Crises do Capitalismo, Estado e Desenvolvimento Regional

Santa Cruz do Sul, RS, Brasil, 4 a 6 de setembro de 2013

DESENVOLVIMENTO REGIONAL DA AMAZÔNIA: O PAPEL DO

ESTADO NA TRÍPLICE FRONTEIRA - O CASO DE RORAIMA

Michelle de Oliveira Barbosa1

Resumo: Este artigo faz uma reflexão sobre o Desenvolvimento Regional da Amazônia na região de fronteira, no Estado de Roraima, localizado no extremo norte do Brasil, com fronteira ao norte e oeste com a República Federativa da Venezuela e a Leste com a República Cooperativa da Guiana. Assim como na Amazônia, o Desenvolvimento Regional de Roraima teve como base a exploração de recursos naturais e a intervenção em pontos estratégicos para firmar a ocupação na região, juntamente com as políticas públicas governamentais de incentivo à ocupação regional. Como metodologia, utilizou-se a pesquisa descritiva e a pesquisa bibliográfica, com a utilização de dados secundários de pesquisa de campo. Essa reflexão tem por base a experiência do Estado na construção do desenvolvimento da região, considerando os elementos históricos, econômicos e sociais na busca de soluções de problemas relacionados ao desenvolvimento regional na região de fronteira. Tal experiência permitiu constatar a importância do papel desempenhado pelo Estado na construção de políticas fomentadoras do desenvolvimento regional, bem como alinhar as políticas desenvolvimentistas com os atores internacionais envolvidos, visto não ser possível isolar as características institucionais dos países da fronteira para a construção de políticas de desenvolvimento regional. Palavras chaves: papel do Estado, Desenvolvimento Regional, Roraima.

INTRODUÇÃO

Historicamente, foi após a Segunda Guerra Mundial que a preocupação com o

desenvolvimento regional tornou-se mais acentuada, e o desenvolvimento econômico

passou a ser questão central na agenda dos governos e de instituições políticas e

econômicas. As desigualdades regionais, os fluxos migratórios e os problemas sociais

induziram os estudos de planejamento regional e resultaram no surgimento de instituições e

instrumentos de política regional e planejamento territorial (DINIZ, 2001).

Essas experiências tiveram por base os estudos acerca do desenvolvimento regional

e da teoria da localização surgidos no final da década de 40 e início da década de 1950,

1 Economista no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Roraima e Mestranda em

Desenvolvimento Regional da Amazônia pelo Núcleo de Estudos Comparados da Amazônia e do Caribe da Universidade Federal de Roraima (UFRR) (Projeto qualificado e aprovado).

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propostos por Walter Isard. A teoria da localização preocupou-se em estudar a localização

ótima, tendo em vista a distribuição espacial dos recursos produtivos e da população

consumidora. Outras teorias de desenvolvimento regional se destacaram, tais como teoria

dos polos de crescimento, teoria da base de exportação, teoria do crescimento regional por

etapas, teoria do crescimento endógeno e teoria do crescimento equilibrado (SOUZA, 1999).

Outra visão que contribuiu com análise da economia regional, baseado nos conceitos

de centro e periferia foram os diagnósticos da Comissão Econômica para a América Latina -

CEPAL, que procurava demonstrar a deterioração das relações de trocas entre países da

periferia que exportavam bens primários e países do centro do mundo capitalista,

exportadores de bens industrializados. As frentes pioneiras do século XX eram identificadas

a partir da vontade colonizadora e pela exploração acelerada do setor primário, sendo estas

frentes destinadas a contribuir para a solução dos problemas econômicos e sociais. A

necessidade de industrialização dos países da periferia era latente, porém a escassez dos

recursos econômicos da classe capitalista incentivou a ação do Estado nas políticas de

desenvolvimento regional, tornando o planejamento vital para a condução das políticas de

desenvolvimento (COY, 1985).

Nesse sentido, o objetivo desse trabalho é fazer uma reflexão sobre o papel do

estado nas políticas de desenvolvimento regional da Amazônia, aplicadas ao Estado de

Roraima, localizado em tríplice fronteira: Brasil, Venezuela e Guiana. Escolheu-se o tema

por tratar-se de desenvolvimento regional, por ser o objeto de estudo na dissertação de

mestrado em Desenvolvimento Regional da Amazônia, contribuindo para o aprofundamento

das análises que envolvem essa temática. O trabalho será dividido em três tópicos

principais, o primeiro tem por meta a descrição da região, o segundo trata de aspectos do

federalismo e o desenvolvimento regional; o terceiro traz a reflexão sobre o

Desenvolvimento Regional de Roraima e o papel do Estado na tríplice fronteira – Brasil,

Venezuela e Guiana.

1 DESCRIÇÃO DA REGIÃO

O estado de Roraima está situado no extremo norte do Brasil, integra a Amazônia

legal, juntamente com os Estados do Acre, Amazonas, Amapá, Pará, Rondônia, Tocantins,

Mato Grosso e parte do Maranhão. O Estado possui uma área de 224.392,779 km2 que se

encontra distribuída em 15 municípios, dentre eles, a capital Boa Vista. Possui Unidades de

Conservação, reservas indígenas e faz fronteira com a Venezuela ao norte e oeste, com a

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Guiana a leste, com o Amazonas a oeste e Sul e com o Pará ao Sul. Grande parte de sua

extensão estão sob o controle de Instituições Federais, 61%, distribuídas entre reservas

indígenas administradas pela Funai (46,2%), áreas do Incra (6%), áreas do Ibama/ICMbio

(7,6%), e áreas do exército (1,2%). As Áreas de Preservação Ambiental estadual

representam 14,8% do total, restando 24,2%, que estão sob o domínio do Estado. Em

relação à sua cobertura vegetal, há predominância de área de floresta, representando 73%

de sua cobertura total, sendo 15% áreas de cerrado e 12% demais classificações (SEPLAN,

2012).2 Conforme pode ser observado no mapa abaixo, é possível identificar seu espaço no

conjunto da região amazônica.

Gráfico 1 – Amazônia legal

Fonte: Imazon, 2013.

Por fazer parte das dinâmicas socioambientais da Amazônia brasileira, o Estado de

Roraima teve suas terras exploradas pelo colonizador português desde o século XVII. A

atividade econômica predominante era a exploração das “drogas do sertão” e a utilização de

mão de obra indígena. A região se destacava pelo suprimento de mão de obra indígena e

2 Os dados referentes à situação fundiária do Estado, bem como de sua cobertura vegetal foram

obtidos junto ao Centro de Geotecnologia, Cartografia e Planejamento Territorial – CGTERR/SEPLAN.

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pela localização estratégica, com a utilização do Forte São Joaquim, em 1775, e fixação de

aldeamentos para fixar a presença na região e impedir invasões no domínio amazônico.

Outra estratégia adotada pelos portugueses foi a utilização da pecuária, visando firmar a

ocupação e atrair colonos. Com o sucesso da instalação de três primeiras fazendas (São

Marcos, São Bento e São José) nos fins do século XVIII, outras foram criadas. A ascensão

da pecuária deu-se simultaneamente à extração da borracha (MAGALHÃES, 2008).

Dentre as características do processo de formação do território amazônico, estão a

apropriação lenta e gradativa para além da linha de Tordesilhas, tendo como base

econômica a exportação das “drogas do sertão”, através da exploração dos recursos

naturais tidos como infinitos, transformando a região em uma das periferias mais antigas do

mundo capitalista. Assim, sua história de ocupação está associada à história do

extrativismo3, visto que a extração de recursos naturais se direcionava a atender à demanda

externa, o colonizador português extraia recursos como cacau, borracha e castanha sem

nenhuma preocupação com a conservação. A ocupação da região “se fez em surtos

devassadores ligados à valorização momentânea desses produtos no mercado

internacional, seguindo-se de longos períodos de estagnação” (AUBERTIN et al, 2000;

BECKER, 2009, p. 24).

Becker (2009) afirma que atualmente a lógica de exploração da região amazônica é

outra, visto que o arco de povoamento caracterizado pela expansão da pecuária, exploração

madeireira e desflorestamento é uma área de povoamento consolidado, onde se destaca

inclusive a recuperação de áreas alteradas, apresentando significativo potencial de

desenvolvimento. Conciliar o desenvolvimento com a sustentabilidade não tem sido tarefa

fácil, porém se destaca a orientação de políticas públicas segundo as peculiaridades

regionais para alcançar o tão almejado desenvolvimento, através da busca de alternativas

visando o compasso entre as necessidades ambientais, econômicas e sociais.

Caracterizado pela herança periférica, o Estado de Roraima possui a menor

densidade populacional do país. A autonomia administrativa só foi alcançada em 1988,

quando passou da condição de território para Estado federado, a criação de territórios

federais em regiões fronteiriças foi uma resposta do presidente Getúlio Vargas às ameaças

ao território. Após a construção da BR174, que passou a ligar o Estado com o restante do

3 Em sentido amplo, o extrativismo compreende a atividade de extração de produtos do ecossistema,

sendo estes vegetais, animais ou minerais, referindo-se frequentemente aos produtos de origem vegetal.

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país, o território do Estado era visto “mais como um meio para a conexão transnacional do

que uma meta de desenvolvimento” (KANAI e OLIVEIRA, 2011, p. 6)

2 ASPECTOS DO FEDERALISMO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Essa busca por alternativas buscando o desenvolvimento regional no Brasil deriva do

processo de descentralização vivido pelo país após a promulgação da Constituição de 1988.

Após esse marco, a constituição do papel do Estado como provedor de políticas públicas,

econômicas e sociais tem sofrido reformulações ao longo dos anos, especialmente no que

se refere ao governo federal passar a dar mais autonomia nas decisões políticas regionais

afetas aos Estados. A existência do sistema federativo brasileiro implica assim, em um

sistema de cooperação política e financeira entre o governo federal e as demais esferas da

federação (SOUZA, 1998).

Conforme Cláudio e Margarida (2003, p. 1) o federalismo remonta do século XVIII

para designar a forma de organização implantada nos Estados Unidos, podendo ser

conceituado como “uma das formas de distribuição de competências no âmbito da ordem

jurídica do Estado, que se opõe ao Estado-único”. As decisões são assim descentralizadas,

e há constante cooperação, a fim de evitar o conflito de competências ou supremacia de um

poder sobre os demais.

Esse processo de transferências de responsabilidades para os níveis estaduais e

municipais decorrem da incapacidade crescente dos Estados Nacionais atuarem em nível

nacional e regional, de acordo com Gomes Filho e Vaz (2008). Isso decorre também da

importância das condicionantes locais no processo de desenvolvimento, o que implicar no

desenvolvimento de políticas voltadas a realidades locais, com a vantagem de os governos

locais conhecerem de forma mais próximas a realidade que envolve cada estado ou

município.

De acordo com Souza (1998) o Brasil é um país marcado por desigualdades inter-

regionais e intra-regionais. Apesar das tentativas de melhorar esse cenário as

desigualdades ainda são relevantes, a concentração da atividade econômica ainda está nas

regiões sul e sudeste do país, com os maiores percentuais de participação no Produto

Interno Bruto do País, os dados de renda per capita do sudeste chega a ser três vezes

superior que da região nordeste.

Visando constituir um sistema de compensação dessas disparidades, as regiões e os

estados menos desenvolvidos têm maior representação política de Deputados em relação

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às regiões Sul e Sudeste. Outra forma de contrabalançar as disparidades regionais tem sido

a adoção de Fundos de Participação, que transfere recursos de regiões mais desenvolvidas

para regiões menos desenvolvidas, como o Fundo de Participação dos Estados e Fundo de

Participação dos Municípios. De acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional – STN

(2012), os recursos do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal serão

distribuídos 85% às Unidades da Federação integrantes das regiões Norte, Nordeste e

Centro-Oeste; 15% (quinze por cento) às Unidades da Federação integrantes das regiões

Sul e Sudeste.

Em relação a Roraima, como estado integrante da região norte, recebe o percentual

maior de FPE em relação aos Estados do Sul e Sudeste. A participação no PIB da região

norte foi de 5,3% em 2010, sendo a participação de Roraima 0,2%. Quanto às demais

regiões, o Nordeste participou com 13,5%, a região Sudeste com 55,4%, a Sul com 16,5% e

a Centro Oeste com 9,6% (IBGE, 2010).

Esses dados indicam a importância dessa política para a melhoria das disparidades

entre as regiões do Brasil, e contribui para de sobremaneira na captação de recursos para o

desenvolvimento de políticas regionais. Apesar disso, alguns possuem opinião contrária

quanto ao efeito do FPE sobre as desigualdades regionais. Segundo estudo do economista

Felipe Salto, especialista em contas públicas com mestrado sobre o desempenho dos

Estados com os recursos do fundo entre 1985 e 2010, os repasses do FPE não reduz as

desigualdades, visto que os repasses não são carimbados, não são destinados à

determinada área ou política. Esse economista recomenda que os repasses sejam

vinculados, e que os gastos sejam destinados a melhorias na educação e em

infraestruturas4. Esse estudo pode trazer contribuições relevantes para o aprimoramento de

políticas fiscais efetivas para o desenvolvimento regional.

3 DESENVOLVIMENTO REGIONAL DE RORAIMA E O PAPEL DO ESTADO NA

TRÍPLICE FRONTEIRA – BRASIL, VENEZUELA E GUIANA

Os motivos que levam os governos a atuarem internacionalmente geralmente são de

ordem econômica, política ou cultural na visão de Lessa (2002) apud Gomes Filho e Vaz

4 Reportagem em “O Estadão” com o tema “FPE não reduz desigualdade, diz estudo”, de 01/04/13.

Disponível em: http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,fpe-nao-reduz-desiguladade-diz-estudo,1015551,0.htm. Acesso em: 20/02/13.

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(2008). Pela proximidade física com o meio exterior, especificamente no Estado de Roraima

que faz fronteira com a Venezuela e Guiana, observam-se movimentos comerciais e

interesses em temas comuns que aproximam os países com vistas ao desenvolvimento de

programas de cooperação transfronteiriças, trazendo um dinâmico papel internacional.

Outro campo bastante dinâmico é a troca de conhecimentos entre os países, através

de intercâmbio de estudantes, visita em importantes instituições que contribuem para o

desenvolvimento regional. A assimilação de outras culturas também é importante para o

aprendizado, visto que os países vizinhos apresentam dinâmicas regionais e históricas

distintas, que pode contribuir com o conhecimento das lições, sucessos e aprendizado de

políticas regionais aplicáveis a cada realidade.

As características dos Estados da região amazônica, sobretudo do Estado de

Roraima, geralmente envolvem as peculiaridades de posicionamento geográfico, grandes

extensões territoriais, baixa densidade populacional e modesta infraestrutura, geralmente

contando com uma só via de acesso terrestre ao exterior, no caso de Roraima, o único

acesso à Venezuela é a BR174, e para a Guiana é a BR406. Os estados da Amazônia têm

se integrado cada vez mais com os países vizinhos, seja através de relações comerciais ou

formas de cooperação política e econômica.

Apesar de Roraima estar localizado na parte mais setentrional do Brasil, o Estado

vem desenvolvendo uma atuação dinâmica, especialmente com a Venezuela e a Guiana,

“logrando-se, então, dessa atuação internacional, um instrumento eficaz para promover o

desenvolvimento sociocultural de sua população”. Há esforços dos Estados do Amapá,

Amazonas, Roraima junto ao governo brasileiro para a implementação do Projeto Arco

Norte, em conjunto com a Guiana inglesa e francesa, com vistas a criar a rodovia perimetral

norte, ligando as capitais, Boa Vista, Georgetown, Paramaribo, Caiena e Macapá. Essa

estrada abrirá uma alternativa de novos mercados para o escoamento da produção de

centros econômicos, sobretudo do Pólo Industrial de Manaus, bem como servirá como porta

de escoamento de produtos vindos de regiões do Caribe, mercado europeu, através de vias

marítimas (GOMES FILHO e Vaz, 2008).

O esforço do Estado de Roraima em estreitar o relacionamento com os países

vizinhos e abrir vias para cooperação pode ser reconhecido com a criação da Secretaria

Extraordinária em Relações Internacionais. De acordo com o Secretário de Estado dessa

pasta, Oestreicher (2013) para contribuir com esse processo de desenvolvimento, o Estado

de Roraima tem buscado cooperação internacional a fim de promover aperfeiçoamentos de

suas instituições. A relação com a Venezuela faz-se na parte econômica e nas instituições,

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com foco nos problemas e demandas de cada parte. Os assuntos em comum referem-se à

segurança, educação, saúde, agropecuária e ainda terras indígenas, visto que há

deslocamento de várias populações indígenas que não possuem costume de se aterem a

linhas demarcatórias, não fazendo sentido a noção de fronteira (informação verbal) 5.

No campo da segurança, Oestreicher (2013) argumentou que a cooperação se

materializa na participação de policiais venezuelanos em cursos no Brasil, bem como

policiais brasileiros em cursos de paraquedismo e mergulho na Venezuela. Em relação à

educação, a parceria estaria na troca de alunos, via intercâmbio, e na oferta de formação

superior em Comércio Exterior e Licenciatura em Língua Portuguesa realizada na cidade de

Pacaraima em que 50% das vagas são destinadas aos venezuelanos. Quanto à saúde, tem-

se discutido a implantação de um Sistema Internacional de Saúde para atendimento ao

estrangeiro, no entanto, ainda não há total unanimidade na implantação desse sistema,

encontra-se em estudo. Na área da agropecuária, tem sido discutido os sistemas de criação

de animais, com a troca de experiência entre ambos os países (GOMES FILHO, e VAZ,

2008).

E, por Em relação às dinâmicas a partir da entrada na Venezuela no Mercosul, Oestreicher

(2013) argumentou que faz-se necessária a reestruturação política e econômica da

Venezuela para se consolidar os benefícios de sua entrada no Mercosul. O potencial para

cooperação é imenso, principalmente quanto à energia, alimentos e produtos

manufaturados.

Quanto à energia há destaque para o fornecimento de eletricidade pela Venezuela, através

do Complexo de Guri, da região de Guayana à cidade de Boa Vista. Há cooperação na área

ambiental, com o zoneamento econômico e ecológico da região de fronteira e a recuperação

de áreas degradadas pela mineração. Quanto à facilitação do comércio, o governo

venezuelando criou um ponto de suprimento de combustível para veículos na cidade de

Santa Elena de Uairen, destinando-se aos brasileiros residentes em Pacaraima, visto

possuírem preços acessíveis de combustível, sendo esta a causa inclusive de descaminho

de combustível na área da fronteira.

5 OESTREICHER, Eduardo Bayma. Dinâmicas Fronteiriças: Venezuela –Brasil. Boa Vista:

Universidade Federal de Roraima, 2013. Palestra ministrada na Semana de Mestrado em Desenvolvimento Regional da Amazônia de 18 a 20 de março de 2013. Eduardo Bayma Oestreicher é Secretário de Estado em Relações Internacionais.

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Santos (2011) comenta a importância das fronteiras políticas para a afirmação da

soberania dos Estados nacionais, vistos que estes têm que enfrentar a crescente mobilidade

de pessoas, capitais e mercadorias entre seus territórios e sobre suas fronteiras, aspecto

que se verifica especialmente no Estado de Roraima, com a crescente mobilidade de

pessoas, bens e serviços na fronteira com a Venezuela e Guiana, o que traz o desafio

estatal sobre o controle das fronteiras políticas a fim de manter o poder sobre o território.

Assim, faz-se necessário destacar o papel do Estado na condução das políticas de

desenvolvimento regional ligada à questão fronteiriça, visto ser o único ente político detentor

de capacidade para fazer acordos e elaborar formas de cooperação com outros entes

externos, contribuindo de forma significativa com a construção do desenvolvimento da

região, através da troca de conhecimentos culturais, políticos e econômicos.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

As características sociais, econômicas e políticas do processo de ocupação da

Amazônia e, sobretudo do Estado de Roraima, trouxe mudanças significativas no

Desenvolvimento Regional de Roraima, deixando marcas profundas de antiga periferia do

sistema capitalista, através da exploração dos recursos naturais, antes considerados como

infinitos.

Os aspectos que envolvem o regionalismo e o federalismo trazem a compreensão do

fenômeno das desigualdades regionais brasileiras, de forma que podem ser viabilizador

para uma nova de reduzir as disparidades como aumentar o conflito entre os territórios no

Brasil.

Nesse sentido, o papel do Estado no desenvolvimento regional de Roraima se

verifica através a interação com os atores externos. O governo tem buscado a cooperação

internacional na área de fronteira tendo em vista a localização de Roraima, no extremo norte

do Brasil. A importância do desenvolvimento regional de Roraima na área fronteiriça pode

ser reconhecida através de inúmeras possibilidades de desenvolvimento via conhecimento e

cooperação externa, através de intercâmbio cultural, podendo ocorrer benefício mutuo para

os países.

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