UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

FACULDADE DE DIREITO

!!!!!!!!!

DIREITO DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS

!!

IGOR DA SILVA

!Organização das Nações Unidas: Tutela Internacional e

Reativação do Conselho de Tutela

!!

Rio de Janeiro

2013

Organização das Nações Unidas: Tutela Internacional e Reativação do Conselho de Tutela

!Igor Lima da Silva  1

!Sumário: 1. Introdução. 2. Histórico; 3. Tutela Internacional. 4. Administração Territorial Internacional 5. Prospecto. 6. Conclusão. 7. Referências bibliográficas.

Resumo: O presente artigo tem como escopo a breve análise do poder de ocupação e dos Sistema de Administração Territorial Internacional, Ocupação e Tutela, enfatizando a maneira que os diferentes sistemas se legitimaram legalmente. Para por fim cogitar uma alternativa prática tanto ao problema de reativação do Conse lho de Tute la quan to ao parad igma da responsabilização internacional.

!Abstract: This article’s purpose is to briefly analise the occupation powers and the International Territorial Administration, Occupation and Trusteeship, emphasising the different ways in which those systems legally legitimated. Finally, presents an practical alternative to problem of reactivation of the Trusteeship Council but also to the paradigm of international accountability.

!

¹ Bacharelando em direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. E-mail: limaigorr@live.com.

1. Introdução

“Nenhum Estado Independente, Pequeno ou Grande, Deverá Ser Posto sob o

Domínio de Outro Estado por Herança, Troca, Compra, ou Doação” (KANT,

Immanuel. Paz Perpétua, 1795. p. 1).  2

Excerto compõe o artigo filosófico Paz Perpétua, no qual Kant propõe um

programa para a paz. Nos artigos preliminares ele apresenta este trecho como segunda

etapa ao programa, que teria como fundamento um direito cosmopolítico, sob as

condições de uma hospitalidade universal. Nesta etapa é exposto o Estado como uma

sociedade de homens na qual ninguém mais possui o direito de comandar ou demandar,

que não seja o próprio Estado. “Um baú com suas próprias raízes”, que se incorporado

a outro estado como um simples anexo, destrói sua existência na sua moral, reduzindo-o

a coisa  . 3

Com a essência na teoria do contrato original, este conceito é um dos embriões da

ocupação territorial internacional. Uma das bases para a legitimação dos sistemas de

administração estrangeira. O conceito, contudo, foi deparado com questões basilares da

condição social do homem. De modo que até hoje persiste a dificuldade em se garantir a

observância dos direitos dos povos nativos.

² “No Independent States, Large or Small, Shall Come under the Dominion of Another State by Inheritance, Exchange, Purchase, or Donation. !A state is not, like the ground which it occupies, a piece of property (patrimonium). It is a society of men whom no one else has any right to command or to dispose except the state itself. It is a trunk with its own roots. But to incorporate it into another state, like a graft, is to destroy its existence as a moral person, reducing it to a thing; such incorporation thus contradicts the idea of the original contract without which no right over a people can be conceived.

Everyone knows to what dangers Europe, the only part of the world where this manner of acquisition is known, has been brought, even down to the most recent times, by the presumption that states could espouse one another; it is in part a new kind of industry for gaining ascendancy by means of family alliances and without expenditure of forces, and in part a way of extending one's domain. Also the hiring-out of troops by one state to another, so that they can be used against an enemy not common to both, is to be counted under this principle; for in this manner the subjects, as though they were things to be manipulated at pleasure, are used and also used up” (KANT, Immanuel. Perpetual Peace, 1795. p. 1).

# Fato que seria corroborado, segundo o teórico, pela sua a ideia do Contrato Original. Os indivíduos 3

concordam de forma unívoca e respeitam uns aos outros mediante um contrato original, predizendo que a liberdade de todos deverá ser preservada dentro do estado civil. O contrato seria ato pelo qual um povo se constitui num Estado (KANT. Metaphysics of Morals). !É exposto ainda a situação da Europa à época que o artigo fora escrito. Aliança entre famílias era o principal meio de aquisição de territórios sem uso da força, para Kant, um novo tipo de indústria de ganho de ascendência, sob a presunção de que um estado poderia esposar o outro. Havia também o aluguel de tropas de um estado pelo outro para que fosse usado contra um inimigo comum entre os dois estados. Afirmando a recorrente manipulação dos sujeitos ocasionalmente envolvidos nos conflitos.

Como seria possível mesmo com todos os recursos legais concebidos até o

momento, estabelecer por fim um modelo definitivamente humanitário e legítimo,

avesso a controvérsias? Haja vista a presença dos meios legais, que necessitam ser

reunidos em um modelo unitário, o quão politicamente possível seria a reformulação da

estrutura do Conselho de Tutela da ONU?

Faz-se necessária uma análise contextual e ampla de como se deram os meios de

ocupação estrangeira nas diferentes épocas, com o objetivo de tornar claro que ainda

persistem os antigos vícios de domínio entre nações. De que apesar da evolução

alcançada, as brechas são utilizadas para que as velhas práticas se perpetuem.

!2. Histórico

!No bojo da ideia de um contrato original, a “paz perpétua” de Kant está

intrinsecamente ligada ao desenvolvimento da ideia de tutela, primeiramente pensada

pelo conservador britânico Edmund Burke  . Como influenciador direto no 4

desenvolvimento do sistema de mandatos, afirmava a necessidade de que territórios

precisavam estar sob um modelo de tutela. Em um conceito de missão civilizatória, sua

tese foi conveniente ao imperialismo britânico. E com a popularização deste

pensamento entre as discussões da época, outras nações começaram a adotar políticas

nesse sentido.

No início do século 20, com o fim da Primeira Guerra, o conceito foi incorporado

a roupagem de um órgão internacional regulador de relações entre nações. A Liga das

Nações surgiu como objeto garantidor da paz. Assim mesmo, a questão da

responsabilidade sobre as antigas colônias não poderiam ficar de fora. Entretanto ainda

permeava a noção de equilíbrio de poderes entre as nações na resolução de conflitos, e a

independência futura de territórios sob um regime de tutela não foi abordada, neste

primeiro momento.

# Sacred trust e civilisation mission de Edmund Burke.4

O Sistema de Mandatos, estabelecido no artigo 22 da Convenção da Liga das

Nações, de 28 de junho de 1919  , criou um status legal à territórios sob a administração 5

de outro país. A maioria destes territórios eram previamente controlados pelo Império

Otomano e pela Alemanha Imperial. Seguiu-se a remoção formal da soberania do estado

que previamente controlava o território e a transferidos os poderes mandatários para

algum dos membros Aliados. Os mandatos dividiam-se em tipos, eram estes

classificados segundo seu antigo controlador e suas condições de controle.

Os mandatos de classe A, controlados pelo antigo império Otomano, que, tendo

conquistado um estágio de desenvolvimento, no qual sua existência como nação

independente poderia ser provisoriamente reconhecida, permaneceriam no auxílio

Mandatário até que fosse possível a completa auto-suficiência. Os de classe B

demandariam um controle maior do poder administrativo, com o objetivo principal de

garantir as liberdades dos habitantes. Os de classe C eram territórios previamente

controlados pelo império Alemão, que seriam administrados com certas restrições.

Após a fundação da Organização das Nações Unidas e dissolução da Liga das

Nações, todos os mandatos (menos a África Sudoeste  ) permaneceram sob um regime 6

mandatário, tornando-se territórios tutelados. E com exceção do Japão  , as nações 7

mandatárias preservaram seus poderes como administradores dos territórios tutelados.

Com a intenção de desmantelar os antigos impérios europeus, URSS e EUA

trabalharam em conjunto para tal, de maneira que a questão dos territórios fosse tratada

com cautela. Mostrou-se necessário criar um categoria legalmente mais sofisticada para

a natureza dos territórios. À preparar as condições para suas independências e fim do

poder colonial das nações europeias. Assim, através das discussões, a ideia de

“tutelage” se expandiu com o princípio de responsabilização internacional  . 8

Estabelecendo posteriormente o Sistema Internacional de Tutela.

# Article 22 of the Peace Treaty of Versailles.5

# África do Sul propôs o anexo da África Sudoeste, ao invés de transforma-la em território tutelado. A 6

proposta fora rejeitada pela Assembleia Geral. A Corte Internacional de Justiça determinou que a África do Sul continuasse com suas obrigações sobre o território, até a conquista de sua independência em 1990 como Namibia, depois de um intenso conflito contra o regime apartheid.

# Depois da derrota do Japão na Segunda Guerra Mundial, o mandato em seu poder foi transferido para a 7

administração dos Estados Unidos.

# International Accountability.8

3. Tutela Internacional

!Após os anos de ocupação, descontentamento interno, o trauma da guerra minou o

cenário colonialista. Não havia mais fôlego político nos países para a manutenção do

sistema de colônias. O avanço legal interno tornava cada vez mais complexa a

abordagem no controle de povos estrangeiros. E com a invencibilidade europeia posta

em xeque, cresciam as expectativas das populações nas colônias.

Em 1943, o Partido do Trabalhista Britânico dirigiu um discurso dotado de uma

nova política colonial. O discurso afirmou a aceitação do princípio da supervisão e

responsabilização internacional. Essencial até que se consolidasse a questão, a tutela foi

ultimamente abordada na Conferência de São Francisco, 1945. Nos moldes do sistema

de mandatos, o sistema de tutela internacional buscava a compreensão entre diferentes

interesses, inserindo as colônias em um status mais complexo do que no modelo prévio.

Então criado, o Conselho de Tutela  surge como órgão principal da Organização 9

das Nações Unidas. Assinalado no artigo 7º e chancelado nos Capítulos XII e XIII, da

Carta das Nações Unidas, tem como objetivos promover o desenvolvimento político,

econômico, social e educacional, juntamente com o avanço em direção a uma

autonomia e independência governamental dos habitantes de territórios sob o regime de

tutela internacional. Não é possível, desta maneira desvencilhar o respectivo órgão dos

princípios que norteiam a Carta da ONU.

Neste sentido o poder de representação no Conselho foi dividido entre membros

administradores e não-administradores de territórios. Visto que o pensamento comum

era de que um representante governamental exerceria esta função com mais eficiência

do que um membro privado, tal como ocorria no sistema de mandatos.

Em 1994, o Palau, último território sob este regime, votou e favor do Tratado de

Livre Associação aos Estados Unidos. O tratado estipulou o termino do acordo de tutela

e tornou a nação independente e membro das Nações Unidas. O órgão encerrou então

suas atividades, afirmando seus membros terem completado o objetivo para qual fora

criado.

# United Nations Trusteeship Council.9

4. Administração Territorial Internacional

!Ralph Wild retoma em seu trabalho  a discussão de soberania e tutela com este 10

novo modelo de ocupação. Ele menciona o costume anterior a Primeira Guerra, de

ocupação seguida de um término de um conflito; ou simplesmente por um interesse e

acordo entre os territórios, onde o uso da força não era necessariamente utilizado. No

processo de avanço a uma paz internacional, enquanto se discutia a transição de

modelos, surge a questão da imposição de uma soberania sobre a outra.

As guerras mundiais, portanto, forneceram espaço para que houvesse de fato um

movimento em direção a independência governamental e aquisição  legítima da 11

soberania pelos territórios até então “não-civilizados”  . Nesse sentido que é criado o 12

sistema de mandatos que, como uma remanescente ideia de manutenção do controle,

transformou o meio de atuar, remodelando a tutela colonial. Foi uma maneira de atribuir

valor legal as ocupações sob regime de mandatos, o qual não conjecturava o término do

controle exercido. Via-se explícita a resistência das nações coloniais em dispor de seus

territórios estrangeiros.

A obsessão por evitar novos conflitos, porém, gerou um outro contexto: de

direitos humanos. O controle como tutela internacional passa a ser norteado por uma

humanização (para o cuidado e melhoramento  ) objetivando auto-governo do território. 13

A intenção era de finalmente terminar com modelo domínio colonial até o momento

persistente. Por isto o Conselho, para o que foi criado, para a eliminação do domínio

colonial, aparentemente teria completado sua finalidade, com a independência do último

território sob tutela.

# (WILD, From Trusteeship to Self-Determination and Back again: The Role of the Hague Regulations in 10

the Evolution of International Trusteeship, and the Framework of Rights and Duties of Occupying Powers. 2009)

# Põe em debate o conceito de soberania, se seria um estado inerente ou de aquisição prática.11

# Sacred trust e civilisation mission de Edmund Burke.12

# (WILD, Ralph. 2009. p 103)13

Embora, o que sucedeu foi a utilização de um novo tipo de ocupação, perpetuando

antigos costumes, no qual a responsabilização internacional não faz parte de seu

regulamento. Permitindo que este ocorra à maneira mais conveniente ao ocupante.

Aparece então a questão: “Até onde o conceito de ocupação se expandiria”. Ele

afirma que o conceito clássico de ocupação é claramente limitado e, assim, inapropriado

ao modelo de ATI, o novo tipo de ocupação. Contudo, seria a ocupação em sentido

amplo, como um controle de um território exercido por entidades externas, a conexão

entre a ocupação colonial, a tutela e ATI. Ele concorda ser um conceito no qual todas

carregam em seu cerne a ideia de atores alienígenas os quais ditam exercer controle

administrativo ostensivo em função da população do respectivo território. O que

tornaria comparável categoria de administrações externas, segundo seus poderes de

ocupação não muito diversos. Altamente danosos no que tange a usurpação da soberania

do território.

Não bastasse a soberania ser, de algum modo, deposta pelo modelo de ATI, como

é possível garantir a legitimidade do poder exercido nestes territórios; que sejam

respeitados os direitos e liberdades dos habitantes? E se há legislação correta a aplicar,

seria a do território, do ocupante ou mesmo os direitos humanos?

Na hipótese de ocupação em um território que possui um direito, que seja menos

“desenvolvido”, não foi definido qual legislação deve ser aplicada. Deixando o

ocupante livre para regulamentar a administração do território. Sem esquecer que a

construção da ideia de direitos inerentes ao homem é originalmente ocidental, surge o

problema, o qual põe em dúvida a aplicabilidade, ou não, dos direitos humanos em

conflitos armados. Supostamente estes direitos entrariam em contradição com

momentos de conflitos armados. Revelam-se estes direitos, porém, como garantidores

de uma legalidade dupla, de prevenção contra consequências que advém de um controle

externo. A contradição é uma má ou conveniente interpretação, com objetivo de afastar

os meios de responsabilização  . 14

# International accountability.14

As tutelas ATI perdem legitimidade quando não utilizam meio responsabilização

internacional, nem mecanismo de revisão local. A exemplo da UNMIK  em Kosovo, 15

que se utilizou de determinadas práticas de detenção de indivíduos, sem que os atos

tivessem a legitimidade revista. Ou seja, se a ONU age como governo, ela deveria estar

também sujeita ao sistema de freios e contrapesos  como qualquer outro governo. Do 16

contrário estas tutelas não se diferenciam tanto do modelo de colônia.A

responsabilização deve, portanto, estar presente para que não ocorra, por exemplo,

corrupção ou má administração, ou inclusive abuso contra os direitos humanos.

O que torna coerente o fato de que não há como os direitos humanos serem

afastados neste tipo de ocupação. A ONU como promotora dos direitos humanos não

poderia agir violando esses direitos ou sem garanti-los efetivamente. Enquanto

continuarem sendo utilizados instrumentos para sanar as consequências desses atos

ocupação exterior, ao invés de se estabelecer um mecanismo que as evite, haverá a

necessidade de reativação do Conselho. A demanda ocorre mesmo que estes argumentos

não forneçam apoio suficiente para a reutilização do modelo de tutela. Um modelo que

se caracteriza por ser mais humanitário do que os mandatos ATI, já que a

responsabilização é parte do regime de tutela.

Neste raciocínio, como as tutelas prevêem a administração exterior para um

desenvolvimento, existe terreno para sua reutilização, visto que a maioria dos territórios

ocupados necessitam de auxílio ao desenvolvimento, até que se tornem auto-suficientes.

Entretanto o pensamento abre porta para discussão sobre a auto-determinação de um

povo. Crucial em termos de legitimidade da tutela em si. Ao mesmo tempo que o poder

administrador deve zelar por ela, este deve trabalhar de modo que ela não estanque o

desenvolvimento do território.

São muitos os desafios para eliminar a ambição pela ocupação territorial. Assim,

diante destes empecilhos normativos e fáticos, a aplicação de uma responsabilização

internacional poderia ser garantida, em último caso, através presença de direitos

humanos, simplesmente, como parte do regime de ocupação. A recusa de observância

# A Missão de Administração Interina das Nações Unidas no Kosovo (United Nations Interim 15

Administration Mission in Kosovo ou UNMIK).

# Checks and balances.16

destes direitos dificilmente se sustenta nas ocupações que ainda ocorrem, apesar de as

nações os aderirem formalmente.

A ideia da auto-determinação a qual modernamente se revela a força motriz em

direção a eliminação do controle externo, permanece, pois, forte como conceito, nas

situações em que foi permitida ocupação. Mais do que isto, é preciso ir além do

paradigma de auto-determinação do povo e aplicabilidade da legislação ou direito

adequado. Tornar efetivo o respeito a vida.

!5. Prospecto

!a. Dos Direitos Humanos e Responsabilização Internacional

!Ralph Wild depreende árduo esforço em estabelecer os parâmetros de ocupação

até então utilizados, na investida em favor da tese de manutenção do Conselho como

órgão com definitiva e legítima autoridade de gerenciamento das ocupações territoriais.

Os argumentos defendidos por regimes que rejeitam adotar mecanismos de

responsabilização, são incoerentes em relação aos princípios dos direitos humanos que

delineiam a ONU. Isto posto, não há como afastar esses direitos sob uma justificativa de

exceção ou impossibilidade de aplicação. São por definição essenciais a condição

humana; são universais, inalienáveis e irrevogáveis. O interesse de uma nação sobre um

território nunca será maior do que os direitos dos habitantes do território. Haja vista que

são os mesmos direitos dos habitantes da nação estrangeira. Violar os direitos da

população do território em benefício da população estrangeira não possui defesa

razoável. Pois a própria violação é, por completa, indefensável.

No momento que este ponto ultrapassa a controvérsia é possível afirmar que todo

tipo de ocupação seria tomado de algum tipo de fiscalização e revisão, em prol da sua

total eliminação após concluído seu objetivo. O conceito de direitos humanos é tão

amplo que engloba qualquer tipo de medida, não apenas as gerenciadoras, como

também as certificadoras da eficiência da ocupação. Como as instituições empregadas

no regime da ocupação.

Seriam os direitos humanos, não somente esses, bastiões que pesariam a favor da

reformulação do Conselho. Prerrogativa corroborada no visível movimento de domínio

colonial com roupagem contemporânea, em curso. No qual teses doutrinárias estariam

sendo utilizadas para que as relações de ocupação ocorram sem uma interferência

prejudicial aos interesses do ocupante.

!c. Desenvolvimento do território como meta

!O debate da doutrina com alvo na questão da auto-determinação de um povo,

retarda o avanço para a auto-suficiência do território. Visto que a nação que administra

se mantém “cautelosa” em todos os aspectos de interferência na economia local, que

não sejam aqueles de original interesse.

Observando a amplitude dos direitos humanos, é factível defender, com

argumentos nestes, uma reorganização na estrutura de tutela da ONU. De maneira que,

juntamente com o Conselho, agissem os outros órgão técnicos e competentes em

coordenação com a administração do territorial estrangeira. Logo, seria possível sob o

véu de garantir o desenvolvimento de áreas ocupadas, considerando o regimento por

direitos humanos, aplicar o modelo a pelo menos alguns dos territórios atualmente sob

controle externo. Sem que a questão da soberania seja posta em xeque, em razão destes

direitos respeitarem as liberdades dos indivíduos. Não haveria contradição.

Porém seria necessária a elaboração de um sistema completo e sem lacunas legais.

O modelo precisaria ser claro quanto a escolha e necessidade da ocupação, para que não

incorresse na conjuntura de ocupação imposta contra a vontade maior do povo local. A

força apenas poderia ser utilizada em defesa da vida (contra ataques externos, ou

segurança dos habitantes) e nunca como força repressiva. Esta nova abordagem

transporia o conceito inicial da tutela. Seria possível, nesse sentido, incluir territórios

com campos de refugiados, por exemplo, ao novo sistema. O Conselho ficaria

responsável pela averiguação do trabalho do representante administrativo em conjunto

com os órgãos da ONU atuantes. A nação responsável seria mero agente a serviço dos

interesses das Nações Unidas. Diga-se, os interesses de todos.

!c. O Conselho de Tutela

!O órgão teria retomada sua importância originária com o preenchimento de suas

funções. Pois o que se observa é a atuação esparsa da organização, no que compõe os

objetivos da ONU. As diversas agências e organismos, de ação técnica (para refugiados,

para saúde, para educação, etc.), atuam primariamente independentes umas das outras. A

coordenação mais direta por um conselho já existente, mas atualmente sem função a

exercer, forneceria a eficácia necessária ao trabalho da organização, de seus órgãos e de

suas agências, consequentemente ao trabalho do próprio conselho.

Se o governo administrador funciona como um governo propriamente, com a

demanda por um sistema de freios e contrapesos, é coerente admitir que os órgãos

especializados presentes nos territórios operem como secretarias do poder

administrador. O território não pode ser mera extensão de poder e interesse da nação

que administra. Se não ocorre o empenho em reestruturar as instituições do território,

que seja a ONU responsável pela tarefa de operar e fiscalizar e à nação confiada a tutela

o dever de guarnecer o programa.

!6. Conclusão

!Essa reformulação muniria o Conselho de discussões para alternativas econômicas

com o objetivo de desenvolvimento da população. Pelo fato de representantes

administradores necessitarem pensar em estratégias baratas de implantação das

instituições que garantiriam o avanço social nos territórios. Os debates não mais

ficariam relegados a implantação ou adesão individual, ou a conferências anuais. O

exercício de busca de solução seria constante e tangível a todos os membros das Nações

Unidas, através desse novo Conselho de Tutela. O qual traz na sua formulação o

equilíbrio das forças, e o poder direto compartilhado por também membros não-

administradores em questões levadas ao órgão.

É uma questão prática que, todavia, encontra resistência política. Pois mesmo com

o aproveitamento de instituições já existentes, havendo somente a necessidade de

reformulá-las, seria forçosa a revisão da Carta. Trazendo ao debate todas as questões

que se mostram anacrônicas aos princípios da ONU e conjuntura social contemporânea

dos países, internamente e em suas relações internacionais.

!7. Referências bibliográficas

!i. Legal

!Charter of the United Nations, 1945. Disponível em: http://www.un.org/en/

documents/charter/

!Covenant of the League of Nations , 1919. Disponível em: http:/ /

www.firstworldwar.com/source/leagueofnations.htm

!ii. Artigos e Livros

!KANT, Immanuel. Metaphysics of Morals, 1797.

!KANT, Immanuel. Perpetual Peace: A Philosophical Sketch, 1975.

!

PARKER, Tom. The Ultimate Intervention: Revitalising the UN Trusteeship

Council for the 21st Century, 2003. Disponível em: http://www.bi.no/cccFiles/

CEAS-Files/03-03The_Ultimate_Intervention.pdf

!WILD, Ralph. From Trusteeship to Self-Determination and Back again: The Role

of the Hague Regulations in the Evolution of International Trusteeship, and the

Framework of Rights and Duties of Occupying Powers, 2009.

!