Quem Tem Voz no Supremo? Uma análise das audiências públicas no processo

decisório do STF

Diego Hermínio Stefanutto Falavinha

Orientadora: Professora Doutora Fabiana Luci de Oliveira

RESUMO

O presente projeto busca analisar a relação entre sociedade, direito e política no âmbito do

processo decisório do Supremo Tribunal Federal (STF), sob os conceitos de Judicialização

da Política, Ativismo Judicial e Mecanismos de Participação na Jurisdição Constitucional,

por meio da participação de amici curiae em audiências públicas em questões de grande

importância político-social decididas via controle de constitucionalidade pelo tribunal. Com

isso, busca compreender como se dá a influência das audiências públicas no processo

decisório do Supremo Tribunal Federal visando mapear quais a vozes se fazem ouvir e quais

direitos e interesses estão em disputa, investigando se as audiências públicas podem ser

consideradas um espaço de deliberação dialógica, capaz de agregar maior legitimidade

democraticamente as decisões do STF. Para isso, objetiva-se analisar a estrutura de apoio

das audiências públicas no STF, levantando o perfil dos atores participantes, os interesses

que representam e a estrutura dos argumentos que levam ao STF. Na sequência, será

realizada uma análise das 17 audiências públicas (período), verificando o impacto das

contribuições trazidas por elas às decisões dos Ministros. Por fim, , buscar-se-á analisar as

possíveis consequências sócio-políticas das audiências públicas no STF para compreender se

os processos que se utilizam de audiências públicas sob o pré-conceito legal de tratarem de

temas de ‘grande relevância social’ e ‘interesse público’ são capazes de gerar impactos

políticos e sociais através dos reflexos de suas decisões entre as partes envolvidas e

repercussão de novas ações judiciais sobre os temas em tribunais inferiores.

Palavras-chave: Supremo Tribunal Federal; Judicialização da Política; Ativismo Judicial;

Mecanismo de partição na jurisdição constitucional; Audiências Públicas; Amicus curiae.

1.INTRODUÇÃO E CONTEXTUALIZAÇÃO TEÓRICA DO TEMA

1

O presente projeto propõe analisar as audiências públicas realizadas no Supremo

Tribunal Federal (STF) com escopo na compreensão de quais vozes se fazem presentes

nesse espaço disputando direitos e interesses, e a capacidade que têm de influenciarem no

processo decisório, tornando-o mais dialógico e democrático.

A audiência pública representa um dos mecanismos de participação na jurisdição

constitucional ao lado do instituto do amicus curiae (“amigo da corte”). Em resumo, as

audiências nada mais são do que a participação concentrada e coletiva de vários amigos da

corte (amici curiae) em determinado processo, onde terceiros que não são sujeitos

processuais participam da ação para, em regra, esclarecer pontos que necessitem de

expertise técnica para auxiliar os ministros em suas decisões sobre questões de grande

repercussão e interesse público relevante.

Para Vianna e Burgos (2002), essas formas de relação da sociedade com o

Judiciário tem o potencial de ampliar as formas de sociabilidade política na

contemporaneidade, na medida em que a política não se resume mais às formas

representativas tradicionais, mas permite a constante complementação da ação coletiva por

meio de espaços alternativos, como os de representação funcional e intervenção direta nas

instituições. Importante destacar que a ciência política norte-americana tem se destacado

ao produzir estudos a respeito do crescente papel das cortes constitucionais na realização

de políticas públicas, vide: Ferejohn (1999) que contrapõe a ideia de que o Poder

Judiciário seja independente e, portanto, isolado dos grupos de pressão, do povo e dos

demais poderes, e Dahl (1957) que analisa a Suprema Corte como uma instituição política

capaz de gerar importantes influências na sociedade.

As audiências públicas e o amicus curiae seriam na conjuntura legal as arenas dos

especialistas no Supremo, preocupadas com a justificação epistêmica das decisões da

Corte e não exatamente com a legitimidade democrática. Seu objetivo seria, nas palavras

do ministro Barroso, permitir que os ministros delas saiam “muito mais capazes de

equacionar as questões tratadas do que quando iniciamos o processo” (LEAL, 2015).

A origem do amicus curiae é incerta remontando para alguns autores base no

Direito Romano com a figura do consiliarius, que era uma espécie de auxiliar do juízo, o

qual poderia atuar de forma individual na qualidade de iuris peritus, ou como componente

do consilium, ou ainda no chamado advocatus, que apresentava-se em juízo como amigo

dos litigantes e sem direito de perceber qualquer remuneração pela atuação, mas tal gênese

é frequentemente contraposta e não unânime (Vide: CRISCUOLI, 1973; BUENO, 2006;

COVEY JUNIOR, 1959; DE PIÉROLA Y BALTA e TAMAYO, 1996). Assim, para este

2

projeto pauta-se como marco para utilização de referenciais teóricos o Amicus curiae no

Direito Anglo-saxão, iniciando na Inglaterra como modalidade interventiva espontânea que

surge na idade média inicialmente em processos criminais em que não eram concedidos

defensores aos réus (COVEY JUNIOR, 1959; KRISLOV, 1963). Entretanto, diversos casos

privados e até questões fiscais tinham a presença do chamado amigo da corte, mas como

mero papel informativo e supletivo para auxiliar os julgamentos, como é possível se

encontrar nos Years Books (DEL PRÁ, 2007; CRISCUOLI, 1973;COVEY JUNIOR,

1959).

Nesta linha evolutiva, chega-se a utilização do amicus curiae no Direito Norte

Americano, que será a principal referência deste trabalho, com os devidos ajustes ante as

diferenças de sistemas jurídicos, mas é nos Estados Unidos que o instituto se desenvolve e

fica amplamente conhecido no mundo gerando inúmeras pesquisas e compreensões de sua

utilização pelas Cortes Superiores, principalmente a Suprema Corte Americana, demais

aprofundamentos serão apresentados nos próximos tópicos (Neste Sentido, vide:

KRISLOV, 1963; COVEY JR, 1959; LOWMAN, 1992).

No Brasil foi formalmente concebido nas leis 9.868/99 e 9.882/99, relativas ao

procedimento das ações do controle concentrado de constitucionalidade, em alguns

dispositivos do Código de Processo Civil relacionados ao controle difuso de

constitucionalidade via Recursos Extraordinários ao STF e no Regimento Interno da Corte

Constitucional, prevendo a possibilidade de participação de entidades que tenham

representatividade adequada para se manifestar sobre questões de direito pertinente à

controvérsia constitucional. A participação do amicus curiae no controle concentrado de

constitucionalidade é competência do Ministro relator do processo que analisará requisitos

de relevância da matéria e representatividade daqueles que postulam a intervenção1.

As audiências públicas, onde há a possibilidade de participação coletiva de

diversos amici curiae, foram previstas, inicialmente, pelas Leis 9.868/99 e 9.882/99, que

disciplinam processo e julgamento das ações diretas de inconstitucionalidade, ações

1 O controle de constitucionalidade de leis no Brasil é classificado como um sistema misto, pois permite ocontrole concentrado por meio de ações diretas ao STF pelos entes taxativamente legitimados no rol do artigo103, CF. (Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória deconstitucionalidade: I - o Presidente da República; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Câmara dosDeputados; IV a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; V - oGovernador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da República; VII - o Conselho Federalda Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; IX -confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.) e também permite o controle deconstitucionalidade por via difusa, ou seja, através de ações iniciadas originariamente em outros juízos,especialmente em primeira instância, que chegam ao STF via Recurso Extraordinário podendo ter comolegitimados qualquer pessoa com capacidade processual.

3

declaratórias de constitucionalidade e arguições de descumprimento de preceito

fundamental. No âmbito do Supremo Tribunal Federal, as audiências públicas foram

regulamentadas pela Emenda Regimental 29/2009, que atribuiu competência ao Presidente

ou ao Relator, nos termos dos arts. 13, XVII, e 21, XVII, do Regimento Interno, para

“convocar audiência pública para ouvir o depoimento de pessoas com experiência e

autoridade em determinada matéria, sempre que entender necessário o esclarecimento de

questões ou circunstâncias de fato, com repercussão geral e de interesse público relevante”

debatidas no Tribunal. O procedimento a ser observado consta do art. 154, parágrafo único,

do Regimento Interno. A primeira audiência pública realizada pelo Tribunal foi convocada

pelo Min. Ayres Britto, Relator da ADI 3510, que impugnava dispositivos da Lei de

Biossegurança (Lei 11.105/2005), e ocorreu no dia 20 de abril de 20072.

As audiências públicas, podem ser requeridas tanto em casos de controle

concentrado de constitucionalidade, como em ações que chegam ao STF pela via difusa

através de Recursos Extraordinários e tem seu procedimento previsto no Regimento

Interno da Corte Constitucional (RISTF).

A participação dos amici curiae nas audiências públicas é plural havendo diversos

representantes de interesses organizados desde atores governamentais como ministros e

secretários de Estado e outros agentes públicos até atores não governamentais como

movimentos sociais, organizações não governamentais e demais formas de associação,

bem como pessoais físicas consideradas de grande expertise para determinados temas.

Um procedimento que na tipologia legal representa apenas uma forma de

esclarecimentos técnicos sobre determinadas questões acaba dando ensejo a uma

possível deliberação decisória dialógica no Poder Judicante capaz de colocar em voga a

discussão sobre uma nova formatação no processo decisório da corte. Assim, um amplo

discurso de democratização passou a ser observado nos pronunciamentos dos ministros do

STF e de outros agentes sociais a respeito da importância da inserção de participação

social para a legitimação coletiva das decisões produzidas pelo Supremo (VESTENA,

2010).

As audiências vêm sendo crescentemente utilizadas pelo STF totalizando

dezessete já realizadas sobre diversos temas de interesse social. Já foram tratados os

seguintes temas nas audiências públicas perante o STF: 1) Pesquisa com células-

2Informações contidas no sítio do STF: http://www.stf.jus.br/portal/audienciaPublica/audienciaPublicaPrincipal.asp

4

tronco embrionárias (2007); 2) Importação de pneus usados (2008); 3) Interrupção de

gravidez em fetos anencéfalos (2008); 4) Judicialização do direito à saúde (2009); 5)

Políticas de ação afirmativa de acesso ao ensino superior (2010); 6) Lei Seca –

Proibição da venda de bebidas alcoólicas nas proximidades de rodovias (2012); 7)

Proibição do uso de amianto (2012); 8) Novo marco regulatório para a TV por

assinatura no Brasil (2013); 9) Campo eletromagnético de linhas de transmissão de

energia (2013); 10) Queimadas em canaviais (2013); 11) Regime prisional (2013);

12) Financiamento de Campanhas eleitorais (2013); 13) Biografias não autorizadas

(2013); 14) Programa 'mais médicos' (2013); 15) Alterações no marco regulatório da

gestão coletiva de direitos autorais no Brasil (2014); 16) Internação hospitalar com

diferença de classe no SUS (2014); 17) Ensino religioso em escolas públicas (2015).

Fernando Leal (2015) em recente texto publicado no site especializado em assuntos

jurídicos denominado JOTA comentou que as audiências públicas parecem cada vez menos

servir para que a corte se municie de argumentos e informações realmente técnicas,

notando-se um movimento cada vez maior de aproximação entre audiências públicas e

amicus curiae como institutos destinados a lidar apenas com a “dificuldade

contramajoritária” dos tribunais.

Essa crescente vinculação das audiências como forma de aumentar a legitimidade

democrática das decisões do STF também pode ser notada quando se observa o

funcionamento do instituto, para LEAL (2015) é possível encontrar entidades habilitadas

como amici curiae que vão também apresentar os seus pontos de vista em audiências.

Assim, não só especialistas são ouvidos, por exemplo, no caso da anencefalia, o ministro

Marco Aurélio cita a presença de um “bloco comunitário” e de um “bloco religioso” ao

lado de um “bloco científico” e na audiência das biografias não autorizadas, basicamente

apenas questões de direito foram discutidas.

Aparentemente, as audiências públicas se tornam um recurso para buscar uma

maior legitimidade democrática da jurisdição constitucional, imbricando a disposição legal

de auxiliar na superação das limitações de conhecimento técnico e a necessidade de se

ouvir mais vozes para propiciar um diálogo de vários interesses organizados no STF.

Observando os temas levados a discussão no STF, principalmente aqueles em se

utilizaram de audiências públicas, é possível afirmar que o Poder Judiciário apresenta-se

como foco decisório de inúmeras questões políticas e sociais, sobretudo pela atuação do

Supremo, órgão de cúpula do Poder Judicante, que recebe constitucionalmente o encargo

5

de “guardião da constituição”, demonstrando ser uma arena política e jurídica de debates

sobre temas de grande importância.

A repercussão política das decisões do STF no cenário nacional se inicia de

forma ordinária após a Constituição de 1988, orientada pelo constitucionalismo do pós

segunda guerra, propugnando a instauração de um Estado Democrático de Direito, baseado

no fundamento da dignidade da pessoa humana, lastreado por um imenso rol de direitos,

evidenciando a força normativa da constituição, a expansão da jurisdição constitucional e

sistematizando objetivos relacionados com a justiça social.

Essa atuação do STF foi denominada por Oscar Vilhena Vieira de 'Supremocracia'

em referência à superexposição do Tribunal Constitucional na mídia e ao acúmulo de

autoridade da Corte em seu papel de intérprete da Constituição (VIEIRA, 2008). Na

literatura internacional é possível destacar a expressão “Juristocracia” (Juristocracy)

cunhada por Hirschl (2004) para definir a exagerada ampliação dos Poderes do Judiciário.

Esse protagonismo do Poder Judiciário na área política impulsionou diversos

estudos que passaram a identificar o fenômeno com as expressões 'judicialização da

política' e 'ativismo judicial', que são os conceitos que circundam teoricamente o objeto de

pesquisa deste projeto (audiências públicas - mecanismo de participação na jurisdição

constitucional), sendo necessário delimitar a forma de compreensão de tais fenômenos e

como serão utilizados no estudo.

Apesar dos diversos sentidos que podem ser atribuídos ao conceito de

judicialização da política3, o presente projeto delimita sua conceituação na perspectiva

clássica de uma das compreensões trazidas por Tate e Vallinder (1995), como a atuação do

Poder Judiciário na possível revisão de condutas praticadas pelos Poderes Executivo e

Legislativo, ou seja, uma intervenção do Poder Judiciário na seara política4.

O conceito de 'Ativismo Judicial' (Judicial Activism) tem aparição mais

remota, e foi utilizado pelo historiador social Arthur Schlesinger em 1947, passando a ser

3 Maciel e Koerner (2002) destacam a importância de compreender qual conceito deve ser utilizado, pois nemtodos são compatíveis, há vários sentidos e formas de abordagem sobre judicialização da política épossível relembrar vários trabalhos que tratam da 'Judicialização da Política' e do 'Ativismo Judicial'nesta perspectiva como Barroso (2009), Sadek (2013), Vianna et al (1999) e Arantes (1999) entre diversosoutros. Importante destacar que conceituação escolhida para delinear este projeto é condizente com adesenvolvida por Vianna et al (1999) que também traz a noção de ‘Politização do Judiciário’, significando autilizando da lógica político-partidária em processos judiciais e ‘Judicialização das relações sociais’,significando a intervenção do judiciário da solução de problemas de todas as relações desenvolvidas nasociedade, fenômeno que também fazem parte da temática deste projeto.

4 Importante destacar que Tate e Vallinder (1995) também trabalham com a noção de ‘judicialização dapolítica’ a partir da importação de modelos procedimentais tipicamente judiciais para dentro de instituiçõespolíticas, um exemplo seriam as comissões parlamentares de inquérito

6

corrente na acadêmia e nas decisões judicias Norte Americanas a partir da década de

1960 (KMIEC, 2004). KOERNER (2013) aponta para vagueza da expressão, mas destaca

que denota: i) a noção de que o juiz ativista substitui os representantes eleitos; ii) o juiz

deixa de aplicar a lei para promover as suas preferências políticas; e, iii) a decisão judicial

tem impactos sobre políticas públicas.

Arguelhes, Oliveira e Ribeiro (2012) destacam que as compreensões mais

frequentes são: (i) ativismo como usurpação de poder, com o Judiciário avançando sobre

competências dos outros poderes e eventualmente se chocando com decisões políticas

tomadas nestas outras esferas; (ii) ativismo como ocupação de vácuo de poder, com os

juízes resolvendo questões e dilemas de política pública que não vem sendo enfrentados no

âmbito dos outros Poderes; (iii) ativismo como engajamento judicial com causas políticas

ou sociais, em contraposição à tradicional imagem de neutralidade política do Poder

Judiciário.

Neste projeto a compreensão de ativismo judicial é utilizada nas perspectivas

trabalhadas acima, que em resumo, demonstram o ativismo como a intervenção do Poder

Judiciário em temas que não são propriamente da sua alçada gerando decisões que

causarão nítidas consequências sócio-jurídicas capazes de se contrapor as tradicionais

instituições democráticas (Executivo e Legislativo).

No cenário brasileiro tais termos, se afunilaram na compreensão da intervenção do

Poder Judiciário em temas próprios da arena política, tendo como marco temporal inicial a

Constituição de 1988 que confiou ao Judiciário papel até então não outorgado por

nenhuma outra Constituição, o Poder Judiciário no cenário brasileiro passou a interagir

com o sistema político em um processo complexo. Neste contexto, é possível estabelecer

que as cortes são agências políticas e os juízes são atores políticos (OLIVEIRA, 2011;

SHAPIRO e SWEET, 2002).

Para Oliveira (2011) a descrença no poder majoritário é apresentada por

inúmeros autores caracterizando-se como uma emergência da democracia

constitucional gerando explicações evolucionistas (entendendo a expansão do

poder judicial como produto inevitável de uma nova priorização dos direitos

humanos), funcionalistas (vendo no aumento do poder judicial uma resposta

orgânicas às pressões dentro dos sistemas políticos) e econômico-institucionais

(ligadas à globalização das relações comerciais e à ideia de preservação do poder),

sendo que na América Latina, a necessidade de promoção e fortalecimento do rule

of law é defendida como uma forma de garantir a estabilização e a consolidação da

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democracia da região, que para Cappelletti (1993) representa um contrapeso

necessário ante a sistema de check and balances existente na separação dos

poderes.

Essa crença no Poder Judiciário no cenário brasileiro demonstra que após a

redemocratização e a positivação de inúmeros direitos no texto constitucional a

sociedade passou a vislumbrar os Tribunais como uma nova forma de pressão

política aos Poderes Executivo e Legislativo, pois caso “não concretizassem” os

direitos do texto constitucional estariam obrigados juridicamente a satisfazê-los

pela intervenção judicial surgindo a figura do 'juiz-herói', expressão baseada na

obra de Ronald Dworkin, mas que logo se transformou em 'juiz-vilão', pois ao não

estar acostumado a lidar com lides complexas envolvendo direitos sociais e

políticas públicas acabou gerando grandes tensões com a sociedade e os demais

poderes (HUBNER, 2008).

Para amplitude dessa intervenção do Poder Judiciário na vida vale lembrar

o pensamento de Habermas (1997) e pautado por Oliveira (2011) de que a expansão

dos Tribunais não está apenas na esfera política em sentido estrito, mas envolve

relações sociais de forma ampla gerando uma verdadeira 'judicialização do mundo

da vida'.

O alto grau de intervenção do Poder Judiciário em demandas de temática política,

especialmente do STF para este trabalho, lhe atribuiu inúmeras críticas, como a ausência

de legitimidade democrática para intervir em casos que seriam competência das

instituições majoritárias (já que juízes e ministros não são eleitos), ausência de

conhecimentos específicos sobre temas sociais e técnicos tratados (como em casos de

saúde, educação, células tronco, etc.) e as influências negativas em decisões políticas

tomadas previamente pelos poderes legislativo e executivo (por exemplo, decisões

obrigando a distribuição gratuita de medicamentos, disponibilidade de vagas em hospitais,

construção de escolas, etc.).

Neste cenário, busca-se conferir ao Poder Judiciário mecanismos de

participação na jurisdição constitucional, como as audiências públicas, para agregar

legitimação democrá t i c a d e sua atuação e lhe fornecer melhores condições de lidar

com questões que fogem da dogmática jurídica e da lógica binária do “legal” ou “ilegal”,

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“procedente” ou “improcedente”, pois representam problemáticas mais complexas que

envolvem reflexo para toda a sociedade e instituições políticas5.

Nesta perspectiva de convergências entre justiça, sociedade e política é que o

debate teórico desse projeto está inserido, buscando compreender o papel do Poder

Judiciário na mencionada tríade, especialmente no que diz respeito à “criação” e

sustentação do projeto democrático e ao reconhecimento de interesses e direitos, o que

remonta a necessidade de compreensão da própria relação da Corte Constitucional com a

sociedade, através das audiências públicas, que está inserida como uma das formas de

conflito e discussão de direitos.

Para isso há necessidade de compreender que existe uma estrutura de apoio por trás

das audiências públicas6 constituída por advogados, empresas, movimentos sociais, entre

outros, que se mobilizam para levar certos interesses e direitos a debate no STF o que pode

influenciar no processo decisório.

Por fim, a questão central da pesquisa é: como se dá a influência das audiências

públicas no processo decisório do Supremo Tribunal Federal visando mapear quais a vozes

se fazem ouvir e quais direitos e interesses estão em disputa, investigando se as audiências

públicas podem ser consideradas um espaço de deliberação dialógica, capaz de agregar

legitimidade democrática as decisões do STF.

2.OBJETIVO

O objetivo geral é pesquisar quais vozes estão presentes nas audiências públicas

quais são os seus interesses e direitos colocados em disputa no Supremo para compreender a

influência ocasionada nas decisões do Tribunal.

5 Por exemplo, um magistrado que obriga um ente federativo a comprar medicamentos de alto custo para umadeterminada pessoa pode estar falsamente concretizando o direito à saúde, pois o reflexo desses gastos aliadosa ausência de uma previsão orçamentária pode gerar reflexos negativos para o restante da população quecontava com a destinação de referido numerário para o a continuação de uma política pública já existente dedistribuição de medicamentos básicos, ou seja, beneficiará uma pessoa em detrimento de toda uma sociedade.Assim, o reflexo processual não estará atrelado apenas aos participantes do processo, mas poderá interferir deforma negativa na sociedade que estes sujeitos processuais estão inseridos. Neste sentido, vislumbrando pontoscríticos sobre a intervenção política do Poder Judiciário e acerca da necessidade de incorporação da opiniãopública no processo decisório como fator de ampliação da legitimidade institucional da Suprema Corte dosEUA ver: Stimson; Mackuen; Erickson, (p. 543-565, 1995); Flemming e Wood (p 468–98, 1997); Mishler eSheehan (87–101, 1993; p.716-724, 1994); Collins Junior (p. 807-832, 2004).

6 A noção de estrutura de apoio utilizada neste trabalho é baseada no conceito construído por Charles Epp(1998), em que aponta razões na construção de direitos Norte Americana no financiamento de certos processos,na participação de advogados e no incentivo de grandes escritórios, os quais formariam uma estrutura de apoioque construíram alicerces para discutir direitos e liberdades civis nas Cortes Superiores.

9

Para a realização de tal objetivo vai-se trabalhar com três formas de análise com

objetivos secundários:

1) Análise da estrutura de apoio das audiências públicas no STF, buscando analisar

características organizacionais e a qualificação dos agentes externos para compreender a

mobilização dos assuntos que foram alvo de audiências públicas no STF, objetivando

compreender o perfil dos atores participantes, os interesses que representam e a estrutura dos

argumentos que são levados ao STF.

2) Análise das audiências públicas com o processo decisório no STF, utilizando-se

de análise de todas as 17 audiências públicas, objetiva-se analisar o impacto das

contribuições trazidas nas audiências públicas nas decisões dos Ministros para compreender

se as audiências públicas do STF seriam meio apto para desenvolver uma forma de

deliberação dialógica e/ou de legitimação democrática das decisões da corte que analisam

questões ou representam mera forma de auxílio técnico modulado pelos Ministros que

acabam por agir de acordo com suas próprias convicções político-jurídicas exaradas por

métodos argumentativos constitucionais não necessariamente influenciados pela participação

dos diversos entes nas audiências públicas.

3)Análise das consequências sócio-políticas das audiências públicas no STF

buscando compreender se os processos que se utilizam de audiências públicas sob o pré-

conceito legal de tratarem de temas de ‘grande relevância social’ e ‘interesse público’ são

capazes de gerar impactos políticos e sociais através dos reflexos de suas decisões entre as

partes envolvidas e repercussão de novas ações judiciais sobre os temas em tribunais

inferiores.

3. JUSTIFICATIVA

O presente projeto de pesquisa se amolda nas pesquisa realizadas pela orientadora

desenvolvidos no âmbito do Núcleo de Estudos em Direito, Justiça e Sociedade –

NEDJUS/UFSCAR, especialmente na pesquisa relacionada a linha “Judiciário e Processo

Decisório”, em que as discussões passam pelo desenho institucional do Judiciário e dos usos

políticos dos tribunais, enfocando a dinâmica interna do processo deliberativo, e a reação da

opinião pública e dos demais atores políticos às decisões dos tribunais. Logo, o presente

projeto de pesquisa busca contribuir para um projeto maior e que já conta com iniciativa da

FAPESP.

O objeto da presente pesquisa é original na forma de abordagem, pois a utilização de

pesquisas com base metodológica empírica sobre o tema se apresentam carentes no cenário

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brasileiro, considerando que os estudos geralmente se mantém numa base prioritariamente

teórica e dogmática vislumbrando analisar quase que abstratamente o instituto sem

compreender suas minucias práticas no STF (Neste sentido: OLIVEIRA, 2012).

O papel que o STF vem desempenhando no cenário político brasileiro tem sido muito

discutido a partir do fenômeno da Judicialização da política. Esse fenômeno denota a

expansão do poder das cortes judiciais, poder esse atribuído em grande parte à possibilidade

desta instância julgar a constitucionalidade das leis levando interesses e direitos antes

discutidos propriamente entre os poderes democráticos ao judiciário. Com isso esse tribunal

passa a desempenhar um novo e importante papel no cenário público nacional e a influenciar

a vida social e política do país.

Essa questão vem sendo abordada pela ciência política como uma discussão das

consequências da ampliação do Poder Judiciário para o funcionamento da democracia ou

discutindo qual instituição deve ter a última palavra em questões constitucionais, ou seja, a

abordagem se concentra em uma perspectiva institucional.

A problemática também é abordada em pesquisas das ciências jurídicas, em sua

maioria, em uma abordagem teórico e dogmático tentando observar as audiências públicas

sob o ponto de vista processual ou apenas relacioná-las com hipóteses teóricas, mas sem

fazer uma corroboração empírica.

A abordagem que se propõe nesse projeto tem outra perspectiva: a de compreender

como se dá a relação entre as audiências públicas e o processo decisório no âmbito do STF

através das vozes dos atores que delas participam bem como suas possíveis consequências

sócio-políticas visando entender o Supremo como como espaço de discussão de interesses e

direitos possui uma perspectiva de deliberativa ou de legitimação democrática de suas

decisões sobre assunto constitucionais de grande relevância e interesse público.

3.3. Amicus Curiae e Audiências Públicas: pesquisas internacionais e nacionais

Os trabalhos internacionais se situam na perspectiva de análise dos amici curiae no

modelo judiciário norte-americano, pois é lá que o instituto ganha grande destaque

internacional e as pesquisas são intensificadas, servindo de inspiração para o modelo

brasileiro.

Importante destacar que o modelo norte-americano não se submete a utilização de

public hearing (audiências públicas) como no sistema brasileiro (reunião de diversos amici

curiae), mas permite a participação de diversos amici curiae em um único processo. Por tal

fato que a bibliografia norte-americana será mais utilizada como forma de estabelecer um

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marco teórico comparativo, mas não um paradigma forte, pois os sistemas tem

peculiaridades que impedem a aplicação das mesmas formas de análise (modelo americano

X modelo brasileiro).

O funcionamento do amicus curiae na Corte Constitucional Americana é bem

resumida por Maciel (2002, p. 282), apontando como tópicos mais importante da Rule 37,

que normatiza tal matéria, os seguintes: “1) o reconhecimento pela Corte da importância do

instituto, uma vez que o amicus curiae deve trazer ‘matéria relevante (relevant matter) ainda

não agitada pelas partes (not already brought to its attention by the parties). O dispositivo

regimental lembra que, se não for observado essse cânone (matéria relevante, não trazida

antes), o amicus vai sobrecarregar inutilmente a Corte; 2) o amicus curiae deve trazer, por

escrito, o assentimento das partes em lítigio, nos casos especificados regimentalmente. Caso

seja negado o consentimento, o amicus terá de juntar, com seu pedido, os motivos da

negação para que a Corte aprecie; 3) mesmo em se tratando de pedido de intervenção para

sustentação oral, o amicus deve, ainda assim juntas o consentimento das partes, por escrito,

para que possa peticionais; 4) o solicitor general não necessita de consentimento das partes

para intervir em nome da União. O mesmo tratamento é reservado a outros representantes de

órgãos governamentais, quando legalmente autorizados; 5) o arrazoado não deve ir além de

cinco páginas; 6) em sendo o caso, o amicus deve ser munido de autorização de seu

representado e fazer uma espécie de ‘preparo’ para custeio processual, salvo de a entidade

estiver previamente arrolada como isenta.”

De qualquer forma, destaca-se a interação do debate acadêmico sobre o amicus

curiae sendo a pesquisa realizada no STF, com enfoque nas audiências públicas, capaz de

criar modelos e parâmetros de análise intercambiáveis entre a perspectiva norte americana e

a brasileira. Para isso, alguns pontos se destacam na bibliografia estrangeira e servem de

referência para pesquisa no STF:

a) No Brasil o amius curiae é, em regra, concebido como agente “neutro” que

esclarecerá questões não jurídicas para servir de auxílio aos ministros elaborarem

seus votos, nos Estados Unidos, pesquisas mais apuradas sobre o instituto já

identificaram a tempos que o amicus curiae não é apenas um colaborador

desinteressado da corte, mas em alguns casos é capaz de apoiar uma das partes e

influencias de maneira significativa na decisão final do processo (KRISLOV,

1963);

b) Nos Estados Unidos o modelo de amicus curiae no controle difuso de

constitucionalidade já é identificado como forma de prevalecer interesses

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privados ou públicos estritos a determinado Estado do sistema federativo, assim

se reconhece que muitos processos são direcionados por uma estrutura de apoio

para chegarem a Suprema Corte e serem utilizados como paradigma para futuras

ações, utilizando-se de amici curiae para influenciar a decisão da Corte

Constitucional que poderá caso entenda uma das partes estar

desproporcionalmente apoiada aceitar outros amici curiae para reequilibrar a

situação processual (KRISLOV, 1963; CRISCUOLI, 1973; HARRIS, 2000;

SORENSON, 1999)

c) Na lógica brasileira não há diferenciação dos amici curiae, colocando-se atores

governamentais (públicos) e não governamentais (privados) na mesma situação,

não diferenciando suas intenções. Nos Estados Unidos há dois grupos distintos de

amici curiae os governamentais e os particulares, sendo reconhecido aos

governamentais amplos poderes de atuação processual e aos particulares uma

participação com poderes limitados (KRISLOV, 1963) Há ainda os litigant amici

que são terceiros que buscam na intervenção do juízo muito mais a tutela de

interesses próprios do que o apoio a uma questão pública ou de alguma das partes

envolvidas (LOWMAN, 1992)

d) Os amici curiae na Suprema Corte Americana tem destaque na intensificação do

debate constitucional acerca de determinados temas, sendo a relevância dos casos

podem ser selecionados para julgamento medida pela número de amici curiae

que pedem intervenção no processo, sistema bem diferente do brasileiro em que a

os amici curiae participam do processo de controle de constitucionalidade em via

difusa ou concentrada apenas depois do processo já ser admitido no STF

(SILVESTRI, 1997);

Essas são pontuações das pesquisas sobre o sistema norte-americano que

demonstram o debate construído sobre o tema na literatura internacional e que servem para

corroborar o proposto nos objetivos da presente pesquisa.

No Brasil, a maioria dos trabalhos que buscam identificar a atuação do amicus

curiae no STF não se baseiam em análise empírica. Assim, poucas pesquisas trataram do

tema apresentado neste projeto, mostrando seu ineditismo, mas cabe grande destaque os

trabalhos de Damaris Medina Coelho (2008), Beatriz Castilho Costa (2012), Carolina Alves

Vestena (2010), Leonardo Souza Santana Almeida (2011) e Thais Catib de Laurentiis (2007).

Todos os trabalhos representam recortes de análise empírica do amicus curiae e/ou

das audiências públicas no âmbito do STF e sua relação com as decisões da Corte e servem

13

como referenciais do método de pesquisa a ser empregado neste projeto e de continuação da

temática de pesquisa.

Damaris Medina Coelho (2008) pesquisou a influência do amicus curiae no processo

de tomada de decisão no STF analisando cerca de 1666 processos apresentando que o

instituto representa uma forma de dar voz à sociedade em discussões que influem

diretamente na vida cotidiana, mas que não se apresenta como uma figura neutra que entra

no processo apenas para oferecer ao tribunal informações sobre questões complexas cuja

análise ultrapassa a esfera legal, demonstrando forma de influência para uma das partes

aumentando suas chances de êxito no processo, o que pode ser equilibrado através da

utilização de audiências públicas na participação dos amici curiae.

Beatriz Castilho Costa (2012) também busca analisar a intervenção do amicus curiae

no processo decisório do STF, mas com específico objetivo de avaliar a influência exercida

por atores externos ao Tribunal nas decisões de seus Ministros. A autora avaliou

empiricamente o caso das ações diretas de inconstitucionalidade em uma base de dados de

53 decisões em que ocorreram intervenções de amici curiae, mas não foi capaz de afirmar

que as decisões dos ministros foram efetivamente influenciadas, podendo se apenas

ilustrações argumentativas feitas pelos Ministros como forma de legitimar seus argumentos

pela procedência ou improcedência de uma ação.

Thais Catib de Laurentiis (2007) analisou exclusivamente os parâmetros utilizados

pelos Ministros do STF em suas decisões monocráticas, para deferir ou indeferir a entra dos

amici curiae nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, demonstrando cerca

de 116 processos que tiveram deferimentos ou indeferimentos de participação fundamentos,

mas sem revelar um parâmetro geral do STF, e deferimentos ou indeferimentos sem qualquer

fundamentação.

Leonardo Souza Santana Almeida (2011) já analisou especificamente a participação

dos amici curiae em audiências públicas no STF, como pretende o presente projeto. Tal

análise é feita a partir da experiência do STF apenas com as audiências realizadas nos autos

da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3510 e da Arguição de Descumprimento de

Preceito Fundamental (ADPF) 101, bem como a audiência pública da saúde, sendo capaz de

concluir que tais audiências influenciaram na construção da argumentação das decisões dos

Ministros sendo uma possível alternativa de interpretação constitucional capaz de conferir

legitimidade democrática ao STF.

Carolina Alves Vestena (2010) também analisou a influência das audiências públicas

nas decisões do STF. Seu foco foi estabelecer se elas realmente representavam uma forma de

14

participação democrática ou se são apenas um requisito formal para legitimar a atuação

autoritária jurisdicional em questões sócio-políticas. Ao analisar três audiências públicas

concluiu que elas evidenciam a reprodução da disposição litigiosa do processo jurídico, uma

vez que os Ministros pouco participam, dispõem os participantes em lados opostos como se

estivessem exercendo o contraditório e somente utilizam os pronunciamentos das audiências

em seus votos para reforçar argumentos de seu interesse, não havendo qualquer impacto

democratizante nas estruturas do STF.

Os trabalhos citados, apesar de importantes fontes para essa pesquisa, tem amplitudes

e focos diferenciados dos propostos nesse trabalho.

Assim, os três primeiros trabalhos remontam a análise do amicus curiae em

determinados processos do controle de constitucionalidade, sem fazer análise de sua

participação nas audiências públicas, fator que já difere do objeto deste projeto.

Os dois últimos trabalhos apesar de tratarem do tema das audiências públicas

também apresentaram algumas diferenças com a proposta deste projeto. O trabalho de

Leonardo Souza Santana Almeida (2011) fez apenas análise de três audiências públicas e sua

abordagem fixou mais pontos teóricos dogmáticos do que a realização de uma abordagem

empírica, já o trabalho de Carolina Alves Vestena (2010) se aproxima do presente projeto,

principalmente em relação a proposta metodológica empírica de abordagem das audiências

públicas e sua relação com as decisões dos Ministros do STF, que será uma das influências

utilizadas para elaboração da metodologia, mas por ser uma pesquisa de mestrado, com uma

análise menor de audiências públicas e marcos teóricos um pouco diferentes (como a crítica

estrutural de Poulantzas) se diferencia do proposto.

Desta forma, o presente projeto apresenta tema pouco analisado sob o enfoque

empírico no cenário de pesquisa brasileiro, demonstrando a carência de tal abordagem em

relação a temas ligados ao Poder Judiciário, sendo tema original e de grande importância

para a sociologia jurídica com capacidade de contribuir para uma melhor compreensão do

impacto existente na processo decisório do STF pela participação de diversos atores com

interesses organizados nas audiências públicas.

4.METODOLOGIA DE PESQUISA

Será aplicada a abordagem de métodos mistos, considerando a utilização de técnicas

quantitativas e qualitativas de forma concomitante, a fim de solucionar o problema de como

se dá a influência das audiências públicas no processo decisório do Supremo Tribunal

Federal, visando entender quais a vozes que se fazem ouvir e quais direitos e interesses estão

15

em disputa, para compreender se as audiências públicas podem ser um espaço de deliberação

dialógica e capaz de legitimar democraticamente as decisões do STF.

A base de dados principal da pesquisa são as informações oficiais referentes às

dezessete audiências públicas existentes no sítio do Supremo contemplando documentos

sobre a convocação das audiências, relação de convidados, relação de habilitados, perguntas

frequentes sobre o tema, cronograma, transcrição das audiências, bibliografia correlata ao

tema, vídeos das audiências, ações relacionadas as audiências, decisões do STF anteriores as

audiências (principalmente em casos de controle difuso de constitucionalidade através de

Recursos Extraordinários) e a decisão do STF na ação ou recurso que motivou a convocação

da audiência.

Para análise da estrutura de apoio das audiências públicas, serão sistematizados

os dados contidos no sítio do Supremo para compreensão da dinâmica das audiências

públicas, para entender o perfil dos atores participantes, identificando quem é aprovado para

participar das audiências, quem são diretamente convocados e quais atores efetivamente se

fizeram presentes buscando quantificar e relacionar a participação dos Profissionais de

Direito e Outros Profissionais, Atores governamentais e Atores não governamentais,

Entidades e Indivíduos autônomos.

Neste momento também se buscará estabelecer parâmetros sobre a convocação de

audiências pelos Ministros – por exemplo, quantidade de processos anteriores sobre o tema

que originou a audiência públicas, grande exposição do tema na mídia, entre outros e avaliar

as decisões que aceitam ou não a participação dos amici curiae, para compreender se há uma

tendência em concentrar as participações em grupos definidos – por exemplo, em juristas,

movimentos sociais, técnicos, agentes públicos, entre outros.

Após a identificação do perfil dos atores participantes serão analisados os interesses

que representam juntamente com os argumentos que são levados ao STF buscando em suas

falas identificar se estão levando informações técnicas para auxiliar os ministros em

temáticas específicas que fogem do conhecimento estritamente jurídico denotando uma

participação imparcial ou se estão defendendo interesses parciais como tentativa de

influenciar no voto dos ministros.

Como dados complementares serão levantadas informações sobre como o assunto

se tornou alvo do controle de constitucionalidade no Supremo vislumbrando a trajetória

processual da ação/ações que ocasionaram a convocação da audiência pública, considerando-

se a trajetória do processo, a existência de processos anteriores, a participação de advogados

e demais atores participantes sejam governamentais como Ministério Público ou não

16

governamentais como Associações da Sociedade Civil. Além desse percurso processual

também será analisado como o assunto estava sendo discutido fora do STF a partir da

convocação das audiências até seu término, buscando tais informações em veículos de

imprensa gerais e especializados de grande circulação como Consultor Jurídico e Folha. Tais

informações funcionarão como indicadores imperfeitos que auxiliarão na análise dos demais

dados para compreender a se as audiências públicas podem se constituir como espaço

democrático no STF ou se servem apenas para esclarecimentos de assuntos técnicos e

especializados que fogem do conhecimento jurídico dos ministros.

Após a análise específica sobre a estrutura de apoio e dinâmica das audiências

públicas o foco será avaliar a influência das audiências no processo decisório do STF,

visando identificar o impacto das contribuições trazidas nas audiências públicas nas decisões

dos Ministros. Assim, a análise principal dessa etapa será em selecionar os processos que já

possuem decisão definitiva e verificar se as contribuições levadas ao STF pelos

participantes das audiências encontram-se presentes nos votos dos ministros, para identificar

se as decisões dos ministros do Supremo Tribunal Federal incorporam os debates realizados

pelos especialistas nas audiências públicas ou apenas consideram, como razões contributivas,

mas não decisivas, o resultado desses pareceres em seus votos, para sistematização de tais

dados serão utilizadas técnicas de codificação qualitativa. Quando possível, também serão

avaliadas as principais posições do STF em processos anteriores as audiências públicas,

do(s) processo(s) em que a audiência pública foi convocada e em processos posteriores as

audiências públicas sobre temáticas similares – utilizando-se de decisões monocráticas,

presidenciais, colegiadas de turmas ou colegiados do pleno – procurando estabelecer um

critério de comportamento dos Ministros, principalmente em relação aos argumentos

trazidos (eram mais jurídicos ou políticos) e ao deferimento ou indeferimento dos pleitos

processuais.Por fim, serão analisadas as possíveis consequências sócio-políticas das

audiências públicas no STF buscando compreender se os processos que se utilizam de

audiências públicas sob o pré-conceito legal de tratarem de temas de ‘grande relevância

social’ e ‘interesse público’ são capazes de gerar impactos políticos e sociais através dos

reflexos de suas decisões entre as partes envolvidas e repercussão de novas ações judiciais

sobre os temas em tribunais inferiores, servindo como indicadores imperfeitos para

auxiliarem na compreensão da problemática desenvolvida.

Para isso será identificado o impacto dos processos que tiveram audiências públicas

com decisões definitivas nos demais poderes e, quando se tratar de controle difuso, também

17

para as partes envolvidas (já que o processo chegou ao STF por meio de ações individuais)

pelos efeitos processuais gerados como inconstitucionalidade de uma lei, manutenção da

concessão de algum bem material, suspensão de alguma medida administrativa entre outros.

Outra análise, será a existência da influência na criação de políticas públicas e alteração de

agendas dos poderes executivo e legislativo dos processos que possuem decisão definitiva,

observando se determinado como os demais poderes de comportaram em relação as decisões

oriundas de processos de audiências públicas.

Por último, a mobilização da sociedade para pressionar politicamente o Estado pelo

levantamento das ações judiciais sobre os temas tratados nas audiências públicas, buscando

estabelecer um panorama do número de ações existentes nos Tribunais de Justiça Estaduais e

Tribunais Regionais Federais antes e depois da realização das audiências públicas sobre os

temas que elas trataram realizado pelo sistema de busca dos referidos Tribunais.

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