Concessões Florestais e Exploração Madeireira no Brasil

Concessões Florestaise Exploração Madeireira no Brasil

Condicionantespara a Sustentabilidade

Claudio FerrazRonaldo Seroa da Motta

Ministério do Meio Ambiente

Concessões Florestais e Exploração Madeireira no Brasil:

Condicionantes para a Sustentabilidade

Ministério do Meio Ambiente - MMA

Secretaria de Biodiversidade e FlorestasDiretoria do Programa Nacional de Florestas

Projeto de Uso Sustentável dos Recursos FlorestaisGerente: Newton Jordão Zerbini

Projeto de Reflorestamento e Recuperação de Áreas DegradadasGerente: Hélio dos Santos Pereira

Fotos:Ruy Faquini

Revisão:Anette LealDanielle Said

Arte Final e Impressão:GH Comunicação Gráfica Ltda

Tiragem: 2000 exemplares

Apoio:Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais do Brasil - PPG7Projeto de Apoio ao Manejo Florestal Sustentável na Amazônia - ProManejo / Componente IDepartament for International Development - DFIDPrograma das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD

* Trabalho elaborado para a SDI/MMA e financiado pelo PNMA/PNUD e sua versão em inglês foi primeiro publicada na Revista Planejamento e Políticas Públicas n.18 de dezembro de 1998. As opiniões apresentadas neste trabalho são exclusivas dos autores.** Diretoria de Pesquisa, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)*** Diretoria de Pesquisa, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e Universidade Santa Úrsula

Ministério do Meio Ambiente - MMASecretária de Biodiversidade e Florestas - SBF

Programa Nacional de Florestas - PNF

Claudio Ferraz** Ronaldo Seroa da Motta***

Concessões Florestais e Exploração Madeireira no Brasil:

Condicionantes para a Sustentabilidade*

Brasília2002

Ministério do Meio AmbienteCentro de Informação e Documentação “Luis Eduardo Magalhães” - CIDEsplanada dos Ministérios - Bloco B - Térreo70068-900 Brasília-DFTel.: (55 61) 317-1235Fax: (55 61) 224-5222e-mail: [email protected]

Secretaria de Biodiversidade e FlorestasDiretoria do Programa Nacional de FlorestasEsplanada dos Ministérios - Bloco B - 7º Andar70068-900 Brasília-DFTel: (55 61) 317 1140Fax: (55 61) 317 1493e-mail: [email protected]

Conceitos emitidos e informações prestados neste trabalho são de inteira responsabilidade dos autores.

Concessões Florestais e Exploração Madeireira no Brasil: Condicionantes para a Sustentabilidade / Claúdio Ferraz e Ronaldo Seroa da Motta; Brasília: MMA/PNF, 2002

52 p, il.

1. Recursos Florestais 2. Região Norte 3. Desenvolvimento Sustentável.

Sumário

Apresentação ..................................................................................................

1. Introdução ...................................................................................................

2. Exploração Florestal e Desmatamento no Brasil: Principais Características ......................................................................... 2.1 Desmatamento.................................................................................. 2.2 Expansão Agrícola ............................................................................ 2.3 Expansão Madeireira........................................................................ 2.4 Direitos de Propriedade e Manejo Florestal..................................

3. Experiência Internacional com Sistemas de Concessões ...................

4. Condicionantes para o Caso Brasileiro................................................... 4.1 Aspectos de Incerteza e Informação Assimétrica no Leilão de

Concessões ....................................................................................... 4.2 Sistemas de Pagamentos das Concessões .................................. 4.3 Regulação e Monitoramento de Concessões ............................... 4.4 Determinantes da Estrutura Industrial e Concorrência no

Mercado Madeireiro.........................................................................

5. Conclusão e Recomendações ..................................................................

Referências Bibliográficas............................................................................

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09

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Apresentação

A identificação de alternativas sustentáveis que regulem a explo-ração florestal e inibam o desmatamento predatório no Brasil é, hoje, uma necessidade imperiosa não apenas para o Governo, mas para a iniciativa privada e as comunidades envolvidas na atividade florestal.

O Programa Nacional de Florestas, do Ministério do Meio Ambiente, tem incentivado a definição de parâmetros de sustentabilidade do uso e exploração florestal nos mais diversos ecossistemas brasileiros, respeitando a vocação natural de cada região. Particularmente na região norte há uma grande preocupação com o estabelecimento de uma política de exploração madeireira para a floresta amazônica, a partir dos princípios do desenvolvimento sustentável.

O propósito deste trabalho é exatamente analisar uma das mais promissoras alternativas para a silvicultura na Amazônia, que é o sis-tema de concessões públicas para as Florestas Nacionais (FLONAS). Os au-tores da análise apresentam, com muita propriedade e em linguagem clara e acessível, todos os fatores condicionantes para a sustentabilidade desse sistema, apontando as vantagens e as variáveis que têm influência direta no êxito ou fracasso da sua implementação.

O documento ora apresentado identifica os indicadores do desmatamento no Brasil, discute o papel dos direitos de propriedade na efi-ciência da silvicultura, analisa as principais falhas e experiências exitosas do sistema de concessão no cenário internacional e estabelece os condicionan-tes desse sistema no Brasil. As recomendações dos autores, bem fundamen-tadas na criteriosa análise que envolve aspectos econômicos, ambientais e sociais, devem ser consideradas importantes subsídios na definição de uma política de desenvolvimento sustentável para a região Amazônica.

Raimundo Deusdará FilhoDiretor do Programa Nacional de Florestas

O desmatamento de importantes ecossistemas no Brasil, principal-mente nas áreas de fronteira, resulta de uma série de fatores econômicos e sociais, além da fragilidade institucional de fazer cumprir as normas e regras ambientais em vigor. Estes fatores seriam:

a) Um sistema de alta concentração de terras onde pequenas proprie-dades (com menos de 10 ha) representam menos que 3% do total das terras produtivas, enquanto que as grandes propriedades (com mais de 10.000 ha) representam mais do que 40%. Adicionalmente, os baixos níveis de produtividade agrícola nas áreas de fronteira contribuem para a constante derrubada de áreas de floresta;

b) Uma distribuição de renda, também, altamente concentrada com 66,1% da renda total sendo percebida pelas famílias mais ricas que correspondem a 20% do total de famílias, enquanto que so-mente 2,3% da renda é percebido pelas famílias mais pobres que correspondem a outros 20% do total1. Essa desigualdade cria uma imensa oferta de mão-de-obra de baixa renda disposta a encontrar ocupação em áreas de fronteira;

Introdução 1

1 Ver Bonelli e Ramos (1993);

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c) Um sistema fiscal e creditício para atividades agrícolas que des-

considera as características agroecológicas do solo e o emprego de práticas de manejo que resultaram de mera transferência de tec-nologias agrícolas de áreas com outras características ecológicas;

d) Titularidade da terra baseada no uso, i.e., baseada na área conver-tida para a agropecuária, e, portanto, permitindo a legalização do desmatamento;

e) Devido ao alto valor da madeira nessas áreas de fronteira, as ati-vidades madeireiras que desempenham um papel importante no financiamento do desmatamento ou mesmo obtendo vantagens de licenças legais de desmatamento2;

f) Programas de desenvolvimento regional em áreas de fronteira ba-seados em construção de estradas que, embora hoje sejam menos ambiciosos, contribuíram efetivamente para estimular atividades econômicas e promover fluxos migratórios;

Alguns desses fatores não podem ser facilmente revertidos, pois isto requereria ajustes estruturais de longo prazo para minorar as desigual-dades sociais, realizar uma reforma agrária satisfatória e até mesmo solu-cionar questões de remuneração que inibem a capacidade de valorização dos recursos humanos em agências governamentais. No entanto, como será visto adiante, ainda há possibilidade de se implementar um novo modelo de exploração florestal com vistas a mitigar a tendência atual de desmatamento e perda de importantes ecossistemas.

As práticas de manejo sustentável da extração de madeira já estão na regulamentação ambiental brasileira. No entanto, não foram bem sucedi-das devido à grande oferta de madeira oriunda da expansão agrícola e ausên-cia (ou impossibilidade) de fiscalização em áreas de tais dimensões.

Mesmo com a introdução do critério de sustentabilidade às prá-ticas madeireiras, o desmatamento continuará a ser uma grande fonte de suprimento de madeira. A conversão de áreas florestais é a principal força motriz da conversão do solo florestal. Portanto, a privatização da floresta via exploração de livre acesso de seus solos tem sido muito danosa aos propó-sitos ambientais.

2 O desmatamento na região Amazônica, por exemplo, era permitido em até 50% da área total. Ver Seroa da Motta (1993) para uma discussão detalhada do Código Florestal no Brasil. Este limite diminuiu recentemente para 20%.

Introdução

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Os agentes econômicos se dirigem à fronteira, limpam a terra, ven-dem a madeira, iniciam atividades agrícolas ou pecuárias e, então, recebem a titularidade da terra. Tal forma de exploração é tradicional, mas, pode ser identificada como um típico modelo de livre acesso no qual a escassez da própria floresta não é percebida e resulta, após algum tempo, no esgotamen-to dos recursos florestais. Se do ponto de vista privado, esse esgotamento pode ser considerado atrativo ao agregar valor patrimonial e oportunidades de emprego, do ponto de vista social é questionável ao desconsiderar os va-lores econômicos associados à preservação da floresta.

A recente lei de taxação da terra que concede isenção para a sil-vicultura e para a exploração extrativa pode fazer retroceder a força motriz deste processo de conversão do solo florestal, embora ainda seja cedo para avaliar dado a sua recente implementação.

Um sistema de concessões públicas de Florestas Nacionais (FLO-NAS) é, assim, uma alternativa promissora de política para a silvicultura na região, onde são realizados contratos de concessão de longo prazo para grandes áreas de florestas, a partir de concorrências internacionais entre empresas privadas, sob cláusulas que especificam condições para o uso da terra e dos recursos naturais. A não observância das práticas sustentáveis definidas nas licenças de concessão estariam sujeitas a sanções e ao cance-lamento da concessão. A supervisão e o monitoramento destas concessões poderiam ser compartilhados com comunidades locais e organizações não governamentais.

Este esquema é particularmente viável, por exemplo, na Amazônia onde ainda há uma grande disponibilidade de áreas devolutas - mais de 25% de acordo com a mais recente pesquisa realizada pelo Instituto da Reforma Agrária (INCRA).

É reconhecido que a exploração sustentável da madeira é de algu-ma forma difícil de ser definida e de possuir regras estabelecidas que garan-tam impactos ambientais negligenciáveis. A despeito destas dúvidas sobre os resultados ecológicos, há algumas visões convergentes nos aspectos econômicos da exploração sustentável, a saber:

a) A extração da madeira tem que ser seletiva e rotativa para permi-tir o crescimento das árvores a uma taxa natural. Considerando a variedade de espécies e a densidade da floresta na Amazônia, a área por unidade de produção deverá ser muito maior que aquela utilizada pela exploração madeireira de livre acesso;

b) A exploração sustentável será mais intensiva em capital, pois a ma-quinaria e o sistema de transporte na área de exploração deverão ser muito mais tecnicamente avançados. Os ganhos de produtivi-

Introdução

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dade podem eventualmente ser importantes, mas a necessidade de capital será muito mais alta que a usualmente necessária nas atividades de livre acesso;

c) Serão necessários cuidados com a árvore e outras atividades pós corte, adicionando um custo extra de produção não usualmente incorrido pela atividade madeireira de livre acesso;

d) Infra-estrutura de escoamento da produção, acomodação de em-pregados e outras facilidades para as atividades florestais serão, também, um ônus financeiro extra, bem como os custos adminis-trativos para atender as regras e normas de concessão, auditoria e certificação.

É ainda muito difícil precisar quanto deste custo unitário médio mais elevado será necessário compensar com um aumento da produtivida-de física pela redução de perdas e melhoria da qualidade da madeira. No entanto, assume-se que a atividade madeireira sustentável é mais intensa em capital e apresenta um custo mais alto por unidade de produção quando comparada às práticas de livre acesso.

Caracterizamos as empresas que desenvolvem empreendimentos concessionais como indústrias ou empresas concessionais como uma ten-tativa de diferenciá-las de empresas de livre acesso. Serão companhias que desenvolverão a atividade madeireira com capital altamente intensivo em tecnologia e necessitarão arcar com altos custos gerenciais e de capital.

Além das dificuldades institucionais para impor este novo e ambi-cioso modelo de exploração madeireira, muitos procedimentos técnicos tam-bém devem ser estabelecidos (práticas gerenciais, períodos de concessão, pagamento de royalties etc.) para definir o novo sistema.

Tal mudança no padrão de utilização do solo florestal, alterando di-reitos de transferência de propriedade, se tiver sucesso, pode gerar impactos significantes nas economias regional e nacional com mudanças radicais nos preços da terra e da madeira, mercado de trabalho, propriedade do capital e concentração de terra.

No entanto, a questão básica refere-se à estrutura de mercado que surgiria com a introdução de grandes áreas de concessão competindo com a atual indústria madeireira da região. Para que o sistema de concessões possa funcionar, o preço da madeira tem que ser compensatório. Em outros termos, a produção dos produtores concessionais tem que ser viável. Se os produtores industriais de madeira perceberem que os produtores privados de livre acesso irão manter seu atual modelo de produção baseado na oferta de madeira barata não sustentável, não irão considerar a concessão como

Introdução

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uma boa oportunidade de negócios. Neste cenário, o sistema concessional poderá, então, assumir o mesmo comportamento da empresa de livre aces-so. Mais do que uma solução ambiciosa, as concessões poderão vir a conso-lidar o atual processo de desmatamento da região.

Portanto, é importante avaliar essas questões antes da implemen-tação deste novo sistema florestal na Amazônia. Embora todos estes fatores adversos tenham sido apontados por muitos especialistas, sua compreensão no contexto da análise econômica do mercado da madeira na região ainda está incompleta.

A presente análise considerará especificamente estas questões de regulação na qual o governo e os agentes econômicos regulados têm objeti-vos distintos e mantêm uma relação com base em informações assimétricas. O que na teoria econômica é denominado de relação agente-principal com assimetria de informação.

Assim, ao invés de propor recomendações normativas, essas aná-lise procurará identificar questões relevantes para estabelecer uma agenda que irá requerer maior atenção quando da definição do novo sistema e, con-sequentemente, determinar uma agenda para pesquisas futuras.

Nossos pontos referenciais serão o perfil do estoque de madeira da região, a experiência internacional, os modelos industriais de exploração ma-deireira regional e internacional e a capacidade institucional governamental.

A análise identifica especificamente os sistemas de incentivos que o governo terá que se utilizar para garantir que as FLONAS sejam ao mesmo tempo atividades privadas viáveis e cumpram seu papel de atividade ecologi-camente sustentável, isto é, aborda os aspectos regulatórios e econômicos.

Essas questões e seus determinantes serão abordados conforme a seguinte classificação:

• Processo de concessões com ênfase nos procedimentos de lei-lões.

• Instrumentos de cobrança para cessão das concessões.

• Aspectos de regulação e monitoramento.

• Estrutura industrial e concorrência no mercado madeireiro.

O trabalho está estruturado da seguinte forma: a seção 2 apresenta indicadores de desmatamento no Brasil e caracteriza o processo de desma-tamento, discutindo respectivamente, o papel das atividades agrícolas e de extração madeireira no desmatamento. Posteriormente, descreve-se o papel

Introdução

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dos direitos de propriedade na eficiência da silvicultura e apresentam-se al-gumas recomendações sobre incentivos econômicos dos sistemas conces-sionais na Amazônia. A seção 3 caracteriza a experiência internacional com sistemas de concessões, notando as principais falhas destes sistemas em outros países. A seção 4 estabelece e analisa os principais condicionantes para a utilização de concessões no Brasil. A última seção apresenta conclu-sões e recomendações.

Introdução

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2Exploração Florestal e Desmatamento no Brasil: Principais Características

Para compreender o contexto conjuntural e histórico em que se propõem a criação de florestas nacionais e a utilização de concessões para a exploração privada de madeira na região amazônica, é fundamental compre-ender o processo de exploração florestal e desmatamento passado e presen-te. A seguir, apresentam-se alguns indicadores de desmatamento3, expansão agrícola e exploração madeireira na região amazônica.

2.1 DesmatamentoAs atividades econômicas na região amazônica ocorreram basi-

camente em ciclos devido à demanda externa por mercadorias da região, assentamentos populacionais e políticas e programas de desenvolvimento governamental.

Antes da invenção da vulcanização da borracha em 1839 e sua comercialização mundial, as explorações regionais eram restritas a alguns produtos extrativos e a culturas agrícolas esparsas tal como a do cacau. A partir deste período, a exploração de borracha tornou-se a principal ativida-de até o seu declínio depois da I Guerra Mundial com a expansão da pro-dução asiática. No intervalo, imigrantes japoneses nos estados do Pará e Amazônia introduziram o cultivo de juta e especiarias. O ciclo da borracha

3 Ver Seroa da Motta (1993) para uma revisão completa das questões passadas e presentes do desmatamento amazônico.

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na região foi também responsável pelo plantio de borracha por Henry Ford de 1927 a 1945.

Com o início da “Operação Amazônia” em 1966, as atividades de pecuárias foram encorajadas na região por políticas governamentais, embo-ra sem impactos significativos na ocupação florestal. Seguindo a iniciativa de Henry Ford com relação à produção de borracha, outro complexo agroflo-restal se estabeleceu na bacia hidrográfica do rio Jari no estado do Pará. Por razões econômicas, este projeto foi transferido para proprietários brasileiros em 1982 com financiamento governamental.

No entanto, foi somente durante os anos 70 que o governo federal começou um ambicioso programa de estradas, pólos de mineração, con-cessão de incentivos fiscais e assentamentos para atividades de plantio e pecuária que diversificaram significativamente a produção da região e geraram um processo de rápida urbanização com fluxos migratórios signifi-cativos do sul do País. Descobertas de grandes depósitos minerais criaram as condições para a chegada de milhares de garimpeiros4. Todas estas ações na região causaram um rápido processo de desmatamento que, consequen-temente, afetou também as comunidades locais tais como as extrativistas e as indígenas. Os resultados econômicos e distributivos desta ocupação são questionáveis, embora sejam expressivos em termos de área desflorestada.

O desmatamento na Amazônia não pode ser medido com base na área remanescente porque é uma região de fronteira recente com uma área quatro vezes maior que a Mata Atlântica original, cobrindo quase 50% da área do País. As Tabelas 1 e 2 apresentam taxas de desmatamento da Ama-zônia. Como pode ser visto, em 1978-79 quando a ocupação recente estava no pico, o desmatamento era de 0,54% ou uma área equivalente a 21.000 ha. Mantida esta taxa, a floresta estaria totalmente aniquilada em 30 anos.

Durante a década de 80, a recessão econômica e a consequente ausência de recursos públicos e privados para manter os caros e ambiciosos programas de desenvolvimento, associada ao aumento do monitoramento por pressão externa, pode explicar o declínio das taxas de desmatamento estimadas para os anos seguintes. Em 1990/91, a taxa de desmatamento caiu para 0,30% ou menos de 11.000 ha. Nos anos seguintes, entretanto, a taxa de desmatamento continuou a crescer alcançando seu pico no período 94/95 quando o programa de estabilização macroeconômica do Real permitiu um ciclo de expansão eco-nômica. O período 95/96, no entanto, apresentou uma taxa substancialmente menor, que acompanhou a tendência econômica recessiva do País.

Embora a área de desmatamento atual seja não mais que 10% a 12% da área total original, corresponde a aproximadamente o tamanho da Grã Bretanha.

4 Estima-se que, hoje em dia, em torno de seiscentos mil garimpeiros estejam vivendo na Região.

Exploração Florestal e Desmatamento no Brasil: Principais Características

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Estados de fronteira, tais como Acre, Rondônia, Mato Grosso, Pará e Maranhão ainda em muito contribuem para este processo de desmatamen-to. No entanto, as taxas crescentes no Amapá, Roraima e mais recentemente no estado do Amazonas, podem indicar novas áreas de expansão o que im-plica que o processo de desmatamento está seguindo seu curso.

Tabela 1 - Taxa Média de Desflorestamento Bruto na Amazônia (km2/ano)

ESTADOS 1978/88a 1988/89 1989/90 1990/91 1991/92 1992/94b 1994/95 1995/96

Acre 620 540 550 380 400 482 1.208 433

Amapá 60 130 250 410 36 - 9 -

Amazonas 1.510 1.180 520 980 799 370 2.114 1.023

Maranhão 2.450 1.420 1.100 670 1.135 372 1.745 1.061

Mato Grosso 5.140 5.960 4.020 2.840 4.674 6.220 10.391 6.543

Pará 6.990 5.750 4.890 3.780 3.787 4.284 7.845 6.135

Rondônia 2.340 1.430 1.670 1.110 2.265 2.595 4.730 2.432

Roraima 290 630 150 420 281 240 220 214

Tocantins 1.650 730 580 440 409 333 797 320

Amazônia Legal 21.130 17.860 13.810 11.130 13.786 14.896 29.059 18.161

a Média da década - b Biênio 92/94 Fonte: INPE (1998)

Tabela 2 - Taxa Anual de Desflorestamento Bruto na Amazônia (%/ano)

ESTADOS 1978/89a 1988/89 1989/90 1990/91 1991/92 1992/94b 1994/95 1995/96

Acre 0,42 0,39 0,39 0,28 0,29 0,35 0,86 0,31

Amapá 0,06 0,12 0,23 0,37 0,03 - 0,01 -

Amazonas 0,1 0,08 0,04 0,07 0,06 0,03 0,14 0,07

Maranhão 1,79 1,3 1,03 0,63 1,07 0,35 3,21 2,01

Mato Grosso 1,01 1,31 0,9 0,64 1,05 1,4 2,43 1,56

Pará 0,62 0,55 0,47 0,37 0,37 0,42 0,78 0,62

Rondônia 1,11 0,78 0,91 0,62 1,27 1,46 2,75 1,45

Roraima 0,18 0,39 0,1 0,27 0,18 0,15 0,14 0,14

Tocantins 2,97 2 1,61 1,26 1,17 0,95 2,29 0,94

Amazônia Legal 0,54 0,48 0,37 0,3 0,37 0,4 0,81 0,51

a Média da década - b Biênio 92/94 Fonte: INPE (1998)

Portanto, a tendência futura do desflorestamento nesta região de-penderá basicamente das condições políticas e econômicas que assegurem uma revisão constante dos fatores que induzem ao desmatamento. Uma mu-dança radical nos direitos de propriedade e a introdução de incentivos eco-nômicos para atividades sustentáveis, como serão discutidos mais adiante, podem desempenhar um papel importante neste processo.


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2.2 Expansão Agrícola Como foi observado, a expansão agrícola é um fator muito impor-

tante de conversão florestal no Brasil. Além da aplicação de práticas susten-táveis nas atividades agrícolas, uma forma eficaz de mitigar as perdas em biodiversidade e de racionalizar a conversão florestal é induzir a expansão agrícola de acordo com as aptidões agroecológicas dos solos, isto é, em dire-ção a áreas em que os solos sejam mais apropriados à agricultura e pecuária e em que haja menos perturbações ao ecossistema.

Assim procedendo, as atividades agrícolas podem alcançar níveis mais elevados de produtividade com uma intensidade mais baixa de insu-mos químicos e perdas de solo, reduzindo-se com isto a expansão sobre flo-restas virgens. Como exporemos mais adiante, este não parece ser o padrão agrícola de uso do solo no Brasil.

Estudo da EMBRAPA (1991)5 identifica as aptidões agroecológicas dos solos brasileiros, classificando solos de acordo com seu uso apropriado, como agricultura, pecuária e extrativismo/preservação6.

Os principais critérios para definir estas aptidões foram: (i) a fra-gilidade do ecossistema e (ii) os investimentos necessários à realização de atividades agrícolas.

O conceito adotado pela EMBRAPA (1991) para fragilidade do ecossistema é um tanto vago em termos de biodiversidade, embora pre-tenda incluir a raridade e singularidade do ecossistema e sua resistência à ação antrópica.

A Tabela 3 apresenta áreas de cada região do Brasil conforme os usos agroecológicos apropriados do solo indicados em EMBRAPA (1991), os usos atuais do solo e as diferenças entre os usos apropriados e os usos atuais.

Os usos atuais são as áreas de fato destinadas a:(i) os usos em agricultura e pecuária que foram estimados a partir

das áreas determinadas no mais recente Censo Agrícola de 1985, incluindo todas as áreas produtivas.

(ii) os usos efetivos de extrativismo/preservação que foram estima-dos como sendo as áreas oficialmente destinadas às unidades de conserva-ção, às reservas indígenas e às florestas particulares dentro das fazendas.

As diferenças entre o uso apropriado e o uso atual na Tabela 3 ofe-recem bons indicadores da sustentabilidade da expansão agrícola no Brasil e de seus impactos sobre os ecossistemas.

5 A EMBRAPA é uma empresa estatal que realiza pesquisas agrícolas.6 A classificação é, de fato, mais ampla, mas foi aqui concentrada de forma a permitir cálculos.


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Tabela 3 - Padrão de Uso Regional do Solo no Brasil para 1990

Áreas por aptidãoagroecológica no Brasil (km2) Norte Nordeste Centro

Oeste Sudeste Sul Brasil

Lavoura 314.987 271.335 1.093.553 460.154 369.043 2.509.072

Pecuária 68.958 407.610 389.209 130.872 996.649

Preservação 1.136.958 665.954 712.876 63.843 52.558 2.632.189

Extrativismo 2.097.437 211.051 65.542 2.374.030

Total 3.618.340 1.555.950 1.871.971 913.206 552.473 8.511.940

Áreas por uso do solo nas unidades agropecuárias (km2) Norte Nordeste Centro


Lavoura 44.904 196.909 80.718 145.123 160.451 628.104

Pecuária 208.764 351.481 592.441 424.874 214.323 1.791.884

Matas e Florestas 297.303 199.254 217.350 106.173 69.756 889.836

Naturais 295.649 195.404 211.474 77.403 50.241 830.170

Plantadas 1.654 3.850 5.876 28.770 19.515 59.666

Produtivas Não Utilizadas 48.627 130.318 40.017 16.639 9.590 245.191

Total 599.598 877.963 930.526 692.809 454.120 3.555.016

Áreas por unidades de conservação (km2) Norte Nordeste Centro


Unidades de conservação 404.026 20.707 26.087 21.346 12.405 484.570

Unidades indígenas 869.153 20.648 138.143 793 1.897 1.030.634

Total 1.273.179 41.355 164.230 22.139 14.302 1.515.205

Diferenças entre Áreas por Aptidão Agroecológica eUso do Solo (km2)

Norte Nordeste Centro Oeste Sudeste Sul Brasil

Lavoura** 221.456 -55.892 972.818 298.392 199.002 1.635.776

Pecuária -139.806 56.129 -592.441 -35.665 -83.451 -795.235

Extrativismo e Preservação* 1.663.913 636.396 396.838 -64.469 -31.500 2.601.178

Total 1.745.563 636.632 777.215 198.258 84.051 3.441.719

* Incluindo unidades de conservação, unidades indígenas e áreas de unidades agropecuárias destinadas à matas e florestas naturais e plantadas.

** Incluindo lavoura e terras produtivas não utilizadas.Fonte: EMBRAPA (1991)

Em primeiro lugar, pode-se ver que as atividades pecuárias, na to-talidade do país, excedem em cerca de 800.000 km2 a área a elas apropriada. Mais de 90% deste excesso ocorre nas regiões Norte e Central, onde vem acontecendo o desflorestamento mais recente.

Isto significa que, excetuando-se a região Nordeste, a criação de


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gado está ocupando áreas não apropriadas, conduzindo, assim, à conversão de frágeis ecossistemas, seja pela expansão da pecuária em si, seja por for-çarem o recuo da agricultura para áreas inadequadas.

Existe ainda disponibilidade de áreas agricultáveis na cifra impres-sionante de cerca de 1,6 milhões de km2 em todo o país. Nas regiões ao sul, as áreas apropriadas à agricultura são duas vezes mais extensas do que na região norte. Isto significa que a expansão das atividades agrícolas em dire-ção à Amazônia, levando-se em conta as aptidões agroecológicas, não pode ser recomendada e é, de fato, muito limitada.

O enorme superávit de área agricultável na região central perde importância se considerarmos o igualmente enorme déficit quanto a áreas apropriadas para a pecuária.

Os resultados da Tabela 3 podem também demonstrar a carência total de áreas protegidas quando se comparam os usos para extrativismo/preservação. Enquanto que nas regiões ao sul as unidades de conservação e as florestas particulares já se equiparam com as áreas agroecológicas, no resto do país uma grande proporção de terra ainda aguarda ser destinada ao extrativismo e à preservação.

No caso da Região norte, onde predomina a Floresta Amazônica, observando-se a parte inferior da Tabela 3, a área adequada ao extrativismo constitui cerca de 95% da área total ainda disponível para uso7. Conforme critérios agroecológicos, considerando o estoque de madeira e a disponibili-dade do solo, parece que a conservação e produção de madeira são os usos do solo mais indicados na região.

Em suma, caso se queira preservar os ecossistemas, a expansão agrícola no Brasil tem que ser reorientada em termos de dimensão espacial no que se refere à adequação dos solos. A Amazônia não se constitui uma região de aptidão agroecológica para a agropecuária e existem áreas imen-sas com aptidão agrícola disponíveis em outras regiões. Ou seja, do ponto de vista social, a inserção da Amazônia na fronteira agrícola não estaria maximi-zando a utilização do fator terra do país.

O solo florestal amazônico não é um fator escasso nem ocioso cujo o custo de oportunidade seja próximo de zero como o avanço da fronteira tem considerado. O uso deste solo florestal para preservação e extrativismo, poderia aumentar a eficiência do seu uso. Todavia, para tal, a atividade ma-deireira terá que seguir um padrão de produção distinto daquele atualmente adotado na região, e é o que se discute a seguir.

2.3 Expansão MadeireiraA parcela da produção nacional representada pela produção ama-

7 Enquanto que no nordeste esta proporção é de 100% , no cerrado ela é de 50%.


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zônica de madeira (da região Norte) aumentou de 9,2% em 1980 para 23,1% em 1991. Esta impressionante elevação percentual revela claramente a im-portância crescente das espécies amazônicas na atividade madeireira.

A importância da expansão da produção madeireira no processo de desflorestamento pode ser vista na Tabela 4, onde se apresentam estimativas da produção comercial efetiva e potencial de madeira das áreas agrícolas des-matadas8 na região amazônica no período 1975-91 com base em Prado (1995).

Produção efetiva é a produção de madeira atualmente gerada e produção potencial é uma estimativa da produção de madeira que poderia ser gerada. A razão destes dois valores de produção oferece um bom indica-dor do volume de extração que vem ocorrendo por conta do desmatamento com fins agrícolas.

Na Tabela 4 pode-se observar que os valores desta razão aumen-taram de 13% em 1975 para 95% em 1991. Isto significa que a extração de madeira é atualmente associada ao desmatamento para fins agrícolas.

Tabela 4 - Relação entre Volume de Madeira Comercial Disponível em Áreas de Desmatamentos e Produção Efetiva de Madeiras em Toras na Região Norte: 1975-1990

Período Área média desmatada por ano (em ha.)

(A) Volume comercial do desmatamento (em

1.000 m3)*

(B) Produção efetiva de toras (em 1.000 m3)

Relação (B)/(A)

1975/78 1.619.300 32.386 4064 0,13

1978/80 2.323.550 46.471 11476 0,25

1980/88 5.940.987 118.820 19539 0,16

1989/91 2.064.600 41.292 39087 0,95

Fonte: Prado (1995)

O produto da extração de madeira financia o desmatamento e as licenças legais para o desmatamento agrícola legalizam a extração de ma-deira. Esta sinergia gera um valor econômico privado para as terras desflo-restadas muito mais elevado do que aqueles que se poderiam obter seja das atividades de preservação, seja do manejo agroflorestal sustentável.

Os estudos sobre a atividade madeireira em áreas tradicionais da Amazônia apresentados por Almeida e Uhl (1995) estimaram taxas de retorno financeiro acima de 300% para a extração de madeira e atividades de processamento correlatas em terras arrendadas (terras de desmatamento agrícola). Caso a oferta de madeira tenha origem na atividade madeireira sustentável realizada em terras destinadas apenas a esta atividade (e não ao desmatamento), as taxas de retorno cairiam a quase 20%. Isto significa que as atividades de processamento podem contar com uma oferta de madeira

8 As áreas desmatadas são aquelas observadas no período e incluem desmatamentos legais e ilegais.


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clandestina (por vezes, “legalizada” via licenças de desmatamento para fins agrícolas) a baixo custo, o que permite um retorno financeiro muito lucrativo, com o qual a atividade madeireira sustentável não pode competir.

Esta associação foi também observada no passado com relação à Mata Atlântica. Na verdade, a atividade madeireira no Brasil depende ainda majoritariamente das florestas nativas, onde são produzidos mais do que 75% da madeira em tora.

2.4 Direitos de Propriedade e Manejo FlorestalAs florestas são geralmente caracterizadas na literatura como

recursos renováveis. No entanto, a super-exploração das florestas pode levá-las à exaustão. Caso a taxa de extração exceda a taxa anual de crescimento natural, as florestas serão exauridas, uma vez que o padrão de extração é insustentável. Neste caso, a exploração de madeira pode ser tratada equiva-lentemente aos recursos não-renováveis. Um caso específico desta situação ocorre quando a madeira é extraída e a terra é permanentemente convertida para agricultura e pecuária. Este, como foi anteriormente exposto, é bem o caso do desflorestamento da Amazônia brasileira9.

Como bem se sabe, os recursos naturais, diversamente ao que ocorre com outros tipos de bens produzidos, não dissipam o excedente do produtor (gerador de rendas que se acumulam acima dos custos marginais) através da competição a longo prazo.

As rendas associadas a um recurso natural terão geralmente dois componentes: um estático e outro dinâmico. A parte estática da renda é cha-mada de renda diferencial, ou ricardiana. É definida como o excesso do valor de mercado das unidades infra-marginais dos recursos naturais sobre as ren-das atuais de escassez. É análoga aos “retornos decrescentes” ricardianos e é considerada um excedente estático. Estas rendas de recursos naturais têm origem na heterogeneidade da qualidade da terra (neste caso, diferenças na qualidade dos recursos naturais) e não têm relação com o tempo. Assim, se os recursos exauríveis são heterogêneos, parte da renda é uma renda dife-rencial, ou ricardiana.

O componente dinâmico da renda total, a renda de escassez ou de Hotelling, é relacionado com as características dos recursos exauríveis. A escassez cria rendas econômicas que são captadas pelo proprietário do recurso, se os direitos de propriedade forem bem definidos. Estas rendas geradas por um recurso natural são muito relacionadas com o conceito de custo de uso. O custo de uso é o valor presente de todos os sacrifícios futuros associados com o uso de uma unidade particular de um recurso natural no presente.

9 Para um tratamento formal das florestas virgens enquanto recursos não-renováveis, ver Vincent (1997).


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Como qualquer unidade consumida hoje é perdida para uso futuro, a extração e consumo presente do recurso implica em um custo de oportuni-dade, o valor que poderia ser obtido deste recurso no futuro.

A eficiente alocação do recurso através do tempo irá implicar em extrair e vender uma quantidade inferior àquela que equipare o preço ao custo marginal. Esta diferença entre a função de custo marginal e o preço é o custo de uso. A renda de escassez pode ser definida como o custo de uso da unidade marginal ser extraída em qualquer ponto do tempo. Em outras palavras, é o pagamento que recai sobre o proprietário de um recurso natural quando o custo de uso é positivo.

Este é um conceito de antevisão, enquanto antecipa futuras eleva-ções na demanda e mudanças nos custos de extração. Quando há direitos de propriedade perfeitamente definidos e dadas outras condições de regula-ção10, os agentes exploradores dos recursos irão considerar o custo de uso e maximizar os lucros, em um sentido dinâmico. No entanto, se os direitos de propriedade não forem bem definidos, os agentes econômicos, em sua decisão de maximização, não levarão em conta a escassez futura. Nesta si-tuação, a existência de rendas positivas não é mais garantida e as rendas de escassez serão geralmente levadas a zero.

Sob um regime de livre acesso, os agentes econômicos simples-mente decidirão entrar na exploração do recurso baseados em uma com-paração entre o custo de entrada e o rendimento esperado que obterão da atividade. Se o benefício líquido esperado da atividade for positivo, eles sempre decidirão entrar e explorar o recurso natural. O problema deste resultado é que a avaliação privada dos benefícios líquidos é diferente da avaliação social. Um agente econômico que decida explorar um dado recurso não levará em conta a queda na renda de outro agente que será causada por sua entrada. Assim, uma externalidade negativa é imposta a outros agentes econômicos.

Intui-se com este resultado que cada agente atua sob o pressupos-to de que não adianta abrir mão hoje de uma extração visando a um estoque de proporções razoáveis no dia de amanhã porque, se assim o fizer, o recurso será captado amanhã por um outro agente, já que a entrada é “livre”.

Desta forma, em uma situação de livre acesso, o agente econômi-co não será compensado pelo mercado pelo fato de restringir sua extração no presente em benefício de ganhos futuros. Como observam Hanna et al. (1995): “Sob um regime de acesso aberto, os direitos aos recursos são re-alizados no ponto da captação, não tendo os proprietários qualquer dever especificado de manter o recurso ou de restringir seu uso”. No entanto, é im-

10 A definição dos direitos de propriedade é condição necessária mas não suficiente para a exploração eficiente de um recurso natural. Ver Dasgupta e Heal (1979) para um tratamento formal das condições necessárias e suficientes para a exploração eficiente dos recursos naturais.


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portante notar que o acesso aberto não implica necessariamente na extração ilimitada dos recursos, já que sempre existe um custo de extração.

Da mesma forma, conforme Hanna et al. (1995), os regimes de direitos de propriedade devem desempenhar certas funções, como limitar o uso, coordenar os usuários e reagir à mudança das condições ambientais. Estas atividades envolvem os custos de transação da coordenação, aquisi-ção de informação, monitoramento e fiscalização.

Os custos de transação são influenciados pelo contexto e estrutura específica do regime de direitos de propriedade e também pelas condições do sistema ecológico. Estes custos são, portanto, uma função da quantidade de agentes a serem coordenados, da área sobre a qual ocorrerão o monitora-mento e a fiscalização e a quantidade de informação necessária.

É conhecido o fato de que os preços de mercado observados refletem a escassez somente quando não há falhas de mercado na economia. A defini-ção clara e a aplicação dos direitos de propriedade são pressupostos básicos no cálculo das mudanças dos valores dos estoques de recursos naturais.

Direitos de propriedade não aplicáveis implicam em um preço sombra ineficientemente baixo no estoque do recurso fazendo com que as rendas sejam dissipadas. As rendas de escassez serão diminuídas e levadas a zero no caso extremo de um acesso completamente livre, dessa forma, ge-rando uma exploração ineficiente do ponto de vista social.

Embora os direitos de propriedade não sejam definidos ex-ante na fronteira, há alguns mecanismos estipulados para se obterem direitos de propriedade sobre terra desflorestada11. Durante muitos anos este padrão de colonização causou uma corrida em direção a novas terras motivada por razões especulativas. Os agentes econômicos mudavam-se para a fronteira, desmatavam a terra, vendiam a madeira, iniciavam uma atividade agrícola ou pecuária e então esperavam até obterem um título sobre essa terra. As-sim, ex-post, definiam-se os direitos de propriedade, assegurando ao agente econômico uma série de benefícios no futuro.

Este padrão, todavia, tenderia a tornar-se mais eficiente com a criação de amplas áreas de concessão para extração de madeira. Neste cenário, a atividade madeireira capturaria, por condicionantes normativos e pagamentos de concessão, valores de escassez e de internalização de exter-nalidades ambientais que seria transferido para suas decisões de extração e valoração de estoque e produção.

11 Referir-se à Seroa da Motta e Ferraz (1998) e Schneider (1995) para uma explicação destes mecanismos.


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3A estrutura industrial do setor madeireiro nos principais países tro-

picais, modificou-se significativamente durante as últimas décadas. Essas mudanças não ocorreram de forma homogênea em todos os países, porém, algumas características comuns desta evolução podem ser observadas entre países da Ásia, África e América Latina.

A exploração de madeira nos países em desenvolvimento foi domi-nada por empresas multinacionais até a metade do século XX. Esta predo-minância tem diminuído desde então e, principalmente depois do começo da década de 1970, a participação de empresas nacionais na exploração e processamento de madeira tem aumentado significativamente.

Simultaneamente, diminuiu consideravelmente o número de con-cessões feitas sob contratos especiais entre governos e empresas. Tais con-tratos, elaborados especialmente para um projeto e com regras de explora-ção próprias, variavam de forma ad hoc de um caso de concessão para outro. Hoje em dia, contratos desenhados para um projeto específico são bastante raros e as concessões são feitas em sua maioria de acordo a uma lei geral prevalecente para todas as empresas madeireiras (Gillis, 1992).

Paralelamente às mudanças descritas anteriormente, a importân-cia relativa da madeira proveniente de concessões aumentou significativa-mente e, em 1980, representava aproximadamente 90% da madeira industrial explorada nos países em desenvolvimento (Gillis, 1992).

Experiência Internacional com Sistemas de Concessões

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Esse dado demonstra a importância relativa dos sistemas de concessão para a exploração madeireira industrial nos países em desen-volvimento. Não obstante, esse número não é um indicador apropriado da madeira extraída sob concessão em relação à extração madeireira total já que em vários países, grande parte da extração é feita de forma ilegal e não é incluída em estatísticas oficiais. Dessa forma, a madeira é comprada por empresas processadoras e suas toras utilizadas para a produção de madeira serrada, sendo muitas vezes contabilizada a venda do produto, mas não a extração do insumo12.

As concessões florestais são uma forma de arranjo contratual onde direitos de exploração são dados a um usuário privado para a exploração dos recursos de uma floresta pública. Esse mecanismo foi criado como uma al-ternativa à venda de terras públicas para a exploração privada. Com a venda de terras públicas, o governo obtém recursos financeiros transitoriamente, mas a renda associada a exploração do recurso natural é apropriada comple-tamente pelo dono da terra13.

A transferência do direito de propriedade de exploração através de uma concessão, cobrando um royalty pelo recurso natural explorado é, por outro lado, uma alternativa à privatização que permite a captura, por parte do governo, de parte da renda associada à exploração do recurso natural em terras estatais.

A existência dessa possibilidade, foi a principal razão que levou governos a darem concessões para a exploração de florestas públicas por empresas privadas. Porém, tendo objetivos comuns de maximização de lu-cros (para a empresa lucros com a madeira e para o governo lucros com o royalty), tanto o governo quanto as empresas se preocuparam meramente com a quantidade e tipo de madeira explorada, deixando de lado qualquer preocupação pela sustentabilidade do processo extrativo14.

A preocupação pela preservação ecológica e sustentabilidade dos serviços associados às florestas não foram, nem são objetivos incorporados na maioria dos contratos de concessões florestais. Poore et al. (1989), suge-rem que menos de 1% das florestas naturais tropicais (menos de 1 milhão de hectares) eram exploradas de forma sustentável no final da década de 8015.

Esse perfil de extração madeireira tem gerado o desaparecimento de grande parte das florestas tropicais dos países asiáticos (principais pro-

12 A exploração madereira na Amazônia é um caso típico de extração ilegal.13 Esta renda consiste na renda de escassez definida anteriormente.14 Sustentabilidade do processo extrativo consiste, por um lado, em permitir o crescimento natural de novas árvores na área de extração e, por outro lado, em manter os serviços ambientais da floresta tais como proteção do solo, regular fluxos de água e reciclar nutrientes. Para uma análise detalhada dos serviços ambientais prestados pelas florestas ver Myers (1997).15 Mesmo considerando o escopo limitado deste estudo, a sua mensagem é clara: a maioria das áreas de florestas tropicais exploradas sob concessões não são exploradas em forma sustentável.


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dutores mundiais de madeira) e conforme seus estoques começaram a dimi-nuir consideravelmente, as empresas madeireiras buscaram novas fontes de matéria-prima, principalmente em países da África e América Latina. Sendo o Brasil o país com maior potencial de madeira explorável da América Latina, a procura por áreas de exploração na Amazônia pelas empresas asiáticas aumentou significativamente durante os últimos anos.

Para que o protótipo de exploração madeireira praticado nos países do sudeste asiático não se repita, é necessária uma política de exploração sustentável e controlada por parte do governo brasileiro. Dado que o sistema de concessões florestais tem certos atributos que podem ser aproveitados para tornar a exploração madeireira mais sustentável, a perspectiva de utili-zação de concessões florestais para o estabelecimento de áreas de extração sustentável de madeira pode ser precursora se seu funcionamento ocorre de forma planejada, gradual e com todos os cuidados devidos, incluindo princi-palmente a capacidade de monitoramento e o poder de coação por parte da agência reguladora.

Para a formulação de um sistema de concessões que possa pro-mover a exploração florestal de maneira mais sustentável, é necessário um estudo dos problemas existentes em outras áreas de concessões ao redor do mundo, para que desta forma seja possível entender os incen-tivos perversos criados em outros países na estrutura e regulação dos sistemas de concessões e que estes incentivos negativos não sejam repe-tidos no caso brasileiro.

A experiência internacional de concessões, em sua maioria, não foi bem sucedida. Esses sistemas não serviram para o governo capturar a renda desejada e também falharam no controle de uma exploração sustentá-vel da floresta. Nas Filipinas e na Indonésia, por exemplo, o governo coletou somente 16.5% e 38% respectivamente, das rendas associadas à extração madereira (Repetto, 1988).

Os problemas associados às concessões em países em desenvolvi-mento podem ser classificados em dois tipos: falhas no desenho do sistema de concessão e falhas nas políticas de implementação.

Falhas no desenho de políticasAs falhas no desenho de concessões ocorrem quando o governo

cria sistemas de concessões que não são compatíveis com uma exploração florestal sustentável. Áreas de concessões muito amplias e períodos de con-cessão muito curtos são incentivos para a exploração exaustiva da floresta. As áreas de concessões e os períodos vigentes são bastante variados nos diferentes países produtores de madeira. Esta heterogeneidade pode ser observada na seguinte tabela.


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Tabela 5 - Área e Tempo de Concessão em Diversos Países

Pais Tamanho da Concessão (ha) Tempo de Concessão

Filipinas 15.000 a 40.000 até 20 anos

Congo 90.000 a 1.200.000

Gabão 1.000 a 15.000 (pequenas concessões);15.000 a 200.000 (grandes concessões) até 20 anos

Camarões até 200.000

Gana a partir de 500 40 anos

Honduras variado

Nicarágua variado incluindo uma área de 300.000

Guiana

Surinameaté 5.000até 50.000até 150.000

1 a 5 anos5 a 10 anos10 a 20 anos

Indonésia entre 80.000 e 100.000 até 20 anos

Libéria entre 80.000 e 100.000 até 20 anos

Fonte, Gillis (1992), Gray (1997).

Como pode ser observado na Tabela 5, grande parte dos países asiáticos e africanos, incluindo Filipinas, Indonésia, Libéria, Gabão, Sabah e República da África Central, os períodos de concessão chegam a vinte anos, em outros países, estes períodos variam na maior parte entre 5 e 10 anos, com exceção de Gana onde o período de concessão chega a 40 anos (Gillis, 1992; Gray, 1997).

Não obstante, a maior parte das florestas tropicais requerem pelo menos de 60 a 100 anos para a sua regeneração parcial16. O concessionário, tendo em vista um período relativamente curto para explorar a sua área de concessão, agirá de forma racional e tentará maximizar os seus lucros. Dado que ele não se beneficiaria de um processo de regeneração da floresta, ele terá todos os incentivos para cortar o máximo de madeira possível dentro do seu período de concessão. Dessa forma, os incentivos dados por um período de concessão muito curto são perversos e vão contra qualquer requerimento mínimo de sustentabilidade.

Em relação ao tamanho da área de concessão, pode ser observado na Tabela 1 que varia enormemente entre os países. Dependendo de vários fatores como pressões sociais, distribuição de terra, poder do governo e poder de barganha das empresas madeireiras, as áreas podem variar entre 5.000 hectares para algumas concessões no Suriname a 1.200.000 hectares, como é o caso do Congo. O efeito do tamanho da área sobre os incentivos de exploração sustentável também são importantes. Se por um lado áreas relativamente pequenas não permitem a exploração de economias de escala e tornam a exploração inviável economicamente, por outro lado,

16 Sendo necessários mais de 300 anos para que elas atinjam o clímax.


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áreas relativamente grandes diminuem consideravelmente a percepção de escassez por parte do concessionário, criando um incentivo para a sobre-exploração florestal.

Porém, a compreensão dos aspectos institucionais nos incentivos para a exploração é fundamental. Se existe insegurança em relação à valida-de da concessão no futuro ou incerteza quanto ao cumprimento do contrato de concessão, a empresa tentará extrair o máximo de madeira no presente, mesmo tendo um longo período de concessão. Por tanto, um período de con-cessão mais longo e áreas de concessões médias podem ser condições ne-cessárias, mas de modo algum suficientes, para garantirem uma exploração madeireira mais sustentável.

Um terceiro aspecto fundamental no desenho do funcionamento das áreas de concessão se refere à forma como estas são distribuídas. A abjudicação dos direitos de exploração podem ser feitas através de contratos ad hoc entre o governo e empresas madeireiras, como foi feito na maioria dos países no passado, ou pode ser feita através de um leilão.

A distribuição de contratos de forma arbitrária incentivou a corrup-ção em vários países.

Oficiais do governo com comportamento de captura de renda (rent seeking behaviour) são incentivados a atuar no sentido de obter concessões para uma empresa específica em troca de dinheiro ou favores. Também as empresas madeireiras são adjudicadas desta forma, com concessões sem critérios de eficiência, competitividade, e principalmente sem considerar seu histórico de desempenho.

Colocando à parte as questões de corrupção, existem vantagens intrínsecas de um sistema de leilão. Evitam-se dificuldades administrativas e custos de transação associados à escolha da empresa entre diferentes competidores e aloca-se, desta forma, a concessão à empresa que tem uma maior disposição a pagar, reflexo de sua maior produtividade e seu valor de lucro esperado17. Além das vantagens previamente mencionadas, o sistema de leilão ainda gera receita para o governo (Gray, 1997).

Por que tendo tantas vantagens, o sistema de leilão não é prati-cado na maior parte dos países? Por um lado, pela falta de informação em relação aos benefícios desse sistema, mas por outro lado, a distribuição arbi-trária de concessões está associada ao comportamento das autoridades go-vernamentais de vários países. Desse modo, com exceção de alguns poucos países como Congo e Honduras, e mais recentemente Gana e Cote d’Ivoire, as concessões são distribuídas geralmente de forma ad hoc.

Por último, mas não menos fundamental, é importante analisar o mecanismo utilizado nos diversos países para a captação, por parte do

17 Se o mercado funciona eficientemente.


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governo, de parte das rendas associadas à exploração do recurso natural. A experiência internacional neste sentido é bastante variada, existindo uma série de taxas e royalties cobrados nos diversos países18.

Não obstante, existe uma característica comum à maior parte dos países que não pode ser observada na estrutura de cobranças dos diversos países: as baixas taxas cobradas e/ou coletadas pelos governos aos conces-sionários19. Isto é uma consequência, por um lado, da falta de mecanismos de ajuste das taxas à inflação e, por outro lado, do comportamento de cap-tura de renda existente nos governos que faz com que as taxas não sejam impostas com valores adequados.

Adicionalmente, as taxas muitas vezes não são cobradas. Isto se dá tanto pelas complicações existentes nos sistemas fiscais, quanto pela corrupção existente entre as autoridades encarregadas da cobrança, uma consequência direta de seus baixos salários. Consequentemente, as taxas que deveriam incentivar uma exploração mais sustentável da floresta, termi-nam incentivando a sua rápida destruição.

Falhas nas políticas de implementaçãoNos vários países que se utilizam desses sistemas, além das con-

cessões serem estruturadas de forma imperfeita, criando incentivos para a exploração predatória da madeira, os principais causadores de ineficiências da exploração florestal são falhas de políticas relacionadas à regulação e mo-nitoramento por parte dos governos20. Essas falhas ocorrem quando o gover-no permite o descumprimento das leis ambientais existentes, incentivando ineficiências na utilização de recursos florestais.

Esse comportamento é causado principalmente pela escassez rela-tiva de recursos disponíveis para os órgãos encarregados do monitoramento ambiental. A tarefa de monitorar vastas áreas para verificar o uso adequado da área concessionada é muito complexa e requer, além de apoio político, uma estrutura organizacional forte e tecnologicamente avançada. Dessa forma, na República Central da África por exemplo, a incapacidade de medir os tipos de toras extraídas e seus tamanhos levou o governo a deixar as em-presas apresentarem seus dados. Em Camarões, por exemplo, o governo faz uma vistoria destes dados somente uma ou duas vezes por mês. Este tipo de prática é comum em países da África Central e Oeste (Gray, 1997).

Além do ponto apresentado anteriormente, mesmo se são os fun-cionários do órgão regulador os encarregados de fazerem a inspeção, ela é feita de forma isolada geograficamente. Se a isso se associamos os baixos

18 Ver Gillis (1992).19 Ver Repetto e Gillis (1988) e Gillis (1992) para analises mais detalhadas desta problemática.20 Ver Johnson e Cabarle (1993).


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salários pagos aos funcionários do órgão regulador, pode-se entender a cor-rupção prevalecente na grande maioria dos países.

Por outro lado, existe uma incapacidade do governo, nos paí-ses em desenvolvimento, em coletar de forma eficiente taxas e royalties. Estas taxas de coleta são muito baixas como consequência de sistemas mal estruturados e ineficientes. Além disso, a existência de “rent-seeking behavior” e corrupção abrem a possibilidade de pagamentos às autorida-des, evitando desta forma, o pagamento do verdadeiro valor em royalties associado à extração madeireira.

Terceiro, existe um problema de incapacidade institucional de fazer-se cumprir as regras preestabelecidas. Devido à existência de fortes in-teresses econômicos involucrados no processo de desflorestamento, faz-se valer o poder dos proprietários de terras e o poder das madeireiras para con-seguir alcançar seus objetivos. Isto é feito por um lado através da corrupção, e por outro lado através de barganha política.

Por último, mas não menos importante, existe uma falta de poder de coação e pouca credibilidade associadas às sanções governamentais. Esse ponto é independente da incapacidade de monitoramento já que mes-mo quando um infrator é descoberto, muitas vezes a sanção preestabelecida não é aplicada. Isso desgasta a imagem do governo como regulador e au-menta os incentivos para exploração madeireira não sustentável.


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4As experiências internacionais com sistemas de concessões são

significativamente válidas para a elaboração de um sistema brasileiro. Não obstante, existem características intrínsecas ao caso brasileiro que precisam ser ressaltadas e que do seu conhecimento depende o funcionamento ade-quado do mencionado sistema no Brasil.

Dessa forma, apresentam-se a seguir alguns aspectos que devem ser considerados para a elaboração brasileira de um plano de concessões florestais. Muitos desses aspectos também são importantes para outras regiões, mas não são apresentados de forma clara na literatura existente.

4.1 Aspectos de Incerteza e Informação Assimétrica no Leilão de ConcessõesComo foi dito anteriormente, o estabelecimento de leilões para a

alocação de concessões para a exploração madeireira tem grandes vanta-gens. Não obstante, alguns pontos específicos devem ser observados para que seja desenhado um sistema de incentivos que logre extrair as informa-ções necessárias dos possíveis participantes dos leilões.

Devido às características do contrato proposto pelo governo (o requerimento de um padrão de exploração sustentável), a participação no leilão deverá ser restrita. O governo poderá utilizar uma série de informações para descriminar entre as empresas as possíveis participantes. Gray (1997) propõe que a aprovação de um candidato seja feita com base na sua solidez

Condicionantespara o Caso Brasileiro

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financeira, na possessão de um historial de exploração pouco destrutivo em outras áreas geográficas, na experiência com manejo florestal e sua expe-riência em operações de extração e processamento madeireiro em outras regiões; nos seus planos de utilização e operação da área concessionada; e na perspectiva de geração de empregos locais. A preferência relativa por em-presas nacionais sobre empresas estrangeiras também pode ser um ponto na pauta de decisão.

Na prática, surge um problema de informação: as empresas inte-ressadas na concessão não terão, per se, nenhum incentivo para dizer a ver-dade em relação à sua liquidez financeira ou ao seu manejo de outras áreas florestais. Por outro lado, o custo de transação para o governo de obter tais informações é relativamente alto. Dessa forma, o governo tentará desenhar algum mecanismo que leve as empresas a revelar de forma verdadeira suas informações. Uma possibilidade é a utilização de auditores para conhecer as condições financeiras passadas e presentes das empresas. No entanto, uma auditoria ambiental internacional é sumamente complicada e custosa.

Esta relação entre o governo e os possíveis participantes do leilão pode ser estudada desde a ótica da economia da informação21 e vista como uma relação de agente concessionário-principal (governo) com informação assimétrica. No momento da seleção dos possíveis participantes do leilão (a participação do leilão deve ser contingente principalmente em uma ati-tude passada “ambientalmente correta”), o governo não tem a informação sobre o passado ambiental das empresas. Dessa forma, mesmo com as regras bem estabelecidas, existe uma grande chance das empresas partici-pantes tentarem esconder certas informações para conseguirem participar do leilão.

Este é um caso típico de seleção adversa22 onde as empresas pos-suem informações privadas que não são conhecidas pelo governo23. A con-sequência negativa desta assimetria de informação é que entrarão no leilão empresas com um perfil de exploração destrutiva, o que não aconteceria se o governo tivesse informação perfeita sobre todas as empresas.

21 A economia da informação se centra em aspectos fundamentais de relações contratuais onde uma das partes tem ou terá, uma vantagem de informação sobre a outra parte contratual. Desta forma surgem assimetrias de informação que levam a alocação de mercado a ser ineficiente. O enfoque empregado por esta teoria é o de agente-principal, onde existe um principal que define os termos do contrato e existe um agente que aceita ou não os termos do contrato. Na terminologia de teoria dos jogos, isto pode ser visto como um jogo de Stackelberg onde o principal se movimenta primeiro e o agente se movimenta posteriormente. Ver Macho-Stadler e Pérez-Castrillo (1997), Salanié (1997) e Hirshleifer e Riley (1992) para uma análise detalhada da economia da informação e teoria contratual. Ver Gibbons (1992) para uma análise introdutória aos modelos contratuais e sua relação com a teoria dos jogos.22 O termo seleção adversa é utilizado para designar qualquer situação entre dois ou mais agentes econômicos onde as características do agente (neste caso, as empresas) não podem ser perfeitamente observadas pelo principal (neste caso, o governo). 23 O grau de destruição causado pela empresa através da exploração florestal em outros países, por exemplo.

Condicionantes para o Caso Brasileiro

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Devido à dificuldade do governo em obter informação verdadeira, o governo teria uma tendência a “ter que acreditar” na informação revelada pela empresa, tomando uma decisão com base nas variáveis diretamente ob-serváveis como solidez financeira e planos de manejo. As empresas, atuando racionalmente, anteciparão esta atitude do governo e se declararão “ambien-talmente corretas”. Existe alguma saída para este dilema estratégico?

Uma alternativa para essa situação seria a possibilidade de uma sinalização24 por parte das empresas “ambientalmente corretas”. O governo poderia incentivar a separação das empresas oferecendo um contrato da seguinte forma: as empresas se comprometem, assinando um documento, a dizer a verdade em relação a sua atuação ambiental passada. O governo pode então fazer a seguinte proposta: ele escolherá, de forma aleatória, al-gumas empresas para que seja feita uma auditoria e um estudo do padrão de exploração passado. Se a empresa escolhida tiver mentido em relação à sua performance passada, ela não terá o direito de participar do leilão e será obrigada a pagar uma multa.

O mecanismo proposto anteriormente só funcionaria se a sanção imposta for suficientemente alta. Isto porque a decisão da empresa será to-mada com incerteza. Ela calculará a probabilidade subjetiva de ser escolhida para auditoria e desta forma ela poderá calcular a perda esperada associada a ser pega mentindo. Isto será comparado com o lucro esperado em relação à adjudicação da concessão. Sempre que o lucro esperado for maior que a perda esperada, a empresa decidirá mentir e correr o risco25.

Como foi dito anteriormente, a utilização de um leilão para a alocação de concessões tem várias vantagens em relação à uma alocação arbitrária por parte do governo. Porém, a principal vantagem é a eficiência: a concessão será dada à empresa com maior valoração.

Dessa forma, se o governo tivesse informação perfeita sobre o valor que cada empresa tem associado à área de concessão, ele simplesmente daria a concessão a empresa com uma maior valoração. Não obstante, a assimetria de informação é o principal problema que caracteriza um leilão: o leiloeiro (neste caso, o governo) não tem informação sobre a valoração de cada empresa e tenta extrair esta informação através de um esquema de lances (“bidding”).

Deve-se preocupar-se com dois pontos básicos associados ao resultado do leilão. Por um lado, a receita gerada ao governo deve ser a má-

24 Uma sinalização, em modelos de informação assimétrica, representa alguma decisão ou atividade específica que prova que o agente emissor do sinal tem certa característica ou pertence a algum subgrupo da população (por exemplo, os ambientalmente corretos”). Para que a sinalização seja informativa para o principal, ela deve ser custosa de tal forma que o único interessado em emitir uma sinalização seja o agente que verdadeiramente pertence a dito subgrupo populacional, neste caso, o dos “ambientalmente corretos”.25 É claro que esta análise depende da aversão ao risco da empresa e de sua percepção sobre o poder de coação do governo.


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xima possível de forma a capturar parte das rendas associadas à exploração florestal. Por outro lado, é necessário que a concessão seja atribuída a em-presa que tenha a maior valoração pela área florestal.

Existem na teoria quatro tipos de leilões que podem ser utilizados para a alocação de uma concessão: o leilão inglês, onde o preço do bem a ser vendido é elevado sucessivamente até que só resta um agente disposto a comprá-lo; o leilão holandês, onde o vendedor anuncia um lance inicial e vai baixando até que alguém o compra; o leilão de lance selado de primeiro pre-ço (“first price sealed bid auction”), onde cada comprador potencial submete um lance e o comprador potencial com o lance mais alto é o ganhador; e o leilão de lance lacrado de segundo preço (“second price sealed bid auction”), onde os lances também são feitos em forma secreta, mas o ganhador paga o preço final do segundo lance mais alto.

Cada um dos tipos apresentados anteriormente criam incentivos estratégicos diferentes para seus participantes (o leilão de ofertas seladas de primeiro preço, por exemplo, ao contrário do leilão inglês, não permite aos participantes reverem suas ofertas, depois de observarem as ofertas de seus concorrentes). Na teoria, com base nos pressupostos básicos da teoria econômica de leilões26, os quatro tipos de mecanismos propostos geram, na média, uma receita equivalente para o leiloeiro27. Não obstante, na realidade, pelo menos um dos pressupostos descritos anteriormente não se cumprem e existe uma divergência no resultado final dos distintos tipos de leilões.

Que tipo de imperfeições podem ocorrer em leilões de concessões florestais e quais são as suas consequências?

Primeiro, o número de participantes no leilão pode ser reduzido. Se-gundo a teoria de leilões, um aumento no número de concorrentes aumenta, na média, a valoração do segundo maior lance (“second-highest-valuation-bidder”). Dessa forma, o aumento no número de participantes (“bidders”) incrementa, na média, a receita para o vendedor28. Consequentemente um número reduzido de concorrentes diminui, na média, a receita do governo associada ao leilão da concessão.

26 Os pressupostos básicos são: (a) participantes são neutros ao risco, (b) os participantes têm valores privados independentes, c) existe simetria entre os participantes do leilão, (d) o pagamento é uma função somente dos lances, (e) os custos de transação associados a formulação e implementação do lance são zero. 27 Este resultado é conhecido na literatura como o teorema da equivalência da receita (“Revenue Equivalence Theorem”) e foi demostrado pela primeira vez por Vickrey (1961). O resultado não indica que o preço final pago sob os quatro tipos de leilões será o mesmo, mas que ele será o mesmo na média. 28 Ver McAfee e McMillan (1987) para uma resenha completo da teoria de leilões. Ver Brannman et. all. (1987) para um teste econométrico deste resultado para diversos tipo de leilões, incluindo os de serviços florestais nos Estados Unidos.


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Devido ao valor associado à área florestal, o governo deve esta-belecer um preço mínimo para que a concessão seja entregue29. Esta é uma forma de criar uma percepção de escassez para as empresas inte-ressadas na concessão. Não obstante, a imposição de um preço mínimo traz consigo outra consequência positiva: aumenta, na média, o preço de venda do item leiloado30.

A imposição de um valor mínimo pode trazer consigo uma conse-quência negativa. Dado que a empresa, quando decide participar do leilão, compara seus benefícios esperados com seus custos, um preço mínimo sufi-cientemente alto pode fazer com que nenhuma empresa decida participar do leilão31. Para que isto não aconteça é necessário promover e dar informação completa em relação à área de floresta nacional que será concessionada de forma a atrair investidores.

A segunda preocupação fundamental do leilão está associada a eficiência do mecanismo escolhido. Como garantir que a empresa que valo-re mais a área florestal seja a ganhadora do leilão? Na teoria, esta eficiência esta garantida se os pressupostos mencionados anteriormente se cumprem. No entanto, na prática, existe assimetria entre os ofertantes em um leilão32. Esta imperfeição abre a possibilidade para que o ofertante com uma maior disposição a pagar não seja necessariamente o ganhador do leilão, criando uma possibilidade de ineficiência33. Uma possível solução para o problema apresentado anteriormente é a utilização de algum instrumento que permita ao governo extrair informação do ofertante sobre a sua valoração pelo objeto leiloado através de um sistema de pagamentos pela concessão.

4.2 Sistemas de Pagamentos das ConcessõesUm sistema de pagamentos das concessões pode ser feito atra-

vés de um sistema de tarifas de múltiplas partes. McAfee e McMillan (1987) mostram que seria do interesse do governo, neste caso, condicionar o paga-mento da concessão a informações que afetam a valoração do ofertante. Por exemplo, neste caso, a quantidade de madeira extraída ex-post34. Consequen-temente, se o governo pudesse observar ex-post a quantidade de madeira

29 Este preço mínimo será um valor mínimo para a valoração do governo das possíveis rendas associadas a área florestal já que normalmente incluirá o valor de uso direto da floresta, mas ignorará tanto o valor de uso indireto, como o valor de opção, de existência e de herança. Ver Seroa da Motta (1998) para uma síntese elaborada dos valores associados à recursos ambientais.30 Ver McAfee e McMillan (1987) para uma demonstração matemática desta proposição.31 Este caso extremo ocorreu em leilões de concessões madeireiras na Nova Zelândia.32 Estas assimetrias podem estar presentes pelo perfil das empresas: “ambientalmente corretas” e “incorretas”, empresas estrangeiras e nacionais, firmas grandes e pequenas, etc.33 Myerson (1981) demostrou que com a existência de assimetria, o leilão de lance selado de primeiro preço não é ótimo. Ver Myerson (1981) e McAfee e McMillan (1987) para a elaboração de um mecanismo teoricamente eficiente na presença de assimetria.34 Ver Ramsey (1980) sobre a utilização deste mecanismo para o caso de extração petroleira.


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extraída, o pagamento cobrado pela concessão, poderia ser feito como uma combinação de uma taxa inicial mais um royalty sobre a quantidade de ma-deira extraída.

O royalty não serve somente para sinalizar a disposição a pagar pela apropriação da concessão, ele também permite ao governo apropriar a renda (lucro acima dos custos marginais de produção) da exploração (“re-source rent ou stumpage value”)35. Como já foi dito anteriormente, o grande problema na maioria dos países onde existem sistemas de concessões flo-restais reside na impossibilidade de apropriação desta renda associada à árvore em pé (“stumpage value”)36.

Não obstante, devido a que a madeira é um bem heterogêneo, para capturar eficientemente a renda associada ao recurso natural, o royalty deve-ria ser diferenciado por tipos de árvores extraídas37. Além disso, existe outro problema prático associado ao royalty: a observabilidade da quantidade de toras extraídas. As empresas terão um incentivo a subestimar o volume de madeira extraído para pagar um royalty mais baixo para o governo.

Que outros tipos de taxas podem ser cobradas pelo governo para coletar a renda da exploração? Primeiro, é possível utilizar taxas de conces-são (“concession fees”). Estas podem ser cobradas no início da concessão para gerar receita de forma a facilitar a cobertura de custos administrativos e diminuir a possível participação especulativa no leilão, criando desta forma uma barreira à entrada.

Segundo, podem ser cobradas taxas anuais sobre concessões com base na área de concessão. Este mecanismo pode substituir os preços de stumpage com base no volume de madeira extraída, que é bastante difícil de monitorar na prática. Uma terceira possibilidade reside na utilização de taxas florestais mínimas. Desta forma é possível impor um stumpage price mínimo de forma que tente refletir os valores de uso indiretos associados à área de concessão. Estes preços mínimos podem se basear no volume extra-ído ou na área de concessão.

4.3 Regulação e Monitoramento de ConcessõesUma vez distribuídas as concessões, o governo tem que cumprir o

papel de regulador se deseja que a extração madeireira seja feita de maneira sustentável. As políticas de regulação, associadas ao desempenho das em-

35 O stumpage value é calculado como o preço de mercado de uma tora de madeira menos os custos de extração e transporte. No caso de madeira processada, é necessário subtrair os custos de processamento e os lucros associados aos investimentos de extração e processamento. O stumpage value representa, por tanto, a renda em excesso do lucro normal dos investimentos. Ele pode ser capturado como receita pelo governo através de taxas ou pela indústria madereira através de lucros excessivos (Gray, 1997).36 Ver Repetto e Gillis (1988) para críticas a aplicação do sistema de royalties em vários países e Vincent (1990) para uma análise detalhada do caso da Malásia.37 Ver Vincent (1990).


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presas madeireiras, caracterizam-se tipicamente por informação incomple-ta e observação limitada por parte do governo. Por um lado, o governo não possui informação perfeita sobre a quantidade de madeira extraída por cada empresa num determinado período de tempo. Por outro, se o governo tentar observar esta variável, sua possibilidade de observação será limitada devido aos altos custos de monitoramento. Estas duas características criam possibi-lidades de comportamentos estratégicos, tanto por parte do regulador, como por parte das empresas.

Existe uma diferença básica nos objetivos das empresas e do go-verno. As empresas estão interessadas em maximizar seus lucros. Dados os padrões de custos, elas buscarão maximizar a quantidade de madeira extra-ída. O governo, no entanto, está interessado em permitir uma maximização da extração florestal, mas de forma sustentável, isto é, mantendo o fluxo de serviços ambientais básicos da floresta. Dessa forma, existe uma clara con-tradição de interesses.

Pode-se definir desta forma, duas tarefas regulatórias básicas para o governo. A primeira, consiste em desenhar um mecanismo de regulação que seja compatível com os incentivos necessários para a exploração sus-tentável. A segunda, consiste no monitoramento para que este mecanismo seja cumprido.

A regulação do governo sobre a empresa detentora da concessão sofre do problema clássico de informação assimétrica. Como foi dito an-teriormente, o governo não sabe posteriormente à assinatura do contrato, quanto será a quantidade de madeira extraída pela empresa. Essa situação é conhecida na literatura como perigo moral (“moral-hazard”)38.

O governo, como agente regulador, terá de utilizar uma série de ins-trumentos para incentivar as empresas a cumprirem um padrão de extração sustentável. Esses instrumentos podem ser diferenciados entre métodos de comando e controle, e instrumentos de mercado39.

O método de comando e controle consiste em fixar a quantidade máxima de madeira que pode ser extraída de uma concessão por um período determinado de tempo. Desta forma, uma empresa que ultrapasse

38 Uma situação de perigo moral aparece quando existe uma relação agente-principal e (i) o agente toma uma decisão (“ação”) que afeta a sua utilidade e a utilidade do principal, (ii) O principal somente pode observar o resultado final resultado da ação do agente e esta observação consiste em um sinal imperfeito da ação tomada pelo agente, (iii) a ação que o agente escolheria espontaneamente não seria ótima do ponto de vista Paretiano. Na literatura o problema de perigo moral está associado, normalmente, à falta de esforço do agente causada pela impossibilidade de monitoramento direto de sua ação. No nosso caso, a situação seria contrária. O perigo moral surge como um excesso de esforço pelo fato das empresas não poderem ser monitoradas em sua ação diretamente. Para uma análise detalhada e alguns exemplos relacionadas ao perigo moral ver Salanié (1997) e Macho-Stadler e Pérez-Castrillo (1997). Para um exemplo do problema de perigo moral associado a regulação ambiental ver Laffont (1995). 39 Para uma revisão da literatura referente à regulação ambiental ver Cropper e Oates (1992) e para uma definição de um instrumento de mercado e alguns exemplos para a América Latina ver Seroa da Motta et all. (1997).


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esse limite pagará uma multa fixa. Esta multa tem de ser suficientemente alta de forma a incentivar a empresa a não ultrapassar o limite de extração preestabelecido. Além disso, deve existir um poder de coação forte de parte do governo para que o castigo tenha credibilidade.

Alternativamente o governo pode utilizar instrumentos econômi-cos para controlar a quantidade extraída de madeira. Existem vários tipos de instrumentos econômicos disponíveis. Já foram mencionados anteriormente taxas e royalties que além de servir para o governo capturar parte das rendas associadas à exploração do recurso natural, também servem para desincen-tivar a empresa a uma exploração já que atuam como um custo variável.

Como já foi mencionado anteriormente, a cobrança de uma taxa por unidade extraída sofre do problema associado à informação assimétrica devido à impossibilidade de certificar com precisão a quantidade total de madeira extraída. Uma alternativa para esse problema é a utilização de um bônus de desempenho ( “performance-bond”). Esse mecanismo consiste em coletar a multa associada ao não atendimento das exigências contratuais an-tes das atividades de extração começarem. Este bônus será posteriormente retornado à empresa se ela cumprir com todas as regulamentações preesta-belecidas para a exploração florestal.

Também pode ser estabelecida uma relação que retorne parte do bônus como uma função do dano ambiental causado. Essa função, relacio-nando o retorno do bônus com o tipo de degradação ambiental, deve ser de-finida a priori para que os incentivos sejam os mais transparentes possíveis e evitem a corrupção dos agentes fiscalizadores40.

Em todos os tipos de incentivos apresentados anteriormente é necessária a participação de uma agência reguladora para realizar o moni-toramento. Dessa forma, é crucial uma reformulação do papel da agência reguladora e de suas formas de fiscalização para aumentar a eficiência da regulação e diminuir os incentivos à exploração destrutora. Paralelamente é importante também involucrar as comunidades e associar-se as ONGs de grande porte e reconhecimento internacional, no papel de auditoras, dimi-nuindo os custos de transação associados com o monitoramento.

40 Ver Kahn et all. (1998).


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A reforma institucional do órgão regulador é fundamental para o cumprimento das metas de sustentabilidade. Se a empresa madeireira asso-cia uma probabilidade muito baixa a ser descoberta desviando-se do contra-to assinado e sofrer alguma punição custosa, ela se desviará do padrão de exploração sustentável.41

4.4 Determinantes da Estrutura Industrial e Concorrência no Mercado Madeireiro

É bastante provável que a concessão de florestas nacionais amazô-nicas produza uma transformação nos padrões de exploração madeireira na região. Essas variações poderão ocorrer em relação a três pontos básicos: a modificação do perfil tecnológico; a modificação da concentração industrial e a modificação da geografia do desmatamento.

Em primeiro lugar, existe alguma evidência demonstrando mudan-ças no perfil da indústria madeireira amazônica durante os últimos anos, principalmente em relação ao crescimento do número de empresas inte-gradas verticalmente42. Esta tendência pode ser reforçada se as empresas participantes da concessão forem integradas verticalmente, de forma que utilizem a madeira extraída da concessão para seu próprio processamento.

O requerimento de exploração sustentável nas áreas de concessão transformarão o perfil tecnológico de exploração madeireira nestas regiões. Este tipo de extração requer uma tecnologia mais avançada e, portanto, mais intensiva em capital. Se a tecnologia de exploração utilizada for extração se-letiva, será necessário um investimento significativo em pesquisa, inventário da área florestal e um plano de manejo para minimizar os danos ecológicos associados à extração43.

Um problema associado a este tipo de transformação será a uti-lização de menos mão-de-obra, desestimulando a criação de empregos e aumentando a qualificação média necessária para a exploração madeireira. Isto poderá trazer como consequência um impacto negativo sobre a distri-buição de renda na região.

A necessidade de uma estrutura produtiva mais capital e conhe-cimento intensivo também afetará a vantagem comparativa relativa entre empresas nacionais e estrangeiras. Devido à experiência internacional com

41 Esta situação pode ser modelada formalmente utilizando a teoria dos jogos. Desta forma pode estudar a relação governo-empresa como um jogo dinâmico onde a empresa calcula o valor presente esperado de uma atuação correta e o compara com o lucro associado a desviar-se e extrair mais madeira do que permitida. Se o valor presente esperado de desviar-se for maior que o valor presente do lucro associado a não desviar-se, a empresa extrairá madeira em excesso. Para penalidades suficientemente baixas e taxas de desconto altas, pode demostrar-se matematicamente que existe um equilíbrio de desvio. Isto não é mais do uma aplicação do folk theorem de teoria de jogos dinâmicos. Para uma análise detalhada deste tipo de situações ver Gibbons (1992).42 Ver Stone (1997).43 Ver Kahn et all. (1998).


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manejo sustentável, a tecnologia necessária para este tipo de exploração poderá criar uma barreira à entrada de empresas nacionais.

Em segundo lugar, é importante analisar o possível efeito das con-cessões sobre a concentração de mercado. Se as empresas vencedoras no processo de concessões forem firmas grandes, já presentes na Amazônia e verticalmente integradas, existirá uma tendência à concentração da capaci-dade produtiva44. Com a existência de um mercado dual e a dificuldade do monitoramento, abre-se a possibilidade para que essas empresas possam, por um lado, extrair madeira de forma sustentável na sua área respectiva, mas por outro lado, e de forma ilegal, comprar madeira “não-sustentável” de áreas adjacentes por um preço mais baixo. Tais empresas poderão dessa for-ma processar dois tipos de madeira e segmentar os mercados de venda45.

A médio e longo prazo é possível que estas firmas maiores e verti-calmente integradas expulsem do mercado as firmas menores e a produção madeireira fique mais concentrada. Este fenômeno dependerá crucialmen-te da capacidade do governo de fechar a fronteira para a livre exploração madeireira. Se as possibilidades atuais de desmatamento continuarem, as empresas pequenas poderão sobreviver já que sempre terão insumos bara-tos para processar madeira e vender no mercado local. Consequentemente, com a existência deste mercado dual, é bastante provável que a exploração sustentável em áreas de concessão seja inviável financeiramente.

Esta inviabilidade é ocasionada principalmente por dois motivos: primei-ro, pela incapacidade de diferenciação do produto. Este é um típico problema de informação assimétrica onde o comprador de madeira não sabe se a madeira foi ex-traída de forma sustentável ou não; dessa forma, o comprador estará disposto a pa-gar somente um valor equivalente à madeira extraída de forma não sustentável46.

A única forma de diferenciar as toras extraídas de forma sustentável é através de uma certificação ou um selo verde. No entanto, essa certificação só poderá ser feita depois de alguns períodos de extração e a empresa terá que sobreviver até então vendendo madeira a um preço muito abaixo de seu preço sombra. Adicionalmente, mesmo com uma certificação de produto “am-bientalmente correto”, o mercado interno poderá não estar disposto a pagar o diferencial do preço entre a madeira “sustentável” e “não-sustentável”47.

44 Esta tendência de concentração produtiva já foi notada anteriormente por Stone (1997). 45 Se o tipo de madeira demandada no Brasil for diferente ao tipo de madeira demandada no exterior (madeira de exploração sustentável certificada), as empresas poderiam atuar como monopolistas vendendo em dois mercado segmentados.46 Este é um caso típico de seleção adversa onde a sobrevivência do produto ambientalmente correto dependerá da possibilidade de certificação para diferencia-lo da média. Para um modelo formal desta situação ver Hanley et al. (1997), pag.55. 47 A disposição a pagar por madeira extraída de forma “ambientalmente correta” surge a partir de um nível mínimo de renda. Esta hipótese esta associada a existência de uma curva ambiental de Kusnetz que relaciona degradação ambiental e nível de renda per capita. Desta forma, a partir de certo nível de renda per capita, aumentaria a disposição a pagar por bens produzidos de forma “ecologicamente correta”.


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Em terceiro lugar, existe a perspectiva de que as concessões flo-restais transformem a geografia do desmatamento. Uma vez esgotadas as possibilidades de extração nos pólos madeireiros existentes48, as empresas madeireiras estão começando a avançar na fronteira. Se existir uma viabili-dade econômica, a fronteira das concessões pode ser tomada por agentes econômicos que desmatarão e venderão a madeira para ser utilizada pela madeireira verticalmente integrada. Isto também atrairá empresas madeirei-ras de pequeno porte, que com a infra-estrutura de estradas, poderão criar novos pólos de exploração nas cercanias das concessões. Claramente esse processo pode ser controlado com ação governamental através do monitora-mento da extração ilegal.

48 Ver Stone (1997) para uma exemplificação deste processo nas áreas de Paragominas e Tailândia.


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A criação de Florestas Nacionais (FLONAS) e sua concessão para a exploração privada consiste, teoricamente, em uma solução para o problema de desflorestamento associado à exploração madeireira na Floresta Amazô-nica. Não obstante, esta política desenhada e aplicada de forma similar ao que foi feito em outros países, não controlará, nem mesmo a curto prazo, o problema de desmatamento excessivo na região. Isto devido a que tais pro-cessos são decorrentes de reações racionais dos agentes econômicos diante do frágil contexto institucional prevalecente, i.e., indefinição de direitos de propriedade, falta de crédito, concentração da terra e da riqueza, falta de mo-nitoramento, fiscalização e coação; são necessárias mudanças estruturais e institucionais que promovam um desenvolvimento mais sustentável da exploração madeireira na região.

Dessa forma, pode-se resumir os principais condicionantes e cui-dados necessários no estabelecimento de concessões florestais no Brasil.

• As concessões devem ser desenhadas levando em consideração o tamanho e o tempo necessário para desenvolver a atividade de exploração madeireira de forma sustentável e, ao mesmo tempo, financeiramente atrativa e viável.

• As concessões devem ser estabelecidas através de leilões de lance selados de primeiro preço (“first price sealed bid auctions”), com

Conclusão e Recomendações5

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um preço mínimo claramente estabelecido, com concorrência e com participação restrita às empresas que não tenham um passa-do “ambientalmente incorreto”.

• Taxas de participação dos leilões devem ser cobradas para diminuir a participação especulativa. Royalties e taxas de stumpage devem ser cobradas em relação à extração para criar uma percepção de escassez na empresa madeireira. Adicionalmente, podem ser co-bradas taxas em função das áreas de concessões exploradas.

• Um sistema de monitoramento e de multas e sanções eficiente e com credibilidade deve ser estruturado. As multas não devem ser fixas, e sim uma função do crime ambiental cometido. Uma forma de penalizar de forma eficiente e incentivar a exploração sustentá-vel é a utilização de um bônus de desempenho.

• Envolver a sociedade civil através da participação de comunidades e ONGs no sistema de monitoramento e regulação é fundamental para diluir os custos de transação do governo, aumentar a eficiên-cia e criar consciência ecológica.

• A verticalização de empresas, que já está ocorrendo na região amazônica, não deve ser desestimulada, pois, diminui os custos de transações associados à fiscalização, e ao mesmo tempo, permite um maior aproveitamento das economias de escala inerentes ao processo de extração sustentável.

• A fiscalização é fundamental para não permitir a existência de dois mercados paralelos. Isto criaria uma concorrência desleal para a extração sustentável em concessões, e ao mesmo tempo, um incentivo para que estas empresas participem do mercado ilegal/clandestino de madeira para seu processamento.

• É fundamental uma atuação sobre a demanda de forma a incenti-var a compra de madeira de origem sustentável para compensar seu custo mais elevado. Isto deve ser feito, não só através de propa-ganda e educação ambiental, como também utilizando instrumen-tos diretos de demanda como, por exemplo, rotulagem/certificação ambiental.

• A maior intensidade relativa de capital na indústria madeireira de exploração sustentável exigirá capital humano mais intensivo em

Conclusão e Recomendações

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conhecimento, acarretando menor demanda de mão-de-obra não qualificada na região. Consequentemente, é fundamental uma política paralela de qualificação da mão-de-obra, educação e parti-cipação comunitária.

Para que a implementação de concessões funcione a longo prazo, mesmo levando em consideração os condicionantes apresentados acima, torna-se necessário “fechar” a fronteira para que desta forma seja criado um valor associado à escassez do recurso natural49. Esta mudança estrutural e de política nacional levará tempo para ser implementada devido principal-mente às pressões sociais associadas à necessidade de uma reforma agrária e oposição política de grupos de pressão atualmente exploradores dos recur-so naturais da região.

Dessa forma, serão necessárias, no curto prazo, outras medidas para assegurar a sobrevivência das empresas que decidam entrar na explo-ração das florestas nacionais. Uma opção para o governo seria um incentivo à exploração sustentável em concessões através de um subsídio. Se o mer-cado interno não tem a demanda necessária para esse tipo de madeira, uma solução seria incentivar a exportação de grande parte da madeira extraída e processada de forma sustentável. Isso pode ser feito através de um subsídio direto à exportação.

Esta política somente seria eficaz na medida em que o governo pudesse assegurar que a tora utilizada no processamento fosse realmente extraída sustentavelmente. Caso contrário, poder-se-ia criar um incentivo perverso, incentivando a concessionária a adquirir madeira no mercado negro. Assim, exportando madeira processada como se fosse extraída sus-tentavelmente e ainda recebendo o subsídio. O resultado seria uma falha de política criando um efeito contrário ao desejado.

Uma solução alternativa seria a imposição de preços mínimos. Com isso, o governo aumentaria o preço médio da madeira em tora tornando mais rentável a atividade de extração madeireira. O problema potencial desta política é que sem a regulação e fiscalização adequada ocorreria um cresci-mento significativo do mercado paralelo.

Por último, mas não menos importante, como alternativa de polí-tica para viabilizar a exploração sustentável, está a captação potencial de rendas associadas aos valores indiretos da floresta, como por exemplo o seqüestro de carbono e a preservação de biodiversidade50. Com as negocia-ções atuais sobre a criação de um mercado de certificados transacionáveis de emissões de CO2 (“clean development mechanism”), o Brasil surge como

49 Ver Seroa da Motta e Ferraz (1998) para uma exemplificação empírica do baixo valor associado à renda de escassez de madeira na região amazônica.50 Ver Fearnside (1997).


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um forte candidato a seqüestrar carbono e ganhar créditos através de venda de certificados51. Este meio de financiamento poderia compensar algumas perdas com a extração sustentável permitindo a sobrevivência das empresas exploradoras de concessões nas florestas nacionais.

Um ponto importante que deve ser enfatizado está relacionado à questão social na região Amazônica. Devido ao tamanho necessário para a exploração florestal sustentável de madeira, surge um conflito potencial entre a política de distribuição de concessões e a demanda atual por uma reforma agrária. A alternativa para superar este dualismo reside na possibi-lidade de participação das comunidades locais direta ou indiretamente nas atividades de extração e processamento de madeira. Através de crédito, a comunidade poderia organizar-se como cooperativa para prestar serviços para a empresa madeireira ou mesmo para explorar uma área de concessão menor. Teoricamente, a comunidade teria incentivos para explorar a conces-são de forma mais sustentável de forma que parte da fiscalização e do moni-toramento poderia ser feito pela própria comunidade.

Independentemente das propostas anteriores, uma reforma fun-damental deve ser feita em relação ao monitoramento, fiscalização e poder de coação do governo. É imprescindível que haja credibilidade nas normas estabelecidas pelo governo e para isso, ele deve impor sanções e fazê-las cumprir. Se existem multas, elas terão de ser pagas e se uma concessão é suspensa, a empresa deverá ser realmente banida de participar em qualquer atividade de extração madeireira no país.

Adicionalmente, é importante enfatizar que as concessões devem ser feitas de forma paulatina e estudando profundamente os resultados obtidos. Dessa forma, será possível melhorar as falhas existentes nas con-cessões anteriores e avaliar se realmente elas estão servindo aos propósitos para os quais foram criadas.

Pode-se concluir, por tanto, que a utilização de florestas nacionais com desenho adequado do sistema de concessões é uma condição necessá-ria, porém não suficiente para garantir a exploração madeireira sustentável. A vontade política, a resolução de problemas sociais latentes e a implemen-tação de políticas que criem a percepção de escassez nos agentes econômi-cos envolvidos nos processos de desflorestamento, são condições impres-cindíveis para garantir uma exploração da Floresta Amazônica compatível com as possibilidades de desenvolvimento sustentável para o Brasil.

51 Inclusive trata-se de uma iniciativa brasileira na reunião de mudança climática que aconteceu em Kyoto, Japão, 1997.


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Referências Bibliográficas

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Referências

ProManejoProjeto de Apoio ao Manejo Florestal

Sustentável na Amazônia

Concessões Florestais e Exploração Madeireira no Brasil

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