apurado em face

da Constituio vigente ao tempo de sua elaborao. Lei anterior no pode serinconstitucional em relao Constituio superveniente; nem o legisladorpoderia infringir Constituio futura. A Constituio sobrevinda no tornainconstitucionais leis anteriores com ela conflitantes: revoga-as. Pelo fato de sersuperior, a Constituio no deixa de produzir efeitos revogatrios. Seria ilgicoque a lei fundamental, por ser suprema, no revogasse, ao ser promulgada, leisordinrias. A lei maior valeria menos que a lei ordinria.Reafirmao da antiga jurisprudncia do STF, mais que cinqentenria.Ao direta que no se conhece por impossibilidade jurdica do pedido.28

27

Kelsen, Teoria geral do direito e do Estado.So Paulo. Ed. Martins Fontes, 2005. p.172.28Barroso, Lus Roberto.Interpretao e aplicao da Constituio : fundamentos de uma dogmtica constitucionaltransformadora. 6. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo : Saraiva, 2004. pg. 79.


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Observa-se que, por se tratar de um fenmeno que absorvido implicitamente no

ordenamento jurdico, no foi feita a declarao formal por parte do Supremo Tribunal Federal de

todas as normas que no foram recepcionadas pela Constituio, ocasionando assim a existncia

de muitas normas em vigor que no esto compatveis com Constituio Federal de 1988.

Coube, ento, ao processo de consolidao das leis identificar e revogar as leis no

recepcionadas pela Constituio Federal.

No entanto, existem matrias controvertidas em discusso no STF, quanto a sua

recepo ou no pela Constituio Federal. Tendo em vista que tais matrias esto sub judice, h

que se considerar que o Poder Legislativo nessas ocasies deveria agir com a mxima cautela, no

sentido de apenas declarar a norma como revogada aps o trmino do julgamento no Supremo,

por este se tratar do guardio da Constituio, evitando assim novas demandas judiciais.

3.3.4 Vedao da consolidao de Medidas Provisrias

Em razo da morosidade do processo legislativo brasileiro e da percepo de que

haveriam momentos em que o Executivo precisaria responder imediatamente a demandas da

sociedade, que o constituinte originrio instituiu, como mecanismo extraordinrio, a adoo,

por parte do Poder Executivo, do instrumento da Medida Provisria. Com fora de lei, a matriaentra em vigor a partir do momento de sua edio pelo Presidente da Repblica e, em seguida,

encaminhada para o exame do Congresso Nacional. Exatamente por subverter a ordem natural da

criao das leis, que o objeto de uma Medida Provisria s formalmente considerado lei aps

sua aprovao pelo Poder Legislativo, por ser este o nico legitimamente constitudo pelo povo

para esse fim. Mesmo sendo um instrumento prtico e gil, a Medida Provisria no pode ser

utilizada indiscriminadamente.

O excesso de medidas provisrias editadas, principalmente em assuntos flagrantementeirrelevantes e corriqueiros29, possibilita uma grande insegurana jurdica, vez que o texto original

do art. 62 de nossa Carta Magna, ainda que no propositadamente, concedia poderes quase

ilimitados ao Presidente da Repblica no momento da edio de uma MP. exceo de sua

prpria avaliao dos pressupostos de relevncia e urgncia, no havia qualquer outra limitao

para sua atuao. No h como negar, no entanto, que esse poder foi bastante cerceado pela

promulgao da Emenda Constitucional n 32, em 11 de setembro de 2001 EC 32/2001.


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Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblicapoder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-lasde imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, serconvocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias.Pargrafo nico. As medidas provisrias perdero sua eficcia, desde aedio, se no forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir desua publicao, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relaesjurdicas delas decorrentes.

Em razo disso, at a EC 32/2001 era comum, findo o prazo de vigncia das medidas

provisrias, a reedio constante destas, alm daqueles casos em que uma MP reeditada tinha

todo o seu texto original alterado. Como resultado, o Pas vivia em um ambiente jurdico

totalmente instvel. Para termos a real dimenso do que acontecia na poca, traduzimos a

situao em nmeros. No lapso temporal de cerca de 13 anos (mensurados entre a promulgao

da Constituio Federal em 6 de outubro de 1988 at a da EC 32/01), foram editadas 616

medidas provisrias, acrescidas de 5.513 reedies, totalizando 6.102 MPs. Neste mesmo

perodo, o Congresso Nacional promulgou, entre leis ordinrias e complementares, um total de

2.670 normas, ou seja, sua produo legislativa foi de 30,44% da do Executivo30.

Aps a edio da Emenda Constitucional n 32, de 2001, a reedio de medidas

provisrias que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficcia por decurso de prazo na

mesma sesso legislativa ficou vedada e a medidas provisrias anteriores a referida emenda

continuariam em vigor at que medida provisria ulterior as revogasse explicitamente ou at

deliberao definitiva do Congresso Nacional.

Como conseqncia desse carter transitrio da eficcia ou no das MPs reeditadas,

vrias delas ainda vigoram, sem que se tenha uma deciso definitiva por parte do Congresso

Nacional sobre o seu destino. Para definir a situao, o Supremo Tribunal Federal fixou

entendimento no sentido de que no perde a eficcia a medida provisria no apreciada pelo

Congresso Nacional, desde que reeditada por nova medida provisria, dentro de seu prazo devalidade de trinta dias.

EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTRIO. CONTRIBUIOSOCIAL.PIS-PASEP. PRINCPIO DA ANTERIORIDADE NONAGESIMAL:MEDIDA PROVISRIA: REEDIO.I Princpio da anterioridade nonagesimal: C.F., art.195, 6: contagem doprazo de noventa dias a partir da veiculao da primeira medida provisria.

29Um dos vrios exemplos que podemos citar o da Medida Provisria n 195/2004, editada com a finalidade de

obrigar que os novos aparelhos de televiso contivessem dispositivo para bloqueio temporrio da recepo deprogramao inadequada.30Fonte: http://presidencia.gov.br/legislacao.


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II Inconstitucionalidade da disposio inscrita no art. 15 da Med. Prov. 1.212,de 28.11.95 aplicando-se aos fatos geradores ocorridos a partir de 1 deoutubro de 1995 e de igual disposio inscrita nas medidas provisriasreeditadas e na lei 9.715, de 25.11.98, artigo 18.III No perde eficcia a medida provisria com fora de lei, no apreciadapelo Congresso Nacional,

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