CONSOLIDAÇÃO TEC LEGISLATIVA

7/30/2019 CONSOLIDAO TEC LEGISLATIVA

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A Consolidao como Objeto da Tcnica Legislativa

Natlia de Miranda FreireProfessora de Direito da UFMG

Consideraes preliminares

Ao iniciar o tratamento do tema A Consolidao como Objeto da Tc-

nica Legislativa, reporto-me s palavras de Trcio Sampaio Ferraz Jr.:

Vamos falar do discurso das leis, do discurso dos Cdigos, da

norma como discurso. As consideraes que se seguem tm uma

correspondncia com o discurso que estabelece a norma, que

no deve ser entendido apenas como o discurso legislativo, pois

mais amplo. [...]. 1

No Direito brasileiro, a consolidao das leis , sem dvida, objeto da

tcnica legislativa, pela razo primeira de estar prevista, no pargrafo nico

do art. 59 da Constituio da Repblica, como um dos atos a serem disci-

plinados na lei complementar nele requerida, que veio a ser a Lei Comple-

mentar n 95, de 26 de fevereiro de 1998 resultante do Projeto de Lei

Complementar n 123/1989, originrio da Cmara dos Deputados , alte-

rada pela Lei Complementar n 107, de 26 de abril de 2001, que se originou

do Projeto de Lei Complementar n 23/1999, de iniciativa presidencial.

Com efeito, dispe o pargrafo citado, que se insere no artigo que relaci-

ona as espcies normativas cuja elaborao se compreende no processo

legislativo:

1 FERRAZ JNIOR, T. S. Direito, retrica e comunicao: subsdios para uma pragmtica dodiscurso jurdico. So Paulo: Saraiva, 1973, p. 77.


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Art. 59. ...

Pargrafo nico. Lei complementar dispor sobre a elaborao,

redao, alterao e consolidao das leis. (grifo nosso).

No decorresse do comando constitucional a caracterizao dos procedi-

mentos de consolidao como afetos tcnica legislativa da mesma forma

que os de elaborao, redao e alterao das leis , aquela decorreria do fato de

a consolidao, segundo o modelo que veio a ser adotado na legislao brasilei-

ra, consistir em exame, triagem, seleo e posterior reunio de leis em coletne-

as, observados critrios preestabelecidos, com o objetivo de depur-las de dis-

posies no mais vigentes ou de flagrantes impropriedades formais.

Alm da consolidao, que tema deste estudo, a Lei Complementar

n 95, de 1998, contm normas sobre a elaborao, redao e alterao

das leis.

A elaborao da lei um processo que se inicia antes mesmo da sua reda-

o e envolve reflexo sobre a matria a ser tratada. A respeito dessa fase de

concepo da lei, deve-se assinalar que hoje a doutrina recomenda e a pr-pria legislao brasileira prev que se leve em considerao a chamada check

list, em que so feitas indagaes quanto necessidade do ato normativo,

convenincia ou oportunidade de sua elaborao, sua identificao entre as

espcies normativas, aos seus resultados ou reflexos na sociedade.

Nessa primeira etapa, imprescindvel a participao popular, assegura-

da na Constituio da Repblica no apenas no que se refere possibilidadede apresentao de projetos de lei, desde que cumpridos os requisitos cons-

titucionais, como nmero de subscritores e percentuais que garantam a

representatividade da iniciativa, mas tambm quanto presena dos cida-

dos em audincias pblicas regionais, exteriorizao de suas reivindica-

es ou aspiraes, sob a forma de petio, reclamao ou queixa contra

ato de autoridade pblica, ou manifestao de sua vontade por outrosinstrumentos, como o plebiscito e o referendo.


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A redao a tarefa material de confeco, de montagem, de estruturao

do texto legal. No exerccio dessa atividade, o legislador deve-se ocupar do

adequado emprego das palavras, da articulao do texto, da sua diviso, da

sua sistematizao, cuidando, enfim, de todos os aspectos relacionados coma formalizao da vontade legislativa.

A alterao das leis decorrncia da prpria evoluo da sociedade. A lei

pode vigorar por muito tempo, mas no imutvel ou eterna, devendo ser

modificada segundo a necessidade e observados procedimentos que visem

preservar, tanto quanto possvel, a clareza, a preciso e a unidade do seu

texto, suprindo lacunas e desfazendo ambigidades que possam compro-meter o sentido das suas disposies.

Quando o nmero incontrolvel de leis e seu carter fragmentrio, de-

corrente sobretudo de suas constantes alteraes, passam a representar ameaa

prpria segurana jurdica, recorre-se consolidao, o ltimo dos atos

previstos no pargrafo nico do art. 59 da Constituio Federal como ob-

jeto da lei complementar nele requerida.De fato, a multiplicidade de leis que coexistem no ordenamento jurdico

brasileiro, muitas vezes redigidas de forma lacunosa, obscura ou ambgua

ou revestidas de carter fragmentrio, em face de sucessivas alteraes que

incidem ou repercutem no seu texto, causa apreenso ao jurista e deveria ser

alvo de profunda reflexo por parte do legislador.

Diz Pinto Ferreira: H mesmo uma inflao legislativa, excesso de leis,que tem aconselhado inclusive o uso da ciberntica jurdica. 2

Quanto ao intrprete, v-se diante de um impasse: Saber qual a [lei]que

desapareceu da cena jurdica e qual a que assumiu o papel da que se foi. 3

2 FERREIRA, P. Tcnica legislativa como a arte de redigir leis. Revista de InformaoLegislativa, Braslia, v. 23, n. 89, p. 169-198, jan./mar. 1986, p. 170.

3 MORAES, A. de. A m redao de nossas leis. Revista dos Tribunais, So Paulo, n. 762, abr.1999, p. 778.


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J na monarquia portuguesa, em razo desse mesmo impasse, foram

elaboradas as Ordenaes, a respeito das quais diz Oscar Vieira da Silva:

[...] como se sabe, so as compilaes das antigas leis portuguesas, feitas

com o objetivo no s de as reunir em um corpo nico, mas tambm de

as tornar mais claras, evitando incoerncias e contradies. [...].

Segundo nos informa o prefcio das Ordenaes Afonsinas, a pri-

meira dessas compilaes, as leis portuguesas que vigoravam at

o fim do sculo XIV haviam se multiplicado, criando dvidas e

embaraos entre advogados e juzes. Por isso, e visando a torn-

las mais claras, acessveis e principalmente mais conhecidas, in-meras vezes requereu-se a, diramos hoje, consolidao delas [...].4

Formas de reorganizao das leis no Direito comparado

No Direito comparado, variadas frmulas de limpeza e reorganizao

do ordenamento jurdico tm sido adotadas.

No Direito Constitucional italiano, prevista delegao legislativa para a re-

dao, em texto nico, de normas contidas em vrios textos da mesma nature-

za, mas expedidos em momentos diversos. H, entretanto, diferena funda-

mental entre textos nicos delegados, caso em que existe a faculdade no s de

coordenao, mas tambm de modificao, de integrao e, eventualmente, de

interpretao autntica, e texto nico de mera coordenao, ou seja, de simples

compilao, no qual a fora de lei das normas singulares, nele reunidas, perma-

nece sempre ancorada s leis das quais as mesmas normas so tiradas. 5

Jos Hctor Meehan observa que um dos fatores que incidem de forma

decisiva na eficcia dos atos legislativos o grau de conhecimento real,pleno

4 SILVA, O. V. da. Para uma histria da Justia Militar: o crime militar no Regimento da

Guerra. Portugal, sc. XIII. O Alferes. v. 12, n. 43, out./dez. 1994, p. 60.5 PERGOLESI, F. Diritto Costituzionale. 15. ed. Padova: Antonio Milani, 1972, v. 1, p. 317.


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e seguro que de suas disposies tenham os particulares e os prprios agentes

pblicos encarregados de aplic-las e velar por seu cumprimento.

Ressalta que, entre os diversos tipos de compilaes ou colees legislativas

que se publicam, devem-se distinguir: a) as de carter geral, que tendem a

incluir todos os atos legislativos editados, qualquer que seja sua temtica ou

matria, das de carter especial, que somente se ocupam dos atos legislativos

referentes a determinada matria; b) as que incluem todosos atos legislativos

elaborados at determinado momento, estejam ou no em vigor, das que incor-

poram somente os vigentesa partir da data da sua publicao; c) as efetuadas

circunstancialmente, cuja continuidade, por conseguinte, no esteja prevista, dasque pretendem assumir um carter permanente, por serem realizadas com a

previso de atualizao futura. Estas ltimas, por sua vez, podero serfechadas,

isto , somente passveis de atualizao, posteriormente, por agregao de

outros corpos (tomos, fascculos, etc.), ou abertas, quando estiverem elabora-

das de tal maneira que sua atualizao possa realizar-se por integrao (in-

troduo do novo material no corpo originrio da compilao).6

Belkys Vethencourt Velazco observa que, por meio da consolidao,

podem ser alcanados os seguintes objetivos:

1. Combinar ou refundir todas as leis com suas respectivas alteraes, o

que mais importante ainda nos ordenamentos jurdicos em que somente

se publica o texto da reforma e, no, o reformado.

2. Renumerar sees, captulos ou artigos e alterar as remisses, quando

necessrio.

3. Excluir do texto consolidado as normas que no estejam em vigor

por desatualizadas, inconstitucionais ou derrogadas implicitamente, man-

tendo-se, no entanto, as prescries que no tenham sido aplicadas por

inocorrncia, na prtica, dos fatos nelas previstos.

6 MEEHAN, J. H. Teora y tcnica legislativas. Buenos Aires: Depalma, 1976, p. 99.


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4. Eliminar as disposies transitrias que j no tenham eficcia.

5. Dividir os artigos demasiadamente longos ou estrutur-los em par-

grafos, sem alterar a ordem das palavras.

6. Atualizar nomes de departamentos, rgos, instrumentos normativos, etc.

7. Corrigir, quando necessrio e possvel, o modo, o tempo e a voz dos

verbos.

8. Reordenar, mediante um sistema de classificao lgica, as leis ou parte

de leis que, por similitude de objeto, devam estar reunidas, com o que se

eliminam as leis duplicadas.

9. Simplificar leis que tenham sido originalmente redigidas em linguagem

obscura.

10. Ajustar os procedimentos de consolidao da legislao aos meios

informticos.

A autora cita o exemplo do Canad, em que, a cada perodo de dez

anos, promovida a fuso de todas as normas referentes ao mesmo assun-

to. um trabalho feito por funcionrios, que se valem da informtica epreparam o que na Itlia se conhece como texto nico, com proposies

de, por exemplo, novas normas para eliminar as lacunas ou as contradies,

seguindo-se a apreciao dessa reforma pelo rgo legislativo, como se

fosse uma nova lei. 7

Normatizao da tcnica legislativa no Brasil

Anteriormente edio da Lei Complementar n 95, de 1998, a redao

de projetos de lei e de outros atos normativos obedecia legislao de

mbito restrito ou se regia por normas no escritas ou praxes adotadas em

Casas Legislativas.

7 VELAZCO, B. V. Manual de tcnica legislativa. Caracas: Banco Central de Venezuela, 1993,p. 177-181.


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Registram-se, no Estado de Minas Gerais, o Decreto n 12.602, de 29 de

abril de 1970, que estabelece sistemtica para a elaborao de documento

normativo do Poder Executivo, e o Decreto n 12.747, de 16 de maio de

1970, que dispe sobre a consolidao da legislao estadual.Consultados os textos constitucionais vigentes nos Estados, verifica-se

que a maioria deles prev a edio de lei complementar que discipline a

tcnica legislativa e, por conseguinte, a consolidao das leis.

Nos Estados que no contm previso de lei complementar relativa

matria, entende-se que a tcnica legislativa deva ser objeto de lei ordinria.

o caso de Minas Gerais, em que j existe proposta de regulao da matria,consubstanciada no Projeto de Lei n 53/1999, de autoria do Deputado

Sebastio Navarro Vieira, o qual, seguindo os parmetros da Lei Comple-

mentar n 95, de 1998, mas adequando a matria, quando necessrio ou con-

veniente, a peculiaridades do processo legislativo estadual, dispe sobre a

elaborao, a alterao e a consolidao das leis do Estado de Minas Gerais.8

O Decreto n 4.176, de 28 de maro de 20029, estabelece normas e dire-

trizes para a elaborao, a redao, a alterao, a consolidao e oencaminha-

mento ao presidente da Repblica de projetos de atos normativos de com-

petncia dos rgos do Poder Executivo Federal, e d outras providncias.

O mencionado decreto revogou o de n 2.954, de 29 de janeiro de 1999,

e os decretos que o alteraram: os de ns 3.495, de 30 de maio de 2000;

3.585, de 5 de setembro de 2000; 3.723, de 10 de janeiro de 2001; e 3.930,

de 19 de setembro de 2001.

Codificao e consolidao

Ao lado da consolidao, que se caracteriza pela coleta, conjugao e siste-

matizao formal das leis em vigor, sem alteraes substanciais, registra-se a

8 MINAS GERAIS. Dirio do Legislativo. Belo Horizonte, 4 mar. 1999, p. 20, col. 1.9 DIRIO OFICIAL DA UNIO. Braslia,1. abr. 2002, Seo 1, p. 1.


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codificao, que consiste na unificao das normas relativas a determinada

matria, com reforma substancialda disciplina at ento existente, inovando no

ordenamento jurdico. 1 0

O cdigo disciplina, de forma inovadora, matrias que se correlacionam,

por pertencerem a uma determinada rea do Direito, e que so organizadas

e sistematizadas segundo critrios preestabelecidos, diversos dos observa-

dos na elaborao de determinados atos que impropriamente se denomi-

nam cdigos.

o que assinala Caio Mrio da Silva Pereira:

A feitura de um Cdigo no apenas a reunio de disposieslegais, relativas a determinado assunto. Exige um trabalho mais

amplo, subordinado a uma tcnica mais apurada. Codificar o

direito coordenar as regras pertinentes s relaes jurdicas de

uma s natureza, criando um corpo de princpios, dotados de

unidadee deduzidos sistematicamente. o que se observa no Cdi-

go Civil, no Cdigo Penal, nos Cdigos de Processo. [...] inexata a expresso para designar a legislao especial sobre guas

ou minas (Cdigo de guas, Cdigo de Minas), para denomi-

nar as regras regulamentares da caa ou da pesca (Cdigo de

Caa, Cdigo de Pesca), para indicar os preceitos especficos

do trnsito de veculos motorizados e o trfego pelas estradas

(Cdigo Nacional do Trnsito). [...] No h cogitar de Cdigo

onde falta esprito de sistema e deduo cientfica e harmnica

de princpios. 1 1

Exatamente em razo de o cdigo no se restringir a um nico assunto,

mas constituir um corpo de princpios, dotados de unidade e deduzidos

10 PAGANO, R. Notas sobre as formas de simplificao e de reorganizao da legislao emalguns pases europeus. Revista Legislao, n. 18, 1997. Disponvel em: http://

www.planal to.gov.br/ccivil_03/Consol idao/Rel_2.htm.11 PEREIRA, C. M. da S. Instituies de Direito Civil. Rio de Janeiro: Forense, 1991, v. 1, p. 58.


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sistematicamente, a Constituio Federal veda, no 4 do art. 64, que ao

projeto a ele relativo seja atribuda tramitao em regime de urgncia.

Segundo o princpio consignado no inciso I do art. 7 da Lei Complemen-

tar n 95, excetuadas as codificaes, cada lei tratar de um nico objeto.

O citado princpio no desatendido no procedimento de consolidao

pelas seguintes razes: a) cada projeto de lei de consolidao visa integrar,

num nico diploma legal, todas as leis pertinentes mesma matria; b) a con-

solidao da legislao federal, constituda, como resultado do mencionado

procedimento, pela reunio de todas as leis federais em codificaes e con-

solidaes, integradas por volumes contendo matrias conexas ou afins,no estar adstrita a um nico objeto, pois, semelhana dos cdigos, as

consolidaes, por sua prpria natureza, no se limitam ao tratamento indi-

vidualizado ou especial de determinado assunto ou setor de atividade.

A modalidade de consolidao de que trata a Lei Complementar n 95,

de 1998, com a redao dada pela Lei Complementar n 107, de 2001, no

envolve alterao de mrito, obedecendo, portanto, a procedimento distin-to do aplicvel codificao.

Alteraes admissveis no procedimento de consolidao

A meno possibilidade de novas divises no texto legal base remete-

nos aos princpios da prpria Lei Complementar n 95 a respeito da articu-

lao dos textos legais e obteno de ordem lgica na sua redao, consi-

derado o artigo como unidade bsica e, portanto, como o ponto de partida

de qualquer diviso ou agrupamento de que se utilize o legislador.

Em geral, nos textos de maior extenso e complexidade, como o caso

dos textos consolidados ou codificados, a necessidade de sistematizao

exige, conforme o caso, que os artigos se agrupem em sees, que podem

subdividir-se em subsees; as sees, em captulos; estes, em ttulos; estes,


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em livros; estes, ainda, em partes (parte geral e parte especial, ou de uso

menos freqente parte primeira, parte segunda, etc.).

Deve-se observar que, conforme necessrio, a identificao de qualquer

dos agrupamentos citados pode ser seguida da denominao disposies pre-

liminares, disposies gerais, disposies finaisou disposies transitrias.

Assinala Gilmar Ferreira Mendes:

Embora o legislador disponha de uma margem relativamente

ampla de discricionariedade para eleger os critrios de sistemati-

zao da lei, no pode subsistir dvida de que esses critrios de-

vem guardar adequao com a matria regulada. [...] A natureza eas peculiaridades de cada disciplina jurdica tm influncia decisi-

va sobre o modelo de sistematizao a ser adotado [...]1 2

O procedimento de consolidao admite diferente colocao e numera-

o dos dispositivos consolidados, diversamente do que se verifica no pro-

cedimento de alterao das leis quanto numerao de artigo e de unidades

superiores a este, dado o disposto no art. 12, III, b, da Lei Complemen-tar n 95, com a redao dada pela Lei Complementar n 107:

Art. 12. ...

III [...]

b) vedada, mesmo quando recomendvel, qualquer renumerao

de artigos e de unidades superiores ao artigo, referidas no inciso

V do art. 10, devendo ser utilizado o mesmo nmero do artigoou unidade imediatamente anterior, seguido de letras maisculas,

em ordem alfabtica, tantas quantas forem suficientes para identi-

ficar os acrscimos.

A prpria natureza do procedimento consolidatrio justifica a fuso de

disposies repetitivas ou de valor normativo idntico, a atualizao de ter-

12 MENDES, G. F. Questes fundamentais de tcnica legislativa. Cadernos de DireitoCons-titucional e Cincia Poltica, v. 1, n. 2, p. 36-52, jan./mar. 1993, p. 41-42.


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mos, de expresses e de valores monetrios, a eliminao de ambigidades

decorrentes do mau uso do vernculo, a homogeneizao terminolgica

do texto, a supresso de dispositivos declarados inconstitucionais pelo Su-

premo Tribunal Federal, ou no recepcionados pela Constituio Federal, ea declarao expressa de revogao de dispositivos implicitamente revoga-

dos por leis posteriores.

As alteraes que visem eliminao de ambigidades e atualizao e

homogeneizao terminolgicas do texto dizem respeito redao das dispo-

sies normativas, na qual devem ser atendidas as exigncias de clareza e preci-

so, segundo as normas estabelecidas no art. 11 da Lei Complementar n 95.A propsito das mencionadas exigncias, lembra-se, a ttulo de ilustra-

o, proposta de alterao, acompanhada de justificativa, formulada por

Rui Barbosa, no Parecer sobre a Redao do Cdigo Civil, quanto reda-

o do inciso II do dispositivo identificado como art. 264:

Art. 264. Ter-se- por no escrita a conveno ou a clusula:

...II. Que contrarie qualquer disposio deste Cdigo, rigorosamente

obrigatria.

Foi a seguinte a redao proposta pelo notvel jurista para o inciso II:

Que contravenha disposio absoluta da lei.

A justificativa apresentada foi a seguinte:

1 Rigorosamente obrigatria. Toda lei rigorosamente obrigatria, ou noser lei. [...] No sei, pois, onde se foi buscar a distino, implcita no

texto deste artigo, entre leis rigorosamente e leis no rigorosamente

obrigatrias. Todas, sendo leis, obrigaro, e com o mesmo rigor.

No importa que, a par das leis imperativas, haja as leis permissivas.

A distino entre umas e outras puramente exterior, verbal. [...]1 3

13 BARBOSA, R. Parecer sobre a redao do Cdigo Civil. Rio de Janeiro: Ministrio daEducao e Sade, 1949, v. 29, t. 1, p. 121.


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No h melhor ilustrao do que representa, no texto legal, o uso inade-

quado ou desnecessrio de termos ou expresses. Segundo prescreve a Lei

Complementar n 95, como norma para obteno de clareza, deve-se evi-

tar o uso de adjetivao dispensvel. O mesmo deve ser dito quanto aoemprego de advrbios inteis.

H casos em que a prpria natureza da matria exige adjetivao. No

Cdigo Penal, por exemplo, nas expresses motivo ftil, motivo torpe, violenta

emoo, identificadoras de circunstncias que definem o crime como qualifi-

cado ou como privilegiado, os adjetivos ftil, torpe e violenta so

indispensveis. preciso saber distinguir, pois, as situaes em que a palavra dispensvel

das que a exigem para complementao ou integrao do sentido do texto.

Fundamentao da supresso ou da revogao de dispositivos

A disposio do 3 do art. 13 da Lei Complementar n 95, reproduzidano 1 do art. 27 do Decreto n 4.176, de 2002, exige que sejam expressa

e fundadamente justificadas, com indicao precisa das fontes de informa-

o que lhes serviram de base:

a) a supresso de dispositivos declarados inconstitucionais pelo Supremo

Tribunal Federal;

b) a indicao [termo substitudo no Decreto n 4.176, de 2002, por su-presso] de dispositivos no recepcionados pela Constituio em vigor;

c) a declarao expressa de revogao de dispositivos implicitamente

revogados por leis posteriores.

A declarao expressa de revogao de dispositivos de leis temporrias

cuja vigncia tenha expirado providncia prevista apenas no decreto, sen-

do, portanto, s por este includa entre as providncias a serem expressa-mente fundamentadas.


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O art. 48 do decreto discrimina as espcies de dispositivos ou os atos a

serem indicados na justificao bsica das alteraes efetuadas:

a) o dispositivo da lei posterior que revogou expressamente a lei anterior;

b) o dispositivo da lei posterior que estaria em conflito com a lei anterior,

revogando-a implicitamente;

c) o dispositivo da Constituio em vigor que estaria em conflito com a

lei anterior, revogando-a implicitamente;

d) a deciso do Supremo Tribunal Federal que declarou a

inconstitucionalidade ou a revogao de dispositivo de lei;

e) a resoluo do Senado Federal que suspendeu a execuo de lei naforma do art. 52, X, da Constituio;

f) as medidas provisrias ainda no convertidas que tratam da matria

consolidada.

Verifica-se que, em princpio, a consolidao consiste na reunio de leis

em texto nico a matriz de consolidao , sem alterao de mrito.

Isso no significa, no entanto, que, no decorrer do trabalho de consolida-o, deixe de ocorrer dvida quanto a envolver ou no exame de mrito na

modificao de determinados termos ou expresses constantes de disposi-

tivos legais, pois no rara a ocorrncia de situaes em que alteraes

efetuadas no texto com o objetivo nico de correo de forma impliquem

mudana de contedo.

No que se refere admissibilidade de supresso, do texto consolidado,de dispositivos no recepcionados pela Constituio, ou de revogao ex-

pressa de dispositivos tacitamente revogados, deve-se considerar a eventu-

alidade de a questo no ser passvel de soluo no mbito poltico-legislativo,

mas demandar pronunciamento judicial, por requerer exame jurdico de

maior complexidade ou profundidade.

Assim, somente quando a questo no ensejar dvida ou polmica, mas

se tiver como certo, sem maior indagao, que determinada disposio le-


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gal no foi recepcionada pela Constituio ou foi tacitamente revogada por

legislao posterior, poder o consolidador proceder sua supresso, fun-

damentando a providncia adotada.

Continuidade normativa das disposies consolidadas

Extrai-se da exposio de motivos que acompanha o projeto de lei com-

plementar, de iniciativa do presidente da Repblica, do qual resultou a Lei

Complementar n 107, de 2001, que veio a alterar a Lei Complementar n

95, de 1998:

[...]

Adota-se, a esse respeito, a orientao que o Supremo Tribunal

Federal traou para a questo da continuidade normativa em

matria de medidas provisrias, segundo a qual a reedio de

medida provisria que no tenha sido apreciada ainda pelo Con-

gresso no importa em soluo de continuidade dos comandos

normativos albergados pela medida (cfr. ADIn 691 TO, Rel.Min. Seplveda Pertence, inDJU de 19/6/92). Assim, no have-

ria novao normativa com a integrao das leis consolidadas no

novo diploma aglutinador dos demais.

Na perspectiva estritamente tcnico-jurdica, inexiste bice algum

ao reconhecimento da continuidade normativa de dispositivos

consolidados. Com efeito, proposio corrente da modernadoutrina constitucional a ausncia de uma identidade entre texto

(disposio literal de lei) e norma (sentido ou significado da dis-

posio em que se veicula o comando ou a vontade legislativa)

(cfr. Canotilho, op. cit. pp. 211 e s.). Nesse sentido, o enunciado

literal de determinada disposio somente aps a mediao da

interpretao alcana a condio de norma jurdica e pode vir a

ser aplicado na deciso de um caso concreto. Com isso, o cum-


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primento da imposio constitucional de consolidao das leis

deve ater-se preservao de seu contedo normativo e no

antes reproduo literal de seu complexo lexical ou proposicional.

Uma vez preservada essa esfera de normatividade por meio daconsolidao das normas vigentes (mantendo-se a eficcia da nor-

ma e suprimindo apenas a vigncia de seus enunciados literais), o

reconhecimento de sua continuidade normativa traduz-se em im-

posio decorrente do pargrafo nico do art. 59 da Constitui-

o Federal. [...]1 4

Observa-se que, com a nova redao dada ao artigo que normatiza aConsolidao da Legislao Federal, a matria passou a ter tratamento mais

adequado e abrangente, uma vez que a Lei Complementar n 95, de 1998,

apenas previa critrios, prazos e procedimentos para a efetivao da consoli-

dao, no mencionando as alteraes admitidas nos projetos de lei de con-

solidao. Essas foram previstas, inicialmente, no Decreto n 2.954, de 1999

que se antecipou, nesse caso, prpria lei para s depois serem relacionadas

na Lei Complementar n 107, de 2001, e finalmente, no Decreto n 4.176, de

2002, este revogando o anterior e especificando os novos procedimentos

aplicveis consolidao e reviso de atos normativos do Poder Executivo.

Procedimentos de consolidao

O art. 14 da Lei Complementar n 95 prev os seguintes procedimentos

de consolidao:

a) o Poder Executivo ou o Poder Legislativo proceder ao levantamento

da legislao federal em vigor e formular projeto de lei de consolidao

de normas que tratem da mesma matria ou de assuntos a ela vinculados,

com a indicao precisa dos diplomas legais expressa ou implicitamente

revogados;

14 DIRIO DO SENADO FEDERAL. Braslia, 15 ago. 2000, p. 16.861-16.862.


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b) a apreciao dos projetos de lei de consolidao pelo Poder Legislativo

ser feita na forma do Regimento Interno de cada uma de suas Casas, em

procedimento simplificado, visando dar celeridade aos trabalhos.

A alnea b, supracitada, atribuiu ao Regimento Interno de cada umadas Casas do Congresso a definio do processo legislativo a ser observa-

do em relao aos projetos de lei de consolidao, preestabelecendo, no

entanto, a apreciao destes em procedimento simplificado.

A respeito da possibilidade de determinadas matrias continuarem a ser

disciplinadas pelos regimentos internos das Casas Legislativas, no obstante

a crescente constitucionalizao das normas do processo legislativo, obser-va Raul Machado Horta:

A constitucionalizao mais ampla do processo legislativo ape-

nas faz ingressar na hierarquia normativa suprema regras indis-

pensveis eficcia da elaborao legislativa, e que no obteriam

o mesmo efeito na rea regimental, mais sensvel s acomodaes

de natureza poltica. [...]

O Regimento perdeu, em alguns casos, a condio de fonte pri-

mria da norma, mas continua sendo o texto responsvel pelo

desdobramento das normas constitucionais, na sua funo de re-

levante fonte do Direito Parlamentar.1 5

Parece-me adequada a atribuio ao regimento de cada Casa Legislativa,

pela lei complementar citada, da definio da forma a que obedecer o

procedimento simplificado nela previsto, pois, em razo da conveninciada agilizao do trabalho de consolidao e da natureza essencialmente

procedimental das normas a ele pertinentes, afetas dinmica do proces-

so legislativo, no seria apropriado o tratamento da matria na lei com-

plementar regulamentadora do pargrafo nico do art. 59 da Constitui-

o da Repblica.

15 HORTA, R. M. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p. 532.


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Por outro lado, no seria plausvel a adoo de outra via, como a da

delegao legislativa ao Poder Executivo, para a efetivao do procedimen-

to consolidatrio, dada a vedao constitucional de emendas ao projeto de

lei delegada cujo encaminhamento ao Legislativo, para votao nica, fosseprevisto na resoluo concessiva da delegao.

importante assinalar que, alm do presidente da Repblica, tm a inici-

ativa de projetos de lei de consolidao, nos termos do 2 do art. 14 da

Lei Complementar n 95, com a redao dada pela Lei Complementar n

107, a Mesa Diretora do Congresso Nacional, de qualquer de suas Casas e

qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do SenadoFederal ou do Congresso Nacional, o que significa extenso ao caso espec-

fico das leis consolidadas, com algumas excees, da regra geral de iniciati-

va das leis, expressa no art. 61 da Constituio da Repblica.

Formalizao dos projetos de lei de consolidao

Segundo os parmetros que vm sendo observados para a formalizao

dos projetos de lei de consolidao a serem apreciados pelo Poder Legislativofederal, sua apresentao feita em duas verses: uma final, consolidada, e

uma explicativa ou justificada. A primeira contm o texto renumerado e

consolidado em sua redao final; a segunda, preservando a numerao

dos dispositivos da lei bsica, considerada a matriz de consolidao, con-

tm as observaes relativas fundamentao da insero ou da supresso

de dispositivos. O dispositivo final da lei consolidada revoga, de formaexpressa e especfica, todos os dispositivos legais que tenham servido de

base para a consolidao.

A alternativa encontrada para se obter a desejvel celeridade da tramitao

dos projetos de lei de consolidao foi a previso de emendas de redao, para

a correo de possvel erro material, a compatibilizao, a incluso ou a

excluso de dispositivos ou outra alterao destinada a aperfeioamento

formal do texto.


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Quanto a emendas de mrito porventura apresentadas, teriam o tratamento apli-

cvel a projetos de lei independentes, sujeitando-se, portanto, a igual tramitao.

Deve-se observar que, nos termos do 6 do art. 43 do citado decreto,

uma vez constatada a necessidade de alterao de mrito na legislao vi-gente, tal alterao s pode ser promovida mediante o encaminhamento de

projeto de lei especfico e independente do projeto de consolidao.

Segundo prescrio do 3 da Lei Complementar n 95, repetida no art.

28 do Decreto n 4.176, ser tambm admitido projeto de lei de consolida-

o destinado exclusivamente:

a) declarao de revogao de leis e de dispositivos implicitamente

revogados ou cuja eficcia ou validade se encontre completamente prejudi-

cada; ou

b) incluso de dispositivos ou diplomas esparsos em leis preexistentes,

sendo revogadas as disposies assim consolidadas.

Estabelece o art. 32 do Decreto n 4.176 que a consolidao dos decre-

tos ser regida pelas normas contidas nos seus arts. 27 e 28.

A vedao contida no 1 do art. 14 da Lei Complementar n 95 reproduzida no art. 31 do Decreto: No sero objeto de consolidao as

medidas provisrias ainda no convertidas em lei.

O decreto trata, no art. 29, da matriz de consolidao, considerando-a

como a lei geral bsica, qual se integraro os demais atos normativos de

carter extravagante que disponham sobre matrias conexas ou afins quela

disciplinada na matriz, e, no art. 30, veda que leis complementares e leis

ordinrias sejam consolidadas em uma mesma matriz.

O Decreto n 2.954, de 1999, revogado pelo Decreto n 4.176, de 2002,

apontava como justificativa dessa ltima vedao a diversidade de qurum

de aprovao.

conveniente acentuar que, na hiptese de ato recepcionado pela Constituio,

sua identificao formal por exemplo, lei complementar ou, simplesmente, lei

nem sempre coincide com o novo statusjurdico que lhe advm do fenmeno darecepo, e essa circunstncia deve ser considerada pelo consolidador.


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minada. So exemplos de leis dessa natureza as de concesso de penses,

prmios, promoes, etc., ou seja, as que concedem determinado benefcio a

algum. As leis de carter oramentrio so, entre outras, as de concesso de

crditos. So leis de carter temporrio as que tm prazo fixo de vigncia.Considerando-se as leis instituidoras de rgos, por exemplo, observa-se

que, por sua prpria natureza, no devem integrar matrizes de consolida-

o. O que se recomenda, no caso, a meno, feita no artigo inicial do

texto consolidado que verse sobre a estrutura e o funcionamento do rgo,

lei que o instituiu.

No trabalho de consolidao da legislao federal, vislumbrou-se, desdeo incio, em relao s leis de carter particular, a possibilidade de as mat-

rias dessa natureza serem aglutinadas em uma nica lei, que revogaria as

demais, de forma que todas as pessoas e entidades por elas beneficiadas

no perdessem o benefcio recebido.

Estabeleceu-se, por outro lado, no mbito federal, que no seriam pass-

veis de consolidao os tratados e acordos internacionais, ainda que, ratifi-cados pelo Congresso Nacional, passassem a integrar o Direito interno.

Dispositivos de leis temporrias

s alteraes admitidas nos projetos de lei de consolidao, nos termos

do citado art. 13 da Lei Complementar n 95, com a redao dada pela Lei

Complementar n 107, o citado Decreto n 4.176 acrescenta a declaraoexpressa de revogao de dispositivos de leis temporrias cuja vigncia te-

nha expirado (inciso XII do art. 27), prescrevendo que os dispositivos de

leis temporrias ainda em vigor poca da consolidao sero includos na

parte das disposies transitrias ( 2 do art. 27).

Deve-se observar que a lei cujo tempo certo de vigncia se exaure, ou

cujo objetivo se cumpre, no pode receber o tratamento dado lei decarter permanente, ou seja, quela que ter vigor at que outra a modifi-


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que ou revogue, nos termos do art. 2, caput, da Lei de Introduo ao

Cdigo Civil (Decreto-Lei n 4.657, de 4 de setembro de 1942).

Consulta pblica e instituio de comisso de especialistas

digna de registro a previso, contida no art. 50 do Decreto n 4.176, de

consulta pblica, por meio da Rede Mundial de Computadores, e anlise

das sugestes ento recebidas da sociedade, como procedimentos anterio-

res ao encaminhamento da verso final do projeto de consolidao ao

Congresso Nacional.

Destaca-se, ainda, a possibilidade, prevista no art. 44 do Decreto n 4.176,de instituio de comisso de especialistas, escolhidos entre juristas de not-

vel conhecimento sobre determinada rea, para elaborar projetos de con-

solidao em matrias que exijam maior nvel de especializao.

Concluso

O minucioso tratamento dado pela legislao federal vigente consoli-

dao das leis e de outros atos normativos, e a experincia oferecida, nessecampo, pelo Direito comparado podero servir de parmetro e diretriz

para o procedimento de consolidao das leis do Estado de Minas Gerais e

certamente havero de contribuir para que os textos legais produzidos no Pas

tenham a clareza, a preciso e a objetividade necessrias, permitindo aos rgos

incumbidos dessa atividade ao mesmo tempo sistematizadora, racionalizadora

e democratizadora o cumprimento de uma exigncia do prprio Estado De-mocrtico de Direito, no qual, segundo adverte Norberto Bobbio, nada pode

permanecer confinado no espao do mistrio, pois ao cidado deve ser asse-

gurada a possibilidade de colocar os prprios olhos nos negcios que lhe

dizem respeito e de deixar o mnimo espao ao poder invisvel1 6.

16 BOBBIO, N. O futuro da democracia;uma defesa das regras do jogo. Rio de Janeiro: Paze Terra, 1986, p. 84-88.


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