De Batallas y Guerras - El Narcotrafico en Brasil - Emmerich

8/8/2019 De Batallas y Guerras - El Narcotrafico en Brasil - Emmerich

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Norberto EmmerichCAEI Centro Argentino de Estudios Internacionales

De batallas y guerras.La lucha contra el narcotrfico en Brasil

necesita una reforma policial.

Doctor en Ciencia PolticaUniversidad de Belgrano


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De batallas y guerras

Brasil comparte 10.492 millas de frontera con 10 pases sudamericanos, incluyendoimportantes fronteras con los tres pases productores de cocana (Colombia, Bolivia yPer).Tambin constituye el punto de mayor trnsito de drogas destinadas a Africa y Europa,

con algo que se desva a Estados Unidos.Y finalmente Brasil es el segundo mayor consumidor de cocana en el mundo despusde Estados Unidos. En 2009, la mayora de los homicidios en Brasil estuvieronrelacionados con drogas.

1. Antecedentes

A los elementos que clsicamente acompaan al crimen organizado en los pasessudamericanos (etiquetamiento racial, altas tasas de homicidio, brutalidad policial,demandas de endurecimiento de la ley, trasnacionalizacin) se suman algunosproblemas que son especficos de Brasil:

1. Muy reciente conformacin de un sistema nacional de estadstica2. Bajo nivel de denuncia de ilcitos3. Ausencia de voluntad para encarar una reforma policial4. Alto nivel de encarcelamiento y corrupcin penitenciaria

La percepcin del problema

Delincuencia: segn la consultora Latinobarmetro la delincuencia es percibida enBrasil como un problema secundario en relacin al desempleo, considerado elproblema ms importante para los ciudadanos consultados.En un estudio que abarca el rango histrico desde 1995 hasta 2009 slo el 6%

consider que la delincuencia era el problema ms importante ocupando el tercer lugarms bajo de la escala, solo precedidos por Nicaragua y Honduras. Por el contrario un18% consider que el desempleo era ms importante.Resultados similares se han constatado ante la misma pregunta en un rango detiempo que abarca los aos 2006, 2007 y 2008 con la sola y llamativa excepcin delao 2007.Desempleo: los niveles de desempleo de todo el pas han ido decreciendo en losltimos aos, ubicndose en marzo de 2010 a un nivel nacional de 7.6. En lasprincipales regiones metropolitanas el desempleo ha decrecido, pero ubicndose porencima de la media nacional, excepto Porto Alegre.Violencia: Ante la pregunta sobre si su pas es violento los consultados puntuaron aBrasil con 6.3 puntos sobre 10, el tercer pas ms violento de Amrica Latina solodespus de Guatemala (1, con 7) y El Salvador (2, con 6.4). En base a estos datoslos brasileos consideran muy violento a su pas pero sus preocupaciones estn msinclinadas hacia la falta de trabajo.A pesar de que la percepcin de importancia de la delincuencia es tendencialmentemuy inferior a la percepcin de la importancia del desempleo, los brasileosconsideran que su pas es violento, colocando a Brasil en el tercer pas ms violentode Amrica Latina, despus de Guatemala (1) y El Salvador (2).


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Cuadro N 1. Evolucin de la percepcin de importancia de delincuencia y

desempleo en Brasil. 2006-2009

2006 2007 2008

Delincuencia 7% 17% 8%

Desempleo 20% 13% 17%Fuente: elaboracin propia en base a datos de Latinobarmetro.

Cuadro N 2. Comparativa de niveles de desempleo. Aos 2009 y 2010.

Desempleo marzo de 2010 Desempleo marzo 2009

Nacional 7.6 9.0Recife 8.1 10.4Salvador 11.3 11.9Ro de Janeiro 6.4 6.9San Pablo 8.2 10.5Porto Alegre 5.9 6.4Fuente: Anuario do Frum Brasileiro de Seguranca Publica, http://www2.forumseguranca.org.br

Esta combinacin de desempleo, delincuencia y violencia expresa ms preocupacinpor el desempleo que por la delincuencia en un contexto conocido de alta violencianacional. Sin embargo las tasas de desempleo estn decreciendo mientras las tasasde delincuencia estn aumentando planteando un desafo analtico que aparenta serdifcil de resolver.En realidad las dimensiones geogrficas de Brasil, su caracterstica de pas-continentey las desigualdades sociales abismales de sus grandes ciudades explican mejor elproblema. En algunos sectores sociales (favelados), en determinadas franjas etarias(jvenes de 18 a 24 aos), en ciertas regiones metropolitanas (6 regiones: Recife,

Salvador, Belo Horizonte, Ro de Janeiro, San Pablo, Porto Alegre) los tres problemasson graves al mismo tiempo: alto desempleo, fuerte presencia del crimen organizado ygrandes niveles de violencia. El detalle agregado es que la polica es motor ineludiblede los ltimos dos elementos: crimen organizado y violencia.

Falta de un sistema nacional de estadsticaMarcos Rolim sostiene que en Amrica latina todava son pocas las investigaciones devictimizacin y en Brasil jams se realiz un estudio nacional de ese tipo (Rolim,2006: 3).El Programa Nacional de Seguridad Pblica diagnosticaba en 2002 que sin un sistema

organizado de informaciones automatizadas, Brasil quedaba condenado a perder laguerra contra el crimen y se consolidara el marco de impunidad que lo habacaracterizado hasta entonces. Ninguna causa es ms potente en generar el ambientepropicio a la prctica criminal que la impunidad. Por otro lado, para que el sistema deinformaciones funcione con eficacia, capacitando policas y gestores de la seguridadpara que se anticipen al crimen y puedan prevenirlo, es necesario que ese sistema searticule con un proceso de diagnosis-planificacin-monitoreo, que, a su vez, exige quese adopte una gestin moderna y racional de las instituciones policiales (PNSP,2002: 49).


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Bajo nivel de denunciasRespecto a la falta de informaciones, algunos datos son impresionantes: segn laPesquisa Nacional por Muestreo de Domicilios (PNAD) (Anexo Victimizacin) de 1988,del Instituto Brasilero de Geografa y Estadstica (IBGE) se sabe que en promedio enel pas cerca de 80% de los crmenes contra el patrimonio (robos y hurtos), excluidos

vehculos (por motivos obvios), no son denunciados a las autoridades policiales. Lasrazones alegadas son dos: falta de confianza en la capacidad de la polica derecuperar los bienes perdidos y encarcelar a los responsables y miedo de entrar enuna jefatura de polica (PNSP, 2002: 47).La subnotificacin de los crmenes contra el patrimonio dificulta la recoleccin deinformaciones primarias indispensables para el trabajo policial, preventivo y deinvestigacin. Pero igualmente poco se sabe sobre los crmenes violentos y letalescontra las personas. El Programa Nacional de Seguridad Pblica de 2002 no da unejemplo, importante por la gravedad de los datos y por la importancia de la ciudad: unainvestigacin concluida en 1994 sobre indagatorias policiales de 1992, relativos a

homicidios dolosos en la ciudad del Rio de Janeiro. Esta pesquisa revela que apenas7,8% de las indagatorias fueron aceptadas por el Ministerio Pblico y consideradassuficientemente instruidas en el plazo promedio de dos aos. De ellos, 64% se referana crmenes pasionales, justamente aquellos que son ms fciles de investigar, que noincluyen carreras criminales u organizacin. Se estima que ese tipo de crimen nosobrepasa el 16% del total de homicidios cometidos en la ciudad en ese ao de 1992.Por lo tanto, el mapa del crculo vicioso es lamentablemente claro: faltainvestigacin, falta confianza, faltan informaciones (PNSP, 2002: 48).

Reforma policial

En la mayora de los casos las fuerzas policiales a nivel estatal tienen estructurasfuertemente politizadas con baja rendicin de cuentas y ausencia de recursosmateriales y humanos requeridos para cumplir su misin efectivamente (OADBS,2008).Es necesario que las fuerzas policiales sean reformadas profundamente en el sentidode la afirmacin de nuevos modelos, tales como el de Polica comunitaria y dePolica orientada a la solucin de problemas, superndose en un horizonte no muylejano el modelo de polica reactiva, violento, ineficaz y corrupto que actualmenteimpera (Rolim, 2006: 6).

Las crcelesEl sistema de encarcelamiento masivo y la idea del fin de la impunidad estncondenados al fracaso. De hecho, las evidencias acumuladas por las ciencias socialesson fuertes y suficientes como para concluir que la hiptesis represiva es parte delproblema y no de la solucin. El aumento de los ndices de encarcelamiento es uno delos factores ms importantes de la criminologa moderna; el aumento de los efectivospoliciales y de los medios represivos no producen efectos benignos; el refuerzo deldiscurso de la guerra contra el delito ha sido funcional a un modelo policial violentoque no respeta los derechos individuales y es discriminatorio frente a los pobres, losnegros y los homosexuales (Rolim, 2006: 5).Brasil ya sobrepas la cifra de 400 mil presos en 2006. Mientras en 1992 haba 114 milpresos en todo el pas, en 2003 esa cifra ya haba ascendido a 302 mil, con tasas deencarcelamiento, de 0,07% en el ao 1992 y de 0,17% en 2003) (Rolim, 2006: 15).


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El aumento de las tasas de encarcelamiento est directamente vinculado con laaprobacin en 1990 de la ley penal llamada Ley de Crmenes Hediondos [Lei dosCrimes Hediondos], con la cual se pretendi ofrecer una respuesta a la criminalidadviolenta. Con esta legislacin se aumentaron las condenas para una serie de delitosgraves, incluyendo el trfico de drogas. Ms all de agravar las penas, la Ley impidi

la concesin de los beneficios de progresin de rgimen a los presos condenadospor estos crmenes considerados hediondos (Rolim, 2006: 15).Los condenados por la comisin de delitos cubiertos por la nueva Ley fueroncondenados a mayores penas de prisin. Gran parte de esta nueva categora no estintegrada por los responsables de delitos especialmente violentos, sino portraficantes, que en gran parte son, jvenes pobres de las periferias que la policaencontr con pequeas cantidades de drogas ilegales.La nueva legislacin no produjo efectos que sean medibles en el combate a loscrmenes hediondos que, segn los registros policiales, siguieron creciendo. La leyha producido un efecto nefasto sobre las crceles brasileas, convirtindolas en

espacios cada vez ms inhumanos en donde los detenidos precisan repartirsecoordinadamente sus horarios de sueo y comidas, ya que no hay espacio para quetodos puedan hacerlo al mismo tiempo, porque no caben uno al lado del otro (algunosse quedan de pie mientras otros duermen).Sin embargo la mayora de la poblacin revela estar dispuesta a apoyar medidas comola reduccin de la edad de responsabilidad penal, la intervencin de las FuerzasArmadas en acciones policiales, la introduccin de la pena de muerte y polticas detolerancia cero (Rolim, 2006: 16).En 2003 el gobierno del presidente Lula envi un proyecto de ley al Congreso queestableca una reforma a la Ley de Ejecucin Penal (LEP) que propona la creacin del

Rgimen Disciplinar Diferenciado (RDD). La propuesta haba sido creada eimplementada ilegalmente por el gobierno del Estado de San Pablo algunos aosantes y permita el aislamiento de un recluso considerado especialmente peligrosohasta por un ao, perodo renovable por una vez. Si el anterior rgimen fijaba unmximo de 30 das de aislamiento, a travs del RDD se aument a 720 das (Rolim,2006: 16).San Pablo fue el Estado que en la ltima dcada apost con mayor intensidad alrefuerzo de sus estructuras represivas. Siendo el Estado ms rico e industrializado dela Federacin San Pablo cuenta con el segundo presupuesto del pas, apenas inferioral presupuesto nacional, lo que le permite la realizacin de grandes inversiones. En elrea de la seguridad pblica, San Pablo encarg la construccin de decenas denuevas crceles y de unidades de FEBEM, contrat a miles de nuevos policas, invirtien la compra de armas y vehculos para las policas y aument los salarios de lasfuerzas policiales. Cre el Rgimen Disciplinar Diferenciado en las crceles, unsistema de mano dura para los presos ms peligrosos y cre un complejo carcelariopara recluir a los nios a partir de los 12 aos, contradiciendo todas las orientaciones yprincipios del Estatuto de Niez y Adolescencia (ECA). San Pablo cuenta con laseccin estadual del Ministerio Pblico ms afn a las polticas de tolerancia cero ymantiene un Poder Judicial histricamente impasible a la prctica de torturas en lasunidades carcelarias y en las FEBEMs. Sus policas estn entre las ms represivas delmundo. La hiptesis represiva ha sido mejor testeada en San Pablo que en ningn otro

lugar de Brasil.


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La sublevacin del PCC en el ao 2006 fue un resultado previsible de estamaximizacin de los medios represivos que mantiene en las prisiones paulistas a unas150 mil personas. Desde el corazn del sistema penitenciario el PCC lider unconjunto de actos brutales, dentro y fuera de los presidios, provocando la muerte devarios agentes pblicos.

2. El rol de las Fuerzas Armadas en la seguridad interna.

El artculo 142 de la constitucin establece que: las FFAA, compuestas del Ejrcito, laMarina y la Fuerza Area, son instituciones permanentes de la Nacin, organizadas demanera jerrquica y disciplinada bajo el comando supremo del Presidente de laRepblica para garantizar la defensa del pas, garantizar los poderes constitucionalesy-por iniciativa de cualquiera de ellos- para garantizar la ley y el orden (Dammert yAlvarez Veloso, 2008: 6).Segn lo establece la Estrategia Nacional de Defensa, las Fuerzas Armadasbrasileas son responsables de garantizar la Ley y el Orden. Se deber compatibilizar

la legislacin y adiestrar medios especficos de las Fuerzas Armadas para el empleoepisdico en la Garanta de la Ley y del Orden en los trminos de la ConstitucinFederal. La END tambin sostiene que el Ministerio de Defensa propondralteraciones en la Ley Complementar n 97, de 09 de junio de 1999, alterada por laLey Complementaria n 117, del 02 de septiembre de 2004 y en la Ley n 9.299, del 07de agosto de 1996, que hacen viable el empleo de las Fuerzas Armadas en laGaranta de la Ley y del Orden, en los trminos de la Constitucin Federal, coneficacia y resguardo de sus integrantes. El adiestramiento de las Fuerzas deberprever la capacitacin de tropa para el cumplimiento de las misiones de Garanta de laLey y del Orden, en los trminos de la Constitucin Federal (END, 2008: 64)

En un contexto en que las polticas de corto plazo y principalmente las de carcterrepresivo se han convertido en frmula frecuente de respuesta por parte de losgobiernos en Amrica Latina el uso de la dotacin de las Fuerzas Armadas para tareasde seguridad pblica se ha convertido en una realidad en diversos pases de la regin(Dammert y Alvarez Veloso, 2008: 1).Estados Unidos ha jugado un papel relevante en el involucramiento de las FuerzasArmadas en tareas de orden interno. A travs de transferencias de fondos yentrenamiento a personal militar ejerce una gran influencia en varios pases de laregin, sobretodo en Centroamrica.

Las Fuerzas Armadas garantizan el Estado de Derecho (no al revs)La Constitucin de 1988 rene bajo un solo ttulo (De la defensa del Estado y lasinstituciones democrticas) tres captulos, referidos a la defensa y el estado de sitio,a las Fuerzas Armadas y a la seguridad pblica. Los constituyentes, lejos de marcaruna diferencia con el rgimen autoritario, mezclaron asuntos de seguridad interna y deseguridad pblica y consolidaron constitucionalmente la militarizacin (Zaverucha,2008: 137).De acuerdo con la Constitucin, las fuerzas militares tienen la facultad constitucionalde garantizar el funcionamiento de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, elEstado de derecho y el orden interno, cuando en realidad debera ser al revs. Enotras palabras, constituyen el bastin del orden y el cumplimiento de las leyes,

independientemente de la opinin del presidente, el Congreso o los gobernadores. Porlo tanto, las Fuerzas Armadas tienen la facultad constitucional y soberana para


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suspender la validez del ordenamiento jurdico, colocndose legalmente fuera de la ley(Zaverucha, 2008: 137).El rol de los militares como guardianes del orden hace que en la prctica, las FFAAdeciden si se ha violado la ley y el orden y quines son los responsables. De estamanera la Constitucin permite que un golpe de Estado adquiera carcter

constitucional si lo imponen las FFAA (Zaverucha, 2008: 137).En lugar de que las facultades constitucionales garanticen el funcionamiento de lasFuerzas Armadas, son estas ltimas las que garantizan el funcionamiento de laConstitucin. Es posible afirmar, entonces, que la Constitucin de Brasil excluye unade las principales caractersticas del Estado moderno: la clara divisin decompetencias entre la fuerza responsable en caso de guerra externa y la que est acargo de mantener el orden interno.

El federalismo frena la intervencin militar en seguridad pblica

El proceso de sacar militares a la calle surge cuando cualquiera de las autoridades

estipuladas en la Constitucin reconoce que un Estado no es capaz de enfrentar elproblema de la inseguridad (Dammert y Alvarez Veloso, 2008: 6).Si un gobernador solicita ayuda a las FFAA se convierte en un reconocimientoexplcito de la incapacidad de lidiar con la seguridad en un determinado territorio, loque implica enormes costos polticos para las autoridades estaduales. Un segundoaspecto clave a considerar es que en el eventual uso de las FFAA, todas las fuerzaspoliciales civiles quedan subordinadas al mando de la autoridad militar. Esto, como esesperable, genera friccin entre ambos estamentos (Dammert y Alvarez Veloso, 2008:7).Por la estructura federal de Brasil la toma de decisiones y la ejecucin de polticas en

seguridad interior reconoce la presencia de mltiples niveles. Cada Estado cuenta coninstituciones policiales autnomas del gobierno nacional (Dammert y Alvarez Veloso,2008: 6). Como el uso de las Fuerzas Armadas en seguridad pblica est regulado porla Constitucin y otras leyes, la intervencin militar se convierte en un procesocomplejo que frena la posibilidad de todo uso reiterado. De esta manera, la decisin dedesplegar personal militar en tareas de seguridad pblica es, en concreto, el resultadode negociaciones polticas ms que una prerrogativa legal, ms una excepcin queuna regla (Dammert y Alvarez Veloso, 2008: 6).La intervencin de los militares en seguridad pblica acumula pocos ejemplos: en1992, durante la realizacin de la reunin mundial sobre medio ambiente, ECO-92, laseguridad de la cumbre y del municipio, qued por primera vez bajo la supervisin delEjrcito. A partir de entonces las FFAA se han empleado en 1994 en la llamadaOperacin Ro para contener el trfico de drogas, en 1995 para contener elmovimiento de huelguistas de petrleo y en 2001 para contrarrestar la huelga depolicas en Ro de Janeiro (Kalil y Fazio, 2005). Durante los ltimos aos han sidoutilizados de manera espordica en otras regiones del pas durante huelgas policiales.En 2006, durante los graves ataques criminales que experiment San Pablo, fue lapolica militar la encargada de recuperar el control de la ciudad y no las FFAA.(Dammert y Alvarez Veloso, 2008: 7).

Una seguridad pblica militarizada: la Polica Militar

En Brasil las funciones de defensa nacional se entremezclan con las de mantenimientodel orden interno. El precio pagado por Brasil para garantizar el apoyo militar a la


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democracia fue otorgarles a las FFAA cierto grado de autonoma lo que ha permitido lasupervivencia de ciertas instituciones autoritarias (Zaverucha, 2008: 128-129).Si la fuerza militar especficamente encargada de garantizar el orden pblico es laPolica Militar y el mantenimiento del orden pblico es la principal responsabilidad delas Fuerzas Armadas, el entrelazamiento entre militares y seguridad pblica plantea

una confusa situacin institucional. Se considera que el orden pblico es el conjuntode normas formales previsto en la nacin por el ordenamiento jurdico, destinado aregular las relaciones sociales en todos los niveles de inters pblico y a establecer elclima adecuado para la vida colectiva en paz y armona (Zaverucha, 2008: 134).El proceso de desmilitarizacin no ha sido claro en Brasil, en algunos aspectos se hanincrementado las atribuciones militares, particularmente en los asuntos de seguridadpblica. En 1967 se le asign a la Polica Militar la responsabilidad de llevar a cabo,vistiendo uniforme, actividades policiales ostensibles, que sern planificadas porautoridades policiales competentes con el fin de garantizar el cumplimiento de la ley, elmantenimiento del orden pblico y el ejercicio de facultades constituidas. La Polica

Militar se convirti en la principal fuerza policial de Brasil, ya que prcticamente todaslas funciones policiales quedaron a su cargo (Zaverucha, 2008: 133).Los oficiales de la Polica Militar adoptaron la instruccin, la reglamentacin y lajusticia militares completando el proceso de militarizacin. La Constitucin de 1988aboli este aspecto de la instruccin militar y mantuvo la reglamentacin militar y lacompetencia de la justicia militar de la Polica Militar y les confiri a sus integrantes elcarcter de empleados pblicos militares. Sin embargo, en 1997, tras la huelga de lasFuerzas Policiales Militares, una reforma constitucional patrocinada por FernandoHenrique Cardoso devolvi el control de la instruccin, nica modificacin de la nuevaConstitucin, al Ejrcito (Zaverucha, 2008: 134).

Hasta 1998, la Polica Militar estuvo directamente subordinada a la Inspeccin Generalde la Polica Militar (IGPM), al mando de un general brigadier. En la actualidad, laPolica Militar est bajo el control directo del Comando de Operaciones Terrestres(Coter), al mando de un general del ejrcito, el rango ms alto (Zaverucha, 2008: 136).En suma, el rgimen militar instaurado en 1964 fortaleci a la Polica Militar. Pero, unavez recuperada la democracia, la Constitucin de 1988 no le restituy a la Polica Civil,la fuerza a cargo de las investigaciones, ninguna de las atribuciones que tena antesdel golpe de Estado (Zaverucha, 2008: 136).La Polica Militar est a cargo de las funciones policiales y del control del trnsito, loscuerpos de bomberos (militarizados) se ocupan de sofocar los incendios y atender losaccidentes en general, mientras que el personal militar es responsable de la seguridadde las autoridades pblicas y de dirigir el sistema de defensa civil (Zaverucha, 2008:136).En Estados Unidos, cuando las tropas del Ejrcito intervinieron en los disturbiosurbanos en Los ngeles en el caso de Rodney King, saban que cualquier posibledelito penal sera juzgado por un tribunal civil. El objetivo era dejar en claro que losmilitares no luchaban contra enemigos, sino que operaban como fuerzas policiales dereserva. En Brasil, en cambio, la ley establece que, aunque las Fuerzas Armadasoperen en actividades de seguridad pblica es decir, luchando contra brasileos y nocontra enemigos esto se considera una actividad militar. En consecuencia, losefectivos estn sujetos al Cdigo Militar.

Al conferir mayores poderes a las fuerzas militares e ignorar a la polica, cada vez msson las Fuerzas Armadas y no el presidente o el Congreso quienes determinan cules


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son las amenazas contra el sistema poltico. Esto incrementa la posibilidad del usoarbitrario de la violencia y permite que se invoque con ms frecuencia la idea desituaciones excepcionales que deben solucionarse mediante la fuerza (Zaverucha,2008: 144).

3. La corrupcin policial y las polticas de mano duraEn trminos generales la situacin en el rea de la seguridad pblica ha sidoenfrentada con el recurso tradicional del discurso de la ley y el orden. Con algunaspocas excepciones nuestros gobiernos repiten los trminos del paradigma de lacontencin, esencialmente represivo, que implican la creacin de nuevos tipospenales, el aumento de las condenas y el endurecimiento de la instancia penal, elfuerte aumento de las tasas de encarcelamiento, la construccin de nuevas crceles yel aumento en inversin de fuerzas policiales en especial, en la ampliacin de lasdotaciones, la compra de armamento, municiones y nuevos vehculos.Paralelamente, otras conductas como el aumento de la violencia policial y la tendencia

a aplicar sentencias judiciales ms rigurosas, incluso en lo que respecta a delitos sinviolencia o grave amenaza, cierran un crculo vicioso que, lejos de ofrecer un caminoreal para la disminucin de los fenmenos disruptivos que se pretende enfrentar,terminan retroalimentndolos.De todas maneras, resulta notable que a partir de los sucesivos fracasos que ha tenidola aplicacin de estas recetas, la opinin pblica de los distintos pases de la reginhace un fuerte reclamo en el sentido de maximizar los presupuestos del mencionadoparadigma de la contencin. Este fenmeno expresa una demanda represiva indita,multiplicada por medios de comunicacin extremadamente irresponsables yespecializados en convertir la violencia en espectculo (Rolim, 2006: 3).

Es posible que estemos asistiendo, entonces, en la mayora de los paseslatinoamericanos, a una dinmica cultural nueva por la que las tradicionescomunitarias de solidaridad para con los marginados sociales y de resolucin deconflictos a travs de mecanismos informales se vean abandonados definitivamente, acambio de promesas de venganza y apelaciones a la violencia estatal. Una dinmicaque, de avanzar, podra significar amenazas muy concretas para la democracia en unfuturo prximo, al autorizar aventuras autoritarias ancladas en una especie depopulismo penal.En toda la regin, la misma plataforma de los Derechos Humanos as como los demsprincipios del garantismo penal, suelen presentarse como aliados del crimen o comodebilidades de las cuales se aprovechan los delincuentes (Rolim, 2006: 4).Las policas de Ro y San Pablo juntas asesinaron ms de 11.000 personas desde2003. En el Estado de Ro, las presuntas muertes por resistencia a la policaalcanzaron el record de ms de 1.330 en 2007. Mientras las muertes reportadasdecrecieron a 1.137 en 2008, la cantidad permaneci alarmantemente elevada, tantocomo que fue la tercera ms elevada en el record de Ro. La cantidad de muertespresuntas por resistencia en San hablo, menores que las de Ro, es tambincomparativamente alta: en los ltimos 5 aos, por ejemplo, hubo ms muertespresuntas por resistencia en el Estado de San Pablo (2.176) que las muertes policialesde sospechosos en todo Sudfrica (1.623) un pas con una tasa de homicidios muysuperior a la de San Pablo (HRW, 2009: 1-2).

Human Right Watch concluy que una porcin sustancial de las presuntas muertes porresistencia reportadas en ambos Estados de hecho son ejecuciones extrajudiciales.


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Mientras este uso ilegal de fuerza por la polica es particularmente pronunciada enRo, es tambin un serio problema en San Pablo. Adicionalmente, algunos oficiales depolica son miembros de escuadrones de la muerte o, en el caso de Ro, miliciasilegales armadas, que juntos son responsables por cientos de muertes cada ao(HRW, 2009: 2).

Ambos Estados implementaron algunas medidas para frenar los abusos policiales,como la creacin de una oficina de ombudsman policial en los 90s y msrecientemente, en el caso de San Pablo, el establecimiento de un programa deentrenamiento en tcnicas policiales de defensa con baja letalidad (conocida como elmtodo Giraldi). En San Pablo, estas medidas pueden haber contribuido a una cadaen los asesinatos policiales reportados desde su pico ms alto en los 90s, pero noestn cerca de eliminar el problema. En Ro, parecen haber tenido un impacto nulo(HRW, 2009: 2).Mientras muchos factores pueden haber contribuido a esta impunidad crnica, uno enparticular se destaca: el sistema de justicia criminal en ambos estados depende casi

enteramente en investigadores policiales para resolver estos casos. En otras palabras,la polica investiga a los policas (HRW, 2009: 2).Para poner un ejemplo: el Comando de Polica de Choque de San Pablo, una ramaoperacional especial de la polica militar que contiene a las Rondas Ostensivas Tobas(HRW, 2009: 3) de Aguiar (ROTA). Entre 2004 y 2008 la ROTA asesin a 305personas y result con 20 heridos y un solo oficial muerto. Similarmente, en Ro, lasunidades que operan en 10 zonas particulares fueron responsables por 825 muertespor presuntas resistencias en 2008 mientras solo sufrieron 12 muertes policiales. Enuna de las zonas de operacin, las muertes por presunta resistencia policial superaronla cantidad de cualquier otro homicidio intencional en 2007 (HRW, 2009: 4).

La polica civil y militar en Ro y San Pablo tiene salarios muy bajos que no reflejan lanaturaleza desafiante de sus trabajos y agravan los problemas de corrupcin y abuso.Por ejemplo, de acuerdo a un coronel de polica militar en Ro, un oficial inicial de lapolica militar gana menos que un joven de bajo rango en el comercio de drogas. Unfogueteiro en el narcotrfico gana 1300 reales por mes u$s 650- (HRW, 2009: 11).Los bajos salarios de la polica son uno de los factores que alimentan a los miembrosde la polica para ingresar a las bandas ilegales tales como las milicias. Anualmentehay ms muertes violentas de la polica fuera de servicio que dentro del servicio enRo y San Pablo (HRW, 2009: 12).El gobierno federal ha invertido fondos significativos en el Programa Nacional para laSeguridad Pblica con Ciudadana (PRONASCI), un programa nacional de seguridadpblica, que incluye fondos para entrenamiento policial y apoyo para divisiones deasuntos internos (HRW, 2009: 12).En Ro, los programas pilotos de pacificacin en un pequeo conjunto devecindarios, tales como Doa Marta, estn siendo promocionados por oficiales quemantienen alejados a los traficantes de droga con una baja letalidad policial. Elprograma incluye la ubicacin de un gran contingente policial en una comunidad debajos ingresos sobre una base permanente. Hemos ocupado definitivamente cuatrocomunidades en distintos vecindarios. El secretario de seguridad de Ro, JosMariano Beltrame, se estableci en el sitio oficial del programa. Los oficiales sostienenque estas pocas iniciativas piloto han sido exitosas (HRW, 2009: 13).


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La polica de los Estados de Ro de Janeiro y San Pablo ha matado un totalcombinado de ms de 11.000 personas desde 2003, de acuerdo a estadsticasoficiales (HRW, 2009: 20).

Cuadro N 3. Cantidad de personas asesinatos por la polica en presunta

resistencia (ejecuciones sumarias)Ro deJaneiro

San Pablo EstadosUnidos

Sudfrica

2007 1330 401 s/d s/d2008 1137 397 371 468Fuente: Lethal force, Human Right Watch, 2009, pg. 30.

Las 10 reas listadas en la tabla debajo son grandes y generalmente contienen altosniveles de crimen. Juntas contienen el 44% de la poblacin de Ro y cerca del 53% delas muertes del Estado en 2008. Ellas tambin contienen una gran proporcin de lasmuertes de la polica estatal. Juntas contabilizan 825 asesinatos en 2008, o el 73% de

todos los asesinatos hechos por oficiales policiales en todo el Estado (HRW, 2009:37).

Cuadro N 4.

12 oficiales fueron muertos en cumplimiento del deber en estas 10 reas en Ro en elao 2008. Por cada oficial que muri cumpliendo su deber en estas 10 zonas, lapolica mat a 69 personas. El Batalln 74 de la PM mat a 74 personas en presuntastiroteos de resistencia en 2008 mientras ningn oficial muri en cumplimiento de sudeber. En el rea 15 del Batalln de la PM, la polica mat a 103 personas y solo sufriuna muerte en cumplimiento del deber (HRW, 2009: 38).


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ROTA: Una de las unidades de PM ms letales de San Pablo

Desde 2004 hasta 2008, las Rondas Ostensivas Tobias de Aguiar (ROTA) de SanPablo mataron a 305 personas en acto de servicio, en todos los casos episodios depresunta resistencia al arresto. Durante el mismo perodo, la unidad inform de 20personas heridas durante estos episodios de resistencia al arresto. Esto significa que

la unidad mat aproximadamente a 15 personas por cada individuo no mortalmenteherido en estos supuestos tiroteos por otra parte, la unidad sufri exactamente unamuerte en cumplimiento del deber en el mismo perodo de 5 aos (HRW, 2009: 40).Esta disparidad fue particularmente dramtica en las secuelas de los ataques del PCCen mayo de 2006 en San Pablo. El comando de tropas de choque oficialmente mat a47 individuos aquel mes, sin ningn herido, y sin sufrir ninguna muerte encumplimiento del deber (HRW, 2009: 41).

Escuadrones de la muerte de San Pablo

La cantidad de casos de sospechas de muerte por escuadrones de la muerte se

increment de 2006 a 2008. Desde mayo de 2006, la Oficina del Ombudsman Policialha documentado 541 muertes en 266 casos sospecha que fueron supuestamenteejecutadas por los llamados grupos de exterminio (HRW, 2009: 41). Despus de los das iniciales de los ataques del PCC en mayo de 2006 en San Pablo,escuadrones de la muerte compuestos por oficiales de la polica cometieron unaoleada de ejecuciones extrajudiciales, de acuerdo al ombudsman policial (HRW, 2009:41).

Milicias de Ro

Las milicias son la mayor fuente de homicidios y otros crmenes en Ro, incluyendo

tortura, corrupcin, extorsin y en algunos casos- narcotrfico. Las milicias controlan171 vecindarios en el Estado de Ro de Janeiro (118 de ellos en la ciudad) (HRW,2009: 46-47).Las milicias son un mal que constituye tambin un alerta sobre el surgimiento deprecondiciones para la militarizacin de la poltica y la politizacin de la criminalidad, loque significara colocar en crisis profunda al Estado de derecho.Brasil posee una estructura bsica policial formada por dos policas en cada Estado,una de naturaleza civil, de carcter jurdico, a quien competen las tareas deinvestigacin criminal; otra de carcter militar, a quien se atribuye la misin de policaostensiva. Tenemos, entonces, en los 27 Estados, 54 corporaciones policiales. A estencleo de polica, se suma la Polica Federal, rgano subordinado al Ministerio deJusticia, que realiza acciones de investigacin en crmenes federales.Ms recientemente, los municipios han constituido Guardias Municipales que, en lamayora de los casos, han sido concebidas como policas ostensivas, de carcter civil.El conjunto de las organizaciones que actan en el rea de la seguridad, incluye,tambin, al Cuerpo de Bomberos en algunos Estados subordinados a las policasmilitares, en otros ya como instituciones independientes, de carcter civil. Cada Estadoposee, tambin, un rgano tcnico responsable por la Pericia Criminal algunostodava subordinados a las policas civiles, otros ya como instituciones independientes.Esta estructura de polica, cuyo centro est atravesado por una divisin, produjo larealidad peculiar de la existencia de dos policas en los Estados que deben hacer,

cada una, la mitad del ciclo de polica. Dicho de otra manera, cada polica estaduales, conceptualmente, una polica por la mitad, porque o investiga o realiza tareas de


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polica ostensiva. Una de ellas lleva a cabo detenciones, otra recoge pruebas; unapatrulla, otra recibe las denuncias, etc. Es evidente que, en las actividades prcticasde polica, tales divisiones de responsabilidad casi nunca se observan. As, porejemplo, se torn habitual que las policas civiles tengan identificacin, algo admisiblesolamente en una lgica ostensiva. Por otra parte, las policas militares, desde hace

mucho tiempo, cuentan con departamentos de inteligencia que realizaninvestigaciones criminales permitidas solamente a las policas civiles y pasan aregistrar casos en trminos circunstanciales (especie de registros simplificados) quedisponen la presencia de la estructura de la polica judicial. Tales sobreposicionesrenuevan la rivalidad entre las corporaciones, dan margen a las acciones judicialespatrocinadas por las entidades de representacin sindical de las policas y generandisputas cuya base parece ser la irracionalidad propia del sistema policial.Tomando los datos oficiales disponibles, en 2004 la suma de efectivos de todas lasinstituciones policiales estaduales sobrepasaba el medio milln de personas (563.396policas), lo que representaba una media de 1 polica por cada 322 habitantes en todo

Brasil. En manos de esta polica estaban, en el mismo ao, ms (13) de 460 mil armasletales. En 2004, el total de gastos de las policas estaduales fue de ms de 18billones de reales (algo as como 9 billones de dlares), cerca de 104 reales porhabitante al ao (SENASP, 2006). Si estos datos se sumaran con los gastos de lasguardias municipales, con la Polica Federal (Rolim, 2006: 14).En las metrpolis, muchos policas militares y civiles pertenecen al crimen organizado,protegen a los narcotraficantes y les venden armas. Ms que reprimirla, las fuerzas deseguridad pblica participan en la violencia. En San Pablo y Ro de Janeiro ms de1.000 asesinatos ocurridos en 2006 fueron cometidos por policas1

1 Amnesty International, 2007.

(Gratius y deSousa, 2007: 3), una cifra que aument en 2008 (HRW, 2009).

A pesar de que el gobierno del presidente Luis Incio Lula Da Silva y el Partido delos Trabajadores (PT) se ha enfocado ms que los gobiernos previos en la reduccinde la pobreza, tanto para aliviar la pobreza general como para combatir el crimen, losenfoques policiales de lnea dura siguen prevaleciendo en San Pablo y Ro de Janeiro(Peirce, 2008: 86).La fuerza policial es notoriamente represiva y crece el apoyo a las sanciones punitivas,incluyendo la pena de muerte (Peirce, 2008: 85). Como al mismo tiempo hay unacreciente prdida de confianza de la sociedad y del gobierno nacional en la PolicaMilitar se refuerza la demanda de que el Ejrcito se involucre ms directamente enactividades de seguridad pblica (Zaverucha, 2008: 138).

4. La desigualdad social y las favelas

Las razones por las cuales algunas personas desarrollan una vida delictiva nopueden derivarse exclusivamente de la experiencia de la carencia.La prevencin contra el delito y la violencia es un tema diferente a la idea dedesarrollo de polticas sociales. Las experiencias de gobiernos municipales quealcanzaron significativas reducciones en las tasas de criminalidad (como Bogot enColombia y Diadema en Brasil) permite pensar en la idea de la prevencin del crimen yde la violencia como un rea propia de elaboracin de polticas pblicas y no como unmero subproducto de inversiones focalizadas en lo social (Rolim, 2006: 7-8).


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Pese a existir una evidente correlacin entre desigualdad social y criminalidad, seraun error reducir el tema de la delincuencia o de la violencia a las diferencias sociales oimaginar que los avances en el combate de las injusticias sociales provoquennecesariamente efectos colaterales en la disminucin de las tasas delictuales. Laspolticas de seguridad eficaces y las polticas de inclusin social se potencian

mutuamente, pero operan con relativa autonoma (Rolim, 2006: 6).La principal causa de los altos niveles de violencia en Brasil es la extrema desigualdado la brecha de la vergenza entre ricos y pobres que crea nuevas desigualdades:entre favelas y barrios en las grandes ciudades y entre el sur y el norte en todo el pas.La violencia es resultado del subdesarrollo y tambin refleja la capacidad extensiva delnarcotrfico. Brasil es el segundo consumidor de drogas del mundo despus deEstados Unidos y uno de los principales pases de trnsito de estupefacientes en lasAmricas (Gratius y de Sousa, 2007: 2).La violencia urbana se concentra sobre todo en los barrios pobres y marginales deRo de Janeiro, San Pablo, Recife y otras metrpolis controladas por la criminalidad

organizada. Un tercio de la poblacin de las metrpolis brasileas vive en favelas. Lasms de 2.000 favelas que existen en el pas funcionan como Estados dentro delEstado con sus propias jerarquas, leyes, sistemas judiciales y penales (Gratius y deSousa, 2007: 3).En cuanto al dficit social, ms de un tercio de los brasileos vive en condiciones depobreza y el 10% de la poblacin concentra el 45% de los ingresos del pas. Aunquelas cifras han mejorado2

Los vnculos causales entre desigualdad y crimen son sustanciales. Desde el fin de lasguerras civiles en Amrica Latina la brecha entre la distribucin de ingresos ycrecimiento econmico ha crecido continuamente (Szekely 2003; CEPAL 2005). Brasiles el tercer pas ms inequitativo en el mundo, como indica su coeficiente Gini de 56.7(CIA 2005), y numerosos anlisis encontraron una fuerte correlacin entre desigualdady tasas de criminalidad (Soares y Naritomi, 2008). A primera vista los indicadoresmuestran que los niveles de desigualdad estn decreciendo mientras la proporcingeneral de brasileos pobres tambin ha cado. Esta atenuacin de las condiciones

, Brasil es todava el segundo pas con la mayor concentracinde ingresos en Amrica Latina (Gratius y de Sousa, 2007: 3).Para combatir la desigualdad extrema que caracteriza la sociedad brasilea, elgobierno invierte cerca del 60% del presupuesto pblico, un equivalente al 28% del

PIB en programas sociales. Mediante proyectos como bolsa familia, que vinculaayuda y escolarizacin, el Gobierno pretende mejorar el acceso de los nios pobres ala educacin pblica y aumentar las posibilidades de su entrada al mercado laboral. Eneste campo, el balance es favorable: el nivel de escolarizacin ha aumentado, seredujo el nmero de analfabetos a un 11% y el salario medio de los brasileos estcreciendo. (Gratius y de Sousa, 2007: 4).La afirmacin convencional de que el crimen est anudado con la pobreza lleva a unaestigmatizacin de la pobreza. En realidad ninguna deprivacin relativa es mssignificativa que la desigualdad de ingresos en las ciudades brasileas. Lasinvestigaciones muestran que la desigualdad, ms que la pobreza, tiene mayorinfluencia sobre el crimen. En ese sentido en Brasil hay varios tipos de desigualdad: enla tenencia de la tierra, la educacin y el empleo, todas relevantes en la incidenciasobre el crimen (Peirce, 2008: 85-86).

2 En Brasil, el coeficiente Gini baj de 58,2 (2003) a 56,7 (2005).


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sociales a nivel nacional no puede hacernos olvidar que la diferencia notable seestablece en algunas reas urbanas, donde la desigualdad permanece ms extrema:Ro de Janeiro concentra un alto porcentaje de pobreza absoluta. Jennifer Peircesostiene que la urbanizacin acelerada es la causa principal de esta desigualdad(Peirce: 2008, 88).

El crimen es al mismo tiempo causa y consecuencia de la desigualdad, pero el modelopenal racional solo contabiliza la desigualdad material vista por un individuo. Unavisin ms cercana a las dinmicas sociales, econmicas y polticas de la vida urbanasugiere que la relacin entre las disparidades en la distribucin del ingreso (medidaspor el coeficiente Gini) y el crimen se vuelve menos significativa cuando se lasconfronta con otros factores sociales, como el desempleo, la participacin de la mujeren la fuerza laboral y la proporcin de gente viviendo en extrema pobreza. Lasestadsticas del gobierno nacional que cruzan la cantidad de homicidios con el niveleducativo (no con los ingresos) muestran la alta tasa en la segunda categoraeducativa ms baja (68/1000, comparada con el 35/1000 para no educados y menos

de 10/1000 para los que tienen educacin superior o ms), sugiriendo que las reasrurales con baja educacin estn menos afectadas que los sectores con algn accesoa los servicios, como en las periferias urbanas (Peirce: 2008, 89).El estudio que encuentra la ms robusta correlacin entre el coeficiente de Gini y lastasas de crimen en Amrica Latina es aquella en que una recesin econmicaincrementa las tasas de delito, pero solo despus de un efecto retraso o histresis.Cuando se tienen pocas opciones de vida, las restricciones sociales pueden retrasar elingreso a la delincuencia. Una vez que este punto de inflexin es cruzado, es difcilmoverse en reversa, hacia fuera del crimen. El hecho de que los niveles de crimenproducidos por la cada econmica permanezcan altos incluso cuando los indicadores

econmicos mejoran, sugiere que otros factores adems de la necesidad impuesta porla pobreza relativa mantienen a la gente vinculada al crimen, y las posibilidades dedecisin racional como medio para abandonar el crimen ya no son posibles. Laexclusin de oportunidades puede ser ms seria que la carencia de recursos (Peirce:2008, 89).Aunque las disparidades ms extremas en Brasil existen entre los vecindarios urbanosy los vecindarios rurales, la desigualdad tambin ocurre dentro de la misma ciudaddonde ricos y pobres viven en una proximidad cercana pero segregada. All la mutuainfluencia de desigualdad, crimen y violencia es ms significativa. Tambin lafragmentacin literal y simblica de la ciudad tiene un fuerte impacto en los niveles decrimen. Es as que la nivelacin de la movilidad social a travs del uso de estereotiposdistorsiona todo posible efecto de las medidas de disuasin, dejando a los sectoresms pobres ms vulnerables para convertirse al mismo tiempo en vctimas yperpetradores del crimen (Peirce: 2008, 90).

Polica y favelas

Los residentes de las aproximadamente 1000 favelas de Ro de Janeiro, donde vivenun estimado de un tercio de la poblacin (tres millones de personas), estn en uncreciente riesgo dada la frecuencia de las acciones policiales. De acuerdo a la ONGGlobal Justice, con sede en Ro, la impunidad y la no responsabilidad de las accionespoliciales son serios problemas en la metrpolis. Amnista Internacional afirma que la

aplicacin de la ley en Ro sigue estando caracterizada por operaciones a gran escala


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en las cuales las unidades policiales fuertemente armadas invaden las favelas (RDH,2009: 2).El Programa de Pacificacin de las Favelas instituido en 2008 por el gobierno de Rode Janeiro, registr inicialmente 9 favelas pacificadas para fines de ao. La polica ylos oficiales gubernamentales expuls a los miembros de las bandas de narcotrfico

que antes dominaban el lugar, estableci una polica de proximidad, regulariz losservicios pblicos, y mostr intenciones de introducir otros servicios urbanos yasistencia social. El programa presuntamente intentaba pacificar entre 30 y 40 favelasen los siguientes dos aos (RDH, 2009: 2).En octubre de 2009 el Instituto de Seguridad Pblica de Ro de Janeiro report 805asesinatos en el Estado de personas descriptas como resistencia al arresto de eneroa septiembre, un promedio de 3 personas por da, menos que el promedio de 2007 de4 personas por da y un 11% inferior comparado con el mismo perodo de 2008. GJreport 1137 asesinatos policiales en Ro de Janeiro en 2008 (RDH, 2009: 2).La Secretara de Seguridad Pblica de San Pablo report que la polica estatal de San

Pablo (civil y militar) mat a 400 civiles en el Estado entre enero y septiembre,comparado con los 353 muertos durante el mismo perodo en 2008 (RDH, 2009: 2).Las estadsticas de inseguridad ciudadana en Ro todava estremecen: ms de 6000muertes violentas al ao, aunque el nmero de homicidios ha cado un 15% en elltimo ao3

En el complejo de Alemao, en el norte de Ro, han recalado muchos de los

narcotraficantes que lograron huir antes de que el BOPE limpiara sus comunidades.El gobierno est priorizando los corredores del sur de la ciudad con vistas a lacelebracin de la Copa del Mundo de ftbol en 2014 y de los Juegos Olmpicos en2016 cuando unos 60 mil agentes de las UPP patrullen en ms de 70 favelas, las msviolentas de la ciudad

.Luiz Antonio Machado, de la Universidad Federal de Ro, considera que esa estrategiade ocupacin permanente podra derivar en un control autoritario de la polica sobrelas capas ms desfavorecidas de la sociedad. Otro efecto perverso de la pacificacines la migracin del crimen organizado hacia otros barrios marginales de la ciudad.

4

3

Csar Gonzlez-Calero, Diario La Nacin, 9 de agosto de 2010, La pacificacin de favelas en Ro, unmodelo para Brasil.4

Idem.

.

5. Los programas de Seguridad Pblica. El Pronasci

Despus de admitir que la seguridad pblica era uno de los puntos dbiles de suprimer mandato, el presidente Luiz Inacio Lula da Silva decidi anunciar unambicioso programa llamado PRONASCI, que involucra a 19 ministerios diferentes yun total de 94 acciones estructurales (OADBS, 2008).Su principio central es la idea de que el crimen es un problema social complejo querequiere tanto el fortalecimiento y la modernizacin de los aparatos coercitivos delEstado, como la implementacin de medidas de poltica social.Sus acciones estructurales incluyen la creacin de una Fuerza de Seguridad PblicaNacional y la construccin de una capacidad adicional de prisin, as como la mejorade la calificacin y entrenamiento de oficiales de polica, agentes penitenciarios y otrosoficiales de seguridad pblica (OADBS, 2008).


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El eje de acciones locales de PRONASCI propone varias inversiones en proyectossociales y de infraestructura en periferias urbanas dominadas por el crimen (OADBS,2008).La diferencia central entre el PRONASCI y los programas federales de seguridadpblica anteriores es que ste establece claramente cunto desembolsar el gobierno

y tambin establece el origen de los fondos: entre 2007-2012 el programa invertir3700 millones de dlares en las regiones metropolitanas ms violentas de Brasil. Adespecho de sus logros el PRONASCI no incluye ni una sola referencia a una

reforma policial.Los acadmicos y decisores tienden a coincidir de que la baja efectividad es unaconsecuencia de una estructura institucional caracterizada por el solapamiento defunciones y de un conflicto perverso intraburocrtico que involucra las fuerzaspoliciales civiles y militares. Aparentemente el gobierno de Lula ha decidido no lidiarcon estas cuestiones polticamente sensibles, enfocndose en reformas fciles queproveen viviendas subsidiadas a oficiales policiales e inversin en entrenamiento

profesional (OADBS, 2008).

La reforma fcil del sistema policial

El Programa Nacional de Seguridad integrara las polticas pblicas de las 11 regionescon mayores tasas de criminalidad y sera un paso positivo en esta direccin. Lo estambin el debate pblico del Programa Nacional de Seguridad en el cual participaronno slo entidades gubernamentales, sino tambin la Central nica das Favelas (CUF),ONGs como Viva Ro y otros representantes de la sociedad civil (Gratius y de Sousa,2007: 4).El gobierno del PT bajo Da Silva apoya las polticas de reduccin del crimen que se

alejan de la tradicin autoritaria de policiamiento represivo en Brasil y ha desarrolladoalgunas iniciativas federales de seguridad pblica que intentan colocar condicionessocio-econmicas y las circunstancias particulares de Brasil. El Sistema Unitario deSeguridad Pblica (SUSP) trata de armonizar las jerarquas policiales, los operativos,los procedimientos y las rendiciones de cuenta, lo que es un paso promisorio hacia laruptura del compromiso entre las redes ilcitas de trfico de drogas y oficiales depolica. PRONASCI, el Programa Nacional de Seguridad Pblica y Ciudadana (2007)es un conjunto de 3 billones de dlares de acciones que integran prevencin, control ycambio institucional. El ltimo cubre casi todos los aspectos de desigualdad social yeconmica, as como las reformas policiales y las prisiones. Mientras los crticospermanecen cautos mirando su factibilidad e implementacin (Soares 2007; Szabo2008; Peirce: 2008, 94).La disciplina de los Derechos Humanos entr en el plan curricular de diversasinstituciones de enseanza policial de Brasil, por la necesidad de que los rganos deseguridad pblica se adapten al modelo democrtico vigente. El tema est todavabajo un manto demasiado terico, rodeado de utopa, faltndole una metodologa parasu aplicacin prctica por los agentes de seguridad pblica, saliendo del campofilosfico hacia el real (Nascimento, 2007).En Ro hay dos cambios dignos de registro: en primer lugar el ingreso de los dlaresprovenientes de la exploracin petrolfera en la Baha de Campos, durante la ltimadcada; en segundo lugar, el actual gobierno estatal decidi dar combate abierto a los

traficantes en los morros. Con esto cambi significativamente la situacin deviolencia e inseguridad para los ciudadanos? La respuesta es negativa por dos


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motivos: las divisas del petrleo no consiguieron ser canalizadas, de formaconsistente, para inversiones de largo curso, que mejorasen las condiciones de vidade la amplia franja de poblacin situada en los suburbios: por ejemplo, transporteferroviario y salud pblica.Y adems el Estado de Ro no consigui elaborar y ejecutar una clara poltica de

seguridad pblica, aliada a inversiones en servicios sociales (como se ha hecho enciudades colombianas), en las reas carenciadas. El xito obtenido en el morro DoaMarta es ms bien una excepcin, en un contexto confuso y violento de mil favelasque rodean a la ciudad. El gobernador Cabral, que se inspir en el ejemplo deMedelln, dej por la mitad la obra iniciada. De ah que la violencia no ha disminuido,mientras que en Medelln y Bogot literalmente desapareci (Vlez-Rodrguez, 2009:7).

El Pronasci en nmeros

Metas:

1. Beneficiar, directa o indirectamente, a 3.5 millones de personas entreprofesionales de seguridad pblica, jvenes y sus familias.

2. Buscar la reduccin del nmero de homicidios, del actual 29 cada 100 milhabitantes a 12 homicidios cada 100 mil habitantes, en los prximos cuatroaos.

El proyecto articula polticas de seguridad con acciones sociales; prioriza la prevenciny busca llegar a las causas que llevan a la violencia (Pronasci 2007)Entre los principales ejes de Pronasci se destacan la formacin y valorizacin de losprofesionales de la seguridad pblica; la reestructuracin del sistema penitenciario; elcombate a la corrupcin policial y el involucramiento de la comunidad en la prevencin

de la violencia (Pronasci 2007).La creacin de casi 38 mil vacantes en el sistema penitenciario del pas atender a unpblico especfico: jvenes entre 18 y 24 aos. El objetivo del gobierno federal esseparar a los presos por franja etaria y naturaleza del delito e impedir que jvenes quecometieron pequeos delitos se contaminen por la influencia de los lderes del crimenorganizado (Pronasci 2007).Inicialmente el programa ser implementado en las 11 regiones metropolitanasbrasileas ms violentas, segn los datos de los ministerios de Justicia y Salud. Ellasson: Belem, Belo Horizonte, Brasilia, Curitiba, Macei, Porto Alegre, Recife, Ro deJaneiro, Salvador, Sao Paulo y Vitoria (Pronasci 2007).Finalmente el PRONASCI fortalece la Fuerza Nacional de Seguridad Pblica.Creada en 2004 la FNSP est compuesta por 7.800 hombres y mujeres de elite de laspolicas militares y del Cuerpo de Bomberos de todo el pas. Todos pasarn por unriguroso entrenamiento en acciones preventivas y represivas calificadas (Pronasci2007).

6. Debilidades del gobierno

Adems de la reforma de las policas es imprescindible que las estructuras policiales yde investigacin se especialicen, ampliando para las dems unidades de la Federacinlas experiencias de combate al crimen organizado del Ministerio Pblico de losestados de San Pablo y de Rio Grande do Sul (PNSP, 2002: 37).

Hay una cultura corriente en las corporaciones policiales que defiende que lainformacin es poder. Ese entendimiento todava se sostiene en la vieja doctrina de


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seguridad nacional e impide la transparencia de las informaciones, pues cualquierempleado pblico que las tenga lucha para no compartirlas con los dems (aunque nosean importantes estratgica ni tcticamente), por miedo de perder su supuestoespacio de poder (PNSP, 2002: 42).Aunque la sociedad brasilea viene reclamando, desde hace por lo menos dos

dcadas, profundas transformaciones en las polticas de seguridad del pas el controldemocrtico de la violencia permanece como uno de los ms graves desafos a laspolticas gubernamentales (Adorno, 2006: 41).A pesar del retorno al estado de derecho y a la democracia (1985- 1989), durantemucho tiempo persistieron: encarcelamientos para investigaciones sin orden judicial;asombrosa actividad clandestina de las organizaciones paramilitares; elevadaimpunidad en las graves violaciones de derechos humanos, incluso en aquellas deresponsabilidad directa del Estado, como las torturas en los mtodos de investigacinusados en las comisaras y distritos policiales; albedro en la aplicacin de las normasregimentales, incluido en esto el uso de celdas resistentes como instrumento de

contencin y represalia de la masa carcelaria y malos tratos aplicados cotidianamentea los presos. Adems, la ausencia en la proteccin de los derechos consagrados enconvenciones internacionales (derecho al trabajo, profesionalizacin, escolarizacin,tratamiento humano digno, asistencia jurdica y social) puso en evidencia, en los diezaos siguientes al retorno del pas al estado de derecho (1985-95), la quiebra de lascrceles (Adorno, 2006: 46).Los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso y Lula da Silva son herederos de eseescenario institucional. Las acciones gubernamentales tuvieron como objetivos: a)aumentar la oferta de plazas en el sistema penitenciar y reducir drsticamente lasuperpoblacin carcelaria; b) crear penitenciaras subordinadas al gobierno federal,

para el cumplimiento de penas determinadas por la justicia penal federal; c) promovery financiar la edificacin en los estados federados de penitenciaras de seguridadmxima para contener los lderes del trfico de drogas y de otras actividades delcrimen organizado (Adorno, 2006: 46).El primer gobierno de Lula da Silva (2003-2006) no alter sustancialmente esospropsitos. Su programa tambin invirti en ley y orden, previendo medidas no muydistintas del gobierno anterior. Sin embargo, busc superar lo que le parecadesencaminado del gobierno FHC: una elevada capacidad de presentar propuestasfrente a una baja capacidad de ejecucin (Adorno, 2006: 42).

7. Los problemas del Estado

Lo que la experiencia ha demostrado es que la presencia e influencia del crimenorganizado est directamente relacionada a su capacidad de establecer relaciones decomplicidad con el Estado.El crimen organizado anhela la cooptacin, en provecho propio, del poder estatal Enla realidad brasilera, los hechos indican que las organizaciones criminales estnpresentes en la corrupcin vinculada al jogo do bicho, al hurto y robo de vehculos, aldesarme, al robo y hurto de carga y ms recientemente a la adulteracin decombustible, bien como al narcotrfico y al contrabando de armas (PNSP, 2002: 37).Es primordial restablecer el primado del Estado en el comando de la sociedad. Dosprovidencias son primordiales: A. restablecer la credibilidad de la Justicia, mediante

una legislacin ms dura con los criminales y b. reformulacin de la representacin


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poltica de nuestros representantes en el Congreso y en las Asambleas Legislativasestaduales (Vlez-Rodrguez, 2009: 13-14).Efectivamente, las naciones ms desarrolladas con regmenes democrticosconsolidados, ya estaban presentando soluciones a algunos de sus problemas deseguridad y experimentando sensibles reducciones en los niveles de homicidios,

cuando el problema recin empezaba a ser reconocido como pertinente en nuestraregin. Un reconocimiento que, cabe sealar, no se ha derivado de una opcin polticaclara presentada por los gobiernos, sino que surgi, en general, como respuesta a lascrecientes demandas por seguridad que presentaron las clases medias (Rolim, 2006:2).Sin duda, Brasil no es un Estado frgil, sino ms bien lo contrario. Segn un informede la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)5

Con excepcin de la Polica Federal, que recibi inversiones razonables por parte delgobierno federal y las aplic en sistemas de inteligencia, la capacidad de inteligenciade las policas estatales es precaria (Rangel Bandeira, 2008: 233). La formacin desus comandantes, y la poltica predominante, viene del rgimen militar, con nfasis enla represin ciega y deficiencia en el trabajo de prevencin e inteligencia (Rangel

, el sector pblicoes el principal agente de progreso social, el nivel tributario es el ms elevado en lasAmricas, y la salud y la educacin son gratuitas. Sin embargo, Brasil es un Estadodisfuncional en dos sectores clave para cualquier democracia: la justicia y la seguridad

ciudadana. Ambas son las instituciones peor evaluados por los ciudadanos y las que,segn el Banco Mundial, menos funcionan.Llama la atencin la contradiccin entre un sistema democrtico formal que funcionacada vez mejor y un aumento constante de la violencia en las principales metrpolis yzonas rurales del pas que reflejan la ausencia del Estado como garante de seguridad.En la mayor parte de las favelas, los narcotraficantes que disponen de enormesrecursos, no slo tienen el monopolio de la violencia, sino que empiezan a sustituir elEstado en otros mbitos, como en el suministro de infraestructura y servicios sociales.Recuperar estos espacios pblicos es el principal objetivo de los fondos adicionalesque asign el gobierno al desarrollo de las favelas (Gratius y de Sousa, 2007: 1).

Sigue siendo una contradiccin que Brasil es, por un lado, una de las nuevaspotencias emergentes con un gran potencial econmico y, por el otro un pas en vasde desarrollo con serios problemas de seguridad interna que ponen en peligro lademocracia y la proyeccin regional y global de Brasil.

8. El narcotrfico

En mayo del 2006, una rebelin de proporciones inditas de presos de laspenitenciaras Sao Paulo, con apoyo externo, promovi en una semana 399 ataquesdirectos contra policas e instalaciones pblicas en Brasil. La rebelin fue promovidapor la organizacin criminal Primer Comando de la Capital, PCC, comandada porMarcos Camacho, alias Marcola. El PCC de San Pablo tiene un estimado de 20 milmiembros en todo el pas (INCSR, 2010: 163).A finales del mismo ao, el crimen organizado llev el pnico a los moradores de Rode Janeiro con ataques sincronizados. Esas acciones, en que murieron un total de 18personas, fueron realizadas por la organizacin criminal Comando Rojo (ComandoVermelho, CV).

5 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina y el Caribe 2006, Santiago de

Chile, 2007.


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Bandeira, 2008: 233). As, el conocimiento del crimen proviene mucho ms de laintervencin telefnica (autorizada o no), del sistema de denuncia annima portelfono (servicio Disque Denuncia), de la tortura (ilegal) y de la complicidad de lapolica con los criminales (Rangel Bandeira, 2008: 234).

a. El narcotrfico en San PabloEn el ao 2006 la causa inmediata de la rebelin del PCC en San Pablo fue unareaccin a las medidas restrictivas que las autoridades carcelarias estaban a punto detomar contra los lderes del PCC, cortndoles ciertos privilegios y su envo a unapenitenciara de seguridad mxima, Catanduvas, en el Estado de Paran, eliminandode esta forma su capacidad de comunicacin con la organizacin que comandaban.Los lderes se enteraron de esa iniciativa en la vspera de ser ejecutada a travs de unfuncionario de la CPI y dieron inicio a la rebelin para que las autoridadesretrocedieran en su decisin. El funcionario se dej sobornar por un abogado del PCC,que le compr el video con la sesin secreta en que una autoridad carcelaria de San

Pablo inform a los diputados de sus planes de transferencia de presos (RangelBandeira, 2008: 235).Segn el propio PCC, la organizacin o partido como la llaman (en Ro los bandos sedenominan movimiento o comando), fue creada en 1993, en los presidios de SanPablo. Con la transferencia de presos a otros Estados, dentro de una polticaequivocada para debilitar la organizacin en San Pablo, el PCC se traslad a prisionesde otros Estados. Su principal lder, Marcola, tiene un razonable bagaje cultural yconocimiento de las organizaciones revolucionarias de la lucha contra el rgimenmilitar. De inicio, la organizacin fue estructurada como reaccin a los malos tratos aque son sometidos los presos en el sistema penitenciario brasileo, donde al infierno

de depositar 30 presos en celdas destinadas a apenas 3 detenidos, se suma elirrespeto a los derechos que les son garantizados por ley y a la corrupcin de losagentes carcelarios que venden derechos y privilegios, que actan de forma arbitrariay violenta, perdiendo el respeto de la poblacin carcelaria, que odia y desprecia a losagentes que los temen (Rangel Bandeira, 2008: 235).Segn la copia del Estatuto del PCC, incautada en la prisin y remitida a la CPI, suartculo 4 establece como uno de los objetivos del partido: La unin contra lainjusticia y la opresin dentro del sistema penitenciario.

El artculo 11 dice: (...) revolucionaremos el pas de dentro de las prisiones, y nuestrobrazo armado ser el terror de los opresores poderosos y tiranos, que usan el anexo

de Taubate [prisin de So Paulo] y de Bangu I de Ro de Janeiro, como instrumentosde venganza de la sociedad en la fabricacin de monstruos (...).

Por lo tanto, el PCC surge y se implanta como un movimiento de proteccin de lospresos contra el arbitrio y la ley de la selva que impera en los presidios. Pertenecer alPCC dentro de las prisiones es participar de una organizacin que protege al preso delos agentes carcelarios y de los dems prisioneros. El artculo 8 establece: Losintegrantes del Partido tienen que dar el buen ejemplo a ser seguido por la masa, y por

eso el Partido no admite que haya asaltos, estupros, extorsin en el sistema

[carcelario].

Quien no entra al PCC est condenado a la tierra de nadie, a ser vctima de amboslados. Adems, la estructura de la organizacin existe intra muros y fuera de las

prisiones. El detenido que sale est obligado a contribuir financieramente con los que


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se quedan. El lucro de cada asalto u operacin ilcita tiene que ser compartido con lospresos del PCC, bajo pena de asesinato, o represalia a la familia del traidor.El artculo 3 establece: Contribucin de los que estn en libertad, con los hermanosque estn prisioneros, a travs de abogados, dinero, ayuda a los familiares y accin de

rescate [escape de la prisin]. El artculo 7 determina: Los que estn en libertad y en

buena situacin, pero se olvidan de contribuir con los hermanos que estn detenidos,sern condenados a muerte, sin perdn.

En contrapartida, cuando un miembro del PCC es preso otra vez, l y su familiarecibirn la ayuda financiera y proteccin de la organizacin. Es decir, coercin ybeneficio. Si no colabora, sentencia de muerte. Integrado y colaborando, ser tratadocomo hermano. Se mont un sistema basado en la motivacin, amenaza yproteccin/ beneficio, irresistible. El miembro del PCC acta por miedo, pero tambinpor conviccin. Aunque sin ambicionar el poder poltico, tiene una ideologa deoprimido contra el opresor, calcada en la idea de solidaridad entre sus miembros. SuEstatuto tiene en su inicio un corazn, smbolo de fraternidad y amor, y el signo taosta

del ying y el yang, expresin de integracin y armona. El discurso es poltico,oponiendo la elite contra los presos, que se deben unir para sobrevivir.El artculo 2 y el final del Estatuto traen el eslogan del movimiento: Lucha por la Paz,Justicia y Libertad. El leitmotivno es el dinero ni la droga; esos seran medios paraviabilizar la auto-defensa de los presos (Rangel Bandeira, 2008: 236). El sentimientode cuerpo y unin es mostrado como indispensable y el centralismo es absoluto.El artculo primero no deja dudas: Lealtad, respeto y solidaridad antes de todo por elPartido; artculo 14, al estilo mosquetero: Somos uno para todos y todos para uno, yen el artculo 11: (...) estamos preparados y unidos y un pueblo unido jams servencido.

Se calcula que el PCC cuenta, entre sus miembros presos y que operan fuera de lospresidios, con cerca de 1.485 miembros y colaboradores.La evaluacin del poder financiero del PCC sorprendi. Se estima que, apenas en2006, manejaba cerca de US$ 18 millones, lavado del dinero en puestos de gasolina yrevendedoras de autos controlados por la organizacin. Participaban de lasoperaciones financieras, involucrando a los que hacan los contactos entre los presosy el exterior (en su mayora mujeres, pero tambin abogados), 260 personas; el dinerocircul por 232 cuentas bancarias.La accin gil del PCC, capaz de comandar acciones simultneas, en minutos, endistintos puntos de la ciudad y de otros estados, no habra sido posible sin lacomplicidad de agentes carcelarios, de las propias autoridades, que despus de larebelin, amenazadas con nuevos levantamientos, cedieron a las exigencias de laorganizacin. Fue el caso de la introduccin en la prisin, comprador por el PCC, decentenares de televisores de plasma, para que los presos pudieran observar la Copadel Mundo de Ftbol, autorizados por la direccin de los presidios (Rangel Bandeira,2008: 237).

b. El narcotrfico en Ro de Janeiro

Al contrario de San Pablo, en Ro de Janeiro el crimen organizado es disperso y estdividido en varias facciones, que normalmente se hostigan y disputan territorio en las


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casi 700 favelas existentes en esta capital, favelas donde vive 1/5 de la poblacin deRo6

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Segn el Instituto Brasileiro de Geografa y Estadstica, IBGE, Ro de Janeiro cuenta con 681 favelasdonde viven 1.2 millones de personas de baja renta, que constituyen el 20% de la poblacin carioca. En

19509, los favelados representaban apenas un 7% de la poblacin.

(Rangel Bandeira, 2008: 239).All predomina la organizacin criminal Comando Rojo (Comando Vermelho), CV,creado durante el rgimen militar, cuyos fundados empezaron a imitar a los presospolticos, que luchaban de forma organizada y unida por sus derechos en la prisin.

Pero hoy da ni el CV ni las dems facciones cultivan el sentimiento de solidaridad, eldiscurso poltico o el mecanismo de amenaza o premio que encontramos en el PCC.El control es ejercido por el terror, y las organizaciones estn dirigidas exclusivamenteal negocio de drogas y armas (Rangel Bandeira, 2008: 239).Visitando la favela de Cantagalo, en Ipanema, el director de la Academia de Polica deEstados Unidos en Washington, D.C. me dijo que apenas haba visto una geografa yurbanizacin tan desfavorable al trabajo de la polica en los barrios argelinos, en que niel ejrcito francs se atreva a entrar.Organizaciones como el Primer Comando, Segundo Comando, Tercer Comando oAmigo de los Amigos, adems del CV, compiten por el control, tambin del mercado

consumidor de segunda clase en que se convirtieron las favelas, adems de losmercados de clase media y alta. La muerte o prisin de sus principales lderes en losltimos aos, llev a jvenes a los comandos de las facciones; su inexperiencia,osada y dependencia de drogas contribuyeron a tornar errtica y cruel la criminalidaden Ro (Rangel Bandeira, 2008: 239-240).Caracterstica del crimen organizado en Ro de Janeiro es el sentimiento tribal, queune a los miembros de una determinada faccin y torna a las dems enemigasmortales, afectando no solamente a sus miembros, sino a la comunidad bajo sudominio. Los pobladores de una favela no pueden ir a otra con diferente dominio, puescorren el riesgo de ser torturados y muertos.

Esa divisin en tribus se reproduce dentro de los presidios, donde los presos sonseparados segn su comando, lo que demuestra la falta de control por parte delEstado. De 1995 a 2003, un total de 303 presos fueron asesinados por otros presos enel pas, segn la SENASP del Ministerio de Justicia (Rangel Bandeira, 2008: 240).La estructura del crimen organizado en Ro no est completa si no se incluye a labanda podrida de la polica, que fue estimada por el ex jefe de polica de Ro, HlioLuz, en 80% del contingente de la corporacin. Tal vez sea una exageracin, perociertamente constituye la mayora de las tres fuerzas ms contaminadas por el crimen:la Polica Militar del estado de Ro, militarizada y con papel represivo, la Polica Civildel Estado y con misin de investigacin, y la Polica Rodoviaria Federal, responsablepor las carreteras de la Unin, y que se ha revelado muy comprometida con elcontrabando. Los policas-bandidos no son outsiders en relacin al crimen organizado.Son parte integrante del universo del crimen organizado.La escalada de violencia que ocurri en Ro de Janeiro en 2005 y 2006 tambin fuecomandada desde dentro de los presidios de seguridad mxima de la ciudad (RangelBandeira, 2008: 240-241).


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c. Las milicias

Las autodenominadas milicias estn formadas mayoritariamente por policas activosy jubilados y por agentes carcelarios y bomberos. A pesar del nombre no son miliciasen el sentido de brazo armado de un movimiento poltico ni tienen participacinpopular. Se han autodenominado tambin Comando Azul el color de la Polica

Militar-, dejando claro su constitucin y origen (Rangel Bandeira, 2008: 241-242).Aos atrs los policas expulsaron traficantes de la favela Ro das Pedras y pasaron aproteger a la comunidad. A cambio, cobraban por el servicio a cada familia.Paradjicamente la poblacin de varias favelas conquistadas por el Comando Azul,pas a tener una seguridad construida por la polica pblica como una actividadlucrativa privada. En los ltimos aos, las milicias policiales ocuparon 92 favelas enRo, constituyndose como poder de polica, de Justicia y de recoleccin deimpuestos, como si fuera el Estado (Rangel Bandeira, 2008: 242).Las milicias no se comparan con la policia mineira y los justicieros, al servicio delcomercio, ni con la banda podrida, socia del crimen organizado. Segn los autores,

tampoco se parecen a las rondas campesinas peruanas, formadas por agricultoreslocales. En el caso de las milicias, habra una trasversalidad entre poderes, uncasamiento entre una institucin formal y una informal, tornndose difcil distinguirentre el polica y el miliciano. Zaverucha y Oliveira citan el peligro de que el Estadoparticipa, por complicidad u omisin, en la instauracin del no-gobierno en esasregiones. Se puede vislumbrar que en el futuro esas fuerzas ilegales, cuyo poderpoltico y de extorsin y cuya extensin territorial tiende a crecer, tendrn influenciacreciente en el gobierno local (Rangel Bandeira, 2008: 244).Milicias policiales de Ro y paramilitares de Colombia son casi la misma cara de lamisma moneda. De inicio tolerados, estimulados y armados por empresarios rurales y

por el gobierno, en cierta medida escaparon al control al involucrarse con el comerciode drogas, elegir parlamentarios, tomar las comunidades como rehenes, prolongar elconflicto armado y tornarse un obstculo para la construccin de la democracia enaqul pas (Rangel Bandeira, 2008: 244).La banda podrida est sustituyendo a la sociedad con el narcotrfico al encontrar en laprivatizacin de la proteccin a las favelas una actividad ms confortable, altamentelucrativa, simptica porque cuenta con el apoyo popular y hasta de polticos como elalcalde de la ciudad de Ro, milicia que est demostrando una influencia poltico-electoral que le traer crecientes dividendos. La expansin del Comando Azul es lademostracin cabal de que la milicia se torn una fuerza incontrolable en Ro deJaneiro (Rangel Bandeira, 2008: 245).

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De Batallas y Guerras - El Narcotrafico en Brasil - Emmerich

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