Diagnóstico e Balanço das Vantagens e Desvantagens da Separação Empresarial Relatório Final

Centro de Gestão e Estudos Estratégicos Ciência, Tecnologia e Inovação

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Diagnóstico e Balanço das Vantagens e Desvantagens da Separação Empresarial Relatório Final

Brasília, DF Outubro, 2008

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Centro de Gestão e Estudos Estratégicos Presidenta Lucia Carvalho Pinto de Melo Diretor Executivo Marcio de Miranda Santos Diretores Antonio Carlos Filgueira Galvão Fernando Cosme Rizzo Assunção

Diagnóstico e Balanço das Vantagens e Desvantagens da Separação Empresarial. Relatório Final.: 2008. Brasília: Centro de Gestão e Estudos Estratégicos, 2008.

56 p: il.

1. Sistema de Telecomunicações - Brasil. 2. Empresas de Telecomunicações – Brasil. 3. Agências Reguladoras - Brasil. I. Centro de Gestão e Estudos Estratégicos. II. Título.

Centro de Gestão e Estudos Estratégicos SCN Qd 2, Bl. A, Ed. Corporate Financial Center sala 1102 70712-900, Brasília, DF Telefone: (61) 3424.9600 http://www.cgee.org.br Esta publicação é parte integrante das atividades desenvolvidas no âmbito do Contrato CGEE/Anatel/2008. Todos os direitos reservados pelo Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE).

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Diagnóstico e Balanço das Vantagens e Desvantagens da Separação Empresarial Relatório Final

Supervisão Lucia Carvalho Pinto de Melo Marcio de Miranda Santos Coordenação Técnica Abraham Benzaquen Sicsú Luiz Carlos Delorme Prado Adriano Batista Dias Assessoria Neila Cruvinel Palhares

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SUMÁRIO I - Sumário Executivo ....................................................................................................... 6

II - Objetivo do Trabalho .................................................................................................. 8

III - Considerações Preliminares ................................................................................... 8

IV - Contextualizando a Questão: Aspectos Conceituais de Concorrência e Regulação Econômica em Telecomunicações.................................................. 11

V - PGO e Separação Empresarial: A Natureza do Debate................................... 20

VI - A Consulta Pública .................................................................................................. 27

VII - Análise de Impactos ............................................................................................... 31

VIII - Conclusões .............................................................................................................. 47

IX - Referências Bibliográficas..................................................................................... 50

X - Quadros Síntese ....................................................................................................... 51

XI - Curricula Vitae da Equipe Mobilizada pelo CGEE ........................................... 54

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I - Sumário Executivo

O presente relatório é o resultado de estudo realizado pelo Centro de Gestão e Estudos Estratégicos - CGEE, conforme os termos do contrato Nº 040/2008 firmado entre a Anatel e o Centro, que teve como principal objetivo subsidiar a tomada de decisão da Anatel relativamente às disposições do Artigo 9º da minuta de Plano Geral de Outorgas Como objetivos específicos deste estudo foram realizadas as seguintes atividades: Mapeamento das posições convergentes e divergentes sobre a questão; Diagnóstico e balanço das vantagens e desvantagens de uma possível

separação empresarial na prestação de serviços de telecomunicações; Apresentação de um quadro detalhado dos impactos da eventual separação

empresarial.

Este estudo compreendeu a análise de quatro vetores de impactos, a saber: (i) regulatório e tributário; (ii) social; (iii) tecnológico; e (iv) econômico-concorrencial. Para o atendimento dos objetivos contratados, o CGEE adotou abordagem metodológica composta das seguintes etapas: Visões de especialistas, inclusive com visões divergentes sobre as questões,

as quais foram consubstanciadas em Pareceres Técnicos; Entrevistas com especialistas e análise do material existente sobre o tema,

inclusive aquele fornecido pela Anatel (pareceres de especialistas, síntese da Consulta Pública 23, etc.);

Workshops, por vetor de impacto, com stakeholders e especialistas selecionados;

Sistematização das informações obtidas pela equipe de coordenação. Os levantamentos e discussões foram balizados pelos seguintes aspectos principais: Garantir a concorrência na prestação de serviços de telecomunicações,

inclusive com a participação de pequenas e médias empresas, em condições adequadas de custos, prazos e qualidade;

O regime público de STFC deve garantir investimentos para aumento de eficiência, além dos exigidos pelas metas impostas, que podem estar sendo inibidos pela potencial queda da concessão em 2025;

O papel do Órgão Regulador na formulação e implementação de mecanismos eficientes para a indução de investimentos e normas de regulação do mercado para garantir um ambiente concorrencial;

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No caso da Banda Larga, a garantia da oferta de diferentes Plataformas Tecnológicas nas diferentes regiões do País, aumentando a concorrência e viabilizando alternativas para os consumidores.

O estudo, na forma como conduzido, permitiu se enunciar as seguintes principais constatações relacionadas com o objeto do contrato entre a Anatel e o Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (040/2008): Principais vantagens apontadas para a separação empresarial: maior transparência do custo dos serviços, o que facilitaria o controle da

Anatel, em especial quanto à não discriminação de empresas não integradas;

a possibilidade de tal medida ser um primeiro passo para a separação estrutural dos serviços de rede dos serviços de acesso, caso o Órgão Regulador opte por seguir esse caminho.

Principais desvantagens apontadas para a separação empresarial provável dificuldade de implementação da separação empresarial, dada a

existência de interpretações legais de que tal medida não pode ser tomada no âmbito do PGO, ou mesmo a possível alegação de considerada inconstitucionalidade para as atuais concessionárias;

aumenta o custo tributário e reduz economia de escopo afetando a eficiência

da infra-estrutura de telefonia no Brasil;

vai no sentido contrário ao processo de convergência tecnológica, que indica a necessidade de aumentar a integração dos serviços e aponta para a licença única.

Além dos aspectos acima apresentados, outras constatações relevantes foram apontadas pelos especialistas consultados, conforme apresentado a seguir: A separação funcional produz efeitos muito similares aos da separação

empresarial, sem os seus efeitos mais negativos; A separação empresarial poderia ser tratada no PGR, em conjunto com outras

medidas de promoção da concorrência; Na literatura não foi encontrado exemplo relevante de separação empresarial

em telecomunicações; A separação funcional facilita uma eventual posterior decisão de separação

empresarial.

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II - Objetivo do Trabalho

Este trabalho tem por objetivo contribuir para a tomada de decisão da

Anatel relativa às disposições do Artigo 9º da minuta de Plano Geral de Outorga,

que foi submetida à Consulta Pública nº 23/2008, como parte do processo de

revisão do PGO atualmente vigente. O artigo em comento determina que a

empresa titular de concessão do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC)

deverá explorar exclusivamente as diversas modalidades deste serviço1.

Tal medida implica a necessidade de que as atuais concessionárias de

STFC que são, também, detentoras de autorizações para a prestação do Serviço

de Rede de Transporte de Telecomunicações (SRTT) ou do Serviço de

Comunicação Multimídia (SCM) venham a constituir empresa distinta para a

prestação de tais serviços.

Este relatório discutirá, dentro dos parâmetros do termo de referência

contratado, as implicações de tal medida, analisando os diferentes cenários que

podem vir a se configurar, bem como os possíveis impactos deles advindos.

Portanto, este trabalho fará um mapeamento das posições convergentes e

divergentes sobre a questão apresentando uma análise qualitativa dos impactos

em quatro vetores: regulatório, econômico-concorrencial, social e tecnológico.

Com tais elementos, o parecer apresenta um balanço das vantagens e

desvantagens da possível separação empresarial no setor para facilitar o processo

decisório pela Direção da Anatel.

III - Considerações Preliminares

O Setor de Telecomunicações, em nível mundial, vem passando por um

processo de profundas transformações em decorrência de inovações tecnológicas

e de novas estratégias empresariais. Esses impactos têm rebatimentos visíveis no

1 Art. 9º. A empresa titular de concessão do serviço a que se refere o artigo 1º deverá explorar exclusivamente as diversas modalidades desse serviço.

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Brasil e vêm indicando que nos próximos anos haverá alterações estruturais no

setor de Telecomunicações.

As mudanças no ambiente empresarial, em particular aquelas provocadas

pelas novas trajetórias tecnológicas, vêm exigindo respostas das autoridades

reguladoras. Ou seja, o fenômeno da convergência tecnológica e/ou digital vem

alterando as estratégias de comercialização dos produtos da indústria de

informação e comunicação. Por sua vez, tais mudanças afetam as políticas

públicas alterando as regras e as metas das autoridades reguladoras, muitas das

quais foram estabelecidas em um momento em que as mudanças apontadas não

eram, ainda, observáveis. Com a tendência atual de convergência digital e

apresentação de produtos multiuso, as ações dos reguladores tiveram que ser

adequadas a mudanças estruturais no perfil da demanda, onde não ficam claras a

separação de famílias tecnológicas, a substitubilidade de produtos e as novas

tendências setoriais.

O processo de convergência digital, que revoluciona a estrutura da oferta

na indústria de informação/telecomunicações, ainda não foi adequadamente

enfrentado pelas políticas públicas, pelas agências reguladoras e pelas

autoridades de defesa da concorrência. As políticas públicas e os instrumentos

legais para lidar com esse fenômeno estão, ainda, em construção2. Nessa

situação, é necessário cautela para que alterações no aparato regulatório no setor

de telecomunicações não dê ênfase excessiva a aspectos meramente

conjunturais, em um setor de alta renovabilidade e nodal para a nova matriz

produtiva e de serviços, que pode levar a decisões de conseqüências irreversíveis.

É preciso compreender a sistemática e dinâmica de toda a cadeia produtiva e

decidir com base em informações consistentes obtidas através de ações

estruturadas de prospecção tecnológica.

Nesse sentido, cabe ressaltar que o cenário esperado para o setor,

segundo o relatório do CADE recentemente publicado é: “No caso do Brasil, a

tendência é de que haja poucos, mas fortes atores atuando em escala nacional. O

2- Ver sobre esse tema o Relatório das audiências públicas sobre Convergência Tecnológica em Prado, L.C.D. Relatório – A convergência tecnológica e seus impactos concorrenciais, in www.cade.gov.br, 11 de junho de 2008.

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modelo será de concorrência oligopolista, com forte rivalidade, que levará a

diversidade de produtos e pressão competitiva sobre os preços. Nesse cenário,

além da atuação das agencias reguladoras será necessária forte atuação dos

órgãos de defesa da concorrência.” 3

Não há como se olvidar a realidade de que se trata de mercados

estratégicos, com clara e inegável necessidade de serem estudados a priori, e nos

quais o Estado Nacional tem que ter uma posição clara para uma melhor inserção.

No sentido de melhor adequar-se ao processo em curso, bem como de

procurar garantir um ambiente de estabilidade e fluidez na dinâmica setorial, o

marco regulatório vem sendo analisado e alterações foram propostas.

A Agência Nacional de Telecomunicações - Anatel, órgão responsável pela

“organização da exploração dos serviços de telecomunicações”, deu início em 17

de julho de 2008 a um processo de Consulta Pública no sentido de discutir uma

revisão do Plano Geral de Outorga, atualmente vigente, consulta esta encerrada

no final de julho. Em paralelo, foi submetida à Consulta Pública uma proposta de

atualização da regulação das telecomunicações, compreendendo ações de curto,

médio e longo prazos. Neste contexto, a revisão do PGO pode ser entendida

como a primeira de um conjunto de medidas em apreciação. Paralelamente, está

sendo feita uma revisão do PGR.

A proposta da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) para um

novo Plano Geral de Outorgas (PGO) recebeu um número muito grande de

contribuições enviadas à consulta pública, convergentes e divergentes do contexto

e conteúdo do Documento Base.

Questões como problemas advindos de concentração econômica e/ou

separação de serviços e empresas causaram polêmica. A discussão de

dispositivos do PGO proposto que, se implementados, poderiam trazer impactos

para as concessionárias, para o mercado de capitais e para os usuários dos

serviços de telecomunicações, em geral, foram analisados e sugestões foram

feitas para minorar possíveis efeitos negativos.

3 Ver Prado, L.C.D. Relatório – A convergência tecnológica e seus impactos concorrenciais, in www.cade.gov.br, 11 de junho de 2008, p. 61.

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Esses posicionamentos reforçaram a necessidade de se dispor de um

estudo de impactos, que permita, aos gestores públicos responsáveis pela área,

tomar decisões alicerçadas em cenários potenciais e resultados esperados. Para

tanto, a Anatel contratou o Centro de Gestão e Estudos Estratégicos - CGEE para

apresentar estudo consubstanciado sobre o assunto, cujo produto final é este

relatório.

IV - Contextualizando a Questão: Aspectos Conceituais de Concorrência e Regulação Econômica em Telecomunicações

Para atender o solicitado, pretende-se, preliminarmente, discutir aspectos

teóricos e desafios da regulação na área de telecomunicações em vista das

rápidas mudanças nas tecnologias e estratégias de comercialização de serviços

de tecnologia de informação e comunicação.

A defesa da concorrência e a regulação econômica foram instrumentos de

intervenção do Estado, originalmente desenvolvidos nos EUA para responder a

questões inerentes à dinâmica econômica daquela sociedade. No primeiro caso, a

defesa da concorrência, foi o Congresso norte-americano que formulou as

primeiras leis ao final do século XIX, que deveriam impor limites ao poder das

grandes corporações, particularmente das ferrovias e dos “trustes”, para as quais

a Common Law parecia não dar respostas suficientes para restringir os abusos de

poder econômico. No segundo caso, a regulação, foram os governos estaduais

que criaram agências reguladoras como forma de evitar abusos das empresas

ferroviárias em tarifas e discriminação entre clientes. Quando as ferrovias

questionaram a legalidade de tais medidas, a Suprema Corte decidiu que esses

eram “negócios privados de interesse público, portanto, sujeitos à regulação”. 4

Essas formas de intervenção, originariamente, exclusivas dos EUA, foram

expandindo-se para outros países, particularmente, depois da Segunda Guerra

Mundial, mas neles, respondiam a outros desafios. Nesse caso, deveriam

restringir o poder dos grandes conglomerados e impedir cartéis que proliferaram

4 - Ver Gellhorn, Kovacic, Calkins, Antitrust Law and Economics, Thompson, 1994, pp.17-19.

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na Europa na primeira metade do século. As legislações de Defesa da

Concorrência e de Regulação Econômica consolidaram-se, no entanto, somente

após terem sido absorvidas e ampliadas no sistema legal comunitário.

Paralelamente, desenvolveu-se tanto na doutrina jurídica, como na Teoria

Econômica, o instrumental teórico e legal para tratar dessas questões.

No caso dos países em desenvolvimento, e em especial do Brasil, a defesa

da concorrência e a regulação econômica difundiram-se no debate econômico e

firmaram-se no sistema legal depois da década de 1990, como parte do arcabouço

institucional necessário para o adequado funcionamento do novo modelo

econômico, trilhado pela sociedade brasileira nas últimas duas décadas. Como

em outras partes do mundo, a legislação doméstica nessa área é um elemento

fundamental na formulação de políticas públicas, sendo necessário, portanto, um

profundo debate sobre seu papel e amplitude na realidade brasileira.

Entre as questões menos debatidas no Brasil e sujeitas a muitas

interpretações conflitantes encontra-se a relação entre regulação e concorrência.

Este é uma área relativamente nova no Brasil e muitas vezes a complexidade dos

problemas envolvidos na aplicação de teorias econômicas de concorrência e da

regulação tem sido minimizada, levando a proposições nem sempre adequadas às

necessidades e à realidade brasileiras. Diane Wood apresentou tal questão na

seguinte forma: “a legislação de defesa da concorrência foi formulada para

proteger e facilitar o processo da concorrência e a única maneira eficaz de fazer

isto é compreendendo-se o que se quer proteger e facilitar”.5

Por esta razão não consideramos desarrazoado tratar, em um documento

como este, de algumas questões de teoria da competição. O objetivo desta

discussão é mostrar que há importantes dissensos e incompatibilidades em três

importantes aspectos da teoria da competição: (i) – a própria definição do que é

5 - Tradução livre – “antitrust law is designed to protect and facilitate the competitive process itself, and the only way to do that effetively is to understand what one is trying to protect and facilitate”. Wood, D.P, “The Role fo Economics and Economists in Competitions Cases, in OECD Journal of Competition Law and Policy, vol 1, no. 1, 82-104, 1999.

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mercado e competição; (ii) o significado da eficiência como um conceito condutor

do análise antitruste, e (iii) os objetivos da política de concorrência.6

Nesse sentido, é necessário fazer-se algumas distinções entre mercado e

concorrência, presentes na literatura econômica, que ajudam a indicar o papel do

regulador nesse cenário.

Em um trabalho clássico, George J. Stigler distingue os conceitos de

mercado perfeito e competição perfeita. Segundo este autor, mercado é uma

instituição para a realização de transações7. Ele realiza sua função

adequadamente quando todo comprador consegue obter o bem ou serviço

desejado se estiver disposto a pagar, pelo menos, um valor igual ao preço mínimo

que os vendedores estão dispostos a aceitar e todo vendedor consegue vender o

produto ofertado se aceitar em pagamento, pelo menos, o valor máximo que os

consumidores estão dispostos a pagar. Um mercado funciona de forma eficiente

se os compradores e vendedores estão perfeitamente informados e as

propriedades e preços dos produtos perfeitamente especificados.

Concorrência é uma forma de rivalidade que trata de contratos. Ou seja,

da disposição e capacidade que tem um agente econômico de contratar e

recontratar com um número indefinido de pessoas, independentemente e sem o

consentimento de qualquer outra parte, com objetivo de maximizar seu

bem-estar . 8

6 - Ver sobre essa discussão Budzinski, Oliver, “Monoculture versus Diversity in Competion Economics” in Cambridge Journal of Economics, 32, 295-324, 2008. 7 - Ver Stigler, George J., “Perfect Competition, Historically Contemplated” in The Journal of Political Economy, Vol.5, No1, pp.1-16, Feb. 1957. 8 O Conceito de Concorrência Perfeita teve sua formulação completa no trabalho Clássico de Frank Knight, Uncertainty and Profit, New York, 1921. Em sua formulação rigorosa o conceito de Concorrência Perfeita tem alguns requisitos:

a. Existência de completa “racionalidade”. Para isso, assume-se características ordinárias dos indivíduos, ou seja,

i. “Saber o que se quer, e procurar alcançar seus desejos de forma inteligente”. ii. Saber de forma absoluta a conseqüência de seus atos quando forem realizados; iii. Realizar esses atos a luz dessas conseqüências.

b. Assume-se ausência de obstáculos físicos para fazer, executar e mudar os planos segundo a vontade dos agentes econômicos.

i. Isto pressupõe perfeita mobilidade em todos os ajustamentos, sem custos para os movimentos e trocas;

ii. Todos os elementos dos cálculos devem ser continuamente variáveis, divisíveis sem limite e a negociação das mercadorias instantânea e sem custos.

Deve haver, como corolário do item anterior, perfeita, contínua, e sem custo, intercomunicação entre todos os membros individuais da sociedade. Todo comprador potencial conhece todo vendedor potencial e

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Segundo Stigler, um mercado pode ser perfeito e monopolista ou imperfeito

e competitivo. Portanto, para esse autor é um erro tratar o mercado como um

conceito subsidiário à competição. A literatura econômica neoclássica já

conseguiu demonstrar adequadamente que quando ocorre concorrência perfeita

em um mercado perfeito, alcançam-se as condições de eficiência associadas ao

conceito de Ótimo de Pareto, ou seja, eficiência alocativa, eficiência produtiva e

eficiência distributiva.

Mas, as condições de concorrência perfeita raramente ocorrem no mundo

real sendo, na prática, um modelo teórico que permite a compreensão dos efeitos

da concorrência sobre os mercados. Nas últimas décadas do século XX a política

e teoria antitruste nos EUA foram polarizadas pela controvérsia entre as

chamadas Escolas de Harvard e Escola de Chicago.

A primeira está associada à idéia de que não era necessário preencher

todas as premissas de concorrência perfeita para que esta tivesse efeitos sociais

positivos.

Imperfeições poderiam ser aceitas, e eventualmente corrigidas ou reduzidas

pela intervenção de autoridades antitruste. As estruturas de mercado

influenciariam condutas competitivas ou anticompetitivas, com conseqüências

para o desempenho do mercado em termos de benefícios sociais. Esse modelo,

conhecido como paradigma de Estrutura-Conduta – Performance (S-C-P) fornecia

bases conceituais para intervenções de agências do Estado para estabelecer

estruturas de mercados competitivas. Portanto, uma política de defesa da

concorrência era vista como parte integrante e fundamental das políticas públicas.

Estas deveriam promover bem-estar do consumidor, os pequenos negócios,

diversificação da oferta dos produtos etc.

Nos EUA essa política levou a intervenções relativamente profundas na

atividade empresarial, incluindo política muito restritiva para aprovação de fusões

vice-versa. Toda mercadoria é divisível em um número indefinido de unidades que devem ser separadamente usufruídas e de propriedade de um dono. Cada membro da sociedade age como indivíduo e é inteiramente independente de todas as outras pessoas. E nas relações mercantis entre os indivíduos nenhuma consideração que não o interesse individual prevalecerá. Essa independência individual exclui colusão, graus de monopólio ou tendência ao monopólio.

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e aquisições, grande preocupação com integrações verticais e uma política ativa

contra estratégias de preço predatórias. Na Europa a mesma abordagem teórica

levou a políticas menos intervencionistas, com maior tolerância para fusões e

aquisições domésticas, incluindo integrações verticais, uma vez que a promoção

de indústrias chaves e o aumento da competitividade internacional foram

importantes objetivos nas estratégias de políticas públicas européias por se tratar

de países de menor porte, comparado com a economia norte-americana com a

qual suas empresas estavam competindo.

O maior ataque à doutrina da S-C-P veio de um conjunto de economistas e

advogados que compartilhavam a tradição associada aos departamentos de

economia e direito da Universidade de Chicago que viam com desconfiança a

ação do Estado, e com preocupação o excesso de intervencionismo que atribuíam

à Escola de Harvard. Esses teóricos enfatizavam seu compromisso com os

valores econômicos, políticos e sociais do livre mercado e consideravam

excessiva a intervenção feita em seu funcionamento pelas decisões das cortes

norte-americanas na área de antitruste. 9

A tese da Escola de Chicago é que os remédios estruturais aplicados pelas

autoridades de Defesa da Concorrência eram inadequados, uma vez que a

concentração foi o resultado das condições de custo das empresas, ou seja, de

sua eficiência. Barreiras eram vistas como baixas e competidores potenciais

tinham perfeita informação das oportunidades e custos envolvidos. Portanto, a

estrutura da indústria seria o resultado das diferentes eficiências das firmas no

tempo e assim, uma vez que o objetivo final da política de competição é promover

o bem-estar do consumidor, expresso pela eficiência, a intervenção do Estado

podia ser contraprodutiva. Ou seja, a Escola de Harvard considerava que a

concentração do mercado podia ser indício de colusão, a Escola de Chicago

afirmava que era indício de eficiência. Ou seja, caso a colusão fosse provada, as

9 - Ver Hildebreand, Doris, The Role of Economic Analysis in the EC Competition Rules, Kluwer Law International, on 2002, p.143. Entre outros faziam parte dessa corrente Robert H. Bork, Ward S.Bowman, Harold Demsetz, John S. McGee, Stanley I. Ornstein, Sam Peltzman, Richard A. Posner, George J. Stigler e Lester G. Telser.

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autoridades poderiam processar a empresa, mas não seria possível inferir colusão

da estrutura dos mercados.

Nessa linha, a escola de Chicago defendia que o único objetivo das leis de

defesa da concorrência era o aumento da eficiência. Há dois tipos de eficiência

que determinam o bem-estar do consumidor: eficiência alocativa (a alocação ótima

de recursos no conjunto da economia) e eficiência produtiva (uso eficiente dos

recursos pela firma individual através de economia de escala, escopo ou redução

dos custos de transação). Portanto, o objetivo da legislação antitruste seria

melhorar a eficiência alocativa sem afetar a eficiência produtiva de tal forma que o

resultado final de bem-estar agregado da economia fosse positivo ou neutro.10

Observe-se, portanto, que a recomendação de reformas feita para os

países em desenvolvimento na década de 1990 ocorreu em um momento em que

havia nos EUA um amplo debate sobre a natureza das próprias intervenções de

defesa da concorrência. As privatizações brasileiras deram-se em uma época em

que crescia a influência da Escola de Chicago que defendia redução da regulação

em mercados tradicionalmente sob a intervenção do Estado. Na época o modelo

de regulação estatal passava nos EUA e no mundo por uma transição - o único

ponto que parecia consensual era de que deveria substituir-se a propriedade

estatal por alguma forma de propriedade privada, com algum grau de regulação do

Estado. Tal abordagem defendia a ampliação de setores desregulamentados para

os quais bastavam leis de defesa da concorrência, que seriam capazes de

produzir eficiência econômica e preços competitivos, com mínima intervenção do

Estado.

Desde a década de 1990, surgiu uma literatura teórica na área de economia

industrial que ficou conhecida como Economia pós-Chicago, cujos modelos eram

menos otimistas que os de Chicago com os mecanismos autoreguladores do

mercado. Esta literatura, no entanto, introduziu novas técnicas quantitativas, como

10 - A Escola de Chicago argumentava, também, usando a literatura de Public Choice, que a política antitruste no mundo real era sujeita a pressão de lobbies e tendia a atender interesses de determinados setores com mais freqüência do que corrigia falhas de mercado. Ver Budzinski, Oliver, op.cit., p.300.

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teoria dos jogos e abordagens empíricas com técnicas econométricas, enfatizando

aspectos de eficiência e recomendando remédios para falhas de mercado. 11

Mas, no final do século passado uma outra abordagem do sistema

econômico desafiou os modelos tradicionais de equilíbrio de mercado e trouxe

novos insigths. A essência do modelo de equilíbrio é o papel do sistema de preços

como mecanismo de informação. Ou seja, um sistema de preços descentralizado

levaria uma alocação eficiente de recursos escassos. Ninguém precisa saber as

preferências de todos os indivíduos e a tecnologia de todas as firmas para

assegurar que alocação de recursos é pareto-eficiente.

A abordagem da Economia da Informação, formulada por Stiglitz desafiou

todo este edifício fenomenal com uma proposição simples: a existência de custos

de informação, mesmo que pequenos, podem ter graves conseqüências, e muitos

dos resultados tradicionais da microeconomia não mais se sustentam, inclusive os

teoremas de Bem-Estar formulados por Arrow e Debreu.12

O argumento da Economia da Informação é que os problemas de

assimetria de acesso às informações e, ainda, do custo de obter as informações

implicam que o funcionamento dos mercados depende da ação do Estado. Mas,

se isto é verdade para a alocação de recursos em um contexto de estática

comparativa, questões intertemporais, como decisões de investimento, e outras

políticas de alocação intertemporais de recursos dependem, ainda mais, do

Estado. Ou seja, as políticas de desenvolvimento são partes de um conjunto de

ações do Estado, necessárias em uma economia de mercado para que muitos

mercados funcionem adequadamente.

A Economia da Informação, portanto, reconcilia a ação do Estado com o

papel dos mercados e abre caminho para uma interessante síntese da relação

Estado-Mercado nos países em desenvolvimento, onde as questões de

desenvolvimento são mais cruciais do que nos países desenvolvidos. O Estado 11 - Um ramo de investigação pós-chicago, relevante para o presente trabalho, são as análises de restrições verticais e estudos de mecanismos de desestímulo ao surgimento de novos concorrentes através do conceito de aumento dos preços dos rivais (Raising Rivals Cost – RRC). ver Krattnemaker, T.G. and Salop, S.C., “Anticompetitive exclusion: Rasing Rivals´Costs to Achieve Power Over Price”, in Yale Law Journal, no.2, 209-93, 1986. 12 Ver Stiglitz, Joseph E., The Contributions of the Economics of Information to Twentieth Century Economics in The Quartely Journal of Economics, Vol.115, No.4, Nov., 2000, p.1441-1478..

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passa a ter um papel fundamental para resolver problemas que são impossíveis

de serem tratados pelos mercados, sendo que a questão informacional é um dos

mais importantes problemas. Para ele a importância do Estado é baseada em

duas propriedades básicas: participação universal e compulsão13; e deriva de

quatro características exclusivas que possui: (i) o poder de taxar; (ii) o poder de

prescrever; (iii) o poder de punir; e (iv) custos de transação mais baixos para

certos efeitos externos, tais como o problema do free rider, mercados incompletos

e seleção adversa.

Portanto, o Estado está em posição excepcional para tratar de falhas de

mercado e de problemas de informação imperfeita e outros problemas de uma

economia de mercado. Esse debate traz novamente a questão para o foco de

análise de para que servem os mercados e o papel da concorrência. O papel

principal dessa forma de rivalidade chamada concorrência não é alocativa, mas

sua função como indutor de inovação.

Da hipótese de que os empresários evitam os mercados de concorrência

perfeita que surgiu a mais profícua teoria de concorrência em organização

industrial, ou seja, o modelo schumpeteriano de concorrência e inovação, que

mostram os efeitos de Eficiência Dinâmica de um ambiente concorrencial. Ou seja,

finalmente, voltamos para a essência do processo de desenvolvimento, tal como

visto por Schumpeter. As empresas inovam porque são obrigadas a fazê-lo pelo

mecanismo da concorrência. Se as empresas fossem sujeitas às condições

restritivas de um mercado perfeito com concorrência perfeita não sobreviveriam. É

a necessidade de obter lucros superiores ao custo marginal, possível para

existência de poder de mercado que viabiliza o capitalismo, que faz esse sistema

tão eficiente e tão dinâmico.

A discussão feita acima nos permite colocar a formulação de uma política

de concorrência em seu devido contexto, que pode inclusive contribuir para a

interpretação do sistema jurídico. Na legislação brasileira, assim como nos outros

sistemas legais contemporâneos, a concorrência é um valor instrumental, ou

13 - Um cientista político e/ou um jurista diria: soberania e monopólio da violência. Ver Heertje, Arnold, “From Schumpeter to Stiglitz” in Journal of Evolutionary Economics, 7:255-267, Springer-Verlag, 1997.

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seja, é um meio de produzir os resultados esperados sob o ponto de vista do

bem-estar dos consumidores (isto é, dos cidadãos). Ou seja, a concorrência é um

instrumento para produzir resultados previstos na teoria econômica, não sendo um

valor absoluto, como os direitos descritos nos princípios fundamentais

estabelecidos na Constituição Federal Brasileira no Título I e II.

Observe-se que, mesmo abstraindo-se do debate sobre economia da

informação e mercados incompletos, as abordagens tradicionais neoclássicas

mostram que em certas circunstâncias os agentes econômicos ao maximizarem o

seu bem-estar não produzem simultaneamente um resultado ótimo para o

conjunto da sociedade. Isto ocorre quando os custos privados são diferentes dos

custos públicos, ou seja, quando há externalidades.

Em mercados com externalidades a concorrência isoladamente não é capaz de produzir os resultados esperados, ou seja, há falhas de mercado que só podem ser resolvidas com regulação. Portanto, justifica-se a regulação

das telecomunicações porque não há garantia que isoladamente a concorrência,

nesse setor, leve aos resultados esperados na teoria econômica. Há muitas

imperfeições no mercado de telecomunicações que só podem ser resolvidas pela

intervenção do Estado.

Mas, no entanto, a concorrência pode e deve ser usada para promover os objetivos pretendidos na legislação, corrigindo-se as falhas de mercado

quando for possível ou, introduzindo-se novos elementos para viabilizar a

concorrência nesse setor. E esse é um setor de concorrência oligopolista onde se

pretende principalmente alcançar os efeitos de eficiência dinâmica possíveis de

serem obtidos nesses mercados em condições de concorrência (mesmo

imperfeita) e em um ambiente que estimule a inovação.

Portanto, sob o ponto de vista econômico, o papel das agências

reguladoras é implementar as políticas definidas para o setor e estabelecer os

critérios de mensuração de eficiência do mercado. Na área de telecomunicação

são a LGT e o Poder Executivo, por meio do Ministério das Comunicações, que

determinam os objetivos do setor e é a Anatel a responsável por mensurar os

19

níveis de eficiência alcançados nos diversos mercados de telecomunicações, em

vista dos objetivos determinados na Lei nº 9.472/97.

Observe-se, contudo, que não há um caminho único para implementar tais

objetivos, não há uma única abordagem econômica para as questões de

concorrência e regulação, e não há razões para que não possam conviver entre os

objetivos da regulação metas econômicas e não econômicas. Finalmente, nos

países em desenvolvimento as legislações de defesa da concorrência e as

agências reguladoras têm papel distinto das que tinham em países desenvolvidos,

e em especial, nos EUA. Seu papel principal não é o de melhorar a alocação de

recursos em uma economia que já alcançou elevado nível de eficiência produtiva

e que incorpora as tecnologias mais avançadas disponíveis. Voltando-se à

questão de Wood, protege-se a concorrência para aumentar o nível de

investimento e maximizar o bem-estar da sociedade em um contexto dinâmico, ou

seja, contribuir para a efetividade das políticas de desenvolvimento. Nesse

sentido, mercado e concorrência têm um papel fundamental, dada as

características indutoras de progresso técnico. Portanto, as eficiências relevantes

não são as tradicionais eficiências alocativa ou produtiva, mas a eficiência

dinâmica schumperiana.

V - PGO e Separação Empresarial: A Natureza do Debate O presente trabalho recorreu ao Estudo Técnico Para Atualização da

Regulamentação das Telecomunicações no Brasil (2008)14 para um ponto de

partida sobre os problemas que a reformulação do PGO deveria enfrentar. Nesse

sentido considerou-se, inicialmente, o diagnóstico realizado pelo corpo técnico da

Anatel, como base para apresentar a discussão da seguinte questão: em que

medida a proposta da separação empresarial prevista no artigo nono do PGO é

consistente com as metas compreendidas como prioritárias para o setor.

14 ANATEL, Estudo Técnico para Atualização da Regulamentação das Telecomunicações do Brasil, Abril, 2008.

20

O Estudo da Anatel apresentou o seguinte diagnóstico15 :

• “As ações dispostas têm como principal beneficiário o usuário dos serviços

de telecomunicações. Em um universo onde mais de 80% dos domicílios

brasileiros consome telefonia fixa e/ou móvel, é necessário que seja

despendida atenção à questão da qualidade percebida por estes usurários.

Além disso, a redução das barreiras ao acesso e uso das telecomunicações

e oferta de serviços em áreas rurais e a preços módicos também encontram

espaço nas atenções da Agência. Assim, as ações apontadas pela Anatel

buscam gerar, direta ou indiretamente, benefícios aos usuários dos serviços

de telecomunicações.

• A competição é vista como o principal motor do desenvolvimento das

telecomunicações para o período vindouro, em todos os sentidos. Sendo

assim, as ações da Agência deverão se voltar tanto para o fortalecimento

dos grupos existentes como para o incentivo ao surgimento de novos

grupos, sejam eles de pequeno, médio ou grande porte. Assim, a adoção

de mecanismos que contribuam para o aumento da competição, somada ao

estabelecimento de contrapartidas em favor da sociedade, trarão como

principal conseqüência uma maior oferta de serviços aos usuários, a preços

menores e com a qualidade satisfatória.

• O crescimento acentuado no número de autorizações para prestadores de

Serviços de Comunicação Multimídia – SCM demonstra que ainda há

grande demanda não atendida no mercado de banda larga, que

impulsionará as telecomunicações no período vindouro. A massificação do

acesso em banda larga é imprescindível para garantir, a todas as camadas

da população, acesso ao conteúdo multimídia e, conseqüentemente, trazer

possibilidades de inclusão social e superação da brecha digital existente em

nosso país.

• Fomento ao desenvolvimento tecnológico e industrial nacional também é

preocupação da Agência, devendo ser considerado em todo o escopo de

15 ANATEL, Estudo Técnico para Atualização da Regulamentação das Telecomunicações do Brasil, Abril, 2008., pp.4 e 5.

21

sua atuação. Assim, algumas ações apontadas procuram incrementar os

investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento no setor, inclusive nos

projetos de ciência e tecnologia voltados para aplicações de baixo custo.”

O inciso VI das linhas de ação que nortearam a proposta de revisão do PGO,

conforme disposto na Consulta Pública 23, do PGO, dispõe que:

“Obrigação de que as empresas concessionárias do STFC explorem

exclusivamente as diversas modalidades deste serviço, como medida que visa

assegurar a justa competição e propiciar maior transparência no acompanhamento

das concessões.”

Portanto, é papel deste trabalho apresentar elementos que indiquem em

que medida o inciso VI acima referido contribuiu para:

1. Beneficiar o usuário e promover “a redução das barreiras ao acesso e uso

das telecomunicações e oferta de serviços em áreas rurais e a preços

módicos”.

2. “o fortalecimento dos grupos existentes como para o incentivo ao

surgimento de novos grupos, sejam eles de pequeno, médio ou grande

porte”.

3. “a adoção de mecanismos que contribuam para o aumento da competição,

somada ao estabelecimento de contrapartidas em favor da sociedade,”

[que] “trarão como principal conseqüência uma maior oferta de serviços aos

usurários, a preços menores e com a qualidade satisfatória”.

4. Aumento da oferta e massificação da Banda Larga

5. “Fomento ao desenvolvimento tecnológico e industrial nacional” e aumento

dos “investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento no setor, inclusive nos

projetos de ciência e tecnologia voltados para aplicações de baixo custo.”

Em decorrência das entrevistas realizadas com o corpo técnico da Anatel e

com outros especialistas na área, da leitura da vasta contribuição das audiências

públicas e da literatura especializada, verificou-se que há, ainda, algumas

22

questões adicionais. Em especial, consideramos relevante enfrentar mais três

pontos:

6. Em que medida a separação empresarial afeta o STFC prestado em regime

público, o qual deve continuar a ser atrativo para investimentos que levem

ao aumento de eficiência, além dos exigidos pelas metas impostas, e que

podem estar sendo inibidos pela queda da concessão em 2025?

7. Um possível processo de separação empresarial é compatível com o

processo de convergência tecnológica e não antecipa desnecessariamente

contenciosos devidos a definições de bens reversíveis e não reversíveis?

8. No caso da Banda Larga (SCM), a separação empresarial contribui para

garantir, nas diferentes regiões do país, concorrência entre as diferentes

Plataformas Tecnológicas, viabilizando alternativas para os consumidores?

A separação de elementos de redes ou de infra-estrutura é, normalmente,

justificada como um recurso regulatório para facilitar o uso isonômico e não

discriminatório, por parte de prestadoras entrantes (autorizadas), dos recursos sob

o controle das prestadoras dominantes (concessionárias). Embora na Consulta

Pública nº 23/2008 a Anatel tenha, nesta oportunidade, considerado apenas a

opção de separação empresarial de modalidades de serviços, a discussão sobre

alternativas para a decisão da Anatel não estaria completa sem levar em conta se

outras formas de separação poderiam atender às necessidades levantadas no

inciso VI mencionado anteriormente, sem eventuais desvantagens da forma

proposta. Neste sentido incorporamos à discussão as formas seguintes de

separação que já foram, inclusive, em diversas ocasiões consideradas pela

Anatel16:

(i) - A separação contábil Definição: consta da organização das contas de receitas e despesas

financeiras da empresa dominante segundo as diferentes atividades por elas

16 As definições a seguir utilizadas foram fornecidas pela equipe técnica da Anatel

23

desenvolvidas. Assim, para uma concessionária típica que explora o STFC

(nas modalidades local, LDN e LDI) e o SCM, todas as contas (ex: salário da

Diretoria, despesas com propaganda, contas de luz, água, seguros e etc...) são

desagregadas segundo cada uma das atividades que compõem os diferentes

serviços (ex: no caso da telefonia local temos: a disponibilidade do serviço que

é remunerada pela Assinatura mensal e outras receitas de disponibilidade do

acesso para a unidade de negócio de SCM/banda larga; a fruição de tráfego

que é remunerada pelo Minuto Local, pelo VC1, pelo Crédito do TUP ou pela

TU-RL, dentre outras atividades).

Trata-se de ação regulatória comumente adotada em âmbito internacional.

(ii) - A separação de elementos de rede Definição: baseia-se no estabelecimento de condições (preços, prazos e

etc...) para oferta, pela prestadora dominante, de elemento da sua rede ou

infra-estrutura para uso, por outra prestadora, na oferta de serviço ao usuário

final. Numa visão mais abrangente, estão compreendidos nesta modalidade de

separação a Exploração Industrial de Linhas Dedicadas (EILD), as diferentes

modalidades de desagregação ou unbundling (Full-Unbundling, Line sharing,

Bit Stream, Revenda...) e o uso de facilidades e serviços entre prestadoras

(Co-faturamento, Transporte LDN, Aluguel de espaço físico...). Trata-se de

ação regulatória comumente adotada em âmbito internacional.

(iii) - A separação funcional

Definição: baseia-se no estabelecimento de condições organizacionais e de

gestão de processos de prestadoras dominantes, de forma a constituírem-se

unidades de negócio ou diretorias específicas (gestoras das redes) voltadas

para o atendimento de outras unidades internas da dominante (gestoras da

prestação de serviços) e de outras prestadoras interessadas em usar

elementos de suas redes ou infra-estruturas. Os processos e condutas a serem

24

adotadas pelas unidades de negócio/diretorias também são delineados e

fiscalizados pelo regulador, visando a transparência e o tratamento não-

discriminatório entre clientes internos e externos (outras prestadoras). Trata-se

de ação regulatória já adotada em alguns países (ex: Reino Unido).

(iv) - A separação empresarial de modalidades de serviços Definição: baseia-se na idéia de separação jurídica (em CNPJs distintos) das

atividades e redes que compõem as diferentes modalidades de serviços

exploradas por uma empresa dominante, visando dar formalismo econômico e

jurídico às relações mantidas entre as suas áreas de negócio. Neste caso,

seriam criadas empresas específicas para cada um dos serviços que se

pretende isolar, para efeito de acompanhamento competitivo, sendo

celebrados contratos comerciais entre as diferentes pessoas jurídicas sobre as

eventuais relações mantidas entre elas, de forma que o regulador e outros

agentes pudessem conhecer claramente as condições (preços, prazos...) dos

recursos de redes e atividades compartilhados. Por exemplo, numa hipotética

separação entre a prestação do STFC e a prestação do SCM, seriam

celebrados contratos específicos entre as empresas oriundas da cisão

formalizando as relações e transferências financeiras relativas ao uso de

elementos de rede (no caso o compartilhamento do acesso local - line sharing -

e EILD), co-faturamento, fornecimento de cadastro, dentre outros. Não se

conhece precedente internacional para este tipo de ação regulatória na área de

telecomunicações.

25

(v) - A separação entre Regimes

A separação entre regimes pode ser compreendida como a separação entre

modalidades de serviços explorados em regime público e em regime privado

(ex: no caso das atuais concessionárias seriam criadas duas empresas, uma

para a exploração das modalidades STFC em regime de concessão e outra

para exploração das modalidades STFC e do SCM em regime de autorização).

Neste caso aplicam-se os mesmo conceitos e critérios apresentados para a

separação de modalidades de serviços.

(vi)- A separação entre redes e serviços

Definição: também denominada separação estrutural, baseia-se na idéia de

separação jurídica (em CNPJs distintos) entre as atividades de prestação dos

serviços (ex: STFC, SCM...) e de operação e manutenção de redes e infra-

estruturas. Neste caso, seriam criadas empresas específicas para a prestação

dos serviços e para a gestão da rede, que se pretende isolar para efeito de

acompanhamento competitivo, sendo celebrados contratos comerciais entre as

diferentes pessoas jurídicas sobre as eventuais relações mantidas entre elas,

de forma que o regulador e outros agentes pudessem conhecer claramente as

condições (preços, prazos...) dos recursos de redes e atividades

compartilhados.

Por exemplo, numa hipotética separação entre a prestação dos serviços

STFC/SCM, seriam celebrados contratos específicos entre as empresas

oriundas da cisão formalizando as relações e transferências financeiras

relativas ao uso de elementos de rede, dentre outros.

Em tese, a empresa detentora da rede poderia ser ou não do mesmo grupo

que explora serviços, dependendo de decisão regulatória.

Não se conhece precedente internacional para este tipo de ação regulatória.

26

VI - A Consulta Pública

A tabulação e análise dos resultados das Consultas Públicas, tanto para o

Plano Geral para Atualização da Regulamentação - PGR, como para o Plano

Geral de Outorgas - PGO, mostraram os diferentes posicionamentos da

Sociedade Brasileira frente à discussão do Marco Regulatório atual do setor e das

mudanças que vem sendo analisadas. Cabe destacar que a participação foi

efetiva e plural, com mais de quinhentas contribuições para o PGR e de

quatrocentas para o PGO.

No que tange ao PGR, houve contribuições de Entidades Representativas

das Prestadoras, de Usuários, de Entidades Governamentais e das próprias

Prestadoras de Serviços de Telecomunicações, além de empresas Fornecedoras

de Infra-estrutura, de Entidades da Sociedade Civil Organizada e de Consultorias

e consultores que militam no setor. Um volume significativo de sugestões

concentrou-se em aspectos organizacionais, como otimização de modelos de

custos, revisão de contratos de concessão, necessidade de elaboração de um

Plano Geral de Modelo de Competição-PGMC, além de aspectos regulatórios

relevantes. Nestes, cabe ressaltar, que houve um foco importante em questões

atinentes à Convergência Tecnológica e seus rebatimentos no modelo de outorga,

bem como no perfil de exigências, para as Prestadoras de serviço, em termos de

qualidade dos produtos e massificação de atendimento. Nesses dois aspectos, no

regulatório da Concorrência e na necessidade de um PGMC, bem como no perfil e

qualidade dos produtos, nota-se uma preocupação na necessidade de estudos

preliminares que definam o modelo mais adequado ao mercado e consumidores

de um País de dimensões e especificidades como as brasileiras.

No caso do PGO, mais diretamente ligado às preocupações do presente

estudo, nota-se nas sugestões apresentadas, uma grande gama de

posicionamentos, que vão desde o modelo de concessões, passando pelo papel

do Estado na Regulação, centrando-se, também, nos mecanismos de controle do

Setor e de visões díspares de regimes públicos e privados de exploração de

Serviços de Telecomunicações. Na proposta apresentada, observam-se inúmeras

mudanças que se concentram em artigos específicos, como o 1, 4, 6, 8 e 9,

27

principalmente. Essas mudanças poderão alterar profundamente as estratégias de

atuação das empresas prestadoras de serviços, além de implicarem a

necessidade de fortalecimento e reestruturação dos mecanismos de controle e

fiscalização do Setor. Com as mudanças do artigo 4 e 6, há uma clara intenção de

permitir que empresas, ou grupos com concessões na telefonia fixa possam

participar de atividades em outras regiões e, com isso, aumentar a rivalidade entre

empresas, em um mercado que é estruturalmente oligopolizado, o que não se

conseguiu, na intensidade planejada, com a criação de empresas espelho.

Ressalte-se, também, o debate principal que ocorreu em torno do artigo 9, cuja

proposta poderá trazer significativas implicações econômicas, sociais e de

concorrência. Deve-se notar que a discussão dessa proposta, bem como de

alternativas, não pode ser dissociada de análises dos artigos 6 e 8, entre outros. O

objetivo deste trabalho refere-se a um dos pontos de maior polêmica do

documento em análise, ou seja, a Separação Empresarial de modalidades de

serviços.

As empresas operadoras, no Processo de Consulta Pública,

encomendaram Pareceres Técnicos, com especialistas renomados, no sentido de

alicerçarem seus posicionamentos frente a questões que consideravam

fundamentais. Além disso, posicionaram-se sobre a questão entidades como o

Ministério Público e a SEAE, entre outros.

Não procurando ser exaustivo, mas, principalmente, levantando aspectos

relevantes para este trabalho apresenta-se uma síntese dos questionamentos

aventados por esses posicionamentos em torno dos quais se estrutura a

discussão pode ser observada a seguir:

a) O eminente jurista e ex-Ministro do STF, Prof. Sepúlveda Pertence foi

instado pelo Grupo Telefônica para se posicionar a respeito da

constitucionalidade ou não da Separação Empresarial. Nesse documento,

ao discutir mudanças propostas na LGT e no PGO posiciona-se no sentido

de considerar inconstitucional para as Empresas já estabelecidas essas

exigências, sem, contudo descaracterizá-las para futuros entrantes ou

28

novas concessões. Numa discussão sobre os regimes público e privado

justifica a inconstitucionalidade do previsto no artigo 9 para as firmas já

estabelecidas nos seguintes termos:

“estou convicto que a imposição de alienação conjunta ao mesmo

Grupo comprador de todas as empresas de telecomunicações reunidas

no Grupo cedente da concessão ou de seu controle - quando não

incidam normas legais, do ordenamento geral ou especial e defesa da

concorrência-, é efetivamente inconciliável com o princípio fundamental

da livre iniciativa- que envolve, em princípio, a liberdade de

organização empresarial- além de agredir predicados do direito de

propriedade.”

b) Consultado pela Telesp, o jurista Celso Campilongo, posicionou-se a

respeito do artigo 6 proposto, não vendo, em si, problemas concorrenciais

maiores, mas chama a atenção para a importância do setor público estar

atento para as assimetrias das empresas e a dificuldade de viabilizar a

entrada de empresas em outros mercados, como previsto no parágrafo

primeiro, caso não se atente para assimetrias exageradas e a necessidade

de medidas complementares, por parte dos órgãos reguladores para

viabilizar essa entrada.

c) A consultoria Tendências, também instada pela Telefônica, posiciona-se

frontalmente contra a Separação Empresarial ou mesmo funcional. Procura

demonstrar que existiriam fortíssimos impactos de custo, através de

bitributação, ineficiência fiscal, ineficiência empresarial, impactos

administrativos e tributários que levariam a elevação de preços, redução de

acessos e impactos negativos, inclusive macroeconômicos como os

inflacionários.

d) Cabe ressaltar o posicionamento de Paulo José Rocha Júnior, Procurador

da República, que se posiciona radicalmente contra as medidas de

29

alteração propostas pela Anatel por entender que vão contra os interesses

das pequenas e micro empresas que fizeram investimentos, acreditando no

marco regulatório vigente, e vê, nas medidas propostas, mecanismo com

interesses exclusivos de viabilizar interesse privado em ação conjuntural de

incorporação de empresas, bem como, além de caracterizar-se como

mecanismo claro de concentração de mercado.

e) A SEAE - Secretaria de Assuntos Econômicos do Ministério da Fazenda

sugere a supressão integral do artigo nono, pelo fato de não identificar

qualquer eficiência setorial ou ganho social dele decorrente, ao mesmo

tempo em que vislumbra encadeamento de significativo potencial danoso

caso o mesmo seja mantido. Para essa Secretaria a proposta normativa

poderia gerar expressivas elevações de custos. Operacionalmente, poderia

haver perdas em termos de economia de escala e de escopo, uma vez que

o Grupo teria que duplicar, triplicar, quadruplicar equipes e divisões da

empresa original que, até então, serviam a mais de um propósito. Ao final,

tais custos seriam, em alguma medida, repassados aos usuários, seja do

serviço objeto da concessão, propriamente dito, ou dos demais. Para a

Secretaria além dos custos operacionais, haveria custos tributários não

desprezíveis. A separação de empresas daria margem à incidência

tributária entre transações dentro do mesmo grupo empresarial, o que

também teria grande chance de gerar repasses aos usuários finais. Nesse

sentido a SEAE afirma que;

“No contexto atual, em que a massificação do serviço de banda larga,

ou do Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), é um dos principais

objetivos do Governo Federal para as políticas públicas do setor de

telecomunicações, o que também significou a inserção do mesmo

serviço entre os temas constantes nas “linhas gerais” que serviram de

base para a confecção do texto do Plano Geral de Outorgas (item VII),

julga-se contraproducente, do ponto de vista econômico, a exigência

30

constante no referido art. 9º. A não administração do SCM pela

concessionária poderia ir de encontro a programas governamentais e,

eventualmente, até mesmo às normas atuais pertinentes às metas de

universalização.”

f) O BNDES entendeu que a discussão da separação empresarial deveria ser

realizada no âmbito do PGR como uma Ação de Médio Prazo. Enfatiza que

não há registro relevante na experiência internacional da utilização do

mecanismo da separação empresarial. Sendo que a regra tipicamente

adotada para conferir transparência às condições operacionais de serviços

prestados com base em recursos compartilhados é a separação contábil.

Enfatiza que a separação empresarial vai na direção contrária a tendência

da adoção da “licença única” como instrumento de outorga em diversos

países desenvolvidos, instrumento que habilita uma mesma empresa

(pessoa jurídica) a ofertar diferentes serviços de telecomunicações. Nesse

sentido, acompanha a SEAE, na proposta de que o Artigo 9º seja suprimido

do PGO.

Diversos outros pareceres podem ser citados, mas chama-se a atenção que as

polêmicas levantadas gravitam em torno dessas questões o que pode caracterizar

as principais resistências observadas à proposta apresentada.

VII - Análise de Impactos Para apresentar as diversas visões sobre as implicações da adoção da

separação empresarial das modalidades de serviços na forma prevista do artigo 9º

do PGO, o CGEE desenvolveu a seguinte abordagem metodológica:

1. Análise das principais visões de especialistas, inclusive com posições divergentes sobre as questões, as quais foram consubstanciadas em Pareceres Técnicos, por vetor de análise, elaborados por especialistas selecionados;

31

2. Levantamento de posições consensuais e divergentes, enriquecido com um levantamento bibliográfico e entrevistas não estruturadas com pessoas chaves no processo para que fosse possível se obter, no período de realização do estudo, a visão mais abrangente do processo, das experiências internacionais em processos similares e dos atores que serão impactados;

3. Resultado dos dois itens anteriores foi exposto em quatro workshops,

por vetor de análise (Jurídico-regulatório; Tributário; Tecnológico e Econômico-Concorrencial), a stakeholders e especialistas selecionados para uma validação, enriquecimento e construção coletiva dos conteúdos.

4. Resultados obtidos nos itens anterioires foram sistematizados pela

coordenação geral do trabalho, procurando dar uma visão abrangente dos aspectos selecionados e ressaltar opiniões contraditórias.

Apresenta-se a seguir a síntese dos pontos fundamentais do debate

promovido, com comentários críticos17.

1. Jurídico Regulatório

Para discussão dos aspectos legais do artigo nono do PGO foi

encomendado ao Professor Márcio Iório Aranha parecer sobre os seguintes

pontos:

(i) viabilidade jurídica de separação à luz das normas legais e infralegais

existentes;

(ii) modificações normativas (legais e infralegais) porventura necessárias;

(iii) impactos sobre a ação reguladora e fiscalizadora da Anatel, incluindo o

acompanhamento do cumprimento de obrigações das concessionárias,

o controle de bens reversíveis, a transparência quanto à estrutura de

custos das concessionárias e controle de tarifas, e o controle sobre

oferta de meios das concessionárias (exploração industrial);

17 - Em anexo, seguem os originais dos pareceres técnicos comissionados.

32

(iv) medidas a serem tomadas pela Anatel para eventual implementação da

separação empresarial;

(v) medidas complementares, tendo em vista os impactos identificados

O professor Iório Aranha apresentou pontos importantes para o debate,

sendo que apresenta-se, infra, os aspectos selecionados de seus argumentos.

Para o parecerista o modelo de atribuição de regimes jurídicos adotado pela

legislação brasileira de telecomunicações é misto, com enfoque em serviços e em

meios de comunicação por espectro de radiofreqüência ou por meios físicos

confinados. De início, entende que não há, a priori, vedação legal a imposições

regulatórias condicionantes da prestação de serviços de telecomunicações, desde

que respeitados os princípios gerais do ordenamento jurídico brasileiro regentes

da produção de atos de poder.

Observou que foi uma opção regulatória brasileira infralegal não remeter a

oferta de capacidade de transmissão, emissão e recepção de informações

multimídia como serviço fixo de telecomunicações para os regimes jurídicos gerais

das prestadoras de STFC, mas de regulamentá-lo através da disciplina jurídica do

Serviço de Comunicação Multimídia. O provimento de banda larga dá-se pela

definição do serviço, sendo que o regime jurídico aplicável encontra-se

segmentado na normatização infralegal entre serviços fixos e móveis. Nas

concessões de STFC, sob regime público, foi acolhida a prestação do serviço sob

regime privado de SRTT pela mesma pessoa jurídica.

Nesse sentido afirma o parecerista que “É característico do arcabouço

normativo brasileiro de telecomunicações facultar ao poder público opções

regulatórias de segmentação ou aglutinação de serviços, desde que não haja

óbice específico.” (p.9)

O parecerista recorre ao disposto no artigo 86 e parágrafo único da Lei

9.472/97 para afirmar que “não há dúvidas de que o preceito de exigência de

exploração exclusiva dos serviços de telecomunicações objeto da concessão é

aplicável às concessões do setor.” (p.10).

33

A questão fundamental no caso, não é a possibilidade teórica de tal

procedimento, mas se há óbices no fato concreto em que há concessionárias de

STFC que, desde as privatizações, já tinham o direito reconhecido pelo regulador

de empreender serviços de SRTT, e de seu sucessor SCM, na mesma pessoa

jurídica. A questão pode ser colocada da seguinte forma: (a) se há direito

adquirido das atuais concessionárias de STFC à prestação do SRTT; (b) se há

ofensa à propriedade privada das concessionárias de STFC devido a prejuízos

decorrentes de eventual separação empresarial; (c) se há outros limites principio

lógicos e regulamentares que possam afetar o processo de formação da decisão

regulatória.

A primeira questão enfrentada é, portanto, se há direito adquirido pelas

atuais concessionárias de STFC. Sustenta o parecerista que: “Direito adquirido é

um princípio constitucional de segurança jurídica em direito intertemporal e, ao

mesmo tempo, um direito subjetivo oponível perante atos de poder, mas não se

apresenta como enunciado absoluto...” (p.12)

A natureza do serviço regulado por determinação constitucional, os bens

públicos por ele utilizados, a competência administrativa de controle de espectro e

da infra-estrutura de telecomunicações seriam indicações de que há dependência

entre o direito subjetivo alegado e o interesse público.

Entende, portanto, o parecerista que há sólidas razões para não vislumbrar

a possibilidade de argüição de direito adquirido para impedir a separação

empresarial dos serviços de STFC e SCM.

Nas palavras do Prof. Iório Aranha: “Se o Estado pode até mesmo extinguir

a concessão por razões extraordinárias de interesse público, (LGT, art.113, caput)

tanto mais lhe compete alterar as condições de prestação, inclusive mediante

exigência de prestação exclusiva, assim autorizado pelo domínio que detém sobre

os rumos do serviço com fulcro nas cláusulas estatutárias do contrato de

concessão.”

No entanto, entende o parecerista que alterações no regime de prestação

de STFC, não podem ser inconseqüentes. A decisão de alteração do regime de

prestação de serviço público será sempre uma decisão responsável da

34

Administração Pública, que, dessa forma, tem sobre si o ônus de demonstrar

cabalmente que a modificação pretendida decorre do interesse público em seus

motivos e na ponderação adequada das suas conseqüências. São distintos os argumentos jurídicos aplicáveis à defesa da existência de

direito adquirido à prestação de SCM/SRTT em regime privado, de um lado, e, de

outro, da existência de direito adquirido da concessionária de STFC em preservar

o regime de oferta conjugada de serviços na mesma pessoa jurídica. Sejam eles

quais forem, já que a situação jurídica da empresa prestadora de STFC em regime

público é, preponderantemente, definida por atos unilaterais do poder concedente,

à exceção das cláusulas contratuais inscritas nos contratos de concessão e

pertinentes ao objeto de prestação e à previsão de equilíbrio econômico-financeiro

do contrato.

O § 3º do art. 207 da LGT não se apresenta nem como fundamento de

direito adquirido da concessionária na prestação de SCM/SRTT, nem como

exceção ao regime público de determinação unilateral de exclusividade do serviço

objeto da concessão. Tais temas relativos à influência da medida proposta no valor de mercado

dos papéis da empresa, bem como no custo de gerenciamento empresarial são

relevantes apenas na medida em que comprovada sua repercussão no equilíbrio

econômico-financeiro do contrato, compondo a cesta dos itens sujeitos à análise

prévia para tomada de eventual decisão de separação empresarial. A possibilidade jurídica de imposição da separação empresarial não

significa que tal medida possa ser inserida na redação do novo Plano Geral de

Outorgas sem o cumprimento de requisitos jurídicos referentes à formação da

vontade estatal em relação aos aspectos de segurança jurídica, de

proporcionalidade da medida, de fundamentação adequada e de comprovação de

relação entre a orientação de política pública e a medida a ser implementada. O juízo de legalidade e constitucionalidade da possibilidade de imposição

de novos condicionamentos nas concessões de serviço público afigura-se

somente como o primeiro passo para determinação da legalidade e

constitucionalidade de uma medida concreta de determinação de separação

35

empresarial. Ou seja, há de haver um longo caminho a ser seguido para que a

medida seja juridicamente válida. Em síntese, conclui-se do parecer em questão que:

O Plano Geral de Outorgas, como produção normativa presidencial de

atribuição legal expressa, não tem a atribuição de tratamento da questão da

separação empresarial, sendo, portanto instrumento impróprio para essa decisão.

A separação empresarial de STFC e SCM/SRTT é juridicamente possível

como condicionamento unilateral do poder concedente, dispensando modificações

de ordem legal, porquanto suficiente normatização infralegal da agência

reguladora titular do serviço (Anatel). É dever da Anatel comprovar que tal medida de separação empresarial não

só resultaria benéfica aos usuários e ao interesse público de universalização e

continuidade, como que os eventuais prejuízos seriam razoáveis ao se justificarem

frente a um ganho social maior para o setor em sua dimensão futura de

preservação de um serviço universal, essencial e contínuo, representado por uma

prestação apta à garantia do núcleo essencial do direito à comunicação.

É dever da Anatel proceder ampla análise dos efeitos de eventual

separação empresarial sobre o Fator X de Transferência e de sua correlação

quanto aos efeitos de curto, médio e longo prazos para a qualidade,

universalização, continuidade, atualização da infra-estrutura e competição no setor

de telecomunicações. O aprofundado parecer do Professor Iório Aranha trouxe, portanto, pontos

de grande relevância para o debate sobre a separação empresarial dos serviços

de STFC e SCM. Em especial ele apresentou argumentos distintos do ex-ministro

Sepúlveda Pertence quanto ao direito adquirido das concessionárias de STFC. No

entanto, apresentou igualmente fortes argumentos pela impossibilidade da

determinação dessa separação no âmbito do PGO. Considerou o parecerista esse

instrumento um veículo inadequado para tal mudança. Mesmo usando outros

instrumentos, como resoluções da Anatel, seria necessário que a agência

reguladora apresentasse sólidas evidências de que tal medida seria necessária

36

para atender o interesse público, e que os eventuais custos privados de tal medida

seria superado pelos benefícios públicos.

No debate com os especialistas convidados e com o professor Iório Aranha

chegou-se ao consenso quanto à previsibilidade de que, se tal medida for tomada,

sem a observância das etapas procedimentais emanadas no parecer deste

professor, um cenário de aumento de contencioso jurídico seria esperado, uma

vez que as empresas que se entenderem prejudicadas terão possibilidades reais

de obter, pelo menos em primeira instância, decisões na justiça que venham a

criar obstáculos para sua implementação.

2. Aspectos Tecnológicos

Para análise dos impactos tecnológicos foi encomendado parecer para os

professores José Luiz Ribeiro Filho e Nelson Simões da Silva. O estudo analisou

os impactos tecnológicos da separação empresarial sobre a Modernização do

STFC, a oferta convergente de Serviços e o Compartilhamento e Duplicação das

Redes. O trabalho apresentou, também, um cenário das tendências tecnológicas e

seu impacto sobre a regulação.

O futuro da tecnologia internet, e conseqüentemente das redes

multiserviços baseadas no protocolo IP, vem sendo definido por três

impulsionadores: (1) os novos materiais, responsáveis por sucessivos recordes na

comunicação óptica; (2) a funcionalidade do software, capaz de tratar sinais

complexos (software de telecomunicações), como estabelecer conhecimento

essencial para desenhar e operar sistemas distribuídos em larga escala (software

de middleware); e, talvez o mais importante, (3) a disseminação de aplicações de

vídeo, resultado da simplificação e redução dos custos associados à captura,

armazenamento, indexação, transmissão, uso e reuso de conteúdos digitais

audiovisuais, inclusive em alta definição.

Será comum e muito mais simples que empresas e organizações também

possuam suas próprias redes e usufruam serviços sofisticados e customizados.

Apesar disto, neste ambiente, poucos prestadores de serviço serão capazes de

37

prover aos seus clientes mobilidade, presença contínua, localização global e

integração funcional de aplicativos em distintos terminais.

Espera-se um processo gradual e seletivo de modernização do STFC para

uma nova infra-estrutura, associado a eventuais mudanças legislativas,

permitindo-se vislumbrar um cenário para 2015 em que estejam sendo oferecidos

serviços digitais convergentes nas principais regiões metropolitanas do país.

Também se espera que as distintas licenças para voz, dados e imagem sejam

substituídas por uma única licença que permita a exploração integrada de

“serviços digitais” (SD).

Conclui-se, portanto, que a separação empresarial, conforme proposta, não

favorece por si o compartilhamento da infra-estrutura do STFC. Sua

implementação não parece ser suficiente para evitar a duplicação da infra-

estrutura existente, a exemplo do que já vêm ocorrendo nos grandes centros

consumidores. Por outro lado, nas zonas rurais ou de menor retorno econômico,

tal separação facilitaria a explicitação dos relacionamentos entre prestadores de

SCM e o concessionário STFC na contratação de capacidades de transporte

(backhaul, EILD).

O eficiente compartilhamento das redes depende, em qualquer cenário, da

implementação dos dispositivos previstos na regulamentação. Esta

regulamentação deve conjugar o compartilhamento da infra-estrutura com a

separação empresarial, utilizando mecanismos já consagrados, como o de

bitstream, de execução mais simples, por meio da qual a concessionária de STFC

local, utilizando sua rede, instala e opera conexões de dados no endereço do

usuário final, mantendo, no entanto, relacionamento apenas com outra prestadora

(que, por sua vez, é quem mantém o relacionamento direto com o usuário final),

ou full unbundling, pelo qual a concessionária do SFTC aluga, a preços regulados,

parte de sua infra-estrutura para as outras prestadoras implantarem e oferecerem

seus serviços.

Finalmente, pode-se esperar que a separação empresarial produza um

impacto positivo no atendimento de forma não discriminatória, no que concerne ao

cumprimento de prazos e às condições de qualidade, que poderão ser melhor

38

acompanhados pela agência reguladora. Mesmo concebendo a hipótese de que

não há distinção nos preços de compartilhamento de infra-estrutura pelo

concessionário STFC para empresas concorrentes SCM (incluindo sua vinculada),

são relativamente comuns os problemas com prazos de implantação e níveis de

qualidade de serviço não-isonômicos entre competidores. Desta forma, o

acompanhamento público das condições para atendimento às solicitações pelas

empresas competidoras SCM, torna-se um instrumento de fundamental

importância.

3. Aspectos Tributários

O trabalho do Dr. Marcos Osaki, após uma análise dos aspectos

tributários da separação proposta e de simulações realizadas conclui que a

medida acarretará custos tributários adicionais, da seguinte maneira:

• A aprovação do artigo 9º da Proposta de Revisão do Plano Geral de

Outorgas, submetida à Consulta Pública nº 23 pela Agência Nacional de

Telecomunicações – Anatel exigirá a cisão ou separação das atividades de

STFC e outros serviços de telecomunicação em pessoas jurídicas distintas.

• Essa separação de atividades gerará a demanda de interconexão.

• A existência de interconexão ocasionará os seguintes efeitos tributários:

a. por ser o consumidor o contribuinte de fato do ICMS, a ele caberá o ônus

financeiro de qualquer acréscimo no repasse do custo desse serviço;

b. haverá impacto de PIS e COFINS, uma vez que as receitas estão no

regime cumulativo, ou seja, não são aproveitados os créditos de operações

anteriores;

c. nos termos da legislação incidirão contribuições ao Fust e ao Funttel, de

responsabilidade das operadoras que prestarem os serviços de interconexão;

• Com relação ao deferimento do imposto sobre a renda e a Contribuição

Social sobre o Lucro Líquido, poderá haver impacto tributário caso as

empresas separadas não apresentem lucro tributável nos exercícios

futuros, após a cisão.

39

A coordenação do estudo avalia, também, que outros impactos tributários poderão

decorrer da necessidade de uso de elementos de rede ou de infra-estrutura de

terceiros ou da concessionária para a oferta de serviços ao usuário final (exemplo,

EILD, unbundling), bem como do uso de facilidades e serviços entre prestadoras

(exemplo, co-faturamento, aluguel de espaço físico).

4. Aspectos Sociais

Na área social dois trabalhos foram encomendados aos professores

Roberto Pfeiffer e André Rossi de Oliveira os quais deram ênfase,

respectivamente, aos impactos sobre os consumidores e aos impactos sócio-

econômicos.

O Professor Pfeiffer concluiu:

“A separação empresarial entre as atividades de STFC e SMC possui uma

grande virtude: conferir maior transparência na verificação dos custos incorridos

na utilização da infra-estrutura própria do STFC para a prestação do SMC,

principalmente nas vendas por atacado. Assim, tal medida dá à Anatel um

importante auxílio na construção de um modelo otimizado de custos que lhe

permita regular o preço do acesso à infra-estrutura de STFC, medida

imprescindível para chegar-se à efetiva implementação da desagregação de

redes.”

Neste contexto, o estímulo à concorrência trará significativos impactos

sociais positivos, uma vez que o aumento do número de agentes dedicados às

atividades de STFC e SMC acirrará a competição em preços e qualidade.

No entanto, no que tange à tarifa de STFC há o risco das concessionárias

invocarem o disposto no art. 108, § 4º da LGT pleiteando revisão tarifária em

razão de majoração tributária relacionada com a prestação do serviço de STFC e

decorrente da separação empresarial.

Há, ainda, que se ponderar se o incremento dos custos específicos do

STFC majorados em razão da separação empresarial terá impacto no Fator X de

40

Produtividade de que tratam o art. 7º, inciso II do Decreto n º. 4733 e a Resolução

nº 507 da Anatel.

No que tange ao SCM há liberdade na fixação de preços mas, ao menos

nos mercados geográficos competitivos, a concorrência servirá como freio para o

aumento de preços do SCM.

Igualmente, a combinação de medidas regulatórias integradas à separação

empresarial também servirá de estímulo concorrencial ao incremento da qualidade

na prestação do SCM e o Poder Público dispõe de instrumentos efetivos para o

controle da qualidade no STFC, apontados na nota técnica. O risco que existe é o

relativo ao incentivo para o incremento da rede de STFC como veículo de serviço

de SCM.

A nota técnica destaca, ainda, que não haverá impacto negativo no nível de

empregos.

Ressalta, ainda, que para o se alcançar o incremento concorrencial é

imprescindível que se adote uma série de outras medidas, além da separação

empresarial. Ou seja, a separação empresarial não é um fim em si mesmo, mas

um instrumento para conferir maior transparência e, assim, auxiliar na

implementação da desagregação de redes e possibilitar uma fiscalização mais

efetiva da agência no controle contra práticas discriminatórias. Deve, assim, ser

combinada com: 1- concomitante concretização de medidas de desagregação de

rede estabelecidas no PGR da Anatel; 2- implementação de estudos para a

construção do modelo otimizado de custos e do modelo de precificação de uso da

rede; 3- imposição de metas de expansão de infra-estrutura de STFC necessária

para a prestação de SMC, mostrando-se recomendável a concomitante

reformulação do PGMU; 4- a previsão expressa de que os ganhos de

produtividade advindos da concentração permitida pelo art. 6º sejam transferidos

aos consumidores e; 5- a adoção do Plano Geral de Metas de Competição.

Finalmente, caso a Anatel entenda que a separação contábil seja suficiente

para a transparência de custos e preços na utilização da rede de STFC para a

prestação de SMC, a exemplo do que fizera quando da celebração dos novos

contratos de concessão, o parecerista entende não ser recomendável a pura e

41

simples supressão do art. 9º da proposta de novo PGO. Em tal caso, recomenda

que haja a substituição da separação empresarial pela separação funcional, além

da concomitante adoção dos demais mecanismos relacionados nos itens 1 a 5 do

parágrafo anterior.

O Professor André, através de estudos de cenários, procura mostrar que os

desafios a serem enfrentados são de grandes proporções, principalmente se o

objetivo é atingir padrões de qualidade e preço da banda larga similares aos

países da OCDE, na busca de uma massificação desse serviço. Nessa direção

chama a atenção da necessidade de crescentes investimentos e necessidade de

aumento de número de concorrentes. Reconhece que no curto prazo haverá

aumento do custo de STFC, mas vê impactos marginais sobre a inflação. No longo

prazo vislumbra crescentes melhorias, dado um ambiente competitivo mais

acirrado.

O parecerista argumentou que determinar os possíveis impactos de uma

separação estrutural sobre os preços da banda larga é uma tarefa bastante

complexa, já que envolve uma estimativa de como essa separação afetará o nível

de concorrência no mercado. Nesse sentido, reconhecendo a inexistência de

dados e mesmo de uma fundamentação teórica para analisar os efeitos de uma

separação estrutural, o autor apresentou cenários para os efeitos dos diversos

níveis de penetração da banda larga, fazendo a suposição de que a separação

permitirá um aumento do nível de concorrência no mercado.

5. Aspectos Econômico-concorrenciais O professor Paulo Coutinho foi o parecerista convidado para a área

econômico-concorrencial. O ponto de partida de seu trabalho é a constatação de

que a taxa de acesso de Internet, considerando a rede fixa, é 3,2 por 100

habitantes, para velocidade de 64,5 kps. O autor compara esses números com os

dados da OCDE, concluindo que há grande atraso no Brasil em relação à média

42

desses países, que é de 20 assinantes por 100 habitantes.18 O parecerista

aponta, também, preços elevados por Mbps, também em comparação com os

países da OCDE. Baseado nesses indicadores concluiu o professor Coutinho que

o cenário brasileiro é deficiente, entendendo ser necessário discutir as razões

desse desempenho. A interpretação do parecerista é que a concorrência nesse

setor é deficiente, levando-o a considerar desejável a desverticalização com

alguma forma de separação de serviço nas empresas.

O autor apresenta um modelo econométrico em que analisa empresas que,

ao apresentarem serviços que se complementam, tendem a ter condutas de

formação de preços que podem discriminar entrantes ou empresas não

integradas, referindo-se, embora sem citação explícita, à literatura já comentada

sobre Aumento do Preço dos Rivais.19 O autor sustenta, também, serem

significativas as assimetrias devido a razões tributárias o que, segundo ele, “torna

muito mais difícil a entrada e a expansão de uma empresa que não tenha infra-

estrutura.”20 Neste sentido, entende o Professor Coutinho que a imposição de

separação empresarial dos serviços, na forma da proposta do PGO, tornaria o

“jogo de mercado de provimento muito mais justo” e, ainda, o eventual aumento de

tributo sobre os consumidores não seria uma perda para a sociedade porque seria

transferido para o governo que poderia fazer outros gastos com esse recurso ou

reduzir impostos.

O parecerista discute os três principais argumentos contra a obrigação de

separação empresarial: (1) não perder possíveis economias de escopo; (2) não

exercer uma intervenção tão forte no mercado e (3) tratar-se de uma experiência

nova, sem casos relevantes, anteriores, observados na literatura.

Coutinho avalia que o aumento da competição viria principalmente pela

expansão das redes de fibra ótica, o que em sua opinião, dependeria de

18 - Observe que tal como alertado pelo parecerista essa comparação tem várias limitações, tais como o fato de que os dados para o Brasil não incluírem outros tipos de acesso que não rede fixa, não incluindo, por exemplo, dados de banda larga através de cabo coaxial. 19 - Ver nota 10 supra. 20 - No texto do Professor Coutinho há uma superestimação da carga tributária, já que o autor não considerou os créditos de ICMS, tratando esse imposto na forma similar aos impostos em cascata, como o Cofins e o PIS. (ver p.13). As questões tributárias estão devidamente esclarecidas no parecer do Dr. Marcos Osaki.

43

desagregação dos elementos, em particular da última milha, com regulação de

preço e qualidade para viabilizar o aluguel da última milha a preço que permita o

fornecimento dos serviços dessas redes para uso de banda larga de alta

velocidade a preços competitivos com os da rede da concessionária. O parecerista

é cético quanto à capacidade da TV por assinatura ser um competidor efetivo

nessa área.

Para ele a desagregação dos elementos de rede facilitaria o entrante ao

reduzir a necessidade de investimento inicial, podendo entrar nos segmentos

elemento por elemento. O entrante só pagaria aluguel pelos elementos que utilizar

da rede da incumbente. Poderia então ter seus próprios aparelhos e tecnologia e

utilizar apenas a parte da infra-estrutura da incumbente. Dessa forma, argumenta,

haveria competição em alguns elementos da infra-estrutura.

Argumenta que as políticas de separação estrutural e desagregação de

elementos podem trazer concorrência na infra-estrutura. A separação estrutural,

entre redes e serviços, criaria oportunidades para investidores em redes

alternativas de terem base de clientes e a desagregação de elementos tornaria o

investimento factível em degraus.

O parecerista reconhece, no entanto, que a separação empresarial tem sido

uma alternativa pouco utilizada e bastante interventora. Por outro lado entende

que “a separação empresarial apresenta pouca vantagem com relação á

separação funcional, uma alternativa bastante interessante é também a separação

funcional com incentivos localizados e governança separada, acoplada a uma

regulação de desagregação de elementos da rede bem desenhada e implantada.”

Concluindo, o autor resume as vantagens observadas na separação

empresarial dos serviços de telefonia e SCM. Essas seriam: “(a) maior

transparência dos dados da concessionária, quanto mais separado mais

transparente; (b) redução dos incentivos ao tratamento discriminatório, redução

esta que se efetiva de forma crescente com a separação, isto é, quanto mais

separados forem os negócios de infra-estrutura e de banda-larga, menores os

44

incentivos à discriminação21 e (c) desincentivo à criação de barreiras à entrada de

empresa concorrentes tanto no mercado de SCM quanto no STFC..”

O autor considera como desvantagens: “(a)- regulação muito

intervencionista; (b) falta de experiência de separação empresarial na prática nos

diversos países.”

Na discussão de formas de separação, o parecerista entende que a

separação estrutural seria a mais benéfica em termos concorrenciais, embora

reconheça que é uma intervenção regulatória muito forte e pouco testada na

prática. Para ele, a separação contábil é insuficiente para garantir adequado

controle da concessionária, mas as diferenças entre a separação empresarial,

com o SCM sendo desenvolvido em empresa separada legalmente, mas

pertencente ao mesmo grupo econômico que a concessionária, e a separação

funcional, com o SCM sendo desenvolvido em uma unidade separada dentro da

concessionária, não seriam substanciais. Ou seja, “a separação empresarial

acrescenta pouco em termos de transparência e redução de incentivos à

discriminação das concorrentes comparado com a separação funcional ´à la`BT.”

O professor Paulo Coutinho não vê impactos significativos sobre a Inflação,

numa análise dos custos de serviços de telecomunicações na cesta de consumo

das famílias brasileiras e afirma que, as diversas formas de separação funcional ,

empresarial e estrutural tendem a gerar um incremento no custo operacional

médio das concessionárias devido à eliminação das economias de escopo.

O trabalho do professor Coutinho traz vários pontos importantes ao debate

sobre separação empresarial dos serviços. No entanto, algumas observações

suplementares fazem-se necessárias. Em primeiro lugar, seu parecer não dá

grande ênfase à concorrência entre empresas integradas. A ênfase ao modelo de

degraus de Cave vislumbra a concorrência principalmente de empresas menores

que irão progressivamente aumentando seu poder de contestação para a

concessionária. Em segundo lugar, enfatiza que a separação empresarial tornaria

a concorrência “mais justa”. Essa é uma questão importante, na medida em que o

21 Nesse aspecto, reconhece que a separação empresarial seria reforçada caso houvesse, associada, uma separação estrutural, entre redes e serviços.

45

objetivo da concorrência não é a promoção de justiça entre concorrentes. Aliás, o

que a concorrência faz é gerar assimetrias, portanto, a questão é se ela é a forma

em que se dá a concorrência, dada as instituições do país, é a mais adequada

para atender o interesse do consumidor. Nessa perspectiva maior carga tributária

sobre serviços de telefonia não é indiferente sob ponto de vista do consumidor e,

em especial, sob ponto de vista de uma agência reguladora.

46

VIII - Conclusões

Encontrar um equilíbrio na governança de um setor entre competição e

regulação assume grande importância quando a política de regulação busca

aumentar a eficiência através de mecanismo que acirre a competição. Como a

interação competitiva se apresenta com muitas formas diferentes, as

características econômicas de um setor determinarão a forma adequada contra os

quais o desempenho da indústria tem de ser testado de forma a garantir que o

objetivo de aumento da eficiência seja atingido. Mais ainda, quando objetivos

sociais e de segurança nacional têm que ser atendidos.

A massificação do acesso à banda larga no Brasil é uma política de Estado

para esta década com importância similar à da política de universalização de

STFC na década passada. A universalização do acesso à banda larga não tem só

efeito social, também tem impacto econômico, atuando como um fator de

desenvolvimento. Um interessante artigo publicado no American Economic Review

mostrou que a Internet tem forte impacto sobre o desempenho da economia

através de três mecanismos: (i) redução do custo de transações necessário para

produzir e distribuir bens e serviços; (ii) aumento da eficiência gerencial,

especialmente permitindo firmas gerenciar suas cadeias de suprimento de forma

mais eficaz e manter fácil comunicação com a própria empresa, com clientes e

associados e (iii) aumento da competição, fazendo os preços mais transparentes,

ampliando mercados para os compradores e vendedores, o que põe pressão nos

fornecedores a adotar técnicas de redução de custos.22

Uma característica importante da infra-estrutura de telecomunicações, que

não está presente em outras indústrias, são os efeitos de “externalidades de rede”.

Ou seja, o impacto da infra-estrutura de telecomunicações sobre o crescimento

não é linear. Nessa linha, estudo econométrico desenvolvido por Roller &

Waveman mostrou que a infra-estrutura de telecomunicações produz efeitos 22 - Ver Litan, Robert & Rivlin, Alice M., “Projecting the Economic Impact of the Internet” in American Economic Review , Vol.91, N.2, Papers and Proceedings, 2001.

47

crescentes de escala na taxa de crescimento da economia na medida em que o

acesso se aproxima da universalização. 23 Ou seja, na medida em que se

expande a infra-estrutura de telecomunicações o impacto sobre a economia será

mais do que proporcionalmente maior. Evidentemente, a distribuição de renda

brasileira pode ser um fator contra-restante que atenue este efeito.

Por outro lado, a ampliação da difusão da banda larga no Brasil não pode

ser analisada sem considerar os efeitos da convergência tecnológica na sociedade

brasileira. Nessa linha, artigo de Prado e outros observa que o marco regulatório

brasileiro teria de alguma forma responder a formas de prestação de serviço que

resultaram desse processo. 24

Neste parecer, parte-se da premissa de que as agências reguladoras têm a

responsabilidade de estabelecer normas que equilibrem aspectos de promoção da

concorrência com objetivos de difusão dos serviços e outras metas de cunho

social, fundamentais para os objetivos de promoção do desenvolvimento com

eqüidade da sociedade brasileira. O objetivo da concorrência é a promoção da

eficiência econômica como resultado do processo dinâmico de competição. As

interações concorrenciais podem tomar muitas formas e o objetivo deste estudo foi

indicar alguns dos problemas e benefícios de uma proposta regulatória do PGO,

ou seja, o artigo 9º, que pretende impor separação empresarial dos serviços de

telecomunicações como forma de incentivar a concorrência.

As principais vantagens apontadas para essa medida foram:

(i) a maior transparência do custo dos serviços, o que facilitaria o controle

da Anatel em especial quanto à não discriminação de empresas não

integradas.

(ii) a possibilidade de tal medida poder ser um primeiro passo para eventual

separação estrutural dos serviços de rede dos serviços de acesso, na

23 - Ver Roller, Lars-Hendrik & Waveman, Leonard, “Telecommunications Infraestructure and Economic Development: A Simultaneous Approach” in American Economic Review, vol.91, Sep 2001. 24 - Prado, L.C.D, Amorelli e Britto, “Mercado Convergente de Serviços de Telecomunicações e Serviços de Valor Adicionado: problemas jurídicos e econômicos para fomentar a concorrência e inovação tecnológica no Brasi” in Revista de Direito de Informática e Telecomunicações, n.02, Janeiro/junho, 2007.

48

hipótese da separação estrutural ser considerada, no futuro, objetivo a

ser perseguido.

As principais desvantagens apontadas dessa medida foram:

(i) a provável dificuldade de implementá-la uma vez que as interpretações

dos juristas são que tal medida não pode ser tomada no âmbito do PGO

(Parecer do Professor Iório Aranha), ou mesmo pode ser até

considerada inconstitucional para as atuais concessionárias (Ministro

Sepúlveda Pertence).

(ii) aumenta custo tributário e reduz economia de escopo afetando a

eficiência da infra-estrutura de telefonia no Brasil.

(iii) vai no sentido contrário ao processo de convergência tecnológica, que

indica a necessidade de aumentar a integração dos serviços e caminhar

para a licença única.

Outras considerações importantes apresentadas foram:

(i) A separação funcional produz efeitos muito similares a da separação

empresarial, sem os seus efeitos mais negativos.

(ii) Essa questão deveria ser tratada no PGR, em conjunto com outras

medidas de promoção da concorrência.

(iii) Na literatura não foi encontrado exemplo relevante de separação

empresarial em telecomunicações

(iv) A separação funcional facilita uma eventual decisão de separação

empresarial de modalidade de serviços, a depender de decisões a

serem tomadas neste sentido à luz do debate corrente.

49

IX - Referências Bibliográficas

ANATEL – Estudo para Atualização da Regulamentação das Telecomunicações no Brasil, Brasília, Abril, 2008. Budzinski, Oliver, “Monoculture versus Diversity in Competition Economics” in Cambridge Journal of Economics, 32, 295-324, 2008.. Gellhorn,E; Kovacic,W. Calkin,S - Antitrust Law and Economics, Thompson, 1994 Heertje, Arnold, “From Schumpeter to Stiglitz” in Journal of Evolutionary Economics, 7:255-267, Springer-Verlag, 1997 Hildebreand, Doris, The Role of Economic Analysis in the EC Competition Rules, Kluwer Law International, on 2002, Knight, Frank- Uncertainty and Profit, New York, 1921 Krattnemaker, T.G. and Salop, S.C., “Anticompetitive exclusion: Rasing Rivals´Costs to Achieve Power Over Price”, in Yale Law Journal, no.2, 209-93, 1986.. Litan, Robert & Rivlin, Alice M., “Projecting the Economic Impact of the Internet” in American Economic Review , Vol.91, N.2, Papers and Proceedings, 2001. Prado, L.C.D, Amorelli e Britto, “Mercado Convergente de Serviços de Telecomunicações e Serviços de Valor Adicionado: problemas jurídicos e econômicos para fomentar a concorrência e inovação tecnológica no Brasil” in Revista de Direito de Informática e Telecomunicações, n.02, Janeiro/junho, 200 Prado, L.C.D. Relatório – A Convergência Tecnológica e seus Impactos Concorrenciais, in www.cade.gov.br, 11 de junho de 2008. Roller, Lars-Hendrik & Waveman, Leonard, “Telecommunications Infraestructure and Economic Development: A Simultaneous Approach” in American Economic Review, vol.91, Sep 2001. Stigler, George J., “Perfect Competition, Historically Contemplated” in The Journal of Political Economy, Vol.5, No1, pp.1-16, Feb. 1957. Stiglitz, Joseph E., The Contributions of the Economics of Information to Twentieth Century Economics in The Quartely Journal of Economics, Vol.115, No.4, Nov., 2000, p.1441-1478 Wood, D.P, “The Role of Economics and Economists in Competitions Cases, in OECD Journal of Competition Law and Policy, Vol 1, no. 1, 82-104, 1999.

50

X - Quadros Síntese 25

Impactos Sociais Impactos Sociais Itens Curto Prazo Longo Prazo

Concessionárias Locais do STFC Aumento de Tarifa Depende do comportamento

da concorrência Concessionárias LDN do STFC Idem Idem

Prestadores de SCM vinculados às Concessionárias Locais

Idem Idem

Outros Prestadores de SCM Ø Aumento de Oferta Usuários Não se aplica Não se aplica

ANATEL

• Maior dificuldade na exigência do cumprimento das obrigações associadas ao SCM (Programa Banda Larga nas escolas) • Dificuldade para impor cumprimento das metas de massificação e de acesso das escolas públicas à banda larga

• Limitação de imposição de novas obrigações associadas ao SCM • Potencial atraso na oferta de serviços convergentes • Dificuldade para impor cumprimento das metas de massificação e de acesso das escolas públicas à banda larga

25 Tendo em vista não haver impactos tecnológicos relevantes para a separação empresarial considerou-se não adequado apresentar quadro síntese para este item.

51

Impactos Econômicos-Concorrenciais

Impactos Econômicos-Concorrenciais Itens Vantagens Desvantagens

Concessionárias Locais do STFC

• Redução dos valores pagos a ANATEL a título da renovação das concessões.

• Maior custos por perdas de economias de escopo: gerenciais, contábeis, tributárias • Face a reversibilidade há possibilidade de menor investimento atualizador, com conseqüente aumento da obsolescência

Concessionárias LDN do STFC

• Redução de barreiras à entrada na rede local

• Maior custo por perdas de economia de escopo • Face a reversibilidade há possibilidade de menor investimento atualizador, com conseqüente aumento da obsolescência

Prestadores de SCM vinculados às Concessionárias Locais

Ø • Maior custo por perdas de economias de escopo

Outros Prestadores de SCM

• Maior transparência de melhores condições de negociação com concessionárias locais

Ø

Usuários

• Possível maior número de alternativas de escolha • No longo prazo: possível diminuição de preço

• Aumento de tarifas e preços no curto prazo

ANATEL

• Maior transparência para controle de condutas - Potencial aumento de concorrência em SCM - Maior facilidade no acompanhamento das ofertas de meios das concessionárias.

• Redução da atratividade da concessão de STFC - Provável necessidade de restauração do equilíbrio econômico financeiro - Dificulta, no cenário de convergência, a outorga única

52

Impactos Tributários Jurídicos

Impactos Tributários Impactos Jurídicos Itens Vantagens Desvantagens Vantagens Desvantagens

Concessionárias Locais do STFC

Ø

Aumento de Tributo Ø

Aumento do contencioso e inibição do investimento pela Insegurança Jurídica

Concessionárias LDN do STFC Idem Idem Idem Idem

Prestadores de SCM vinculados às Concessionárias Locais

Idem Idem Idem Idem

Outros Prestadores de SCM Ø Ø

Melhor posicionamento para defesa do ambiente concorrencial

Ø

Usuários Ø Aumento de

Tributo

Maiores alternativas de contratos

Ø

ANATEL

Aumento de arrecadação do FUST

Melhora o controle dos bens reversíveis

Aumento do contencioso (Insegurança Jurídica) - Provável dificuldade jurídica em implementar a separação devido a liminares e outras medidas judiciais

53

XI - Curricula Vitae da Equipe Mobilizada pelo CGEE Lucia Carvalho Pinto de Melo possui graduação em Engenharia Química pela Universidade Federal de Pernambuco (1973), especialização em Technology and Policy Program - Massachusetts Institute of Technology (1987), mestrado em Física pela Universidade Federal de Pernambuco (1976) e mestrado em Energia e Meio Ambiente pela Universidade da Califórnia - Santa Bárbara (1980). Atualmente é Pesquisadora Titular da Fundação Joaquim Nabuco, Presidenta do Centro de Gestão e Estudos Estratégicos, Conselheira do Ministério da Ciência e Tecnologia, Conselheira da Fundação de Amparo à Ciência e Tecnologia do Estado de Pernambuco, membro da Rede Nacional de Pesquisa, membro do Instituto de Tecnologia de Pernambuco, membro da Escola Nacional de Administração Pública, membro da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência - São Paulo, membro da Universidade Tecnológica Federal do Paraná, membro - Parcerias Estratégicas (Brasília), membro - Revista do Serviço Público (Brasília) (0034-9240) e membro - RAUSP. Revista de Administração. Tem experiência na área de Administração, com ênfase em Política/Gestão em Ciência, Tecnologia & Inovação (CT&I). Publicou 18 artigos em periódicos especializados e 22 trabalhos em anais de eventos. Possui 1 capítulo de livro e 7 livros publicados. Possui 2 itens de produção técnica. Consta em seu currículo que já atuou profissionalmente nos Estados Unidos. Realizou especialização e mestrado nos Estados Unidos. Publicou 2 artigos em periódicos especializados dos Estados Unidos e 5 trabalhos em anais de eventos da Argentina, Costa Rica e Cuba.

Marcio de Miranda Santos possui graduação em Engenharia Agronômica pela Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (1976), mestrado em Genética e Melhoramento de Plantas pela Universidade Federal de Viçosa (1981) e doutorado em Genética Bioquímica pela Faculdade de Medicina de Ribeirão Preto/Universidade de São Paulo (1991). Foi PESQUISADOR da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária. Atualmente é Diretor Executivo do Centro de Gestão e Estudos Estratégicos. Publicou 20 artigos em periódicos especializados e 46 trabalhos em anais de eventos. Possui 1 capítulo de livro publicado. Realizou outros estudos nos Estados Unidos. Publicou 6 artigos em periódicos especializados dos Estados Unidos, França e Itália e 14 trabalhos em anais de eventos do Canadá, Malásia, Alemanha, Colômbia, Costa Rica, Equador, Espanha, Índia, Itália, México, Quênia e Suécia.

Neila Cruvinel Palhares possui graduação em Letras-Tradução pela Universidade de Brasília (1997), graduação em Pedagogia com especialização em Supervisão pela Universidade de Uberaba (1988), Especialização em Redação pela UnB, mestrado em andamento em Política e Gestão de C&T pela Universidade de Brasília. Foi Coordenadora de Intercâmbio Internacional da Assessoria Internacional da Universidade de Brasília e Chefe do Serviço de Avaliação de Desempenho Funcional da mesma Universidade. Redigiu e publicou manuais e artigos em eventos internacionais no período de 1988 a 1997. A convite da UnB, retornou em 1998 como consultora-adjunta da área de Convênios e Contratos até 2000. Atualmente é Assessora da Diretoria Executiva do Centro de Gestão e Estudos Estratégicos

Abraham Benzaquen Sicsu possui graduação em Engenharia de Produção pela Universidade de São Paulo (1976), especialização em Garantia de Controle de Qualidade pelo Instituto Brasileiro da Administração da Qualidade (1977), mestrado em Economia pela Universidade Federal de Pernambuco (1980) e doutorado em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (1985). Atualmente é Pesquisador Titular da Fundação Joaquim Nabuco, PROFESSOR ASSOCIADO da Universidade Federal de Pernambuco e ex-membro do Conselho Administrativo de Defesa

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Econômica. Tem experiência na área de Economia, com ênfase em Mudança Tecnológica. Publicou 57 artigos em periódicos especializados e 75 trabalhos em anais de eventos. Possui 43 capítulos de livros e 17 livros publicados. Publicou 12 artigos em periódicos especializados de Portugal e Espanha e 8 trabalhos em anais de eventos do México, Portugal, Cuba e Espanha.

Luiz Carlos Thadeu Delorme Prado concluiu o doutorado em Ph.D - Queen Mary University of London em 1991. Atualmente é Professor Adjunto da Universidade Federal do Rio de Janeiro, membro - Revista de Direito da Concorrência, membro - Revista de Economia Contemporânea e membro - Revista de Economia (Curitiba). Publicou 16 artigos em periódicos especializados e 12 trabalhos em anais de eventos. Possui 13 capítulos de livros e 3 livros publicados. Participou de 2 eventos no exterior e 16 no Brasil. Orientou 11 dissertações de mestrado e orientou 2 teses de doutorado na área de Economia. Atua na área de Economia, com ênfase em História Econômica. Em suas atividades profissionais interagiu com 15 colaboradores em co-autorias de trabalhos científicos.

Adriano Batista Dias possui graduação em Engenharia Mecânica pela Universidade Federal de Pernambuco (1964), especialização em Programação Industrial pela Universidade Estadual de Campinas (1969), especialização em Especialização em Desenvolvimento Econômico pelo Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico (1966), mestrado em Economia pela Universidade Federal de Pernambuco (1970) e doutorado em Economia pela Vanderbilt University (1976). Atualmente é Coordenador Geral de Estudos em C & T da Fundação Joaquim Nabuco e da Revista Brasileira de Inovação.

Márcio Nunes Iorio Aranha Oliveira professor Doutor de Direito Constitucional e Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de Brasília, com enfoque de pesquisa em Direito Setorial e Regulatório (Linha de Pesquisa n.2, do Programa de Pós-Graduação em Direito da UnB - Direito, Estado e Economia) e Visiting Fellow na University of Southern California. Tem experiência nas áreas de Teoria da Constituição, Direito Administrativo Econômico, Direito Setorial e Regulatório. Coordena o Grupo de Direito Setorial e Regulatório da Faculdade de Direito da Universidade de Brasília e a Área Jurídica do Grupo Interdisciplinar de Políticas, Direito, Economia e Tecnologias das Comunicações da UnB. Desenvolveu projetos de pesquisa nas áreas de Direito Sanitário, Direito das Telecomunicações, Reforma do Judiciário e Teoria da Constituição.

Paulo Cesar Coutinho possui graduação em Ciências Econômicas pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (1977), especialização em Economia pelo Fundação Getúlio Vargas - RJ (1979) , doutorado em Economia pela University of Pennsylvania (1984), pós-doutorado pela Princeton University (1988) e pós-doutorado pela University of Pennsylvania (1989) . Atualmente é professor titular da Universidade de Brasília. Tem experiência na área de Economia, com ênfase em Teoria Econômica. Atuando principalmente nos seguintes temas: Contracts, Asymmetric Information.

Roberto Augusto Castellanos Pfeiffer professor da Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas (EDESP-FGV). Possui graduação (1991) e mestrado (1998) pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, tendo ingressado no curso de doutorado da referida instituição em 2007. Atualmente exerce o cargo de Diretor Executivo da Fundação Procon do Estado de São Paulo. Leciona também em cursos de especialização da FGV (GVLAW), da Cogeae da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Foi professor do curso de especialização do Centro Universitário de Brasília e professor adjunto do Instituto de Educação Superior de Brasília. É Diretor da Revista de Direito do Consumidor e Procurador do Estado de SP nível V. Foi assessor de Ministro do STF, Consultor Jurídico do

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Ministério da Justiça e Conselheiro do CADE. Tem experiência na área de Direito, com ênfase em direito econômico, direito do consumidor e direito e desenvolvimento.

Andre Luis Rossi de Oliveira possui graduação em Bacharelado Em Economia pela Universidade de Brasília (1987), mestrado em Matemática pela University of Illinois (1995), mestrado em Economia pela Universidade de Brasília (1991) e doutorado em Economia pela University of Illinois (1997). Atualmente é Professor Adjunto da Universidade de Brasília. Tem experiência na área de Economia, com ênfase em Métodos Quantitativos em Economia. Atuando principalmente nos seguintes temas: teoria dos jogos, Desenho de Mecanismos, Organização Industrial, Regulação, Mercados de Energia Elétrica e Jogos Evolucionários.

Marcos Pereira Osaki mestre e doutorado em Direito Tributário pela PUC/SP. Sócio da Sociedade de Advogados Rubens Naves, Santos Jr. Advogados, ex-professor de Direito Tributário da Universidade Paulista – UNESP.

Nelson Simões da Silva engenheiro de Computação pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro – PUC/RJ. Diretor Geral da Rede Nacional de Ensino e Pesquisa, RNP-OS. Como diretor da rede acadêmica nacional, participou da discussão de modelos de governança da Internet no Brasil desde 1995. Foi um dos líderes de redes acadêmicas latino-americanas e responsável pela criação da organização CLARA – Cooperación Latino Americana de Redes Avanzadas e Membro do Comitê Gestor do Programa Interministerial MEC MCT de Redes para Ensino e Pesquisa (CG-RNP).

José Luis Ribeiro Filho Ph.D. em Ciência da Computação pela Universidade de Londres, Mestre pela COPPE Sistemas e Engenheiro Eletrônico pela UFRJ. Iniciou sua carreira de pesquisador no Núcleo de Computação Eletrônica da UFRJ no inicio da década de 80, tendo participado e liderado diversos projetos nas áreas de arquitetura de computadores e redes eletrônicas. Entre 1996 e 2000 esteve à frente da Rede Nacional de Pesquisa (RNP) onde articulou, junto ao MCT e o MEC, a consolidação da instituição na gestão e operação da infra-estrutura nacional da rede acadêmica brasileira. Posteriormente, passou pela iniciativa privada na função de diretor de tecnologia da empresa de data center da Telemar (Tnext) tendo, em seguida, uma breve passagem pela área de serviços da HP do Brasil. Atualmente, José Luiz atua como consultor e colabora com a RNP, sendo responsável pela coordenação nacional de projetos, onde estão sendo executados os projetos Redecomep (Redes Comunitárias Metropolitanas de Educação e Pesquisa), Rute (Rede Universitária de Telemedicina) entre outros. José Luiz também participou do Comitê Gestor da Internet do Brasil (CGI.br) e representou o país e a RNP em diversos fóruns e entidades internacionais como a Internet Society (ISOC), Internet 2, ICANN, LACNIC, entre outros.