CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA: CRITÉRIOS PARA A … · tributária, para aprofundar nas limitações...
of 86
/86
Embed Size (px)
Transcript of CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA: CRITÉRIOS PARA A … · tributária, para aprofundar nas limitações...
CENTRO UNIVERSITÁRIO UNIVATES
CURSO DE DIREITO
CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA:
CRITÉRIOS PARA A FIXAÇÃO DA COBRANÇA
Mariana Mello
Lajeado, novembro de 2014
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
Mariana Mello
CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA:
CRITÉRIOS PARA A FIXAÇÃO DA COBRANÇA
Monografia apresentada no Curso de Direito,
do Centro Universitário Univates, como parte
da exigência para obtenção do Título de
Bacharel em Direito.
Orientadora: Ma. Stefani U. Bonfiglio
Lajeado, novembro de 2014
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
2
Mariana Mello
CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA:
CRITÉRIOS PARA A FIXAÇÃO DA COBRANÇA
A Banca examinadora abaixo aprova a Monografia apresentada na disciplina de
Trabalho de Curso II – Monografia, do curso de graduação em Direito, do Centro
Universitário Univates, como parte da exigência para a obtenção do grau de
Bacharela em Direito:
Profa. Ma. Stefani U. Bonfiglio Centro Universitário Univates Prof. Décio Júnior Bergamaschi Centro Universitário Univates Prof. Junior Roberto Willig Centro Universitário Univates
Lajeado, novembro de 2014
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
RESUMO
A presente monografia tem como objetivo analisar as possibilidades e limites jurídicos da contribuição de melhoria. Trata-se de pesquisa qualitativa, realizada por meio de método dedutivo e de procedimento técnico bibliográfico, documental e estudo de caso. Dessa forma, primeiramente, parte-se da relação entre Estado e tributos no plano constitucional, o conceito e as espécies de tributos, a competência tributária, para aprofundar nas limitações constitucionais ao poder de tributar. Posteriormente, examina-se o Direito Tributário na esfera municipal, com enfoque para os principais tributos cobrados pelos Municípios sobre o patrimônio do contribuinte. Por fim, analisa-se o objetivo principal desta monografia. Sendo assim, será examinada a contribuição de melhoria, com seu conceito, função e fato gerador; os limites para a base de cálculo da cobrança; o estudo de caso com a análise da contribuição de melhoria do Município de Lajeado/RS; para, por fim, chegar-se as sugestões de critérios para a fixação da cobrança da contribuição de melhoria. Nesse sentido, conclui-se que é indispensável uma atualização da legislação municipal para que não restem lacunas na lei que possibilitem a anulação de tal cobrança.
Palavras-chave: Contribuição de melhoria. Direito Tributário. Critérios/fixação da cobrança.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 5
2 RELAÇÃO ENTRE ESTADO E TRIBUTOS NO PLANO CONSTITUCIONAL ....... 8
2.1 Conceito e espécies de tributos ........................................................................ 9
2.2 Da competência tributária ................................................................................ 16
2.3 Limitações constitucionais ao poder de tributar ............................................ 21
3 O DIREITO TRIBUTÁRIO NA ESFERA MUNICIPAL ........................................... 32
3.1 ITBI ..................................................................................................................... 33
3.2 IPTU .................................................................................................................... 38
3.3 Taxas do patrimônio imobilizado e demais contribuições ............................ 42
4 CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA ......................................................................... 50
4.1 Conceito, função e fato gerador da contribuição de melhoria ...................... 50
4.2 Limites para a base de cálculo da cobrança ................................................... 57
4.3 Estudo de caso: análise da contribuição de melhoria do município de Lajeado/RS ............................................................................................................... 62
5 CONCLUSÃO ........................................................................................................ 75
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 84
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
5
1 INTRODUÇÃO
Diante das contendas provocadas no direito tributário municipal em razão da
contribuição de melhoria, surgem divergências sobre os critérios para a fixação da
cobrança desse tributo.
Cabe, nesse sentido, verificar quais os critérios efetivamente utilizados para a
cobrança desse tributo, levando em consideração o custeamento de obras públicas
que resultem na valorização imobiliária.
O Código Tributário Nacional não define a contribuição de melhoria, apenas
contempla os elementos necessários a essa definição, retratando a previsão legal,
sem estipular os critérios para o cálculo dessa cobrança.
Ademais, a atual Constituição é bastante omissa a respeito da contribuição de
melhoria, abrindo espaço para o Código Tributário Nacional e o Decreto-Lei nº
195/67 regularem os direitos e obrigações inerentes ao assunto.
Por esta razão, a fim de dirimir eventuais dúvidas existentes em relação a
esse tributo, a proposta do presente trabalho é de aprofundar melhor o estudo da
contribuição de melhoria, pois essa representa uma importante fonte de recursos
para os Municípios, que muitas vezes deixam de arrecadar por estarem cobrando
esse tributo de maneira incorreta. Logo, há de se examinar o sistema tributário de
maneira geral e, principalmente no âmbito municipal, analisando as possibilidades
que a doutrina e o ordenamento jurídico apresentam para, com acerto, determinar os
critérios para a fixação da cobrança.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
6
Para tanto, principia-se no Primeiro Capítulo estabelecendo a relação entre
Estado e tributos no plano constitucional. Foi necessário, portanto, tratar neste
capítulo, sucintamente sobre conceito, as espécies de tributos, suas definições e de
que forma se dá a sua cobrança, passando, em seguida, para a competência
tributária, ou seja, a distribuição de competência para instituir tributos entre os entes
da federação, para, por fim, tratar das limitações constitucionais ao poder de tributar,
conceituando princípios jurídicos da tributação e as imunidades de maior relevância
para esse estudo.
O Capítulo Dois trata sobre o Direito Tributário na esfera municipal, suas
limitações, a parcela de poderes que foi outorgada pela Constituição Federal de
1988 e de que forma se dá a arrecadação de receitas do município diante dos outros
entes federativos, quais são os tributos de competência dos municípios incidentes
sobre o patrimônio imobilizado do contribuinte, identificando-os e analisando os
principais aspectos sobre esses tributos.
No Capítulo Três, tratando especificadamente sobre a contribuição de
melhoria, são examinados os principais aspectos referentes a esse tributo e a sua
finalidade, identificando o fato gerador, os requisitos para a fixação de cobrança em
consonância com a CF/1988, com o Código Tributário Nacional e com as demais
normas pertinentes ao assunto. Por fim, é analisada a legislação do Município de
Lajeado/RS, e a partir dessa análise serão feitas sugestões para os critérios de
fixação da cobrança da contribuição de melhoria, para um melhor aproveitamento do
Município sobre esse tributo.
Quanto ao modo de abordagem do presente trabalho, a pesquisa será
qualitativa, segundo Mezzaroba e Monteiro (2009), pois o que se procura atingir é a
identificação da natureza e do alcance do tema a ser investigado, utilizando-se, para
isso, um exame pelo qual se buscarão as interpretações possíveis para o fenômeno
jurídico em análise, que no caso abordará os critérios para a fixação da cobrança
das contribuições de melhoria no âmbito municipal.
Quanto ao método a ser utilizado para o desenvolvimento do trabalho
monográfico, segundo os autores referidos, será o dedutivo, o que faz com que as
conclusões do estudo específico geralmente valham para aquele caso em particular,
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
7
sem generalizações de seus resultados. Assim, o estudo começará pela relação
entre Estado e direito tributário no plano constitucional, passando pelos tributos
municipais, até alcançar as contribuições de melhorias e os critérios utilizados para a
sua fixação. A pesquisa fará uso de técnicas bibliográficas, documentais e estudo de
caso no capítulo três, que analisará a legislação referente à contribuição de melhoria
do Município de Lajeado/RS.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
8
2 RELAÇÃO ENTRE ESTADO E TRIBUTOS NO PLANO
CONSTITUCIONAL
A imposição tributária surge a partir da necessidade do Estado em arrecadar
recursos financeiros que necessita para a sua manutenção, bem como para financiar
as suas atividades, viabilizando a sua estrutura política e administrativa, ou seja,
para atingir seus objetivos sociais.
Assim, a ação do Estado se dará na apropriação de uma parcela da riqueza
gerada pelos cidadãos, pois oferece a melhor forma de atendimento às
necessidades públicas, uma vez que dentre as receitas públicas, é aquela que mais
propicia recursos àquele.
Por apropriar-se de parte do patrimônio dos contribuintes, as regras
constitucionais impõem limites ao poder de tributar do Estado através da distribuição
de competência e dos princípios jurídicos da tributação, de maneira a proteger o
contribuinte, estabelecendo uma relação jurídica entre aquele e seus contribuintes,
resultante exclusivamente de lei.
Dessa forma, a Constituição Federal de 1988 cuida em estabelecer a
competência dos entes federativos em instituir tributos, a definição desses tributos e
de que forma se dará a cobrança, tendo por objetivo o equilíbrio na relação entre o
Estado e os contribuintes, para que aquele não incorra em excessos e de forma que
seja garantido que os contribuintes cumpram com as suas obrigações tributárias.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
9
Todas as normas jurídicas que disciplinam a relação entre Estado (Fisco), que
detém o poder de exigir o tributo, e o contribuinte (cidadão), que tem o dever de
pagar esse tributo, ou seja, a atividade financeira do Estado, mediante a observância
dos princípios, compõem o Direito Tributário.
Diante do exposto, esse estudo terá início com o conceito e as espécies de
tributo, que serão analisados a seguir.
2.1 Conceito e espécies de tributos
A definição de tributo encontra-se disposta no artigo 3º do Código Tributário
Nacional: “tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor
nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e
cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
Nesse sentido, o tributo é toda prestação pecuniária, ou seja, é toda
obrigação de prestar dinheiro ao Estado (SABBAG, 2009), em virtude de seu poder
de império, e deve ser exigida nos termos previamente definidos em lei, conforme
complementa Harada (2014).
A razão pela qual se tributa, segundo lição de Paulsen (2008, p. 26), é:
“porque há necessidade de recursos para manter as atividades a cargo do Poder
Público ou, ao menos, atividades que são do interesse público, ainda que
desenvolvidas por outros entes”.
A tributação está vinculada aos atos lícitos, ou seja, a obrigação de prestar
pecúnia nasce independentemente da vontade do contribuinte, e não deriva de
sanção por ato ilícito, ou seja, multa, conforme observa Machado (2005).
A incidência do tributo sobre a licitude do ato que o gerou é o que o distingue
da multa, pois esta representa uma sanção pecuniária pela prática de ato ilícito,
porém, o descumprimento de norma tributária também tem o condão de gerar
imposição de penalidade pecuniária (HARADA, 2014).
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
10
O mesmo autor leciona que a cobrança de tributo só se dá através de atos
administrativos vinculados, ou seja, que não deixem margem de discrição ao agente
público, devendo este obedecer ao mandamento legal no momento da constituição
do crédito (lançamento).
Dessa forma, a Constituição Federal estabelece cinco espécies tributárias,
sendo elas: imposto, taxas, contribuição de melhoria, empréstimo compulsório e
contribuições sociais, que estão previstas nos artigos 145, 148 e 149 da Carta
Magna. A seguir serão analisados os pontos mais importantes da espécie tributária:
o imposto.
A definição para o imposto é encontrado no artigo 16 do Código Tributário
Nacional, que reza: “Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma
situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao
contribuinte”.
Sabbag (2009, p. 358) conceitua imposto como: “tributo cuja obrigação tem
por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal
específica, relativa à vida do contribuinte, à sua atividade ou ao seu patrimônio”. A
situação prevista em lei cujo fato gerador faz nascer à obrigação tributária não se
vincula a nenhuma atividade específica do Estado relativa ao contribuinte, ou seja,
sua hipótese de incidência não é vinculada a qualquer atividade do Estado
(MACHADO, 2007).
O imposto é considerado um tributo que incide essencialmente sobre as
demonstrações de riqueza do contribuinte, como, por exemplo, a aquisição de
renda, a circulação de mercadoria etc., sendo que o montante devido será
dimensionado em referência a tal riqueza (PAULSEN, 2008).
Por isso, na lição de Harada (2014, p. 329), esse tributo “representa uma
retirada da parcela de riqueza do particular, respeitada a capacidade contributiva
deste”.
Os impostos são diferenciados entre si pelos seus fatos geradores, e de
acordo com essa distinção são divididos entre as diversas entidades que compõe o
Poder Político (MACHADO, 2005).
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
11
A competência para instituir impostos está dividida entre União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, e a Constituição Federal prevê um rol taxativo de
impostos federais, estaduais e municipais, que devem ser instituídos, por regra,
através de lei ordinária. Apenas o Imposto Sobre Grandes Fortunas e o Imposto
Residual é que devem ser atrelados a lei complementar (SABBAG, 2009).
As taxas são conceituadas no já mencionado artigo 145, II, Constituição
Federal, e no artigo 77 do Diploma Tributário, que dispõe:
As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.
Depreende-se desse conceito, que são as atividades de interesse público,
como o exercício do poder de polícia e a utilização de serviços públicos, que geram
as taxas (PAULSEN, 2008). Conforme esse autor, o fato gerador da obrigação
tributária é a atividade estatal diretamente relacionada ao contribuinte.
Conclui-se do exposto, que as taxas são tributos vinculados a atividades
realizadas pelo Poder Público, ou seja, a uma contraprestação direta, e por essa
razão diferencia-se do imposto, uma vez que este é desvinculado de qualquer
contraprestação (SABBAG, 2009).
Já Harada (2014), explicando a origem da taxa, argumenta que o que gera a
atuação do Estado não é a remuneração pelo serviço, mas a própria prestação do
serviço público ou o exercício do poder de polícia, através das restrições ao
exercício de direitos individuais e de propriedade, para que seja garantido o bem
comum.
O poder de polícia está previsto no artigo 78 do Código Tributário Nacional:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável,
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
12
com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
O poder de polícia não é atividade da Administração, mas sim, poder do
Estado exercido através da Administração Pública, que impõe restrições aos
interesses individuais com o objetivo de assegurar o bem estar geral (MACHADO,
2007).
Em virtude do poder de polícia ser exercido pela Administração Pública, surge
à exigência da chamada taxa de polícia, ou simplesmente, taxa de fiscalização, e
será devida aos órgãos ou entidades fiscalizadoras. Como exemplo, pode-se citar a
taxa de alvará, taxa de fiscalização de anúncios, taxa de controle e fiscalização
ambiental, etc. (SABBAG, 2009).
Dentro dessa espécie de tributos, também é de suma importância conhecer o
conceito de serviço público, uma vez que as taxas são dívidas em de polícia ou de
serviço.
Nesse ínterim, o conceito de serviço público não está estabelecido no Código
Tributário Nacional como está o poder de polícia. Por isso, é considerado serviço
público: “toda e qualquer atividade prestacional realizada pelo Estado, ou por quem
fizer suas vezes, para satisfazer, de modo concreto e de forma direta, necessidades
coletivas” (MACHADO, 2007, p. 446).
A taxa de serviço encontra seus requisitos no artigo 79 do Diploma Tributário
referido:
Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se: I - utilizados pelo contribuinte: a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título; b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento; II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade, ou de necessidades públicas; III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.
Portanto, os serviços públicos são classificados em: a) específicos, quando
possam ser destacas em unidades autônomas de intervenção, de utilidade, ou de
necessidades públicas; e b) divisíveis, quando suscetíveis de utilização,
separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
13
Assim, serviço público específico é aquele que permite identificar o sujeito
passivo ou discriminar o usuário, e é direcionado a um número determinado de
pessoas. Já o serviço público divisível considera-se aquele que traz um benefício de
forma individual ao contribuinte (SABBAG, 2009).
Segundo esse mesmo autor, para ensejar a taxa de serviço, além de conter
os atributos da especificidade e divisibilidade, o serviço público deve ser de
utilização: a) efetiva quando o serviço público é pelo contribuinte usufruído a
qualquer título; ou b) potencial quando o serviço, sendo de utilização compulsória,
seja posto a disposição do contribuinte mediante atividade administrativa em efetivo
funcionamento, sem a efetiva utilização.
O Código Tributário Nacional, em seu artigo 80 estabelece:
Art. 80. Para efeito de instituição e cobrança de taxas, consideram-se compreendidas no âmbito das atribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, aquelas que, segundo a Constituição Federal, as Constituições dos Estados, as Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios e a legislação com elas compatível, competem a cada uma dessas pessoas de direito público.
Portanto, a instituição da taxa compete a pessoa jurídica de Direito Público a
quem cabe a realização da atividade para a qual seja vinculado o fato gerador
respectivo, ou seja: “a entidade estatal competente para o desempenho da atividade
é competente, por consequência, para instituir e cobrar a taxa correspondente”
(MACHADO, 1007, p. 450).
Já o conceito de contribuição de melhoria está elencado, no já referido
acima, artigo 145, III, do Diploma Constitucional e no artigo 81 do Código Tributário
Nacional:
A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
Ela se distingue da taxa, pois decorre de obra pública que resulte na
valorização imobiliária, enquanto que a taxa decorre da prestação de serviços ou do
poder de polícia, além de o serviço ser prestado constantemente. Ou seja, não há
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
14
uma atividade estatal da qual decorra a valorização do bem imóvel do contribuinte
(MARTINS, 2009).
Essa espécie tributária será objeto de estudo mais aprofundado em capítulo
posterior, e dessa forma, será dado continuidade ao estudo das espécies tributárias
com a análise da contribuição social.
No que toca a contribuição social, consoante lição de Martins (2006), é o
tributo destinado a custear atividades que não pertencem ao Estado, mas, segundo
Paulsen (2009), tem uma finalidade específica, destinada a determinado grupo de
contribuintes, aos quais cabe o custeio dessa atividade, que possui autorização
constitucional para tributação, como, por exemplo, a seguridade social, a qual visa
assegurar os direitos sociais relativos à saúde, previdência e assistência social,
conforme previsto no artigo 195 da Constituição Federal de 1988.
Neste sentido, a contribuição social é uma espécie tributária vinculada à
atuação indireta do Estado, pois durante o desenvolvimento de determinada
atividade administrativa há um aumento de despesas em prol de determinados
contribuintes. Sendo que esses mesmos contribuintes passam a usufruir de
benefícios diferenciados dos outros contribuintes (HARADA, 2014).
As contribuições são cobradas por autarquias, ou seja, órgãos paraestatais de
controle da economia, profissionais ou sócias, e suas arrecadações não são
recolhidas ao tesouro público, pois não integram o orçamento do Estado (SABBAG,
2009).
As contribuições são diferentes das demais espécies tributárias porque não
são caracterizadas apenas pelo seu fato gerador, mas também financiam
determinada atividade estatal indicada pela Constituição Federal (MARTINS, et al.,
2007), e diferenciam-se da taxa, pois essa pressupõe uma atividade fiscalizatória
(taxa de polícia), ou a prestação de serviço público publico específico e divisível.
O referido autor salienta que a exigência das contribuições pode ser feita
apenas a aqueles indivíduos que componham o grupo qualificado e interessado na
atuação do Estado. Assim, a obrigação de pagar contribuição só nasce se verificado,
concomitantemente, o benefício e o fato descrito na norma.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
15
Essas contribuições podem ser instituídas com fulcro nos artigos 149 e 195
da Constituição Federal. Essa espécie subdivide-se em três subespécies, sendo
elas: contribuições de intervenção no domínio econômico, contribuições de interesse
de categorias profissionais ou econômicas e as contribuições de seguridade social.
Na lição de Machado (2007), compete exclusivamente à União instituir
contribuições sociais, porém, podem os Estados-membros, o Distrito Federal e os
Municípios instituir contribuição a ser cobrada de seus servidores para custear
sistemas de previdência e assistência social que os beneficiem. São privativas da
União as contribuições de intervenção no domínio econômico, de interesse de
categorias profissionais ou econômicas, e as contribuições de seguridade social
cobradas de quem não seja servidor estadual, do Distrito Federal ou municipal. As
contribuições de seguridade social competem à União, mas somente podem ser
arrecadas por entidade da administração indireta administradora da seguridade
social.
Aos Estados, Distrito Federal e Municípios a Constituição Federal outorgou
competência para instituir e cobrar, seguindo o pensamento do já citado autor
(MACHADO, 2007), contribuição dedicada ao financiamento de previdência e
assistência social de seus servidores.
O empréstimo compulsório está previsto no artigo 148 da Constituição
Federal e no artigo 15 do Código Tributário Nacional.
Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios: I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b". Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição. Art. 15. Somente a União, nos seguintes casos excepcionais, pode instituir empréstimos compulsórios: I - guerra externa, ou sua iminência; II - calamidade pública que exija auxílio federal impossível de atender com os recursos orçamentários disponíveis; III - conjuntura que exija a absorção temporária de poder aquisitivo. Parágrafo único. A lei fixará obrigatoriamente o prazo do empréstimo e as condições de seu resgate, observando, no que for aplicável, o disposto nesta Lei.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
16
Esses empréstimos só podem ser instituídos para atender despesas
extraordinárias, em caso de calamidade pública, guerra externa ou sua iminência,
ou, ainda, no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante
interesse nacional, hipótese na qual deverá ser observado o princípio da
anterioridade (HARADA, 2014).
Observa-se ainda que, apenas a União, através de lei complementar, pode
instituir empréstimos compulsórios: “e que a aplicação dos recursos deles
provenientes é vinculada à despesa que fundamentou a sua instituição”, cujas
hipóteses estão taxativamente arroladas na Constituição (MACHADO, 2005, p. 80).
A peculiaridade dos empréstimos compulsórios reside na promessa de
devolução, sem a qual não se caracterizaria essa espécie tributária. Assim, no ato
do pagamento do empréstimo, há a incidência da norma que prevê a sua restituição,
e cria direito subjetivo do contribuinte a essa prestação futura (PAULSEN, 2008).
Nessa senda, efetivamente, a norma instituidora desse tributo deve disciplinar
a devolução aos contribuintes e o prazo de resgate da dívida pelos mesmos, de
maneira a vincular o legislador, caso contrário, novas leis poderiam ser editadas
para adiar a devolução do tributo, quebrando o elo de lealdade que une o Estado e o
contribuinte (SABBAG, 2009).
Após estas breves noções introdutórias, passar-se-á, no item seguinte, à
análise da competência tributária, segmento de suma importância no Direito
Tributário.
2.2 Da competência tributária
Na Federação brasileira, cada ente tem sua própria esfera de atribuições
exercidas com autonomia, e, por isso, preocupou-se a Constituição em fornecer
recursos aos vários entes políticos no intuito de cada um possa atender aos seus
próprios gastos (AMARO, 2009).
Assim, na nossa Federação coexistem três entidades políticas autônomas e
independentes, sendo elas a União, os Estados e os Municípios, bem como o
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
17
Distrito Federal. Essas entidades encontram-se juridicamente no mesmo patamar, e
possuem seus poderes, competências e campo de atuação legislativa diretamente
estabelecida e delimitada pela Constituição Federal (HARADA, 2014).
Cada uma dessas pessoas políticas não possui o poder tributário decorrente
do poder de império, mas sim a competência tributária decorrente da manifestação
da autonomia da pessoa política e, por isso, sujeitas ao ordenamento jurídico
constitucional (CARRAZZA, 2011).
Portanto, a competência engloba o poder político no que diz respeito às
decisões sobre a criação do tributo e sobre a sua incidência (AMARO, 2009),
embora o legislador esteja submetido a diversos limites que serão tratados no
decorrer do estudo.
Diante disso, em razão de o contribuinte ser súdito de três governos
diferentes ao mesmo tempo, e não haver hierarquia entre esses governos, é que o
legislador constituinte estabeleceu a distribuição de competências entre cada ente
federativo (HARADA, 2014).
A atribuição de competência as pessoas jurídicas de Direito Público está
prevista nos artigos 153 a 156 da Constituição Federal, dividindo-se entre elas o
poder de instituir e cobrar tributos, devendo cada entidade impositora comportar-se
dentro da parcela de poder que lhe foi outorgada pela Constituição Federal
(SABBAG, 2009).
Conclui-se assim que a competência tributária é o poder de exigir tributo
compartilhado entre os entes da federação e a União prevista na Constituição
Federal, sendo parte da organização jurídica do Estado. Somente, às pessoas
jurídicas de direito público é que pode ser atribuída tal competência, que é realizada
através de lei (MACHADO, 2005).
Via de regra, a lei que cria ou institui um tributo, bem como tem o condão de
modificá-lo ou o revogar, é a lei ordinária, ou seja, aquela aprovada por maioria dos
parlamentares da Câmara dos Deputados e do Senado Federal presentes durante a
votação. Por essa razão, a competência tributária implica a competência para
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
18
legislar, uma vez que inova no ordenamento jurídico, pois cria um tributo ou o
modifica (AMARO, 2009).
Esse conceito depreende-se do artigo 6º, caput, do Código Tributário
Nacional:
Art. 6º. A atribuição constitucional de competência tributária compreende a competência legislativa plena, ressalvadas as limitações contidas na Constituição Federal, nas Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios, e observado o disposto nesta Lei.
De outra banda, é vedado à lei tributária modificar “conceitos que tenham sido
instituídos por lei superior para a definição da competência tributária, se da
modificação resultar ampliação da competência” (AMARO, 2009. p. 101). Por
exemplo, se a regra que outorga a competência para instituir tributo sobre imóvel é
vedado ao legislador equiparar móveis a imóveis, para fins fiscais, sob pena de se
aumentar ilegitimamente a sua esfera de competência.
Dessa forma, pode-se dizer que a lei que cria os tributos deve descrever
todos os elementos essenciais da norma jurídica tributária, sendo eles a hipótese de
incidência, o sujeito ativo, o sujeito passivo, a base de cálculo e sua alíquota,
esgotando assim, a competência tributária (CARRAZZA, 2011).
As normas de competência tributária também são vistas como uma garantia
do contribuinte contra o poder de tributar do Estado, uma vez que este não pode
exigir tributo que não está previsto na Constituição. Ademais, é uma prerrogativa em
que o ente federativo pode criar e cobrar o tributo que lhe é pertinente (MARTINS,
2006).
A competência de cada ente federativo é estabelecida em um rol taxativo pela
Constituição, sendo que nenhuma das pessoas de direito público arroladas pode
exercer a competência concedida a outro sem implicar em invasão de competência,
ou seja, sem extrapolar a competência que lhe foi outorgada, o que é
inconstitucional (PAULSEN, 2008).
É por essa razão que deve se frisar que a competência tributária é
indelegável, intransferível e irrenunciável, como se nota do artigo 8º do Diploma
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
19
Tributário: “o não exercício da competência tributária não a defere a pessoa jurídica
de direito público diversa daquela a que a Constituição a tenha atribuído”.
A competência para tributar não se confunde com a capacidade de ser sujeito
ativo de relação tributária. A competência, como já exposto, é o poder de legislar,
enquanto que a capacidade de ser sujeito de relação trata dos elementos que deve
reunir a pessoa jurídica de direito público para integrar a relação jurídica como
sujeito ativo (CARVALHO, 2009).
Assim, a capacidade tributária é aquela que é atribuída pela Constituição ou
por uma lei, a um ente estatal que pode ou não ser dotado de poder legislativo, é
exercido por meio de atos administrativos (MACHADO, 2005).
Dentre as diferenças entre competência e capacidade, a mais expressiva é
que a competência tributária não pode ser transferida, enquanto que a capacidade
tributária ativa pode (CARVALHO, 2009). Complementa Carrazza (2011), que a
competência tributária esgota-se na lei, uma vez que essa for editada, não mais
haverá competência, e sim, capacidade tributária ativa.
Por essa razão, admite-se que, para a delegação de atribuição administrativa,
a sua função é de arrecadar ou fiscalizar tributos a outra pessoa de Direito Público, o
que não pode ser confundido com a própria delegação de competência tributária,
conforme se observa no artigo 7º, §3º, do Código Tributário.
Art. 7º A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa jurídica de direito público a outra, nos termos do § 3º do artigo 18 da Constituição. (...) § 3º Não constitui delegação de competência o cometimento, a pessoas de direito privado, do encargo ou da função de arrecadar tributos.
Dessa forma, salienta-se que ainda que a receita de um tributo venha a ser
distribuida entre os outros entes da administração pública, esse não deixa de
pertencer a competência originária de quem a recebeu (CARVALHO, 2009),
conforme prevê o parágrafo único do artigo 6º do Diploma tributário, qual seja: “Os
tributos cuja receita seja distribuída, no todo ou em parte, a outras pessoas jurídicas
de direito público pertencem à competência legislativa daquela a que tenham sido
atribuídos”.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
20
Conforme exposto, inegável é a importância da atribuição de competência,
pois também é dividido o poder de instituir e cobrar tributos entre a União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, podendo a competência ser dividida entre privativa,
comum e residual (MARTINS, 2006).
A competência privativa é aquela atribuída com exclusividade a determinado
ente da federação, por exemplo, o imposto de importação é de competência privativa
da União, o ICMS pertence à competência privativa dos Estados e Distrito Federal, e
o ISS pertence à competência privativa dos Municípios e Distrito Federal (AMARO,
2009).
Na competência tributária residual, é atribuído poder ao ente público de criar
tributos diversos dos previstos na Constituição e só podem ser instituídos por lei
complementar, o que faz com que essa competência pertença apenas à União
(MARTINS, 2006).
Esse mesmo autor, ensina que a competência tributária comum ocorre
quando dois ou mais entes podem estabelecer o mesmo tributo, como é o caso das
taxas e contribuições de melhoria, que podem ser instituídas tanto pela União,
quanto Estados, Municípios ou Distrito Federal.
A competência pode ser exercida a qualquer tempo, ou seja, não está
condicionada a nenhum prazo decadencial, de modo que se um ente não exercer a
competência tributária que lhe compete, não implica em perda da possibilidade de
fazê-lo, e muito menos a transfere (PAULSEN, 2008), por força do já referido artigo
8º do Código Tributário Nacional. Como exemplo, pode-se citar o IPTU, de forma
que se o Munícipio não o institui e cobra, o Estado não poderá fazê-lo, pois sua
competência é municipal e não estadual (MARTINS, 2006).
Após as breves explanações feitas sobre a competência tributária, passa-se
ao estudo das limitações constitucionais ao poder de tributar, que possuem maior
relevância para o foco desse trabalho, a contribuição de melhoria e os tributos
municipais.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
21
2.3 Limitações constitucionais ao poder de tributar
O poder de tributar nada mais é do que a soberania fiscal de um Estado, a
quem cabe prover as necessidades coletivas através da participação dos cidadãos
nos encargos públicos, permitindo que aquele realize seus objetivos (SABBAG,
2009).
É através dos princípios jurídicos da tributação que são impostas limitações
constitucionais ao poder de tributar do Estado, e servem para proteger o contribuinte
contra os abusos de poder desse (MACHADO, 2007).
Estão elencados nos artigos 150, 151 e 152 da Constituição Federal os
princípios da legalidade, da irretroatividade, da anterioridade, da igualdade, da
competência, da capacidade contributiva, da vedação do confisco, da liberdade de
tráfego e, por fim, as imunidades, conforme serão a seguir analisados.
O princípio da legalidade garante que nenhum tributo será instituído ou
aumentado sem lei que o estabeleça, conforme disposição do artigo 150, I, da
Constituição Federal de 1988.
Esse princípio também visa garantir à segurança jurídica nas relações entre o
contribuinte e o Estado, as quais devem ser disciplinadas em lei, obrigando tanto o
sujeito passivo como o sujeito ativo da obrigação tributária (MACHADO, 2007).
Mas esse princípio não é aplicável somente nos casos de instituição ou
majoração de tributos, a lei tributária serve de parâmetro também para extinguir e
para reduzir tributos (SABBAG, 2009).
Via de regra, por lei, entende-se aquela que foi aprovada pelos
representantes do povo eleitos através do voto, restando os demais atos todos
excluídos em razão do princípio da reserva de lei formal que vigora no Direito
Tributário (MARTINS, et al., 2007).
Todavia, segundo Sabbag (2009), existem tributos de competência federal
que desencadeiam o processo de elaboração por meio da maioria absoluta dos
representantes do Poder Legislativo Federal. Assim, complementa Martins (2007),
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
22
que cabe à lei complementar regulamentar a matéria tributária prevista na
Constituição.
Impende salientar que as matérias regulamentadas por lei complementar não
poderão ser objeto de medida provisória, conforme o artigo 62, §1º, III, da Carta
Constitucional.
A lei que institui um tributo deve conter, obrigatoriamente, os elementos
necessários para saber qual é o fato que fez nascer o dever de pagar esse tributo,
quem deve pagar, quando e a quem deve ser pago (MACHADO, 2007), além dos
requisitos do artigo 97 do Código Tributário Nacional:
“Art.97. Somente a lei pode estabelecer: I – a instituição de tributos, ou a sua extinção; II – a majoração de tributos, ou a sua redução, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65; III – a definição do fato gerador da obrigação tributária principal, ressalvado o disposto no inciso I do §3º do artigo 52, e do seu sujeito passivo; IV – a fixação de alíquota do tributo e da sua base de cálculo, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65; V – a cominação de penalidades para as ações ou omissões contrárias a seus dispositivos, ou para outras infrações nela definidas; VI – as hipóteses de exclusão, suspensão e extinção de créditos tributários, ou de dispensa ou redução de penalidades.
Esse princípio comporta atenuações para o Imposto sobre a Importação (II),
Imposto sobre a Exportação (IE), Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e
Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguros (IOF), que regulam o
equilíbrio do mercado e da economia nacional, os quais poderão ter suas alíquotas
majoradas ou reduzidas por ato do Poder Executivo Federal, com previsão
constitucional no artigo 153, §1º (SABBAG, 2009).
Isso ocorre porque esses tributos são regulatórios, ou seja, reguladores de
mercado e da economia do país, e por essa razão são considerados instrumento
empregado pelo Estado para estimular ou inibir condutas dos contribuintes, como,
por exemplo, “quando há a necessidade de um equilíbrio no mercado, o Poder
Executivo Federal pode valer-se de aumento de impostos regulatórios, a fim de que
se fomentem comportamentos, como a aquisição de bens produzidos no Brasil
(aumentando-se o II)” (SABBAG, 2009, p. 35).
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
23
Por essa razão diz-se que esses tributos estão atrelados à ordenação das
relações econômicas sociais, e servem para intervenção em dados conjunturais e
estruturais da economia nacional (SABBAG, 2009).
O princípio da irretroatividade consiste na vedação a cobrança de tributos
relacionados a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os
houver instituído ou aumentado, conforme define o artigo 150, III, “a”, da
Constituição Federal de 1988.
Essa norma veio em decorrência da segurança jurídica contida no artigo 5º,
XXXVI, da referida Carta Constitucional, de forma que o simples fato de lei vedar o
prejuízo ao direito adquirido, ato jurídico perfeito e a coisa julgada já seria suficiente
para barrar a edição de lei que atingisse fatos passados, já consumados no tempo,
e, portanto, a salvo de novas obrigações (CARVALHO, 2009).
A irretroatividade tributária do artigo 150, III, “a” da Constituição Federal de
1988, estabelece uma garantia extra aos contribuintes, no tocante a instituição e a
majoração de tributos, que vai além à proteção do direito adquirido e do ato jurídico
perfeito, “vem preservar o passado da atribuição de novos efeitos tributários,
reforçando a própria garantia da legalidade, porquanto resulta na exigência de lei
prévia” (PAULSEN, 2008, p. 93).
A regra geral é que as leis devem dispor para o futuro, não lhes sendo
permitido alcançar acontecimentos pretéritos, devendo ser aplicada a lei em vigor à
época da ocorrência do fato. Dessa forma, a segurança jurídica deve ser vista como
garantidora da irretroatividade das leis tributárias, além de conferir estabilidade e
segurança nas relações entre o Fisco e o particular (CARRAZZA, 2011).
Ocorre que em nosso ordenamento jurídico, há o convívio de hipóteses em
que as leis produzem efeitos sobre atos pretéritos com o princípio da irretroatividade,
como se nota do artigo 106 do Código Tributário Nacional:
Art. 106. A lei aplica-se a ato ou fato pretérito: I - em qualquer caso, quando seja expressamente interpretativa, excluída a aplicação de penalidade à infração dos dispositivos interpretados; II - tratando-se de ato não definitivamente julgado: a) quando deixe de defini-lo como infração;
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
24
b) quando deixe de tratá-lo como contrário a qualquer exigência de ação ou omissão, desde que não tenha sido fraudulento e não tenha implicado em falta de pagamento de tributo; c) quando lhe comine penalidade menos severa que a prevista na lei vigente ao tempo da sua prática.
No que concerne à primeira hipótese, a maior parte da doutrina orienta no
sentido de que há incompatibilidade entre uma lei interpretativa e o princípio da
irretroatividade. Porém, na visão de Sabbag (2009), a lei interpretativa não tem o
condão de inovar, apenas retirar pontos obscuros, imprecisos e ambíguos da norma
anterior, e por ter natureza declaratória de direitos já assegurados, deve operar em
favor da segurança jurídica, devendo ser integrada a norma vigente e sendo vedada
a sua aplicação isolada.
Carrazza (2011) ensina que é aceito que a lei nova retroaja quando beneficie
o contribuinte, e desde que leve em consideração o princípio da igualdade. Também
existem aquelas leis que necessariamente retroagem, como é o caso das leis
remissivas e das anistiantes. Salienta-se que em caso algum, leis que agravam a
situação do contribuinte podem retroagir, e qualquer disposição nesse sentido deve
ser considerada inconstitucional.
Já o princípio da anterioridade, conforme o artigo 150, III, “b” e “c”, da
Constituição Federal de 1988, trata, respectivamente, da vedação a cobrança de
tributos no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os
instituiu ou aumentou, bem como antes de decorridos 90 dias da data em que haja
sido publicada aquela lei.
Assim, o Estado tem a faculdade de criar novos tributos ou majorar os já
existentes quando quiser, mas a lei ao entrar em vigor fica com sua eficácia
paralisada até o exercício financeiro seguinte, quando incidirá, ou seja, poderá ser
cobrado aquele tributo (CARRAZZA, 2011).
Para que esse tributo seja devido, deve ser observada a vacância de 90 dias
da referida lei, ou seja, para que seja devido a partir do primeiro dia do exercício
financeiro, a lei que cria ou aumenta deve ser publicada, no mínimo, 90 dias antes
(MACHADO, 2007).
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
25
Exemplifica Harada (2014) que em 31 de dezembro de cada exercício
financeiro, o Estado esgota seu poder tributário para instituir ou majorar tributos a
serem cobrados a partir do exercício seguinte.
Esse princípio visa a confiança do contribuinte no Estado Fiscal, pois este
saberá o que o aguarda no plano da tributabilidade, ratificando a segurança jurídica
e evitando, assim, que o contribuinte se depare com cobrança tributária inesperada
(SABBAG, 2009).
Todavia, existem algumas exceções, às quais não se aplica esse princípio:
1) Aos empréstimos compulsórios destinados a atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, guerra externa ou sua iminência (art. 148, I);
2) Aos impostos sobre: importação de produtos estrangeiros (art. 153, I),
exportação, para o Exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados (art. 153, II), produtos industrializados (art. 153, IV), e operações de crédito câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores imobiliários (art. 153, V);
3) Aos impostos extraordinários criados na iminência ou no caso de guerra
externa (art. 154, II) (MACHADO, 2007, p. 66).
Ainda, esse autor leciona que não se submetem a esse princípio, as
Contribuições de Seguridade Social que podem ser instituídas ou majoradas no
curso do exercício financeiro, mas obedece a exigência da vacância de 90 dias (art.
195, § 6º, da Constituição Federal); os aumentos de alíquotas de ICMS e da
Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (arts. 155, § 4º, IV, “c”, e 177, §
4º, I, “b”, da Constituição Federal), porém, também obedece a exigência de
antecedência de 90 dias. Essa exigência de antecedência de 90 dias não se aplica
ao Imposto Sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (art. 153, III), a base
de cálculo do IPVA (art. 155, III, da Constituição Federal), e a base cálculo do IPTU
(art. 156, I, da Constituição Federal) “permitindo que a lei que aumenta esses
impostos entre em vigor no primeiro dia do exercício financeiro mesmo tendo sido
publicada no último dia do exercício anterior” (MACHADO, 2007, p. 66).
Dito isso, necessário se faz passar a análise do princípio da igualdade.
O princípio da igualdade perante o fisco, previsto no artigo 150, II, da
Constituição Federal de 1988, é uma decorrência do princípio constitucional da
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
26
isonomia jurídica, previsto no artigo 5º do mesmo Diploma Constitucional (HARADA,
2014).
Esse princípio tributário define que aqueles que estiverem na mesma situação
jurídica devem receber tratamento tributário idêntico, sendo vedado que a lei
selecione determinadas pessoas físicas ou jurídicas para submetê-las a regras
específicas, que não se aplicam a outras ocupantes de igual posição (CARRAZZA,
2011).
Por isso, a igualdade jurídica deve interagir com as circunstâncias da
realidade social, que lhe permitem corrigir as desigualdades que surgem do contexto
social em que estamos inseridos (SABBAG, 2009).
Nessa senda, esse doutrinador explica que o legislador deve levar em
consideração as condições de todos os envolvidos, para que não incida a mesma
carga tributária sobre aqueles que são economicamente diferenciados.
Por isso, não fere o princípio da igualdade o imposto progressivo, pois aquele
que tem maior capacidade contributiva deve pagar imposto maior, sendo assim,
igualmente tributado, onde, nesse caso, a igualdade consiste na proporcionalidade
da incidência à capacidade contributiva (MACHADO, 2007).
O princípio da capacidade contributiva tem por escopo a realização da
justiça fiscal, dividindo os custos da máquina estatal proporcionalmente em relação
às condições econômicas de cada contribuinte, e encontra previsão constitucional
no artigo 145, § 1º (HARADA, 2014).
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir tributos: (...) § 1º. Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.
O princípio da capacidade contributiva é um desdobramento do princípio da
igualdade, onde quem tem maior riqueza deve pagar, proporcionalmente, mais
imposto do que quem tem menor riqueza, ou seja, a pessoa paga impostos na
proporção de suas rendas, de acordo com seus índices de riqueza (CARRAZZA,
2011).
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
27
Esse autor esclarece que quando os impostos são ajustados à capacidade
contributiva dos cidadãos, permitem a esses cumprir com seu dever de solidariedade
política, econômica e social, ou seja, contribuir para as despesas públicas, de acordo
com suas possibilidades econômicas.
A capacidade contributiva não constitui apenas um critério de justiça fiscal
que promove o tratamento tributário diferenciado, é promotor do princípio da
igualdade e orientador de toda a tributação (PAULSEN, 2008).
Se a lei ofender o princípio da capacidade contributiva, tal como acontece
com a inobservância de qualquer outro princípio, se estará diante de uma hipótese
de controle constitucional, podendo a ação direta ser promovida diante do Supremo
Tribunal Federal, ou em qualquer ação ordinária na qual seja apreciada matéria
tributária (MACHADO, 2007).
Ademais, também é conferido ao fisco poder de investigar as atividades e
bens dos contribuintes através do supracitado preceito constitucional, auxiliando no
processo de fiscalização e arrecadação tributária (HARADA, 2014).
Assim, conclui-se desse princípio que o Estado deve exigir que os cidadãos
contribuam para as despesas públicas de acordo com a sua capacidade para
contribuir, “de modo que nada deve ser exigido de quem só tem para sua própria
subsistência, a carga tributária deve variar segundo as demonstrações de riqueza”
(PAULSEN, 2008, p. 79).
No que tange ao princípio da vedação do confisco, este se encontra
disposto no artigo 150, IV, do texto constitucional, e veda aos entes federativos a
utilização de tributo com efeito confiscatório, para que a carga tributária
demasiadamente elevada não comprometa o direito a propriedade e o exercício de
atividade econômica (PAULSEN, 2008). Dessa forma, determina o “art. 150. Sem
prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (...) IV – utilizar tributo com efeito de
confisco (...)”.
Como se vê, é considerado “confiscatório o imposto que „esgota‟ a riqueza
tributável das pessoas, isto é, não leva em conta suas capacidades contributivas”,
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
28
ademais, esse princípio limita o direito que os entes federados tem de desapropriar a
propriedade privada, de modo que é vedado incidir imposto sobre a fonte de ganho
dos contribuintes (CARRAZZA, 2011, p. 110).
Harada (2014) considera a expressão do texto constitucional “vaga e
imprecisa”, porém, argumenta que o tributo com efeito de confisco não deve ser
confundido com aquele confisco que surge com a infração, e que é o único aceito
pela doutrina e jurisprudência por encontrar-se previsto no artigo 5º, XLVI, “b”, da
Constituição Federal de 1988.
Cabe ao judiciário decidir quando um tributo tem efeito confiscatório, agindo
como um fiscal do Estado, mas dependendo de provocação do contribuinte
prejudicado (MACHADO, 2007).
Entende-se que o confisco está relacionado com a capacidade contributiva,
pois este retira do contribuinte a capacidade de se sustentar e o impede de garantir
as suas necessidades essenciais, agredindo a dignidade da pessoa, ou seja, o
confisco está sempre além do mínimo necessário para a manutenção do cidadão
(SABBAG, 2009).
O mesmo autor também considera que esse princípio relaciona-se ainda com
o direito de propriedade, uma vez que extrapola do limite da razoabilidade e excede
a capacidade contributiva, comprometendo o patrimônio do particular uma vez que
esse não receberá a correspondente indenização.
Por fim, salienta-se que o confisco não deve ser confundido com as multas,
uma vez que essas advêm de condutas ilícitas, ou seja, são sanções que objetivam
desestimular condutas de caráter ilícito. Em sentido contrário, os tributos incidem
sempre sobre condutas lícitas e tem por finalidade a geração de receita pública, e
não desestimular o comportamento que configura a sua hipótese de incidência
(MACHADO, 2007).
Já o princípio da proibição das isenções heterônomas previsto no artigo
151, III, da Constituição Federal de 1988, impede que a União isente de tributos que
não são de sua competência (MACHADO, 2007).
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
29
O legislador procurou proibir que a União atue na esfera que não lhe
compete, em virtude da privatividade que marca a competência tributária, garantindo
mais uma vez o pacto federativo e fortalecendo a competência tributária dos entes
periféricos. Um exemplo de isenção heterônoma seria uma isenção de IPVA ou IPTU
concedida pela União, que é vedada (SABBAG, 2009).
Postos esses princípios, nossa Constituição acolhe também outras limitações,
denominadas imunidades tributárias, dentre as quais serão destacadas a partir de
agora aquelas que encontram pertinência com o foco desse estudo.
As imunidades gerais fazem parte das vedações constitucionais à
competência tributária e são hipóteses da não incidência de impostos juridicamente
qualificadas pela Constituição Federal. A doutrina estabelece três categorias
distintas de não incidência de tributos, sendo elas: imunidade, que é estabelecida no
Texto Constitucional; isenção, que é prevista em lei; e, não incidência, que é pura e
simplesmente a não incidência de imposto em sentido estreito (CARVALHO, 2009).
Essas imunidades estão previstas no artigo 150, VI, “b”, “c” e “d”, da
Constituição.
Art.150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (...) VI - instituir impostos sobre: a) patrimônio, renda ou serviços uns dos outros; b) templos de qualquer culto; c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; d) livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão.
O legislador quando descreve a norma, está impedido de inserir no polo
passivo da relação as pessoas e as situações abarcadas pela proteção da
imunidade, sob pena de incidir em inconstitucionalidade no caso de desobedecer a
regra (SABBAG, 2009).
Já a imunidade recíproca é o princípio no qual as entidades políticas da
Federação não podem fazer incidir impostos umas sobre as outras, restando:
“protegidos pela imunidade o patrimônio, a renda e os serviços dessas entidades, e
de suas autarquias” (MACHADO, 2007, p. 305).
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
30
Diz-se que essa imunidade decorre do princípio federativo, pois se as
pessoas políticas pudessem exigir impostos umas das outras, estariam interferindo
em sua autonomia e dificultando a realização de seus objetivos institucionais. E
também decorre do princípio da isonomia das pessoas políticas porque a tributação
por meio de impostos pressupõe a sujeição de quem é tributado em relação a quem
tributa, porém, reina a igualdade entre as pessoas políticas, ou seja, umas não se
sobrepõem as outras (CARRAZZA, 2011).
Entretanto, a imunidade recíproca não será aplicada quando se tratar de
exploração de atividades econômicas pelos poderes públicos, suas autarquias ou
fundações, regidas pelas normas aplicáveis ao setor privado bem como quando
houver contraprestação ou pagamento de tarifa pelo usuário, nem exonera o
promitente comprador da obrigação de pagar imposto relativo ao bem imóvel
(HARADA, 2014).
A imunidade dos templos de qualquer culto reafirma o princípio da
liberdade de religião constante no artigo 5º, VI a VIII, da Constituição Federal, e esse
direito de todo o cidadão deve ser respeitado, sem que haja a imposição de óbices
ou dificuldades a esse direito (CARVALHO, 2009).
Essa imunidade visa à proteção dos valores espirituais, por ser o Brasil um
Estado neutro e que respeita o pluralismo religioso. Muito embora nossos
legisladores façam crer que acreditamos em um Ser Supremo, entendimento que
decorre do preâmbulo da Constituição Federal de 1988 a qual faz menção a
proteção de Deus, porém, sem que importe em uma reaproximação do Estado com
a Igreja, ou mesmo com uma religião específica (SABBAG, 2009).
O beneficiário da imunidade é a entidade que mantém o templo, por isso a
imunidade não abrange apenas o prédio onde se realiza a prática religiosa, mas o
próprio culto (HARADA, 2014).
Pode incidir imposto sobre os bens pertencentes à igreja que não sejam
instrumentos desta, como prédios alugados e seus rendimentos uma vez que se
trata de atividade econômica que nada tem a ver com o culto religioso, exceto a casa
paroquial, o convento, ou qualquer outro edifício utilizado para atividades religiosas
ou para residência dos religiosos (MACHADO, 2007).
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
31
Dito isso sobre o estudo da relação entre estado e tributos no plano
constitucional, com o conceito e espécies de tributos, a competência tributária, e por
fim, com as limitações ao poder de tributar do estado, com a análise dos princípios
jurídicos da tributação e imunidades, passa-se ao estudo do Direito Tributário na
esfera municipal.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
32
3 O DIREITO TRIBUTÁRIO NA ESFERA MUNICIPAL
É de suma relevância para esse estudo conhecer o Direito Tributário no
âmbito municipal, quais são os tributos que são de competência dos municípios
incidentes sobre o patrimônio imobilizado do contribuinte, sendo, portanto, cobrados
segundo a Constituição Federal de 1988.
Dessa forma, o foco desse capítulo estará em identificar aspectos relevantes
sobre os tributos municipais incidentes sobre o patrimônio imobilizado do
contribuinte, enfatizando o ITBI e o IPTU, bem como as taxas do patrimônio
imobilizado e contribuições. Para tanto, passa-se à análise do direito tributário no
âmbito municipal, suas limitações, a parcela de poderes que lhe cabe e de que
forma se dá a arrecadação de receitas do município diante dos outros entes
federativos.
Os tributos municipais devem observar as limitações contidas na Constituição
Federal, nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos
Municípios, bem como no Código Tributário Nacional (MACHADO, 2005), e qualquer
outra legislação municipal específica.
Ademais, os municípios possuem capacidade legislativa plena, ou seja,
específica para legislar sobre direito tributário, desde que se comporte dentro da
parcela de poderes que lhe foi atribuída pela Constituição, como se nota do caput do
artigo 6º do Código Tributário Nacional (SABBAG, 2009).
Art. 6º. A atribuição constitucional de competência tributária compreende a competência legislativa plena, ressalvadas as limitações contidas na
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
33
Constituição Federal, nas Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios, e observado o disposto nesta Lei (...).
Adiantando o item em que se discutirá, as taxas são tributos vinculados às
atividades realizadas pelo Poder Público como o exercício do poder de polícia e a
utilização de serviços públicos, já a contribuição de melhoria é instituída para cobrir o
custo de obras públicas de que decorra a valorização imobiliária. Dessa forma,
essas são de competência comum entre Estados, Municípios, Distrito Federal e
União, porque se trata de tributos vinculados a atuação estatal (HARADA, 2014).
Já os impostos são desvinculados de atuação estatal, e por isso são divididos
entre os entes tributantes para que não haja a instituição do mesmo imposto por
duas ou mais instituições políticas (HARADA, 2014). Os impostos de competência
dos Municípios e Distrito Federal estão elencados nos artigos 156 e 147, parte final,
ambos da Constituição Federal. Já os outros tributos estão previstas no artigo 149,
§1º, e 149-A, do Texto Constitucional (SABBAG, 2009).
Em conjunto com a distribuição da competência tributária, a Constituição
também distribui receitas tributárias de um ente a outro. Assim, a receita tributária
municipal provém da arrecadação municipal de tributos e de sua participação no
produto de outras rendas tributárias (MARTINS et al., 2007).
Por fim, é através da instituição dos tributos que lhe competem que os
Municípios asseguram sua isonomia em relação às demais pessoas políticas, e
assegura a sua autonomia financeira, política, administrativa e legislativa
(CARRAZZA, 2011).
Até o presente momento, tratou-se de maneira geral do direito tributário na
esfera municipal, agora se passa à análise dos tributos incidentes sobre o patrimônio
imobilizado dos contribuintes no âmbito municipal.
3.1 ITBI
O ITBI, também chamado de Imposto de Transmissão inter vivos de Bens
Imóveis, tem previsão constitucional no artigo 156, II, da Constituição Federal.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
34
A função desse imposto é fiscal, uma vez que tem por objeto arrecadar
recursos financeiros para a Fazenda Municipal (MACHADO, 2007).
O artigo 35 do Código Tributário Nacional, que define o fato gerador do
imposto em questão, foi derrogado em função da promulgação da Constituição
vigente, uma vez que previa, por ordem da Constituição anterior, o ITBI estadual,
que hoje foi dividido em ITBI municipal e ITCMD (Imposto Transmissão causa mortis
e por Doação) estadual (SABBAG, 2009).
O fato gerador do imposto “[...] transmissão, inter vivos, a qualquer título, por
ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais
sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos e sua aquisição”
(MARTINS, 2009, p. 307). O imposto incide apenas sobre o produto da venda do
bem imóvel, e não incide sobre bens móveis.
Nesse contexto, o legislador municipal deve definir suas hipóteses de
incidência de modo a evitar que o Poder Legislativo Municipal estabeleça
tratamentos diferenciados por parte de alguns municípios, como nos casos em que
faz incidir esse imposto sobre compromisso de compra e venda, o que é
considerado inconstitucional (MACHADO, 2007).
Pode ser sujeito passivo do ITBI qualquer uma das partes interessadas na
operação de transferência de bem imóvel, conforme o artigo 42 do Código Tributário
Nacional, podendo ser tanto o transmitente quanto o adquirente, ou seja, é aquele
que tiver maior interesse na transação (SABBAG, 2009).
Para esse imposto, a cessão de direitos imobiliários equipara-se à
transmissão de propriedade, haja vista que atualmente as cessões de direito são
consideradas instrumentos de transmissão econômica de bens imóveis. Porém, esse
imposto não se aplica aos compromissos de compra e venda, uma vez que não há a
transmissão de propriedade ou de direitos imobiliários (HARADA, 2014).
Quanto à promessa de compra e venda, a não incidência do ITBI sobre a
promessa de compra e venda se justifica pelo fato de que se ocorrer o fato gerador
com a promessa, as acessões físicas que por ventura venham a ocorrer no imóvel
por parte do promitente comprador não serão consideradas para auferir o imposto
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
35
devido, mesmo quando não for pago na época correta. Por opção do legislador, a
transmissão se deu com a promessa, portanto a edificação foi realizada em terreno
próprio do construtor, não podendo ser objeto da transmissão. Assim, é vedado ao
Município se valer do pretexto de que somente com o registro imobiliário é que se
deu a transmissão do imóvel para poder cobrar o imposto sobre a edificação feita
pelo promitente comprador (MACHADO, 2007).
Expressa o autor referido, que muitas empresas da construção civil compram
terrenos e nele constroem sem a formalização da transmissão da propriedade do
terreno, e quando vão formalizar aquela transmissão surpreendem-se com a
exigência indevida do ITBI calculado sobre o valor do terreno com a edificação.
Incide, ainda, sobre bens imóveis por natureza compreendidos: o solo e sua
superfície, subsolo e espaço aéreo; bens imóveis por acessão física compreendida
tudo o que for incorporado permanentemente ao solo como edifícios e construções;
direitos reais sobre bens imóveis como servidões, usufruto, uso habitação e rendas;
e por fim, incide sobre cessão de direitos (SABBAG, 2009).
Em contrapartida, não incide sobre os direitos reais de garantia como a
anticrese, hipoteca e o penhor (SABBAG, 2009), e sobre a transmissão da
propriedade de imóvel por acessão intelectual, pois sua transmissão se encontra no
âmbito constitucional do imposto, e não pode ser atingida pelo ITBI (MACHADO,
2007).
Somente os modos derivados de aquisição de propriedade interessam ao
Fisco (SABBAG, 2009), dessa forma, nos casos de aquisição originária, como na
usucapião, em que inexiste qualquer vínculo entre a pessoa usucapida e aquele que
adquire o imóvel não cabe hipótese de incidência desse tributo, pois a transmissão
pressupõe um vínculo em decorrência de lei ou da vontade das partes entre o
promitente vendedor e o adquirente (HARADA, 2014).
É imune ao ITBI a transmissão de bens ou direitos incorporados ao patrimônio
da pessoa jurídica, a transmissão de bens ou direitos que decorrem de fusão,
incorporação, cisão ou extinção de capital de pessoa jurídica, entretanto, essas
transmissões estão contidas na outorga constitucional caso a atividade principal do
adquirente seja à compra e venda desses bens ou direitos, locação de bens imóveis
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
36
ou arrendamento mercantil, conforme se extrai do artigo 156, §2º, I da Carta
Constitucional (MARTINS et al., 2007).
Caracteriza-se como atividade principal a compra e venda de bens ou direitos
quando essa “[...] atividade representar mais de 50% da receita operacional nos dois
anos anteriores e nos dois anos subsequentes”, nos termos do artigo 37, §1º, do
Diploma Tributário (SABBAG, 2009, p. 938).
Para apuração da atividade principal examina-se a receita operacional da
empresa, sendo que as receitas não operacionais são aquelas não provém do objeto
social da empresa, mas da prática de fatos estranhos a finalidade perseguida pela
pessoa jurídica, como por exemplo, a renda obtida com o aluguel de imóvel
pertencente ao seu patrimônio (MARTINS et al., 2007).
Salienta-se ainda, que o referido imposto não incide sobre a transformação de
sociedade, pois não ocorre à transmissão de propriedade de bens ou direitos, ocorre
apenas à alteração do tipo societário (MACHADO, 2010).
Ainda, a cobrança do ITBI sobre a venda de ações de sociedade anônima
proprietária de imóveis não encontra qualquer fundamento jurídico, uma vez que a
transferência de ações ou quotas da sociedade comercial transfere a titularidade da
pessoa jurídica, e não o patrimônio desta, razão pela qual não se faz qualquer
anotação no registro de imóveis (MACHADO, 2007).
Impende observar, que o município que exige o imposto antes de lavrada a
escritura de compra e venda ou do contrato particular incorre em
inconstitucionalidade, pois a transmissão da propriedade imobiliária somente se dá
com o registro da transferência no respectivo órgão competente, tendo por base o
artigo 1.245 do Código Civil (HARADA, 2014), a seguir descrito:
Art. 1.245. Transfere-se entre vivos a propriedade mediante o registro do título translativo no Registro de Imóveis. § 1º Enquanto não se registrar o título translativo, o alienante continua a ser havido como dono do imóvel. § 2º Enquanto não se promover, por meio de ação própria, a decretação de invalidade do registro, e o respectivo cancelamento, o adquirente continua a ser havido como dono do imóvel.
O legislador tem a liberdade de eleger o momento em que ocorre a
transmissão da propriedade imobiliária, porém, não pode fixar momentos
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
37
antecedentes àquele em que se materializa a transmissão, sob pena de fazer nascer
o direito ao crédito antes mesmo do surgimento da própria obrigação, sendo que
essa, só nasce com a ocorrência do fato gerador (MARTINS et al., 2007).
Assim, o pagamento antecipado não encontra amparo no Diploma
Constitucional, em seu artigo 150, §7º, que diz que a lei poderá atribuir a sujeito
passivo de obrigação tributária a condição de responsável pelo pagamento de
imposto ou contribuição, cujo fato gerador deva ocorrer posteriormente, assegurada
a imediata e preferencial restituição da quantia paga, caso não se realize o fato
gerador presumido (HARADA, 2014).
Ademais, ao considerar realizado o fato gerador do ITBI antes do registro do
contrato de compra e venda no respectivo registro imobiliário, não quer dizer que
esse fato gerador se dê com a promessa de compra e venda, uma vez que o que
realmente transmite a propriedade é o contrato de compra e venda, e ambos os
contratos possuem seus institutos bem definidos na Lei Civil (MACHADO, 2007).
A alíquota desse imposto é fixada em lei municipal, sendo o município livre
para estabelecer a que bem entender, não se sujeitando a qualquer limite a ser
estabelecido por lei federal (HARADA, 2014).
O ITBI não comporta a progressividade de alíquotas por lhe faltar autorização
constitucional para tanto, entretanto, nada impede a utilização de alíquotas
diferenciadas levando em consideração aspectos que não integram a base de
cálculo ou dados físicos do imóvel como, por exemplo, a área, idade, estado de
conservação etc. (MARTINS et al., 2007).
Já a base de cálculo se dá sobre o valor venal do bem imóvel transmitido ou
direitos reais cedidos, independente do preço de venda constante na escritura
conforme o artigo 38 do Código Tributário Nacional (SABBAG, 2009).
Postas assim as questões mais relevantes sobre o ITBI, será dado
continuidade ao estudo analisando-se o IPTU e seus principais aspectos.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
38
3.2 IPTU
O Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana é da competência
dos Municípios, conforme o artigo 156, I, da Constituição Federal e artigo 32 do
Código Tributário Nacional.
Esse tributo tem função fiscal, tendo como principal objetivo angariar recursos
financeiros para os municípios, como quando incide sobre o valor venal do bem
imóvel (MACHADO, 2007).
Assim, cabe aos Municípios, mediante edição de lei ordinária municipal, a
instituição do IPTU. Entretanto, em se tratando de território que não seja dividido em
Municípios, compete à União instituir o imposto por meio de lei ordinária federal,
conforme o artigo 147 da Carta Magna (SABBAG, 2009).
Conforme o mesmo doutrinador, esse imposto tem o fato gerador
estabelecido no artigo 32 do Código Tributário Nacional, sendo ele a propriedade, o
domínio útil ou a posse do bem imóvel por natureza, compreendendo o solo e seus
agregados naturais, ou acessão física compreendendo tudo que se une ou adere o
imóvel por acessão (formação de ilhas, aluvião, avulsão, construção e edificação),
como definido na lei civil, desde que localizado na zona urbana do município.
O fato gerador se dá com a propriedade do imóvel, abrangendo a posse e o
domínio útil, porém, não incide sobre a servidão de passagem, pois esta se encontra
em imóvel alheio, e não da própria pessoa (MARTINS, 2009).
Deve-se observar que a posse abrangida pelo fato gerador é a de conteúdo
econômico, sendo excluída a do locatário, enquadrando-se como possuidor aquele
que exerce poderes próprios de domínio ou propriedade, ou seja, aquela que
corresponde ao titular da posse de conteúdo econômico (HARADA, 2014).
O locatário e o comodatário não podem ser responsabilizados como
contribuintes do IPTU, por não terem o domínio da coisa, e possuírem o imóvel
como simples detentores (SABBAG, 2009).
Esse imposto só pode ser exigido dos imóveis que se situem em zona urbana,
que são aquelas áreas definidas por lei municipal, mas que contenha pelo menos
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
39
dois melhoramentos a seguir descritos, extraídos do artigo 32, § 1º, do Código
Tributário Nacional:
a) meio fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; b) abastecimento de água; c) sistema de esgotos sanitários; d) rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição
domiciliar; e) escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três
quilômetros do imóvel considerado (MARTINS, 2009, p. 305).
Esse mesmo artigo, em seu parágrafo segundo considera que, mediante lei
municipal, as áreas urbanizáveis ou de expansão urbana podem ser consideradas
urbanas, desde que inseridas em loteamentos aprovados pelos órgãos competentes
e que se destinem a moradia, indústria ou comércio, mesmo que essas áreas não
sejam servidas por nenhum desses melhoramentos acima citados (SABBAG, 2009).
É considerada inconstitucional a legislação municipal que institui três tabelas
progressivas: “[...] uma para imóvel residencial, outra para imóvel não residencial e
outra para imóvel inedificado, progredindo as alíquotas de forma diferente, bem
como adotando as faixas de valor venal diferentes, como se tratassem de três
impostos distintos” (HARADA, 2014, p. 482).
Por outro lado, é constitucional o IPTU ter alíquotas diferentes de acordo com
a localização e uso do imóvel, conforme se conclui do artigo 156, §1º, I e II, da
Constituição Federal. Assim, as alíquotas progressivas do IPTU se justificam em
razão do valor do imóvel, bem como pela da localização e uso do imóvel, hipótese
na qual dependerá da ordem disposta no plano diretor do município para assegurar
o cumprimento da função social da propriedade (CARRAZZA, 2011).
As alíquotas do IPTU são fixadas pelos Municípios, sem qualquer limitação
pela Constituição Federal ou pelo Código Tributário, e podem ser progressivas em
razão do valor do imóvel e ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o
uso do imóvel (MACHADO, 2010).
As alíquotas progressivas podem ser fiscais ou extrafiscais, sendo que as de
natureza fiscal são estabelecidas tendo como parâmetro o valor venal do imóvel,
pois somente ele espelha a capacidade econômica do proprietário (HARADA, 2014).
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
40
É importante salientar que valor venal é aquele que o bem alcançaria se fosse
posto a venda tendo o preço equivalente a uma venda à vista, consoante artigo 33
do Código Tributário Nacional (MACHADO, 2010).
De outra banda, as alíquotas progressivas extrafiscais, que através da
atividade do Poder Público de intervir na propriedade e na liberdade dos indivíduos
impondo-lhes comportamentos omissivos ou comissivos visando o interesse público,
não possuem função arrecadatória, mas sim, ordinatória, tendo por finalidade a
adequação do comportamento do contribuinte a cumprir a função social da
propriedade urbana (HARADA, 2014).
Nesse sentido, a progressividade do IPTU também se justifica através do
disposto no artigo 182, §4º, da Constituição Federal e no artigo 7º da Lei 10.257/01
(Estatuto das Cidades):
Art.182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (...) § 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. Art. 7
oEm caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos
na forma do caput do art. 5odesta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas
previstas no § 5o do art. 5
odesta Lei, o Município procederá à aplicação do
imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. § 1
oO valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei
específica a que se refere o caput do art. 5odesta Lei e não excederá a duas
vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento. § 2
oCaso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em
cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8
o.
§ 3oÉ vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação
progressiva de que trata este artigo.
Dessa forma, em uma região onde o plano diretor desaconselha a construção
de edifícios de apartamentos, a alíquota do IPTU poderá ser elevada para
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
41
desestimular esse tipo de construção, ou mesmo para proprietários que mantenham
jardins ou quintais muito grandes na zona central do município, o mesmo ocorre na
hipótese de o proprietário manter seu imóvel fechado, sem aluga-lo, deixando de
cumprir com a função social do imóvel, pagará IPTU maior (CARRAZZA, 2011).
Conclui-se que pelo mau aproveitamento do imóvel pelo seu proprietário, ou
seja, se o imóvel que não estiver cumprindo com a sua função social, terá o IPTU
aumentado progressivamente durante cinco anos, e se ainda assim o proprietário
não ajustá-lo as diretrizes do plano diretor, poderá implicar em perda da propriedade
mediante indenização paga por títulos da dívida pública, sem ser considerado efeito
confiscatório que é vedado pela Carta Magna. Segundo entendimento de Carrazza
(2011), tudo isso depende de edição de lei municipal ajustada a essas diretrizes.
Porém, esse autor ensina ainda que esse imposto exige que seja observado o
princípio da constitucional da capacidade contributiva, de modo que o proprietário de
um imóvel amplo em bairro residencial deve ser proporcionalmente mais tributado
que um proprietário de casa simples e modesta em bairro de periferia. Ou seja, o
proprietário de imóvel em bairro residencial deve ser submetido a uma alíquota
maior por ser seu imóvel mais caro, o que revela ter maior capacidade contributiva
do que o proprietário de imóvel simples e modesto. Se ambos forem tributados com
igual alíquota se estará ferindo o a capacidade contributiva, pois ambos estarão
sendo tratados desigualmente.
O IPTU, por ser um imposto incidente sobre a propriedade é um imposto real,
e, por isso, não pode incidir sobre a renda do proprietário do imóvel. Assim, o Fisco
municipal leva em consideração a capacidade contributiva do contribuinte para fins
de tributação desse imposto, a qual é auferida em razão do próprio imóvel
(SABBAG, 2009). Complementa Carrazza (2011), que somente a propriedade de
imóvel luxuoso constitui a presunção de capacidade contributiva para arcar com a
custa do IPTU.
Com base no exposto, passa-se a análise das taxas incidentes sobre o
patrimônio imobilizado, bem como das demais contribuições.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
42
3.3 Taxas do patrimônio imobilizado e demais contribuições
As taxas tem por fato gerador sempre uma atividade do Estado
especificamente relativa ao contribuinte e, embora não haja uma descrição da
hipótese de incidência desse tributo, a Constituição Federal, em seu artigo 145, II,
bem como o artigo 77 do Código Tributário Nacional, estabelecem que a União,
Estados, Municípios e o Distrito Federal, no âmbito de suas atribuições, poderão
instituir taxas em razão do Poder de Polícia ou de serviços postos à disposição pelo
Poder Público e efetivamente utilizado pelo contribuinte (MACHADO, 2010).
No âmbito da competência tributária, a taxa deve ser exigida pela União,
Estados, Município e Distrito Federal em razão de sua atuação, sendo vedada a sua
exigência diante de atividade de empresa privada (SABBAG, 2009).
A Constituição reverencia a obediência da taxa a uma série de princípios,
estando entre eles o da legalidade, da irretroatividade, da anterioridade e da
igualdade, restando excluídos a capacidade contributiva e a vedação do confisco,
pois a natureza desse tributo é indenizatória e não o submete a esses princípios
(MARTINS et al., 2007).
Esse autor salienta que para que nasça a obrigação tributária relativa à taxa,
é necessária a existência de uma situação prevista em lei, sendo que seu conteúdo
será uma atuação estatal.
Logo, para que seja válida a tributação por meio de taxa, são necessárias
duas leis, sendo uma de cunho administrativo que regulamente o exercício do poder
de polícia ou a prestação do serviço público, e outra, de natureza tributária,
qualificando as atuações estatais para que quando realizadas deem origem a essa
modalidade de tributo (CARRAZA, 2011).
A sua instituição e cobrança não tem como pressuposto essencial o proveito
ou a vantagem auferida pelo contribuinte individualmente, aqui, o essencial é a
referência à atividade estatal, e o fato gerador da taxa é relativo ao sujeito passivo, e
não a coletividade. É por essa razão que o serviço público que gera a cobrança
desse tributo deva ser específico e divisível, permitindo a verificação da relação
entre esses serviços e o obrigado ao pagamento da taxa (MACHADO, 2007).
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
43
Assim, o fato gerador não é um fato do contribuinte, mas sim do Estado, que
exerce determinada atividade e cobra a taxa de quem a aproveita. Portanto, “[...] o
fato gerador da taxa é (1) o exercício regular do poder de polícia ou (2) a utilização
efetiva ou potencial de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte
ou posto a sua disposição” (SABBAG, 2009, p. 369).
As taxas não podem ter a mesma base de cálculo dos impostos, uma vez que
estes são pertinentes à vida do contribuinte e não a atividade estatal, constituindo o
fato gerador de imposto e não de taxa (MACHADO, 2010).
Mesmo que a ideia de contraprestação tenha motivado a sua instituição legal
a base de cálculo das taxas difere de qualquer imposto, pois o que move a atuação
do Estado não é o percebimento de remuneração, mas a prestação do serviço
público ou o exercício do poder de polícia, impondo restrições ao exercício de
direitos individuais e de propriedade em prol do bem comum. Através da análise de
sua base de cálculo é possível desmascarar impostos camuflados de taxas, uma vez
que possuem elementos que nada tem a ver com a relação custo/benefício
característica da taxa (HARADA, 2014).
Para esse autor, o legislador desenvolve a ideia de contraprestação do ponto
de vista econômico ao elaborar a lei que institui a sua cobrança, para que seja fixado
um valor razoável a título de taxa. Não há um equilíbrio estabelecido em legislação
porque a taxa não tem natureza contraprestacional, prevalecendo, assim, o
entendimento do legislador na fixação do valor da taxa, entretanto, nunca ao ponto
de transformá-la em instrumento de retirada compulsória da riqueza produzida pelo
particular como se fosse imposto.
Dessa forma, as taxas geralmente são prefixadas, e nesses casos não há
alíquota ou base de cálculo. Porém, pode ocorrer que o legislador indique uma base
de cálculo e uma alíquota, ou tenha o valor determinado por elementos como a área
do imóvel, caso em que a alíquota será específica. Mas, sempre, deve haver
correspondência entre o valor da taxa e o custo da atividade estatal que lhe constitui
o fato gerador (MACHADO, 2010).
A taxa não se encontra na imunidade recíproca contida no art. 150, VI, “a”, do
texto constitucional, pois essa se refere exclusivamente aos impostos, e, sendo
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
44
assim, os entes da federação serão contribuintes da taxa, desde que ocorra o fato
gerador, e a ela sejam vinculados direta e pessoalmente, incluindo-se nessa
hipótese as autarquias e instituições dos Poderes Públicos. O que pode ocorrer é a
fixação diferenciada em razão a diversidades de atuação das administrações
públicas, e por estar expresso na norma legal, porém, não pode ser desvinculada da
situação prevista como fato gerador (MARTINS et al., 2007).
Impende observar que, no que toca a isenção, esta é sempre decorrente de
lei que especificam as suas condições e os requisitos exigido para a sua concessão,
os tributos a que se aplica, e o prazo de sua duração, como se nota no artigo 176 do
Código Tributário Nacional. Porém, na ausência de legislação que disponha o
contrário, tanto as taxas quanto as contribuições de melhorias, não são abrangidas
automaticamente por essa isenção, como se percebe no artigo 177 do referido
Diploma Tributário (SABBAG, 2009).
De acordo com artigo 77 do Diploma Tributário, as taxas são divididas em
taxas de polícia ou de fiscalização e as taxas de serviço ou utilização.
O poder de polícia é a atividade da administração que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de
fato, que se reporta ao interesse público concernente a segurança, higiene, a ordem,
aos costumes, a disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, a
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou
coletivos, conforme se extrai do artigo 78 do Código Tributário Nacional.
Assim, exercendo o poder de polícia, ou melhor, a atividade fundada no poder
de polícia, o Estado estabelece restrições aos interesses individuais em prol da
coletividade, de maneira a conciliar esses interesses. Diz-se que o interesse é
público quando nenhuma pessoa é seu titular, ou seja, ninguém individualmente
possui o dever de assumir o ônus de defendê-lo, muito embora todos reclamem a
sua defesa (MACHADO, 2007).
O fato gerador pode ser considerado ocorrido “[...] no momento do pedido, no
início do período de fiscalização ou em qualquer outro, desde que atendida a sua
ligação com a hipótese legal” (MARTINS et al., 2007. p. 930). Nessa esteira, uma
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
45
vez que o pedido seja feito pelo cidadão, é obrigatória a manifestação do Poder
Público. Porém, caso não o faça, é facultado ao interessado buscar a atuação do
Poder Judiciário. Assim, se o exercício for provocado pelo cidadão, esse deverá
ocorrer pelo cumprimento da lei, sendo que o momento da ocorrência se dará
juntamente com o ato da solicitação, e por isso, ficando imune a qualquer vício.
Na lição de Sabbag (2009), as principais taxas de polícia cobradas pelos
Municípios são:
a) Taxa de alvará (ou de funcionamento): também conhecida por taxa de localização, é exigida dos construtores dos imóveis, e vem remunerar o município pela atividade fiscalizatória relativa às características arquitetônicas da obra realizada;
b) Taxa de fiscalização de anúncios: visa ressarcir o município na ação fiscalizatória de controle da exploração e utilização da publicidade na paisagem urbana, com vista a evitar prejuízos à estética da cidade e à segurança dos municípios;
c) Taxa de renovação anual de licença para localização, instalação e
funcionamento de estabelecimentos comerciais e similares: segundo o autor, é o entendimento do STF que pode ser cobrada, desde que haja órgão da administração que exercite o poder de polícia.
O exercício da atividade de polícia, conforme o caso poderá ser instantâneo
ou periódico, sendo que quando depender de uma manifestação da autoridade
administrativa será instantâneo, e quando for “[...] exigida uma constante fiscalização
quanto ao atendimento das limitações impostas, será ele periódico” (MARTINS et al.,
2007 p. 931).
Entende-se por serviço público toda “[...] atividade prestacional realizada pelo
Estado, ou por quem fizer suas vezes, para satisfazer de modo concreto e de forma
direta, necessidades coletivas”, não se confundindo, por isso, com o poder de polícia
que é sempre atividade prestacional material. Para que o serviço público possa
servir como fato gerador de taxa, este deve ser específico e divisível, prestado ao
contribuinte ou posto à sua disposição, e utilizado efetiva ou potencialmente pelo
contribuinte (MACHADO, 2007. p. 446).
Por isso, considera-se taxa de serviço àquela que depende do serviço
prestado e não meramente a possibilidade de ser algum dia proporcionado, ou posto
à disposição do contribuinte pela Administração Pública, mesmo que este não o
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
46
utilize (MARTINS, 2009), conforme se extrai do artigo 79, I, do Código Tributário
Nacional.
Nota-se que o serviço público que enseja a criação da taxa não é necessário
que seja usufruído pelo cidadão, basta que exista e que seja posto à sua disposição
para que seja tributado. Porém, para que seja exigível esse tributo é necessária que
esse serviço seja de utilização compulsória, determinada por norma legal. De outra
banda, se o serviço posto a disposição do contribuinte seja de utilização facultativa,
a taxa somente poderá ser exigida por quem efetivamente vier a utilizá-lo. Em
ambos os casos, é indispensável à atividade estatal, ou seja, que o serviço público
esteja em perfeito funcionamento (CARRAZZA, 2011).
Essa compulsoriedade de pagamento somente se justifica pelo regime
jurídico de direito público no qual a relação jurídica se originará, ou seja, por vontade
da lei. Assim, o Poder Público é obrigado a prestar o serviço e a cobrar a taxa, e o
contribuinte, mesmo que não utilize o serviço, é obrigado à paga-lá (MARTINS et al.,
2007).
São específicos os serviços públicos que podem ser destacados em unidades
autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidade pública, ou seja, é aquele
serviço que se pode identificar o sujeito passivo ou discriminar o usuário, é o serviço
público singular. Os serviços públicos divisíveis são aqueles suscetíveis de
utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários, ou seja, é o
serviço quantificável e que traz um benefício individualizado para o destinatário da
ação estatal, conforme dispõe o artigo 79, II e III, do Código Tributário Nacional
(SABBAG, 2009).
Essas definições são inseparáveis, uma vez que um serviço não pode ser
considerado divisível se não for específico. Quando se tratar de atividade provocada
pelo próprio contribuinte, individualmente, como ocorre no fornecimento de certidões
ou da prestação jurisdicional, presente está o caráter específico e indivisível. De
outra banda, no caso de serviço de iluminação pública, não há o caráter específico e
nem divisível, pois é usufruível por toda a coletividade (MACHADO, 2007).
Como exemplo de taxa de serviço, observa-se a taxa de coleta de lixo, que
beneficia unidades imobiliárias autônomas, pertencentes a diversos lindeiros das
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
47
ruas que possuem este serviço e podem ser utilizados, de modo separado, por cada
contribuinte. Já os serviços de água e esgoto podem dar origem à cobrança de taxa,
por ser serviço essencial, específico e divisível, porém, não é pacífico esse
entendimento, uma vez que por vezes esses serviços são remunerados por meio de
tarifas ao invés de taxas (SABBAG, 2009).
Ressalta-se que tarifa e preço público não podem ser confundidos com a
taxa, uma vez que aqueles adotam o regime jurídico de direito privado, ou seja, não
se exige a compulsoriedade de pagamento, pois a relação jurídica somente se
instaura por acordo de vontades (MARTINS et al., 2007).
Existe ainda o serviço público geral, também chamado de universal, que é
aquele prestado a toda a coletividade, o que impede a identificação do sujeito
passivo e a quantificação dos tributos devidos. O serviço público universal é
custeado pelas receitas públicas, através do imposto, e pode ser exemplificado
através da segurança pública, da limpeza de rua, da iluminação pública, do
asfaltamento etc. (SABBAG, 2009).
Finalizado a análise das taxas, tanto as de serviço quanto as de polícia
(fiscalização), seus desdobramentos, hipóteses de incidência, diferenças entre essas
e imposto, necessário se faz a análise das contribuições no âmbito municipal.
As contribuições no âmbito municipal consistem na contribuição de melhoria e
na contribuição de iluminação pública.
A contribuição de melhoria é cobrada pelos Municípios, bem como é instituída
para fazer frente ao custo de obra pública da qual decorra a valorização imobiliária
(MARTINS, 2009).
Assim, essa contribuição tem por hipótese de incidência uma atuação estatal
indiretamente relacionada ao contribuinte, que cause valorização imobiliária, ou seja,
que aumente o valor de mercado dos imóveis que se localizem ao seu redor. Assim,
é dependente, além da obra pública, também da valorização imobiliária para que se
origine, e por isso é considerada um tributo indiretamente vinculado à atuação
estatal (CARRAZZA, 2011).
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
48
De qualquer maneira, esse tributo representa uma prestação pecuniária
obrigatória, instituída e cobrada através de uma lei, “[...] desde que se realize uma
obra pública que valorize ou beneficie um imóvel, de seu proprietário, por meio de
uma atividade administrativa vinculada” (MARTINS et al., 2007. p. 944).
Além da contribuição de melhoria, existe também a contribuição para a
iluminação pública, que é prevista no artigo 149-A da Constituição Federal e cuja
cobrança se dá na fatura de cobrança da energia elétrica (DIFINI, 2008).
De maneira geral, a doutrina considera iluminação pública aquela que é
prestada a população em geral nas vias públicas. Por isso, a iluminação pública não
pode ser considerada taxa, uma vez que a iluminação pública não é um serviço
público divisível, sendo essa a razão da instituição da contribuição. Além disso,
pode-se citar também como explicação para a sua instituição, a disponibilização de
uma nova fonte de receita para os Municípios e Distrito Federal (AMARO, 2009).
Assevera Carvalho (2009) que, ao utilizar-se dessa contribuição, o legislador
ordinário municipal deve observar os limites impostos pelo Diploma Constitucional
vigente, não interferindo na competência dos demais entes da federação e
observando os princípios que regem a tributação no ordenamento atual, como a
irretroatividade, anterioridade e a legalidade.
Dessa forma, a contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública
deve ser instituída por lei municipal, atendendo ao requisito do artigo 150, I, da
Constituição Federal, que veda a instituição de tributo sem lei que o estabeleça,
sendo que essa deve estabelecer o fato gerador, o contribuinte, e a base de cálculo
e alíquota, estando vedado ao prefeito fixar por ato administrativo normativo os
critérios para o cálculo dessa contribuição, sob pena de violação ao princípio da
legalidade (PAULSEN, 2008).
Esse autor considera que, no que toca a base de cálculo desse tributo, não há
impedimento para que se dê sobre o consumo de energia elétrica de cada
consumidor.
Por fim, salienta-se que essa contribuição não pode ser utilizada para custear
as despesas de energia elétrica geradas pelos bens públicos de uso especial, ou
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
49
seja, aqueles prédios destinados ao funcionamento dos órgãos administrativos do
Município ou Câmara de Vereadores, segundo lição de Paulsen (2008). Caso venha
a ocorrer tal fato, deve ser reconhecida a inconstitucionalidade da contribuição, pois
se diferencia da autorização constitucional concedida a administração municipal de
instituir tal tributo.
Finalizado o estudo do direito tributário na esfera municipal, com os tributos
que podem ser cobrados, bem como as taxas e contribuições mais importantes, ou
seja, aquelas que são mais facilmente encontradas nos municípios em geral, é hora
de seguir para o estudo do foco desse trabalho, qual seja, a contribuição de melhoria
e suas controvérsias.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
50
4 CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA
Diante das divergências existentes em torno dos critérios para a fixação da
cobrança da contribuição de melhoria, e da polêmica subjacente ao tema, bem
assim o fato de que inexiste legislação federal específica que regulamente o
assunto, o objetivo deste capítulo será examinar noções sobre a contribuição de
melhoria e sua finalidade.
Também se identificará o fato gerador, requisitos para a fixação de cobrança
em consonância com a CF/1988 e com o Código Tributário Nacional, além de
sugestões de critérios de cobrança a partir de estudo de caso da legislação
municipal de Lajeado/RS.
4.1 Conceito, função e fato gerador da contribuição de melhoria
Além das taxas e impostos que foram outorgados pela Constituição Federal
de 1988, às pessoas políticas de Direito Público, quais sejam a União, Estados,
Municípios e Distrito Federal. A esses também é permitido a instituição da
contribuição de melhoria, que é arrecadada dos proprietários de imóveis que sejam
beneficiados por obra pública (CARVALHO, 2009).
Como já referido anteriormente nesse trabalho, à contribuição de melhoria
encontra fundamento em nosso ordenamento jurídico no artigo 145, III, da
Constituição Federal e nos artigos 81 e 82 do Código Tributário Nacional. E,
segundo Sabbag (2009), caracteriza-se pelo poder que o Estado possui de exigir o
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
51
tributo dos proprietários de bens imóveis que tenham sido valorizados por obra
pública.
A valorização de um imóvel pode se dar de diversas formas que nenhuma
relação tem com a obra pública, como, por exemplo, pela reforma de um prédio,
modificação das condições de comércio do bairro, depreciação da moeda, etc.
Porém, não são essas valorizações imobiliárias que ensejam a tributação pela
contribuição de melhoria, mas sim aquelas decorrentes de obra pública
(CARRAZZA, 2011).
Esse autor considera que por obra pública entende-se a construção,
edificação, reparação, ampliação ou manutenção de um bem imóvel, pertencente ou
incorporado ao patrimônio público. Assim, as obras públicas podem ser diretamente
utilizadas pelos cidadãos, sem intermediação de terceiros, como, por exemplo,
estradas, ruas, praças, parques, viadutos, etc.; ou ainda, podem se constituir
elementos instrumentais para a oferta de um serviço público, e a ele ligado
inseparavelmente, como centrais de energia, hidrelétricas, ferrovias, prédios de
repartições como bibliotecas e hospitais.
Ainda, o mesmo estudioso refere que além das obras públicas que causem
proveito público imediato e direto darem ensejo à cobrança desse tributo, as obras
públicas integrantes de serviços públicos encontram-se aptas a fazerem nascer à
contribuição de melhoria, desde que comprovadamente valorizem os imóveis nas
suas imediações. Tal fato se dá, porque a Constituição Federal não diferenciou as
obras públicas, apenas autorizou as pessoas políticas a instituir esse tributo.
O conceito de contribuição de melhoria mostra que essa espécie tributária
tem por fato gerador a valorização imobiliária decorrente de obra pública e “[...] tem
por finalidade a justa distribuição dos encargos públicos, fazendo retornar ao
Tesouro Público o valor despendido com a realização de obras públicas, na medida
em que destas decorra valorização de imóveis” (MACHADO, 2010, p. 459).
Em outras palavras, esse tributo tem por finalidade a realização do ideal de
justiça, ou seja, todos devem contribuir para a despesa pública na medida da
capacidade contributiva de cada um, e por isso, o Poder Público arrecada os tributos
e aplica os recursos correspondentes, por exemplo, em obras públicas. Dessa
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
52
forma, não é justo que o proprietário do imóvel receba benefício em decorrência da
obra pública para a qual contribuiu toda a sociedade (MACHADO, 2007).
Nesse contexto, Paulsen (2009) ensina que se a obra pública implicar
enriquecimento do contribuinte, este pode ser chamado ao seu financiamento uma
vez que se torna justo que o seu custeio não se dê por toda a sociedade, mas
apenas por aqueles que obtiveram vantagem pecuniária, mesmo que não tenha sido
requerida. Por essa razão, diz-se que a cobrança da contribuição de melhoria é
fundada no princípio da equidade, ou seja, deve observar os preceitos de justiça e
igualdade entre todos os membros da comunidade (HARADA, 2014).
Assim, a função da contribuição de melhoria é redistributiva, tendo por
objetivo a arrecadação de recursos para cobrir os gastos com a obra pública, além
de também ter por função o reestabelecimento da equidade na aplicação dos
recursos públicos (MACHADO, 2010), como já foi visto acima.
Por isso, diz-se que as contribuições de melhoria consideram a realização de
obra pública que, ao ser concretizada, leva a valorização de imóveis situados ao seu
redor. Porém, apenas a concretização da obra por si só não é motivo suficiente que
enseje a sua cobrança, é imposto à valorização do imóvel acrescentado a atuação
do Estado, pois por vezes a valorização não decorre da obra pública, ou ainda, a
obra dá ensejo à desvalorização daquele imóvel (CARVALHO, 2009).
Caso não haja a valorização imobiliária, a contribuição não pode ser cobrada,
como na hipótese de a obra pública desvalorizar o imóvel do contribuinte (MARTINS,
2009).
Do contrário, conforme ensina Carrazza (2011), seria suficiente que houvesse
uma obra pública para que os proprietários dos imóveis nas suas imediações fossem
obrigados a pagar o tributo, o que travestiria a contribuição de melhoria de um
adicional de IPTU ou ITR, e sua base de cálculo seria o valor do imóvel urbano ou
rural. Ou ainda, traria problemas de competência tributária, pois se o Estado
realizasse uma obra pública na zona urbana de um Município, ele estaria cobrando o
adicional de IPTU fantasiado de contribuição de melhoria, incorrendo em
inconstitucionalidade.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
53
Ademais, quando não ocorre a valorização da propriedade, ao contrário, há a
desvalorização dos imóveis adjacentes, não há que se cobrar tal contribuição. Parte-
se do princípio que se o Poder Público causa danos, deve ressarci-los, indenizando
aqueles particulares que forem lesados (CARRAZZA, 2011).
Quanto ao fato gerador, Martins (2009) leciona que o fato gerador da
contribuição de melhoria é o acréscimo de valor ao imóvel situado em locais
favorecidos direta ou indiretamente por obra pública. Sem a valorização imobiliária, o
fato gerador não se completa, pois esta é parte integrante da hipótese de incidência
desse tributo, relacionando-se diretamente com a obra, conforme lição de Sabbag
(2009).
Dessa forma, o nascimento da obrigação tributária se dá no momento em que
ficar caracterizada o benefício decorrente da obra pública, exclusivamente, e não de
outros condicionantes. Fica a cargo do legislador determinar se o fato gerador se
dará no início, no meio ou ao final da obra (MARTINS, et al., 2007).
A jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul tem
entendido de forma recorrente, no sentido de que a base de cálculo do tributo é a
mais valia do imóvel em decorrência da obra realizada:
RECURSO INOMINADO. DIREITO TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. MUNICÍPIO DE LAJEADO. PAVIMENTAÇÃO ASFÁLTICA. NULIDADE DO LANÇAMENTO. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA PARA CADA OBRA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL. 1. O art. 82 do Código Tributário DIREITO TRIBUTÁRIO E FISCAL. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. FATO GERADOR. VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL. MUNICÍPIO DE LAJEADO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. O fato de não constar expressamente, na Carta Constitucional, menção da necessidade da valorização do imóvel para cobrança da exação, que vem desde a Emenda nº 23/83 à Constituição então vigente, não exclui a exigência do ordenamento jurídico. Interpretação dos arts. 81 e 82, § 1º, do Código Tributário Nacional e art. 2º do Decreto-Lei nº 195/67. Decretada a nulidade dos lançamentos efetuados pelo Município, mostra-se possível a repetição dos valores recolhidos. CORREÇÃO MONETÁRIA. É devida pelo índice dos créditos fiscais. JUROS. São de 1% ao mês, a contar do trânsito em julgado. APELAÇÃO PROVIDA. (Apelação Cível Nº 70035192921, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Rejane Maria Dias de Castro Bins, Julgado em 31/03/2010) APELAÇÃO. DIREITO TRIBUTÁRIO. AÇÃO DE REPETIÇÃO DE INDÉBITO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL. I - A base de cálculo da contribuição de melhoria é a valorização imobiliária.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
54
Tem como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado. II ¿ Não demonstrada a apuração do valor da contribuição de melhoria, cabível a repetição de indébito. RECURSO DESPROVIDO, SENTENÇA MANTIDA EM REEXAME NECESSÁRIO. (Apelação e Reexame Necessário Nº 70011742178, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Liselena Schifino Robles Ribeiro, Julgado em 01/06/2005). TRIBUTARIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. DECRETO-LEI N. 195/67. FATO GERADOR. VALORIZACAO DO IMOVEL. O SO FATO DA OBRA PUBLICA NAO DA ENSEJO A COBRANCA DE MELHORIA O FATO GERADOR CONSISTE NA VALORIZACAO IMOBILIARIA DELA DECORRENTE. ILEGALIDADE DA LEI MUNICIPAL QUE INSTITUIU COMO BASE DE CALCULO O CUSTO DA OBRA. VIOLACAO AO DECRETO-LEI 167/67 QUE FOI RECEPCIONADO PELA CONSTITUICAO FEDERAL DE 1988. HIPOTESE EM QUE O TRIBUTO FOI CALCULADO TENDO EM CONTA A TESTADA DO IMOVEL E NAO A PLUS VALIA. PRECEDENTES DO STJ. RECURSO PROVIDO. (5FLS) (Apelação Cível Nº 70000926899, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Maria Isabel de Azevedo Souza, Julgado em 26/04/2000)
É o que se vê de quatro ementas escolhidas dentre cento e quarenta e nove
resultados para contribuição de melhoria com comarca de origem Lajeado, levando-
se em consideração um período de tempo de cinco anos. Neste sentido também é a
jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, como se vê nas ementas
colacionadas a seguir:
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. BASE DE CÁLCULO. VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA. ÔNUS DA PROVA. ENTE TRIBUTANTE. SÚMULA 83/STJ. A jurisprudência do STJ é pacífica no sentido de que a contribuição de melhoria é tributo, cujo fato imponível decorre da valorização imobiliária causada pela realização de uma obra pública, cabendo ao ente público o ônus da sua comprovação, a fim de justificar o tributo estipulado. Precedentes: AgRg no AREsp 417.697/PR, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe 18/12/2013; REsp 1.326.502/RS, Rel. Min. Ari Pargendler, DJe 25/04/2013; AgRg no REsp 1.304.925/RS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe 20/04/2012; AgRg no Ag 1.237.654/SP, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe 13/10/2011; AgRg no Ag 1.159.433/RS, deste Relator, DJe 05/11/2010. 2. Agravo regimental não provido. (AgRg no AREsp 406324 / PR AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL 2013/0332193-8, T1 Primeira Turma, Superior Tribunal de Justiça, Relator: Min. Benedito Gonçalves, julgado em: 27/03/2014, DJe 09/04/2014). PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. BASE DE CÁLCULO. VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA. INDIVIDUALIZAÇÃO. ARTIGOS 81 E 82 DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. 1. Recurso especial no qual se discute a valorização imobiliária do imóvel na base de cálculo de contribuição de melhoria instituída pelo Município de Laranjeiras do Sul. O Tribunal de Justiça do Estado do Paraná consignou que o município rateou o custo total da obra entre os proprietários dos imóveis que ficavam às margens das ruas asfaltadas, sem prever no edital o limite individual do benefício trazido ao imóvel de cada contribuinte.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
55
2. É pacífico no Superior Tribunal de Justiça o entendimento de que a valorização individualizada do imóvel do contribuinte é fator delimitador da base de cálculo da contribuição de melhoria, não sendo permitido tão somente o rateio do custo da obra entre aqueles que residem na área em que foi realizada a obra pública. Precedentes: AgRg no REsp 1.079.924/RS, Rel. Ministro Francisco Falcão, Primeira Turma, DJe 12/11/2008; REsp 671.560/RS, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJ 11/06/2007; REsp 615.495/RS, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Turma, DJ 17/05/2004; REsp 362.788/RS, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ 05/08/2002. 3. O art. 81 do Código Tributário Nacional dispõe que "a contribuição de melhoria [...] é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado". Enquanto que o art. 82, § 1º, do CTN estabelece que "a contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra [...] pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização". 4. No caso, como o Tribunal de origem consignou que não houve o cálculo individualizado do benefício trazido ao imóvel de cada um dos contribuintes localizados na área abrangida pela respectiva obra pública, forçoso reconhecer, então, que o acórdão recorrido viola os artigos 81 e 82 do CTN. 5. Recurso especial provido para restabelecer a sentença de 1º Grau; prejudicadas as demais questões. (REsp147094 / PR RECURSO ESPECIAL 1997/0062530-3, T1 Primeira Turma, Superior Tribunal de Justiça, Relator: Min. Benedito Gonçalves, julgado em: 15/02/2011, DJe 21/03/2011 RBDTFP vol. 25 p. 85).
Ademais, a matéria foi uniformizada pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio
Grande do Sul através do Incidente de Uniformização de Jurisprudência n.º
70017418146.
Dessa forma, o valor a ser pago por cada contribuinte não pode ser “[...]
superior ao acréscimo de valor do imóvel respectivo, nem o total das contribuições
arrecadadas poderá ser superior ao custo da obra [...]” (MACHADO, 2007. p. 459),
conforme o artigo 81 do Código Tributário Nacional.
Como devem ser incluídos todos os proprietários que aufiram benefício com a
obra pública, deve-se estabelecer a zona de influência da obra, onde são incluídos
imóveis direta e indiretamente beneficiados com a obra. Nesses casos, proprietários
que tenham imóveis a uma determinada distância da obra, desde que existam dados
concretos que justifiquem a cobrança, serão obrigados a satisfazer o crédito
tributário (MARTINS, et al., 2007).
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
56
No Decreto-Lei nº 195/67 encontra-se o rol das obras públicas que tem o condão de originar o referido tributo: Art 2º Será devida a Contribuição de Melhoria, no caso de valorização de imóveis de propriedade privada, em virtude de qualquer das seguintes obras públicas: I - abertura, alargamento, pavimentação, iluminação, arborização, esgotos pluviais e outros melhoramentos de praças e vias públicas; II - construção e ampliação de parques, campos de desportos, pontes, túneis e viadutos; III - construção ou ampliação de sistemas de trânsito rápido inclusive todas as obras e edificações necessárias ao funcionamento do sistema; IV - serviços e obras de abastecimento de água potável, esgotos, instalações de redes elétricas, telefônicas, transportes e comunicações em geral ou de suprimento de gás, funiculares, ascensores e instalações de comodidade pública; V - proteção contra secas, inundações, erosão, ressacas, e de saneamento de drenagem em geral, diques, cais, desobstrução de barras, portos e canais, retificação e regularização de cursos d‟água e irrigação; VI - construção de estradas de ferro e construção, pavimentação e melhoramento de estradas de rodagem; VII - construção de aeródromos e aeroportos e seus acessos; VIII - aterros e realizações de embelezamento em geral, inclusive desapropriações em desenvolvimento de plano de aspecto paisagístico.
Machado (2010) entende que o rol apresentado pelo dispositivo legal é
taxativo, ou seja, uma obra que não esteja ali elencada, dificilmente dará ensejo à
cobrança dessa contribuição.
Complementa Sabbag (2009), que a obra pública deve ser permanente, e não
temporária, ou seja, não pode ser considerada para a incidência dessa espécie
tributária uma obra que tenha sido construída para atender a uma demanda
provisória.
Por fim, cabe ressaltar as diferenças entre essas contribuições e as taxas,
pois ambos os tributos são vinculados a uma atuação estatal, e se distinguem
porque a taxa tem por fato gerador uma atividade estatal vinculada direta e
pessoalmente ao contribuinte, consubstanciada no exercício do poder de polícia e
na prestação de serviço público específico e divisível (MARTINS, et al., 2007).
Ademais, a contribuição de melhoria pressupõe uma obra pública e não um serviço
público ou exercício do poder de polícia, e, essas contribuições dependem de um
fator intermediário, que é a valorização do bem imóvel. Por essa razão, diz-se que
esse tributo é vinculado a uma atuação estatal indiretamente referida ao contribuinte
(CARVALHO, 2009).
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
57
Essa contribuição diferencia-se, ainda, dos impostos, pois esses tem por fato
gerador uma atividade independente da atuação estatal, enquanto que a
contribuição de melhoria é vinculada a atuação do Estado (MARTINS, et al., 2007).
Após a conceituação da Contribuição de Melhoria e estabelecidos sua função
e fato gerador, passar-se-á ao estudo dos limites para a base de cálculo da
cobrança.
4.2 Limites para a base de cálculo da cobrança
É importante salientar, que na Emenda nº 18/65, a luz da qual também foi
editado o Código Tributário Nacional, a contribuição de melhoria foi destinada a
fazer frente ao custo das obras públicas de que decorra a valorização imobiliária. E
mais, o valor ficaria limitado pelo custo da obra concomitantemente com o acréscimo
de valor que dessa obra resultasse para cada imóvel beneficiado, ou seja, o limite
total que poderia ser cobrado é o valor total da obra, e teria que respeitar o limite
individual, sendo esse o valor acrescido a propriedade do contribuinte. Assim, cada
proprietário não poderia pagar valor cota superior do que o valor acrescido a sua
propriedade em razão da obra (AMARO, 2009).
Ocorre que a Constituição de 1988 prevê apenas a cobrança da contribuição
de melhoria decorrente de obra pública, consoante disposto no artigo 145, III, sem
estabelecer qualquer limite para a cobrança.
Como regulamentadores desse tributo, temos os artigos 81 e 82 do Código
Tributário Nacional, sendo que o primeiro dispõe:
Art. 81 - A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
Já o segundo, conforme a lição de Difini (2008), fixa os requisitos que devem,
obrigatoriamente, ser observados pela lei ordinária que instituir a contribuição de
melhoria:
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
58
Art. 82 - A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos mínimos: I - publicação prévia dos seguintes elementos: a) memorial descritivo do projeto; b) orçamento do custo da obra; c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição; d) delimitação da zona beneficiada; e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas; II - fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação, pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior; III - regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial.
Porém, na visão de Carrazza (2011), ao tributarem por meio de contribuição
de melhoria, as pessoas jurídicas de Direito Público só devem obediência aos
princípios e normas constitucionais que regem a matéria e que garantem os direitos
e garantias dos contribuintes. Esses artigos citados “[...] não têm força jurídica
suficiente para compelirem as pessoas políticas à observância de outros requisitos
além dos contidos, implícita ou explicitamente, na Constituição Federal”
(CARRAZZA, 2011. p. 598).
Dessa forma, nada impede que o legislador ordinário estabeleça como limite
individual da contribuição de melhoria a valorização que da obra resultar para cada
imóvel beneficiado, sem levar em consideração se o montante desses acréscimos
ultrapassará ou não o custo total da obra (HARADA, 2014).
Nesse ínterim, Machado (2007) leciona que a contribuição de melhoria é um
tributo específico, e por isso também se tornou um instrumento pelo qual se retira do
proprietário do imóvel a vantagem adicional que ele obteve individualmente com a
obra pública, ou se retira dele ao menos o equivalente ao custo da obra pública. Se
o montante do aumento do valor dos imóveis é maior do que o custo da obra,
prevalece esse como limite global, sendo os contribuintes beneficiados
proporcionalmente.
Ainda, esse autor refere que se a União, Estado ou Município cobra mais do
que a valorização dos imóveis, ou do que o custo da obra pública estará cobrando
imposto mascarado de contribuição de melhoria, e se cobra imposto que não está
inserido em sua competência tributária, estará ferindo a Constituição Federal.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
59
Cumpre salientar que a cobrança desse tributo, tal como outros, deve
obedecer aos princípios constitucionais da capacidade contributiva, legalidade,
irretroatividade, anterioridade, igualdade e não confisco, em função das
características da contribuição de melhoria (MARTINS, et al., 2007).
No que se refere à capacidade contributiva, não foi encontrada nenhuma
decisão relacionada ao tema no Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul
e nem nos Tribunais Superiores, não sendo, portanto, o principal questionamento
dos acórdãos consultados.
No que toca a solidariedade e a capacidade contributiva, esses são postos
em prática através do princípio da legalidade, e tanto esse como os outros devem
ser vistos como um limite ao poder dos entes tributantes. Dessa forma, de um modo
geral, mesmo quando instituído ou aumentado por lei, não se deve admitir a
cobrança de um tributo se não há capacidade contributiva por parte do sujeito
passivo, caso a lei instituidora não considere a capacidade contributiva necessária
ao caso, é passível desse tributo ser considerado inconstitucional. Da mesma forma,
a existência de capacidade contributiva por si só não justifica a cobrança de tributo
que não tenha sido instituído ou aumentado por lei (MACHADO, 2007).
Em homenagem ao princípio da legalidade, tanto a base de cálculo quanto a
alíquota da contribuição de melhoria devem ser fixadas através de lei da entidade
tributante, ou seja, da pessoa que realizou a obra pública, além de que, o legislador
ao disciplinar o assunto, também deve cuidar para não incorrer em confisco do
patrimônio do contribuinte, o que, como já visto anteriormente, é vedado pela
Constituição Federal (CARRAZZA, 2011).
A contribuição de melhoria relativa a cada imóvel é determinada tomando
como medida parcela do custo da obra, pois seu custeio deve ser feito pelos
contribuintes, e rateando-se este pelos imóveis localizados na zona privilegiada
levando-se em consideração cada fator individual de valorização (MACHADO, 2010).
O valor da melhoria, ou seja, a efetiva valorização do imóvel, decorrente da
obra pública não pode ser desconsiderada na quantificação do tributo, ou seja, “não
se pode cobrar contribuição de 100 de um proprietário cujo imóvel teve uma
melhoria de 10, ou não teve nenhuma valorização” (AMARO, 2009, p. 47).
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
60
Por essa razão, considera-se como limite total a despesa realizada, ou seja, o
custo da obra, sendo que os valores arrecadados não podem ultrapassar este; e
possui como limite individual o acréscimo de valor resultante da obra para cada
propriedade (MARTINS, 2009).
Ademais, os limites individual e total decorrem da própria natureza do tributo,
porque o proprietário do imóvel beneficiado não se distingue dos demais
contribuintes, ou seja, não há justificativa para que dele seja exigido valor superior
além da valorização imobiliária (PAULSEN, 2008).
A maior dificuldade encontrada na cobrança desse tributo está em delimitar a
zona de benefício decorrente da obra pública, pois existem obras que acarretam
valorização longitudinal ao longo da obra, outras valorizam pontos extremos, e é aí
que reside a dificuldade na identificação de imóveis suscetíveis de valorização pela
obra pública. Por essa razão a maioria dos municípios cobra a contribuição de
melhoria somente em relação a obras de pavimentação de vias e logradouros
públicos, por ser mais fácil a delimitação da zona de benefício decorrente da obra
pública (HARADA, 2014).
Tendo em vista que o montante da valorização individual de cada imóvel não
ser “[...] de fácil determinação, tem-se que admitir possa a autoridade administrativa
fazer um arbitramento deste” (MACHADO, 2010, p. 463). Porém, esse arbitramento
pode ser anulado pelo contribuinte, tendo por fundamento o artigo 148 do Código
Tributário Nacional. Se a Administração Pública cobra mais do que o acréscimo de
valor do imóvel ou o montante arrecadado supera o custo da obra, para o
doutrinador, estaria cobrando imposto e não contribuição de melhoria, o qual não se
encontra em sua competência tributária, ferindo a Constituição de 1988.
Dessa forma, quando o contribuinte julgar que o quantum da valorização de
imóvel decorrente da obra pública não estiver de acordo, ou seja, o julgar excessivo
o cálculo, pode, procurar o Poder Judiciário para que se socorra dos peritos judiciais,
para que aquele diga se a valorização causada foi apurada corretamente pela
Fazenda Pública (CARRAZZA, 2011).
Neste sentido, Difini (2008) considera que muitas vezes a valorização não se
dá imediatamente após a realização da obra, mas sim, verifica-se tempos depois
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
61
com a melhoria geral no bairro ou zona. Além disso, sua apuração dependerá
sempre de prova técnica, a um custo muito alto. Por fim, até a avaliação pericial
encontra-se dificuldades práticas, sendo que o método mais utilizado é o
comparativo, no qual se verificam as vendas realizadas na região ou em áreas
semelhantes em certo período de tempo, sendo excluídos os dados que
apresentarem maiores discrepâncias para que se possa estabelecer assim um
intervalo de confiança para que se possa encontrar o preço médio.
Porém, esse autor considera que tal método é de difícil utilização no caso da
contribuição de melhoria, uma vez que essa é lançada ao tempo da obra, e por isso,
não há exemplos de vendas na região após a obra que ocasione a apuração da
valorização por meio do método comparativo.
Ademais, não se pode falar em valorização imobiliária potencial em
obediência ao princípio da segurança jurídica, que carece de tal entendimento. Além
disso, é a valorização auferida na conclusão da obra que é considerada para fins de
quantificação da contribuição de melhoria, e não aquela valorização que ocorre, por
exemplo, dois anos após a obra (CARRAZZA, 2011).
Assim, toma-se por critério principal de cálculo da contribuição de melhoria a
valorização do imóvel auferida na conclusão da obra, a ser demonstrada pelo
Município, conforme o entendimento do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande
do Sul no Recurso Inominado nº 71004717849 proveniente do Juizado Especial da
Fazenda Publica de Lajeado/RS.
Nesse passo, convém analisar a legislação sobre a contribuição de melhoria
do Município de Lajeado/RS para que se tenha uma breve ideia dos parâmetros
utilizados até então.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
62
4.3 Estudo de caso: análise da contribuição de melhoria do município de
Lajeado/RS
a) Metodologia
O tipo de pesquisa empregada no trabalho de conclusão de curso
apresentado, intitulado “Contribuição de melhoria: critérios para a fixação da
cobrança”, traz o enfoque qualitativo, que normalmente está baseado em métodos
de coleta de dados sem medição numérica, utilizando-se das descrições e das
observações, buscando principalmente a expansão dos dados ou da informação, ao
contrário do quantitativo, que busca delimitar a informação, medindo com precisão
numérica e/ou estatisticamente os dados coletados. Portanto, na pesquisa
qualitativa:
[...] questões e hipóteses surgem como parte do processo de pesquisa, que é flexível e se move entre os eventos e sua interpretação, entre as respostas e o desenvolvimento da teoria. Seu propósito consiste em „reconstruir‟ a realidade, tal como é observada pelos atores de um sistema social predefinido. Muitas vezes é chamado de „holístico‟ porque considera o „todo‟, sem reduzi-lo ao estudo de suas partes (SAMPIERI; COLLADO; LUCIO, 2006, p. 5).
Para esses doutrinadores, os estudos qualitativos não pretendem generalizar
os resultados da pesquisa para populações mais amplas, mas apenas descrever e
interpretar o que foi observado e percebido, além de captar experiências na
linguagem dos indivíduos pesquisados, analisar ambientes usuais (como as pessoas
vivem, se comportam, o que pensam, como atuam, quais são suas atitudes, etc.),
descrever situações, eventos, pessoas, interações, condutas observadas e suas
manifestações, dentre outras possibilidades (SAMPIERI; COLLADO; LUCIO, 2006).
O método utilizado é o dedutivo, o qual, de acordo com Mezzaroba e
Monteiro (2009), parte de fundamentação genérica para chegar à dedução
particular, de modo que as conclusões desse estudo sejam válidas para esse caso
em particular, sem generalizar seus resultados.
Quanto aos instrumentais técnicos utilizados, conforme ensinam esses
autores, a técnica bibliográfica utilizada terá a finalidade de alcançar os objetivos
desse trabalho, procurando responder, com satisfação, ao problema proposto, cujas
ferramentas a serem utilizadas serão livros de doutrina e de referência, artigos de
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
63
publicações periódicas impressas e de sites especializados; a técnica documental
utilizará a norma legal relacionada ao caso em tela, principalmente a Constituição
Federal de 1988, o Código Tributário Nacional, dentre outras; já o estudo de caso
fará a análise jurisprudencial comparativa, a qual possibilita estabelecer um
comparativo entre diversos casos específicos com a finalidade de verificar as
conexões entre eles, bem como identificará a legislação do Município de Lajeado
sobre a Contribuição de Melhoria, descrevendo as suas dimensões e pormenores,
levando em conta os fatores que influenciaram direta e indiretamente a sua natureza
e seu desenvolvimento, para depois inferir das soluções encontradas para o
problema, indicando que poderia ser aplicada na solução de outros casos
semelhantes.
Os mesmo autores ensinam, ainda, que no estudo de caso há uma limitação
de tipos dos assuntos a serem tratados, assim como certa especificidade
metodológica em seu tratamento, e o caso objeto da pesquisa deve possuir uma
contrapartida no plano fático, histórico, ou seja, deve realmente existir e pode ser
experimentado pela nossa percepção de realidade, como ocorre com o caso
analisado na monografia.
b) Coleta e análise dos dados
Por representar o Município de Lajeado/RS um polo populacional regional no
âmbito de estudo e prática profissional e, por isso, onde há uma maior hipótese de
incidência da contribuição de melhoria, convém que seja analisada a contribuição de
melhoria dessa cidade. Assim, é que a legislação que versa a respeito da
contribuição de melhoria foi solicitada ao Secretário da Fazenda dessa cidade.
Dessa forma, nesse ponto do trabalho serão analisados os principais aspectos
tratados por essa norma de acordo com o estudo realizado até então.
A Lei municipal que regulamenta a contribuição de melhoria em Lajeado/RS é
a Lei nº 3.466/1983, e dispõe de 23 artigos, divididos em títulos como fato gerador,
incidência e cálculo, do sujeito passivo, do programa de execução das obras, da
fixação da zona de influência e dos coeficientes de participação dos imóveis, do
lançamento e da arrecadação e disposições gerais. Dentro desses tópicos, serão
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
64
analisados aqueles que apresentarem maior pertinência com o trabalho
desenvolvido:
Art. 2º - A contribuição de melhoria tem como fato gerador a execução da obra pública que beneficie, direta ou indiretamente, imóvel de propriedade privada. Art. 3º - A contribuição de melhoria será calculada em função do valor total ou parcial da despesa realizada.
Nesse passo, exatamente como foi estudado nesse capítulo, o legislador
ordinário estabeleceu a destinação da contribuição de melhoria como para fazer
frente ao custo das obras públicas que beneficie direta e indiretamente o imóvel de
propriedade privada, e tratou de estabelecer os limites à contribuição de melhoria,
sendo eles: total e parcial. Porém, o legislador ordinário não explica quais seriam
esses limites, restando essa legislação omissa nesse ponto e passível de
anulabilidade.
A doutrina considera o limite correlato ao total ao custo total da obra, e como
limite individual a valorização do imóvel obtida em função da obra pública. Isso
posto, passa-se a análise do artigo 4º da lei municipal:
Art. 4º - É devida a contribuição de melhoria, no caso de execução, pelo Município, das seguintes obras públicas: I – abertura ou alargamento de rua, construção de parque, estrada, ponte, túnel e viaduto; II – nivelamento, retificação, pavimentação e impermeabilização de logradouros públicos; III – instalação de rede elétrica, de água e esgoto pluvial ou sanitário; IV – proteção contra inundação, drenagem, retificação e regularização de curso de água e saneamento; V – aterro, ajardinamento e obra urbanística em geral; VI – construção ou ampliação de praças e obras de embelezamento paisagístico em geral; VII – outras obras similares, de interesse público.
Já do artigo 4º, pode-se dizer que tal qual ocorre no Decreto-Lei nº 195/67, o
legislador ordinário arrolou as obras que tem o condão de ensejar a cobrança da
contribuição de melhoria. Porém, nesse caso, além daquelas obras descritas no
referido Decreto, o legislador acrescentou e transportou para a legislação ordinária
aquelas que mais se destacam no plano municipal, como as referidas no inciso II da
legislação municipal. Dessa forma, deve ser analisado o artigo 5º da lei municipal:
“Art. 5º - A contribuição de melhoria será determinada pelo rateio do custo da obra
entre os imóveis situados na zona de influencia em função dos respectivos fatores
individuais”.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
65
Assim, a norma municipal estabelece que a contribuição de melhoria será
devida pelo rateio do custo da obra entre os imóveis localizados nas áreas
beneficiadas diretamente e indiretamente pela obra pública, mas não é clara ao
estabelecer quais são os fatores individuais utilizados no rateio. Os fatores utilizados
para o rateio, conforme leciona Martins (2009), devem ser o acréscimo de valor ao
imóvel situado em locais favorecidos direta ou indiretamente por obra pública, ou
seja, não deve ser cobrado de cada proprietário mais do que o benefício auferido em
função da obra. Dito isso, passa-se a análise dos artigos 6º e 7º:
Art. 6º - Caberá ao setor municipal competente determinar, para cada obra, o valor a ser ressarcido através da Contribuição de Melhoria, observada o custo total e parcial fixado em conformidade com o disposto no artigo seguinte: Art. 7º - No custo das obras públicas, serão computadas despesas de estudo, projetos, fiscalização, desapropriações, administração, execução e financiamento ou empréstimos e terá a sua expressão monetária dos débitos fiscais. Parágrafo único – Serão incluídos nos orçamentos de custos das obras, todos os investimentos necessários para que os benefícios delas decorrentes sejam integralmente alcançados pelos imóveis beneficiados.
Depreende-se dos artigos colacionados da lei municipal que caberá ao setor
municipal competente determinar o valor a ser ressarcido para cada obra através da
Contribuição de Melhoria, porém, sem estabelecer ao certo qual setor seria
encarregado e sem considerar em momento algum a melhoria obtida com a obra
pública, restando à legislação lacunosa nesse ponto.
Ainda, o artigo 7º discriminou as despesas computadas como custo da obra,
tal qual determina o artigo 4º do Decreto-Lei, mas, ao contrário desse, a lei ordinária
deixou de estabelecer a porcentagem do custo a ser cobrada mediante a
Contribuição em estudo. Nesse ponto, convém que seja analisado o que determina a
legislação municipal no que se refere à zona de influência:
Art. 10 – A fixação da zona de influência das obras públicas e dos coeficientes de participação dos imóveis, nelas situados, será procedida pelo órgão competente do Município em relação a cada uma delas e obedecerá aos seguintes critérios básicos: I – a zona de influência poderá ser fixada em função do benefício direto, como testada do imóvel ou em função do benefício indireto como a localização do imóvel, área, destinação econômica e outros elementos a serem considerados isolados ou conjuntamente; II – a determinação da Contribuição de Melhoria referente a cada imóvel beneficiado far-se-á rateando, proporcionalmente o custo parcial ou total das obras, entre todos os imóveis incluídos nas respectivas zonas de influência.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
66
Determinou o legislador, como zona de influência da obra aquela em que os
imóveis possuam benefício direto, como testada do imóvel e benefício indireto como
a localização do imóvel, área, dentre outros. Percebe-se que a legislação ordinária
em apreço não é clara nesse ponto, quando determina a zona de influência direta e
indireta.
Assim, a doutrina estabelece como zona de influência da obra aquela em que
estão incluídos os imóveis direta e indiretamente beneficiados. Nesses casos,
proprietários que tenham imóveis a uma determinada distância da obra, desde que
existam dados concretos que justifiquem a cobrança, serão obrigados a satisfazer o
crédito tributário (MARTINS, et al., 2007).
Já o artigo 11 determina que o Executivo é autorizado a substituir a
delimitação da área de influência, na forma estabelecida na lei municipal, se o
Município assumir e suportar, diretamente, até um terço do custo da respectiva obra
pública. Nesses casos, ficam sujeitos ao pagamento da Contribuição de Melhoria,
equivalente a dois terços do custo total ou parcial da obra somente aqueles
proprietários que sejam lindeiros e fronteiros ao respectivo logradouro público e que
sejam diretamente beneficiados pela obra.
Para atender ao princípio da igualdade, deveria ter o legislador estabelecido
um percentual sobre o total da obra a ser assumido pela Administração Municipal,
levando-se em consideração a natureza da obra, os benefícios para os usuários, as
atividades econômicas predominantes e o nível de desenvolvimento da região, e o
restante do valor ser adimplido proporcionalmente, de acordo com o benefício
obtido, pelos proprietários cujos imóveis estejam dentro da zona de influência da
obra pública, conforme o artigo 4º, §2º, do Decreto-Lei nº 195/67.
No que toca o edital a ser publicado, conforme o artigo 12 da lei municipal,
esse deve conter:
Art. 12 – (...) I – Delimitação das áreas direta e indiretamente beneficiadas e a relação dos imóveis nela compreendidos; II – Memorial descritivo do projeto; III – Orçamento total ou parcial do custo das obras; IV – Determinação da parcela do custo da obra a ser ressarcida pela Contribuição de Melhoria com o correspondente plano de rateio entre os imóveis beneficiados.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
67
Dessa forma, pode-se dizer que o legislador trouxe para a lei ordinária os
principais elementos contidos no artigo 5º do já referido Decreto-Lei.
Por a Contribuição de Melhoria apresentar problemas com a publicidade dos
atos, os contribuintes estavam sendo surpreendidos com uma cobrança que não
estavam preparados, gerando assim a nulidade da obrigação tributária e grandes
prejuízos para o Município. Além disso, para que se tenha um controle maior dos
investimentos feitos pela Administração Municipal, foi instituída a Ordem de Serviço
nº 003-02/2014 que determina a observância de alguns procedimentos referentes à
validade da cobrança da Contribuição de Melhoria, sendo eles:
Art. 1º As Secretarias de Obras e Serviços Urbanos, de Administração, de Planejamento, da Fazenda e ao Departamento Jurídico a observância dos seguintes procedimentos para a constituição válida da Contribuição de Melhoria nas obras de pavimentação.
PROCEDIMENTO Todo documento anexado deve ser numerado e rubricado
RESPONSÁVEL
1 Definição com o GAP das ruas a serem pavimentadas. SOSUR
2 Realização de reuniões com os moradores para definição da modalidade do sistema, tipo de pavimentação, elaboração de planilha de adesão e abertura de expediente para tramitação.
SOSUR
3 Elaboração em uma via impressa e digital, do projeto, memorial descritivo e orçamento da obra; determinação da parcela do custo da obra a ser financiada, delimitação da área beneficiada e do fator de absorção para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas nela contida, elaboração do laudo de valorização dos lotes beneficiados e do edital de notificação em duas vias.
SEPLAN
4 Publicação de edital de notificação no mural da Prefeitura Municipal pelo prazo de 30 dias, na página da WEB do Município e em jornal de circulação local, com o custo total da obra e demais requisitos do art. 82, I, do CTN, dando ciência a todos os interessados em impugnar, no prazo de 30 dias, os elementos contidos no edital. As impugnações devem ser respondidas pelo Departamento Jurídico.
SEAD
5 Elaborar e encaminhar lei específica mencionando a obra a ser realizada, anexando cópia do projeto, memorial descritivo e orçamento, autorizando o Poder Executivo a lançar contribuição de melhoria em decorrência da valorização imobiliária advinda da obra pública.
SEAD
6 Sancionada a Lei, encaminhar à SOSUR para anexar o Pedido de Compra.
SEAD
7 Encaminhar à contadoria para confirmação da dotação orçamentária.
SOSUR
8 Encaminhar ao setor de compras para o deferimento do Prefeito Municipal e elaboração do edital de licitação para realização da obra.
Contadoria/SEFA
9 Homologada e definida a empresa vencedora, encaminhar à ASSEJUR para elaborar o contrato e colher as
Compras/SEFA
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
68
assinaturas.
10 Encaminhar ao Setor de Compras para emitir a Ordem de Compra.
Depto. Jurídico
11 Encaminhar a Contadoria para gerar o empenho. Compras/SEFA
12 Encaminhar à SOSUR o expediente com o contrato assinado e o empenho a ser assinado.
Contadoria/SEFA
13 Liberar a ordem de serviço de início da obra e fiscalizar sua execução até sua conclusão e aceite, quando enviará o expediente à SEPLAN.
SOSUR
14 A Secretaria de Planejamento fará novo laudo visando aferir a valorização dos imóveis beneficiados com a obra e calculará o valor da contribuição para cada proprietário, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado, elaborando o edital de lançamento em duas vias.
SEPLAN
15 Definidos os valores individuais, publicar edital de lançamento no mural pelo prazo de 30 dias, no site e jornal de circulação local com a relação dos proprietários e os montantes correspondentes para cada imóvel, dando prazo de 30 dias para impugnações.
SEAD
16 Decorrido o prazo legal e o julgamento das impugnações, encaminhar à SEFA para lançamento dos valores.
SEAD
17 Cada contribuinte deverá ser notificado do montante da contribuição, da forma e dos elementos que integram o respectivo cálculo, encaminhando após, ao setor de compras para o arquivamento final.
SEFA
Fonte: Ordem de Serviço nº 003-02/2014 do Município de Lajeado (2014).
No que toca aos artigos 13, 14 e 15 da lei municipal, nada se tem a observar,
uma vez que tais artigos correspondem aos artigos 9, 10 e 11 do Decreto-lei, os
quais tratam respectivamente do lançamento da obrigação tributária após a
publicação do demonstrativo dos custos da obra e escrituração pelo órgão
fazendário encarregado do lançamento desse tributo em registro próprio do débito
da contribuição de melhoria correspondente a cada imóvel, para que após, seja o
proprietário notificado diretamente ou por edital, e por fim, a reclamação ou
impugnação acerca do lançamento não suspende o início ou prosseguimento das
obras.
Insta salientar, no que toca ao parcelamento da contribuição de melhoria,
entende-se que essa pode ser paga de uma só vez, todavia, também pode ser
parcelada em quantias pagas anualmente, tendo por limite 3% do valor fiscal do
imóvel.
Esse é o entendimento da doutrina e também do Decreto-Lei nº 195/67, em
seu artigo 12, o qual determina ainda que o ato da autoridade que determinar o
lançamento poderá fixar descontos para o pagamento à vista, ou em prazos
continua
conclusão
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
69
menores que o lançado; as prestações da Contribuição de Melhoria serão corrigidas
monetariamente, de acordo com os coeficientes aplicáveis na correção dos débitos
fiscais; o atraso no pagamento das prestações fixadas no lançamento sujeitará o
contribuinte à multa de mora de 12% (doze por cento), ao ano; é lícito ao
contribuinte, liquidar a Contribuição de Melhoria com títulos da dívida pública,
emitidos especialmente para financiamento da obra pela qual foi lançado; neste
caso, o pagamento será feito pelo valor nominal do título, se o preço do mercado for
inferior. Diferentemente do que dispõe o artigo 16 e 18 da legislação municipal
referidos, a seguir colacionados:
Art. 16 – A Contribuição de Melhoria será paga pelo contribuinte de forma que a sua parcela anual não exceda o estabelecido na legislação federal correspondente, vinculada ao valor fiscal do imóvel atualizado a época da cobrança. Art. 18 – O prefeito municipal em cada edital a que se refere o art. 14 fixará os prazos de lançamentos, a forma de arrecadação ou outros requisitos necessários à cobrança do tributo à vista ou em prazos menores do que o lançado, respeitado o disposto na lei federal e os seguintes critérios: I – a Contribuição de Melhoria será paga de uma só vez quando a parcela individual for inferior a uma vez o Valor de Referência do Município; II – Quando superior a essa parte, em prestações mensais, semestrais ou anuais a juros de 1% (um por cento) ao mês e correção monetária com base nos coeficientes estabelecidos para débitos fiscais.
No que concerne à tramitação da impugnação, estabelece o artigo 17 da lei
ordinária que caberá o ônus da prova ao contribuinte, quando esse impugnar
quaisquer dos elementos referentes ao memorial descritivo do projeto, orçamento do
custo da obra, total ou parcial, determinação da parcela do custo da obra a ser
ressarcida pelo impugnante e delimitação do fator de absorção do benefício para
toda a zona ou para cada uma das áreas beneficiadas, nela contidas. A petição de
impugnação deve ser dirigida ao prefeito municipal e servirá para o início do
processo administrativo. Nesse sentido também é o determinado nos artigos 6º e 7º
do Decreto-Lei 195/67.
Por fim, a seguir serão deixadas algumas sugestões para os critérios de
fixação da cobrança da Contribuição de Melhoria.
c) Sugestões para critérios de fixação de cobrança de contribuição de melhoria
Diante da supressão pela Constituição Federal de 1988 dos limites para a
instituição da cobrança da contribuição de melhoria, entende-se que a legislação
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
70
infraconstitucional, quais sejam o Código Tributário Nacional e o Decreto-Lei nº
195/67, foram recepcionadas pelo atual ordenamento Constitucional por não
apresentarem disposições com esse incompatível. Além disso, o texto constitucional
não proíbe legislações infraconstitucionais de regulamentarem a contribuição de
melhoria. Ao contrário, a edição de leis ordinárias não prescinde a edição de lei
complementar que estabeleça normas gerais, ou mesmo para recepcionar a
legislação já existente (DIFINI, 2008).
Por essa razão, esse autor considera que as disposições do Diploma
Tributário e Decreto-Lei nº 195/67 continuam em vigor, são normas gerais sobre a
contribuição de melhoria e devem ser observadas por eventuais leis ordinárias que
vierem a instituir tal tributo, inclusive quanto ao limite global e individual.
Insta observar, que apesar de a legislação e a doutrina considerarem que
além das obras públicas que causem proveito público imediato e direto ensejarem a
cobrança da contribuição de melhoria, também as obras públicas integrantes de
serviços públicos podem fazer nascer esse tributo, na prática, no Município de
Lajeado, detectamos que essa contribuição é cobrada apenas nas obras de
calçamento e pavimentação asfáltica com a respectiva canalização de água e
esgoto. Sugere-se que para um maior aproveitamento desse tributo na esfera
municipal, seja considerada a cobrança do referido tributo nas demais obras públicas
realizadas pela Administração Municipal que valorizem determinadas áreas da
cidade, como por exemplo, na construção de praças e parques, postos de saúde,
escolas, entre outras,
O custo da obra pública vem especificado no artigo 4º do referido Decreto-Lei,
o qual determina que a cobrança desse tributo tenha como limite o custo da obra,
nela computadas as despesas de estudos, projetos, fiscalização, desapropriações,
administração, execução e financiamento, inclusive prêmios de reembolso e outras
de praxe em financiamento ou empréstimos e terá a sua expressão monetária
atualizada na época do lançamento mediante aplicação de coeficientes de correção
monetária. Ademais, são incluídos nos orçamentos de custo das obras, todos os
investimentos necessários para que os benefícios delas decorrentes sejam
integralmente alcançados pelos imóveis situados nas respectivas zonas de
influência. E, por fim, a percentagem do custo real a ser cobrada mediante
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
71
contribuição de melhoria será fixada tendo em vista a natureza da obra, os
benefícios para os usuários, às atividades econômicas predominantes e o nível de
desenvolvimento da região.
Como já foi referido anteriormente nesse estudo, segundo a doutrina, o fato
gerador da contribuição de melhoria é a valorização auferida pelos proprietários dos
imóveis situados em locais favorecidos direta e indiretamente pela obra pública
juntamente com a realização da obra, para que cada proprietário não pague valor
superior ao que foi acrescido a sua propriedade em razão da obra pública (AMARO,
2009).
Porém, na realidade local, não é assim que acontece. Foi observado que a
legislação pertinente ao tema no Município de Lajeado apenas considera como fato
gerador a execução da obra que beneficie direta ou indiretamente imóvel de
propriedade privada.
Salienta-se que o fato gerador encontra-se incompleto em tal legislação, uma
vez que a valorização é parte integrante da hipótese de incidência. A obrigação
tributária nasce, exclusivamente, no momento em que ficar caracterizada o benefício
decorrente da obra pública tal qual determina o artigo 81 do Código Tributário
Nacional. Por essa razão, encontrou-se um grande número de julgados no Tribunal
de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul desfavoráveis ao Município de Lajeado.
Sugere-se assim, que seja especificado na legislação a hipótese de incidência
do fato gerador considerando além do custo da obra pública, também, a valorização
imobiliária obtida com a mesma, para que a legislação municipal fique em
consonância com o entendimento jurisprudencial.
Assim, o edital de cobrança deve obedecer aos já mencionados requisitos do
artigo 82, I do Código Tributário, bem como do artigo 5º do Decreto-Lei 195/67:
Art. 82 - A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos mínimos: I - publicação prévia dos seguintes elementos: a) memorial descritivo do projeto; b) orçamento do custo da obra; c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição; d) delimitação da zona beneficiada;
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
72
e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas; (...) Art. 5º Para cobrança da Contribuição de Melhoria, a Administração competente deverá publicar o Edital, contendo, entre outros, os seguintes elementos: I - Delimitação das áreas direta e indiretamente beneficiadas e a relação dos imóveis nelas compreendidos; II - memorial descritivo do projeto; III - orçamento total ou parcial do custo das obras; IV - determinação da parcela do custo das obras a ser ressarcida pela contribuição, com o correspondente plano de rateio entre os imóveis beneficiados.
Como visto, é indispensável que o Município instituía por lei a contribuição de
melhoria relativa a cada obra, pois a legalidade estrita é incompatível com as normas
gerais da tributação, e por isso diz-se que cada tributo depende de lei específica que
o institua (PAULSEN, 2008).
Sugere-se, ainda, que seja estabelecido antes do início da obra na qual incidir
a contribuição em estudo, que um número mínimo de proprietários deva anuir prévia
e expressamente, para que se concretize a obra pública e se dissipem os problemas
existentes em torno da validade e publicidade dos atos referentes à cobrança desse
tributo.
Além disso, interessante seria que o órgão fazendário publicasse o edital
anteriormente ao início das obras no jornal local bem como no diário oficial, o qual
deve conter: a delimitação das áreas beneficiadas ou zonas de influencia das obras
e o relato dos imóveis nelas compreendidos, o memorial descritivo do projeto, o
orçamento do custo total das obras a ser ressarcido pela Contribuição de Melhoria,
juntamente com o plano de rateio entre os imóveis beneficiados com o número de
prestações, e, o prazo não inferior a 30 (trinta) dias para a impugnação dos
elementos constantes do edital.
No que tange a zona de influência, sugere-se considerar apenas a zona de
influência direta, ou seja, aquela em que se localizam os imóveis com testada para a
via pública em que as obras forem executadas. A justificativa reside justamente na
dificuldade em cobrar aqueles proprietários que tenham imóveis a uma determinada
distância da obra, ou seja, aqueles que são indiretamente beneficiados pela obra
pública. Quanto a esses proprietários, pode ocorrer que a valorização do imóvel não
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
73
ocorra no momento da obra, mas anos depois, momento em que já não é possível
cobrar tal contribuição, como já foi estudado anteriormente.
Nota-se ainda, que o legislador municipal não esclareceu na Lei nº
3.466/1983 qual é a parcela da obra pública que toca ao Município, ou seja, não
estabeleceu o percentual sobre o total da obra a ser assumido pela Administração
Municipal, e o percentual a ser adimplido pelos proprietários cujos imóveis estejam
dentro da zona de influencia da obra pública. Referente ao assunto tem-se apenas a
lei nº 6.035/97 que autoriza o Executivo a participar na proporção de 25% em obras
de pavimentação, cuja iniciativa parte dos próprios proprietários.
Ademais, o artigo 82, II e III e os artigos 6º e 7º do Decreto referido,
estabelecem o procedimento administrativo a ser adotado pela autoridade para o
julgamento das impugnações dos proprietários:
Art. 82. (...) II - fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação, pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior; III - regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial. Art 6º Os proprietários de imóveis situados nas zonas beneficiadas pelas obras públicas tem o prazo de 30 (trinta) dias, a começar da data da publicação do Edital referido no artigo 5º, para a impugnação de qualquer dos elementos dele constantes, cabendo ao impugnante o ônus da prova. Art 7º A impugnação deverá ser dirigida à Administração competente, através de petição, que servirá para o início do processo administrativo conforme venha a ser regulamentado por decreto federal.
Cabe ressaltar, que a contribuição de melhoria pode ser parcelada em
quantias pagas anualmente, as quais têm por limite 3% do valor fiscal do imóvel.
Esse valor fiscal é o valor venal para fins de cobrança do IPTU em caso de imóvel
urbano, ou ITR para imóvel rural, conforme o caso (DIFINI, 2008).
Ainda, é bom lembrar que o prazo decadencial para o lançamento desse
tributo começa a fluir no primeiro dia do exercício tributário seguinte aquele em que a
obra foi concluída, extinguindo-se após cinco anos, nos termos do artigo 173, I do
Diploma Tributário vigente (CARRAZZA, 2011).
Dessa forma, resta clara a importância da atualização da legislação
regulamentadora da cobrança da Contribuição de Melhoria, pois esse tributo
representa boa fonte de arrecadação dos Municípios, e por existir lacunas na
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
74
cobrança realizada, pode o contribuinte se socorrer do Poder Judiciário para anular
tal cobrança, gerando um grande prejuízo para a Administração Municipal.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
75
5 CONCLUSÃO
Não há como ignorar a relevância da contribuição de melhoria na esfera
municipal, pois esse tributo é parte considerável de reposição dos investimentos
realizados pelo Município, uma vez que esses investimentos são financiados por
toda a sociedade e beneficiam pessoas determinadas, quais sejam, os proprietários
dos imóveis que obtiveram valorização imobiliária decorrente de obra pública.
Observa-se que esse tributo não possui base de cálculo específica, sendo
que se utiliza um sistema misto, em que a contribuição é fixada e cobrada do
contribuinte através do critério da valorização imobiliária ao patrimônio do particular,
e tem como limite o custo total da obra, evitando que o Estado arrecade quantia
superior ao gasto efetuado.
Inicialmente, cumpre esclarecer que a tributação tem por finalidade a
arrecadação de recursos financeiros de que necessita o estado para financiar suas
atividades, viabilizando sua estrutura política e administrativa, ou seja, os seus
objetivos sociais. Porém, a tributação não pode ser excessiva a ponto de
desestimular o setor privado da economia ou mesmo expropriar o cidadão
indevidamente. Sendo assim, essa monografia ocupou-se em apresentar no primeiro
capítulo do desenvolvimento a relação jurídica estabelecida entre o Estado e os
tributos no plano constitucional, partindo do conceito e espécies de tributos, para
entrar na competência tributária, e, por fim, as limitações ao poder de tributar do
Estado.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
76
Ao estudar a espécie e o conceito de tributo, percebe-se que tributos são as
obrigações de prestar dinheiro ao Estado nos termos previamente estabelecidos em
lei. Essa obrigação nasce independente da vontade do contribuinte, e não deriva de
sanção por ato ilícito como a multa. Dessa forma, descobriu-se que a Constituição
Federal estabelece cinco espécies tributárias, sendo elas: imposto, taxas,
contribuição de melhoria, empréstimo compulsório e contribuições sociais.
No que toca a competência tributária, constatou-se que a Constituição
Federal estabeleceu três entidades políticas autônomas e independentes entre si,
sendo elas a União, Estados, Municípios, bem como o Distrito Federal. Ainda, que a
competência tributária decorre da manifestação da autonomia de cada um dos entes
políticos na sua esfera de atuação, bem como, que é através da distribuição de
competências que os entes obtêm recursos para atender aos seus próprios gastos
por meio do poder outorgado de instituir e cobrar tributos. Por fim, viu-se que as
normas de competência também são consideradas como uma garantia do
contribuinte contra o poder de tributar do Estado, uma vez que esse não pode exigir
tributo que não esteja previsto na Constituição e que não seja de sua esfera de
atuação.
No que se refere às limitações constitucionais ao poder de tributar, concluiu-
se que o poder de tributar é a soberania fiscal de um Estado, a quem cabe prover as
necessidades coletivas através da participação do cidadão nos encargos públicos, e
que é através dos princípios jurídicos da tributação e das imunidades, que o
contribuinte é protegido contra os abusos do poder fiscal. Assim, são os princípios
jurídicos e as imunidades que estabelecem a relação jurídica entre o Estado e seus
contribuintes, resultante exclusivamente de lei.
Para esse trabalho foram estudados os princípios da legalidade, da
irretroatividade, da anterioridade, da igualdade, da competência, da capacidade
contributiva, da vedação do confisco e da liberdade de tráfego.
Dentre as imunidades tributárias, foram destacadas para esse estudo aquelas
que encontram maior pertinência com o foco dessa monografia, que foi a
contribuição de melhoria.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
77
Assim, viu-se que as imunidades gerais são parte da competência tributária e
são hipóteses da não incidência de impostos, juridicamente qualificadas pela
Constituição Federal, como, por exemplo, instituir imposto sobre o patrimônio, renda,
ou serviço de uns entes federativos sobre outros, ou instituir impostos sobre os
templos de qualquer culto.
Para o segundo capítulo dessa monografia, buscou-se aprofundar o estudo
do Direito Tributário na esfera municipal, analisando a autonomia dos Municípios em
relação aos demais entes da federação, bem como, tratou-se do foco desse capítulo,
que foi identificar aspectos relevantes sobre os tributos municipais incidentes sobre o
patrimônio imobilizado do contribuinte.
Ao aprofundar o estudo do Direito Tributário na esfera municipal, verificou-se
que esse cuida em definir quais são os tributos de competência dos municípios
dentre os quais possuíram relevância para esse estudo aqueles incidentes sobre o
patrimônio imobilizado do contribuinte, com ênfase para o ITBI, IPTU, além das
taxas do patrimônio imobilizado e contribuições.
Confirmou-se que os tributos municipais devem observar as limitações
contidas na Constituição Federal, nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas
do Distrito Federal e dos Municípios, bem como Código Tributário Nacional, e
qualquer outra legislação municipal, pois os Municípios possuem capacidade
legislativa plena, ou seja, específica para legislar sobre Direito Tributário.
Por fim, viu-se que é através da instituição dos tributos que os Municípios
asseguram a sua isonomia, sua autonomia financeira, política, administrativa e
legislativa, em relação às demais pessoas políticas.
Ao estudar o ITBI, observou-se que esse imposto incide sobre a transmissão
inter vivos de bens imóveis, e tem função fiscal, ou seja, objetiva arrecadar recursos
financeiros para a Fazenda Municipal. Seu fato gerador é a transmissão inter vivos,
a qualquer título, por ato oneroso de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e
de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como, cessão de direitos
e sua aquisição, incidindo o imposto apenas sobre o produto da venda do bem.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
78
Viu-se que é considerada inconstitucional a incidência desse imposto sobre a
promessa de compra e venda, pois se ocorrerem acessões físicas no imóvel, essas
não são consideradas para auferir o imposto devido. Da mesma forma, o fato
gerador do ITBI somente se realiza após o registro do contrato de compra e venda
no registro imobiliário, pois o pagamento antecipado não encontra amparo no
Diploma Constitucional, em seu artigo 150, parágrafo 7º, que garante a restituição da
quantia paga, em caso de o fato gerador não se concretizar.
Constatou-se que os casos de aquisição originária, como na usucapião, não
interessam ao Fisco, uma vez que não há qualquer vínculo entre a pessoa
usucapida e aquele que adquire o imóvel.
Viu-se, por fim, que esse imposto não comporta a progressividade de
alíquotas por lhe faltar autorização constitucional para tanto, e que a base de cálculo
se dá sobre o valor venal do bem imóvel transmitido ou direitos reais cedidos,
independente do preço de venda constante na escritura.
Ao analisar o IPTU, viu-se que esse é o imposto incidente sobre a
propriedade predial e territorial urbana, e tem função fiscal, tendo como principal
objetivo angariar recursos financeiros para os municípios.
Observou-se que esse imposto tem por fato gerador a propriedade, o domínio
útil ou a posse do bem imóvel por natureza, compreendendo o solo e seus
agregados naturais, ou acessão física compreendendo tudo que se une ou adere o
imóvel por acessão (formação de ilhas, aluvião, avulsão, construção e edificação),
como definido na lei civil, desde que localizado na zona urbana do município. Assim,
o fato gerador se dá com a propriedade do imóvel, abrangendo a posse e o domínio
útil, porém, não incide sobre a servidão de passagem, pois esta se encontra em
imóvel alheio.
Viu-se que as alíquotas desse imposto são progressivas, de acordo com o
valor do imóvel, bem como pela da localização e uso do imóvel, hipótese na qual
dependerá da ordem disposta no plano diretor do município para assegurar o
cumprimento da função social da propriedade.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
79
Por fim, observou-se que esse imposto deve obedecer ao princípio da
capacidade contributiva, de modo que o proprietário de um imóvel amplo em bairro
residencial deve ser proporcionalmente mais tributado que um proprietário de casa
simples e modesta em bairro de periferia. Se ambos forem tributados com igual
alíquota se estará ferindo o a capacidade contributiva, pois ambos estarão sendo
tratados desigualmente. Dessa forma, o IPTU não incide sobre a renda do
proprietário do imóvel, mas sim, considera que o próprio imóvel revela capacidade
contributiva para arcar com a custa desse imposto.
No que se refere às taxas, observou-se que seu fato gerador sempre uma
atividade do Estado especificamente relativa ao contribuinte, e são de competência
comum entre Estados, Municípios, Distrito Federal e União, que podem instituí-las
em razão do Poder de Polícia ou de serviços postos à disposição pelo Poder Público
e efetivamente utilizado pelo contribuinte. Dessa forma, as taxas não podem ter a
mesma base de cálculo dos impostos, uma vez que esses são pertinentes à vida do
contribuinte e não a atividade estatal, constituindo o fato gerador de imposto e não
de taxa.
Viu-se que as taxas geralmente são prefixadas, por isso não há alíquota ou
base de cálculo. Entretanto, pode ocorrer que o legislador indique uma base de
cálculo e uma alíquota, ou tenha o valor determinado por elementos como a área do
imóvel, caso em que a alíquota será específica. Mas, sempre, em todos os casos,
deve haver correspondência entre o valor da taxa e o custo da atividade estatal que
lhe constitui o fato gerador.
Por fim, as taxas são divididas em taxas de polícia ou de fiscalização, e taxas
de serviço ou de utilização.
Ao se analisar as contribuições no âmbito municipal, observou-se que elas
podem ser contribuição de melhoria ou contribuição de iluminação pública, sendo
que a contribuição de melhoria é cobrada pelos Municípios, bem como é instituída
para fazer frente ao custo de obra pública da qual decorra a valorização imobiliária, e
a contribuição de iluminação cuja cobrança se dá na fatura de cobrança da energia
elétrica.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
80
No terceiro capítulo foi analisado o objetivo geral do trabalho que estava
centrado na análise da contribuição de melhoria. Partiu-se de uma breve análise do
conceito, função e fato gerador desse tributo, bem como os limites para a base de
cálculo da cobrança, passando-se a análise da jurisprudência comparativa do
Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, para o estudo de caso com a
análise da contribuição de melhoria do Município de Lajeado/RS, para por fim
chegar-se as sugestões para os critérios de fixação da cobrança.
No que concerne à contribuição de melhoria, tem-se que essa se caracteriza
pelo poder que o Estado tem de exigir esse tributo dos proprietários de bens imóveis
que tenham sido valorizados por obra pública. Desvelou-se também, que as obras
integrantes de serviços públicos também são aptas a ensejarà contribuição de
melhoria, desde que comprovadamente valorizem os imóveis as suas imediações.
Sendo a função desse tributo redistributiva, e tendo por objetivo a arrecadação de
recursos para cobrir os gastos com a obra pública, além de, também, ter por função
o reestabelecimento da equidade na aplicação dos recursos públicos. Em outras
palavras, tem por finalidade realizar o ideal de justiça, pois todos devem contribuir
para a despesa pública na medida de sua capacidade contributiva. Por fim, essa
contribuição tem por fato gerador a valorização imobiliária decorrente de obra
pública, ou seja, é imposta à valorização do imóvel acrescentado a atuação do
Estado, pois a doutrina considera que apenas a concretização da obra por si só não
é motivo suficiente que enseje a sua cobrança.
Como limites para a base de cálculo da cobrança encontrou-se o custo da
obra em conjunto com o acréscimo de valor que resulte para cada imóvel
beneficiado. Descobriu-se a existência de um limite total e um limite individual, sendo
que o limite total é o valor total da obra pública, e teria que respeitar ainda o limite
individual, que é o valor acrescido à propriedade do contribuinte, para que cada
proprietário não pague valor superior ao que foi acrescido ao seuimóvel. Além disso,
encontrou-se a solidariedade e a capacidade contributiva também como limite ao
poder da Administração tributante, de forma que não se deve admitir a cobrança de
um tributo se não há capacidade contributiva por parte do sujeito passivo, sob pena
desse tributo ser considerado inconstitucional.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
81
Com o estudo de caso através da análise da contribuição de melhoria do
Município de Lajeado/RS, primeiramente, apresentou-se o método utilizado na
abordagem da legislação analisada, e após, procedeu-se a coleta dos dados obtidos
com a análise dos artigos que apresentaram maior pertinência com o trabalho
desenvolvido, para por fim chegar-se as sugestões para os critérios de fixação da
cobrança.
Sugeriu-se, que o Município reveja a cobrança da contribuição de melhoria
incidente apenas sobre as obras de calçamento e pavimentação asfáltica com a
respectiva canalização de água e esgoto, pois se descobriu ao estudar a legislação
pertinente ao tema e a doutrina, que as obras públicas que causem proveito público
imediato e direto como construção de praças, parques, arborização e ajardinamento
das vias públicas, construção ou ampliação de sistemas de trânsito rápido inclusive
todas as obras e edificações necessárias ao funcionamento do sistema, serviços e
obras de abastecimento de água potável, esgotos, instalações de redes elétricas,
telefônicas, transportes e comunicações em geral ou de suprimento de gás,
funiculares, ascensores e instalações de comodidade pública, entre outras obras,
também as obras públicas integrantes de serviços públicos como construção de
hospitais, escolas, creches, postos de saúde, são aptas a ensejarem a cobrança
dessa contribuição, desde que causem a valorização dos imóveis localizados nas
suas adjacências. Portanto, são também hipóteses de incidência tributária da
contribuição de melhoria.
Conclui-se que para revestir de legalidade à cobrança da contribuição de
melhoria, o legislador deveria especificar na legislação a existência dos limites totais
e individuais de cobrança desse tributo, pois a legislação do Município de Lajeado
apenas considera como fato gerador a execução da obra da beneficie direta ou
indiretamente imóvel de propriedade privada, e como se descobriu nesse trabalho, o
fato gerador deve levar em consideração a valorização obtida pelo contribuinte com
a obra pública, uma vez que essa é parte integrante da hipótese de incidência do
tributo. Ademais, sugeriu-se que o legislador defina claramente na legislação o
momento do nascimento da obrigação tributária, que se dá, exclusivamente, no
momento em que ficar caracterizado o benefício decorrente da obra pública.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
82
Sugeriu-se, ainda, que seja determinado por lei que um percentual mínimo de
proprietários deva anuir prévia e expressamente com a obra pública antes de se dar
início a tramitação dos atos administrativos. Para que, caso se concretize a obra,
sejam dissipados os problemas existentes em torno da validade e publicidade dos
atos referentes à cobrança do tributo em questão. Ademais, quanto ao edital, esse
deveria ser publicado antes do início das obras no Diário Oficial e no jornal local de
maior circulação.
Nesse contexto, aconselha-se que seja considerada apenas a zona de
influência direta, ou seja, aquela em que se localizam os imóveis com testada para a
via pública em que as obras forem executadas, diante da dificuldade em cobrar
aqueles proprietários que tenham imóveis a uma determinada distância da obra, os
beneficiários indiretos.
Portanto, com o presente estudo, é possível concluir que o ideal seria que a
lei que regulamenta a cobrança da contribuição de melhoria fosse atualizada, de
forma que seus critérios levassem em consideração a localização e a valorização do
imóvel, além de a capacidade econômica do contribuinte com a definição dos
percentuais que tocam ao Município e ao contribuinte adimplir, sempre visando
atender à necessidade pública, uma vez que esse tributo representa grande fonte de
arrecadação dos Municípios. Dessa forma, por existir lacunas na cobrança realizada,
pode o contribuinte se socorrer do Poder Judiciário para anular tal cobrança,
gerando um grande prejuízo para a Administração Municipal.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
83
REFERÊNCIAS
AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 02 out. 2014.
______. Decreto-Lei nº 195/1967. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0195.htm>. Acesso em: 03 out. 2014.
______. Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172.htm>. Acesso em: 02 out. 2014.
______. Superior Tribunal de Justiça. AgRg no AREsp 406324 / PR. Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial 2013/0332193-8, da T1 Primeira Turma. Relator: Min. Benedito Gonçalves. Brasília, 27 mar. 2014. Disponível em: <http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=contribui%E7%E3o+de+melhoria&&b=ACOR&p=true&t=JURIDICO&l=10&i=3>. Acesso em: 27 out. 2014.
______. Superior Tribunal de Justiça. REsp 147094 / PR Recurso Especial 1997/0062530-3, da T1 Primeira Turma. Relator: Min Benedito Gonçalves. Brasília, 15 fev. 2011. Disponível em: <http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=contribui%E7%E3o+de+melhoria&&b=ACOR&p=true&t=JURIDICO&l=10&i=20>. Acesso em: 27 out. 2014.
CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 27. ed. rev. ampl. atual. São Paulo: Malheiros, 2011.
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 21. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
84
CHEMIN, Beatris Francisca. Manual da Univates para trabalhos acadêmicos: planejamento, elaboração e apresentação. 2. ed. Lajeado: Univates, 2012.
DIFINI, Luiz Felipe Silveira. Manual de Direito Tributário. 4. ed. atual. São Paulo: Saraiva, 2008.
HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2014.
LAJEADO. Lei n. 3.466, de 28 de dezembro de 1983.
______. Lei n. 6.035, de 24 de dezembro de 1997.
______. Ordem de Serviço n. 003-02/2014.
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 31. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
______. Curso de Direito Tributário. 28. ed.São Paulo: Malheiros, 2007.
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Curso de Direito Tributário. 9. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2007.
MARTINS, Sérgio Pinto. Manual de Direito Tributário. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2006.
MEZZAROBA, Orides; MONTEIRO, Cláudia S. Manual de metodologia da pesquisa no Direito. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
MEZZAROBA, Orides; MONTEIRO, Cláudia S. Manual de metodologia da pesquisa no Direito. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
PAULSEN, Leandro. Curso de Direito Tributário. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008.
RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Apelação Cível nº 70000926899 da Segunda Câmara Cível. Apelante: Lademir Selbach. Apelado: Município de Lajeado. Relator: Maria Isabel de Azevedo Souza. Porto Alegre, 26 abr. 2000. Disponível em: <http://www.tjrs.jus.br/busca/search?q=contribui%C3%A7%C3%A3o+de+melhoria&proxystylesheet=tjrs_index&getfields=*&oe=UTF-8&ie=UTF-8&ud=1&lr=lang_pt&sort=date:D:S:d1&as_qj=contribui%C3%A7%C3%A3o+de+melhoria+e+munic%C3%ADpio+de+lajeado&as_epq=&as_oq=&as_eq=&partialfields=o:Lajeado&as_q=+&ulang=pt-BR&ip=177.4.211.106,10.202.24.79&access=p&entqr=3&entqrm=0&client=tjrs_index&filter=0&start=140&aba=juris&site=ementario#main_res_juris>. Acesso em: 31 out. 2014.
______. Tribunal de Justiça. Apelação Cível nº 70035192921 da Vigésima Segunda Câmara Cível. Apelante: Espólio de Ijair Bolsi. Apelado: Município de Lajeado. Relator: Rejane Maria Dias de Castro Bins. Porto Alegre, 31 mar. 2010. Disponível em: <http://www.tjrs.jus.br/busca/search?q=cache:www1.tjrs.jus.br/site_php/consulta/consulta_processo.php%3Fnome_comarca%3DTribunal%2Bde%2BJusti%25E7a%26ve
BD
U –
Bib
liote
ca D
igita
l da
UN
IVAT
ES
(htt
p://w
ww
.uni
vate
s.br/
bdu)
85
rsao%3D%26versao_fonetica%3D1%26tipo%3D1%26id_comarca%3D700%26num_processo_mask%3D70035192921%26num_processo%3D70035192921%26codEmenta%3D3428506+contribui%C3%A7%C3%A3o+de+melhoria++++&proxystylesheet=tjrs_index&ie=UTF-8&lr=lang_pt&access=p&client=tjrs_index&site=ementario&oe=UTF-8&numProcesso=70035192921&comarca=Comarca de Lajeado&dtJulg=31/03/2010&relator=Rejane Maria Dias de Castro Bins&aba=juris>. Acesso em: 31 out. 2014.
______. Tribunal de Justiça. Apelação e Reexame Necessário nº 70 011 742 178 da Vigésima Primeira Câmara Cível. Apresentante: Juiz de Direito da Primeira Vara Cível de Lajeado. Apelante: Município de Lajeado. Apelados: Lélia Suzana Müller Pinto e Egídio Henrique Reali. Relator: Liselena Schifino Robles Ribeiro. Porto Alegre, 1 jun. 2005. Disponível em: <http://www.tjrs.jus.br/busca/search?q=cache:www1.tjrs.jus.br/site_php/consulta/consulta_processo.php%3Fnome_comarca%3DTribunal%2Bde%2BJusti%25E7a%26versao%3D%26versao_fonetica%3D1%26tipo%3D1%26id_comarca%3D700%26num_processo_mask%3D70011742178%26num_processo%3D70011742178%26codEmenta%3D1153762+contribui%C3%A7%C3%A3o+de+melhoria++++&proxystylesheet=tjrs_index&ie=UTF-8&lr=lang_pt&access=p&client=tjrs_index&site=ementario&oe=UTF-8&numProcesso=70011742178&comarca=Comarca de Lajeado&dtJulg=01/06/2005&relator=Liselena Schifino Robles Ribeiro&aba=juris>. Acesso em: 31 out. 2014.
______. Tribunal de Justiça. Recurso Inominado nº 71004943619 da Turma Recursal da Fazenda Pública. Recorrente: Marco Antônio Burkhard. Recorrido: Município de Lajeado. Relator: José Antônio Coitinho. Porto Alegre, 28 ago. 2014. Disponível em: <http://www.tjrs.jus.br/busca/search?q=cache:www1.tjrs.jus.br/site_php/consulta/consulta_processo.php%3Fnome_comarca%3DTribunal%2Bde%2BJusti%25E7a%26versao%3D%26versao_fonetica%3D1%26tipo%3D1%26id_comarca%3D700%26num_processo_mask%3D71004943619%26num_processo%3D71004943619%26codEmenta%3D5922817+contribui%C3%A7%C3%A3o+de+melhoria++++&proxystylesheet=tjrs_index&ie=UTF-8&lr=lang_pt&access=p&client=tjrs_index&site=ementario&oe=UTF-8&numProcesso=71004943619&comarca=Comarca de Lajeado&dtJulg=28/08/2014&relator=Jos%C3%A9 Ant%C3%B4nio Coitinho&aba=juris>. Acesso em: 31 out. 2014.
SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 2009.
SAMPIERI, Roberto H.; COLLADO, Carlos F.; LUCIO, Pilar B. Metodologia de pesquisa. 3. ed. São Paulo: McGraw-Hill, 2006.
