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atendimento telefônico das agências reguladoras

As agências reguladoras dispõem, em regra, de canal para que os usuários dos serviços regulados possam

se manifestar. Ainda que não exista norma federal que estabeleça critérios e parâmetros de relacionamento

entre as agências e os usuários dos serviços regulados, espera-se que essas entidades ofereçam um sistema de

atendimento telefônico capaz de funcionar como um canal de segunda instância, nas situações em que o usuário

não tem sua demanda resolvida pela empresa prestadora do serviço.

O TCU realizou em 2009, a pedido do Congresso Nacional, auditoria operacional nos setores administrativos das

agências reguladoras que prestam serviços de atendimento, por telefone, aos cidadãos, usuários dos serviços por

ela regulados, com o objetivo de verificar a sua eficiência, eficácia e efetividade. A auditoria levou em consideração

os parâmetros estabelecidos pelo Decreto nº 6.523/2008, que normatiza o funcionamento dos sistemas de

atendimento telefônicos das concessionárias e permissionárias de serviços regulados. Ressalta-se que os Órgãos

Reguladores não são abrangidos por este normativo.

Foram fiscalizados os serviços de atendimento das seguintes agências reguladoras: Agência Nacional de

Telecomunicações (Anatel), Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), Agência Nacional de Transportes Terrestres

(ANTT), Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), Agência

Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) e Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS).

Principais situações identifificadas

Existe uma significativa variação no grau de maturidade das áreas das diversas agências que tratam com os

usuários dos serviços por elas regulados.

Anatel, ANTT, Aneel, ANP e ANS possuem Call Center bem estruturado e oferecem sistema de atendimento

telefônico capaz de funcionar como canal de segunda instância. O Call Center da Anac estava em fase de

implantação e a Antaq não possuía central de atendimento estruturada.

Concluiu-se que os serviços de atendimento telefônico prestados pela ANTT, Aneel e ANP eram efetivos. No

entanto, os serviços prestados pela Anatel, ANS, Anac e Antaq necessitavam de aprimoramentos.

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Tribunal de Contas da União • www.tcu.gov.br • 2ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação • [email protected] • Tel. 55 (61) 33165945 • Fax. 55 (61) 33167545

Para mais informações, acesse www.tcu.gov.br/controleregulacao

Constatou-se, no caso da Anatel e da ANS, que o quantitativo de operadores nos respectivos Call Centers não

era suficiente para atender às demandas dos usuários. As agências também não realizavam, com periodicidade,

pesquisa de satisfação dos usuários e não forneciam acesso a pessoas com deficiência auditiva ou de fala.

Na Anac, cujo Call Center estava em fase de implantação, observou-se a impossibilidade de contato com o

atendente já no primeiro menu eletrônico e a inexistência de atendimento preferencial para pessoas com deficiência

auditiva ou de fala. Além disso, o setor de relacionamento com usuários não possuía interação com outras áreas da

Agência e não havia indicadores de desempenho para análise do tempo e da qualidade das respostas fornecidas,

nem indicador ou pesquisa de satisfação dos usuários.

A Antaq possuía atendimento telefônico gratuito, mas com estrutura incipiente, sem padronização de processos

ou capacitação dos atendentes. Essa agência não fornecia acesso às pessoas com deficiência auditiva ou de fala,

e o interessado não podia acompanhar o andamento de suas manifestações pelo site da Agência. O sistema da

Ouvidoria não garantia ao atendente ou ao usuário o acesso ao histórico das solicitações, e não havia gravação das

chamadas. Inexistia definição de prazo para o encaminhamento e para a solução das solicitações ou para descarte

desses registros.

Deliberações do TCU

O TCU recomendou a todas as agências reguladoras que compatibilizassem o serviço de relacionamento com

usuários aos requisitos do Decreto nº 6.523/2008.

Para Anatel, Anac, ANTT, Antaq e ANS o Tribunal recomendou a adoção de indicadores capazes de aferir o

grau de satisfação dos usuários com o serviço de relacionamento, especialmente o Call Center. Esses indicadores

propiciaram a obtenção de subsídios e fundamentos para o aprimoramento daqueles serviços.

O TCU recomendou à Anac que utilizasse as informações produzidas a partir das reclamações e respostas aos

usuários como subsídio para a atuação de suas unidades de fiscalização e regulamentação.

Tendo em vista a necessidade de padronizar o atendimento e de institucionalizar o conhecimento da Ouvidoria,

o TCU recomendou à Antaq que:

• formalizasse o serviço de atendimento ao usuário;

• registrasse as demandas no mesmo canal de comunicação utilizado pelo usuário para entrar em contato

com a Agência e;

• adotasse providências para reduzir o tempo de resposta às demandas dos usuários.

Foi recomendado que a ANS adotasse as providências necessárias para a redução do índice de ligações

abandonadas no seu Call Center, bem como para a diminuição do tempo de espera na fila eletrônica de atendimentos.

Acordão TCU nº 2.799/2010-Plenário - 20/10/2010 Relator: Ministro José Jorge

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Qualidade na prestação de serviços

aos usuários de telefonia

O Tribunal de Contas da União (TCU) realizou, em 2006, fiscalização para avaliar o desempenho da Agência

Nacional de Telecomunicações (Anatel) no acompanhamento e na garantia da qualidade da prestação dos serviços

de telefonia.

O trabalho foi proposto a partir da constatação de que, embora a privatização das telecomunicações brasileiras

tenha permitido o crescimento expressivo do número de acessos aos serviços telefônicos, a qualidade dos serviços

tem sido objeto de questionamentos dos usuários, dos órgãos de defesa do consumidor e das demais instâncias

de defesa dos direitos dos usuários.

Principais situações identificadas

O TCU constatou que aspectos fundamentais relativos à qualidade da prestação de serviços para os usuários de

telefonia não são devidamente tratados pela Agência Reguladora. Existem lacunas na regulamentação da qualidade

e fragilidades nos processos de fiscalização desenvolvidos pela agência. As sanções impostas à prestadoras de

serviços não são efetivas.

O trabalho de auditoria revelou defasagem da regulamentação da qualidade sob a perspectiva do usuário,

especialmente na resolução de problemas de contas e no atendimento realizado pelas prestadoras.

O processo de regulamentação da Anatel não considera adequadamente as demandas da sociedade por

melhorias na prestação dos serviços. Além disso, a auditoria constatou participação inexpressiva da manifestação

dos usuários nos processos regulatórios da agência.

O TCU apontou limitações na atual estratégia de acompanhamento da qualidade e falhas no processo de

fiscalização realizado pela agência. Houve reação tardia da Anatel na implantação de ações integradas de

fiscalização em questões que possuem maior demanda por parte dos usuários dos serviços de telefonia.

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Ademais, o TCU constatou que ações de repressão às prestadoras não são efetivas para garantir o cumprimento

dos requisitos de qualidade estabelecidos na regulamentação. A baixa materialidade das sanções e a falta de

tempestividade dos processos sancionatórios parecem explicar a inércia das operadoras na resolução de problemas

e, consequentemente, o alto índice de reclamação dos usuários de serviços telefônicos.

Somam-se a essas constatações, a não priorização de uma política de educação dos usuários e o fato de a

agência não ter como foco central a qualidade na prestação do serviço sob a perspectiva do usuário.

Deliberações do TCU

O TCU determinou à Anatel que:

• apresentasse proposta de revisão da regulamentação da qualidade da prestação dos serviços de

telecomunicações, com vistas a adequá-la a padrões compatíveis com as exigências dos usuários;

• desenvolvesse plano de revisão dos processos de fiscalização das metas de qualidade e plano de reformulação

dos processos sancionatórios, explicitando soluções e cronograma de implementação de ações;

• formulasse e apresentasse ao TCU diretrizes para promoção de uma política de informação e educação dos

usuários de telecomunicações.

Com o intuito de contribuir para o aperfeiçoamento do processo regulatório, o TCU recomendou à Anatel que

adotasse medidas para:

• acompanhamento em tempo real das reclamações registradas nas centrais de atendimento das operadoras

e a obtenção de informações tempestivas sobre a tramitação, na Anatel, das reclamações dos usuários;

• coibir a demora do serviço realizado pelas centrais de atendimento.

Ao Ministério das Comunicações foi recomendado a realização, em conjunto com a Anatel, de análise das

necessidades de recursos para o bom funcionamento da agência no acompanhamento e na garantia da qualidade dos

serviços de telecomunicações. O objetivo da recomendação foi evitar que cortes orçamentários comprometessem

atividades regulatórias essenciais ao bom funcionamento do setor.

Acordão TCU nº 2.109/2006-Plenário - 14/11/2006 Relator: Ministro Ubiratan Aguiar

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Radiação não ionizante de antenas e

apaRelhos de telecomunicações

O crescente número de estações de telefonia celular, rádio e TV torna cada vez maior a preocupação com o

efeito da exposição à radiação não ionizante (RNI) na saúde da população. As possíveis consequências dessa

exposição vêm sendo objeto de estudos por diversos países e organismos internacionais, mas ainda não há

resultados conclusivos que possam ser utilizados para tranquilizar a população ou, por outro lado, que indiquem

uma relação entre danos à saúde e a exposição à RNI.

Como uma postura de precaução, a Organização Mundial de Saúde (OMS) e diversos países adotam limites para

a exposição a esse tipo de radiação. No Brasil, tais limites estão estabelecidos pela Resolução Anatel nº 303/2002,

que replica recomendações da OMS e está em consonância com a Lei nº 11.934/2009.

Em atendimento a solicitação da Câmara dos Deputados, o Tribunal de Contas da União (TCU) verificou em

2009 a atuação da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e do Ministério das Comunicações para

assegurar que as prestadoras de serviço de telecomunicações e de radiodifusão observassem os limites impostos

à exposição da população à RNI.

No decorrer dos trabalhos, o TCU avaliou os processos de fiscalização, licenciamento, certificação e

homologação de equipamentos que emitem RNI. Também foi verificada a atuação da Anatel e do Ministério das

Comunicações quanto à aplicação de sanções aos responsáveis por estações de rádiocomunicações, no que

tange ao atendimento da resolução Anatel nº 303/2002.

Principais situações identificadas

O trabalho consolidado no Acordão TCU nº 2.658/2009-Plenário demonstrou a necessidade de a Anatel

aprimorar suas fiscalizações, especialmente na padronização das ações dos agentes. O Tribunal também registrou

que a Anatel não possuía informações que pudessem garantir que as estações licenciadas antes de julho de 2002

observavam os limites impostos pela Resolução nº 303/2002.

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No que diz respeito ao licenciamento de estações, o TCU notou forte dependência da agência e do Ministério

das Comunicações em relação a dados meramente declaratórios, apresentados pelas entidades prestadoras

de serviços de telecomunicações e de radiodifusão. Além disso, o TCU observou que a atuação intempestiva

do Ministério nos processos de licenciamento dificulta a verificação do atendimento aos limites impostos pela

regulamentação.

Ao analisar os processos de certificação de equipamentos, o Tribunal verificou que a atuação da Anatel diminui

o risco de a emissão de RNI – por aparelhos celulares e por outros equipamentos portáteis – ultrapassar os limites

previstos. Além disso, a fiscalização constatou que algumas ações para aprimorar o processo de certificação,

como a avaliação de produtos já certificados e que estão sendo comercializados no mercado, já estavam em fase

de implementação.

O TCU, ao avaliar se o processo de aplicação de sanções, coibe a inobservância dos limites para exposição à

RNI, constatou que há falhas na Anatel quanto à uniformização dos critérios para fixação de multas, problema que

já havia sido apontado em fiscalizações anteriores.

Com base na Lei nº 11.934/2009, que trata de maneira mais abrangente a questão da exposição humana a

campos eletromagnéticos, o Tribunal avaliou que a Anatel, para obedecer à nova legislação, precisará adaptar os

processos de fiscalização, de aplicação de sanções e de prestação de informações à sociedade. É necessário

que a Anatel, com apoio do Ministério das Comunicações, aprimore as ações de comunicação e diálogo com

os usuários, com outros órgãos da administração e com as prestadoras de serviços de telecomunicações e de

radiodifusão, a fim de conferir maior efetividade na divulgação de informações sobre RNI à sociedade.

Deliberações do TCU:

Determinações à Anatel:

• Exigir dos responsáveis as declarações de conformidade de todas as estações que foram licenciadas antes

de julho de 2002, data da publicação da Resolução 303/2002;

• Comprovar o atendimento às novas obrigações estabelecidas pela Lei nº 11.934/2009, como a implantação

de um sistema de monitoramento de campos eletromagnéticos em tempo real e de um sistema de cadastro

de estações;

• Formular os novos procedimentos de medição dos níveis de radiação não ionizante nas estações.

Determinações à Anatel e ao Ministério das Comunicações:

• Implementar a sanção de multa diária aplicável às prestadoras de serviços de telecomunicações e de

radiodifusão que extrapolarem os limites de RNI impostos pela regulamentação.

Recomendações à Anatel e ao Ministério das Comunicações:

• Aprimorar os processos de fiscalização, certificação de equipamentos, aplicação de sanções, licenciamento,

prestação de informações e diálogo com a sociedade.

Acordão TCU nº 2.658/2009-Plenário - 11/11/2009 Relator: Ministro Raimundo Carreiro

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Setor de telecomunicaçõeS

O Tribunal de Contas da União (TCU) fiscaliza a gestão e o desempenho da Agência Nacional de Telecomunicações

(Anatel), com o objetivo de verificar a legalidade, a eficiência, a eficácia e a economicidade de suas ações.

A avaliação de desempenho da Anatel é realizada mediante auditorias operacionais, as quais visam contribuir

para o aprimoramento do processo regulatório. Entre os trabalhos realizados pelo TCU, destacam-se auditorias

conduzidas em temas como:

• a aferição de equilíbrio econômico-financeiro das concessionárias de telefonia fixa e procedimentos para

revisão tarifária;

• a universalização do acesso aos serviços de telefonia fixa;

• a aplicação dos recursos do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST);

• a qualidade na prestação dos serviços de telecomunicações;

• a fiscalização quanto à observância, pelas prestadoras de serviços de telecomunicações, dos limites de

exposição da população à radiação não ionizante produzida por terminais e antenas.

O TCU acompanha, ainda, os atos de outorga e execução contratual de serviços de telecomunicações e de

radiodifusão, por meio da Instrução Normativa nº 27/1998, o que inclui as licitações de espectro de radiofrequências

e as de direito de exploração de posição orbital.

O setor de telecomunicações

O setor de telecomunicações envolve a prestação de serviços, tais como os de telefonia fixa, telefonia móvel,

comunicação multimídia e televisão por assinatura, entre outros. A Tabela 1 indica a quantidade de acessos

instalados por tipo de serviço ao final de 2010, de modo a demonstrar a relevância e o impacto do setor na

economia brasileira.

Tabela 1: QuanTidade de acessOs de serviçOs de TelecOmunicações aO final de 2010, em milhões

Telefonia fixa Telefonia móvelcomunicação

multimídiaTelevisão por assinatura

42,1 202,9 15,5 9,8

Fonte: Relatório Anual 2010 - Anatel

A receita operacional bruta do setor de telecomunicações atingiu, em 2010, R$ 184,9 bilhões, o que representa

5% do Produto Interno Bruto. Desse total, R$ 76,4 bilhões referem-se à telefonia fixa, R$ 73,6 bilhões à telefonia

móvel e R$ 12 bilhões à televisão por assinatura.

O setor é caracterizado por um elevado ritmo de evolução tecnológica, demonstrado pelo recente avanço no

uso de sistemas de telefonia móvel e de acesso à internet em banda larga sem fio e tem demandado o uso cada vez

mais intensivo do espectro de radiofrequências. Essa realidade pode ser constatada nas licitações de frequências

para prestação de telefonia móvel 3G, ocorridas em 2007 e 2010, em que foram arrecadados R$ 6,5 bilhões.

De igual forma, o uso das tecnologias de informação e comunicação (TICs) tem importância crescente

na implementação de importantes políticas públicas de caráter social, tais como o combate à pobreza e à

exclusão social, a difusão de novas ferramentas de educação, a disponibilização de serviços governamentais

por meio eletrônico (e-government), a assistência e a inclusão social de deficientes físicos e no fornecimento de

infraestrutura de apoio a ações governamentais nos campos da saúde, segurança pública, trabalho e emprego,

agricultura, turismo, entre outros.

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Nesse contexto, o governo brasileiro instituiu em 2010 o Plano Nacional de Banda Larga, no qual foram definidas

ações a serem tomadas por diferentes agentes governamentais com vistas a fomentar e difundir o uso das TICs,

massificando a oferta de meios de acesso à internet em banda larga a toda a população brasileira.

marco legal e instituições

A delegação da prestação de serviços de telecomunicações a entes privados no Brasil tornou-se possível após

a decisão do Governo de estabelecer a competição no setor, possibilitada pela eliminação da exclusividade da

exploração desses serviços por empresas estatais e pela edição da Emenda Constitucional nº 8/1995.

Em 1997, foi publicada a Lei nº 9.472, conhecida como Lei Geral de Telecomunicações, a qual estabeleceu os

princípios do novo modelo institucional do setor e criou a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), os novos

regimes de prestação dos serviços de telecomunicações, bem como as diretrizes para a modelagem e venda das

empresas estatais integrantes do Sistema Telebrás.

A Anatel, como órgão regulador das telecomunicações, tem por atribuições: a implementação da política nacional

de telecomunicações definida pelo Governo Federal; o disciplinamento, a outorga e a fiscalização da execução de

serviços de telecomunicações; e o gerenciamento da utilização de recursos escassos de órbita satelital e espectro

de radiofrequências.

Desse modo, a Anatel tem por responsabilidade, entre outras:

• a regulação econômico-financeira, cujo objetivo é garantir que as tarifas dos serviços concedidos, em

ambiente de baixa competição, sejam mantidas em níveis razoáveis, com incentivos à eficiência e sem criar

desestímulos ao investimento;

• a regulação da qualidade, de modo a assegurar que os prestadores de serviço de telecomunicações satisfaçam

condições de regularidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia e modicidade de tarifas;

• a universalização dos serviços de telecomunicações prestados em regime público, que visa democratizar o

acesso à telefonia em todo o país.

Os serviços de telecomunicações classificam-se, conforme o regime jurídico, em públicos e privados. Os

serviços prestados em regime público contam com obrigações de universalização e continuidade, o que não se

verifica nos prestados em regime privado. Atualmente, o único serviço prestado em regime público é o de telefonia

fixa, por meio de concessionárias originárias da privatização do Sistema Telebrás.

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